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ABERTURA COMERCIAL

PARA O DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 3
BRASIL
Michel Temer
Presidente da República

Moreira Franco
Ministro de Estado Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República

Hussein Kalout
Secretário Especial de Assuntos Estratégicos

Marcos Degaut
Secretário Especial Adjunto

Marcelo Baumbach
Secretário de Ações Estratégicas

Carlos Roberto Pio da Costa Filho


Secretário de Planejamento Estratégico

Luís Ferreira Marques


Diretor de Assuntos Internacionais Estratégicos

Joanisval Brito Gonçalves


Diretor de Assuntos de Defesa e Segurança

Ana Paula Lindgren Alves Repezza


Diretora de Integração Produtiva e Desenvolvimento Econômico

Marden de Melo Barboza


Diretor de Projetos Especiais
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 3

ABERTURA COMERCIAL
PARA O DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO

MARÇO 2018

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

RESUMO EXECUTIVO
• Atualmente, o nível de comércio 12%) quanto para produtos primários
internacional do Brasil é de cerca de (de 31% para 9%). A partir de 1995,
25% de seu PIB – o que o coloca entre as tarifas de importação brasileiras se
os países mais fechados do mundo. mantiveram razoavelmente estáveis.
Esse cenário de isolamento comercial
faz com que a sociedade brasileira •A
 produtividade do trabalho na
deixe de se beneficiar dos ganhos indústria brasileira, que caiu na
com o comércio, reduzindo o grau segunda metade da década de 1980,
de eficiência da sua economia e seus cresceu fortemente após o ciclo de
níveis de bem-estar. liberalização comercial em razão da
pressão da competição externa que
• Uma redução nas tarifas médias acompanha a maior disponibilidade de
brasileiras e maior abertura ao bens importados; e da redução dos
comércio internacional tenderiam a custos de máquinas, equipamentos
aumentar não só as importações, e insumos para firmas brasileiras.
mas também as exportações e o grau Atualmente, além de terem barreiras
de eficiência de nossa economia. tarifárias altas, a maior parte dos setores
Para facilitar a transição para uma manufatureiros brasileiros é marcada
nova estrutura econômica, a abertura pela vigência de barreiras não-tarifárias
comercial deve ser pensada ao lado ao comércio em níveis mais elevados
de uma política de requalificação do que a média mundial.
centralizada nos trabalhadores
afetados temporariamente pela • Simulação feita com base em um
liberalização, tendo em consideração modelo de equilíbrio geral que
fatores geográficos, estruturais, agrega informações sobre produção,
curriculares e orçamentários para sua emprego, salário, preços, importação
implementação. e exportação de 57 setores diferentes
das economias brasileira e dos outros
• Na evolução da estrutura tarifária países do mundo indica, no agregado,
brasileira nos últimos 30 anos, há dois uma redução no nível geral de preços
períodos claramente distintos. Entre de cerca de 5%, em relação ao cenário
1990 e 1995, as tarifas de importação sem liberalização. Setores que hoje são
brasileiras caíram fortemente, tanto muito protegidos, como automóveis,
para bens manufaturados (de 37% para maquinários, couro, têxteis e vestuários,

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

têm uma redução nos preços entre 6% laboral existente no mercado


e 16%. doméstico brasileiro, a transição após
a liberalização pode ser facilitada por
• O nível total de emprego se mantém meio de políticas públicas, de modo a
inalterado (mais precisamente, com maximizar os ganhos com o comércio
uma queda esperada no desemprego da população brasileira evitando
de 0,015%). Durante todo o período perdas desproporcionais concentradas
que se segue à liberalização comercial, sobre uma minoria de trabalhadores.
75% dos setores da economia Por isso, a estratégia de transição
brasileira passam por uma expansão deve contemplar políticas públicas que
de emprego e, ao final do período de facilitem a reinserção no mercado de
20 anos, espera-se que apenas três trabalho daqueles trabalhadores que
setores da economia brasileira tenham sejam transitoriamente negativamente
uma redução no emprego setorial maior afetados pelo choque comercial.
que 0,5%.
•P
 or meio de alterações em programas já
• Em cerca de dois terços das 558 existentes, é possível alterar o Qualifica
microrregiões brasileiras, estima-se que Brasil para facilitar o ajuste do mercado
o efeito de longo prazo da liberalização de trabalho à nova realidade de uma
sobre o emprego formal seja positivo. economia aberta. Para que esta se torne
Em 85% das microrregiões o efeito uma política ativa para o mercado de
se concentra no intervalo de -0,25% trabalho eficiente, é imperativo que se
a +0,25% de variação no emprego incorpore três informações essenciais:
formal. Mesmo os casos mais extremos (1) quais regiões tenderão a ser mais
variam entre -2% e +2% da força de afetadas pelo choque comercial; (2)
trabalho. Antecipa-se, ao longo de quais setores produtivos tenderão a
todo o processo, que a diferença de observar expansão (ou retração) de
alocação de mão de obra atinja cerca de emprego após a abertura comercial;
3 milhões, que deverão mudar de setor e (3) quais habilidades estão sendo
por causa da liberalização comercial. demandadas, com evolução dinâmica,
Casos com resultado líquido positivo, em cada circunscrição.
mas grandes fluxos simultâneos de
abertura e fechamento de vagas, • O documento apresenta recomendações
incluem o interior de São Paulo, Paraná, normativas específicas sobre
Pará, Rondônia e Roraima. liberalização comercial e requalificação
profissional.
• Em razão da limitada mobilidade

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

ABERTURA COMERCIAL PARA O


DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Hussein Kalout, Marcos Degaut, Carlos Pio, Carlos Góes, Ana Paula Repezza, Eduardo
Leoni e Luís Gustavo Montes

INTRODUÇÃO
Esta Nota apresenta uma estratégia de exportações. A segunda seção apresenta
modernização da estrutura comercial a evolução histórica da estrutura
brasileira. O propósito fundamental de proteção comercial brasileira. A
dessa reforma é promover o crescimento terceira e a quarta seções apresentam
da corrente de comércio, vista como estimativas dos resultados esperados da
instrumento essencial para tornar a liberalização comercial. Fazendo uso de
economia nacional mais eficiente e mais modelos econômicos e extrapolações
próspera. A estratégia procura maximizar estatísticas, avaliam-se os impactos da
ganhos intertemporais de comércio para abertura da economia sobre distintos
o conjunto da sociedade brasileira, sem setores e sobre o nível de emprego em
descuidar da fração de trabalhadores cada uma das 558 microrregiões do país.
mais vulneráveis às mudanças sugeridas. A quinta seção apresenta uma política
Neste sentido, propõe-se uma política ativa ativa para promover a requalificação dos
para o mercado de trabalho que facilite trabalhadores negativamente afetados
o ajuste dos trabalhadores porventura pela reforma da política comercial. A
prejudicados pela reforma comercial e sexta e última seção contém uma lista de
que ampare momentaneamente suas medidas necessárias à implementação
famílias. das políticas que foram recomendadas
ao longo do trabalho.
A Nota está organizada em seis seções.
Na primeira, explica-se a necessidade
de alterar as regras que estruturam o
comércio exterior brasileiro para promover
os ganhos associados à ampliação
tanto das importações quanto das

9
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

GANHOS COM O COMÉRCIO: A


TEORIA E A REALIDADE NO BRASIL
O comércio é um elemento central para passado – isto é, mais capazes de vencer
o aumento do bem-estar de qualquer a concorrência de outras empresas. A
sociedade. Por meio das trocas, as operação de máquinas, equipamentos,
firmas e os trabalhadores são levados softwares e outras tecnologias mais
a se especializarem nas atividades mais modernas torna os trabalhadores mais
rentáveis nas quais, justamente, são eficientes, o que lhes permite demandar
mais produtivos. Mais bem remunerados, melhores salários; em paralelo, o acesso
podem dispor de maiores quantidades a bens importados mais baratos faz
dos bens e serviços produzidos por crescer o seu poder de consumo e o
outras firmas e indivíduos, locais ou seu bem-estar. Por fim, pode-se afirmar
estrangeiros. que consumidores e firmas são, de fato,
favorecidos por sistemas que privilegiam
Adicionalmente, a liberdade de comércio a liberdade de comércio.
permite às firmas adquirirem máquinas
e equipamentos tecnologicamente Esses aumentos objetivos da
mais avançados (e mais baratos) para produtividade e do consumo que
reduzir custos, aumentar a produção e/ derivam da ampliação da liberdade de
ou elevar a qualidade do que produzem. comércio são chamados de ganhos
Mais produtivas, podem vender a preços com o comércio. Existe um consenso
unitários inferiores aos do passado e científico entre os economistas quanto
ainda assim pagar salários melhores para aos benefícios de um maior intercâmbio
recrutar trabalhadores mais eficientes ou comercial. 96% dos economistas de alto
remunerar sua força de trabalho mais nível que compõem o painel de pesquisa
condignamente. permanente da Escola de Negócios da
Universidade de Chicago concordam que
A concorrência ensejada pela liberdade “o comércio mais livre aumenta a eficiência
de comércio praticamente força as produtiva e garante aos consumidores
empresas e os trabalhadores a buscarem escolhas melhores; no longo prazo esses
formas de produzir mais unidades com efeitos se sobrepõem a quaisquer efeitos
menores custos, continuamente. A sobre o emprego”1. Se maior liberdade
queda dos custos por unidade torna as 1 - Ver Free Trade | IGM Forum. [s.d.]. Disponível em:
<http://www.igmchicago.org/surveys/free-trade>.
firmas mais competitivas do que eram no Acesso em: 5 out. 2017.

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

de comércio promove ganhos relativos de segundo país mais fechado ao comércio


eficiência e de prosperidade, restrições à internacional, à frente apenas do Sudão
troca provocam o oposto. (20% do PIB). O Brasil é um país fechado
ao comércio internacional mesmo quando
Atualmente, o nível de comércio suas características específicas são
internacional do Brasil é de cerca de consideradas – seus níveis de comércio
25% de seu PIB – o que o coloca entre são mais baixos do que o de países com
os países mais fechados do mundo. renda similar (ver Figura 1) e população
Entre 2012-15, na média, o Brasil foi o similar (ver Figura 2).

Figura 1. Mundo: Comércio e PIB per Capita (média 2012-2015)


200
Resto do mundo
Comércio total, fração do PIB (%)

Brasil

150

100

50
Brasil comercia menos do que países com seu
nível de renda
0
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000
PIB per capita, dólares constantes de 2011
ajustados pela paridade do poder de
compra

Fontes: Cálculos da SAE-PR com dados do Banco Mundial.

Figura 2. Mundo: Comércio e População (média 2012-2015)


200
Resto do mundo
Comércio total, fração do PIB (%)

Brasil
150

100

50
Brasil comercia menos do que países com
população similar a sua
0
100.000 1.000.000 10.000.000 100.000.000 1.000.000.000
População (escala logarítimica)

Fontes: Cálculos da SAE-PR com dados do Banco Mundial.

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

Esse cenário de isolamento comercial brasileira significaria tirar o Brasil do


faz com que a sociedade brasileira deixe grupo de países com altas tarifas de
de se beneficiar dos ganhos com o importação e baixos níveis de comércio
comércio, reduzindo o grau de eficiência – no qual o país hoje se encontra – e
das firmas e trabalhadores e os níveis de movê-lo para o grupo com baixas tarifas
bem-estar da população. Portanto, uma de importação e altos níveis de comércio
modernização da estrutura comercial (ver Figura 3).

Figura 3. Países Emergentes: Comércio e Tarifas de Importação


(média 2012-2015)

150
Comércio total, porcentagem do PIB (%)

Países Emergentes
Brasil

100

50
Menos proteção,
mais comércio
Mais proteção,
menos comércio
0
0 2 4 6 8 10 12 14
Tarifa de importação, média ponderada NMF (%)

Fontes: Cálculos da SAE-PR com dados do Banco Mundial. Nota: Amostra de 50


países emergentes, excluídos micropaíses e países com população menor a dois
milhões de habitantes.

De início, parece razoável pensar que produção mais especializada e, ao ter


tarifas de importação não têm efeitos acesso a insumos a preços mais baratos,
sobre exportações. Entretanto, existe conseguem exportar a preços mais
uma relação entre tais elementos, já que, competitivos.
cada vez mais, sociedades que são mais
abertas para importações se integram Exportações e importações são duas
melhor às altamente especializadas dimensões indissociáveis do comércio
cadeias globais de valor – nas quais cada internacional. Para exportar mais é
parte específica da produção de um bem fundamental desfrutar das vantagens
se dá no local onde a produção de tal trazidas pelas importações, especialmente
parte é mais eficiente. Por isso, países custos mais baixos e maior variedade
que importam mais também tendem de insumos e tecnologias. Além das
a exportar mais – pois suas firmas têm economias proporcionadas pelos insumos

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

importados, as importações pressionam crescimento futuro: uma análise de vinte


produtores locais a baixar seus custos. e quatro outros episódios de liberalização
em países em desenvolvimento foram
Portanto, uma redução nas tarifas seguidos por um aumento médio de cerca
médias brasileiras e uma maior abertura de 2,0% ao ano no crescimento do PIB
ao comércio internacional tenderiam real2 (ver Figura 4), com destaque para
a aumentar não só as importações efeitos positivos no Chile (1976), Paraguai
brasileiras, mas também as exportações e (1989), Uruguai (1990), Indonésia (1970),
o grau de eficiência de nossa economia. Coreia do Sul (1968) e Taiwan (1963),
Como consequência, espera-se maior dentre outros.

Figura 4. Evidência Internacional: Crescimento e Liberalização


Comercial (Média anual do crescimento do PIB real em 24 episódios de
liberalização; eixo horizontal denota os anos anteriores e posteriores à
liberalização)

6
Crescimento do PIB real (%)

4
Média do crescimento na amostra
antes da liberalização (1,3%)

2
Média do crescimento na
amostra após a liberalização (3,3%)

-2
-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20
Anos antes (negativo) ou depois (positivo) da liberalização comercial

Fonte: Romain Wacziarg, Karen Horn Welch; Trade Liberalization and Growth: New
Evidence. World Bank Econ Rev 2008; 22 (2): 187-231.

2 - WACZIARG, R.; WELCH, K. H. Trade Liberalization


and Growth: New Evidence. The World Bank Economic
Review, v. 22, n. 2, p. 187–231, 1 jan. 2008.

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

A EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA DE
PROTEÇÃO COMERCIAL BRASILEIRA
Evolução histórica Há, contudo, uma importante diferença
na natureza da estrutura tarifária desses
dois segmentos. Enquanto a média das
Na evolução da estrutura tarifária brasileira tarifas brasileiras aplicadas sobre bens
nos últimos 30 anos há dois períodos primários convergiu para um valor próximo
claramente distintos. Entre 1990 e 1995, à média mundial (cerca de 8% em 2015),
as tarifas de importação brasileiras o setor manufatureiro brasileiro continuou
caíram fortemente (ver Figura 5), tanto muito mais protegido do que no resto
para bens manufaturados (de 37% para do mundo. Em 2015, as tarifas médias
12%) quanto para produtos primários (de efetivamente aplicadas à importação de
31% para 9%). A partir de 1995, as tarifas bens manufaturados no Brasil eram de
de importação brasileiras se mantiveram cerca de 10%, sendo que a média global
razoavelmente estáveis. era de cerca de 3% (ver Figura 5).

Figura 5. Brasil: Tarifas Aplicadas, por Grande Setor


(Tarifas efetivamente aplicadas, média ponderada)
40
Período de Período de
liberalização manutenção de tarifas

30
Mundo, manufatura 1/ Brasil, manufatura
Mundo, bens primários 1/ Brasil, bens primários
20

10

0
1989
1990
1991
1992
1993
1994

1996
1997
1998
1999

2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
1995

2000

Fonte: Cálculos da SAE/PR com dados Banco Mundial. 1/ Média global ponderada
por fluxos de comércio.

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

Tal mudança na estrutura tarifária na indústria se deram tanto diretamente,


brasileira reverberou, por algum tempo, pela pressão de competição externa que
sobre a eficiência da economia brasileira. acompanha a maior disponibilidade de
A produtividade do trabalho na indústria, bens importados3; quanto indiretamente,
que caiu na segunda metade da década por meio da redução dos custos de
de 1980, cresceu fortemente após o máquinas, equipamentos e insumos para
ciclo de liberalização comercial (ver firmas brasileiras4.
Figura 6). Os ganhos de produtividade

Figura 6. Brasil: Produtividade do Trabalho na Indústria (1985-1997)


(Variação acumulada no produto por hora trabalhada)

80%
Início do processo de abertura 67%
comercial dos anos 1990
60%

40%

20%

0%
-6%
-20%
1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Fonte: Rossi Jr, J.L. & P.C. Ferreira (1999). “Evolução da produtividade industrial
brasileira e abertura comercial”. Pesquisa e Planejamento Econômico. v. 29, n. 1.
pp. 1-34, com dados consolidados da PIM-DG e PIM-DF do IBGE.

No período de abertura comercial (entre 2000, a Produtividade do Trabalho cresceu


1990 e 1995), a Produtividade do Trabalho continuamente. Já a Produtividade Total
(quanto cada trabalhador brasileiro dos Fatores teve uma trajetória similar
produz) cresceu 18% e a Produtividade
3 - ROSSI JR., J. L.; FERREIRA, P. C. Evolução da
Total dos Fatores (quão eficiente é a produtividade industrial brasileira e abertura comer-
cial. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 29, n.
soma de capital e trabalho da economia 1, p. 1–34, abr. 1999. e SILVA, I. É. M.; BEZERRA, J.
brasileira) aumentou 5% (ver Figura 7). F.; LIMA, R. C. Análise da relação entre importações e
produtividade: evidência empírica para a indústria de
No intervalo que se seguiu, contudo, transformação do Brasil. Revista de Economia Contem-
porânea, v. 16, n. 1, p. 62–87, abr. 2012.
os caminhos dessas duas medidas de 4 - Ver LISBOA, M.; MENEZES FILHO, N.; SCHOR, A.
Os efeitos da liberalização comercial sobre a produtiv-
produtividade foram distintos. Após um idade: competição ou tecnologia?  Anais do Encontro
Anual da Sociedade Brasileira de Econometria. Nova
ciclo de estagnação no começo dos anos Friburgo: SBE, 2002.

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

até a crise financeira internacional, em nos anos 1990, a despeito do lançamento


2008/2009, quando regrediu a níveis de vários estímulos na forma de política
mais baixos do que aqueles observados industrial por parte do Governo Federal.

Figura 7. Brasil: Produtividade (1975-2014)


(Índice, 1990 = 100)
140
Período
de
130 abertura
comercial
dos anos
120 1990
118
110
105

100
100

90
Produtividade do Trabalho
Produtividade Total dos Fatores
80
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
Fonte: Cálculos da SAE/PR com dados da Penn World Tables 9.0.

Conjuntura recente importação cobrada para aquele setor)


quanto se observa apenas o nível de
Atualmente, na média brasileira, proteção efetiva (isto é, levando-se em
produtos manufaturados têm tarifas de consideração a estrutura de insumos
importação mais altas do que produtos daquele setor e o grau de proteção sobre
primários. Contudo, essa média esconde o valor adicionado por aquele setor ao
uma variação setorial muito ampla. produto final).
Alguns setores, em especial os de bens
intermediários, como petroquímicos, Atentar-se à dispersão da estrutura tarifária
cimento e indústria metalúrgica, têm brasileira é tão importante quanto atentar-
baixo grau de proteção. Outros, de bens se a seus níveis médios de proteção
finais, como automóveis, caminhões, nominal. Caso haja uma redução nas
têxteis e vestuário, têm níveis de proteção tarifas nominais de bens intermediários,
altos. Essa avaliação é verdadeira tanto mas não nas altas tarifas nominais de bens
quando se observa apenas o nível de finais, o nível de proteção efetiva destes
proteção nominal (isto é, a tarifa de vai aumentar. É essa dispersão nas tarifas

16
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

nominais que explica por que a proteção significativamente mais alta do que a
efetiva de alguns setores específicos, média brasileira (ver Figura 8).
em particular o setor automotivo, é

Figura 8. Brasil: Proteção Nominal e Proteção Efetiva, por setor,


2014 (Em porcento)
160%
Proteção efetiva Proteção nominal
120%
80%
40%
0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

1 Petróleo e gás natural 16 Máquinas para escritório e equipamentos de 29 Alimentos e bebidas


2 Pecuária e pesca informática 30 Peças e acessórios para veículos
3 Outros da indústria extrativa 17 Outros equipamentos de transporte automotores
4 Refino de petróleo e coque 18 Máquinas e equipamentos, inclusive 31 Artefatos de couro e calçados
5 Minério de ferro manutenção e reparos 32 Material eletrônico e equipamentos
6 Cimento 19 Outros produtos de minerais não metálicos de comunicações
7 Agricultura, silvicultura, exploração florestal 20 Produtos e preparados químicos diversos 33 Perfumaria, higiene e limpeza
8 Jornais, revistas, discos 21 Fabricação de aço e derivados 34 Fabricação de resina e
9 Produtos farmacêuticos 22 Celulose e prod. de papel elastômeros
10 Metalurgia de metais não ferrosos 23 Produtos de metal, excluindo máquinas e 35 Eletrodomésticos
11 Produtos de madeira, excluíndo móveis equipamentos 36 Têxteis
12 Produtos químicos 24 Artigos de borracha e plástico 37 Artigos do vestuário e acessórios
13 Eletricidade e gás,água,esgoto e limpeza urbana 25 Defensivos agrícolas 38 Produtos do fumo
14 Aparelhos/instrumentos médico-hospitalares, 26 Máquinas, aparelhos e materiais elétricos 39 Automóveis,camionetas e utilitários
medidas e ópticos 27 Móveis e produtos das indústrias diversas 40 Caminhões e ônibus
15 Álcool 28 Tintas, vernizes, esmaltes e lacas

Fonte: Castilho et al (2014). “A estrutura recente da proteção nominal e efetiva no


Brasil”. São Paulo: FIESP/IEDI.

Observando tarifas relativas, a tendência se enquanto setores predominantemente


mantém: em geral, setores manufatureiros primários (cana de açúcar, arroz, leite,
(automóveis, couro, maquinários, têxteis, açúcar, carne, etc.) têm tarifas abaixo da
etc.) têm tarifa acima da média global, média global (ver Figura 9).

Figura 9. Brasil: Tarifas Relativas, 2011


(Tarifa ad valorem, média ponderada brasileira deduzida da média
mundial do setor)
30%
média mundial

20%
Acima da

10%
0%
Abaixo da
média mundial

-10%
-20%
-30%
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
1
2
3
4
5
6
7
8
9

1 Automóveis e peças 12 Equipamentos eletrônicos 23 Vestuário 34 Pecuária


2 Couro 13 Metais não ferrosos 24 Outros produtos animais 35 Carne in natura
3 Produtos de metal 14 Químicos 25 Oleaginosas 36 Açúcar
4 Outros maquinários 15 Papel 26 Carvão 37 Outras carnes
5 Outras manufaturas 16 Minerais não-metálicos 27 Outros alimentos 38 Bebidas e tabaco
6 Laticínios 17 Pescados 28 Gás 39 Arroz processado
7 Ferro e aço 18 Produtos florestais 29 Derivados do petróleo 40 Leite
8 Têxteis 19 Outros minérios 30 Outras colheitas 41 Arroz in natura
9 Madeira 20 Outros equip. de 31 Petróleo 42 Cana de açúcar
10 Lã transporte 32 Trigo
11 Fibras vegetais 21 Óleos vegetais 33 Frutas e vegetais
22 Outros grãos

Fonte: Cálculos da SAE/PR com dados do Banco Mundial, GTAP e UNCOMTRADE.

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

Além de terem barreiras tarifárias à importação) em níveis mais elevados


relativas altas, a maior parte dos setores do que a média mundial (ver Figura 10).
manufatureiros brasileiros são marcados Alguns setores, como o de maquinários,
pela vigência de barreiras não-tarifárias destacam-se por ter tanto tarifas relativas,
ao comércio (regulações, políticas de quanto barreiras não-tarifárias relativas
componente nacional e entraves técnicos altas.

Figura 10. Brasil: Barreiras Não-Tarifárias Relativas do setor


industrial, 2011 (Equivalentes tarifários de BNT, média ponderada
brasileira deduzida da média mundial do setor)

60%
média mundial média mundial

40%
Abaixo da Acima da

20%
0%
-20%
-40%
-60%
Minerais não-metálicos
Madeira
Bebidas e tabaco

Metais não ferrosos


Produtos de metal

Ferro e aço
Derivados do petróleo

Papel
Outras manufaturas

Outros equip. de transporte

Couro

Têxteis
Automóveis e peças

Equipamentos eletrônicos
Vestuário
Químicos
Outros maquinários

Fonte: Cálculos da SAE/PR com dados do Banco Mundial, GTAP e UNCOMTRADE.

18
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

RESULTADOS ESPERADOS DE
UMA MODERNIZAÇÃO COMERCIAL
SOBRE DISTINTOS SETORES DA
ECONOMIA
As estimativas aqui apresentadas migração entre setores, o nível total de
resultam de uma simulação feita com emprego se mantém inalterado (mais
base em um modelo de equilíbrio geral precisamente, com uma queda esperada
que agrega informações sobre produção, no desemprego de 0,015%). É importante
emprego, salário, preços, importação e enfatizar, contudo, que durante todo o
exportação de 57 setores diferentes das período que se segue à liberalização
economias brasileira e de outros países. comercial, 75% dos setores da economia
brasileira passam por uma expansão de
A simulação contempla os efeitos emprego (ver Figura 11) e, ao final do
esperados sobre cada variável nos período de 20 anos, espera-se que apenas
distintos setores da economia após a três setores da economia brasileira tenham
eliminação de todas as tarifas aplicadas uma redução no emprego setorial maior
pelo governo brasileiro à importação. que 0,5% (ver Figura 12).
Esse é tido como um cenário de
referência, de modo que se possa Um efeito esperado da maior integração
observar os efeitos mais extremados ao mercado internacional é a redução
possíveis sobre o mercado de trabalho. de preços domésticos. Por um
O instrumental desenvolvido, contudo, lado, a competição de fornecedores
permite traçar vários cenários possíveis, internacionais limita a capacidade
com liberalização parcial ou total de de empresas nacionais conseguirem
tarifas e barreiras não-tarifárias. aumentar preços por serem as únicas
a fornecer determinado produto no
Após uma liberalização comercial, os mercado doméstico. Por outro lado,
trabalhadores tendem a sair daqueles como as firmas nacionais passam a ter
setores que são hoje mais protegidos acesso a máquinas e insumos a preços
– e menos competitivos – e migrar para mais baixos, elas conseguem também
aqueles setores mais competitivos. Uma produzir a custos unitários menores,
vez que o efeito é primordialmente de aumentando assim sua competitividade.

19
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

Figura 11. Brasil: Variação da População Ocupada, por Setor, após


liberalização comercial (Em porcentagem da população ocupada antes
da abertura, por anos após a abertura)

1,0%
50% dos setores estão no intervalo
cinza, com 25% acima
e 25% abaixo dele

0,5%

0,0%
Intervalo interquartil
Mediana

-0,5%

Fonte: SAE/PR, resultado de simulação de equilíbrio geral computável.

Figura 12. Brasil: Variação no Emprego por Setor após liberalização


comercial, após 20 anos (Em porcento)

2%

1%

0%

-1%

-2%
Some
Somente
men
nte ttrês
rês
ês set
seto
setores
ores
es da
a ec
econo
economia
nomia têm re
redução
edução
ção esp
es
esperada
perrad
da d
de
e ma
mais
sdde
e00,5%
,5
5% do em
emp
emprego
pre
ego
-3%
17

40
10
11
12
13
14
15
16

18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39

41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
1
2
3
4
5
6
7
8
9

1 Gás 10 Metais não ferrosos 19 Fibras vegetais 28 Químicos 37 Comunicações 46 Recreação 55 Couro
2 Petróleo 11 Carne in natura 20 Óleos vegetais 29 Outros alimentos 38 Água 47 Governo 56 Têxteis
3 Carvão 12 Outras carnes 21 Distribuição de gás 30 Outros transportes 39 Intermediação financeira 48 Residências 57 Vestuário
4 Outros minérios 13 Açúcar 22 Arroz in natura 31 Madeira 40 Comércio 49 Equipamentos
5 Derivados do 14 Pecuária 23 Pescados 32 Transportes aquaviários 41 Leite eletrônicos
petróleo 15 Papel 24 Produtos florestais 33 Arroz processado 42 Seguros 50 Automóveis e peças
6 Oleaginosas 16 Frutas e vegetais 25 Outros equip. de 34 Minerais não-metálicos 43 Laticínios 51 Bebidas e tabaco
7 Trigo 17 Cana de açúcar transporte 35 Transportes aeroviários 44 Construção 52 Outros maquinários
8 Outros grãos 18 Outros produtos 26 Ferro e aço 36 Serviços comerciais 45 Lã 53 Outras manufaturas
9 Outras colheitas animais 27 Eletricidade 54 Produtos de metal

Fonte: SAE/PR, resultado de simulação de equilíbrio geral computável.

20
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

Essas dinâmicas são capturadas na internacionais (como petróleo) ou que não


simulação. No agregado, observa-se são comercializáveis internacionalmente
uma redução no nível geral de preços de (como residências) não têm redução
cerca de 5%, em relação ao cenário sem alguma nos preços. Já aqueles setores
liberalização. Quando são analisadas que hoje são muito protegidos, como
as mudanças de preços por setor da automóveis, maquinários, couro, têxteis e
economia, há muita variação. Alguns vestuários, têm uma redução nos preços
setores, que já acompanham preços entre 6% e 16% (ver Figura 13).

Figura 13. Brasil: Variação nos preços por Setor após liberalização
comercial, após 20 anos (Em porcento)

0%
-2%
-4%
-6%
-8%
-10%
-12%
-14%
-16%
10

34
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33

35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
1
2
3
4
5
6
7
8
9

1 Pescados 11 Outras colheitas 21 Outros grãos 31 Minerais não-metálicos 41 Outros alimentos 51 Outros maquinários
2 Residências 12 Outros minérios 22 Madeira 32 Leite 42 Comunicações 52 Metais não ferrosos
3 Carvão 13 Oleaginosas 23 Lã 33 Automóveis e peças 43 Construção 53 Produtos de metal
4 Gás 14 Arroz processado 24 Cana de açúcar 34 Derivados do petróleo 44 Intermediação financeira 54 Equipamentos eletrônicos
5 Frutas e vegetais 15 Carne in natura 25 Açúcar 35 Outros produtos 45 Água 55 Vestuário
6 Papel 16 Ferro e aço 26 Outras manufaturas animais 46 Recreação 56 Bebidas e tabaco
7 Arroz in natura 17 Pecuária 27 Transportes aquaviários 36 Químicos 47 Serviços comerciais 57 Têxteis
8 Petróleo 18 Outras carnes 28 Outros transportes 37 Óleos vegetais 48 Governo
9 Trigo 19 Eletricidade 29 Comércio 38 Distribuição de gás 49 Couro
10 Fibras vegetais 20 Produtos florestais 30 Laticínios 39 Seguros 50 Outros equip. de
40 Transportes aeroviários transporte

Fonte: SAE/PR, resultado de simulação de equilíbrio geral computável.

Com essa redução nos preços, as firmas produtivos para os setores em que os
menos competitivas tendem a não custos produtivos locais se tornam mais
sobreviver, o que leva os trabalhadores baixos, a ponto de serem capazes de
a migrarem para outros setores da sustentar preços finais competitivos em
economia. Os setores mais protegidos relação aos praticados por concorrentes
originalmente tendem a ter uma redução estrangeiros.
maior de sua participação na economia
nacional (ver Figura 14). Presumivelmente, É importante notar, contudo, que até
são setores que não conseguem produzir mesmo os setores que aparentemente
a preços similares a seus competidores mais sofrem com o aumento da
internacionais e, sendo menos eficientes, concorrência internacional passam a
têm que reduzir sua força de trabalho ter, com a abertura comercial, custos
e produção total. Trata-se, portanto, unitários menores, tornando-se mais
da esperada realocação de fatores competitivos e conseguindo, com isso,

21
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

Figura 14. Brasil: Variação na Produção, por Setor, seguida à


liberalização comercial, após 20 anos (Em porcento)

6%
4%
2%
0%
-2%
-4%
-6%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
1 Carvão 11 Arroz in natura 21 Equipamentos eletrônicos 31 Produtos florestais 41 Recreação 51 Outros produtos
2 Gás 12 Outros minérios 22 Oleaginosas 32 Seguros 42 Distribuição de gás animais
3 Pescados 13 Couro 23 Pecuária 33 Outras manufaturas 43 Água 52 Transportes
4 Petróleo 14 Outros grãos 24 Lã 34 Transportes aeroviários 44 Comércio aquaviários
5 Ferro e aço 15 Trigo 25 Minerais não-metálicos 35 Comunicações 45 Laticínios 53 Metais não
6 Madeira 16 Fibras vegetais 26 Eletricidade 36 Governo 46 Outros transportes ferrosos
7 Papel 17 Cana de açúcar 27 Derivados do petróleo 37 Construção 47 Outros maquinários 54 Outros alimentos
8 Carne in natura 18 Produtos de metal 28 Outras carnes 38 Intermediação financeira 48 Açúcar 55 Leite
9 Frutas e vegetais 19 Automóveis e peças 29 Vestuário 39 Serviços comerciais 49 Óleos vegetais 56 Têxteis
10 Arroz processado 20 Outras colheitas 30 Residências 40 Químicos 50 Outros equip. de transporte 57 Bebidas e tabaco

Fonte: SAE/PR, resultado de simulação de equilíbrio geral computável.

exportar mais se comparado ao cenário vestuário e têxteis são os que têm maior
pré-abertura comercial (ver Figura 15, redução de preços unitários e população
que inclui 42 setores produtores de bens ocupada, mas são também os que têm
comercializáveis). Observa-se também maior aumento nas exportações. Isso
nos resultados da simulação a mesma significa que tais setores, apesar de
relação entre o aumento das importações menores, se tornam mais competitivos
e a elevação da competitividade que, e passam a conseguir se inserir nos
como consequência, impulsiona as mercados internacionais.
exportações. Por exemplo, os setores de

Figura 15. Brasil: Variação nas exportações, por Setor, seguida à


liberalização comercial, após 20 anos (Em porcento)

4%

3%

2%

1%

0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

1 Vestuário 8 Produtos de metal 15 Automóveis e 22 Pecuária 29 Pescados 36 Fibras vegetais


2 Têxteis 9 Derivados do petróleo peças 23 Outros grãos 30 Arroz processado 37 Cana de açúcar
3 Couro 10 Outras manufaturas 16 Trigo 24 Leite 31 Oleaginosas 38 Outros produtos
4 Madeira 11 Químicos 17 Outros equip. de 25 Gás 32 Petróleo animais
5 Papel 12 Ferro e aço transporte 26 Produtos 33 Bebidas e tabaco 39 Outros minérios
6 Equipamentos 13 Minerais não- 18 Frutas e vegetais florestais 34 Carvão 40 Óleos vegetais
eletrônicos metálicos 19 Outras carnes 27 Açúcar 35 Carne in natura 41 Lã
7 Outros 14 Metais não ferrosos 20 Outras colheitas 28 Laticínios 42 Arroz in natura
21 Outros alimentos

Fonte: SAE/PR, resultado de simulação de equilíbrio geral computável.

22
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

RESULTADOS ESPERADOS SOBRE O


EMPREGO EM DISTINTAS REGIÕES
DO PAÍS: DURAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO
DOS CUSTOS DO AJUSTE
Motivação no setor formal5 em relação às outras
regiões do país6. Esses estudos estimam
que esse impacto sobre o desemprego
Esta seção trata da antecipação dos
permaneceu mesmo depois de mais
impactos regionais assimétricos da
de 20 anos do início do processo de
abertura comercial. Apesar do baixo
liberalização comercial. As razões para
impacto agregado esperado da
esse efeito são as seguintes:
liberalização comercial no mercado de
trabalho do país, regionalmente podem (1) apesar do reduzido impacto agregado
ocorrer efeitos negativos. Isso se dá em termos de emprego formal e renda
porque: ser reduzido, os impactos regionais são
significativos;
(1) os custos do ajuste (desemprego)
ocorrem em setores da economia que (2) a existência de custos concentrados
são espacialmente concentrados; decorre da pouca integração dos
mercados de trabalho e, possivelmente,
(2) os ajustes no mercado de trabalho
da rigidez das leis trabalhistas, que
têm se mostrado mais lentos do que se
acabam por levar os trabalhadores a
tinha como consenso da literatura sobre
se deslocarem do setor formal para o
o efeito de choques de comércio sobre a
informal nas regiões mais afetadas pela
economia doméstica.
liberalização;

Estudos recentes sobre os impactos da


(3) pelo menos no caso brasileiro,
liberalização comercial dos anos 1990
os custos do ajuste não recaíram,
nos mercados de trabalho regionais do
5 - KOVAK, B. K. Regional Effects of Trade Reform:
Brasil demonstram que áreas que eram What is the Correct Measure of Liberalization? The
inicialmente especializadas nas indústrias American Economic Review, v. 103, n. 5, p. 1960–
1976, ago. 2013.
mais afetadas pela liberalização comercial 6 - DIX-CARNEIRO, R.; KOVAK, B. K. Trade Liberaliza-
tion and Regional Dynamics. American Economic Re-
tiveram uma diminuição do emprego view, v. 107, n. 10, p. 2908–2946, out. 2017.

23
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

necessariamente ou primordialmente, nos de emprego em cada região-setor e as


trabalhadores das indústrias afetadas. variações nacionais de emprego em
O impacto teve efeito similar tanto no cada setor, foi possível verificar o efeito
setor de bens e serviços comercializáveis esperado sobre o emprego total de cada
internacionalmente, como no de região após a liberalização comercial.
bens e serviços não-comercializáveis
internacionalmente, devido à integração O propósito desse exercício foi identificar,
entre esses setores. antecipadamente, a localização dos
trabalhadores que serão negativamente
No que toca o ponto (2), a recente afetados pela liberalização, de modo a
aprovação da reforma trabalhista auxiliar o poder público no planejamento
implica custos menores de transição de políticas de requalificação e reinserção
se comparados aos enfrentados desses trabalhadores no mercado de
após a liberalização dos anos 1990. trabalho. Como visto, há evidências
O ponto (3) demonstra que políticas empíricas de que, na ausência de
compensatórias e de aceleração uma política de proteção desses
do ajuste precisam incorporar tanto trabalhadores, o processo de ajuste
componentes verticais (requalificação possa ser muito lento, já que não há plena
da mão de obra imediatamente afetada), mobilidade geográfica e intersetorial
quanto horizontais (seguro desemprego, no mercado de trabalho brasileiro. A
subsídios para realocação do trabalhador, lógica subjacente, portanto, é de que a
etc.). sociedade possa colher os benefícios
agregados derivados da liberalização
Os elementos discutidos acima comercial sem que trabalhadores dos
mostraram a necessidade de se estimar setores menos competitivos sejam
a distribuição espacial dos efeitos da desproporcionalmente penalizados
liberalização sobre o mercado de trabalho durante a transição.
em distintas regiões do país. Para tanto,
utilizamos dados da Relação Anual de Resultados
Informações Sociais (RAIS) para estimar
os efeitos esperados da abertura sobre o É possível estimar o efeito esperado
emprego após computados os resultados sobre o emprego total de cada região
esperados da abertura comercial no após a liberalização comercial por
nível nacional. Combinando o fato de meio da combinação de dois fatores.
os 57 setores incluídos na simulação Primeiro, os 57 setores incluídos na
apresentada anteriormente serem simulação apresentada anteriormente
geograficamente concentrados com são geograficamente concentrados; e,
a relação histórica entre as flutuações segundo, verifica-se uma relação histórica

24
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

entre as flutuações de emprego em cada líquido, agregando todos os setores da


região/setor e as variações nacionais de economia, para cada microrregião.
emprego em cada setor.
Em cerca de dois terços das 558
Com base nessas informações, é possível microrregiões brasileiras, estima-se que
estimar o que ocorre em cada um dos o efeito de longo prazo da liberalização
setores, em cada microrregião. Na mesma sobre o emprego formal seja positivo (ver
microrregião, espera-se que alguns Figura 16). Em 85% das microrregiões o
setores tenham retração de emprego efeito se concentra no intervalo de -0,25% a
enquanto outros tenham expansão de +0,25% de variação no emprego formal.
emprego. Ao combinar esses efeitos Mesmo os casos mais extremos variam
estimados, é possível calcular o efeito entre -2% e +2% da força de trabalho.

Figura 16. Brasil: Variação Líquida Esperada sobre o Emprego


Agregado 20 anos após a liberalização comercial, por Microrregião
(Porcento da força de trabalho da microrregião)

Fonte: Cálculos da SAE-PR com base em simulações de um modelo de equilíbrio


geral computável e dados da RAIS-MTb.

O exercício permite identificar em quais nacional, assim como o Sul do Piauí e


regiões o efeito se distancia da média. do Maranhão e algumas microrregiões
O Centro-Oeste, de um modo geral, do Pará, Amazonas, Roraima e Amapá,
coloca-se um pouco acima da média com ganhos de emprego formal que

25
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

chegam a 2%. Nas outras regiões, o que tenderão a ser mais afetadas pela
efeito esperado é, grosso modo, nulo, liberalização comercial.
com exceção do Vale do Itajaí (SC), Sul da
Bahia, e um aglomerado de microrregiões É possível calcular o nível de proteção
do Noroeste cearense, nas quais poderá tarifária para cada microrregião, ao
ocorrer perda de emprego formal em ponderar-se as tarifas nacionalmente
setores atualmente instalados. aplicadas à importação de diversos bens
e serviços com a composição setorial
Esses resultados divergentes se explicam, da força de trabalho regional. Com isso,
em grande parte, pela concentração percebe-se que a distribuição geográfica
regional dos distintos setores da do protecionismo tarifário brasileiro tem
economia brasileira e seus distintos grande variação. Enquanto 80% das
níveis tarifários. Microrregiões têm níveis microrregiões brasileiras têm proteção
distintos de proteção comercial – aquelas tarifária menor do que 12%, algumas
que concentram sua força de trabalho e poucas microrregiões específicas têm
produção regional em setores com tarifas níveis de proteção muito mais alto,
mais altas têm um nível de proteção mais ultrapassando o equivalente a uma tarifa
alto. Essas microrregiões são aquelas ad valorem de 20% (ver Figura 17).

Figura 17. Brasil: Tarifas Regionais, por Microrregião (Tarifa efetiva


média em percentual ad valorem: média ponderada pela alocação
setorial da força de trabalho)

Fonte: Cálculos da SAE-PR com dados da RAI-MTb, GTAP, Banco Mundial e IBGE.

26
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

Como regiões distintas do Brasil têm hoje elevado de proteção tarifária tendem a
níveis distintos de proteção comercial, a ter resultados mais negativos, no longo
abertura comercial tem graus diferentes prazo, quanto à perda permanente de
para cada região. Como esperado, as emprego formal (ver Figura 18).
microrregiões que hoje têm grau mais

Figura 18. Brasil: Variação Líquida Esperada no Emprego e Tarifa


Regional (Em porcento; bolhas são proporcionais à força de trabalho da
microrregião)

1,0%
20 anos após liberalização
Variação esperada no emprego,

0,5%

0,0%

-0,5%

-1,0%
0% 5% 10% 15% 20%
Tarifa regional

Fontes: Cálculos da SAE-PR com base em simulações de um modelo de equilíbrio


geral computável e dados da RAIS-MTE.

Outro elemento que importa para o cidades simplesmente migrarão entre


resultado esperado do choque comercial setores, dentro da mesma microrregião,
sobre o mercado de trabalho é o tamanho sendo o resultado líquido nulo.
das microrregiões. Aquelas microrregiões
que se concentram nos extremos positivo Para a construção de uma política pública
e negativo quanto à variação esperada do que minimize possíveis efeitos deletérios
emprego tendem a ser menores em termos sobre o mercado de trabalho, é necessário
populacionais. Cidades maiores tendem olhar um pouco além dos resultados
a apresentar variação muito próxima líquidos. É possível que haja regiões nas
a zero (ver Figura 19). Esse resultado quais, apesar do resultado final esperado
é intuitivo, uma vez que a estrutura ser positivo ou perto de zero, antecipam-
econômica de cidades maiores tende a se grandes fluxos simultâneos tanto de
ser mais diversificada. Portanto, frente ao extinção quanto de criação de empregos,
choque de preços imposto pela abertura em setores diferentes. Nesses casos,
comercial, os trabalhadores dessas para facilitar o período de transição, é

27
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

importante que haja políticas de mercado de trabalhadores, que deverão mudar


de trabalho que estejam preocupadas de setor por causa da liberalização
com esse fenômeno. comercial. Casos com resultado líquido
positivo, mas grandes fluxos simultâneos
Antecipa-se, ao longo de todo o de abertura e fechamento de vagas,
processo, que a diferença de alocação incluem o interior de São Paulo, Paraná,
de mão de obra atinja cerca de 3 milhões Pará, Rondônia e Roraima.

Figura 19. Brasil: Variação Líquida Esperada no Emprego, 20 anos


após liberalização, por microrregião e força de trabalho
(Em porcento; bolhas são proporcionais à força de trabalho da
microrregião)

2%
Variação esperada no emprego

1%

0%

-1%

-2%
0 20 40 60 80 100
Percentil da microrregião quanto à variação esperada no emprego

Fontes: Cálculos da SAE-PR com base em simulações de um modelo de equilíbrio


geral computável e dados da RAIS-MTE.

28
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

ESTRATÉGIA DE TRANSIÇÃO:
POLÍTICAS DE
REQUALIFICAÇÃO
Além de estimar o que tenderá a ocorrer mercado de trabalho que eficientemente
após a liberalização comercial, tanto aumente a empregabilidade de
nacionalmente quanto no nível das trabalhadores afetados pelo choque
microrregiões, é importante delinear uma comercial. Além de fazer uma revisão
estratégia de transição para amenizar do histórico de políticas ativas para
custos de adaptação, especialmente o mercado de trabalho existentes no
os que recaiam sobre segmentos Brasil, há recomendações sobre qual
mais vulneráveis da população. Como deve ser a estrutura de uma política
mencionado na seção anterior, a de requalificação profissional que atinja
evidência empírica disponível indica esse objetivo. Inclui-se, neste aspecto,
que, por causa da limitada mobilidade alterações nas habilidades ofertadas,
laboral que existe no mercado instituições de ensino habilitadas,
doméstico brasileiro, a transição após potenciais fontes orçamentárias e
a liberalização pode ser facilitada por mecanismos de prestação de contas e
meio de políticas públicas, de modo a avaliação da eficiência do programa.
maximizar os ganhos com o comércio da
população brasileira e evitando perdas Modificar políticas já existentes,
desproporcionais concentradas sobre ao contrário de criar uma nova
uma minoria de trabalhadores. Por isso, estrutura, implica custos políticos de
tal estratégia de transição deve adequar implementação mais baixos, o que
as políticas públicas para permitir que minimiza o custo fiscal. Isso porque
aqueles trabalhadores negativamente a grande maioria das modificações
afetados pelo choque comercial possam necessárias são no nível infralegal,
ser propriamente atendidos, facilitando, dependendo, portanto, de uma ação
assim, sua reinserção no mercado de unilateral do Executivo. Além disso,
trabalho. o aproveitamento de estruturas pré-
existentes pode criar sinergias dentro
Esta seção descreve como é possível do próprio executivo ao aumentar seu
alterar políticas públicas já existentes para núcleo de apoio em distintos Ministérios,
transformá-las numa nova estratégia, de modo a viabilizar a implementação
qual seja: uma política ativa para o dessas políticas.

29
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

Políticas ativas para programas desse tipo depreende-se


mercado de trabalho: por que o sucesso de uma política ativa no
que são necessárias? mercado depende de três fatores:

1. motivação daqueles que buscam


As políticas públicas para o mercado
emprego, de forma que não desistam
de trabalho podem ser genericamente
facilmente na busca por novas
divididas entre políticas passivas e
oportunidades;
políticas ativas7. Políticas passivas
são aquelas que proveem renda
2. oportunidades de emprego disponíveis
complementar para os indivíduos durante
no mercado;
períodos de desemprego (como o
seguro-desemprego).
3. empregabilidade daqueles que
estão buscando emprego, ou seja, que
Já políticas ativas para o mercado de
esses trabalhadores tenham condições
trabalho são aquelas que buscam reduzir
de atingir os requisitos das vagas de
o nível de desemprego ao melhorar
emprego disponíveis8.
as habilidades dos trabalhadores (por
meio de programas de requalificação);
A sinergia entre esses três fatores
reduzir o nível de assimetria de
depende da disponibilidade de
informação no mercado (aproximando
informações de forma confiável. Os
quem busca emprego de quem oferece
trabalhadores precisam saber onde
emprego) ou dar incentivos para que
estão as oportunidades e quais são os
empresas contratem trabalhadores com
requisitos para as vagas de emprego.
determinadas características (como
As empresas esperam que, ao informar
regimes especiais para aprendizes e
as suas necessidades de trabalhadores
jovens). Em suma, essas políticas buscam
qualificados, consigam preencher as
manter os indivíduos ativos no mercado
vagas. O governo, por sua vez, precisa
de trabalho, facilitando sua reintegração
dessas informações para garantir que a
à força de trabalho e combatendo, com
oferta de cursos de qualificação esteja
isso, as imperfeições de mercado.
alinhada à demanda do mercado, de
forma que os trabalhadores tenham
Da experiência internacional de
condições de atingir os requisitos das
7 - Para uma revisão de como essas políticas foram
aplicadas na América Latina, ver OIT (2016). Active
vagas disponíveis.
labour market policies in Latin America and the Ca-
ribbean: What works. Genebra: International Labour
Office, 21 jun. 2016. Disponível em: <http://www.ilo. 8 - OECD. Activation policies for more inclusive labour
org/global/research/studies-on-growth-with-equity/ markets. In: OECD Employment Outlook. [s.l.] Organ-
WCMS_492373/lang--en/index.htm>. Acesso em: 5 isation for Economic Co-operation and Development,
out. 2017. 2015. p. 105–166.

30
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

No caso dos impactos laborais da operacionalizados por meio de repasses


liberalização comercial brasileira, é de recursos do Fundo de Amparo ao
razoável optar por políticas ativas para Trabalhador (FAT) para os estados e
o mercado de trabalho por dois motivos articulação com agências de educação
principais, quais sejam: profissional.

(1) há evidências de que, por causa Em 2003, o PLANFOR foi substituído pelo
de baixa integração e flexibilidade do PNQ (Plano Nacional de Qualificação),
mercado de trabalho brasileiro, políticas que tinha um melhor sistema de
passivas talvez não sejam suficientes monitoramento e fiscalização de acordo
para minimizar os efeitos regionais da com recomendações do Tribunal de
liberalização; Contas da União (TCU) e da Controladoria-
Geral da União (CGU). Assim como o
(2) é possível antecipar, dentro de PLANFOR, o PNQ utilizava recursos do
determinados parâmetros, quais regiões FAT por meio de resoluções do Conselho
e setores serão mais afetadas tanto Deliberativo do Fundo de Amparo ao
positivamente quanto negativamente Trabalhador (CODEFAT).
no período de transição, focalizando
recursos de forma mais eficiente e Tanto o PLANFOR quanto o PNQ
facilitando a transição dos trabalhadores apresentaram diversas falhas,
de indústrias em retração para aquelas principalmente no que diz respeito à
em expansão. escolha correta dos cursos oferecidos
para cada cidade, de acordo com
Experiências de Políticas as vocações econômicas destas e à
Ativas para o Mercado de prestação de contas e suscetibilidade
Trabalho no Brasil a fraudes. De acordo com um estudo
realizado em 20159, o PLANFOR não
A primeira experiência de política ativa apresentou efeitos significativos no
para o mercado de trabalho no Brasil aumento de emprego formal. Já o PNQ
foi com o PLANFOR (Plano Nacional de apresentou diversos problemas na
Qualificação Profissional do Trabalhador), sua prestação de contas, chegando
na década de 90. O PLANFOR surgiu a ter um estoque de 853 convênios a
como uma estratégia de combate ao serem analisados que, de acordo com
desemprego e aumento da produtividade a Secretaria de Políticas Públicos de
do trabalhador. O objetivo era treinar mais Emprego do Ministério do Trabalho,
de 20% da população economicamente
9 - REIS, M. Vocational Training and Labor Market Out-
ativa por ano. Os cursos eram comes in Brazil. The B.E. Journal of Economic Analysis
& Policy, v. 15, n. 1, p. 377–405, jan. 2015.

31
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

demoraria seis anos para serem oferta dos cursos – somente instituições
fiscalizados10. Além disso, os convênios já de ensino podem oferecer os cursos do
analisados apresentaram um alto índice Pronatec.
de reprovação.
Apesar dos avanços na prestação de
Em 2011, com o objetivo de aumentar contas do Pronatec, o programa não
a produtividade dos trabalhadores, em atingia o seu objetivo principal: oferecer
especial dos pouco qualificados, bem emprego e renda aos egressos. De
como impedir um suposto apagão de acordo com estudo realizado pelo
mão de obra, o governo federal criou o Ministério da Fazenda em 2015 com
Programa Nacional de Acesso ao Ensino dados de estudantes que passaram pelo
Técnico e Emprego (Pronatec, criado programa entre 2011 e 2013, os efeitos
por meio da Lei 12.513). A execução do Pronatec sobre o emprego e a renda
da política passava a ficar a cargo do eram próximo de zero11.
Ministério da Educação, enquanto o
Ministério do Trabalho tornava-se um O principal motivo para essa falha está
demandante de cursos e de público no desajuste entre a oferta dos cursos e
(beneficiários do seguro-desemprego) a demanda de formações pelo mercado,
por meio do Sistema Nacional de uma das principais recomendações da
Emprego (SINE). Com o Pronatec, o OCDE para políticas ativas no mercado de
Governo Federal buscava suprir as falhas trabalho. Enquanto o mercado sinalizava
do PNQ com um modelo mais refinado uma demanda maior por trabalhadores
de política de qualificação profissional com habilidades em STEM (Ciência,
com características de política ativa para Tecnologia, Engenharia e Matemática),
o mercado de trabalho. os cursos mais ofertados pelo programa
eram o de Assistente Administrativo e o
Ao migrar a política para o Ministério da de Operador de Computador.
Educação e criar uma nova estrutura de
execução, o Governo Federal conseguiu Com o objetivo de alinhar a oferta
melhorar o sistema de prestação de dos cursos à real demanda do setor
contas – os pagamentos passaram a ser produtivo, o Ministério da Educação
feitos após comprovação de frequência firmou uma parceria com o Ministério da
dos alunos – e impedir que organizações Indústria, Comércio Exterior e Serviços
de má-fé se candidatassem aos editais de 11 - BARBOSA FILHO, F.; PORTO, R.; DELFINO, D.
Pronatec Bolsa-Formação: Uma Avaliação Inicial Sobre
10 - Ata da 138a Reunião Ordinária do CODEFAT. [s.d.]. Reinserção no Mercado de Trabalho Formal. Brasília:
Disponível em: <http://portalfat.mte.gov.br/wp-con- Ministério da Fazenda/SPE, nov. 2015. Disponível em:
tent/uploads/2016/07/Ata-138%C2%AA-RO-CODE- <http://www.spe.fazenda.gov.br/notas-e-relatorios/
FAT_vers%C3%A3o-corrigida-MF.pdf>. Acesso em: 5 estudo-sobre-o-pronatec/relatorio-tecnico-nov2015.
out. 2017. pdf>.

32
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

(MDIC). O MDIC consultaria diretamente ao processo de liberalização comercial


as empresas para verificar quais seriam promoveria a maximização do bem-estar da
as reais necessidades de qualificação sociedade brasileira ao mesmo tempo em
dos trabalhadores por cidade e região. que amenizaria os custos da transição que
Essa iniciativa foi chamada de Pronatec tendem a se concentrar em determinadas
Brasil Maior e posteriormente de Pronatec regiões e grupos de trabalhadores. Além
Setor Produtivo. disso, como a abertura comercial tenderá
a desviar o investimento e a produção
Conforme estudo financiado pelo Banco dos setores menos produtivos e rentáveis
Mundial12, o Pronatec Setor Produtivo para os mais eficientes, uma política que
apresentou ganhos significativos na facilite a aquisição de novas habilidades
probabilidade de seus egressos estarem por parte de indivíduos seria primordial na
empregados (aproximadamente 8%), com transição de trabalhadores dos setores
destaque para áreas ligadas a habilidades negativamente afetados para aqueles
STEM, nas quais, em alguns casos, o positivamente afetados.
ganho marginal em empregabilidade foi
superior a 10%. Já a parte do Pronatec Há evidências concretas de que a melhoria
que não estava a cargo do MDIC – ou das habilidades de trabalhadores, por
seja, que não incluía as informações meio de treinamentos bem direcionados,
locais de demanda por habilidades está associada à maior internacionalização
– não apresentou ganho algum em das empresas, por motivos que incluem:
empregabilidade após os cursos.
(1) empresas exportadoras tendem
Requalificação Profissional: a empregar trabalhadores mais
ganhos de eficiência qualificados13;
com ajuste de oferta pela
demanda regional por (2) comerciar internacionalmente requer
habilidades específicas conhecimento em negócios internacionais
e o domínio de idiomas estrangeiros14;

Estrutura
(3) a competição internacional induz as
Desenhar uma política ativa para o mercado empresas a aumentar a qualidade dos
de trabalho a ser aplicada simultaneamente produtos, o que depende de treinamentos
12 O’CONNELL, Stephen D.; MATION, Lucas 13 - BASTOS, P.; SILVA, J. C. G.; PROENCA, R. P. Ex-
Ferreira; BEVILAQUA, João Teixeira Bastos; DUTZ, ports and Job Training. Policy Research Working Paper
Mark. Can business input improve the effectiveness of 7676. Washington, D.C.: World Bank Group, 2016.
worker training? Evidence from Brazil’s Pronatec-MDIC. 14 - MATSUYAMA, K. Beyond Icebergs: Towards a
Policy Research Working Paper No. WPS 8155. Wash- Theory of Biased Globalization. The Review of Econom-
ington, D.C.: World Bank Group, 2017. ic Studies, v. 74, n. 1, p. 237–253, jan. 2007.

33
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

intensivos em novas habilidades15; de trabalho eficiente, é imperativo que se


incorporem três informações essenciais:
(4) o aumento da escala das operações
com a entrada em novos mercados (1) quais regiões tenderão a ser mais
pode viabilizar empresas a assumirem os afetadas pelo choque comercial;
custos fixos da adoção de tecnologias
que demandem mais treinamentos da
(2) quais setores produtivos tenderão
mão de obra16.
a observar expansão (ou retração) de
emprego após a abertura comercial;
Por meio de alterações em programas
já existentes, é possível reformar o
Pronatec para facilitar o ajuste do (3) quais habilidades estão sendo
mercado de trabalho à nova realidade de demandadas, com evolução dinâmica,
uma economia aberta. Para que esta se em cada circunscrição.
torne uma política ativa para o mercado

Figura 20. Pilares de uma Política Ativa para o Mercado de Trabalho


Adaptada ao Cenário de Liberalização Comercial
Setores
01 Estimar impacto da
liberalização sobre 57
setores da economia

Regiões
02 Estimar como cada
microrregião é afetada
pelo choque comercial

Demanda
03 Ofertar treinamento
das habilidades
demandadas por
empresas em cada
região

Fonte: Elaboração da SAE-PR

15 - VERHOOGEN, E. A. Trade, Quality Upgrading, and


Wage Inequality in the Mexican Manufacturing Sector.
The Quarterly Journal of Economics, v. 123, n. 2, p.
489–530, 1 maio 2008.
16 - YEAPLE, S. A simple model of firm heterogeneity,
international trade, and wages. Journal of International
Economics, v. 65, n. 1, p. 1–20, jan. 2005.

34
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

A informação sobre como os diferentes regiões estão mais carentes de


setores da economia reagirão ao choque trabalhadores. Essas informações são
comercial e quais regiões serão mais importantes para que os trabalhadores
fortemente afetadas são resultados tenham as informações corretas diante
diretos das seções anteriores desta da necessidade de buscar um novo
Nota Conceitual. Já o terceiro elemento, emprego e, inclusive, considerar migrar
que incorpora a demanda regional por para outras regiões que tenham melhores
habilidades, pode ser alcançado por meio oportunidades. Por ser um ambiente
de uma alteração em políticas públicas já online e estar ligada a diversos bancos
existentes no âmbito do Executivo. de dados, a SuperTEC é uma inovação
que oferece informações tempestivas
Uma vantagem de se optar pela para a tomada de decisão, seja dos
remodelação de políticas já existentes gestores públicos, das empresas ou dos
é que os custos políticos e regulatórios trabalhadores.
para que seja atingido o mesmo resultado
final são mais baixos. O novo modelo do Essa ferramenta já existente é, contudo,
Pronatec deve passar pela priorização subutilizada. O objetivo final seria
da parceria do MEC com o MDIC, que generalizar esse modelo de adequação
apresentou o melhor caso de sucesso da oferta de cursos à demanda regional
com o Pronatec Setor Produtivo, como por habilidades, de modo a garantir que
já abordado, de modo a ajustar a oferta somente o método mais eficiente de
de cursos à demanda de habilidades de requalificação seja financiado pelo poder
cada região. público, por meio de um convênio entre
o MDIC e o MEC (que é o Ministério
Nesta última faceta, há um esforço do que coordena as políticas gerais de
MDIC no mapeamento das competências requalificação técnica e tecnológica).
de acordo com as vocações econômicas
regionais. Trata-se da plataforma Habilidades Ofertadas
SuperTEC, que oferece um ambiente
acessível para que o setor produtivo É imperativo que os cursos treinem
informe as qualificações que entendem os trabalhadores em habilidades
necessárias e que são escassas em demandadas por aqueles setores que
suas regiões, garantindo que a oferta de crescerão com a abertura comercial.
cursos esteja alinhada com a demanda. Essa ação é crítica para que o governo
Por sua vez, os trabalhadores podem dê uma resposta social para os impactos
enxergar na SuperTEC as qualificações gerados pela abertura, ao mesmo
mais demandadas por região e quais

35
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

tempo que irá conferir mais eficiência à Instituições de Ensino


economia. Ademais, é preciso alinhar Habilitadas
as ofertas à vocação econômica de
cada microrregião, de forma a garantir Atualmente, os programas de qualificação
reais chances de empregabilidade para profissional do MTb permitem a oferta de
os egressos e não frustrar a motivação cursos por diversas instituições, desde
dos trabalhadores de conseguirem escolas tradicionais como SNA’s (SENAI,
um emprego, incorporando assim a SENAC, etc) até Organizações Não-
informação sobre a demanda regional Governamentais (ONG’s). Para garantir
por habilidades. a qualidade dos cursos e o sucesso da
oferta, as instituições habilitadas devem
Neste aspecto, o modelo ideal é o de ser restringidas a somente instituições
cursos de Formação Inicial e Continuada tipicamente de ensino, como escolas
(FIC), que buscam capacitar e aperfeiçoar técnicas, SNA’s e Institutos Federais.
habilidades específicas dos estudantes
de modo a que estes retornem A execução, por sua vez, se dá por meio
rapidamente ao mercado de trabalho. de convênios firmados com estados e
Em geral, cursos FIC são rápidos (3 a municípios. O MTb desencentraliza os
6 meses) e estão alinhados à demanda recursos e os estados ou municípios
por habilidades, de modo a facilitar à realizam a contratação da instituição
reintegração no mercado de trabalho. ofertante. Esse modelo não favorece a oferta
correta dos cursos, uma vez que pode ser
mais sensível a pressões políticas locais,
Usualmente, essa modalidade também
dificulta o controle e facilita corrupção. O
inclui um treinamento prático. Uma
modelo ideal passaria pela centralização
remodelação do programa pode
do mapa de demanda nacional, ou seja,
passar a incorporar um modelo de
quais os cursos corretos para cada região
ensino dual – praticado nos países
e pela contratação direta pelo MTb com
que reconhecidamente têm uma boa
pagamento de acordo com controle de
qualificação profissional – que envolve
frequência.
parte da carga horária dentro da empresa
e é mais eficiente na reinserção dos
Para incentivar que novos cursos sejam
trabalhadores no mercado. A estrutura
criados e que as escolas cheguem a lugares
atual do Pronatec permite que os
distantes onde tanto o setor produtivo quanto
alunos tenham treinamentos na linha de
a população necessitem de qualificação,
produção.
ainda é possível que se contrate
determinados cursos para determinadas

36
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

regiões por valores maiores que os valores a serem consideradas, sendo que em
atuais, garantindo, contudo, que a média ambas o resultado primário do governo
geral gasta por aluno seja próxima a atual. central manter-se-ia inalterado.
Tal flexibilização poderia obedecer a uma
fórmula que incorpore a oferta efetiva de A primeira possibilidade é que os
cada circunscrição – sendo o preço uma recursos sejam redirecionados do aporte
função inversa do número de instituições/ anual que o Tesouro Nacional faz ao
cursos disponíveis. Essa resposta dinâmica Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
do preço de contratação funcionaria como Em 2016, o FAT contou com R$ 16,2
incentivo para a oferta regional de cursos. bilhões em receitas do Tesouro Nacional,
tendo sempre um aporte superior a
Financiamento e prestação de R$ 5 bilhões entre 2012-201618. Outra
contas possibilidade é a manutenção dos
aportes ao FAT concomitante sem um
A viabilidade de uma política ativa para o direcionamento dos recursos do FAT, por
mercado de trabalho que facilite a transição meio de seu Conselho Diretor (CODEFAT),
setorial dos trabalhadores após um processo para as referidas ações de qualificação
de liberalização comercial deve considerar profissional do MTb, o que é consonante
o contexto de baixo espaço fiscal do com seu mandato.
Governo Federal, com as devidas restrições
orçamentárias estabelecidas pela Emenda O resultado da política pública, em
Constitucional nº 95. Nesse sentido, propõe- ambos os casos, seria uma redução do
se aqui um financiamento com base em resultado econômico do FAT ao fim do
realocação de recursos do Orçamento exercício e, portanto, uma redução dos
Federal, de modo que o resultado final seja empréstimos que o FAT faz ao Banco
neutro e não signifique esforço adicional para Nacional de Desenvolvimento Econômico
o atendimento das disposições da EC 95. e Social (BNDES). Esse objetivo caminha
no mesmo sentido, já ratificado pelo
Para o treinamento de 220 mil Governo, de uma reversão do papel
trabalhadores por ano, seria
superlativo que o BNDES passou a ter
necessário um orçamento anual de
sobre o crédito a pessoas jurídicas19. Por
aproximadamente R$ 320 milhões17. Há
fim, a nova Taxa de Longo Prazo, aprovada
duas alternativas fiscalmente neutras
pela Lei nº 13.483/17, vai garantir que os
17 - Já considerados não pagamentos por desistên-
cias, estima-se o custo por aluno de R$ 1.450,00. Ver 18 - Relatório de Gestão do Fundo de Amparo ao Tra-
apêndice de O’CONNELL, Stephen D.; MATION, Lu- balhador, exercício de 2016. Brasília: CGFAT/SOAD/
cas Ferreira; BEVILAQUA, Joao Teixeira Bastos; DUTZ, SE/MTb, 2017.
Mark. Can business input improve the effectiveness of 19 - Para mais detalhes, ver SAE (2017), “Uma Agenda
worker training? Evidence from Brazil’s Pronatec-MDIC. de Produtividade: o Desenvolvimento como Interesse
Policy Research Working Paper no. WPS 8155. Wash- Público” Nota Conceitual 02.
ington, D.C.: World Bank Group, 2017.

37
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

recursos do FAT emprestados ao BNDES Os efeitos da abertura comercial sobre


sejam remunerados a taxas de mercado, salário e emprego têm prazo bastante
melhorando as perspectivas futuras do longo. Ou seja, o programa deve durar
patrimônio do Fundo. mais do que o ciclo político usual dos
programas de governo. A avaliação
O processo de prestação de contas continuada traz riscos políticos óbvios:
deverá se dar pela frequência atestada se o programa não apresentar os
pelo aluno, com pagamentos posteriores resultados desejados, os atores políticos
às escolas. A sugestão é que se tenha que decidiram implementá-lo podem ser
um valor referência para os cursos, como responsabilizados por isso. A ausência de
R$10,00/hora/aula como é aplicado no avaliação das políticas públicas obscurece
Pronatec. Deve ser feita uma análise a relação entre atores políticos e os
de custo-benefício para averiguar a resultados alcançados. Por outro lado, se
possibilidade de instituir que os alunos o programa for avaliado positivamente,
atestem a presença por meio de sistemas a probabilidade de um próximo governo
de biometria diretamente ligados ao eliminá-lo ou reduzi-lo é bem menor, e os
Ministério do Trabalho, o que dificultaria benefícios políticos da implementação do
a possibilidade de fraude ao mesmo programa serão mais permanentes20.
tempo em que reduziria os dispêndios
em auditoria e prestação de contas.

Mecanismos de Avaliação

O programa deverá ser alvo de avaliação


contínua para averiguar se os benefícios
do mesmo superam os custos. Para
garantir a robustez da avaliação, são
necessários elementos de aleatoriedade
na seleção de alunos e/ou regiões
atendidas pelo programa. Para isso, basta
que as vagas ofertadas sejam menores
que a oferta de alunos qualificados, que
a seleção dos mesmos para os cursos
seja feita aleatoriamente (por sorteio),
e que os indivíduos selecionados e não
20 - KING, G. et al. A “politically robust” experimental
selecionados sejam identificáveis nas design for public policy evaluation, with application to
bases de dados administrativas do the Mexican universal health insurance program. Jour-
nal of Policy Analysis and Management, v. 26, n. 3, p.
governo (RAIS) 479–506, 2007.

38
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

DESENHO ESTRUTURAL DAS


POLÍTICAS E RECOMENDAÇÕES
NORMATIVAS
Esta seção traz recomendações de Comércio por alguns órgãos
normativas específicas que traduzem a anuentes e (ii) contingenciamentos
discussão conceitual presente nas outras orçamentários nestes mesmos órgãos.
seções em uma política pública efetiva.
Estão apensadas a esta Nota Conceitual • Alterar a redação do Decreto nº
minutas normativas que servem de 6.759/0921, extinguindo o exame de
anteprojetos para a implementação similaridade nas importações de bens
objetiva das recomendações aqui de capital e de tecnologia. O exame de
apresentadas. similaridade, que prevê a verificação de
existência de produção nacional em
Medidas de liberalização qualidade equivalente e especificações
comercial: adequadas ao fim a que o produto
importado se destina, com preço não
• Priorizar, conforme recomendação superior ao custo de importação, e
do Ministério da Indústria, Comércio prazo de entrega normal ou corrente
Exterior e Serviços, a integração para o mesmo tipo de mercadoria,
completa dos órgãos anuentes ao Portal tem o efeito de inibir a concorrência e
Único de Comércio Exterior. Cada um atrasar a atualização tecnológica do
dos 22 órgãos anuentes do comércio parque industrial brasileiro.
exterior brasileiro possui seus próprios
sistemas de controle de importações • Alinhar as tarifas brasileiras sobre
e exportações. A operacionalização importações de bens de capital, e bens
plena do Portal Único do Comércio de informática e telecomunicações,
Exterior depende da harmonização de às dos demais sócios do Mercosul,
processos e integração tecnológica convergindo para uma tarifa máxima
de cada um desses sistemas. Os dois de 4% até 2021. Ela é viável dentro da
principais entraves ao desenvolvimento estrutura regulatória do Mercosul, uma
do projeto do Portal Único dentro do
cronograma previsto têm sido (i) a falta 21 - O Decreto nº 6.759/09 “regulamenta a adminis-
tração das atividades aduaneiras, e a fiscalização, o
de priorização da agenda de Facilitação controle e a tributação das operações de comércio
exterior”.

39
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

vez que tais bens têm a possibilidade redução unilateral da TEC. A fórmula
de ter regimes especiais em cada país suíça é um método de harmonização
membro. Tal simplificação reduziria tarifária que permite o corte linear
distorções econômicas e aumentaria a nas bandas tarifárias, reduzindo
competitividade da indústria nacional. proporcionalmente as tarifas mais
Além disso, pouparia recursos públicos altas23, mas outras fórmulas de redução
ao reduzir o uso do tempo de altos transversal podem ser utilizadas. A
funcionários da Administração Pública utilização de uma fórmula universal é
Federal na discussão de produtos importante porque impede as dinâmicas
muito específicos no âmbito da de rent seeking que são características
CAMEX22. Essa ação dependeria de de negociações que incluem exclusões
nova Resolução da CAMEX. para setores específicos.

•P
 ropor, no âmbito do Mercosul, a • Eliminar totalmente as tarifas ao
redução da Tarifa Externa Comum (TEC), comércio nas transações entre
utilizando uma fórmula transversal, Mercosul e Aliança do Pacífico. Trata-
como a fórmula suíça ou outra fórmula se de acelerar os atuais calendários de
de redução linear. O Mercosul passa, desgravação de tarifas incidentes sobre
atualmente, por um momento de rara importações provenientes de países
potencialidade para reduções tarifárias membros de um dos blocos, visando
unilaterais. Historicamente, as maiores aumentar as preferências tarifárias já
resistências a uma redução da TEC concedidas no âmbito dos Acordos de
vinham de Brasil e Argentina, sendo Complementação Econômica (ACE),
Uruguai e Paraguai mais favoráveis seja por meio de inclusão de mais linhas
a uma maior liberalização. Com as tarifárias (aumento da cobertura dos
mudanças recentes na orientação da ACEs) ou pelo aumento das margens
política econômica de Brasil e Argentina de preferência outorgada (aumento
somadas à suspensão da Venezuela, há da efetividade dos ACEs). De fato,
uma janela de oportunidade para uma este pilar já está sendo endereçado
pelo Brasil por meio de maior esforço
22 - Segundo estudo do Núcleo Econômico da Camex,
“o procedimento de concessão de ex-tarifários é para a aceleração dos calendários de
complexo e custoso; ... o prazo médio para concessão
do benefício é de 102 dias; em 2016, a Secretaria desgravação tarifária no âmbito dos
de Desenvolvimento e Competitividade Industrial do seus Acordos de Complementação
Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços
(SDCI/MDIC), responsável por instruir os pleitos e Econômica com México, Peru e
elaborar pareceres, teve de analisar 3965 pleitos,
apesar de contar com apenas 12 servidores em seus 23 -Matematicamente, a fórmula suíça define que
quadros.” Ver: Avaliação do regime de ex-tarifários t*=(l*t)/(l+t), em que t* é a nova tarifa para o produto,
para importação de bens de capital (BK) e bens de t é a tarifa antiga e l é o limite máximo negociado. A
informática e telecomunicações (BIT). Brasília: Núcleo fórmula é tal que quando t tende ao infinito, t* tende a l.
Econômico da Camex, 2017. Já quando t tende a zero, t* tende a t.

40
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

Colômbia, comprovando a sua • Reduzir os níveis tarifários consolidados


viabilidade de implementação e geração na Organização Mundial do Comércio
de resultados relativamente rápidos. (OMC). Atualmente as tarifas
Com Colômbia e Peru, a expectativa é efetivamente aplicadas pelo Brasil
que tenhamos livre comércio em 2018 e (aquelas que o Governo realmente
2019, respectivamente. As negociações decide implementar) são mais baixas
com o México, no entanto, não vêm do que aquelas consolidadas junto à
evoluindo com o mesmo dinamismo se OMC (o limite máximo ao qual as tarifas
comparadas às dos demais sócios da podem chegar segundo as regras
Aliança do Pacífico, com significativas internacionais). A modificação das tarifas
dificuldades na composição de ofertas consolidadas tornaria menos provável
satisfatórias pelo lado mexicano, em uma futura escalada protecionista
função de resistências do setor privado brasileira, já que elevações tarifárias
daquele país. dependem da aprovação de outros
membros da OMC. A redução dessas
• Alterar o Decreto nº 8058/1324, tarifas pode ser feita unilateralmente.
determinando que a petição inicial de
antidumping deva demonstrar que a • Concluir a adesão do Brasil, como
aplicação da medida não é prejudicial membro pleno, ao Acordo de Compras
ao interesse público; e regulamentar, Governamentais da OMC. O Acordo
via nova Resolução da CAMEX, o de Compras Governamentais da OMC
conceito de interesse público como está em vigor há mais de 20 anos, sem
a maximização do bem-estar da que o Brasil tenha assinado sua adesão.
sociedade brasileira. Atualmente, a Estar fora de tal acordo significa perda
análise de interesse público é tida como de oportunidades de economia em
exceção e, via de regra, não se avalia compras sensíveis para o bem-estar
se os benefícios sociais da medida do cidadão brasileiro, notadamente
antidumping são maiores do que seus de produtos e equipamentos para o
custos sociais. Com esta alteração, Sistema Único de Saúde.
seria possível que o Grupo Técnico de
Avaliação em Interesse Público (GTIP) Políticas de requalificação
fosse notificado dos argumentos de profissional:
interesse público da peticionária assim
que a investigação de dumping fosse • Estabelecer o Programa Qualifica Brasil
iniciada – e não somente a posteriori. como a política federal de mercado de
24 - O Decreto nº 8058/13 “regulamenta os trabalho com monitoramento da Casa
procedimentos administrativos relativos à investigação
e à aplicação de medidas antidumping”. Civil. Esse seria um ato político da

41
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

Presidência sinalizando para os órgãos Produtivo – seja universalizado na forma


federais qual a política de qualificação de outro programa, havendo sempre
profissional. O CODEFAT, por sua uma adequação da oferta de cursos à
vez, deverá se preocupar mais com demanda local por habilidades.
políticas ativas de mercado de trabalho.
O monitoramento da Casa Civil será • Limitar, nos futuros editais de convênios
fundamental para que não haja esforços do MTb, a oferta de cursos para
duplicados, bem como para que os instituições habilitadas de ensino
órgãos se articulem corretamente e os àqueles que têm mais retorno em
recursos sejam aplicados nos objetivos empregabilidade para cada região,
corretos da política. segundo o SuperTEC e as perspectivas
de abertura comercial. Tal limitação
• Estabelecer, por portaria do MTb, que garantiria a qualidade dos cursos
a frequência de cursos seja atestada ofertados e permitiria um melhor
por biometria. Com a transmissão acompanhamento do programa,
instantânea dessas informações de impedindo que instituições que não
frequência ao MTb, os pagamentos possuem a educação como sua
podem ser efetuados às escolas atividade principal possam oferecer os
contratadas somente após atestada cursos. A limitação ocorreria nos editais
frequência. Esse novo regime reduziria para qualificação lançados pelo MTb,
os custos posteriores com fiscalização restringindo as instituições ofertantes.
do programa e traria dados precisos
que poderão ser utilizados, a posteriori, • Alterar Portaria MEC 12/2016, para
para a avaliação objetiva dos resultados garantir a flexibilização e periodização
dos programas. de alterações no guia de cursos FIC
disponíveis (GuiaFIC). Com o GuiaFIC
• Estabelecer uma parceria formal entre o constantemente atualizado, será
MTb e o MDIC, por meio de um Acordo possível disponibilizar os cursos mais
de Cooperação Técnica (ACT) segundo recentes de acordo com as novas
o qual o MDIC seja responsável por demandas de mercado.
captar as demandas de qualificação via
SuperTEC e o MTb se encarregue da • Alocar 323,6 milhões de reais por
execução dos cursos e da intermediação ano para a Função do MTb ligada
da mão de obra. Essa parceria faria à qualificação profissional, por meio
com que o modelo do Pronatec de redirecionamento dos aportes
que obteve ganhos significantes em do Tesouro Nacional ao FAT ao
empregabilidade – o Pronatec Setor MTb ou aprovação de gastos de

42
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

qualificação pelo CODEFAT. Com essa Constitucional nº 95. Como trata-se


realocação orçamentária seria possível de treinamento de trabalhadores,
garantir recursos para o treinamento essa transferência também estará
profissional dos trabalhadores, sem compatível com os objetivos do FAT.
aumento de gastos da perspectiva Esses recursos devem ser gastos
do Governo Federal – o que é exclusivamente com treinamento
relevante no contexto do cálculo profissional de trabalhadores e sugere-
do Resultado Primário do Governo se monitoramento da execução pela
Federal e das disposições da Emenda Casa Civil.

43
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

AUTORIA E AGRADECIMENTOS
Este estudo foi preparado por Hussein Kalout, Marcos Degaut, Carlos Pio, Carlos Góes,
Ana Paula Repezza, Eduardo Leoni e Luís Gustavo Montes. Os autores se beneficiaram
imensamente da assistência de pesquisa de Jonas Santana, da revisão de Renata
Fonseca e de discussões com Alessandro Messa (NE/CAMEX), Mateus Carvalho (SIN/
MDIC), Victor Aires (SIN/MDIC), João Manoel Pinho de Mello (SEPRAC/MF), Mansueto
Almeida (SEFEL/MF), Marcelo Estevão (SAIN/MF), Fernando Alcaraz (SAIN/MF), Rafael
Quirino dos Santos (SAIN/MF), José Henrique Vieira Martins (SAIN/MF), Adolfo Sachsida
(IPEA), Sergei Soares (IPEA), Geraldo Oliveira (SETEC/MEC) e Rodrigo Andrade (BCB)

44
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

ANEXO 1 – RESUMO
METODOLÓGICO
Este resumo metodológico é uma representação simplificada do trabalho técnico que deu
base a este documento. Para informações mais detalhadas, favor consultar o apêndice
metodológico completo, em linguagem técnica, que foi publicado em paralelo a este
texto.

Parte-se de um Modelo de Equilíbrio Geral Computável (EGC), de Caliendo, Dvorkin e


Parro (2015) que baseia-se em matrizes de insumo-produto para 57 setores econômicos
do Brasil e mais 25 países, a União Europeia e um agregado para o resto do mundo.
Assim como em Caliendo, Dvorkin e Parro (2015), o exercício realiza uma extensão do
trabalho de Eaton e Kortum (2002) para múltiplos setores, modelando a interação entre
eles por meio das matrizes de insumo-produto de cada país inserido na análise. Nesta
linha de pesquisa, seguindo o ponto de vista ricardiano, o comércio entre os países
se originaria a partir das diferenças de produtividade entre eles, fazendo com que a
sensibilidade dos fluxos comerciais a variações de tarifas dependa da dispersão dessa
produtividade.

Porém, Caliendo, Dvorkin e Parro (2015) inserem no arcabouço de Eaton e Kortum


(2002) uma estrutura de mercado de trabalho baseada em Artuç, Chaudiri e McLaren
(2010), permitindo a investigação da dinâmica deste mercado. Neste sentido, os agentes
representativos analisam custos de transição entre setores e os salários futuros esperados
nos múltiplos setores da economia e maximizam sua utilidade decidindo para qual setor
mudar.

O modelo inclui cerca de 2,5 milhões de equações descrevendo a interação entre firmas
e trabalhadores, sendo que estes maximizam sua utilidade e mudam de setor conforme
uma análise de custo e benefício. O modelo também inclui estimativas de probabilidade
de que trabalhadores de determinado setor mudem para outro no período seguinte e um
aumento de produtividade esperado com aumentos de fluxos comerciais.

Assume-se que o modelo está em equilíbrio no período inicial. Após um choque introduzido
exogenamente – qual seja, a mudança da estrutura tarifária brasileira –, observa-se

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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03

dinamicamente como alteram-se preços, produção, importações, exportações, salários


e empregos nos diversos setores da economia. Após determinado tempo, a economia
alcança um novo estado estacionário de equilíbrio geral – e pode-se observar o efeito de
longo prazo para a economia agregada e cada um dos 57 setores incluídos no modelo.

Posteriormente, foram utilizados dados da Relação Anual de Informações Sociais entre


2002 e 2016 para agregar níveis de emprego correspondentes a cada um dos 57 setores
incluídos no modelo de EGC tanto no nível nacional quanto no nível estadual. Para cada
díade estado-setor foi estimada uma elasticidade que denota a resposta percentual
esperada de um setor em um estado específico à variação de 1% no agregado nacional
para aquele setor.

Ao total, foram estimadas 1.539 elasticidades que são específicas para cada estado e
setor. As elasticidades são heterogêneas, de modo que é possível que, historicamente,
o emprego no mesmo setor tenha sido muito responsivo a mudanças nacionais no
emprego naquele setor em um estado, mas, em outro estado, o emprego nesse mesmo
setor seja pouco responsivo.

A estimação de elasticidades heterogêneas é razoável na medida em que é esperado


que cada díade estado-setor responda de forma distinta a choques nacionais agregados.
Portanto, ao utilizarmos elasticidades heterogêneas, incorporamos mais informação, por
meio de maior variabilidade, resultando, assim, em estimações mais precisas nos níveis
menos agregados. Conforme demonstrado por Pesaran e Smith (1995), na análise de
séries temporais, quando as dinâmicas são heterogêneas, a estimação de parâmetros
homogêneos pode levar a resultados enviesados, sendo preferível a estimação de uma
regressão para cada membro do painel.

Ao fim, estimou-se o efeito esperado para cada setor em cada microrregião ao combinar-
se o tamanho do choque nacional para cada setor com a elasticidade específica para
cada estado-setor (que foi aplicada homogeneamente para todas as microrregiões de
um estado). Ao agregar-se os efeitos esperados de cada um dos 57 setores para cada
uma das microrregiões, foi possível estimar o efeito líquido esperado sobre o emprego
formal para cada microrregião.

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