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Ferramentas de Gestao Social

Uma Visao Introdut6ria

Ivan Beck Ckagnazaroff I

Este trabalho trata de aspectos basicos da gestao social, que se constitui em um


campo interdisciplinare intersetorial de conhecimentos e praticas que dao suporte aos processos \
decis6rios estrategicos e de implementa~ao de a~6es publicas destinadas a realiza~ao do bem
estar social. Em sentido amplo, a gestao social abarca 0 processo de desenho e implementa¢o
das pollticas sociais elaboradas pelo Estado para melhorar as condi~6es e a qualidade de vida
da popul<\~ao,de forma integral e universal (Licha, 1999).
ipara que isto seja posslvel, a gestao social requer um conjunto de ferramentas
(instrumentos) que auxiliem a fun~ao de dire~ao e a realiza~ao de objetivos e metas, as quais
sac constituldas de metodologias e instrumentos para a analise, 0 desenho, a implementa~ao,
o monitoramento (seguimento) e a avalia~ao de politicas sociais, assim como de tecnicas de
resolu~ao de conflitos, metodologias de participa~ao e de estrutura~ao e coordena~ao de
redes.
Como exemplo de ferramentas da gestao social, podem-se citar as seguintes:

- analise do ambiente;
- analise de atores envolvidos (stakeholders);
- constru~ao de cenarios;
- planejamento estrategico;
- analise de problemas;
- instrumentos de prepara~ao de program as e projetos;
- monitoramento e avalia~ao;
- tecnicas de administra~ao de conflitos;

I Professor do Departamento de Ciencias Administrativas e do Centro de Pesquisa e P6s Graduac;;aoem


Administrac;;ao da Universidade Federal de Minas Gerais.
~I L

- metodologias de participa~ao; e
- desenho e coordena~ao de redes interorganizacionais e desenho e gestao da
descentraliza~ao.

A utiliza~ao de tais ferramentas visa auxiliar 0 gestor a superar um dos


principais desafios da gestao social, que e a implementa~ao eficaz das poHticas
sociais. Tais poHticas podem ser caracterizadas como complexas, experimentais
e conflitivas.
A complexidade e caracterizada por um ambiente que pass a por mudan~as
constantes, pela existencia de institui~6es debeis, pel a pluralidade de atores e
organiza~6es, e por diferentes dinamicas de conflito e acordo em espa~os
burocraticos. Consequentemente, 0 desenho e a implementa~ao de polfticas sociais
se tornam mais complicados, 0 processo de tomada de decisao se torna mais
diffcil, incertezas em rela~ao a viabilidade das polfticas sac criadas e conflitos
podem .ser gerados a partir das decis6es tomadas.
lEmbora exista uma rela~ao estreita entre desenho e implementa~ao de
polfticas, 0 gestor social e, principal mente, responsavel pelos resultados
alcan~ados e pela execu~ao dessas polfticasi A capacidade gerencial para
implementar as politicas e resolver os problemas &ue surgem ao longo da execu~ao
do programas e projetos depende dos enfoques e das ferramentas gerenciais
utilizados.
I A utiliza~ao de ferramentas pode permitir ao gestor a ado~ao de um enfoque
f1exlvel e adaptativo da gerencia dos programas e projetos, fortalecendo 0 carater
estrategico da gestao social./Desse modo, pode-se dizer que em processo de
gestao social procura-se utilizar ferramentas, seja para compreender e gerenciar a
complexidade ambiental seja para solucionar conflitos.
Existem dois aspectos na utiliza~ao dessas ferramentas que fornecem a f1exibilidade
necessaria para gerenciar a incerteza. Em primeiro lugar, estes processos de analise e
interpreta~ao da realidade ocorrem com a participa~ao dos atores envolvidos/interessados.
Em segundo lugar, os resultados das analises sac considerados como sistemas de hip6teses
a serem validadas na pratica.
Nesse sentido, as polfticas sociais adquirem um carater "experimental" no
momento da sua implementa~ao. Assim, a gestao social exerce um monitoramento
con stante na implementa~ao para intervir a tempo nos problemas que venham a
ocorrer ao longo do processo. Esta interven~ao significa a possibilidade de
corre~ao daquilo que foi planejado inicialmente.
)1:ssa interven~ao demand a atua~ao e estruturas f1exlveis, de tal modo que
a organiza~ao, como um sistema, possa se adaptar diante dos imprevistos. Isto e
posslvel gra~as a participa~ao dos atores desde 0 infcio do processo. Tal
participa~ao, neste sentido, pode significar, para aqueles envolvidos, uma
capacidade de leitura mais apurada da realidade, uma articula~ao mais eficiente
de recursos e uma resolu~ao de problemas mais agil. l
Alem deste aspecto mais operacional, a gestao social e tambem uma gerencia

II II
IL

estrategica, ja que tem a tarefa de elaborar vis6es de longo prazo das organiza~6es que
implementam as polfticas sociais. A gestao estrategica busca adaptar a organiza~ao as
mudan~as ambientais e, ao mesmo tempo, gerar mudan~as contextuaislEsse carater
estrategico esta ligado ao estimulo de novas ideias e a cria~ao de um pensamento avan~ado
sobre a~6es espedficas orientadas para a realiza~ao de desenvolvimento de bem estar
social.
e
Isso posslvel devido a um processo participativo interne e com os diferentes atores
envolvidos, 0 que permite estabelecer bases comuns de a~ao, alem de contribuir para a
aprendizagem organizacional. Os erros sac vistos como oportunidades de aprendizagem e as
restri~6es, como estlmylos para criatividade.
Resumindo,?~ gestao social e estrategica, para a organiza~ao publica,
porque a sua utiliza~ao procura dar condi~6es para a realiza~ao de um processo
que envolva a participacao de atores internos e extern os a ela, para entender e
estabelecer que mUdan~as promover, como e quando./
Daquelas ferramentas citadas anteriormente, algumas serao tratadas a
seguir. Primeiro, serao tratadas aquelas que demandam tanto mudan~as no arranjo
intra-organizacional, como nas rela~6es interorganizacionais, quais sejam, a
descentraliza~ao. a intersetorialidade, a parceria e a participa~ao. Depois, serao
apresentadas algumas ferramentas operacionais.

o conceito de descentraliza~ao pode ser entendido de diferentes modos.


Aqui, ele e definido como a "transferencia de poder do centro da unidade central de
uma organiza~ao para suas unidades subalternas" (divisao de poder dentro do
aparato estatal). Significa, basicamente. dotar de competencias e recursos
organismos intermediarios para que possam desenvolver suas administra~oes
com mais eficiencia e mais pr6ximos dos cidadaos e de grupos sociais. (Jacobi, 1983, p. 67)
Como exemplo, pode-se citar 0 caso de uma prefeitura municipal, que divide a cidade
em regioes, estabelecendo uma administra¢o distinta em cada uma, que passa a ter um certo
papel no planejamento. na elabora~ao e na implementa~ao de pol[ticas publicas. 0 que pode
ser observado e 0 enfoque no territ6rio. A divisao da cidade em regionais significa que a
interface entre prefeitura e cidadaos ocorre via unidades descentralizadas, sendo as mesmas,
tambem, responsaveis por estar. tanto recebendo as demandas da sociedade. quanto suprindo
de informa~oes (obtidas no contato com os cidadaos) os nlveis hierarquicos superiores da
organiza~ao.
A partir do conceito utiiizado, a descentraiiza~ao pode ser avaliada a partir
de um conjunto de dimensoes, cada uma representada por um continuum. Hambleton (1988)
define as seguintes dimensoes: processo decis6rio; pol[tica; e de servi~os. A dimensao do
processo decis6rio se refere ao grau de descentraliza~o de poder do centro para a peri feria
da organiza~ao. ou unidade descentralizada. como pode ser visualizada no continuum abaixo:
IL

PRESTA<;Ao DE SERVI<;,:OS PROCESSO DECISORIO


LOCAlS POliTICO LOCAL

(PROCESSO DECISORIO
LOCAL SUBSTANCIAL)

a
Na ponta localizada esquerda do esquema, tem-se a presta;:;;ao de servi;:;;os numa
perspectiva mais localizada, objetivando melhorar 0 acesso publico aos servi;:;;os das
autoridades municipais. Movendo-se ao longo do continuum, a unidade local do Governo
Municipal (administra;:;;ao regional) recebe algum poder decis6rio e e capaz de ampliar a
presta;:;;ao de servi;:;;os. Na outra ponta, a administra;:;;ao regional obteria um grau de poder
decis6rio em termos de politicas publicas, mas tendo que seguir diretrizes estabelecidas pelo
poder central. Aqui, 0 gestor tende a assumir um papel relevante para 0 planejamento urbano.
Essa relevanciaganha peso, na medida em que a tendencia e de maior complexidade e incerteza
ambiental. A descentraliza;:;;ao pode facilitar a leitura da realidade regional. Consequencias
disso sac um diagn6stico mais apurado e uma proposta de planejament%r;:;;amento mais
representativa da realidade, alem do poder que 0 administrador regional teria nos processos
decis6rios no nlvel central de governo.
Algumas questoes podem ser feitas em rela;:;;ao a esta dimensao. Por exemplo: a)
Sobre 0 que 0 gestor pode decidir?; b) Com que recursos politicos e administrativos 0 gestor
pode contar para exercer a suas fun;:;;6es?;e c) Que influencias ele tem nos processos decis6rios
dos niveis superiores?
Na dimensao poHtica, comparam-se esquemas administrativos de descentraliza;:;;ao
com esquemas politicamente orientados, como se pode observar a seguir:

APENAS FUNCIONAAIOS ~ ENVOLVIMENTO DE •....• PUBLICO E DE GRUPOS


VEREADORES DE INTERESSE

(MUDAN<;:A ADMINISTRATIVA
GERENCIAL)
(MUDAN<;:A NO SISTEMA
DE ELEI<;:A.0)
(EXTENSAO
DEMOCRACIA
DA
LOCAL)
I
a
Na ponta localizada esquerda deste continuum, veem-se esquemas que concebem a
descentraliza;:;;ao apenas como uma reorganiza;:;;ao administrativa na qual a participa;:;;ao do
publico e de politicos (como representantes do Legislativo) nao e considerada. Caminhando
no continuum, encontram-se esquemas que combinam descentraliza;:;;ao com esfor;:;;os para
democratizar a presta;:;;ao de servi;:;;ospublicos que podem envolver a participa;:;;ao de politicos,

II
~l IL

cidadaos ou comunidade. Na outra ponta, existem esquemas de descentraljza~o que trabalham


no desenvolvimento de comunidades e estabelecem espac;;oslocais de decisao, com 0
envolvimento de politicos e representantes da comunidade, onde 0 gestor publico tende a
atuar como catalisador e negociador entre as diferentes partes envolvidas.
Como exemplo de quest6es que podem ser respondidas aqui, tem-se: a) Existe
algum envolvimento dos cidadaos na gestao da Regional?Se positivo, como ele se da?; e b)
Como se da a relac;;aoentre a unidade descentralizada com a comunidade e polfticos?
A dimensao de servic;;osse refere ao grau com que a descentralizac;;ao rompe com
barreiras profissionais e burocraticas dentro da administrac;;aoregional. 0 continuum eo
segu;nte:

• COORDENA<;:AODEVAA.IOS -"..--.- GERENClADEVARIOS


SERVI<;:OS SERVI<;:OS

(INTEGRANDO DIFERENTES (COORDENADOR DE AREA E (GERENTE DE UNIDADE


SE<;6ES DE UM MESMO TRRABALHO EM GRUPO) DESCENTRALIZADA E
DEPARTAMENTO) TRABALHO GENERICO)

Na ponta localizada a esquerda do continuum, pode existir, inicialmente, oobjetivo


de tentar superar barreiras dentro dos departamentos. 0 segundo ponto no continuum
corresponderia ao esforc;;ogerencial em romper barreiras entre departamentos distintos.
Essa abordagem, denominada por Hambleton (1988) como "descentralizac;;ao de
multiservic;;os", busca implementar uma prestac;;ao de servic;;oscompartilhada entre os
diferentes departamentos que comp6em a unidade descentralizada, de modo que 0 cidadao
nao fique transitando de um departamento para outro para satisfazer sua demanda. No
modelo de multiservic;;os,e posslvel distinguir uma abordagem que coloca certa enfase na
colabora~o interdepartamental, onde poderia se ter um coordenador regional buscando
persuadir funcionarios de diferentes depart~mentos a trabalharem em grupo. Isto esta
representado no segundo ponto do continuum .l/Jrnaabordagem mais radicalde multi-servic;;os
estaria na outra ponta do continuum. Aqul, 0 que se busca e, de fato, um trabalho
interdepartamental na unidade descentralizada. 0 que se percebe, entao, e que 0 administrador
da unidade descentralizada tem uma atuac;;ao de carater generico; ou seja, sob sua
responsabilidade estao profissionais de diferentes setores atuando em conjunto. Este carater
generico nos servic;;ospode auxiliarna melhoria do use dos recursos existentes, mediante um
conhecimento mars articulado dos problemas a serem enfrentados ou das ac;;6esa serem
implementadas. De outro lado, isto implicaum esforc;;oconjunto maior por parte dos diferentes
departamentos que constituem a unidade descentralizada.
Como quest6es que podem ser feitas sobre esta dimensao, podem-se ter: a) Que
servic;;osa administrac;;aoregional pode prestar?; e b) Como se da a relac;;aoentre os diferentes
departamentos da regional?

II
IL

Como qualquer outra meio, a descentraliza<;;ao pode ter efeitos negativos. Pode-
se ter uma transferencia de rendimentos publicos para unidades descentralizadas, e elas,
sem ter a responsabilidade com a gera<;;ao de recursos, incorrerem em gastos ineficientes.
Outro problema se refere a
baixa qualifica<;;ao da burocracia local, 0 que e um obstaculo
serio a qualidade da presta<;;ao de servi<;;os. A descentraliza<;;ao pode significar
fragmenta<;;ao institucional, dificultando 0 esfor<;;o de uma atua<;;ao integrada por parte
da prefeitura. Pode, tambem, ocorrer ambiguidade, em decorrencia de uma divisao de
responsabilidades confusa entre esferas diferentes de governo. Finalmente, pode ocorrer
perda de poder regulat6rio e de capacidade de elabora<;;ao de polfticas publicas por
parte do poder central.
Como salientado na analise pertinente, a descentraliza¢o pode ser articulada com
esquemas de intersetorialidade e participa<;;ao, temas que serao tratados a seguir.

Para iniciar estase<;;ao, deve ser dito que a no¢o de intersetorialidade tem pontos de
liga<;;aocom a de descentraliza<;;ao. 0 primeiro e que ambas tem enfoque no territ6rio. 0
segundo e que processos de descentraliza<;;ao, na sua dimensao de servi<;;os,podem representar
oportunidades de presta<;;ao de servi<;;osde modo intersetorial.
A proposta intersetorial busca superar problemas decorrentes da elabora<;;ao e
implementa<;;ao de politicas e a<;;6essetorializadas. Setor aqui e entendido como organiza<;;ao
publica de um campo de interven<;;ao: saude, educa<;;ao, assistencia social, etc. E composto de
profissionais com conhecimento de grupos de interpreta<;;6es do mundo e da atividade humana,
com elementos prescritivos sobre 0 modo de tratamento de problemas. Isto significa que as
solu<;;6es propostas pelos profissionais seguem uma determinada perspectiva sobre um
problema. (Bogason, 2000, p. 116)
Por sua vez, intersetorialidade consiste na "articula<;;ao de saberes e experiencias
no planejamento, realiza<;;ao e avalia<;;aode a<;;6espara alcan<;;arefeito sinergico em situa<;;6es
complexas, visando ao desenvolvimento social". A inten<;;aoe elaborar e implementar politicas
e a<;;6es mais abrangentes e passar a considerar "0 cidadao na sua totalidade, nas suas
necessidades individuais e coletivas" Ounqueira, 1998, p. 14). Ou seja, a atua<;;aogovemamental
deve enfocar diferentes aspectos da vida do cidadao ao mesmo tempo. Um exemplo: um
bairro pode ter um posto de saude, porem seus moradores nao sao servidos de rede esgoto,
resultando em alta incidencia de doen<;;as. Outro: uma escola pode SElrutilizada como local
de forma<;;ao educacional e, tambem, como centro onde a comunidade se reune ou faz uso da
estrutura para 0 seu lazer esportivo. Tais situa<;;6es podem ser visualizadas na figura I.

II
L6gica
Intersetorial

Outro aspeeto que a n~ao de intersetorialidade procura superare aquele relacionado


com a organiza~ao publica formal de determinado campo de intelYen~ao, como saude,
assistencia social e polfticas de desenvolvimento regional, que e conceitualizado como "setor".
Muitas vezes, os "setores" sac definidos de modo amplo. Por exemplo, em alguns parses 0
setor de saude engloba hospitais e cuidado com a terceira idade, e dentro de cada subcampo
existem outras especializa~6es.lsto nao impede que ocorram sobreposi~6es, como cuidado
para os idosos, que pede existir tanto no setor de saude quanto no de servi~os sociais. (Bogason,
2000, p. I 16)

(,onfli,o ~
Diferentes pontos
d .
~ eVlsta
/
Assistencia
Social
Saude

Isto significa que a implementa~ao da intersetorialidade pode tambem incorrer em


riscos. Podem ocorrer conflitos entre profissionais de diferentes setores sobre 0 mesmo
problema, seja por motivos de conce~ao ou de disputa de poder. Problemas tambem podem
ocorrer entre os profissionais e cidadaos. Os primeiros possuem informat;oes e certas
competencias tecnicas que, muitas, vezes os segundos nao possuem. Isto pode afetar a qualidade
do processo de debate a favor daqueles mais bem preparados para a discussao.
o esfort;o de intersetorialidade leva a uma articulat;ao tanto intema a
organizat;ao,
entre diferentes departamentos ou setores, quanto extema, com outras organiza¢es, sejam do
mesmo nivel ou de niveis govemamentais diferentes, ou organizat;oes privadas ou da sociedade
a
civil. Este aspecto leva not;ao de rede, que sera apresentada a seguir.

A ideia de rede tem aparecido fortemente nas discussoes sobre as polfticas sociais
como um instrumento de gestao, com vistas a ampliar os resultados e impaetos dessas polfticas.
(Inojosa, 1999, p. 116)
Este termo sugere a ideia de articulat;ao, conexao, vinculos, at;oes complementares e
relat;oes horizontais entre parceiros, em um contexto de interdependencia de servit;os, para
garantir a integralidade da atent;iio aos segmentos sociais vulnerabilizados ou em situat;ao de
risco social e pessoal (Bourguignon, 200 I) I, Dai sua ligat;ao com a abordagem intersetorial.
As redes ocorrem quando existe uma troca de recursos entre os atores envolvidos.
Sobre estas, pode-se dizer que, em prindpio, sao parcerias em que se articulam pessoas ffsicas
e/ou jurfdicas e organizat;oes publicas e/ou privadas, ocorrendo a promot;ao de relat;oes
interpessoais, intra ou interorganizacionais, intraou intergovemamentais e intra ou intersetoriais,
e se constituem em arranjo institucional que canaliza interesses e guia comportamentos em
diret;iio a solut;6es de interesse comum, ao inves de conflitos sobre recursos escassos. (Bogason,
2000, p. 6)
Parece que a atual emergencia das redes como forma altemativa para a at;ao social
tem sido provocada pela crftica aos resultados da gestao das politicas publicas por meio de
estruturas organizacionais, publicas ou privadas que se articulam em sistemas em que as partes
sao interdependentes, mas cujo modo de operar, na pratica, tem sido fragmentado. (Inojosa,
1999, p.II?)
E possivel identificar diferentes tipos de redes, segundo a relat;ao entre parceiros:
(Inojosa, 1999)

a) Autonoma ou organica. E constituida por entes autonomos, com objetivos espedficos pr6prios
e que passam a se articular em funt;ao de uma ideia abrat;ada coletivamente. Nesse modelo de
rede, os entes sao mobilizados por um ou mais deles, a partir de uma ideia-fort;a, ou ideia
mobilizadora, que os leva a definir, em conjunto, um objetivo comum, a ser realizado mediante
a sua articulat;ao, com a preservat;ao da identidade original de cada participante.

b) Tutelada. Neste modelo, os entes tem autonomia, mas se articulam sob a egide de uma
organizat;ao que os mobiliza em fun¢o de um papel de regulat;ao legal ou de capacidade de
financiamento e que, por isso, model a 0 objetivo comum. Cada ente, alem de considerar 0
custo e os possiveis beneflcios da adesao, tendera a subordinar sua permanencia na rede a essa
relat;ao.
c) Subordinada. E constituida por entes que sao partes de uma organiza~ao ou de um sistema
espedfico, havendo uma interdependElncia de objetivos. A rede, de certo modo, independe da
vontade dos entes. Ha apenas um locus de controle. Nesta c1asse de rede 0 grau de autonomia
das partes e determinado pela coordena~ao, que pode delegar e retomar poder a qualquer
momento. Pode haver um esfor~o de compartilhamento de interpreta~6es e sentido, bem
como de articula~ao de a~6es, mas a ideia que norteia a rede - a ideia for~a - nao foi abra~ada
coletiva e livremente por entes com a sua identidade propria.

Apesar da importancia dessa estrategia de gestao de polfticas sociais, ela enfrenta


dificuldades de ser assimilada tanto pelas organiza~6es quanto pela sociedade em geral
(lunqueira, 2000, p. 39). Aspectos culturais podem prejudicar a efetividade das redes. Como
afirma Najmanovich (1995, p. 61 apud Junqueira, 2000), grande parte das pessoas pensam
como individuos isolados, e nao como componentes de varias redes de intera~6es: familiares,
de amizade, de trabalho, recreativas. Aqui tambem podem ocorrer problemas como aqueles
enfrentados em processos de intersetorialidade.

A ideia de participa~ao que pode se encaixar na no~ao de gestao social trabalhada


aqui e aquela considerada como a divisao de poder entre todos os grupos envolvidos e a
possibilidade concreta de todos influenciarem a decisao coletiva sobre os objetivos sociais
(Fortin, 1985). Desse modo, e possivel ligar esta no~ao a ideia de descentraliza~ao como
apresentada aqui, principalmente na sua dimensao polltica: aproximar governo e cidadaos. A
participa~ao e uma forma de interven~ao na vida publica e, ao mesmo tempo, um metodo de
governo baseado em um certo nivel de institucionaliza~ao das rela~6es Estado/Sociedade
(acesso as informa~6es e representatividade das formas existentes de democracia de base sao
vistos como pre-requisitos para a participa~ao).
Essa liga~ao entre descentraliza~ao e participa~ao aparece no esquema de Borja
(1988) sobre requisitos para a ado¢o de uma administra~ao publica participativa, como
mostrado a seguir:

- descentraliza~ao e racionaliza~ao do Estado;


- necessidade de 0 cidadao saber como, onde e para que participar;
- credibilidade do Estado perante 0 cidadao: 0 Estado tem que ser considerado
democratico, honesto e eficaz pelo cidadao;
- a existencia de perspectiva de progresso individual ou coletivo;
- a disponibilidade de um conjunto de mecanismos institucionais para facilitar a
participa~ao; e
- 0 reconhecimento de direitos realmente exercitaveis.

II~
face da desigualdade socioeconomico e polftica da popula~ao; e
- desvelar e impossibilitar a critica aos particularismo das institui<;oes, administra<;oes
publicas e partidos politicos.

Bittar (1992) chama a aten<;ao para os riscos de idealiza<;ao da participa<;ao e de uma


visao formalista de sua operacionaliza<;ao. Para ele, e preciso promover nao so tlexibilidade
nas formas de atendimento a
demanda social por participa<;ao como mais aten¢o aos setores
nao organizados da popula<;ao/Segundo Ribeiro (1995), as dificuldades mais comumente
apontadas em processo de particpa<;ao seriam:

- baixa representatividade dos movimentos sociais organizados;


- heterogeneidade desses movimentos, no que se refere asua representatividade
numerica;
- predominfmcia do corporativismo de bairro em detrimento dos interesses gerais da
.popula<;ao; e
- existencia de forte segmenta<;ao sociopolftica, com fundamentos economicos, 0 que
propiciaria dois mercados politicos diferentes: um baseado na cidadania plena e outro no
c1ientelismo.

Segundo Bodernave (1985), a participa<;ao pode ter diferentes graus. Ou seja, 0


cidadao ou representante da comunidade, pode ter diferentes conteudos, varian do de uma
participa¢o de menos conteudo a uma de maior conteudo, conforme 0 seguinte:

- presta<;ao de informa<;oes sobre decisoes e atos ja concretizados;


- consulta facultativa ou obrigatoria: solicita<;ao de crfticas, sugestoes ou dados para
a solu<;ao de problemas;
- apresema<;ao de propostas e elabora<;ao de recomenda<;oes, inclusive para a
formula<;ao de politicas, program as e projetos;
- co-decisao ou co-gestao;
- delega<;ao: a autoridade competente transfere sua autoridade decisoria ou executiva
a outrem, em campos e dentro de limites predeterminados; e
- autogestao: 0 proprio grupo determina seus objetivos, escolhe e dispoe sobre os
meios para atingi-Ios e estabelece 0 controle sobre os resultados, sem "referenda a uma
autoridade extern a" .

A participa<;ao pode ter tambem diferentes nfveis. Do nfvel mais alto para 0 mais
baixo, e ocorre nos seguintes momentos:

- formula<;ao da doutrina, missao, objetivos, politicas e proposi<;ao de estrategias de


a<;ao de uma institui<;ao;
- elabora<;ao de pianos, programas, projetos e defini<;ao de suas metas ffsico-
financeiras;
- aloca<;ao de recursos;

II
- execu~ao de a~oes; e
- avalia~ao de resultados.

Em termos de formas de participa~ao na gestao municipal, existem, basicamente,


duas formas:

- Participa~ao setorial. Tentativa de se incorporar a democracia de base a democracia


representativa em um nfvel superior da administra~ao municipal. Os conselhos setoriais seriam
umexemplo.
- Participa~ao territorial. 0 mecanismo de participa~ao se insere na propria
organiza~ao govemamental, a medida que ela se descentraliza, atribuindo competencias a
ambitos cada vez mais proximos as bases. A participa~ao de cidadaos em reunioes nas
administra~oes regionais de uma prefeitura pode ser um exemplo neste caso.

- Democratiza~ao. Participa~ao da comunidade na tomada de decisoes.


- Emancipa~ao. A a~ao coletiva comunitaria para superar desigualdades estruturais
representa emancipa~ao.
- Empoderamento. A a~ao coletiva para superar desigualdades estruturais envolve a
mobiliza~ao do poder comunitario. Ha 0 pressuposto da conscientiza~ao: tomar a si a
consciencia de poder, contribuir para mudar sua propria condi~ao.

Uma vez discutida a participa~ao, apresentam-se as ferramentas consideradas aqui


operacionais, mas que dependem da participa~ao do cidadao para seu melhor aproveitamento
do ponto de gestao social.

J A analise SNOT consiste em identificare avaliar os pontos fortes e fracos, as oportunidades


e as amea~ da organiza¢o e do contexto em que ela atua, sendo uma ferramenta de planejamento
estrategico, utilizada por organiza~Oes tanto do setor publico quanto do setor privado. if
o ambiente externo e analisado a partir das oportunidades e amea~ a organiza¢o.
Os pontos fortes e fracos se referem ao ambiente interno a organiza~ao. Tal divisao e necessaria,
ja que a organiza~ao age de formas diferentes, de acordo com cada campo.
l A organiza~ao nao pode controlar 0 ambiente externo, contudo cabe a ela monitora-
10, de forma a aproveitar as oportunidades eficientemente e de forma agi!, alem de evitar
amea~as quando possfvel.,;'
j!Quanto ao ambi~~te interno, este pode ser controlado pelos dirigentes da organiza¢o.
Assim, ao serdeteetado um ponto forte, este deve ser ressaltado, ao identificar-se um ponto
fraco, deve-se tentar controla-Io ou, ao menos, diminuir seus resultados. E importante identificar
e analisar estes pontos fortes e fracos, para que se possa decidir on de devem ser alocados os
maiores esfor~os e recursos.

11-
Apos a analise SWOT, a organiza<;;ao pode definir objetivos e metas de melhoria em
relac;;ao aos aspectos considerados vitais, mas em situac;;ao delicada. Devem-se tambem
estabelecer metas que visem ao maior aproveitamento das oportunidades e ac;;6es que serao
essenciais para reduzir efeitos de possfveis amea<;as.

J
'A analise do ambiente e uma ferramenta chave para a gerencia social, ja que permite
realizar urn exame antecipado do contexto no qual polfticas, program as e projetos sociais
serao desenvolvidos, identificando-se oportunidades e riscos.l
Tal analise permite avaliar as incertezas deste contexto, geradas por mudanc;;as
introduzidas, que implicam novas estrategias de gestao. A1em disto, e parte da planificaC;;ao
estrategica e da constru<;ao de cenarios, pois aponta para a construc;;ao de imagens de futuro,
que iraQ orientar 0 desempenho em longo prazo.

A analise do ambiente baseia-se no pressuposto de que 0 contexto externo da ac;;aoestrategica


e constitufdo por uma amplagama de fatores incontrolaveis, que podem influenciaresta ac;;ao,
determinando seu exito ou fracasso. Tal fator leva a no<;ao de que esta analise se constitui em
urn processo dinamico, participativo e interativo, alem de centrar-se em uma informaC;;ao
estrategicamente importante. Tal informa<;ao esm diretamente relacionada com 0 exito de
determinado curso de a<;ao,gerando uma compreensao ampla do ambiente em que a a<;;aosera
executada, identificando os problemas crfticos para se alcanc;;ar este exito, em longo prazo.

o conceito basilar deste metodo eo de contexto, definido como 0 ambiente externo


a organizac;;ao, constitufdo por urn conjunto de varias forc;;asrelacionadas entre si, diante das
quais nao se pode exercer significativa influencia. 0 contexte pode ser considerado proximo
quando se refere as for<;as que operam no ambiente mais imediato da organiza<;;ao, sobre a qual
se pede exercer a1guma influencia, como e 0 caso da comunidade que utiliza os servic;;ossociais.
A analise das institui<;;6esque formam determinado setor permite identificar e conhecer
as for<;;ase debilidades do conjunto de institui<;;6es, possibilitando aumentar 0 conhecimento a
respeito de possfveis a<;;6escomplementares ou competitivas a serem desenvolvidas neste
ambiente.
A analise dos usuarios permite caracterizar os diferentes grupos da populac;;ao e suas
demandas reais e potenciais.
Quanto as forc;;as distantes a organizac;;ao, estas se origin am independentemente,
nao havendo forma de exercer influencia sobre estas. Elas podem ter urn impacto social
maior e transformar a natureza das polfticas ou dos programas sociais. Assim, e necessario
analisa-Ias e monitora-Ias, de forma que as institui<;6es se antecipem e se preparem para
possfveis mudanc;;as.
determinada regiao ou pais. Analisa-Ias implica gerar uma compreensao de tendencias e impactos
destas na ac;ao institucional.
• As forc;as regulat6rias compreendem a identificac;ao e analise das mudanc;as
previsfveis e seu impacto na ac;ao institucional.
• As forc;as sociais e culturais englobam 0 exame de valores, atitudes, perspectivas e
estilos de vida da sociedade atendida pela instituic;ao.
• As forc;as polfticas abrangem a analise de organizac;6es polfticas de poder, a oposic;ao,
os movimentos sociais e os meios de comunicac;ao social, explorando sua influencia nas decis6es
publicas, no campo de polfticas sociais .
• As forc;as cientffico-tecnicas incluem as mudanc;as tecnol6gicas e seu impaeto nos
programas e atividades da instituic;ao. Tal analise permite incorporar esta dimensao a ac;ao
estrategica.

o enfoque conhecido como "analise ativa do ambiente" e um esforc;o organizado,


seletivo e orientado por parte da organizac;ao com 0 objetivo de identificar as mudanc;as que
Ihe causaram maior impaeto. Na pratica, permite desenvolver um continuo processo de
monitoramento de mudanc;as, aumentando a consciencia coletiva sobre os processos de
mudanc;as e criando um sistema de a1erta anterior aos problemas potenciais. Este enfoque
reforc;a 0 pensamento estrategico, comprometido com a visao a longo prazo, retroalimentando
o plano lfstrategico da instituic;ao.
'f Segundo este enfoque, 0 exito de um projeto depende do grau de controle sobre as
variaveis ambientais que afetam sua execuc;ao. A analise de variaveis culturais, polfticas,
socioeconomicas, tecnol6gicas e institucionais ajuda as instituic;6es a definir estrategias
inovadoras que levem em conta as potencialidades e restric;6es da ac;ao. Com a analise do
ambiente e possfvel decidir entre estabilidade e complexidade, continuidade e mudanc;a.
Segundo alguns autores, devem-se utilizar indicadores de incerteza, que estao
relacionados com a complexidade (numeros de fatores que afetam a execuc;ao de um programa)
e com a estabilidade (ritmo e grau de mudanc;a) nas variaveis ambientais.

VARIAvEIS
~Economicas
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;Tecnol6gicas
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!(instituic;oes setorizadas)
I a) Identifica<.;ao de for<.;asdo ambiente proximo e distante que podem afetar 0 desempenho
do programa ou da institui<.;ao a medio e longo prazo. Deve-se, para isto, fazer uma Iista
das possiveis variaveis que compoem 0 conjunto de for<.;as.

2a) Identifica<.;ao das variaveis chave determinantes do exito ou fracasso da institui<.;ao em


longo prazo. Elas sac limitadas, devem ter rela<.;ao direta com 0 exito de determinado
curso de a<.;ao, significativo nivel de impacto sobre outras variaveis, e relativo nivel de
incerteza.

3a) Coleta e analise de informa<.;oes, para se fazer analise das for<.;asdo ambiente, sintetizando
os resultados.

4a) Identifica<.;ao de oportunidades e riscos, identificando as fontes destes e possiveis danos


caso se consolidem.

sa) Elabora<.;ao de prognostico e hip6teses, descrevecse as principais tendencias das principais


variaveis, baseando-se em premissas importantes e fundamentadas.

6a) Elabora<.;ao de relatorios de resultados, que deve abordar: analise de for<.;asproximas e


remotas, avalia<.;ao de oportunidades e amea<.;as do ambiente, analise de tendencias e as
premissas basicas que servem de apoio.

De acordo com Licha (2000), 0 metodo de cenarios, que se constitui em ferramenta


para a gerencia social, e utilizado no planejamento estrategico, contribuindo para a constru¢o
de uma visao do futuro desejavel (e possivel) pela organiza<.;ao. Esta ferramenta apoia a
explora¢o de imagens do futuro, que se convertem em pano de fundo da estrategia dos pianos
destas organiza<.;6es. Alem disto, pede ajudar a estudar os problemas cnticos de uma sociedade
e a preyer seus possiveis caminhos.
Tal metodo permite descrever coerentemente 0 caminho de uma situa<.;aoatual ate
uma situa<.;aofutura, sendo os cenarios a descri<.;ao desta ultima e toda a sequencia de eventos
ate se chegar a ela.
Desta forma, este metodo se constitui em essencial ferramenta para a gerencia social.
A formula<.;ao de estrategia e de pianos de desenvolvimento social requer vis6es em longo
prazo. Suas a<.;oessac focadas em processos participativos de reflexao, debate sobre 0 futuro
desejavel e medidas para alcan<.;a-Io. Com este metodo a gerencia social pode assumir um
futuro proximo, que, contudo, dependera da qualidade das estrategias e das visoes em tome
das quais as a<.;oesse empenham. Alem disto, devido ao seu carater estrategico e f1exivel, esta
gerencia requer urn continuo exerdcio de vigilancia, que Ira assegurar a rela¢o entre previsao
egestao.

o procedimento basico de constru<;ao de cemirios proposto por Licha (2000)


compreende os seguintes passos:

I a) Constru<;ao da base dos cemirios. Inclui a analise anterior e atual do sistema estudado,
delimitando-o e identificando suas variaveis essenciais. A analise retrospectiva permite
identificar os mecanismos e atores determinantes da evolu<;ao do sistema. E por meio da
analise atual, podem-se identificar as mudan<;as ocorridas. Baseando-se nestas duas analises,
e construida a analise dos atores, identificado-se seus objetivos e meios, alem de suas
estrategias.

l~
,Acao de: Estrategias (alianc;as e conflitos e interesses
AI A2 A3 ... An
AI
A2
A3
... An

2a) Constru<;ao dos cenarios. Constroem-se as imagens de futuro provaveis, descrevendo-as


de maneira 0 mais detalhada possivel, alem da transi<;ao desde a situa<;ao atual ate as situa<;6es
futuras possfveis e desejadas.

3a) Estrategia e plano de a<;ao. Com base no cenario definido, definem-se as estrategias e os
pianos de a<;ao. Este processo pode ser observado no esquema a seguir.
~I IL

Esquema I: 0 metodo de constru~ao de cemirios


(I)
Analise Expticativa
(identificac;ao das variaveis
essenciais)
Retrospectiva
Analise da Situa<;;aoAtual

Existem tecnicas que refor~am 0 metodo de cemirios. Referem-se a identifica~ao de


variaveis essenciais para analisar e explicar 0 comportamento do problema estudado e a
valida~ao de jogos de hip6teses, que sac os cenarios. Tais tecnicas estao sugeridas no diagrama
anterior, com os numeros I e 2.
o primeiro tem 0 fim de definir as variaveis chave, e para isto se recomenda a utiliza-
~ao da tecnica de brainstorm, com 0 objetivo de listar tais variaveis chave, que entao sac
submetidas a uma revisao dos especialistas. Assim, mediante sess6es de brainstorm e consultas
a especialistas, resulta uma Iista de variaveis que permite caracterizar 0 sistema estudado.
a
Em rela~ao segunda, trata-se de submeter-se ao juizo dos especialistas a validade
dos distintos cenarios. Esta tecnica, denominada Delphi, consiste em consulta-Ios quanto a uma
possivel evolu~ao de um fenomeno e em definir um consenso entre eles sobre a probabilidade
das hip6teses, apoiando-se em suas argumenta~6es e contra-argumenta~6es.

Condusao
Este artigo procurou mostrar algumas ferramentas consideradas basicas para a ges-
tao social. 0 envolvimento do cidadao pode resultar em maior eficacia na utiliza~ao dessas
ferramentas e, consequentemente, no processo de gestao social. Como se pode perceber, 0
tema consiste em um processo complexo, que demanda esfor~os politicos-organizacionais por
parte dos governos e do gestor social. No entanto, e um processo que, a depender de como a
participa~ao do cidadao se da, pode significar melhoria na vida do cidadao e fortalecimento
da democracia.