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REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA NO PARÁ:
Afinal, qual o problema?
Brenda Brito
Dário Cardoso Jr.
Regularização
Fundiária no Pará:
Afinal, qual o problema?

Brenda Brito
Dário Cardoso Jr.

Maio de 2015
Copyright © 2015 by Imazon

Autores
Brenda Brito
Dário Cardoso Jr.

Foto da capa
Brenda Brito

Design Editorial e Capa


Luciano Silva
(www.rl2design.com.br)

Revisão de Texto
Glaucia Barreto
(glauciabarreto@hotmail.com)

DADOS INTERNACIONAIS PARA CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO (CIP)


DO DEPARTAMENTO NACIONAL DO LIVRO

B862r Brito, Brenda

Regularização fundiária no Pará: afinal qual é o problema? / Brenda Brito;


Dário Cardoso Junior. – Belém, PA: Instituto do Homem e Meio Ambiente da
Amazônia - IMAZON, 2015.

104 p.

ISBN 978-85-86212-74-1

1. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA 2. GRILAGEM DE TERRA


3. PROGRAMA TERRA LEGAL 4. POLÍTICAS PÚBLICAS 5.DESEN-
VOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 6. AMAZÔNIA LEGAL I. Cardoso
Junior, Dário. II. Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia – IMA-
ZON. III. Título.

CDD: 333.3309811

Os dados e opiniões expressas neste trabalho são de responsabilidade dos autores e


não refletem necessariamente a opinião dos financiadores deste estudo.

Trav. Dom Romualdo de Seixas nº 1698,


Edifício Zion Business, 11º andar • Bairro Umarizal - CEP: 66.055-200
Belém - Pará - Brasil
www.imazon.org.br
Autores
SOBRE OS
Brenda Brito é pesquisadora associada do Imazon, advogada,
bacharel em Direito pela Universidade Federal do Pará, em Be-
lém-PA, Mestre e Doutoranda em Ciência do Direito pela Uni-
versidade Stanford, em Palo Alto (EUA).

Dário Cardoso Jr. é pesquisador assistente do Imazon, bacharel em


Direito pela Universidade Federal do Pará, em Belém-PA, pós-gra-
duado em Direito Processual Civil e Ciências Penais e pós-graduan-
do em Direito Público pela Universidade Anhanguera (Uniderp), em
Campo Grande-MS.

Agradecimentos
Agradecemos ao Iterpa e ao Programa Terra Legal, à 8ª Pro-
motoria de Justiça de Castanhal e ao Sindicato de Produtores Rurais
de Paragominas pelas informações fornecidas a este trabalho; à Sara
Baima pelo auxílio na análise de dados espaciais; a Rodney Salomão
pelo auxílio na finalização dos mapas; aos comentários da equipe do
Terra Legal, do Iterpa e de Bruno Oliveira, Paulo Amaral, Paulo Bar-
reto e Andréia Pinto; e ao apoio financeiro a este estudo pelo Fundo
Amazônia, Fundação Ford – Escritório Brasil e Agência Norueguesa
de Cooperação para o Desenvolvimento (Norad) via cooperação com
o projeto Iniciativa de Governança Florestal com o World Resources
Institute.
siglas
Lista de
Alepa Assembleia Legislativa do Estado do Pará
APA Área de Proteção Ambiental
APP Área de Preservação Permanente
ART Anotação de Responsabilidade Técnica
CAF Coordenadoria de Ação Agrária e Fundiária do Iterpa
Cafir Cadastro de Imóveis Rurais
CAR Cadastro Ambiental Rural
CARF Cadastro Rural Fundiário
CDI Coordenadoria de Documentação e Informação do Iterpa
Censipam Centro Gestor do Sistema de Proteção da Amazônia
Cepaf Conselho Estadual de Política Agrícola, Agrária e Fundiária do Pará
CGIR Coordenadoria de Cadastro e Georreferenciamento de Imóveis Rurais
CJCI Corregedoria de Justiça das Comarcas do Interior
CJRMB Corregedoria de Justiça da Região Metropolitana de Belém
CNIR Cadastro Nacional de Imóveis Rurais
CNJ Conselho Nacional de Justiça
COTP Certificado de Ocupação de Terra Pública
DAP Sistema de Declaração de Aptidão
DJ Diretoria Jurídica do Iterpa
DOE Diário Oficial do Estado
Fase Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional
Funai Fundação Nacional do Índio
GCG Gerência de Cartografia e Geoprocessamento do Iterpa
GEO 1 Gerência de Georreferenciamento Operacional do Iterpa
Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renová-
veis
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
IEF Instituto Estadual de Florestas do Amapá
Imap Instituto de Meio Ambiente do Amapá
Imazon Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia
Incra Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
Inpe Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
Iterpa Instituto de Terras do Pará
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário
MMA Ministério do Meio Ambiente
MPE Ministério Público Estadual
MPF Ministério Público Federal
MPOG Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
OJN Orientação Jurídica Normativa
PAE Plano de Exploração Econômica
Peaex Projeto Estadual de Assentamento Agroextrativista
PEAS Projeto Estadual de Assentamento Sustentável
PGE Procuradoria Geral do Estado
PMV Programa Municípios Verdes
Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
RL Reserva Legal
Semas Secretaria de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Estado
SFB Serviço Florestal Brasileiro
SIC Serviço de Informação ao Cidadão
Sicar Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural
Sicop Sistema de Controle Processual
Sigef Sistema de Gestão Fundiária
Sipra Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária
SNCR Sistema Nacional de Cadastro de Imóveis Rurais
SPU Secretaria do Patrimônio da União
TAC Termo de Ajustamento de Conduta
TCU Tribunal de Contas da União
TEQ Território Estadual Quilombola
TI Terra Indígena
TJE/PA Tribunal de Justiça do Estado do Pará
UC Unidade de Conservação
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Sumário
LISTA DE FIGURAS. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 8
LISTA DE QUADROS . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 9
LISTA DE TABELAS. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 9
RESUMO. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 10
EXECUTIVO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
▼ Iterpa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
▼ Terra Legal . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 14
▼ Recomendações para atuação integrada. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 18
1. INTRODUÇÃO . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 21
2. GESTÃO FUNDIÁRIA NA AMAZÔNIA . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 24
▼ 2.1. Pendências fundiárias no Pará. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 28
3. ITERPA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
▼ 3.1. Problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3.1.1. Procedimentos desatualizados e ineficazes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3.1.2. Quadro de funcionários insuficiente . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 36
3.1.3. Estrutura física precária . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
3.1.4. Baixa transparência . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 37
3.1.5. Valores irrisórios de terras regularizadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.1.6 Ausência de cobrança de pagamento de parcelas de terras tituladas . . . . 39
▼ 3.2. Estudo de caso: Iterpa em Paragominas. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 39
3.2.1. Situação fundiária de Paragominas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.2.2. Imóveis de até 100 hectares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3.2.3. Regularização de imóveis maiores que 100 hectares . .. . .. . .. . .. . .. . .. 45
▼ 3.3. Tentativa de ajuste: o Decreto Estadual nº. 739/2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
▼ 3.4. Recomendações para o Iterpa . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 52
4. TERRA LEGAL. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 56
▼ 4.1. Estatísticas de cadastro, análise e titulação de imóveis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
4.1.1. Titulação de imóveis no Pará. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
▼ 4.2. Problemas . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 63
4.2.1. Sobreposição de demandas para ordenamento territorial. . . . . . . . . . . . . . . 63
4.2.2. Capacidade operacional limitada. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 67
4.2.3. Cadastro de posses desatualizado. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 69
4.2.4. Demora no georreferenciamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
4.2.5. Falta de providências nos casos indeferidos. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 73
4.2.6. Valores de terra muito baixos . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 73
4.2.7. Cobrança deficiente . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 77
4.2.8. Atraso na regularização ambiental de imóveis titulados. . . . . . . . . . . . . . . . 78
▼ 4.3. Recomendações para o Terra Legal. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 81
5. RECOMENDAÇÕES PARA ATUAÇÃO INTEGRADA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
6. REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
APÊNDICES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
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Lista de figuras
Figura 1. Áreas com definição fundiária no Estado do Pará até 2013 . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 29
Figura 2. Média anual de titulação de ocupações privadas no Iterpa entre 2007 e 2013 . .. . .. . .. 33
Figura 3. Valor básico da terra nua (Vtn) praticado pelo Incra e pelo Iterpa. .. . .. . .. . .. . .. . .. . 38
Figura 4. Distribuição percentual sobre situação fundiária do município de Paragominas. . . . . . . 40
Figura 5. Situação fundiária de imóveis em Paragominas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Figura 6. Tempo médio de tramitação, por fase processual, dos casos de compra de
imóveis em Paragominas . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 48
Figura 7. Fase dos processos de Paragominas até 29 de agosto de 2014. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 49
Figura 8. Percentual de número de imóveis e área cadastrada no Programa Terra Legal
até agosto de 2014. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 58
Figura 9. Metas do Programa Terra legal para emissão de títulos para imóveis rurais
em 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Figura 10. Percentual de quantidade de títulos e área emitidos no Pará por classe de
módulos fiscais . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 61
Figura 11. Municípios paraenses com maior quantidade de títulos e área titulada pelo
Programa Terra Legal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Figura 12. Glebas federais em consulta, destinadas e ainda não destinadas pela
Câmara Técnica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Figura 13. Resultados da avaliação da Câmara Técnica sobre destinação de 8,1 milhões
de hectares em glebas federais . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 66
Figura 14. Etapas do Terra Legal a partir de 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Figura 15. Cumprimento de meta de georreferenciamento de glebas rurais por Estado . .. . .. . .. 71
Figura 16. Cumprimento de meta de georreferenciamento de imóveis rurais por Estado. .. . .. . 72
Figura 17. Estimativa de preços médios de hectares em processos do Terra Legal no Pará. .. . .. 75
Figura 18. Percentual de imóveis e área titulada e em análise pelo Terra Legal inscritas
no CAR do Pará. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Figura 19. Proposta de atuação integrada na escala municipal para regularização
fundiária no Pará . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Figura 20. Etapas e problemas do processo de venda de terras no Iterpa . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 96

8
Lista de quadros
Quadro 1. Programa Municípios Verdes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Quadro 2. Operação Castanheira. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 63
Quadro 3. Fórmula para cálculo do valor do hectare para regularização fundiária no
Programa Terra Legal a partir da Portaria Serfal nº. 01/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Quadro 4. Auditoria do TCU no Programa Terra Legal. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 80
Quadro 5. Propostas de alteração na Lei do Terra Legal (nº. 11.952/2009). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Lista de tabelas
Tabela 1. Formas de reconhecimento territorial por tipo de ocupante e jurisdição. . . . . . . . . . . . . . 25
Tabela 2. Arranjo institucional da gestão fundiária no Brasil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Tabela 3. Categorias fundiárias reconhecidas no Estado Pará até 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Tabela 4. Categorias fundiárias em processo de reconhecimento no Estado do Pará até 2012. . . . 30
Tabela 5. Modalidades de venda de terras do Estado do Pará . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Tabela 6. Exemplo de atuação do Iterpa para avaliar critérios legais de regularização
fundiária e sugestão de aperfeiçoamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Tabela 7. Área e quantidade de imóveis por situação fundiária em Paragominas. .. . .. . .. . .. . .. 41
Tabela 8. Área e número de imóveis privados em Paragominas por classe de tamanho
em módulos fiscais. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 42
Tabela 9. Estatísticas de imóveis cadastrados e situação de processos no
Programa Terra Legal por Estado.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Tabela 10. Avaliação de sugestões de alteração da Lei 11.952/2009 apresentadas
ao Terra Legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Tabela 11. Estatísticas de títulos emitidos pelo Terra Legal no Pará. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 101

9
RESUMO
EXECUTIVO
A indefinição fundiária na Amazônia institucional existente no Brasil para gestão
é frequentemente citada em análises sobre fundiária. Alguns elementos desta resposta
as limitações para implantação de políticas incluem:
de produção sustentável e de conservação na • inexistência de um cadastro único de dados
região. Mesmo assim, em pleno século XXI fundiários (e existência de múltiplos siste-
e com várias tecnologias acessíveis e dispo- mas não integrados para essa finalidade);
níveis para mapeamento, monitoramento, • diversidade de leis e procedimentos para
cruzamento e análise de dados, este proble- regularização e reconhecimento de terras,
ma persiste. Quais as barreiras para solucio- que dependem de quem está solicitando
nar esta questão? Por que as tentativas de a regularização e se a terra pertence à
solução não avançam? União ou ao Estado (sendo que este úl-
Para responder esta pergunta é ne- timo dado nem sempre é conhecido pelo
cessário avaliar o complexo sistema legal e próprio governo);
© Rafael Araújo

10
• ausência de controle no campo sobre áre- tura, sem no entanto priorizar a solução des-
as públicas, que acabam sendo ocupadas tas pendências agrárias, que abrangem 39%
ilegalmente para fins especulativos, resul- do territorial estadual.
tando em desmatamento ilegal e confli- No intuito de contribuir para o enten-
tos agrários; dimento e soluções para as questões fundiá-
• baixa transparência de órgãos fundiários, rias, apresentamos um levantamento feito
principalmente estaduais, e sigilo de da- no Pará entre 2012 e 2014 sobre a atuação
dos sobre imóveis; e do governo federal e estadual na regulari-
• passivo de ocupação desordenada do ter- zação fundiária de imóveis privados. Para
ritório amazônico, que resultou em uma isso, avaliamos a atuação das duas principais
vasta área ocupada por atores privados e instâncias atuantes no Estado do Pará neste
sem legalização. A priori muitas dessas tema: o Instituto de Terras do Pará (Iterpa)
áreas deveriam ser retomadas pelo gover- e o Programa Terra Legal. Esta avaliação é
no, mas o custo político e econômico para importante para compreendermos se a regu-
isso é alto e pouco tem sido feito nesse larização de ocupações privadas está seguin-
sentido. do a legislação, evitando sobreposição com
Neste contexto, o Pará é o Estado da demandas de regularização que são priori-
Amazônia Legal que lidera estatísticas de tárias (como reconhecimento de Terras In-
conflito agrário nos últimos quinze anos. Ao dígenas e de territórios de populações tra-
mesmo tempo, o Estado tem sido objeto de dicionais) e, principalmente, evitando gerar
altos investimentos em energia e infraestru- estímulos para novas ocupações ilegais.

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R e s u m o E x e c u t i v o

▼ Iterpa

O Iterpa é a autarquia responsável • Procedimentos desatualizados e inefica-


pela execução da política agrária do Estado zes que não garantem cumprimento de
em uma área de 18% a 24% do território es- requisitos legais para regularização fun-
tadual. A média de titulação de terras pelo diária e demandam muito tempo e recur-
instituto entre 2007 e 2013 foi de 454 títu- sos humanos. Além disso, o Iterpa ainda
los/ano, mas houve período com menos de não adotou soluções tecnológicas eficien-
100 títulos/ano. tes para otimizar suas atividades.
Se considerarmos os imóveis no CAR • Quadro insuficiente de funcionários,
até outubro de 2014 em áreas possivelmente o que é agravado pelos procedimentos
estaduais e ainda não tituladas[1], encontramos adotados atualmente para regularização
entre 35.457 a 35.930 imóveis, ocupando 13 a fundiária, que demandam muito tempo e
14 milhões de hectares (10% a 11% da área do recursos humanos, conforme descrito no
Estado e de 54% a 57% da área possivelmente item anterior.
de jurisdição estadual). A diferença nos nú- • Estrutura física precária e inadequada
meros ocorre se considerarmos ou não a APA para oferecer segurança aos funcionários
Arquipélago do Marajó como área estadual. e às informações de responsabilidade do
Parte desses imóveis pode ter título órgão, como o acervo fundiário do Esta-
fundiário. Assim, assumindo um cenário em do (parte ainda em livros e sem digitali-
que metade deles necessitem de titulação e zação).
considerando a média de emissão de títulos • Baixa transparência considerando que
no Iterpa entre 2007 e 2013 (454 títulos/ apenas 17% dos itens que o Iterpa de-
ano), o Iterpa levaria de 39 a 39,5 anos para veria disponibilizar ao público (seja pela
responder a essa demanda. E se considerar- Internet ou relatórios de gestão) podem
mos que todos os imóveis possuem pendên- ser considerados satisfatórios (Cardoso
cia fundiária, o prazo dobraria, chegando a Jr. e Brito, 2013). Após negociação com
78 ou 79 anos. o MPE sobre esse assunto, o Iterpa ins-
Os principais problemas encontrados taurou um Grupo de Trabalho Interno
no Iterpa para regularização fundiária em destinado a fiscalizar o cumprimento da
nossa avaliação são: Lei de Acesso a Informações Públicas no

Ou seja, excluindo todas as áreas com reconhecimento fundiário, áreas protegidas, áreas de atuação do Programa Terra
[1]

Legal e glebas federais.

12
R e s u m o E x e c u t i v o

órgão e a indicar formas de adaptação de com regularização via doação, mas casos de
suas práticas à lei. venda de terras continuaram lentos. Na doa-
• Valores irrisórios de terras regularizadas, ção, a equipe do escritório em Paragominas
que estão muito abaixo do mercado e dos utilizou o CAR para orientar o trabalho de
valores praticados pelo Incra. Um estudo campo e georreferenciamento em comuni-
comparativo feito pelo Programa Terra dades previamente selecionadas pelo Iterpa.
Legal em 2011 indicou que os valores mé- Não conseguimos informações sobre o tem-
dio e máximo do hectare de terra regulari- po total do trabalho em campo, mas uma vez
zada pelo Iterpa são inferiores aos valores que os casos eram protocolados na sede do
da planilha de preços referenciais do Incra. Iterpa, os títulos eram emitidos em seis me-
• Ausência de cobrança de pagamento de ses em média. De acordo com o Iterpa, essa
parcelas de terras tituladas. Na prática, metodologia resultou em pelo menos 100
quando o pagamento é parcelado, o re- títulos em 4.416 hectares, em quatro comu-
querente pode pagar a primeira prestação, nidades rurais do município.
receber o título e não pagar as seguintes, No entanto, o mesmo não ocorreu
pois não existe um setor acompanhando para processos de venda de imóveis. Nos
e cobrando estes pagamentos. 124 casos analisados, não encontramos ca-
Em 2012 e 2013 houve duas iniciati- sos titulados de acordo com o sistema de
vas para tentar melhorar o desempenho do andamento processual disponibilizado pelo
Iterpa na regularização fundiária: parceria Iterpa na Internet. Estimamos que a fase
com o município de Paragominas e a pu- de cartografia e georreferenciamento tenha
blicação do Decreto Estadual nº. 739/2013 sido a etapa mais demorada, com 210 dias,
prevendo uma mudança de estratégia de equivalente a sete meses de tramitação neste
atuação do instituto. setor (média de 83 processos que já haviam
Primeiro, em 2012 o Iterpa instalou concluído essa fase). Esta análise indica que,
um escritório em Paragominas que contou mesmo com a priorização de casos de Para-
com apoio da Prefeitura para custeio de des- gominas e com as tentativas de acelerar as
pesas (aluguel, energia, água). Essa iniciativa fases processuais, os processos de regulariza-
visava agilizar a resposta às demandas de pe- ção de médios e grandes imóveis por meio
quenos, médios e grandes imóveis sem defi- de venda ainda apresentam demora.
nição fundiária, que chegam a 45% da área Em relação a mudanças normativas,
do município. em março de 2013, o governo estadual pu-
Avaliamos que houve avanços para blicou o Decreto nº. 739 para incentivar a
processos de imóveis abaixo de 100 hectares regularização fundiária dos municípios que

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cumprem as metas estabelecidas pelo Pro- Em até seis meses:


grama Municípios Verdes (PMV), dentre • instalar sede em estrutura física apropria-
elas a redução do desmatamento e o cadas- da;
tramento ambiental rural de 80% da área • divulgar informações de acordo com a
cadastrável do município. Esse decreto se- Lei de Acesso à Informação;
ria um estímulo para que mais municípios • eliminar redundância na tramitação de
cumprissem as metas ambientais do progra- processos;
ma e, ao mesmo tempo, uma oportunidade • estabelecer normas e manuais técnicos
de estabelecer procedimentos mais eficien- para o setor de cartografia e de georrefe-
tes para regularização fundiária pelo Iterpa renciamento;
a fim de aumentar a segurança e agilidade • simplificar procedimentos de vistoria de
dos processos. imóveis;
No entanto, até 2014, o Iterpa não • retirar exigência legal do Plano de Ex-
havia de fato implementado o decreto. Por ploração Econômica.
exemplo, não publicou regras sobre o proce-
dimento simplificado. As parcerias previstas Em até um ano:
com os municípios que cumpriram as metas • modernizar procedimentos para coleta e
do PMV também não foram implementa- análise de informações;
das. A única exceção seria o município de • sistematizar orientações jurídicas fre-
Paragominas, conforme indicado acima, quentes;
onde também houve avanços limitados. • cobrar valores de terra de acordo com o
A partir desses resultados, nossas su- mercado;
gestões para aperfeiçoamento do processo • delegar cobrança de valores de imóveis a
de regularização fundiária no Iterpa são: órgão estruturado para esta tarefa.

▼ Terra Legal

O Programa Terra Legal foi lançado do, menos de 6% deste objetivo foi alcan-
em junho de 2009 para regularização fun- çado nos primeiros cinco anos (até agosto
diária em terras públicas federais na Ama- de 2014), com a emissão de 8.702 títulos
zônia Legal. Sua meta global é emitir 152 em 662.707 hectares. O programa também
mil títulos rurais (MDA, 2014a). Contu- indeferiu 865 requerimentos em 236.074

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hectares. Nesse ritmo, seriam necessários ria. No geral, destacamos os seguintes pro-
quase 56 anos para analisar todos os 107.274 blemas:
casos existentes no banco de dados do pro- • Ausência de procedimentos eficazes para
grama que ainda não foram finalizados. resolver sobreposição de demandas para
O Pará concentra 43% da área titu- ordenamento territorial, evitando, por
lada e 32% dos títulos emitidos pelo pro- exemplo, titulações privadas sobre áreas
grama, com uma média de conclusão de com demandas para terras indígenas e
574 casos por ano (2.787 títulos e 83 in- territórios de comunidades tradicionais,
deferimentos em cinco anos). Assim, sem ou ainda para conservação. A partir de
melhorar o desempenho do programa no 2013, o governo federal criou a Câmara
Estado, seriam necessários quase 89 anos Técnica de Destinação e Regularização
para avaliar todos os 50.915 casos ainda de Terras Públicas Federais na Amazô-
não finalizados no Pará. nia Legal[2], que já destinou 8,1 milhões
O município paraense de Novo Pro- de hectares em glebas federais. Porém, a
gresso recebeu o maior número de títulos Câmara não possui representação direta
no Estado (313) e teve a maior área titula- de governos estaduais e de instituições da
da (91.023 hectares). Por outro lado, Novo sociedade civil e não prevê divulgação ao
Progresso também foi destaque em agosto público dos casos objeto de análise antes
de 2014 por ter sido o principal foco da da decisão final sobre destinação.
Operação Castanheira, deflagrada pela Po- • Capacidade operacional limitada, que
lícia Federal, Receita Federal, Instituto Bra- tem sido tratada com contratação de fun-
sileiro do Meio Ambiente e dos Recursos cionários temporários; investimento em
Naturais Renováveis (Ibama) e Ministério soluções tecnológicas; simplificação de
Público Federal (MPF) para combater cri- regras para otimizar recursos humanos
mes ambientais e grilagem de terras. A ins- e mutirões multi-institucionais. Contu-
crição no Programa Terra Legal era um dos do, algumas soluções tecnológicas (como
passos identificados no esquema de venda o Sistema de Gestão Fundiária – Sigef )
ilegal de terras. podem ter alcance limitado se não supe-
Alguns dos problemas que identifi- rarem o desafio de integrar informações
camos em nossa avaliação já estavam sendo de outras instituições com atribuições
tratados pelo programa. Outros, no entanto, fundiárias em um mesmo banco de da-
ainda não foram objeto de ações de melho- dos, principalmente aquelas da esfera

[2]
A Câmara Técnica foi criada pela Portaria Interministerial nº. 369/ 2013.

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estadual. Além disso, algumas medidas Terra Legal adote providências imediatas
de simplificação que preveem maior au- para regulamentar os procedimentos para
tonomia para os escritórios estaduais do retomada desses imóveis, como impedir
programa podem trazer riscos, pois nem a inscrição destas áreas no CAR e for-
todos os escritórios possuem como prá- malizar alguma forma de cobrança pelo
tica a divulgação de suas atividades para uso da terra enquanto o imóvel não for
instituições e pessoas interessadas antes retomado.
da emissão de títulos. • Valores de terra muito baixos, com esti-
• Desatualização do cadastro de posses que mativas no Pará de 32% do valor mínimo
começou a ser alimentado pelo programa de terra nua estabelecido pelas Planilhas
em 2009. Para corrigir este problema, a de Preços Referenciais do Incra e 17% do
partir de 2014 o programa realiza o ge- valor de mercado (considerando a média
ocadastramento, ou seja, o processo só de valor do hectare por região do Esta-
é considerado oficialmente cadastrado do). Se considerarmos que essa diferença
para análise após o georreferenciamento representa de fato um subsídio do gover-
do imóvel. no federal, o total subsidiado nos primei-
• Demora no georreferenciamento, mesmo ros cinco anos do programa apenas em
que essa seja a atividade com mais avan- 988 títulos no Pará ficaria entre R$ 120
ços no programa. Até 2014, atingiu ape- milhões e R$ 272 milhões.
nas 35% dos 113 milhões de hectares de • Cobrança deficiente, pois até agosto de
glebas previstos e 50% dos imóveis com 2014 o Terra Legal não possuía controle
pedidos de regularização. efetivo sobre o processo de cobrança de
• Falta de providências nos casos indeferi- pagamento dos títulos emitidos acima de
dos, pois os imóveis não são retomados 1 módulo fiscal. Também não havia in-
para o controle e patrimônio público formações disponíveis sobre a quantida-
para serem direcionados à nova destina- de de casos inadimplentes. O Terra Legal
ção (seja pelo Programa Terra Legal, para anunciou o lançamento do Sistema de
criação de assentamentos ou para venda Controle Processual (Sicop), em dezem-
via licitação). O MPF recomendou que o bro de 2014, para tratar desse problema.

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Porém, isso não resolve outras lacunas de • ampliar transparência e controle social
estrutura para cobrança de valores, como nas ações dos escritórios estaduais do
notificação de inadimplência e apoio ju- programa;
rídico para execução de dívida. • estabelecer procedimentos para retomada
• Atraso na regularização ambiental de ou destinação de terras de casos indefe-
imóveis titulados, pois apenas 37% dos ridos;
imóveis titulados no Pará até agosto de • cobrar valores de mercado pela terra e
2014 estavam inscritos no CAR (até ou- delegar cobrança a outro órgão do gover-
tubro de 2014), o que correspondia a 58% no federal com estrutura apropriada;
da área titulada no Estado pelo programa. • emitir títulos com CAR já realizado.
Uma auditoria feita pelo TCU no Outro aspecto que merece atenção
Terra Legal em 2014 confirmou alguns dos nos próximos meses é a possível modifi-
problemas que indicamos em nossa análise, cação da Lei nº. 11.952/2009, que embasa
como valores irrisórios cobrados pelos imó- a atuação do programa. Segundo o Terra
veis. O TCU também identificou outros, Legal, a alteração seria necessária para
como titulações para pessoas que não cum- adequar alguns procedimentos e melho-
priam com requisitos legais. rar as práticas atuais. No entanto, algumas
A partir da nossa análise, apresenta- sugestões de mudança sinalizam o afrou-
mos as seguintes sugestões para aperfeiçoa- xamento de regras e eventual estímulo
mento do processo de regularização fundiá- a novas ocupações em terra pública. Por
ria pelo Terra Legal: exemplo, proposta de regularizar ocupa-
• atuar em parceria com governos esta- ções preexistentes a julho de 2008 ao in-
duais e municipais no planejamento de vés de dezembro de 2004 (limite atual);
ações de campo; ou ainda de eliminar as condicionantes
• estabelecer processo de consulta aos Es- que devem ser cumpridas pelos beneficiá-
tados e à sociedade civil na Câmara Téc- rios do programa sob pena de perderem
nica de Destinação; os imóveis (dentre elas estão cumprimen-
• integrar o Sigef a outros sistemas com in- to de leis ambientais e proibição de venda
formações sobre imóveis rurais; por um período determinado).

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▼ Recomendações para atuação integrada

Para avançar na solução do problema solvê-las e, com base nisso, organize e arti-
fundiário no Pará será necessário planejar e cule parcerias que possam acelerar resulta-
coordenar esforços entre diferentes órgãos e dos e otimizar recursos.
níveis de governo. No entanto, mesmo que Nesse sentido, o Decreto Estadual
o Terra Legal e outras instituições federais nº. 739/2013 que prioriza a regularização
possuam jurisdição sobre várias questões fundiária em municípios que demonstram
fundiárias, sugerimos que o governo do Es- avanços na gestão ambiental, pode criar as
tado coordene uma avaliação sobre as dife- bases para essa atuação, com alguns aperfei-
rentes demandas existentes no seu território, çoamentos. Para isso, sugerimos duas frentes
sobre as iniciativas em andamento para re- de atuação:

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1ª. Identificação de demandas para ordena- 3. disseminar diagnóstico em reuniões, audi-


mento territorial, articulação e planejamen- ências públicas e na internet, com indicação
to interinstitucional. de diferentes meios para receber informa-
2ª. Atuação integrada em municípios que ções adicionais (por exemplo, criar meios
atendem metas do PMV: nessa etapa, suge- seguros para que qualquer interessado pos-
rimos seis passos: sa fornecer informações e fazer denúncias);
1. identificar municípios que atendem às 4. identificar parcerias para atuação no mu-
metas do PMV; nicípio e celebrar acordos de cooperação
2. realizar um diagnóstico em cada muni- com metas claras e cronograma;
cípio de informações e pendências fun- 5. instalar escritório do Iterpa no municí-
diárias, que deve necessariamente incluir pio, nos casos onde existam imóveis em
informações de órgãos federais, estaduais, jurisdição estadual a serem regularizados;
mas também municipais e de organiza- 6. ter transparência nas ações e monitorar
ções da sociedade civil; resultados.

© Rafael Araújo

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© Rafael Araújo

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1. INTRODUÇÃO

A indefinição fundiária na Amazônia ma persiste. Quais as barreiras para solucio-


é frequentemente citada em análises sobre nar esta questão? Por que as tentativas de
as limitações para implantação de políticas solução não avançam?
de produção sustentável e de conservação na Para responder esta pergunta é ne-
região. Mesmo assim, em pleno século XXI cessário avaliar o complexo sistema legal e
e com várias tecnologias acessíveis e dispo- institucional existente no Brasil para gestão
níveis para mapeamento, monitoramento, fundiária. Alguns elementos desta resposta
cruzamento e análise de dados, este proble- incluem:

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I) inexistência de um cadastro único de e econômico para isso é alto e pouco


dados fundiários (e existência de múl- tem sido feito nesse campo.
tiplos sistemas não integrados para Uma das consequências desse conjunto
essa finalidade); de fatores é a dificuldade em identificar qual
II) diversidade de leis e procedimentos área da Amazônia ainda precisa de definição
para regularização e reconhecimento fundiária. Sabemos que até 2012, 50% das
de terras, que dependem de quem está terras na Amazônia estavam concentradas
solicitando a regularização (por exem- em áreas protegidas (incluindo Unidades de
plo, indígena, pequeno agricultor etc.) Conservação (UC) e Terras Indígenas (TI)
e se a terra pertence à União ou ao e Territórios Quilombolas), assentamentos
Estado (sendo que este último dado da reforma agrária e terras militares (Santos
nem sempre é conhecido pelo próprio et al, 2013). O restante dividia-se em terras
governo); públicas sem destinação ou devolutas, terras
III) ausência de controle das áreas públi- públicas ocupadas informalmente e títulos
cas não destinadas, que acabam sendo de terras privadas. Ou seja, nesta segunda
ocupadas ilegalmente para fins espe- metade da Amazônia, não é possível afirmar
culativos, resultando em desmatamen- com certeza qual área já possui regularização
to ilegal e conflitos agrários; fundiária.
IV) baixa transparência de órgãos fundiá- No entanto, é possível estimar alguns
rios, principalmente estaduais, e sigilo números com base em informações de dife-
de dados sobre imóveis; e rentes fontes de informações. No Pará, Brito
V) passivo de ocupação desordenada do et al (2013) estimaram que 39% do Estado
território amazônico, que resultou em necessita de definição fundiária. Este núme-
uma vasta área ocupada por atores pri- ro foi obtido excluindo-se TIs, UCs (exceto
vados e sem legalização. A priori mui- Áreas de Proteção Ambiental -APA), Pro-
tas dessas áreas deveriam ser retoma- jetos de Assentamento de reforma agrária,
das pelo governo, mas o custo político área militar, bem como imóveis privados

22
com titulações recentes (Programa Terra Assim, no intuito de contribuir para
Legal e Instituto de Terras do Pará - Iter- o entendimento e soluções para as questões
pa) e com titulações mais antigas de acordo fundiárias, apresentamos um levantamento
com parte do acervo do Instituto Nacional feito no Pará entre 2012 e 2014 sobre a
de Colonização e Reforma Agrária (Incra) atuação do governo federal e estadual na
(imóveis certificados e lotes titulados). regularização fundiária. O Pará tem lide-
O governo federal reconhece em di- rado as estatísticas de conflito agrário na
ferentes políticas que este é um problema a Amazônia Legal nos últimos quinze anos.
ser resolvido. Por exemplo, o Plano de Pre- Ao mesmo tempo, o Estado tem sido ob-
venção e Combate ao Desmatamento da jeto de altos investimentos em energia e
Amazônia possui um eixo dedicado ao or- infraestrutura (Pinto et al, 2013), sem no
denamento fundiário (MMA, 2013). Tam- entanto priorizar a solução destas pendên-
bém, o Plano Agricultura de Baixo Carbono cias agrárias.
apresenta regularização fundiária como um Nas próximas seções apresentamos
desafio a ser superado para alavancar várias uma visão geral de quais instituições estão
de suas ações (MAPA e MDA, 2012). Até envolvidas no tema fundiário. Em seguida,
planos recentes e ainda em fase de revisão enfocamos a análise em programas e ações
destacam essa questão, como o Plano Na- de regularização fundiária de imóveis priva-
cional de Recuperação da Vegetação Nativa dos no Pará. Para isso, avaliamos as ações do
(MMA, 2014). Iterpa e do Programa Terra Legal, do Minis-
Porém, entre os tomadores de decisão tério do Desenvolvimento Agrário (MDA),
ainda predomina uma visão fragmentada do para entender quais as atuais práticas e os
problema e de sua solução. Considerando a principais entraves para resolver o problema.
diversidade de leis e instituições ligadas ao Finalmente, concluímos com uma proposta
tema, a solução para esse problema fundiário de atuação integrada entre entes governa-
exige, acima de tudo, coordenação institucio- mentais e sociedade civil para resolução das
nal e ampla transparência de informações. pendências fundiárias.

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© Brenda Brito ri ual
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2. GESTÃO FUNDIÁRIA
na AMAZÔNIA
A gestão fundiária na Amazônia bra- tradicional, comunidade quilombola, ou
sileira está dividida entre diferentes órgãos ainda se for agricultor familiar, beneficiá-
na esfera federal e estadual e, de forma ge- rio de projeto de assentamento, pequeno,
ral, ocorre com base em dois critérios: juris- médio ou grande produtor rural. Para cada
dição da área (federal ou estadual) e tipo de tipo de ocupante há normas que determi-
ocupante. Este último critério ocorre por- nam a forma de regularização da terra e,
que a legislação fundiária brasileira muitas consequentemente, as instituições respon-
vezes considera quem é o ocupante da terra sáveis pela gestão fundiária. Frequente-
para determinar como sua ocupação será mente, a diferença de jurisdição da terra
regularizada. No entanto, em alguns casos, (federal ou estadual) resulta na diferença
há mais de uma forma de regularização de procedimentos para o reconhecimento
possível (Tabela 1). territorial e até mesmo de valores cobra-
Assim, as regras variam se o ocupan- dos pela terra (nos casos em que a cobran-
te pertencer a povos indígenas, população ça é prevista).

24
Tabela 1. Formas de reconhecimento territorial por tipo de ocupante e jurisdição

Jurisdição
Tipo de ocupante
União Estado

Povos indígenas Reconhecimento de terra indígena Não possui competência legal

Criação de Unidade de Conserva- Criação de Unidades de Con-


ção de uso sustentável; criação de servação de uso sustentável;
População tradicional
projetos de assentamento especiais criação de projetos de assenta-
mento

População quilombola Reconhecimento de território quilombola

Emissão de Concessão de Direito Emissão de Título ou Conces-


Ribeirinhos em várzea
Real de Uso  são de Direito Real de Uso

Criação de projeto de assentamento; Criação de projeto de assenta-


Agricultor familiar (so-
emissão de título individual de terra; mento; emissão de título indi-
zinho ou em grupo)
concessão de direito real de uso vidual de terra

Pequeno e médio pro- Emissão simplificada de título indi- Emissão de título individual
dutor rural (área de até vidual de terra de terra
15 módulos fiscais)

Grande produtor rural Emissão de título individual de terra Emissão de título individual
(área acima de 15 mó- via licitação de terra (nem sempre exige li-
dulos fiscais e até 2.500 citação)
hectares)

Emissão de título individual de terra Emissão de título individual


Grande produtor rural
via licitação e com autorização pré- de terra com autorização pré-
(área acima de 2.500
via do Congresso Nacional via do Congresso Nacional
hectares)
(nem sempre exige licitação)

Além da regularização e reconheci- tuição responsável. Em outros, apenas os


mento do direito a terra, outras funções órgãos federais possuem atribuições. Por
ligadas à gestão fundiária estão distribuí- exemplo, o reconhecimento de territórios
das entre diferentes órgãos (Tabela 2). Em de populações indígenas é atribuição ex-
alguns casos, a jurisdição do território (fe- clusiva da Fundação Nacional do Índio
deral ou estadual) determina qual a insti- (Funai).

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Tabela 2. Arranjo institucional da gestão fundiária no Brasil

Atribuições União Estado

Povos indígenas Funai Não possui competência

População quilombola Incra Órgãos estaduais de terra

Órgãos estaduais de terra


População tradicional ICMBio, Incra ou órgãos estaduais am-
bientais

Comunidades
Regularização fun- ribeirinhas em área de SPU Não possui competência
diária (emissão de várzea
títulos e certidões) e
reconhecimento do Incra, MDA
Agricultor familiar Órgãos estaduais de terra
direito a terra por (Terra Legal)
tipo de ocupante
Assentados Incra Órgãos estaduais de terra

Órgãos estaduais de terra,


Pequeno e médio MDA (Terra Assembleia Legislativa
produtor rural Legal) (no Pará acima de 1.500
hectares)[3]

Incra, Congresso
Grande produtor rural Órgãos estaduais de terra,
Nacional[4]
(área acima de 15 Congresso Nacional (aci-
(acima de 2.500
módulos fiscais) ma de 2.500 hectares)
hectares)

Cartórios de registro de
Cartórios de imóveis; imóveis devem
Cadastro e registro de imóveis registro de fazer o Cadastro Nacio-
imóveis e Incra nal de Imóveis Rurais no
Incra

Ouvidoria
Agrária do Ouvidoria agrária estadu-
Resolução de conflitos
Incra, Funai, al, Justiça Estadual
Justiça Federal
[3]
Constituição do Estado do Pará. Art. 241. O Estado somente concederá suas terras, até o limite máximo de dois mil
e quinhentos hectares, respeitadas as seguintes normas, além de outras previstas em lei: I – área de até mil e quinhentos
hectares, mediante aprovação do órgão fundiário competente; II – área acima de mil e quinhentos até o limite de dois mil
e quinhentos hectares, além do disposto no inciso anterior, dependerá de prévia aprovação da Assembleia Legislativa; III
- Revogado; IV - Revogado. § 1° Revogado. § 2°. Revogado. § 3°. Revogado.
[4]
Apesar de não possuir atribuição de regularização de terras, o Congresso Nacional é responsável por aprovar, previamen-
te, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a 2.500 hectares (Constituição Federal, Art. 49, XVII).

26
As tabelas 1 e 2 indicam que resolver Nas décadas de 1990 a 2010 obser-
o problema fundiário na Amazônia requer vamos o aumento expressivo de regulariza-
coordenação horizontal, ou seja, na mesma ção ligada à reforma agrária e à criação de
esfera de governo (federal ou estadual), e áreas protegidas na Amazônia. O número
vertical, isto é, entre diferentes esferas. No de assentamentos na região cresceu de 723
entanto, as experiências nas últimas décadas em 1997 para 3.715 em 2012 (Brandão
mostram que esse tema é, em geral, tratado Jr. et al, 2012). Também houve avanço no
parcialmente, ou seja, atendendo públicos reconhecimento de TIs, especialmente de
específicos de cada vez, o que não tem sido 1990-1998 e 2003-2006 (Veríssimo et al,
suficiente para reduzir conflitos fundiários e 2011), as quais ocupavam 1 milhão de km2
resolver todas as pendências. na região em 2014 entre reservadas ou ho-
Por exemplo, as décadas de 1960 e mologadas (ISA, 2015). Além disso, a área
1970 foram marcadas pelo estímulo à ocu- de UCs aumentou fortemente, principal-
pação de terras por médios e grandes pro- mente no período de 2003-2006, quando
dutores para a integração da Amazônia ao 487 mil km2 passaram a ter status de UC
mercado doméstico (Celentano e Veríssi- (Veríssimo et al, 2011): até 2013, havia um
mo, 2007). Várias das áreas ocupadas nunca total de 1,1 milhão de km2 dessas áreas na
foram legalizadas pelo governo e muitas já Amazônia.
estavam ocupadas por populações tradicio- Por outro lado, as décadas de 2000
nais, quilombolas e indígenas sem o devido e 2010 também concentraram quase 62%
reconhecimento de seu território. Estas si- das reduções já ocorridas em áreas prote-
tuações geraram passivos de regularização gidas desde 1990, abrangendo 25 mil km2
existentes ainda hoje, seja pela demora no até 2013 (Martins et al, 2014). Além dis-
reconhecimento territorial de povos indíge- so, a partir de 2009, o foco do ordenamento
nas e populações tradicionais e quilombolas, fundiário na Amazônia voltou-se para ocu-
seja pela demora na emissão de títulos para pações privadas, principalmente na esfera
os ocupantes de boa-fé, ou ainda pela difi- federal, com o Programa Terra Legal. Este
culdade e demora em resolver conflitos, que programa tem como meta emitir 152 mil tí-
não raramente levaram e ainda levam a si- tulos de terra para imóveis até 1.500 hecta-
tuações de violência no campo. res na Amazônia Legal até 2017.

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▼ 2.1. Pendências fundiárias no Pará

O Pará possui quase 62% de seu terri- pendência no Pará, mas na Amazônia esse
tório com algum nível de definição fundiá- passivo abrange 5% das áreas das UCs de
ria – a maioria áreas protegidas (48% des- acordo com o TCU (TCU, 2012).
considerando-se APAs) (Tabela 3 e Figura Em relação às áreas com pendência,
1) – e 38% sem definição. Contudo, muitas Brito et al (2013) mapearam que apenas 8%
áreas com definição possuem pendências ou estariam com algum processo em andamen-
conflitos. Por exemplo, nas UCs, há pen- to para resolução de direito de propriedade,
dências de desapropriação e indenização de sendo a maior parte dividida entre áreas em
imóveis existentes antes de sua criação. Não estudo para criação de UCs e processos de ti-
há dados específicos sobre o tamanho desta tulação do Programa Terra Legal (Tabela 4).

Tabela 3. Categorias fundiárias reconhecidas no Estado Pará até 2013[5]

Descrição Área total (km2)* % da área estadual

Unidades de Conservação (exceto APA) 313.497 25

Terras Indígenas 283.963 23

Assentamentos 126.156 10

Área Militar 22.456 2

Imóveis certificados 18.725 1,5

Territórios Quilombolas 4.487 0,4

Títulos Iterpa 2.463 0,2

Lotes titulados 1.949 0,2

Títulos Terra Legal 1.565 0,1

Total com sobreposição 775.261 62

Total sem sobreposição 770.629 62


* Valores reais podem ser diferentes, considerando que os polígonos não estão na mesma escala geográfica.
[5]
Valores calculados usando sistema de projeção Cônica Conforme de Lambert, com datum Sirgas 2000.

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Figura 1. Áreas com definição fundiária no Estado do Pará até 2013 (Brito et al, 2013)

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Tabela 4. Categorias fundiárias em processo de reconhecimento no Estado do Pará até 2012


(Fonte: Brito et al, 2013)

Número de % da área
Descrição da área Área (km2)
imóveis estadual

Áreas de interesse do ICMBio 19.861 9 1,5

Posses georreferenciadas pelo Terra Legal 17.244 17.242 1

Áreas de interesse da Sema 3.272 6 0,2

Contrato de transição do Serviço


2.038 35 0,1
Florestal Brasileiro

Secretaria de Patrimônio da União 78 20 0

Total com sobreposição 42.494 17.312 2,8

Total sem sobreposição 37.119 17.312 -

Considerando a ênfase nos últimos mos se a regularização de ocupações priva-


anos à regularização de posses individuais das está seguindo a legislação, evitando so-
na Amazônia, nas próximas seções avalia- breposição com demandas prioritárias para
mos a atuação das duas principais institui- regularização (como reconhecimento de TIs
ções atuantes no Estado do Pará neste tema: e de territórios de populações tradicionais)
o Iterpa e o Programa Terra Legal. Esta e, principalmente, evitando gerar estímulos
avaliação é importante para compreender- para novas ocupações ilegais.

30
© Brenda Brito
3. ITERPA
O Instituto de Terras do Pará é a au- meio da venda ou da doação de terras públicas
tarquia responsável pela execução da políti- estaduais para particulares, reconhecimento
ca agrária do Estado em uma área de 18% a de territórios remanescentes de quilombos
24% do território estadual[6],[7]. Uma das suas e criação de assentamentos estaduais[8]. No
principais atribuições é emitir títulos e docu- caso de venda, o Iterpa possui competência
mentos que comprovem a regularização fun- plena para decisão do pedido para áreas de
diária do imóvel rural em áreas de jurisdição até 500 hectares. Acima desse limite, outras
estadual. Essa regularização pode ser feita por instituições devem ser ouvidas (Tabelas 5).

[6]
Estimativa obtida após excluir todas as áreas com reconhecimento fundiário, áreas protegidas, áreas de atuação do Pro-
grama Terra Legal e glebas federais. A diferença percentual ocorre se a APA Arquipélago do Marajó for considerada área
de jurisdição federal ou estadual.
[7]
O Iterpa foi criado em 8 de outubro de 1975, pela Lei Estadual nº 4.584. As atribuições do Iterpa estão descritas no art. 2º.
[8]
Território Estadual Quilombola (TEQ), Projeto Estadual de Assentamento Sustentável (Peas) e o Projeto Estadual de
Assentamento Agroextrativista (Peaex).

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O Iterpa não possui uma estimativa e de 54% a 57% da área possivelmente


da demanda de titulação nas áreas de juris- de jurisdição estadual). A diferença nos
dição estadual, apesar de informar que 2.000 números ocorre se considerarmos ou não
processos são protocolados no órgão fundiá- a APA Arquipélago do Marajó como área
rio anualmente (Iterpa, sd). A média de ti- estadual[10].
tulação entre 2007 e 2013 foi de 454 títulos/ Parte desses imóveis pode ter título
ano, mas houve período com menos de 100 fundiário. Assim, se assumirmos que meta-
títulos/ano (Figura 2). de deles precisa ser titulada e considerando
Se considerarmos os imóveis no a média de titulação do órgão entre 2007 e
CAR até outubro de 2014 em áreas pos- 2013 (454 títulos/ano), o Iterpa levaria 39
sivelmente estaduais e ainda não titula- a 39,5 anos para responder a essa demanda.
das[9], encontramos de 35.457 a 35.930 Se considerarmos que todos os imóveis pos-
imóveis, ocupando 13 a 14 milhões de suem pendência fundiária, o prazo dobraria,
hectares (10% a 11% da área do Estado chegando a 78 ou 79 anos.

Tabela 5. Modalidades de venda de terras do Estado do Pará

Tamanho do imóvel
Procedimento
(em hectares)

Até 500 ha Pode ser alienado diretamente pelo Iterpa

Requerente apresenta o Plano de Exploração Econômica (PAE), que


Superior a 500 e até
é submetido à aprovação do Iterpa e validação pelo Conselho Estadual
1.500 ha
de Política Agrícola, Agrária e Fundiária do Pará (Cepaf )

Superior a 1.500 e até Além da aprovação do PAE pelo Cepaf, requerimento deve ser subme-
2.500 ha tido à aprovação da Assembleia Legislativa do Estado do Pará

Governador do Estado deve declarar o interesse público por decreto e o


Superior a 2.500 ha
pedido de compra é remetido ao Congresso Nacional para autorização
*O Relatório de Gestão do Iterpa de 2007 a 2010 apresenta valores agregados do período.

[9]
Ou seja, excluindo todas as áreas com reconhecimento fundiário, áreas protegidas, áreas de atuação do Programa Terra
Legal e glebas federais.
[10]
A Emenda Constitucional nº 46/2005 inclui no rol de bens da União as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes
com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras (Art. 20, IV da Constituição Federal de 1988).
Porém, até 2014 o Iterpa entendia que apenas parte da ilha do Marajó seria enquadrada neste artigo e poderia, portanto,
ser considerada bem da União. O restante da ilha seria de jurisdição estadual, excetuando áreas já alocadas para outras
finalidades (como projetos de assentamentos).

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700
682
600

500
496
443
400

300

200

100 72

0
2007 a 2010 2011 2012 2013
(média anual)*

Figura 2. Média anual de titulação de ocupações privadas no Iterpa entre 2007 e 2013

Dado esse contexto de ineficiência, dos via ofício, revisamos regras e consulta-
identificamos e avaliamos quais problemas mos seus Relatórios de Gestão de 2011 a
no Iterpa impedem a agilidade no proces- 2013. Além disso, avaliamos a experiência
so de regularização fundiária de ocupações do município de Paragominas, onde o Iter-
privadas de terra. Para isso, entrevistamos pa montou um escritório local para agilizar
funcionários do instituto[11], obtivemos da- processos de regularização.

Entrevistamos cinco funcionários de diferentes departamentos do Iterpa. No entanto, decidimos manter confidenciali-
[11]

dade sobre a identidade dos mesmos para não causar qualquer tipo de embaraço em suas funções no instituto.

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▼ 3.1. Problemas

3.1.1. Procedimentos desatualizados e maior parte de equipes que são necessárias


ineficazes para dar andamento aos processos e resolver
pendências na sede do instituto.
Os procedimentos adotados pelo Iter- Além disso, as regras atuais exigem
pa para regularização fundiária não garan- informações que não auxiliam na avaliação
tem o cumprimento dos requisitos legais, de cumprimento de requisitos legais para
além de demandarem muito tempo, recursos regularização. Assim, mesmo com todo o le-
humanos e recursos financeiros. vantamento realizado atualmente em campo
Um aspecto recorrente em vários seto- e informações adicionais solicitadas aos re-
res é ausência de manuais técnicos ou regras querentes, alguns critérios legais não conse-
administrativas com critérios mais objetivos guem ser avaliados plenamente.
para as análises técnicas e jurídicas. Como Por exemplo, os Planos de Explora-
consequência, procedimentos que poderiam ção Econômica, exigidos para regulariza-
ser padronizados ganham diferentes versões ção de imóveis acima de 500 hectares, não
e formatos, muitas vezes demandando ex- agregam informações relevantes ao proces-
plicações adicionais entre setores e resultan- so. Os requisitos legais para regularização
do em diversos “zig zags” entre setores. As estão mais relacionados a fatores que já
consequências são o atraso no andamento ocorreram no imóvel, como cumprimen-
de processos e a existência de diferentes opi- to da função social, ao invés de atividades
niões no instituto sobre assuntos similares. que serão implementadas. Além disso, de-
O Apêndice I apresenta em maior detalhe veria ser atribuição da Secretaria de Meio
exemplos de problemas encontrados nos Ambiente e Sustentabilidade do Estado
procedimentos de regularização fundiária (Semas), por meio do licenciamento de
por venda de terras. atividades rurais, avaliar a pertinência de
Outro problema é que os técnicos atividades produtivas considerando seus
do Iterpa necessitam fazer longas vistorias impactos ambientais.
nos imóveis objetos de pedidos de regula- Em outro exemplo, um item ligado à
rização para coletar várias informações que função social do imóvel é avaliar respeito a
poderiam ser obtidas remotamente ou por leis trabalhista. Para isso, o Iterpa demanda
meio de cruzamento de dados com outros que os requerentes apresentem cópias das
sistemas. Essa prática desloca para campo a carteiras de trabalho dos seus funcionários

34
que trabalham no imóvel. No entanto, o Fundiário (CARF), um novo sistema e me-
Iterpa não verifica se o requerente está na todologia de trabalho para modernizar os
lista de trabalho análogo à escravidão do procedimentos de regularização fundiária.
Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) O CARF usará dados do CAR e agregará
ou mesmo se possui certidões negativas em outras informações fundiárias específicas
dia demonstrando recolhimento de tributos para tentar agilizar a coleta de informações
trabalhistas (por exemplo, como o INSS). A sobre os imóveis e com isso dar mais cele-
Tabela 6 indica alguns exemplos de como o ridade às respostas aos pedidos de regulari-
Iterpa avalia atualmente critérios legais liga- zação. Para isso, Iterpa e Imazon assinaram
dos à função social do imóvel e como pode- um Acordo de Cooperação Técnica para
ria modificar sua forma de trabalho. desenvolvimento e implantação desse siste-
No início de 2015, a Presidência do ma (Agência Pará, 2015). Espera-se que o
Iterpa propôs a criação do Cadastro Rural CARF esteja operacional a partir de 2016.

Tabela 6. Exemplo de atuação do Iterpa para avaliar critérios legais de regularização fundiá-
ria e sugestão de aperfeiçoamento

Critério Como Iterpa avalia? Como poderia melhorar?

Uso de informações sobre RL e


Vistoria em campo: dados APP constantes no CAR, desde
Respeito a leis
sobre cobertura vegetal em RL que validadas pelo órgão ambiental;
ambientais
e APP uso de imagens de satélite para ava-
liar cobertura florestal

Uso de informações do projeto Ter-


Vistoria em campo: dados ra Class (Inpe) sobre situação de
Aproveitamento sobre produção, benfeitorias, áreas desmatadas, indicando imó-
racional adequado características de benfeitorias veis que possuem baixo aproveita-
etc. mento (por exemplo, com maioria
da área desmatada como pasto sujo)

Cruzamento de informações do
Cópia de Carteira de Trabalho requerente com lista de trabalho
Atendimento a leis
e Previdência Social (CTPS) análogo à escravidão do MTE; che-
trabalhistas
de empregados cagem de certidões negativas com
INSS

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3.1.2. Quadro de funcionários insuficiente so, desde 2010 o número de funcionários no


órgão tem reduzido, e embora não seja uma
De acordo com avaliação do próprio queda expressiva (menos de 3% no total en-
órgão, o quadro de funcionários do Iterpa tre 2010 e 2013), está especialmente con-
não é suficiente para atender a demanda centrada no quadro de funcionários efetivos
do instituto (Iterpa, 2013), o que retarda a (queda de 9% entre 2010 e 2013). Parte des-
tramitação dos processos de regularização. sa redução foi motivada pela evasão de pro-
Essa situação também é um reflexo dos pro- fissionais concursados que, após nomeados,
cedimentos adotados pelo Iterpa para regu- foram chamados por outros órgãos, atraídos
larização fundiária, que demandam muito por melhores salários ou por melhores opor-
tempo e recursos humanos, conforme des- tunidades profissionais (Iterpa, sd).
crito no item anterior.
Até setembro de 2012 o Iterpa pos- 3.1.3. Estrutura física precária
suía 307 servidores[12] (Iterpa, sd). Desse
total, 14 estavam lotados no setor respon- A estrutura física da sede do Iterpa em
sável pelo trabalho de campo para ações de Belém é inadequada para oferecer seguran-
regularização[13] (como vistorias e georrefe- ça aos seus funcionários e às informações de
renciamento), sendo que apenas três ficavam responsabilidade do órgão, como o acervo
na sede para dar andamento aos pedidos de fundiário do Estado, parte ainda em livros e
regularização (por exemplo, com emissão de sem digitalização. Conforme laudos de vis-
pareceres), ocasionando atrasos na tramita- toria do Corpo de Bombeiros e Ministério
ção dos processos (Iterpa, sd). Público do Estado (CBMPA, 2011 e MPE,
O último concurso público, ocorrido 2013a), o prédio do Iterpa possui infiltra-
em 2006, não supriu as necessidades do ór- ções, fissuras, má conservação dos arquivos,
gão, pois não previu o crescimento da de- instalações elétricas inadequadas e risco de
manda por regularização fundiária, impul- incêndio.
sionado por acordos assinados no Estado Para tratar dessa situação, em março
do Pará prevendo regularização ambiental de 2011 o governo estadual lançou o Pro-
e fundiária de imóveis rurais[14]. Além dis- jeto de Modernização e Fortalecimento do

[12]
São distribuídos em: 72 concursados, 95 estáveis, 62 não estáveis e outros 78 distribuídos nas categorias temporários,
comissionados, cedidos, contratados e estagiários (Iterpa, sd).
[13]
Coordenadoria de Ação Agrária e Fundiária (CAF).
[14]
Por exemplo, em julho de 2009, o governo do Estado do Pará assinou um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
com o MPF para acelerar a adoção de políticas públicas para modernização da cadeia produtiva da agropecuária no Estado.
Uma das obrigações do Estado é aparelhar e capacitar o órgão fundiário.

36
Instituto de Terras do Pará, para investir R$ te de solicitações[15]. No entanto, de acordo
655.560,41. Entretanto, a estrutura física com Cardoso Jr. e Brito (2013), apenas 17%
do Iterpa continuou precária, o que levou o dos itens que o Iterpa deveria disponibilizar
MPE do Pará a recomendar a interdição do ao público (seja pela Internet ou relatórios
prédio ao Corpo de Bombeiros em agosto de gestão) eram considerados satisfatórios.
de 2013 (MPE, 2014). Atendendo à reco- Outros 54% dos itens foram avaliados como
mendação do MPE, o Iterpa informou que de divulgação insuficiente, pois apenas parte
a mudança para um novo prédio já foi deci- da informação necessária estava disponível,
dida pelo governo do Estado e ocorrerá em enquanto 29% dos itens que deveriam estar
breve (MPE, 2015a). disponíveis estavam ausentes. Por exemplo,
não existem informações sobre preços de
3.1.4. Baixa transparência terras públicas pagos e pendentes nos casos
de compra. Ou seja, terras do Estado são
O Iterpa é um órgão pouco transpa- vendidas para particulares, mas esses valores
rente e precisa avançar na implementação da não foram divulgados.
Lei de Acesso a Informações Públicas (Lei Após reclamações de instituições da
nº. 12.527/2011). Ao aumentar a divulgação sociedade civil e movimentos sociais sobre a
de dados sobre sua atuação, o Iterpa pode dificuldade de obter dados no Iterpa, o MPE
contribuir para reduzir conflitos causados abriu, em 2013, um inquérito para apurar o
pela incerteza de direitos a terra; ampliar a descumprimento da Lei de Acesso à Infor-
possibilidade de parcerias com sociedade ci- mação pelo Iterpa (MPE, 2013b). Alguns
vil e outras esferas de governo na implemen- dos resultados do inquérito incluem a cons-
tação de ações fundiárias, bem como facilitar tatação de: i) notícias desatualizadas no sítio
acompanhamento de suas ações por órgãos eletrônico; ii) falta de mapas de assentamen-
de controle (como o Ministério Público). tos, territórios quilombolas e outros; e iii) au-
A Lei de Acesso a Informações Públi- sência de respostas aos pedidos de informa-
cas estabelece quais dados devem ser divulga- ções feitos por sindicatos, organizações não
dos por órgãos públicos independentemen- governamentais[16] e pelo próprio MPE.

[15]
Por exemplo, competências, organização, recursos, despesas, licitações, contratos, programas etc. (art. 8º, caput e §1º da
Lei nº. 12.527/2011).
[16]
A Lei de Acesso a Informações Públicas estabelece que os órgãos públicos devem responder a pedidos de informação
em até 20 dias, prorrogáveis por mais 10 dias (art. 10, §§1º e 2º da Lei nº. 12.527/2011).

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Como encaminhamento do inqué- 3.1.5. Valores irrisórios de terras


rito, após várias reuniões de negociação regularizadas
com o MPE, o Iterpa criou, em janeiro de
2015, um Grupo de Trabalho Interno des- Os valores de terra praticados pelo Iterpa
tinado a fiscalizar o cumprimento da Lei estão muito abaixo do mercado e também dos
de Acesso a Informações Públicas no órgão valores praticados pelo Incra. Não foi possível
(MPE, 2015a). O órgão apresentará em avaliar casos específicos de valores atribuídos a
45 dias um relatório parcial a um grupo de imóveis regularizados pela ausência de dados
acompanhamento formado pelo MPE, Fe- disponíveis, mas um estudo comparativo feito
deração de Órgãos para Assistência Social pelo Programa Terra Legal em 2011 indicou
e Educacional (Fase), Instituto do Homem este problema. De acordo com o Terra Legal,
e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon) os valores médio e máximo do hectare de ter-
e Comitê Fundiário do Baixo Tocantins ra regularizada pelo Iterpa são inferiores aos
(MPE, 2015b). valores da planilha de preços referenciais do

2.000
1.800 1.752

1.600
1.400
1.000
R$

800 708
600 522
400 325
200 110
22
0
Mínimo Médio Máximo
INCRA ITERPA

Figura 3. Valor básico da terra nua (Vtn) praticado pelo Incra e pelo Iterpa

38
Incra. Por sua vez, a planilha do Incra também pasta do processo e não é inserida em ne-
está abaixo do valor de mercado (mais infor- nhum sistema de informação. Assim, no
mações no próximo capítulo) (Ver Figura 3). caso de parcelamento, mesmo que não
ocorra o pagamento integral do preço da
3.1.6 Ausência de cobrança de pagamento terra, existe a possibilidade de o título do
de parcelas de terras tituladas imóvel ser emitido. Na prática, o reque-
rente pode pagar a primeira prestação,
Não há monitoramento de paga- receber o título e não pagar as seguintes,
mento de valores parcelados. A informa- pois não existe um setor monitorando es-
ção sobre pagamento fica armazenada na tes pagamentos.

▼ 3.2. Estudo de caso: Iterpa em Paragominas

Em 2012, o Iterpa instalou um escri- avanços, o município ainda possui pendên-


tório em Paragominas para agilizar respostas cias fundiárias que dificultam o avanço de
às demandas de pequenos, médios e grandes políticas ambientais, como compensação de
imóveis sem definição fundiária. Esta ini- Reserva Legal (RL) e recuperação de áreas
ciativa, que contou com apoio da Prefeitura degradadas. Sem ter certeza sobre direitos a
para custeio de despesas (aluguel, energia, terra, estas ações de longo prazo ficam in-
água), ocorreu em Paragominas devido ao viabilizadas ou têm implementação parcial.
seu destaque na agenda ambiental desde Para compreender se houve avanços na
2010. Nesse ano, Paragominas tornou-se o agenda fundiária do município, levantamos
primeiro a sair da lista de municípios que informações de demandas existentes e de
mais desmatam na Amazônia, publicada imóveis com situações já regularizadas. Es-
desde 2008 pelo Ministério do Meio Am- sas informações foram obtidas em diferentes
biente (MMA). fontes: i) dados declarados no CAR; ii) da-
Para atingir esse resultado, o municí- dos levantados pela Comissão de Combate
pio cumpriu em 2010 os dois critérios exi- à Grilagem de Terras no Pará sobre matrí-
gidos para este objetivo: redução do desma- culas de imóveis bloqueadas ou canceladas
tamento para níveis inferiores a 40 km2 ao devido a irregularidades; iii) informações
ano e inserção de 80% da área cadastrável do compartilhadas pelo Sindicato de Produto-
município no CAR. No entanto, apesar dos res Rurais de Paragominas sobre processos

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de regularização fundiária do município em CAR como titulada. Por outro lado, outros
trâmite no Iterpa; iv) informações obtidas 45% necessitam de algum tipo de regulari-
com pequenos produtores de comunidades zação fundiária. Isso inclui áreas com sobre-
que receberam títulos de terra do Iterpa en- posição entre imóveis (19%) (imóveis que já
tre 2012 e 2014. indicam ter título de terra com outros em
A seguir, apresentamos os resultados situação de posse); áreas sem informação
deste levantamento e indicamos o que ainda fundiária disponível (11%); posses não regu-
necessita avançar para clarificar a situação larizadas (6%); e ainda 9% da área constituí-
fundiária em Paragominas. da por imóveis cuja matrícula foi cancelada
ou bloqueada pela Corregedoria da Região
3.2.1. Situação fundiária de Paragominas Metropolitana, Corregedoria do Interior do
Tribunal de Justiça do Pará, ou ainda pelo
De acordo com nossos levantamentos, Conselho Nacional de Justiça (CNJ)[17] (9%)
44% da área do município está declarada no (Figura 4).

Imóveis titulados 44
Sobreposição 19
Sem informação 11
Imóveis com matrícula cancelada ou bloqueada 9
Posses não regularizadas 6
Assentamentos 6
Terra Indígena 5

0% 20% 40% 60%


Percentual de área do município

Figura 4. Distribuição percentual sobre situação fundiária do município de Paragominas

Em 2011, o CNJ expediu decisão determinando cancelamento de matrícula de imóveis no Pará que não possuíam au-
[17]

torização do Congresso Nacional para alienação, dependendo do seu tamanho (desde 1988 esse requisito abrange imóveis
acima de 2.500 hectares). Estima-se que essa decisão tenha atingido cinco mil imóveis no Pará (Brito e Barreto, 2011).

40
Em números absolutos e sem descon- ainda com algum tipo de processo em anda-
tar as sobreposições, a área com pendência mento no Iterpa (compra, doação ou pedido
fundiária em Paragominas seria de 656.755 de certidão para validação de algum título)
hectares representada por imóveis de posse, (Tabela 7). Estas situações envolveriam 412
com matrícula bloqueada ou cancelada, ou imóveis.

Tabela 7. Área e quantidade de imóveis por situação fundiária em Paragominas


Número de
Tipo de imóvel Área (ha)
imóveis
Imóveis titulados 1.219.819 993
Posse 312.184 206
Imóveis com matrícula cancelada ou bloqueada 180.427 79
Assentamento 112.405 18
Processo de compra no Iterpa 105.415 90
Terra Indígena 100.024 4
Pedidos de certidão de título no Iterpa 58.218 31
Processo de doação no Iterpa 511 6
Total com sobreposição 2.089.003 1.427
Total sem sobreposição 1.727.691
Área com sobreposição 361.312
Sem informação 211.909

Em relação ao tamanho de imóveis de 4 até 15 módulos fiscais e cobrem 123


com ocupação privada, seja regularizada mil hectares do município (Tabela 8).
ou não, 44% dos imóveis estão acima de 15 Finalmente, cerca de 90% do muni-
módulos fiscais (608 imóveis), abrangendo a cípio está em terras de jurisdição estadual,
maior parte da área municipal (cerca de 1,7 segundo levantamento do Programa Terra
milhão de hectares) sem descontar sobrepo- Legal (Brito e Barreto, 2011), o que atribui
sições (Tabela 7). Em seguida estão imóveis ao Iterpa grande parte de responsabilida-
abaixo de 4 módulos fiscais (532 imóveis), de de solução de pendências fundiárias em
representando 38% dos imóveis, mas ocu- Paragominas. A Figura 5 apresenta a dis-
pando apenas 31,6 mil hectares. Os demais tribuição espacial dos imóveis por situação
imóveis (18%) apresentam tamanhos acima fundiária.

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Tabela 8. Área e número de imóveis privados em Paragominas por classe de tamanho em


módulos fiscais

Tamanho de imóvel Área total (ha) Número de imóveis

Abaixo de 4 módulos fiscais 31.681 532

Acima de 4 até 15 módulos fiscais 123.407 246

Acima de 15 módulos fiscais 1.721.486 608

Figura 5. Situação fundiária de imóveis em Paragominas

42
a. Encaminhamentos para resolver pen- pra de terras no órgão fundiário. No entanto,
dências fundiárias em Paragominas vinte e seis dos setenta e nove imóveis com ma-
trícula cancelada provavelmente não poderiam
A partir desse levantamento, foi pos- ser regularizados em seu tamanho atual por
sível concluir que existem duas medidas possuírem mais de 2.500 hectares. Nesse caso,
principais para promover a regularização necessitariam de autorização do Congresso
fundiária no município. Primeiro, o governo Nacional e não há informações recentes sobre
do Estado, via Iterpa ou Procuradoria Geral casos que tenham cumprido esse requisito.
do Estado (PGE), precisa tomar providên- Para imóveis com matrícula cancela-
cias em relação aos títulos com matrículas da não passíveis de regularização, o governo
bloqueadas ou canceladas. estadual precisaria retomá-los ao patrimô-
No caso de cancelamento, os res- nio público ou vendê-los por meio de lici-
ponsáveis pelo imóvel podem revertê-lo se tação. Porém, ainda não se tem notícias de
apresentarem certidão do Iterpa ou do Incra encaminhamentos nesses casos, visto que
(dependendo do órgão emissor do título) esse é um processo politicamente e finan-
atestando a idoneidade do registro do imó- ceiramente custoso, pois envolve indenizar
vel, procedimento este denominado requali- os ocupantes atuais por parte das benfeito-
ficação administrativa.[18] rias feitas nos imóveis.
No caso de bloqueio, a situação pode A segunda medida para solucionar as
ser revertida apresentando documentação pendências fundiárias em Paragominas é
que comprove a validade do título para a tornar o processo de regularização fundiária
vara agrária de jurisdição do município (no mais ágil e eficaz no Iterpa. O instituto ne-
caso de Paragominas, seria a Vara Agrária de cessita responder aos pedidos existentes de
Castanhal). titulação e encaminhar as decisões tomadas
Se o título não for válido, o possuidor nestes processos (seja regularização ou reto-
pode solicitar regularização fundiária via com- mada das áreas quando esta for inviável).

[18]
O interessado deve requerer a abertura de Procedimento de Requalificação à unidade de registro de imóveis com-
petente, demonstrando o motivo para ser considerado indevido o cancelamento da matrícula, e apresentar os seguintes
documentos: i) título de terras ou certidão originais do Incra ou Iterpa; ii) documentos pessoais (RG, CPF ou CNPJ) e
comprovante de residência; iii) comprovante de pagamento/quitação do ITR dos últimos cinco anos; (iv) cópia autentica-
da do instrumento público de aquisição do imóvel; v) cópia autenticada da autorização legislativa correspondente quando
o tamanho do imóvel estiver acima dos limites constitucionais da época da emissão do título; vi) memorial descritivo fir-
mado por profissional com Anotação de Responsabilidade Técnica (ART); vii) certidão atualizada (emitida após a data do
Provimento) expedida pelo Cartório de Registro de Imóveis da Comarca em que se localiza a área rural, na qual constem
todos os dados da matrícula, bem como sua cadeia sucessória (Art. 3º do Provimento Conjunto nº. 10/2012, da Correge-
doria de Justiça das Comarcas do Interior (CJCI) e Corregedoria de Justiça da Região Metropolitana de Belém (CJRMB).

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Na próxima seção avaliamos as ações namento é uma prática muito encontrada


do Iterpa em Paragominas desde 2012, em imóveis rurais na tentativa de facilitar a
quando foi instalado um escritório local do regularização.
instituto no município, para entender que Para imóveis de até 100 hectares, o
tipos de procedimentos foram implementa- georreferenciamento deve ser realizado e
dos, os avanços e os principais gargalos. custeado pelo Iterpa, o que geralmente é
uma fase demorada. Nesse sentido, a expe-
3.2.2. Imóveis de até 100 hectares riência do escritório local em Paragominas
se mostrou inovadora.
Imóveis de até 100 hectares podem ser Para planejar a ação de georreferen-
regularizados por meio de doação (alienação ciamento, inicialmente o Iterpa utilizou
não onerosa) desde que as terras estejam ar- cadastros de outros órgãos públicos, como
recadadas pelo Estado (ou seja, registradas o Incra, e o CAR de pequenos imóveis no
como patrimônio público estadual) e que município, elaborados por organizações da
seu ocupante atenda aos seguintes critérios: sociedade civil para mapear os imóveis. Isso
• tenha tornado a terra produtiva com seu permitiu identificar a melhor estratégia de
trabalho e o de sua família; trabalho de campo, incluindo planejamento
• não seja proprietário, ocupante ou pos- de equipe e logística. Em seguida, o Iterpa
suidor de outra área rural; realizou visitas às comunidades para escla-
• comprove a morada permanente e cultura recer sobre o processo de doação, identificar
efetiva pelo prazo mínimo de 1 (um) ano; imóveis, coletar documentação e localizar
• tenha sua principal atividade sustentada eventuais conflitos.
em exploração agropecuária, agroindus- O próximo passo foi verificar quais
trial e/ou extrativa; áreas poderiam ser objeto de regularização
• não exista legítima contestação de tercei- onerosa ou não onerosa e quais já estavam
ros sobre a área; tituladas. Esta última informação foi obtida
• mantenha exploração de acordo com a a partir das informações da base cartográ-
legislação ambiental vigente; fica do Iterpa ou títulos apresentados pelo
• não tenha sido beneficiado com alienação ocupante (Iterpa, 2014). Uma vez seleciona-
ou concessão de terras do Poder Público. dos os casos de regularização não onerosa, o
Além disso, o imóvel não pode ser Iterpa organizava as equipes para realizar o
doado caso esteja caracterizado o fraciona- georreferenciamento e vistorias. Em segui-
mento de áreas, contíguas ou não. O fracio- da, os processos de doação eram encaminha-

44
dos pelo escritório local até a sede do Iter- • não ser proprietário, ocupante ou possui-
pa, sendo os títulos emitidos em até 6 (seis) dor de outra área rural, exceto se adquiri-
meses[19]. da por meio de alienação onerosa;
De acordo com o Iterpa, esse proces- • uso produtivo e social da propriedade;
so resultou em pelo menos 100 títulos em • não haja legítima contestação de terceiros
4.416 hectares, em quatro comunidades ru- sobre a área;
rais do município (Iterpa, 2014). • manutenção de exploração de acordo
A partir do recebimento dos títulos com a legislação ambiental vigente;
as comunidades tiveram mais facilidade • não ter sido beneficiado com a concessão
para acessar o crédito em bancos e, assim, não onerosa de terras do Poder Público;
financiar a produção rural. De acordo com • estar em dia com o pagamento da taxa
um beneficiário, antes de possuir o título, o de ocupação[21]. Esta taxa é uma cobrança
produtor poderia ter acesso ao crédito de feita ao ocupante de terra pública e deve
até R$ 6 mil. Depois do título, o produtor ser paga anualmente enquanto não há
poderia acessar até R$ 15 mil e pagar em regularização fundiária. Seu valor é de
até cinco parcelas em dois anos[20]. 0,5% sobre o valor de avaliação do imóvel
a partir de tabela de preços aprovada pelo
3.2.3. Regularização de imóveis maiores Conselho Estadual de Políticas Agrárias
que 100 hectares e Fundiárias do Estado.
Segundo o Iterpa, entre 2011 e 2013,
Imóveis acima de 100 hectares podem o instituto emitiu 58 títulos na modalidade
ser regularizados via compra, desde que seus de compra em Paragominas (Iterpa, 2014).
ocupantes cumpram os seguintes requisitos: Porém, há pelo menos quatro vezes mais
• morada permanente e cultura efetiva pelo processos em tramitação de médios e gran-
prazo mínimo de cinco anos; des imóveis no município.

[19]
Informação fornecida por Josefa P. de Santos, moradora da Comunidade Nazaré, que recebeu doação de terra pública
do Estado do Pará. Entrevista concedida em 29 abril 2014.
[20]
Informação fornecida por Sandoval Q. de Souza, morador da Comunidade Nazaré, que recebeu doação de terra pública
do Estado do Pará. Entrevista concedida em 29 abril 2014.
[21]
Art. 38, incisos I a VII do art. 38 do Decreto nº. 2.135/2010.

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Ao todo, identificamos 221 processos a. Avaliação de trâmite de processos


referentes a imóveis de Paragominas em trâ-
mite no Iterpa[22],[23]. Deste total, 188 diziam Segundo funcionários entrevistados,
respeito à regularização, sendo 124 casos de os processos de compra de terra em Parago-
compra, 51 pedidos de certidões para valida- minas passam por um trâmite diferenciado,
ção de títulos de terra e 12 casos de doação para tentar eliminar etapas duplicadas ou
de terras (pequenos imóveis). desnecessárias. Por exemplo, no trâmite re-
Pesquisamos o andamento processual gular o processo passa pelo setor jurídico nas
dos 188 casos de regularização no sítio ele- fases iniciais para avaliar se o requerimento
trônico do Iterpa e cruzamos as informações de regularização cumpre os requisitos legais.
com o CAR para obter mais informações do No caso de Paragominas, muitos processos
imóvel (área, localização). No CAR, conse- eram encaminhados para a análise jurídica
guimos informações de 127 imóveis[24], que apenas em fases mais avançadas, quando
somavam uma área de 164.625 hectares. já havia mais subsídios para uma avaliação
Como os casos de compra representa- mais completa.
vam a maioria em tramitação, levantamos in- No entanto, a principal diferença era
formações sobre o trâmite dos mesmos para a triagem feita pelo escritório de Parago-
identificar sua situação, tempo de tramitação minas, que verificava se a documentação
e principais gargalos processuais. Não foi pos- estava completa e analisava previamente as
sível contabilizar o período em que o processo imagens do georreferenciamento do imóvel
tramita no escritório local em Paragominas, antes de enviar os processos para a sede do
pois o sistema processual do Iterpa registra so- órgão, em Belém. Ainda no escritório local,
mente a tramitação na sede do Iterpa em Be- o técnico do Iterpa verificava se o imóvel es-
lém. Os 124 processos avaliados iniciaram em tava em jurisdição estadual e se a área não
sua maioria entre 2011 e 2014. possuía destinação (por exemplo, outro imó-
[22]
Para avaliar se houve avanços na regularização desses imóveis, entrevistamos funcionários do Iterpa para identificar se
houve mudanças que aceleraram o trâmite processual destes casos. Também entrevistamos representantes do Sindicato de
Produtores Rurais de Paragominas, dos quais obtivemos uma lista de processos de regularização fundiária em Paragominas
em trâmite no Iterpa. A partir dessa informação, pesquisamos o andamento processual destes casos no sítio eletrônico do
Iterpa e cruzamos as informações com o CAR para obter mais informações do imóvel (área, localização).
[23]
A lista abrangia 221 processos de: Paragominas (193), Ipixuna do Pará (13), Nova Esperança (4), Ulianópolis (3), Be-
lém (3), São Domingos do Capim (2), Dom Eliseu (1), Capitão Poço (1) e sem informação do município (1). Da lista de
193 processos de Paragominas, identificamos diferentes tipos de processos: compra (124), certidão de título (24), rerratifi-
cação e cadastro (15), rerratificação (12), doação (12), solicitação (1), legalização/regularização (1), informação (1) e outros
(3). A maioria (74) dos processos de compra analisados foi iniciada em 2012, outros em 2011 (9), 2013 (35) e 2014 (6).
[24]
A busca no CAR foi realizada com base no nome do requerente do imóvel no processo de regularização. Em 21 não
encontramos CAR e nos outros casos encontramos mais de um imóvel no CAR em nome do mesmo requente e não con-
seguimos averiguar qual seria o imóvel objeto de requerimento no Iterpa.

46
vel titulado). Essa análise foi possível porque tema de andamento processual disponi-
o escritório de Paragominas possuía a Base bilizado pelo Iterpa na Internet. A fase de
de Dados Cartográficos do Iterpa, o que não cartografia e georreferenciamento foi a fase
ocorre em outros municípios. Apresentada a mais demorada, com 210 dias, equivalente
documentação, o escritório preenchia o re- a 7 meses de tramitação neste setor (média
querimento, juntava os documentos ao pro- de 83 processos que já haviam concluído
cesso e agendava a vistoria. Em seguida, um essa fase) (Figura 6). Esta duração inclui
funcionário protocolava o processo na sede todas as passagens dos processos pelo setor
do Iterpa, em Belém. de cartografia e georreferenciamento, o que
Contudo, mesmo com esse diferencial, em muitos casos ocorreu mais de uma vez.
nossa análise da tramitação dos processos Segundo funcionários do Iterpa, a demora
revelou que ainda há demoras. Por exemplo, nesta fase ocorre pelo número insuficiente
algumas fases chegam a durar sete meses de funcionários nesses setores e porque não
para conclusão. Além disso, a tramitação há padronização de procedimentos de aná-
sinaliza que há problemas identificados nos lise espacial (por exemplo, não existe uma
processos que provocam idas e vindas entre instrução normativa interna com critérios
setores. para avaliação de imagens de georreferen-
Para fazer essa análise, definimos um ciamento).
fluxo padrão de processos em Paragominas Porém, nem sempre a demora ocorre
com oito fases principais e comparamos com por causa do Iterpa. Muitas vezes há algu-
o fluxo real dos processos a partir das infor- ma pendência que precisa ser resolvida pelo
mações disponíveis no site do Iterpa até 29 requerente e há demora para a resposta. Por
de agosto de 2014. Quando a tramitação exemplo, o Iterpa indica que muitas peças
desviava do fluxo padrão, identificamos o técnicas de georreferenciamento apresenta-
período de desvio como sendo da fase “ou- das pelos requerentes apresentam problemas
tras”. Não foi possível determinar o motivo que precisam ser sanados pelo requerente e
deste desvio, já que a consulta ao processo seu responsável técnico (Iterpa, 2014).
pela Internet não fornece essa informação A fase classificada como “outras” con-
detalhada. Em seguida, contabilizamos o tabilizou 181 dias (média de 54 casos) (Fi-
período decorrido em cada fase identificada. gura 6). Esse tempo inclui todas as fases
Nos 124 processos analisados, não consideradas como desvios no fluxograma
havia casos titulados de acordo com o sis- padrão adotado para a análise. Esses casos

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estariam relacionados a ajustes nos proces- da ausência de sistematização ou padro-


sos, por exemplo realização de nova plo- nização de opiniões jurídicas de situações
tagem na Cartografia, após verificação de mais frequentes.
alguma incidência em campo (como sobre- Finalmente, até 29 de agosto de 2014,
posição com imóveis vizinhos). a maioria dos imóveis (85%) estava concen-
A Diretoria Jurídica é o terceiro setor trada nas fases de cartografia e georreferen-
onde os processos gastam mais tempo, com ciamento, outras e análise jurídica (Figura 7).
150 dias (média de 58 casos) (Figura 6). Nossa análise indica que mesmo com
Este atraso na tramitação é devido a fato- a priorização de casos de Paragominas e com
res como a falta de critérios objetivos para as tentativas de agilizar as fases processuais,
basear a análise jurídica (por exemplo, em os processos de regularização de médios e
como avaliar se o imóvel cumpre o requisi- grandes imóveis por meio de venda ainda
to de função social da propriedade), além são demorados.

Georreferenciamento e Cartografia (210)


Outras (181) 210
Análise Jurídica (150) 181
Análise Técnica (71) 71 150
Edital e Boleto (53) 53
Juntada de documentos (42) 42

Acervo (40) 40

Protocolo (4) 4

0 50 100 150 200 250


Duração Média (dias)

Figura 6. Tempo médio de tramitação, por fase processual, dos casos de compra de imóveis
em Paragominas

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50

45

40

35
N° de processos

30

25

20

15

10

0
Geo e Outras Análise Edital e Análise
Cartografia Jurídica Boleto Técnica
Fase até 29/08/2014

Figura 7. Fase dos processos de Paragominas até 29 de agosto de 2014

▼ 3.3. Tentativa de ajuste: o Decreto Estadual nº. 739/2013

Em março de 2013, o governo estadual pio[25]. Esse decreto seria um estímulo para
publicou o Decreto nº. 739 para incentivar a que mais municípios cumprissem as metas
regularização fundiária dos municípios que ambientais do programa e ao mesmo tempo,
cumprem as metas estabelecidas pelo PMV uma oportunidade de estabelecer procedi-
(ver Quadro 1), dentre elas a redução do mentos mais eficientes para regularização
desmatamento e o cadastramento ambiental fundiária pelo Iterpa a fim de aumentar a
rural de 80% da área cadastrável do municí- segurança e agilidade dos processos.

[25]
A área cadastrável exclui áreas protegidas.

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O decreto prevê adotar na área fun- Em relação aos procedimentos inter-


diária o modelo de gestão municipal e par- nos no Iterpa, o decreto determina que o
ticipativa do PMV, trazendo diferentes instituto simplifique e padronize os proce-
setores para o diálogo e identificação de dimentos para regularização fundiária, espe-
conflitos. Por exemplo, o decreto prevê a cialmente os formulários, laudos de vistoria,
realização de parceria entre Iterpa, PMV e a pareceres técnicos e jurídicos, dentre outros
prefeitura para implementação em conjunto itens necessários para titulação do imóvel[26].
das atividades. Isso incluiria a realização de Até o final de 2014 o decreto não foi
audiências públicas e ações de mobilização de fato implementado. Por exemplo, o Iter-
nos municípios para facilitar o planejamento pa não simplificou seus procedimentos e
das ações. O decreto também prevê que haja não houve parcerias com os municípios que
identificação prévia de áreas de posse indi- cumpriram as metas do PMV. A única exce-
vidual e coletiva, áreas de conflitos e áreas ção seria o município de Paragominas, onde
prioritárias para a regularização fundiária. desde 2012 existe uma parceria com o mu-
Os dados do CAR seriam usados para agre- nicípio para apoio de infraestrutura de um
gar informações a este levantamento fun- escritório local do Iterpa, como foi exposto
diário e indicar a situação de ocupação de anteriormente. Ademais, algumas críticas ao
terras no município. conteúdo do decreto incluem:
Além disso, o Iterpa deve apresentar a. Não prevê a colaboração com outros ór-
resultados sobre o processo de regularização gãos que possuem responsabilidade fun-
fundiária para o Comitê Executivo e Comi- diária, como Incra, MDA, Funai, SPU e
tê Gestor do PMV, bem como para outros até órgãos ambientais (já que estes pos-
conselhos que tratam da política agrária e suem competência para criação de UCs).
fundiária. Isso é importante para que o ins- b. Não indica a necessidade de integração
tituto preste contas e para fortalecer o con- de base de dados fundiários destes dife-
trole social de suas ações. rentes órgãos, o que em si seria um passo
O Iterpa também deve criar uma importante para a compreensão da situa-
comissão de conflitos com auxílio de sua ção fundiária do município.
Ouvidoria Agrária, facultando-se a partici- c. Uso de informações imprecisas do CAR
pação do Tribunal de Justiça do Estado do para o planejamento de ações de regu-
Pará (TJE) e do MPE/PA, além de outras larização fundiária. Como o CAR não
instituições aptas a auxiliarem a resolução está atrelado à situação fundiária do
de conflitos. imóvel, há indícios de vários cadastros
[26]
Art. 3º, §2º do Decreto nº.739/2013.

50
feitos sem lastro, ou seja, sem que as in- se (Certificado de Ocupação de Terra
formações sobre detentor e localização Pública (COTP)) enquanto não houver
do imóvel sejam verídicas. O receio é a titulação final. Esta previsão repete
que este tipo de informação seja usado prática histórica no Estado de emis-
como base para titulação de terras, o que são de documentos fundiários tempo-
se constituiria em uma nova forma de rários, que em muitos casos não foram
grilagem de terras. validados e acabaram sendo usados ile-
d. Estímulo à emissão de documentos galmente para registro de imóveis em
temporários de comprovação de pos- cartório.

QUADRO 1.
PROGRAMA MUNICÍPIOS VERDES

O Programa Municípios Verdes (PMV) é um progra-


ma do governo do Pará, lançado em 2011, desenvolvido em
parceria com municípios, sociedade civil, iniciativa privada,
Ibama e MPF.
O PMV tem  como objetivo combater o desmata-
mento no Estado, fortalecer a produção rural sustentável
por meio de ações estratégicas de ordenamento ambiental
e fundiário e também de gestão ambiental, com foco em
pactos locais, no monitoramento do desmatamento, na im-
plantação do CAR e na estruturação da gestão ambiental
dos municípios participantes. Atualmente, 102 municípios
paraenses fazem parte do PMV (PMV, s.d).

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▼ 3.4. Recomendações para o Iterpa

A análise do Iterpa e da experiência ção de dados à Lei nº. 12.527/2011 em


de Paragominas demonstrou que mesmo diferentes meios (como sítio eletrônico,
num caso em que havia apoio do município relatórios de gestão e instalando o Servi-
com custeio de estrutura de trabalho e uma ço de Informação ao Cidadão[27]). Reco-
equipe local preparando os processos, houve mendamos especificamente que o Iterpa
resultados limitados. Este exemplo mostra estabeleça um setor responsável para a
que será necessário promover mudanças nos implementação desta lei e uma instrução
procedimentos adotados pela sede do Iter- normativa para adequar as práticas inter-
pa, além de melhoria da estrutura do órgão. nas à lei.
Abaixo listamos as principais recomenda- c. Eliminar redundância na tramitação de
ções para esse órgão considerando um prazo processos: a princípio, os processos de-
razoável de implementação: veriam passar apenas uma vez em cada
setor. No processo padrão, há pelo menos
Até seis meses: duas passagens pelo setor jurídico, sendo
a primeira para verificar admissibilida-
a. Instalar sede em estrutura física apro- de. Este tipo de procedimento poderia
priada: A segurança dos funcionários e ser feito pelo próprio setor de protoco-
do acervo de informações fundiárias do lo, cumprindo determinados requisitos
Estado está sob risco, de acordo com lau- pré-estabelecidos (por exemplo, tamanho
do do Corpo de Bombeiros. Para avançar máximo pré-estabelecido, localização em
com soluções ligadas à demora da regu- município onde não há muitos conflitos
larização fundiária será necessário mudar agrários) e com ajuda de um manual so-
o local da sede para uma estrutura mais bre os critérios de verificação. Idealmen-
adequada, que suporte reforço de equipe te, o setor jurídico deveria se pronunciar
e novos equipamentos. após a análise técnica estar concluída.
b. Divulgar informações de acordo com d. Estabelecer normas e manuais técni-
a Lei de Acesso à Informação: o Iterpa cos para o setor de cartografia e de ge-
deve adequar suas práticas de divulga- orreferenciamento: a padronização dos

A Lei nº 12.527/2011 prevê a obrigatoriedade da criação de um Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) em cada
[27]

órgão público, com a finalidade de atender e orientar o público, informar sobre a tramitação de documentos e receber
requerimentos de acesso a informações (Art. 9º, incisos I e II, da Lei nº 12.527/2011).

52
critérios de avaliação de peças técnicas e logias e metodologias já existentes para
de análise agilizaria o trabalho do setor cruzamento de banco de dados e para
e facilitaria a terceirização de atividades. aplicação de técnicas de sensoriamento
e. Simplificar procedimentos de vistoria remoto. Essas novas práticas reduzirão a
de imóveis: a vistoria deve limitar-se a duração das vistorias de campo e otimiza-
elementos que comprovem a função so- rão os recursos humanos e financeiros do
cial da terra e que não podem ser verifi- instituto. Outra vantagem desse levanta-
cados remotamente. Por exemplo, não há mento de informações seria direcionar as
necessidade de aferir em campo a cober- vistorias para checagem de itens difíceis
tura vegetal do imóvel se o seu CAR esti- de verificação remota ou que precisam ser
ver atualizado e validado. Por outro lado, confirmados em campo (como existência
a vistoria ajuda a identificar a existência de conflitos no imóvel). Sugestões mais
de conflitos e se há morada habitual no específicas incluem:
imóvel[28]. i. Modernizar vistorias: erros em
f. Retirar exigência legal do Plano de preenchimento de laudos de vis-
Exploração Econômica: a Sema deve- torias podem ser reduzidos e até
ria ser o órgão responsável por avaliar eliminados com a implantação de
a pertinência de atividades produtivas formulários eletrônicos que possam
considerando seus impactos ambientais ser preenchidos com equipamentos
e o Zoneamento Ecológico-Econômico. portáteis (como tablets), cujas in-
O foco da regularização deveria ser no formações poderiam ser facilmente
cumprimento da função social do imóvel, enviadas ou carregadas em sistema
ou seja, nas atividades que já estão sendo na sede para agilizar o andamento
implementadas no imóvel. dos processos. Isso também agili-
zaria a fase de análise técnica, pois
Até um ano: as informações não demorariam a
ser repassadas após as vistorias.
g. Modernizar procedimentos para coleta ii. Automatizar análise de georrefe-
e análise de informações: o Iterpa deve renciamento: seguindo a experi-
adotar e implementar o uso de tecno- ência desenvolvida pelo Programa

Art. 186 da Constituição Federal: A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, se-
[28]

gundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposi-
ções que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

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Terra Legal (que será objeto da


próxima seção), o Iterpa deve ado-
tar sistemas que agilizem a avalia-
ção da qualidade técnica das peças
de georreferenciamento, sejam elas
produzidas pelo próprio Iterpa
nos imóveis de até 100 hectares
ou apresentadas pelos ocupantes
das áreas. O Terra Legal desenvol-
veu com sucesso o Sigef (Sistema
de Gestão Fundiária), que reduz o
tempo de análise de problemas nas
peças, e que poderia também ser
adaptado para o Iterpa.
h. Sistematizar orientações jurídicas fre-
quentes: posições jurídicas para casos
frequentes e similares devem ser formali-
zadas e padronizadas para reduzir o tem-
po de análise e permitir que tarefas mais
simples possam ser feitas por técnicos.
Por exemplo, a Procuradoria Jurídica do
Ibama adota desde 2009 as Orientações
Jurídicas Normativas (OJN) para padro-

54
nizar a atuação do setor em matérias de
repercussão ou recorrentes nas procura-
dorias dos Estados (AGU, 2009).
i. Cobrar valores de terra de acordo com
o mercado: os valores de terra do Estado
estão abaixo dos valores da tabela de pre-
ços referenciais do Incra e abaixo do valor
de mercado. Para combater a especulação
fundiária, o Estado deveria cobrar valores
de mercado pela venda de terras, alteran-
do a norma atual (Resolução Cepaf nº.
001/2011).
j. Delegar cobrança de valores de imóveis
a órgão estruturado para esta tarefa: o
Iterpa não possui estrutura para cobran-
ça de valores e dificilmente desenvolverá
esta expertise, considerando que outras
funções essenciais do instituto necessi-
tam de aperfeiçoamento e reforço prio-
ritário. Por isso, o Estado deve delegar a
cobrança dos valores a uma instituição
com estrutura para esta tarefa, como a
Secretaria da Fazenda.
© Brenda Brito

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4. TERRA
LEGAL
O Programa Terra Legal, do MDA, ra Legal levará 56 anos para analisar todos
foi lançado em junho de 2009 para regu- os 107.274[29] casos aguardando resposta em
larização fundiária em terras públicas fe- seu banco de dados.
derais na Amazônia Legal. Sua meta glo- Ao longo desses cinco anos de im-
bal é emitir 152 mil títulos rurais (MDA, plementação o programa tem enfrentado
2014a). Contudo, menos de 6% deste obje- diversos desafios para atingir seus objetivos.
tivo foi alcançado nos primeiros cinco anos, Parte dessas dificuldades está ligada ao es-
com a emissão de 8.702 títulos em 662.707 tabelecimento de metas incompatíveis com
hectares. a capacidade operacional do programa e à
Nesse período, o programa também complexidade dos problemas fundiários em
indeferiu 865 pedidos de regularização em campo; mas outros problemas também en-
236.074 hectares. Assim, a média anual de volviam a falta de modernização das práticas
conclusão de casos (seja por titulação ou ligadas à regularização fundiária. Estes pro-
indeferimento) foi 1.913 entre junho de blemas têm sido alvo de diversas ações do
2009 e maio de 2014. Nesse ritmo, o Ter- programa, como será detalhado mais abaixo.

[29]
Valor obtido após descontar o total de casos titulados e indeferidos do número de requerimentos.

56
© Rafael Araújo
No entanto, mesmo que estes entraves dos e de tomar providências em relação aos
sejam solucionados, há problemas graves li- imóveis cujos pedidos de regularização fo-
gados aos valores baixos dos imóveis regula- ram indeferidos. Além disso, há discussões
rizados e à deficiência na cobrança do valor sobre possíveis alterações na lei que embasa
da terra para os imóveis acima de 1 módulo o programa, que podem afrouxar o cumpri-
fiscal. Há também necessidade de ampliar a mento de exigências pós-titulação (Quadro
regularização ambiental dos imóveis titula- 5, no final deste capítulo).

▼ 4.1. Estatísticas de cadastro, análise e titulação de imóveis

A maior parte dos imóveis cadastrados nas 16% da área cadastrada. Por outro lado,
até agosto de 2014 no Terra Legal (61%) é 47% da área cadastrada está concentrada na
menor que 1 módulo fiscal (média de 76 hec- classe de acima de 4 até 15 módulos fiscais,
tares na Amazônia Legal), mas ocupam ape- que soma apenas 9% dos imóveis (Figura 8).

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70%
61
60%
47
50%

40%
29,5 32
30%

20% 16

10% 9
5
0,5
0%
Até 1 Acima de 1 até 4 Acima de 4 até 15 Acima de 15
módulo fiscal módulos fiscais módulos fiscais módulos fiscais

% do número de imóveis % da área

Figura 8. Percentual de número de imóveis e área cadastrada no Programa Terra Legal até
agosto de 2014.

Dentre os casos em análise e titulados, la 9). Além disso, Mato Grosso apresentava
Rondônia concentrava a maior quantidade a maior área média de imóveis em análise
de imóveis (4.636 em análise e 2.788 titula- (480 hectares), enquanto Tocantins possuía
dos), o que, segundo o Terra Legal, é o resul- a maior área média de imóveis titulados
tado da parceria com o governo do Estado (115 hectares) (Tabela 9).
no apoio a ações de campo (Tabela 9). Em Em 2014, o Terra Legal pretendia
seguida, o Pará apresentava a segunda maior emitir 68% a mais de títulos que a sua mé-
quantidade de imóveis em análise (3.030) e dia anual (4.064), alcançando 6.832 títu-
titulados (2.787) e liderava na área dos imó- los. A maior parte destes seria nos Esta-
veis nestas duas situações (474.826 hectares dos de Rondônia e Pará (Figura 9) (MDA,
e 285.720 hectares, respectivamente) (Tabe- 2014b).

58
Tabela 9. Estatísticas de imóveis cadastrados e situação de processos no Programa Terra Legal por Estado[30].

Total de imóveis cadastrados Em análise Titulados Indeferido

Estado Área Área Área Área


Nº de Nº de Nº de Área Nº de Área
Área (ha) média Área (ha) média média média
imóveis imóveis imóveis (ha) imóveis (ha)
(ha) (ha) (ha) (ha)

PA 53.785 6.911.012 128 2.987 466.889 156 2.787 285.720 103 83 15.140 182

RO 26.843 3.445.459 128 4.636 449.688 97 2.788 157.819 57 136 15.886 117

AM 15.031 1.895.897 126 1.035 90.149 87 743 34.103 46 212 88.435 417

59
TO 5.433 789.667 145 219 36.306 166 211 24.179 115 175 48.531 277

MT 3.026 788.902 261 356 171.778 483 122 7.589 62 134 55.350 413

MA 8.392 657.561 78 1.139 132.619 116 1.725 133.297 77 113 11.477 102

AC 2.847 317.020 111 249 28.414 114 97 10.385 107 12 1.255 105

AP 1.187 74.447 63 45 2.217 49 229 9.615 42 0 0 0

RR 297 30.152 102 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Total 116.841 14.910.115 128 10.666 1.378.061 129 8.702 662.707 76 865 236.074 273

[30]
De acordo com os dados obtidos com o Programa Terra Legal em agosto de 2014, via ofício, havia 217.897 ocorrências no arquivo em Excel encaminhado.
No entanto, excluímos observações repetidas, o que resultou em 116.841 imóveis usados para as análises neste estudo.
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2500

2000
2000
1682
Número de títulos

1500
1200

1000

600
500
500 400
250 200
0
0
RO PA AM MA AP MT TO AC RR

Figura 9. Metas do Programa Terra legal para emissão de títulos para imóveis rurais em
2014 (MDA, 2014b)

4.1.1. Titulação de imóveis no Pará (65%) para imóveis com menos de 1 módulo
fiscal (Figura 10). Contudo, a maior parte da
O Pará concentra 43% da área titulada área titulada está em imóveis acima desse ta-
e 32% dos títulos emitidos pelo programa, manho, especialmente em imóveis acima de
com uma média de conclusão de 574 casos 4 até 15 módulos fiscais (45%).
por ano (2.787 títulos e 83 indeferimentos O município de Novo Progresso re-
em cinco anos) (Ver Tabela 9). Nesse ritmo, cebeu o maior número de títulos no Es-
seriam necessários quase 89 anos para ava- tado (313) e teve a maior área titulada
liar todos os 50.915 casos ainda não finali- (91.023 hectares) (Figura 11). Por outro
zados no Estado[31]. lado, o município também foi destaque
Os títulos no Pará abrangeram 285.720 em agosto de 2014 por ter sido o principal
hectares em 34 municípios, sendo a maioria foco da Operação Castanheira, deflagrada

[31]
Número corresponde ao total de imóveis cadastrados menos os casos já titulados ou indeferidos.

60
pela Polícia Federal, Receita Federal, Iba- Os outros municípios do Estado mais
ma e MPF para combater crimes ambien- beneficiados com área titulada foram Alta-
tais e grilagem de terras. A inscrição no mira (40.324 hectares e 80 títulos) e Uruará
Programa Terra Legal era um dos passos (27.309 hectares e 295 títulos). O Apêndice
identificados no esquema de venda ilegal II apresenta a listagem completa de títulos
de terras (Quadro 2). por municípios paraenses.

70% 65

60%

50% 45

40% 36

30% 28

20% 19

10% 7

0%

Até 1 Acima de 1 até 4 Acima de 4 até 15


módulo fiscal módulos fiscais módulos fiscais

% títulos % área

Figura 10. Percentual de quantidade de títulos e área emitidos no Pará por classe de
módulos fiscais

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120000

Novo Progresso

100000
Área titulada (hectares)

80000

60000
Altamira

40000 Uruará

20000 Pacajá Marabá


Concórdia
Nova do Pará São Domingos do
Itaituba
Breu Ipixuna Capim
Branco
Itiruia Mojuí dos Campos
0
0 50 100 150 200 250 300 350 400
Número de imóveis titulados
Figura 11. Municípios paraenses com maior quantidade de títulos e área titulada pelo Pro-
grama Terra Legal.

62
QUADRO 2.
OPERAÇÃO CASTANHEIRA
A Operação Castanheira foi deflagrada em 27 de Agosto de 2014 pela
Polícia Federal, Ibama, Receita Federal e MPF para desarticular uma orga-
nização criminosa especializada em crimes ambientais e grilagem de terras
no município de Novo Progresso (Ibama, 2014). Os danos ambientais foram
estimados em R$ 500 milhões. Além dos crimes ambientais, os suspeitos se-
rão indiciados por crimes de invasão de terras públicas, furto, sonegação fiscal,
falsificação de documentos, formação de quadrilha e lavagem de dinheiro.
Segundo o MPF, um dos acusados fazia corretagem de imóveis no mu-
nicípio informando aos clientes que as áreas eram aptas a plantio de soja ou
pecuária e que já estavam desmatadas, prontas para implantação das atividades
agropecuárias. Ele também informava que a terra não possuía escritura, mas os
orientava a seguir os seguintes passos: fazer protocolos no Sistema Nacional
de Cadastro de Imóveis Rurais (SNCR) do Incra e no cadastro do Programa
Terra Legal, além de inscrever o imóvel no CAR. Com esse esquema, a qua-
drilha chegava a negociar fazendas por mais de R$ 20 milhões (MPF, 2014a).

▼ 4.2. Problemas

4.2.1. Sobreposição de demandas para prioritários para reconhecimento de direitos


ordenamento territorial de povos indígenas e comunidades tradicio-
nais, ou ainda para conservação. Este risco
Um dos temas recorrentes de críticas existe porque, de acordo com a legislação,
ao programa desde seu início é o risco de nem todos os imóveis necessitam de vistoria
titulação privada sobre áreas de interesses em campo pela equipe do programa antes da

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emissão do título de terra[32], o que dificulta ra Técnica de Destinação e Regularização


a identificação de conflitos. de Terras Públicas Federais na Amazônia
Uma forma de evitar destinações inde- Legal[33]. Esta câmara objetiva dar maior
vidas é consultar previamente outros órgãos eficácia no processo de destinação de glebas
que tratam de questões fundiárias com prio- públicas federais não destinadas na Amazô-
ridade de reconhecimento, como a Funai ou o nia Legal e é formada por oito instituições:
ICMBio. No entanto, até 2012, essa consulta MDA, Incra, ICMBio, Serviço Florestal
era feita via ofício e as instituições possuíam Brasileiro (SFB), Ministério de Planejamen-
prazo de apenas 30 dias para responder. Caso to, Orçamento e Gestão (MPOG), Funai,
não se pronunciassem nesse período, o Terra Centro Gestor do Sistema de Proteção da
Legal poderia avançar com seus procedimen- Amazônia (Censipam) e MMA. A câmara
tos de regularização. No entanto, este prazo também conta com quatro consultores con-
raramente foi cumprido nas consultas feitas, tratados via MDA e MMA para tratar da
principalmente pela Funai. articulação entre seus integrantes, demandas
De fato, Brito e Barreto (2010) já indi- de georreferenciamento, gestão estratégica
cavam a dificuldade da Funai atender esta de- e planejamento de ações. No entanto, não
manda devido a limitações de recursos huma- possui representação direta de governos es-
nos e financeiros. Outro agravante no caso da taduais e de instituições da sociedade civil.
Funai é que a identificação dos limites de TIs A câmara opera por meio de ciclos
depende de um processo longo para elabora- para avaliar blocos de glebas federais não
ção dos estudos necessários para o processo de destinadas. Até o final de 2014, já havia dez
reconhecimento e demarcação. Por isso, mui- ciclos abertos na câmara, abrangendo 26,9
tas vezes a Funai possui apenas a indicação do milhões de hectares em seis Estados, prin-
município em que a demanda ocorre, mas não cipalmente no Amazonas, Rondônia e Pará
da localização exata deste território. (Figura 12). A demanda total estimada para
Este problema passou a ser tratado di- avaliação da câmara é de 55 milhões de hec-
retamente em 2013 com a criação da Câma- tares em 1.208 glebas[34],[35].
[32]
A vistoria prévia à titulação é uma exigência legal em todos os imóveis acima de 4 módulos fiscais. Abaixo desse tamanho,
a vistoria é obrigatória em três situações: i) casos em que houve identificação de conflitos pela posse da terra; ii) autuação por
crime ambiental ou por manter trabalhadores em condição análoga à escrava; ou iii) quando o cadastramento foi feito via
procuração, ou seja, não foi feito pelo posseiro (Art.13 da Lei nº.11.952/2009 e Art. 5º do Decreto nº.6.992/2009).
[33]
A Câmara Técnica foi criada pela Portaria Interministerial nº. 369/ 2013.
[34]
Algumas glebas já estão parcialmente destinadas, então esta área abrange apenas a porção não destinada.
[35]
Ficaram excluídas da atuação da câmara as glebas federais não destinadas em Roraima e no Amapá, pois elas possuem
previsão legal de serem repassadas para domínio do Estado (Lei Federal nº. 11.949/2009). A única exceção nestes casos
ocorreu em uma gleba no Amapá (gleba Matapi), na qual havia conflito de interesse entre ICMBio e MDA, o que estava
sendo tratado pela câmara.

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Figura 12. Glebas federais em consulta, destinadas e ainda não destinadas pela Câmara Técnica

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A dinâmica de cada ciclo da câmara assume a responsabilidade das ações na


ocorre da seguinte forma: gleba e implementa seus procedimentos
1. A partir da indicação das glebas, cada ór- (georreferenciamento, análise processual
gão da Câmara deve inserir a informa- etc.). Se a destinação for para outra fina-
ção georreferenciada sobre suas áreas de lidade, o MDA encaminha o caso para
interesse em um sistema de informações que a SPU realize a doação formal da
administrado pelo Terra Legal[36]. área para o órgão que será responsável
2. Caso existam conflitos de interesse, os por sua destinação (por exemplo, MMA
consultores que atuam na câmara tentam no caso de criação de UCs ou Funai no
resolver tratando diretamente com os ór- caso de reconhecimento de TIs).
gãos que indicaram as sobreposições. Se Até o final de 2014, a Câmara Técnica
não há acordo, o caso deve então ser re- havia decidido sobre a destinação de 8,1 mi-
solvido pela Casa Civil. lhões de hectares, sendo a maior parte para
3. Quando a decisão é destinar as áreas para destinação ambiental pelo MMA e para re-
regularização fundiária, o Terra Legal gularização via Terra Legal (Figura 13).

MMA 37

Regularização Fundiária
(Terra Legal) 37

Funai 25

Incra (Assentamentos) 1

0% 20% 30% 40%


Figura 13. Resultados da avaliação da Câmara Técnica sobre destinação de 8,1 milhões de
hectares em glebas federais

[36]
Sistema de Gestão Fundiária (Sigef ).

66
4.2.2. Capacidade operacional limitada armazenado em papel. Isso resulta na disper-
são de informações relevantes sobre direitos a
Um desafio desde o início do progra- terra e no risco de perda de informações com a
ma foi o de atuar na regularização e destina- deterioração de papéis antigos.
ção de 113 milhões de hectares na Amazônia Desde seu início, o programa investiu
com uma equipe limitada e na sua maioria no desenvolvimento de sistemas de informa-
proveniente do Incra[37]. Em maio de 2014, ção para gerenciar os dados gerados nos cadas-
a equipe era composta por 150 funcionários tramentos e georreferenciamento de posses.
(140 provenientes do Incra), distribuídos no Atualmente, o programa utiliza o Sigef, que
escritório em Brasília e em outros 12 escri- abrange acervo fundiário, regularização fun-
tórios regionais. diária e deve evoluir para incluir gestão cadas-
Um reforço ocorreu ainda em 2014 tral de imóveis. Em 2014, o Sigef foi vencedor
com o ingresso de 100 funcionários tem- de dois prêmios sobre soluções tecnológicas na
porários selecionados por meio de um con- administração pública, o e-Gov e o prêmio do
curso público em 2014, sendo que mais de Congresso de Informática e Inovação na Ges-
80% desse efetivo será alocado nos escritó- tão Pública (Incra, 2014; MDA, 2014c).
rios regionais. Além do aumento da equipe, Na parte de acervo, o sistema recepciona
o programa investiu em três aspectos para documentos digitalizados do acervo fundiário
agilizar sua operação: desenvolvimento de do Incra, um processo que tem abrangido di-
ferramentas tecnológicas, revisão e simplifi- versos escritórios locais do órgão que arma-
cação de procedimentos e regras, bem como zenavam informações em papel sobre títulos
mutirões em parcerias com outras institui- emitidos nas décadas de 1970 a 1990. Um
ções, conforme será descrito a seguir. piloto dessa inicitiva ocorreu na área de abran-
gência do escritório do Incra em Altamira,
a. Investimento em soluções tecnológicas compreendendo 11 municípios. Estas infor-
mações existiam apenas nestes locais e muitas
A ausência de um sistema de informação corriam risco de deterioração sem armazena-
único e integrado entre as diversas instituições mento adequado. Além de possuir as cópias
com competência fundiária é um grande pro- digitalizadas dos documentos, o Sigef também
blema para a efetiva gestão agrária no Brasil, permite a consulta a mais de 13.595 processos
além do grande volume de informações ainda catalogados e 1.116 parcelas vetorizadas.

Essa área inclui 58 milhões de hectares já destinados, mas que carecem de georreferenciamento, e 55 milhões de
[37]

hectares não destinados, que podem ser direcionados à regularização privada ou a outras finalidades (por exemplo, UCs)
(MDA, 2014a).

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No módulo de georreferenciamento, o seus escritórios regionais, visando reduzir a


Sigef incluiu os dados do ocupante da área e necessidade de avaliação de todos os proces-
as informações sobre o georreferenciamen- sos de regularização pela sede em Brasília.
to, que antes eram armazenados no Sisterleg Com isso, os escritórios passarão a ter com-
Geo, o primeiro sistema de gerenciamen- petência para gerir todo o processo até a ti-
to de informações criado pelo Terra Legal. tulação em imóveis de até 4 módulos fiscais
Além disso, também possui ferramentas nos quais não haja conflito identificado.
mais avançadas para análise e validação dos Essa descentralização foi possível a
dados de georreferenciamento de imóveis partir de um parecer da AGU que dispen-
feitos por empresas terceirizadas. sa a análise jurídica individual de proces-
O principal desafio do Sigef é incor- sos considerados sem complexidade (AGU,
porar informações de outras instituições com 2014). Para estas situações, a equipe técnica
atribuições fundiárias, principalmente aque- nos escritórios regionais do Terra Legal po-
las da esfera estadual. Se isso não ocorrer, o derá usar um parecer jurídico padrão. Assim,
sistema poderá ser um avanço do ponto de o trâmite desses casos será feito exclusiva-
vista de gestão processual para o Terra Legal, mente nos escritórios regionais, sem neces-
mas não auxiliará, por exemplo, na identifica- sidade de deslocamento para Brasília.
ção e solução de problemas de conflitos entre Enquadram-se nessa categoria pro-
jurisdições (federal e estadual). cessos de imóveis com até 4 módulos fiscais
que passarem por um check list descrito no
b. Revisão e simplificação de regras e pro- parecer da AGU, que inclui: i) checagem de
cedimentos documentação apresentada pelo requerente;
ii) consulta sem incidências a sistemas de
O Terra Legal tem revisado e simplifi- informações que verificam o cumprimento
cado procedimentos na tentativa de agilizar de requisitos legais para titulação pelo pro-
e aperfeiçoar algumas práticas adotadas pelo grama (por exemplo, consulta ao Sistema de
próprio programa. Um exemplo citado an- Informações de Projetos de Reforma Agrá-
teriormente foi a revisão de normas técnicas ria (Sipra) para atestar que o requerente não
para georreferenciamento e certificação de é beneficiário de reforma agrária); iii) inexis-
imóveis. tência de outro processo e nome do mesmo
Mais recentemente, como parte de requerente; iv) inexistência de outros títulos
um diagnóstico para aperfeiçoar a gestão do emitidos sobre o mesmo imóvel; v) confir-
Terra Legal (MDA, 2012), o programa está mação de que requerente não ocupa cargo
descentralizando algumas atribuições para público; vi) ausência de conflitos agrários

68
no imóvel; vii) dispensa de vistoria de acor- fundiários de diferentes órgãos com atuação
do com a lei, entre outros. na região, especialmente os estaduais. Na se-
Contudo, um aspecto preocupante quência, ocorre a ação de campo de uma a
dessa descentralização é que nem todos os duas semanas, com instalação de uma base do
escritórios regionais possuem como prática programa em instituições locais (no caso de
a divulgação de suas atividades para insti- Sena Madureira, a equipe do mutirão ficou
tuições e pessoas interessadas. Essa falta de instalada na Câmara de Vereadores). Final-
transparência dificulta o controle social das mente, há uma etapa pós-campo para tratar
ações desses escritórios. dos casos não resolvidos.
Os mutirões incluíram parceria com
c. Mutirões para titulação os órgãos ambientais dos estados para emis-
são do CAR junto com o título do Ter-
No segundo semestre de 2014, o Terra ra Legal. Essa é uma iniciativa promissora
Legal testou em caráter piloto uma metodo- para gerar resultados com maior segurança
logia de mutirão para emissão rápida de títu- e celeridade, que reforça a importância de
los. Os testes ocorreram no Acre e no Ama- atuação integrada entre órgãos federais, es-
zonas e contaram com parceria dos governos taduais e municipais para solução de proble-
estaduais e de instituições da sociedade civil mas fundiários. No entanto, ainda não havia
com atuação dos municípios abrangidos pela uma estimativa do custo desses mutirões
ação (Boca do Acre, no Amazonas e Sena para avaliar o quanto será possível ampliar
Madureira, no Acre) (Página20.net, 2014 e esse método para outros Estados.
Governo do Amazonas, 2014).
Segundo o programa, a realização dos 4.2.3. Cadastro de posses desatualizado
mutirões é possível onde a maior parte dos
imóveis nas glebas escolhidas já está georre- O cadastro de posses do Terra Legal,
ferenciada. A partir disso, há uma fase de arti- que começou a ser alimentado em 2009, está
culação estratégica entre instituições e gover- desatualizado. O cadastro começou a ser
nos locais para organização dos trabalhos em formado em 2009 com os mutirões de ca-
conjunto. Em seguida, há uma fase de prepa- dastramento do Terra Legal e com a impor-
ração de quatro meses para levantamento de tação de dados do Sistema de Declaração
informações (por exemplo, títulos já emitidos de Aptidão (DAP) ao Programa Nacional
nas localidades) antes do início dos mutirões. de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Nessa fase, a principal dificuldade apontada (Pronaf ), administrado pelo MDA. No en-
pelo Terra Legal foi a demora em obter dados tanto, em muitos casos, as empresas terceiri-

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zadas para realização do georreferenciamen-


to constatam que o ocupante do imóvel não
é mais aquele que o cadastrou.
Georreferenciamento Outro problema frequente no momen-
to do georreferenciamento ocorria quando
imóveis vizinhos ao que estava sendo geor-
referenciado não estavam cadastrados e, com
isso, não poderiam ser incluídos no mapea-
mento naquele momento. Assim, o programa
não otimizava suas ações de campo.
Para corrigir este problema, a partir
de 2014 o programa passou a adotar outra
Cadastro
estrutura para análise de pedidos. Agora, o
Análise
processo só é considerado oficialmente ca-
dastrado para análise após o georreferencia-
mento (o chamado geocadastramento). Isso
permite que imóveis que não estavam ori-
ginalmente cadastrados possam ser georre-
Acima de 4
ferenciados em campo durante as ações das
módulos equipes terceirizadas, otimizando assim o
fiscais? trabalho de campo. A figura 14 demonstra a
atual sequência das principais fases do Terra
NÃO Legal (Figura 14).
SIM

EMISSÃO Figura 14. Etapas do Terra


Vistoria
DE TÍTULO Legal a partir de 2014

Monitoramento

70
4.2.4. Demora no georreferenciamento glebas a serem georreferenciadas ainda estão
com percentuais abaixo de 50% (Pará com
O georreferenciamento de glebas e 43% e Amazonas com 20%) (Figura 15).
imóveis rurais é a atividade com mais avan- No caso dos imóveis, mesmo com
ços no programa, mas ainda está aquém do um desempenho razoável (50% no geral), o
esperado. Até 2014, atingiu apenas 35% dos índice de cumprimento do georreferencia-
113 milhões de hectares de glebas e 50% dos mento é desigual entre os Estados. De fato,
imóveis com pedidos de regularização. os Estados que concentram mais de 70% da
No caso de glebas, os Estados com área de imóveis a ser georreferenciada estão
maior cumprimento da meta são Acre (77%), com desempenho abaixo de 35% (Pará com
Maranhão (67%) e Rondônia (58%). Contu- 33%, Rondônia com 31% e Mato Grosso
do, dois estados que possuem 60% da área de com 28%) (Figura 16).
Acre Amazonas Amapá

0 100 0 100 0 100


77% de 462.910 ha 20% de 31.463.117 ha 29% de 6.982.756 ha

Maranhão Mato Grosso Pará

0 100 0 100 0 100


67% de 2.091.883 ha 15% de 8.446.676 ha 43% de 36.801.654 ha

Rondônia Roraima Tocantins

0 100 0 100 0 100


58% de 16.369.215 ha 30% de 7.704.460 ha 14% de 2.692.076 ha

Figura 15. Cumprimento de meta de georreferenciamento de glebas rurais por Estado

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Acre Amazonas Amapá

0 100 0 100 0 100


100% de 216.237 ha 66% de 1.269.533 ha 100% de 79.060 ha

Maranhão Mato Grosso Pará

0 100 0 100 0 100


66% de 583.110 ha 28% de 2.548.095 ha 33% de 6.412.401 ha

Rondônia Roraima Tocantins

0 100 0 100 0 100


58% de 16.369.215 ha 100% de 2.066.718 ha 21% de 509.260 ha

Figura 16. Cumprimento de meta de georreferenciamento de imóveis rurais por Estado

O serviço de georreferenciamento é presas após a contratação por falta de capa-


feito por empresas terceirizadas, contratadas cidade técnica para cumprir o serviço.
via licitação, e a validação das peças técnicas Para agilizar a identificação desses
é feita pela equipe do Terra Legal. Devido à problemas, o programa desenvolveu ferra-
variedade de empresas contratadas, incluin- mentas no Sigef para verificar automatica-
do algumas sem capacidade operacional mente inconsistências que necessitam ser
condizente com o serviço, algumas locali- corrigidas pelas empresas. A entrega das
dades apresentaram maiores problemas téc- peças técnicas é feita digitalmente no Sigef,
nicos. Por exemplo, 90% das peças técnicas evitando também demora para conferência
entregues ao escritório regional de Marabá dos produtos.
até 2012 estavam com pendências técnicas. Mesmo com os avanços técnicos na
Houve também casos de desistência de em- avaliação de peças técnicas, existem confli-

72
tos provocados pelo georreferenciamento em próprio Programa Terra Legal, ou ainda
áreas de jurisdição estadual e já destinadas. pelo Incra no caso de criação de projetos de
Especificamente, o Instituto Estadual de Flo- assentamento. Outra opção seria colocar o
restas do Amapá (IEF) denunciou ao progra- imóvel à venda via licitação. No entanto, não
ma em 2013 a existência de 136 loteamentos existe um procedimento no programa para
georreferenciados pelo Terra Legal dentro da que isso ocorra (MPF, 2014b). Na prática,
Floresta Estadual do Amapá, numa área de o ocupante da terra continua no imóvel sem
10.751 hectares (IEF/Sema, 2013). O IEF sofrer nenhum tipo de sanção ou sem ter
também verificou em imagens de satélite que que pagar qualquer valor pelo uso de terra
a maioria desses lotes não tem evidências de pública.
ocupação anterior a 2004, que seria a data de Com base nesse fato, o MPF emitiu
ocupação limite para regularização pelo Terra recomendação ao Terra Legal para que o
Legal. O diretor do Imap em Janeiro de 2015 programa regulamente os procedimentos
informou que o governo estadual está provi- para retomada dos imóveis com processos
denciando estudo para mudança de categoria indeferidos e que adote providências ime-
ou desafetação da área ocupada na Flota do diatas, como o impedimento de inscrição
Amapá para poder regularizar as ocupações destas áreas no CAR (MPF, 2014b). Esta
(Costa, 2015). última medida se baseia na Instrução Nor-
mativa nº. 02/2014 do MMA, que classifica
4.2.5. Falta de providências nos casos como pendente qualquer CAR realizado em
indeferidos sobreposição com terras da União[38].
O MPF também recomenda que o
Pedidos de regularização que não aten- programa formalize alguma forma de co-
dem aos requisitos legais para titulação de- brança pelo uso da terra enquanto o imóvel
vem ser indeferidos e o Poder Público deve não for retomado. Por exemplo, por meio de
retomar os imóveis. Por exemplo, se o titular contrato de locação ou arrendamento.
possuir outro imóvel, tiver sido beneficiado
pela reforma agrária, ocupar cargo ou em- 4.2.6. Valores de terra muito baixos
prego público no Incra, MDA, na SPU do
MPOG ou nos órgãos estaduais de terras. A regularização para imóveis acima
A partir da retomada, essas áreas de- de 1 módulo fiscal é onerosa, mas os valores
vem ser direcionadas à nova destinação pelo praticados pelo Terra Legal são muito bai-

[38]
IN/MMA nº 02/2014, Art. 51, II.

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xos. O cálculo feito com base no valor da No entanto, os valores finais cobra-
terra nua e índices aplicados pelo programa dos pelo programa podem ser ainda meno-
faz com que na prática os valores cobrados res, pois a legislação prevê a possibilidade
sejam irrisórios (ver Quadro 3). de aplicação de índices diferenciados para
Os valores são definidos com base na imóveis acima de 1 até 4 módulos fiscais
Portaria do MDA nº. 01/2010, que foi criti- (que não estão descritos na Portaria nº.
cada pelo MPF e outros membros do grupo 01/2010). Por exemplo, uma auditoria do
executivo intergovernamental do programa. TCU sobre o Terra Legal concluiu que os
As principais críticas focavam na grande di- valores dos imóveis titulados nessa faixa
ferença entre o valor cobrado pelo programa de tamanho são irrisórios, sendo inferio-
e o valor de mercado dos imóveis, além da res àqueles cobrados dos lotes de reforma
diferença entre valores cobrados na regula- agrária (ver mais informações sobre a audi-
rização via governo federal (Terra Legal) e toria do TCU no Quadro 4).
via Estados. Se considerarmos que essa diferença
No Pará, 988 títulos emitidos em representa de fato um subsídio do gover-
233.116 hectares foram para imóveis aci- no federal, já que este está abrindo mão
ma de 1 módulo fiscal e, portanto, sujeitos de parte do seu patrimônio para reduzir
a pagamento. Não obtivemos os valores co- o preço dos imóveis, o subsídio nestes
brados para cada um desses imóveis, mas fi- primeiros cinco anos do programa ficaria
zemos uma estimativa baseada nas informa- entre R$ 120 milhões e R$ 272 milhões
ções desses imóveis obtidas via ofício com o apenas para 988 títulos no Pará. O menor
Programa Terra Legal. valor seria a diferença entre o que foi co-
Aplicando os índices estabelecidos na brado pelo programa e o que seria cobrado
Portaria nº. 01/2010 (Ver Quadro 3 para pelo valor mínimo da planilha referencial
fórmula de cálculo) para os títulos emitidos de preços do Incra. O maior valor seria a
no Pará, estimamos que o valor médio do diferença em relação ao valor médio de
hectare nos imóveis titulados pelo progra- mercado. Dessa forma, o subsídio médio
ma foi R$ 237,00 (Figura 17). Este valor re- por imóvel ficaria entre R$ 121 mil e R$
presenta 32% do valor mínimo de terra nua 275 mil e o subsídio por hectare seria em
estabelecido pelas Planilhas de Preços Refe- média entre R$ 515,00 e R$ 1.165,00.
renciais do Incra e 17% do valor de mercado Além disso, há 1.531 processos de
(considerando a média de valor do hectare imóveis entre 1 e 15 módulos fiscais atual-
por região do Estado, conforme indicado mente em análise para regularização no Pará.
em Informa Economics FNP, 2013). Os valores médios do hectare desses imóveis

74
pelo programa seria 36% do valor mínimo do programa, este subsídio aumentaria en-
pelo Incra e 22% do valor de mercado (Fi- tre R$ 250 milhões e R$ 501 milhões, sem
gura 18). Se todos esses imóveis forem regu- considerar projeções de aumento do valor de
larizados nos próximos três anos de duração mercado da terra[39].

Preço médio por hectare em processos titulados

R$ 237 R$ 751 R$ 1402

Terra Legal Incra Mercado

Preço médio de hectare em processos em análise

R$ 342 R$ 946 R$ 1550

Terra Legal Incra Mercado

Figura 17. Estimativa de preços médios de hectares em processos do Terra Legal no Pará

Algumas planilhas de referência de preço do Incra já estão com a validade expirada, aguardando nova edição. Esse é o
[39]

caso, por exemplo, das planilhas referentes à Superintendência do Incra em Santarém.

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QUADRO 3.
FÓRMULA PARA CÁLCULO DO VALOR DO HECTARE
PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO PROGRAMA
TERRA LEGAL A PARTIR DA PORTARIA SERFAL Nº.
01/2010

VTNf/ha = VTNr/ha x Fdis x Fcon x Fdim x Fanc, onde

VTNf/ha: Valor final da terra nua por hectare.

VTNR/ha: Valor referencial mínimo da terra nua por hectare (baseado na tabela do Incra).

Fdis: índice do fator distância ao núcleo urbano ou distrito mais próximo, seguindo os seguin-
tes parâmetros:
Até 15 km: 0,950
Acima de 15 km até 30 km: 0,860
Acima de 30 km até 50 km: 0,770
Acima de 50 km: 0,680

Fcon: índice do fator acesso ao imóvel, seguindo os seguintes parâmetros:


Situação ótima (rodovia asfaltada ou tempo de navegação de até 1 hora): 0,950
Situação muito boa (estrada permanente cascalhada ou tempo de navegação entre 1 e 3
horas): 0,896
Situação boa (estrada temporária cascalhada ou ramal permanente ou tempo de navega-
ção entre 3 e 6 horas: 0,842
Situação regular (ramal temporário ou tempo de navegação entre 6 e 12 horas: 0,788
Situação desfavorável (sem acesso por veículos convencionais ou navegação possível so-
mente parte do ano): 0,734
Situação má (somente a pé ou navegação restrita): 0,680

Fdim: índice do fator dimensão do imóvel, obtido pela equação 0,0571x+0,3129, onde x=nú-
mero de módulos fiscais incluindo fração.

Fanc: fator de ancianidade da ocupação, ou seja, tempo de ocupação, obtido pela equação
-0,027x+1,085, onde x=anos de ocupação incluindo fração. Ocupações com menos de cinco
anos terão como fator o valor 0,95 e ocupações acima de 15 anos terão como fator 0,680.

76
4.2.7. Cobrança deficiente De acordo com o setor administra-
tivo do Terra Legal, a cobrança só ocorria
Além dos valores baixos aplicados aos quando as pessoas beneficiadas pelos títulos
imóveis regularizados pelo programa, até procuravam os escritórios regionais do pro-
agosto de 2014 o Terra Legal não possuía grama para perguntar sobre o pagamento. O
controle efetivo para cobrança. Também não escritório contatava então a sede em Brasília
havia informações disponíveis sobre a quan- para cálculo dos valores e emissão de boleto,
tidade de casos inadimplentes. mas muitas vezes o boleto só chegava nas
Na origem do Terra Legal, houve mãos do titulado com o prazo vencido devi-
questionamentos da capacidade do MDA do à demora do escritório local em localizar
em gerenciar e cobrar pagamentos. Na épo- essa pessoa novamente (Costa, 2014).
ca, foi sugerido que o pagamento fosse exigi- Para resolver este problema, o Terra
do à vista e que fossem desenvolvidas linhas Legal anunciou o lançamento do Sistema de
de créditos específicas com bancos públicos Controle Processual (Sicop), em dezembro
e privados para essa finalidade. Dessa for- de 2014. O sistema permitirá o cálculo e a
ma, o MDA receberia o pagamento à vista e emissão de boleto nos escritórios regionais
a cobrança ficaria a cargo de uma instituição do programa. Porém, não resolve outras la-
especializada (Brito e Barreto, 2009). cunas de estrutura para cobrança de valores,
No entanto, a Lei nº.11.952/2009 es- como notificação de inadimplência e apoio
tabeleceu que o MDA seria a instituição res- jurídico para execução de dívida.
ponsável pela cobrança de valores e que o pa- Esta situação pode ter diferentes con-
gamento poderia ser feito à vista com 20% de sequências. A primeira seria a repetição de
desconto ou parcelado em até vinte anos em um problema do passado, quando o Incra
prestações anuais, com carência de três anos. emitia títulos de terra nas décadas de 1980 e
Dessa forma, não houve nenhum estímulo 1990 que nunca foram pagos ou cobrados e
do governo ao desenvolvimento de linhas de que são irregulares até hoje. A segunda seria
crédito para essa finalidade específica. o risco de criação de precedente para mu-
A consequência desta previsão legal dança das regras de cobrança. Pela lei, a ina-
sem a preparação adequada do MDA para dimplência pode levar à retomada da terra,
cobrança de valores ficou evidente com o mas o Terra Legal já pensa em propor um
vencimento do prazo de carência de três prazo maior para este pagamento e prever a
anos para os títulos emitidos ainda em 2009. renegociação dos casos inadimplentes (Lo-
O prazo venceu em 2012 e não havia um pes, 2014). Terceiro, se esta mudança legal
procedimento instalado para esta cobrança. ocorrer, poderá novamente sinalizar que o

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governo será sempre flexível com ocupações ficação de APP, RL e áreas desmatadas e
de terras públicas, seja ampliando prazos de degradadas. A partir de 2012, com o novo
pagamento, seja flexibilizando regras para Código Florestal (Lei nº. 12.651/2012), a
regularizá-las. obrigação do CAR se estendeu a todos os
Estados brasileiros, com prazos para in-
4.2.8. Atraso na regularização ambiental serção dos imóveis no cadastro até 2016
de imóveis titulados (BVRio, 2014).
No Pará, o CAR foi adotado em
Os beneficiários de títulos do Progra- 2006 e aumentou expressivamente nos
ma Terra Legal devem regularizar o pas- últimos 5 anos, atingindo 127.755 imó-
sivo ambiental de seus imóveis. Isso inclui veis cadastrados até outubro de 2014. Para
recuperação ou compensação de área de avaliar se os imóveis titulados e em análise
RL e recuperação de Áreas de Preservação pelo Terra Legal no Pará já haviam inicia-
Permanente (APP) desmatadas. Além dis- do o processo de regularização ambiental,
so, desmatamentos de APP ou de RL nos cruzamos a base de imóveis no CAR obti-
dez anos após a emissão do título resultam da na Sema/PA com os dados de imóveis
na rescisão deste documento e na perda no Programa Terra Legal.
da área pelo seu ocupante[40]. Apesar desta Apenas 37% dos imóveis titulados no
obrigação, o Programa Terra Legal não tem Pará até agosto de 2014 estavam inscritos no
monitorado se os imóveis titulados estão CAR em outubro de 2014, o que correspon-
promovendo sua regularização ambiental e dia a 58% da área titulada (Figura 18). Dos
cumprindo a lei. processos em análise no Pará, 40% estavam
Desde 2009, a regularização ambien- cadastrados, abrangendo 60% da área sob
tal de imóveis rurais em Estados da Ama- análise no programa. Esses percentuais são
zônia Legal deve iniciar com a inscrição no baixos, principalmente no caso dos imóveis
CAR[41]. O CAR é um registro georrefe- titulados, já que a partir da titulação seus
renciado dos imóveis rurais que possui da- proprietários poderiam utilizar o georrefe-
dos sobre o detentor do imóvel e sobre as renciamento feito pelo programa como base
características do imóvel, incluindo identi- para a inscrição no CAR.

[40]
Art. 15, § 2º da Lei nº. 11.952/2009.
[41]
Decreto Federal nº. 7.029/2009

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70%
60
58
60%

50%
40
40% 37

30%

20%

10%

0%
Titulado Em análise
% de imóveis % da área

Figura 18. Percentual de imóveis e área titulada e em análise pelo Terra Legal inscritas no
CAR do Pará

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QUADRO 4.
AUDITORIA DO TCU NO PROGRAMA TERRA LEGAL

Em 2014 o TCU realizou uma auditoria para avaliar a conformidade da execução


do Programa Terra legal Amazônia em todos os Estados da Amazônia Legal (TCU,
2015). O trabalho dos auditores incluiu entrevistas com os gestores do programa,
amostragem de campo em imóveis titulados, análise de banco de dados do programa e
cruzamento de informações com outros bancos de dados oficiais.
Os principais resultados encontrados pelo TCU foram:
I) Baixo índice de atingimento das metas de titulação.
II) Falha em cumprir objetivos de destinação das terras públicas e de preservação
contra os riscos de reconcentração fundiária, de especulação imobiliária e aber-
tura desordenada da fronteira agrícola.
III) Titulação para pessoas que comprovadamente não atendem aos requisitos do
programa (9% dos títulos já emitidos) e indícios de que outros 39% dos benefici-
ários do programa também não atenderiam aos critérios legais.
IV) Valor de imóveis acima de 1 até 4 módulos fiscais muito inferior ao cobrado de lotes
de assentamento do Incra, bem como valores de imóveis acima de 4 até 15 módulos
fiscais inferiores ao valor de mercado e das planilhas referenciais de preço do Incra.
V) Falta de providências do programa para retomar imóveis em casos de descumpri-
mento de cláusulas resolutivas pelos titulados.
VI) Ausência de procedimentos do Terra Legal para retomar imóveis ou conferir
outra destinação nos casos de pedidos de regularização indeferidos.
VII) Ausência de registros contábeis das operações com imóveis rurais, que deveria incluir
o valor real dos imóveis alienados (valor de mercado) e o valor subsidiado pelo pro-
grama considerando o preço final cobrado após aplicação dos vários índices previstos.
A partir desta auditoria, o TCU determinou que o programa apresente plano de
ação em 180 dias que considere: i) aperfeiçoamento de controles internos; ii) reavaliação
de valores de terra; iii) análise de casos com indícios de fraude e irregularidade identifi-
cados pelos auditores e encaminhamentos devidos se os problemas forem confirmados e
iv) monitoramento de pagamentos e de cumprimento de cláusulas resolutivas dos títulos
emitidos (TCU, 2015).

80
▼ 4.3. Recomendações para o Terra Legal

a. Atuar em parceria com governos es- representante do governo estadual para


taduais e municipais: o planejamento participar das reuniões e do processo de
das ações do programa deve ser feito em decisão sobre destinação. No entanto, o
parceria com governos estaduais e mu- mesmo não ocorreu nos ciclos seguintes.
nicipais. Isso evitará, por exemplo, con- c. Integrar Sigef a outros sistemas com
flitos sobre a jurisdição de atuação do informações sobre imóveis rurais: o Si-
programa. De fato, o envolvimento das gef precisa se comunicar e estar integrado
diferentes esferas pode agilizar a atuação a outros sistemas com objetivos similares
do programa e também apoiar ações de de identificação de imóveis rurais. Exis-
regularização fundiária por parte do Es- tem pelo menos três outros sistemas que
tado, conforme será discutido adiante. possuem informações sobre imóveis ru-
b. Estabelecer processo de consulta aos rais na esfera federal:
Estados e à sociedade civil na Câmara • Sistema Nacional de Cadastro Rural
Técnica de Destinação: apesar de ser um (SNCR), administrado pelo Incra;
avanço na prática de destinação de terras, • Cadastro de Imóveis Rurais (Cafir),
a Câmara Técnica não conta com instân- gerido pela Receita Federal;
cia de participação pública e a consulta • Sistema Nacional de Cadastro Am-
aos Estados é insuficiente por ocorrer via biental Rural (Sicar), administrado
ofício. Estes dois fatores podem resultar pelo Serviço Florestal Brasileiro.
na destinação inadequada de áreas por Apesar de cada sistema atender a uma fina-
desconhecimento de situações existentes lidade diferente, e de alguns não possuírem
nas glebas. Por exemplo, existência de co- informações espaciais (como o SNCR e o
munidades tradicionais no local que será Cafir), é importante que as informações de
destinado à regularização privada. todos estejam integradas para indicarem os
Essa consulta mais ampla será impor- mesmos resultados de busca (por exemplo,
tante para garantir coordenação entre os consulta de propriedades por CPF). No
interesses federais e estaduais, bem como caso do Sicar, a informação sobre a loca-
apoio dos Estados no momento de im- lização geográfica do imóvel e sua titula-
plementar a decisão sobre a destinação. ridade deveria ser a mesma, de preferência
No primeiro ciclo, que abrangeu apenas contida numa mesma base compartilhada.
glebas no Amazonas, a câmara convidou No entanto, isso não ocorre atualmente.

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De fato, a necessidade de um cadastro Essas medidas poderão evitar conflitos


de imóveis único no Brasil tem sido le- como o ocorrido no Amapá, onde o IEF
vantada por vários estudos fundiários, denunciou em 2013 que o escritório do
mas isso nunca se concretizou. Apesar da Terra Legal no Estado emitiu certidões
previsão da criação do Cadastro Nacio- de posse para loteamentos feitos pelo
nal de Imóveis Rurais (CNIR) pela Lei programa no interior da Floresta Esta-
nº. 10.267/2001 e de algumas tentativas dual do Amapá. Esse fato foi verificado
de implantá-lo, isto não avançou (Brito em vistoria de campo por técnicos do
e Barreto, 2011). Como consequência, a instituto (IEF, 2014). Durante a visto-
solução acaba sendo criar novos cadastros ria, constatou-se também que as áreas
para atender objetivos de instituições es- estão sendo utilizadas para o plantio de
pecíficas, sem que haja esta integração. soja. Além de estar em desacordo com
d. Ampliar transparência e controle social as regras legais de atuação do progra-
nas ações dos escritórios regionais: os ma, que não prevê emissão de certidões
escritórios do Terra Legal sediados nos de posse, essa prática do escritório lo-
Estados precisam aumentar transparên- cal também já havia sido rejeitada pela
cia de suas ações para permitir controle AGU. Em parecer emitido em 2013[42],
da sociedade civil e de outras instituições a AGU declarou a impossibilidade de
(como o MPE). Para isso, devem am- atuação do programa dentro da Flo-
pliar e fortalecer os comitês de acompa- resta Estadual do Amapá (IEF, 2014).
nhamento estaduais com frequência no Este exemplo indica que para conferir
mínimo trimestral de reuniões; divulgar maior responsabilidade aos escritórios
planejamento semestral de atividades; e locais sem provocar distorções, o pro-
disseminar nos municípios, nos escritó- grama precisará ampliar e fortalecer o
rios e na internet os mapas com locali- controle social e coordenação com ins-
zação e dados de imóveis em processo de tituições de outras esferas (estadual e
titulação pelos escritórios. municipal).

[42]
Parecer 1143-2013GRFAL/CONJUR-MDA/CGU/AGU.

82
e. Estabelecer procedimentos para reto- Assim, os bancos seriam as instituições
mada ou destinação de terras de casos responsáveis pela cobrança. No entanto,
indeferidos: de acordo com recomenda- recomendamos que os valores cobrados,
ção do MPF, o programa deve instituir atualmente irrisórios, sejam igualados ao
regras para retomar ou destinar imóveis valor de mercado para evitar especulação
cujos pedidos de regularização foram in- imobiliária e ocupação ilegal de terras
deferidos, bem como estabelecer cobrança públicas.
temporária pelo uso do imóvel enquanto g. Emitir títulos com Cadastro Ambiental
não houver destinação apropriada. Rural: os títulos emitidos pelo Terra Le-
f. Cobrar valores de mercado pela terra e gal já devem estar inscritos no CAR. Isso
delegar cobrança a órgão com estrutura evitará atrasos na regularização ambiental
apropriada: os três primeiros anos de co- e facilitará o monitoramento das cláusulas
brança de valores dos imóveis mostraram resolutivas ligadas à conservação e recupe-
que o programa não possui estrutura para ração ambiental nos imóveis titulados. Até
essa função. Mesmo que esteja investin- 2011, o programa alegava falta de resposta
do num sistema para auxiliar na emissão do órgão ambiental no Pará às propostas
de boletos, é improvável que estabeleça de cooperação para agilizar a inscrição de
estrutura adequada nos próximos dois imóveis titulados (Brito e Barreto, 2011).
anos de vigência do programa para essa Porém, com o lançamento em 2014 do
tarefa (até junho de 2017). Além disso, Sicar, administrado pelo MMA, essa limi-
o pagamento pode ser parcelado em até tação já estaria superada. Seria necessário
20 anos, período muito além do prazo de integrar as bases de dados do Sigef, que
funcionamento do Terra Legal. Por isso, possui informação de imóveis georreferen-
o mais adequado seria cobrar valores à ciados pelo Terra Legal, com o Sicar, per-
vista e criar linhas de financiamento para mitindo a inscrição imediata dos imóveis
que os beneficiários pudessem acessá-las no CAR. Contudo, essa integração ainda
caso desejassem parcelar o pagamento. não havia ocorrido até outubro de 2014.

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QUADRO 5.
PROPOSTAS DE ALTERAÇÃO NA LEI DO TERRA LEGAL
(Nº. 11.952/2009)

O Programa Terra Legal pretende alterar a Lei nº. 11.952/2009 sob justificativa de
adequar alguns procedimentos e melhorar as práticas atuais. A discussão foi levada ao Grupo
Executivo Intergovernamental em dezembro de 2014 e a equipe do programa já está prepa-
rando uma proposta de modificação. No entanto, algumas sugestões de mudança sinalizam o
afrouxamento de regras e eventual estímulo a novas ocupações em terra pública. Na tabela 10
apresentamos as principais sugestões e nossas recomendações enviadas ao programa, desta-
cando em vermelho aquelas que trazem risco, em verde as que consideramos positivas, e em
laranja as que possuem aspectos positivos e negativos.

Tabela 10. Avaliação de sugestões de alteração da Lei 11.952/2009 apresentadas ao Terra Legal
Tema Proposta de alteração Comentários do Imazon
Extinção de todas as cláusulas
resolutivas:
- aproveitamento racional e adequado
da área;
- averbação da reserva legal, incluída
a possibilidade de compensação na
forma de legislação ambiental;
- identificação das áreas de preservação
permanente e, quando couber, o Não concordamos com a retirada de
Cláusulas compromisso para sua recuperação na todas as cláusulas resolutivas, mas
resolutivas forma da legislação vigente; entendemos que as mesmas devem
(condições - observância das disposições que permanecer até a quitação do valor
que devem ser regulam as relações de trabalho; do imóvel, desde que os valores finais
cumpridas por - condições e forma de pagamento; cobrados pelo mesmo reflitam valores
10 anos após a - inalienabilidade por 10 anos para de mercado. A lógica seria estimular
titulação sob pena imóveis até 4 módulos fiscais; o pagamento à vista e em curto prazo,
de retomada do mas desde que os valores cobrados
imóvel) Ou não sejam irrisórios como acontece
Reduzir prazo de cumprimento até a atualmente.
quitação do valor para imóveis acima
de 1 módulo fiscal;
Extinção da cláusula de inalienabilidade
por 10 anos para imóveis de até 1
módulo fiscal caso o beneficiário opte
por realizar o pagamento do valor
constante do título ao invés de fazer
concessão gratuita;

84
► Continuação da Tabela 10

Tema Proposta de alteração Comentários do Imazon


Cláusulas resolutivas devem
permanecer até a quitação do imóvel.
Poderia haver ampliação de prazo
Cláusula
Extinção das condições resolutivas de negociação e possibilidade de
resolutiva para
dos títulos expedidos pelos órgãos celebração de termo de ajustamento de
títulos emitidos
fundiários federais na Amazônia conduta para adequação. Reforçamos
antes da lei (até
Legal. também que seria importante prever
2009)
possibilidade de arrendamento, mesmo
nestes casos, enquanto as cláusulas
resolutivas estiverem vigentes.
A data não deve ser alterada, pois
Poderia regularizar ocupações a mudança implicará no estímulo a
preexistentes a julho de 2008 ao invés novas ocupações, com expectativa
Mudança na data de dezembro de 2004 (limite atual). de que no futuro próximo uma nova
de ocupação do A justificativa seria igualar à data alteração seja feita para beneficiar
imóvel prevista no novo Código Florestal que posses mais recentes. A data definida
diminui obrigações de recuperação de no Código Florestal não possui relação
áreas desmatadas até julho de 2008. e não enseja qualquer necessidade de
alteração na lei fundiária.
Sugerimos manter o impedimento, pois
pessoas jurídicas devem regularizar
imóveis via licitação ou cessão de
Permitir que pessoas jurídicas possam uso (no caso de universidades, por
Pessoa Jurídica regularizar imóveis pelo Terra Legal, o exemplo). Além disso, essa modificação
que é atualmente vedado. implicaria em alterar vários outros
dispositivos da lei, como as definições
de ocupação direta, indireta, entre
outros.
Sugerimos que a lei adote valor de
Valor do imóvel poderia se basear em mercado como valor referencial. Ao
outros índices oficiais definidos em fazer isso, não haveria mais necessidade
Preço do imóvel regulamento, além do valor mínimo de prever índices de especificidade da
estabelecido em planilha referencial de localização e acesso do imóvel, como
preços adotado atualmente. ocorre atualmente, deixando os valores
finais cobrados muito baixos.
Caso o atual ocupante requeira
Concordamos com a previsão de
regularização fundiária de imóvel
Preferência de alienação por licitação, mas não com
rural mas não preencha os requisitos
compra em direito de preferência, principalmente
legais subjetivos, ou ainda nas
casos que não em caso de descumprimento de
hipóteses de rescisão contratual
se encaixam cláusulas resolutivas. Permitir direito de
por inadimplemento de condição
no perfil do preferência nesse caso seria beneficiar
resolutiva, faculta-se à União a venda
programa ou ainda mais quem não cumpriu a lei e
da área, por meio de procedimento
cujo título foi poderia até estimular ocupantes a não
licitatório, podendo conferir ao
rescindido cumprirem as cláusulas para se livrarem
ocupante o direito de preferência à
das mesmas.
aquisição, nos termos do regulamento.

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► Continuação da Tabela 10

Tema Proposta de alteração Comentários do Imazon


Sugerimos regulamentar o percentual
Renda mínima da renda mínima do Art. 3º, III da Lei
originada de nº. 11.326/2006. É importante haver
atividades um critério objetivo que determine
econômicas do Revogar o artigo que trata da renda quanto se espera que a produção do
imóvel para predominante ou regulamentar a imóvel contribua com a renda de seu
regularização renda mínima. ocupante e que o mesmo não seja
de imóveis de irrisório (por exemplo, não deveria ser
funcionários inferior à metade da renda familiar para
públicos não descaracterizar os requisitos de
ocupação e de exploração direta).
Deve haver algum tipo de verificação
de cumprimento para liberação das
As cláusulas resolutivas do título e do
cláusulas após o fim do prazo de
Vistoria para termo de concessão de uso somente
vigência. Dependendo da cláusula,
liberação serão liberadas após verificação
pode ser feito remotamente ou
de cláusulas do seu cumprimento, mas não
presencialmente; dessa forma
resolutivas necessariamente por vistoria no
sugerimos que seja elaborada uma
imóvel como é exigido atualmente.
regulamentação sobre como liberar
cada cláusula.
Vedar regularização para pessoas
que constarem, inclusive seu
cônjuge ou companheiro, na lista de
Trabalho escravo empregadores que tenham submetido De acordo com a mudança.
trabalhadores a condição análoga a de
escravo divulgada pelo Ministério do
Trabalho e Emprego.
A nova proposta é interessante, pois
se houver benfeitoria construída
irregularmente em área de preservação
Pagamento de Benfeitorias úteis e necessárias serão
permanente, por exemplo, esta não
benfeitorias nos indenizadas em caso de rescisão do
deveria ser indenizada devido ao
casos de rescisão título se tiverem sido realizadas com
passivo ambiental gerado. Infrações e
de título observância da lei.
danos ambientais causados ao imóvel
também deveriam ser descontados do
valor da benfeitoria.

86
5. Recomendações
para atuação
integrada
Para avançar na solução do problema ções ligadas a reconhecimento territorial no
fundiário no Pará, será necessário planejar e Pará, a fim de fazer um planejamento efetivo
coordenar esforços entre diferentes órgãos e de ações e otimizar esforços. Integrar ações
níveis de governo. No entanto, mesmo que será especialmente relevante para suprir
o Terra Legal e outras instituições federais deficiências atuais do Estado em áreas nas
possuam jurisdição sobre várias questões quais outras instituições já possuem casos de
fundiárias, sugerimos que o governo do Es- sucesso. Por exemplo, o Iterpa possui difi-
tado coordene uma avaliação sobre as dife- culdades na área de cartografia e geoproces-
rentes demandas existentes no seu território samento que poderiam ser tratadas por meio
e as iniciativas em andamento para resol- de parceria com o Programa Terra Legal,
vê-las. Com base nisso, poderá organizar e seja com o compartilhamento de soluções
articular parcerias para acelerar o alcance de tecnológicas ou até com repasse de atribui-
resultados e otimizar recursos. ções nesta atividade em algumas situações.
Nesse sentido, o Decreto Estadual
nº. 739/2013, que prioriza a regularização 2ª. Atuação integrada em municípios
fundiária em municípios que demonstram que atendem metas do PMV: algumas de-
avanços na gestão ambiental, pode criar as mandas de regularização devem ter priori-
bases para essa atuação com alguns aperfei- dade independente do município de loca-
çoamentos. Para isso, sugerimos duas frentes lização, como é o caso do reconhecimento
de atuação, resumidas na Figura 19: de territórios quilombolas ou da agricul-
tura familiar. Paralelamente, é estratégico
1ª: Identificação de demandas para atuar na escala municipal para abranger
ordenamento territorial, articulação e pla- outras demandas de regularização de for-
nejamento interinstitucional: o governo do ma integrada para otimizar recursos, prin-
Estado precisa entender quais as demandas cipalmente em municípios que já possuam
e processos existentes em diferentes institui- resultados ligados à gestão ambiental e ter-

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ritorial. Nesse caso, o Decreto nº. 739/2013 4. Identificar parcerias para atuação no mu-
pode ser reforçado com previsão de maior nicípio e celebrar acordos de coopera-
integração entre instituições da esfera fe- ção com metas claras e cronograma. Por
deral, estadual e municipal. exemplo, oportunidades de colaboração
Sugerimos seis passos, resumidos na para realização de audiência pública para
figura 20, que podem ser adotados para via- criação de UCs; parceria entre Estado e
bilizar a implementação deste decreto e ao município ou governo federal e municí-
mesmo tempo atuar em conjunto com a es- pio para vistoria em imóveis rurais, den-
fera federal e municipal: tre outros.
1. Identificar municípios que atendem às 5. Instalação de escritório do Iterpa no mu-
metas do PMV. nicípio, nos casos onde existam imóveis
2. Realizar um diagnóstico em cada muni- em jurisdição estadual a serem regula-
cípio de informações e pendências fun- rizados. É importante que esse tipo de
diárias, que deve necessariamente incluir ação não prejudique o andamento do
informações de órgãos federais, estaduais, órgão em outras atividades prioritárias
mas também municipais e de organiza- em outros municípios, como o reconhe-
ções da sociedade civil. As informações cimento de territórios quilombolas ou de
do CAR serão importantes para com- imóveis abaixo de 100 hectares.
plementar este diagnóstico, mas a vera- 6. Transparência de ações e monitoramento
cidade das mesmas precisa ser verificada. de resultados. Para evitar mais conflitos
O diagnóstico deve indicar as demandas fundiários é importante manter um canal
prioritárias de regularização em cada de comunicação aberto e transparente no
município (por exemplo, áreas habitadas município e para todos os interessados.
por comunidades tradicionais). Por isso, os resultados de todas as etapas
3. Disseminar diagnóstico em reuniões, deste processo em parceria com os muni-
audiências públicas e na internet, com cípios devem ser amplamente divulgados.
indicação de diferentes meios para rece- Por exemplo, divulgação das áreas de con-
ber informações adicionais. Nessa etapa, flitos identificadas nos levantamentos, dos
será importante também implementar imóveis com prioridade para processos de
e fortalecer instâncias de resolução de titulação, dos resultados de vistoria em
conflitos e criar meios seguros para que campo, entre outros. Para isso, sugerimos
qualquer interessado possa fornecer in- ampla divulgação de resultados trimestrais
formações e fazer denúncias. das ações nos municípios prioritários.

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Responsável e
Ação Resultados
detelhamento

1
Município
antende PMV: Justificar publicamente Lista com
critérios do quais critérios ficam atendidos municípios
PMV

Governo estadual: levantar


dados no Iterpa, Semas,

2
Diagnóstico Terra Legal, Incra, SPU,
Mapas e
integrado de ICMBio, Funai, Ministério
relatórios com
demandas Público (Estadual e Federal),
demandas
fundiárias Tribunais de Justiça, Cartórios,
sindicatos municipais, Ongs
etc.

Governo estadual: criar


meios específicos para Refinamento do
Divulgação do

3
receber informações (número diagnóstico com
diagnóstico
de telefone, email, espaço indicação de
e chamada
em website). Reunir com áreas prioritárias
pública para
instituições do governo e áreas com
manifestações
e sociedade civil, realizar conflitos
audiências públicas

Governo estadual e outras

4
Celebração instituições: assinar planos de
Acordos com
do acordo trabalho com metas para cada
metas assinados
e planos de orgão com responsabilidade
e divulgados
trabalho identificada no diagnóstico
detalhado

5
Instalação Iterpa: fazer parceria com
Escritório
do escritório prefeitura para apoio de
instalado e
do Iterpa no estrutura (sala, meios de
operacional
município transporte e pessoal de apoio)

Governo estadual:
Relatórios

6
acompanhar desempenho
Monitoramento semestrais
e resultado das diferentes
de ações e divulgados sobre
instituições com atuação no
resultados cumprimento de
município a partir de metas
metas
acordadas
Legenda: ICMBio (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade), Funai (Fundação Nacional do Índio),
PMV (Programa Municípios Verdes), SPU (Secretaria do Patrimônio da União).

Figura 19. Proposta de atuação integrada na escala municipal para regularização fundiária
no Pará

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APÊNDICE I
PROBLEMAS E ENTRAVES NO PROCESSO DE
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA POR VENDA DE TERRAS
NO ITERPA
Descrevemos a seguir as principais fases de análise de pedidos de regularização fundi-
ria via venda de terras no Iterpa (Figura 20). Indicamos também em cada fase os problemas
identificados a partir de nossa análise.

PROTOCOLO ACERVO ADMISSÃO

• Estrutura inadequada • Faltam manuais para


para conservação do orientar avaliação de
documento admissibilidade

VISTORIA CARTOGRAFIA

• Falta de recursos para vistoria • Base cartográfica inadequada


• Falhas no preenchimento de • Banco de dados incompleto
laudos • Faltam créditos normativos para
• Itens de vistoria desnecessários avaliação

GEORREFERENCIAMENTO ANÁLISE TÉCNICA ANÁLISE JURÍDICA

• Faltam manuais para orientar • Faltam critérios de


• Faltam critérios objetivos
avaliação técnica priorização de casos
sobre cumprimento de função
• Falta sistematizar posições
social da terra
jurídicas

EMISSÃO EDITAL E BOLETO APROVAÇÃO

• Falta de integração à base de • Publicidade limitada dos


• Planos de exploração
dados casos de venda
econômica não agregam
• Valores irrisórios
informações relevantes
• Cobrança deficiente

Figura 20. Etapas e problemas do processo de venda de terras no Iterpa

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PROTOCOLO DJ enquadra o requerimento em uma das


modalidades de venda, dependendo do ta-
Recolhe custas iniciais e verifica se a manho do imóvel.
documentação apresentada pelo requerente Entrave:
está completa. Caso esteja incompleta, a tra- ►► Falta um manual para orientar
mitação do processo é arquivada até que o a admissão de requerimentos de
interessado a complete. compra. Um manual agilizaria o
Entrave: processo de análise permitindo que
►► Não identificamos. os setores técnicos do Iterpa pu-
dessem avaliar se os requisitos es-
ACERVO tão atendidos, sem necessidade de
passar pelo jurídico.
A Coordenadoria de Documentação
e Informação (CDI) verifica a existência CARTOGRAFIA
de registro de terra em nome do requeren-
te. Caso não haja registro, o processo segue A Gerência de Cartografia e Geopro-
para a Diretoria Jurídica (DJ). cessamento (GCG) localiza a área preten-
Entraves: dida na base cartográfica do Iterpa, a fim de
►► Estrutura física não possui condi- verificar os seguintes itens: jurisdição (se a
ção adequada para a conservação terra pertence à União, Estado ou Municí-
de documentos do acervo. pio), disponibilidade (se a área já foi aloca-
►► As tentativas de digitalizar o acer- da para outra finalidade), arrecadação (se a
vo do instituto não foram conclu- área já está registrada em nome do Estado
ídas com êxito e esta etapa ainda do Pará), sobreposição com outros imóveis
depende da busca por documentos e impedimentos (previsões legais que impe-
físicos, demandando tempo dos dem a compra, por exemplo, o beneficiário já
funcionários. foi beneficiado pela compra de outro imóvel
público do Estado).
ADMISSÃO Entraves:
►► Faltam critérios normativos para
A DJ analisa se não existem impe- aprovação de trabalhos técnicos no
dimentos legais para a aceitação do reque- GEO 1, já que não existe norma
rimento. Por exemplo, imóveis objeto de interna do Iterpa enumerando-os.
conflitos sociais até a data do protocolo do ►► A base cartográfica do Iterpa é
pedido de regularização fundiária onerosa inadequada para avaliação de pro-
não podem ser alienados[43]. Em seguida, a priedades, pois está na escala de

[43]
Art. 8º, incisos I a IV da Lei Estadual nº. 7.289/2002.

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1:100.000, o que pode resultar em plo, material do telhado ou chão da


erros de interpretação de sobrepo- casa existente no imóvel rural. Esta
sições, por exemplo. vistoria não tem a finalidade de
►► Banco de dados de imóveis é in- avaliar o imóvel, mas sim de checar
completo, já que não está integrado requisitos como posse mansa e pa-
com informações de outros órgãos cífica. Outro item que não neces-
e programas, como o Terra Legal/ sita de vistoria e pode ser avaliado
MDA, e também não inclui áreas com base em imagens de satélite
que estão em processo de reconhe- pelo setor de georreferenciamento
cimento e regularização por outras é a quantidade de cobertura flores-
instituições (a exemplo de UCs em tal no imóvel. Logo, o laudo de vis-
processo de criação). Falta também toria poderia ser simplificado para
no sistema localização de conflitos atender as reais necessidades, o que
agrários[44], que facilitaria o plane- agilizaria as vistorias.
jamento das ações de campo e evi- ►► Recursos insuficientes para visto-
taria a venda de imóveis em áreas rias (humanos e financeiros), o que
de conflito. atrasa sua realização.
►► Falhas no preenchimento dos lau-
VISTORIA dos de vistoria, o que gera necessi-
dade de nova visita em campo para
Após a cartografia, o processo é enca- sanar o problema.
minhado à Coordenadoria de Ação Agrária
e Fundiária (CAF), que realiza o cadastro GEORREFERENCIAMENTO
das informações do processo (requerente,
município etc.). A CAF designa equipe téc- Os dados de medição e localização do
nica para a realização da vistoria, a fim de imóvel rural requerido, apresentadas com a
verificar o cumprimento dos requisitos de documentação, são avaliados pela Gerên-
compra[45]. cia de Georreferenciamento Operacional
Entraves: (GEO 1). A avaliação é feita de acordo com
►► Itens de avaliação desnecessários a Lei nº.10.267/2011, que estabelece regras
para esse tipo de vistoria, por exem- para a Certificação de Imóvel Rural.

[44]
A Lei nº. 7.289/2009 proíbe que imóveis em áreas de conflito ou que estejam sob litígio judicial sejam alienados.
[45]
Os requisitos de compra são: i) comprovação de morada permanente e cultura efetiva pelo prazo mínimo de cinco anos;
ii) não seja proprietário, ocupante ou possuidor de outra área rural, exceto aqueles que adquirirem através de alienações one-
rosas; iii) comprovação de uso produtivo e social da propriedade; iv) não haja legítima contestação de terceiros sobre a área; v)
mantenha exploração de acordo com a legislação ambiental vigente; vi) não tenha sido beneficiado com a concessão de terras
do Poder Público; vii) acha-se em dia com o pagamento da taxa de ocupação (art. Art. 7º da Lei Estadual nº. 7.289/2009).

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Entrave a partir do Decreto Estadual nº.


►► A avaliação do georreferenciamen- 739/2013, imóveis em municípios
to é baseada em interpretação visu- que atendem metas do Programa
al dos técnicos e não há um manual Municípios Verdes (PMV) devem
detalhando o passo a passo para esta ser priorizados no processo de re-
avaliação. Por exemplo, o programa gularização, mas não encontramos
Terra Legal do MDA já possui um evidências que este critério tem
sistema de avaliação do georreferen- sido adotado neste setor.
ciamento que agiliza e torna mais ►► Não há uma sistematização de po-
eficaz esta tarefa, além de ter normas sicionamentos mais frequentes do
técnicas específicas para essa finali- setor jurídico. Apesar da diversi-
dade. dade de problemas fundiários, al-
guns são mais frequentes, como o
ANÁLISE TÉCNICA fracionamento de imóveis e o cum-
primento da função social da pro-
A Coordenadoria de Cadastro e Geor- priedade. Para esses casos, a análise
referenciamento de Imóveis Rurais (CGIR) jurídica seria agilizada se houvesse
emite parecer sobre a aprovação dos traba- essa sistematização. Outros órgãos
lhos técnicos. da administração pública, como o
Entrave: Ibama, já possuem essa prática de
►► Não há critérios objetivos para de- sistematizar orientações jurídicas
terminar cumprimento da função mais frequentes.
social da terra, um dos principais re-
quisitos para regularização fundiá- APROVAÇÃO
ria. Na prática, os técnicos declaram
que a função social está cumprida, Casos que necessitam de aprovação
mas sem apresentar elementos para de outros órgãos ou instâncias (ver Tabela
fundamentar essa afirmação. 5) são encaminhados ao Cepaf, Assembleia
Legislativa do Estado do Pará (Alepa) ou ao
AVALIAÇÃO JURÍDICA Congresso Nacional, de acordo com o tama-
nho do imóvel requerido.
A partir da análise técnica, a DJ emite Entrave:
parecer jurídico sobre aprovação ou não do ►► Os Planos de Exploração Econô-
pedido de regularização. mica, exigidos para imóveis acima
Entraves: de 500 hectares, não agregam in-
►► Não há critérios claros de priori- formações relevantes ao processo.
zação de análise de casos no de-
partamento jurídico. Por exemplo,

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EDITAL E BOLETO gação no município de localização


do imóvel, incluindo prefeitura,
Posteriormente, a CAF calcula e infor- sindicato de produtores rurais, sin-
ma o valor do imóvel à Gerência de Atendi- dicato de trabalhadores rurais.
mento e Controle, que emite boleto para pa- ►► Em caso de apresentação de con-
gamento do imóvel (à vista ou a prazo) e das testação pela venda do imóvel, não
custas processuais. O gabinete da presidência existem critérios objetivos para ava-
publica o processo de venda no Diário Ofi- liá-las. Por exemplo, não existe uma
cial do Estado (DOE), abrindo prazo para regra específica (como portaria ou
a contestação de terceiros sobre a compra. instrução normativa) para orientar
Caso seja apresentada alguma contestação, a a análise jurídica da contestação,
mesma deve ser avaliada pela DJ, que indica indicando quais casos devem ense-
se o processo deve seguir ou ser arquivado. jar o cancelamento da venda.
Entraves:
►► Os valores de terra praticados pelo EMISSÃO DO TÍTULO
Iterpa estão muito abaixo do mer-
cado e também dos valores pratica- Caso os requisitos de compra sejam
dos pelo Incra. cumpridos e não haja contestação, a CDI
►► Não há monitoramento de paga- emite o título, que é assinado pelo presiden-
mento de valores parcelados. te do Iterpa e pelo governador do Estado.
►► O Iterpa publica o pedido de com- Em seguida, a DJ registra o título em car-
pra para permitir que terceiros tório e a GCG atualiza o banco de dados
manifestem contestação, mas essa cartográficos. Finalmente, a CDI entrega o
divulgação é limitada ao DOE[46]. título registrado e arquiva o processo.
Para que esta divulgação cumpra Entrave:
sua função, que é identificar casos ►► A CDI não informa à GCG sobre
de conflitos no imóvel requerido, a as áreas utilizadas para a titulação.
publicação deve ser ampla e acessí- Assim, a base cartográfica perma-
vel. Isso pode ser feito com divul- nece desatualizada.

O Decreto nº. 2.135/2010 estabelece que o Iterpa deve publicar o pedido de compra no DOE, mas não impede outras
[46]

formas de divulgação (art. 43).

100
Tabela 11. Estatísticas de títulos emitidos pelo Terra Legal no Pará
Até 1 Módulo Acima de 1 até 4 Acima de 4 até 15
Área Fiscal Módulos Fiscais Módulos Fiscais
Nº de Área
Município média
imóveis (ha) Nº de Área Nº de Área Nº de Área
(ha)
imóveis (ha) imóveis (ha) imóveis (ha)
Abel Figueiredo 22 708 32 21 624 1 84    
Acará 45 1.678 37 34 857 11 821    
APÊNDICE II

Alenquer 32 992 31 32 992        


Altamira 80 40.324 504 10 365 27 5.183 43 34.776
Aurora do Pará 113 7.206 64 84 2.027 21 2.162 8 3.017
Belterra 35 606 17 35 606        

101
Bom Jesus do Tocantins 13 1.648 127 4 179 9 1.469    
a p ê n d i c e

Breu Branco 93 10.007 108 67 2.598 19 2.803 7 4.606


Bujaru 48 1.619 34 43 1.217 5 402    
Canaã dos Carajás 20 4.384 219 1 38 18 3.890 1 456
Capitão Poço 118 5.407 46 97 2.694 20 1.975 1 738
Concórdia do Pará 172 5.359 31 152 3.682 20 1.677    
Dom Eliseu 93 3.084 33 80 1.388 12 1.226 1 469
PROGRAMA TERRA LEGAL NO PARÁ

Goianésia do Pará 21 1.121 53 18 882 3 239    


Irituia 174 5.048 29 154 3.430 20 1.618    
Itaituba 34 8.211 241 16 562 10 1.160 8 6.489
ESTATÍSTICAS DE TÍTULOS EMITIDOS PELO

Itupiranga 2 1.176 588 1 255 1 921    


Jacundá 22 1.722 78 12 460 10 1.262    
Mãe do Rio 2 35 17 2 35        
Reg
ulari
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Fun
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Afin
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Até 1 Módulo Acima de 1 até 4 Acima de 4 até 15


ble

Área Fiscal Módulos Fiscais Módulos Fiscais


ma

Nº de Área
?

Município média
imóveis (ha) Nº de Área Nº de Área Nº de Área
(ha)
imóveis (ha) imóveis (ha) imóveis (ha)
continuação da Tabela 11

Marabá 113 14.818 131 48 2.137 59 8.951 6 3.730


Mojuí dos Campos 208 5.350 26 208 5.350        
Nova Ipixuna 124 9.263 75 83 3.481 40 5.352 1 431
Novo Progresso 313 91.023 291 59 1.951 145 23.900 109 65.172
Novo Repartimento 10 1.285 128 1 50 9 1.235    

102
Pacajá 86 12.666 147 24 1.128 55 7.209 7 4.329
Paragominas 23 4.283 186 8 194 8 1.178 7 2.911
a p ê n d i c e

Parauapebas 7 701 100 3 105 4 596    


Santa Luzia do Pará 37 1.819 49 29 963 8 856    
Santarém 56 1.042 19 55 954 1 88    
São Domingos do Capim 234 8.107 35 196 4.965 38 3.142    
Tomé-açu 70 2.221 32 64 1.813 6 408    
Uruará 295 27.309 93 101 4.522 192 21.869 2 917
Viseu 71 5.390 76 58 2.356 11 1.599 2 1.435
Xinguara 1 111 111     1 111    
Trav. Dom Romualdo de Seixas nº 1698,
Edifício Zion Business, 11º andar
Bairro Umarizal - CEP: 66.055-200
Belém - Pará - Brasil
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