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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS

TESE DE DOUTORADO
Programa de Pós-Graduação em Geografia – Tratamento da Informação Espacial

Geraldo Antônio dos Reis

FEDERALISMO E FINANÇAS MUNICIPAIS NO BRASIL – UMA ANÁLISE


ESPACIAL

Montes Claros
2016
Geraldo Antônio dos Reis

FEDERALISMO E FINANÇAS MUNICIPAIS NO BRASIL – UMA ANÁLISE


ESPACIAL

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em


Geografia – Tratamento da Informação Espacial – da
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais,
como requisito parcial para obtenção do Título de
Doutor em Geografia.

Orientador: Professor Doutor João Francisco Abreu

Belo Horizonte
2016
FICHA CATALOGRÁFICA
Elaborada pela Biblioteca da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais

Reis, Geraldo Antônio dos


R375f Federalismo e finanças municipais no Brasil: uma análise espacial / Geraldo
Antônio dos Reis. Belo Horizonte, 2016.
415 f. : il.

Orientador: João Francisco de Abreu


Tese (Doutorado) – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Programa
de Pós-Graduação em Geografia - Tratamento da Informação Espacial.

1. Federalismo - Brasil. 2. Finanças públicas. 3. Análise espacial (Estatística) -


Municípios. 4. Descentralização na administração I. Abreu, João Francisco. II.
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Programa de Pós-Graduação em
Geografia - Tratamento da Informação Espacial. III. Título.

CDU: 336.126
Geraldo Antônio dos Reis

FEDERALISMO E FINANÇAS MUNICIPAIS NO BRASIL – UMA ANÁLISE


ESPACIAL

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em


Geografia – Tratamento da Informação Espacial – da
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais,
como requisito parcial para obtenção do Título de
Doutor em Geografia.

__________________________________________________________
Prof. João Francisco de Abreu (Ph. D) – Pucminas (Orientador)

__________________________________________________________
Prof. Dr. Leônidas Conceição Barroso – Pucminas/FUMEC

__________________________________________________________
Prof. Dr. Sandro Laudares – Pucminas

__________________________________________________________
Prof. Dr. Tiago Cisalpino Pinheiro – Consultor Externo

__________________________________________________________
Prof. Dr. Luiz Antônio de Matos Macedo – Unimontes

Belo Horizonte, 31 de agosto de 2016.


Aos meus filhos, Luis e
Miguel, que ficaram me
aguardando, pacientemente,
por toda esta travessia.
AGRADECIMENTOS

Com imensa satisfação, manifesto meus mais sinceros e profundos agradecimentos a


muitas pessoas que, direta ou indiretamente, contribuíram para realização desta tese de
doutorado. Pela impossibilidade de nominar a todos, dirijo-me:
Ao meu orientador, Professor João Francisco de Abreu, pela especial e frutífera
convivência; pelas críticas e sugestões; pela confiança transmitida ao longo de todo o percurso
e, sobretudo, pela paciência.
Aos professores do Programa de Pós-Graduação em Geografia – Tratamento da
Informação Espacial – da Pucminas, cujos conhecimentos transmitidos nas disciplinas
cursadas ajudaram a pavimentar o caminho que me permitiu chegar à tese.
Ao Professor Luiz Antônio de Matos Macedo, pelo permanente apoio e interlocução.
Ao amigo Reinaldo Onofre Santos, pela ajuda inestimável no tratamento dos dados.
Aos colegas do Centro de Educação Profissional e Tecnológica da Unimontes, pelo
irrestrito suporte. Em especial, à Professora Renata Flávia Nobre Canela Dias, minha ativa
colaboradora em todos os momentos desta jornada.
Aos colegas do Departamento de Economia da Unimontes, que formam um rico
ambiente para o desenvolvimento da atividade acadêmica.
À Pró-Reitoria de Pós-Graduação e ao Departamento de Geociências da Unimontes,
cujos esforços foram determinantes para a efetivação e o bom andamento do DINTER
Pucminas/Unimontes.
À Professora e Amiga, Maria Ivete Soares de Almeida, pelo estímulo naqueles
momentos críticos.
Ao Professor Marcos Esdras Leite, por toda a ajuda e ânimo ao longo do doutorado,
pela atitude sempre colaborativa e instigadora, mesmo neste sofrido momento que está
atravessando, a quem também desejo breve retorno à normalidade da vida.
À Professora Joeli Teixeira Antunes, que despendeu tempo precioso na realização da
revisão técnica do trabalho.
À Professora Simone Lessa, pelo encorajamento no início da jornada.
Ao Professor Márcio Rosa Portes, Subsecretário de Ensino Superior da Sedectes/MG,
pela frutífera convivência no período recente e pelo valioso incentivo.
Ao Reitor da Unimontes, Professor João dos Reis Canela, pela confiança.
À Fapemig, cuja apoio por meio de bolsa foi imprescindível para a realização do
doutorado.
RESUMO

O tema principal da tese, o federalismo, vincula-se à Geografia, pois implica dispersão


geográfica do poder, com a divisão de competências e de responsabilidades entre os níveis
territoriais de governo (nacional, regional e local). O presente trabalho teve por objetivo
proceder a análise espacial das receitas e dos gastos dos Municípios, bem como das relações
intergovernamentais, visando assinalar as assimetrias que definem o federalismo brasileiro.
Para tanto, utilizou-se os meios proporcionados pela Geografia Quantitativa, sobretudo nas
suas interfaces com outras ciências, como a Economia. O trabalho situa-se igualmente na
fronteira entre a Geografia das Finanças Públicas e a Economia das Finanças Públicas e
abordou as seguintes questões: (i) os conceitos e características do federalismo e do
federalismo fiscal; (ii) os mecanismos de cooperação intergovernamentais, notadamente as
transferências, enfocando tanto as recomendações da literatura quanto a prática brasileira, por
meio da discussão da evolução histórica do federalismo fiscal do país; e (iii) as finanças dos
Municípios brasileiros, em duas etapas: na primeira, análise e espacialização dos dados sobre
receitas, despesas e transferências intergovernamentais para os Municípios brasileiros, entre
os anos de 2000 e 2015 e na segunda etapa, realização da Exploratory Spatial Data Analysis
(ESDA), com a identificação de padrões de associação espacial, por meio do Índice Global de
Moran I, do Índice Local de Moran I e do Índice Getis-Ord Gi*. Os resultados apresentados
fornecem evidencias de que existem significativas interações espaciais nos indicadores
analisados e que a desigualdade na capacidade fiscal dos Municípios tanto é consequência,
quanto pode concorrer para a reprodução dos desequilíbrios espaciais na federação brasileira.

Palavras-chave: Federalismo. Geografia Quantitativa. Geografia das Finanças Públicas.


Economia das Finanças Públicas. Municípios Brasileiros. Transferências. Índice Global de
Moran I. Índice Local de Moran I. Índice Getis-Ord Gi*.
ABSTRACT

The main subject of this thesis pertains to Geography, as it implies geographical dispersion of
political power, with division of competences and responsibilities among territorial
jurisdictions of government (national, regional and local). The objective of the present work
has been the making of a spatial analysis of revenues and expenditures of municipalities (local
governments) in Brazil, in order to characterize the imbalances belonging to Brazilian
federalism. The analysis had recourse to methods offered by Quantitative Geography, in its
interfaces with other sciences, like Economics. This work belongs accordingly to the
interface between the Geography of Public Finance and the Economics of Public Finance,
approaching the following aspects: (i) the concepts and characteristics of federalism, and
particularly of fiscal federalism; (ii) the mechanisms of intergovernmental cooperation,
especially in the form of transfers, focusing both on the recommendations by the relevant
literature and on the Brazilian experience, in discussing the historical evolution of fiscal
federalism in this country; and (iii) financial aspects of Brazilian municipalities, which are
analyzed in two stages: firstly, by means of a spatial analysis of the data on revenues,
expenditures and Intergovernmental transfers for the Brazilian municipalities, from 2000 to
2015; secondly, Exploratory Spatial Data Analysis (ESDA) for identification of patterns of
spatial association, using the Global Index of Moran I, the Local Index of Moran I and the
Getis-Ord Gi* Index. The results show evidence of significant spatial interaction of the
indicators, and evidence that the inequality in fiscal capacity of municipalities is a
consequence of, and also contributes to, the reproduction of spatial imbalances in the
Brazilian Federation.

Key-words: Federalism. Quantitative Geography. Geography of Public Finance. Economics


of Public Finance. Brazilian municipalities. Transfers. Global Moran Index I. Local Moran
Index I. Getis-Ord Gi* Index.
LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 - Estatística Espacial Inserida no Contexto da Análise Espacial. . . . . . 24


FIGURA 2 - Federalismo Dual X Federalismo Cooperativo . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
FIGURA 3 - Resultado da Autocorrelação (Índice Global de Moran I) . . . . . . . . . 260
FIGURA 4 - PIB Municipal Per Capita, 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
291
.
FIGURA 5 - Renda Per Capita, 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
FIGURA 6 - Proporção de Pobres, 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
FIGURA 7 - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), 2010 . . . . 298
FIGURA 8 - Receita Orçamentária Municipal por Habitante, Média Anual 2000–
300
2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 9 - Receita Tributária Municipal por Habitante, Média Anual 2000–
302
2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 10 - Participação da Receita Tributária na Receita Orçamentária
303
Municipal, Média Anual 2000–2015 . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 11 - Receita com Arrecadação do IPTU por Habitante, Média Anual
305
2000–2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 12 - Participação da Arrecadação do IPTU na Receita Tributária
306
Municipal, Média Anual 2000–2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 13 - Receita Com a Arrecadação do ISS por Habitante, Média Anual
308
2000–2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 14 - Participação da Arrecadação do ISS na Receita Tributária
309
Municipal, Média Anual 2000–2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 15 - Transferências Correntes Recebidas por Habitante, Média Anual
311
2000–2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 16 - Participação das Transferências Correntes na Receita Orçamentária,
313
Média Anual 2000–2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 17 - Cota-Parte do ICMS Recebida por Habitante, Média Anual 2000–
315
2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 18 - Participação da Cota-Parte do ICMS nas Transferências Correntes,
316
Média Anual 2000–2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 19 - Participação do FPM nas Transferências Correntes, Média Anual
318
2000–2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 20 - Cota-Parte do IPVA Recebida por Habitante, Média Anual 2000–
320
2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
FIGURA 21 - Despesa Orçamentária por Habitante, Média Anual 2000–2015 . . . 322
FIGURA 22 - Investimentos por Habitante, Média Anual 2000–2015. . . . . . . . . . 324
FIGURA 23 - Participação dos Investimentos na Despesa Orçamentária, Média
326
Anual 2000–2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
LISTA DE TABELAS

TABELA 1 - Evolução da Carga Tributária Global – 1947/2015e. . . . . . . . . . . . 176


TABELA 2 - Evolução da Divisão Federativa da Receita Tributária por Nível
180
de Governo (Conceito Contas Nacionais) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 3 - Evolução das Transferências. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
TABELA 4 - Receita Tributária Por Tributo e Competência – 1990 a 2014 (em
207
% do PIB). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 5 - Receitas Orçamentárias em 2014 – Municípios Brasileiros
274
(Capitais e Interior). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 6 - Receitas Orçamentárias em 2014 – Municípios Brasileiros (por
274
Faixa de População) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 7 - Receitas orçamentárias por habitante em 2014 – Municípios
275
Brasileiros (Capitais e Interior) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 8 - Receitas Orçamentárias por Habitante em 2014 – Municípios
276
Brasileiros (por Faixa de População) . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 9 - Participação dos Principais Componentes das Receitas
Orçamentárias em 2014 - Municípios Brasileiros (Capitais e
277
Interior) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 10 - Participação dos Principais Componentes das Receitas
Orçamentárias em 2014 – Municípios Brasileiros (por Faixa de
278
População) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 11 - Despesa Total e por Habitante em 2014 – Municípios Brasileiros
287
(R$ a Preços Correntes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 12 - Investimento Total e por Habitante em 2014 – Municípios
289
Brasileiros (R$ a Preços Correntes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 - Critérios de Distribuição da Parcela da Receita do ICMS a Partir


237
de 2011 – Minas Gerais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
LISTA DE GRÁFICOS

GRÁFICO 1 - Imposto Sobre a Propriedade Imobiliária Local (em % do PIB). . . 244


GRÁFICO 2 - Função de Decaimento em Relação à Distância . . . . . . . . . . . . . . . 267

GRÁFICO 3 - Hiato Vertical (Vertical Imbalance ou Vertical Gap), Governo


282
Local . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
GRÁFICO 4 - Receita Tributária Local (em % da Receita Total Local). . . . . . . . . 283

GRÁFICO 5 - Transferências aos Governos Locais (em % da Receita Total dos


284
Governos Locais). . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
GRÁFICO 6 - Composição da Receita dos Governos Locais . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
GRÁFICO 7 - Despesa Subnacional (em % da Despesa Total). . . . . . . . . . . . . . . . 288
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AAG Associação de Geógrafos Americanos


AHS American Annual Housing Survey
ALMG Assembleia Legislativa de Minas Gerais
BFL Benefício Fiscal Líquido
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
CEPAL Comissão Econômica para a América Latina
CF Constituição Federal
CGC Cadastro Geral de Contribuintes
CGIS Canada Land Inventory
CGU Controladoria-Geral da União
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre
CIDE-Combustíveis
Combustíveis
CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica
COFINS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
CONFAZ Conselho Nacional de Política Fazendária
COSIP Contribuição para o custeio do Serviço de Iluminação Publica
COUN Complementação da União
CPF Cadastro das Pessoas Físicas
CPMF Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
CSLL Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
CSR Complete Spatial Randomness
CTN Código Tributário Nacional
CVSF Comissão do Vale do São Francisco
DEM Digital Elevation Model
DIME Dual Independent Map Encoding
DLG Digital Line Graphics
DNOCS Departamento Nacional de Obras contra as Secas
Seguro Obrigatório de Danos Pessoais Causados por Veículos
DPVAT
Automotores de Vias Terrestres
DRU Desvinculação das Receitas da União
EC Emenda Constitucional
EPP Empresa de Pequeno Porte
ESDA Exploratory Spatial Data Analysis
ESRC Conselho de Pesquisa Econômica e Social
FCDF Fundo Constitucional do Distrito Federal
FCO Fundo Constitucional do Centro-Oeste
FEF Fundo de Estabilização Fiscal
FEX Fomento das Exportações
FEX Auxílio Financeiro para Fomento das Exportações
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FHC Fernando Henrique Cardoso
FINBRA Finanças do Brasil
Finsocial Fundo de Investimento Social
FMI Fundo Monetário Internacional
FNE Fundo Constitucional do Nordeste
FNO Fundo Constitucional do Norte
FPE Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal
FPM Fundo de Participação dos Municípios
FSE Fundo Social de Emergência
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e de
FUNDEB
Valorização do Magistério
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
FUNDEF
de Valorização do Magistério
GFS Government Finance Statistics
GMAP Geographical Modeling and Planning
GPS Global Positioning System
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IC Imposto de Consumo
ICM Imposto sobre a Circulação de Mercadorias
ICMS Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
Imposto Sobre a Exportação, para o Estrangeiro, de Produtos
IE
Nacionais ou Nacionalizados
II Imposto Sobre Importação de Mercadorias de Procedência Estrangeira
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
INEP
Teixeira
Imposto Sobre Operações de Crédito, Câmbio, Seguro, ou Relativas a
IOF
Títulos ou Valores Mobiliários
Imposto sobre Operações Relativas ao Metal Ouro como Ativo
IOF-Ouro
Financeiro
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPES Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais
IPI Imposto Sobre Produtos Industrializados
IPI-Exportação Imposto sobre a Produção Industrial Proporcional às Exportações
IPM Índice de Participação dos Municípios
IPMF Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores
IR Imposto de Renda
IRPF Imposto de Renda Pessoa Física
IRPJ Imposto de Renda Pessoa Jurídica
IRPJ Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas
IRRF Imposto de Renda Retido na Fonte
ISS Imposto Sobre Serviços
ITBI Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis
ITCMD Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
IUCL Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes
IUCL Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes
IVA Imposto sobre Valor Agregado
IVC Imposto sobre Vendas e Consignações
IVM Imposto sobre Vendas Mercantis
IVV Imposto sobre Vendas a Varejo
LC Lei Constitucional
LC Lei Complementar
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LISA Local indicators of spatial association
LOA Lei Orçamentária Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
ME Microempresa
MPOG Ministério Planejamento, Orçamento e Gestão
MQO Método dos mínimos quadrados ordinários
NASA National Aeronautics and Space Administration
NGE Nova Geografia Econômica
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development
OSC Organizações da Sociedade Civil
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PAEG Plano de Ação econômica do Governo
PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PC Computador Pessoal
PEC Proposta de Emenda à Constituição
PIB Produto Interno Bruto
PIS Programa de Integração Social
Programa Nacional de Apoio à Alimentação Escolar na Educação
PNAE
Básica
Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar na Educação
PNATE
Básica
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PT Partido dos Trabalhadores
SEF Secretaria de Estado de Fazenda
SERPRO Serviço Federal de Processamento de Dados
SFH Sistema Financeiro da Habitação
SIG Sistema de Informação Geográfica
Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público
SISCONFI
Brasileiro
SLTI Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
SOF Secretaria de Orçamento Federal
SPVEA Plano de Valorização Econômica da Amazônia
SRF Secretaria da Receita Federal
SRFB Secretaria da Receita Federal do Brasil
SRP Secretaria da Receita Previdenciária
STF Supremo Tribunal Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUDAM Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia
SUDENE Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
TCU Tribunal de Contas da União
USGS Serviço Geológico Federal
VAF Valor Adicionado Fiscal
SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 19
1.1 A Revolução Quantitativa .................................................................................................. 19
1.2 A Revolução Quantitativa e a Análise Espacial ................................................................. 21
1.3 Análise Espacial e a Nova Geografia Econômica (NGE) .................................................. 29
1.4 Contribuições da Geografia Quantitativa – Análise Espacial e SIG .................................. 31
1.5 Federalismo e Geografia ..................................................................................................... 37

2 A TEORIA DO FEDERALISMO ......................................................................................... 43


2.1 Duas Visões Distintas de Federalismo Fiscal: Federalismo Fiscal de Primeira Geração e
Escolha Pública ........................................................................................................................ 55
2.1.1 As Falhas de Mercado ..................................................................................................... 55
2.1.2 O Federalismo Fiscal de Primeira Geração ................................................................... 64
2.1.3 O Federalismo Fiscal de Segunda Geração: a Escola da Escolha Pública ................... 69
2.1.3.1 O Modelo de Tiebout .................................................................................................... 72
2.1.3.2 Escola da Escolha Pública e Federalismo Competitivo .............................................. 77
2.1.3.3 As Críticas ao Modelo de Tiebout e da Competição Interjurisdicional ....................... 90
2.1.3.4 Implicações do Federalismo da Escola Pública e do Modelo de Tiebout ................. 100

3 PRINCIPAIS QUESTÕES DO FEDERALISMO FISCAL: CENTRALIZAÇÃO E


DESCENTRALIZAÇÃO, DESEQUILÍBRIO FISCAL E TRANSFERÊNCIAS ................ 103
3.1 Vantagens e Desvantagens da Descentralização .............................................................. 110
3.2 Vantagens da Descentralização ........................................................................................ 116
3.3 Desvantagens da Descentralização ................................................................................... 119
3.4 Desequilíbrio Fiscal .......................................................................................................... 123
3.5 Transferências Intergovernamentais ................................................................................. 129
3.5.1 Tipos de Transferências entre os Níveis de Governo .................................................... 138
3.5.1.1 Transferências de Uso Geral ...................................................................................... 138
3.5.1.2 Transferências para Fins Específicos ........................................................................ 139
3.5.1.3 Partilha de Receitas ................................................................................................... 141

4 FEDERALISMO FISCAL, TRANSFERÊNCIAS E FINANÇAS MUNICIPAIS NO


BRASIL .................................................................................................................................. 146
4.1 Federalismo Fiscal no Brasil ............................................................................................ 146
4.2 Transferências Intergovernamentais no Brasil ................................................................. 211
4.2.1 Transferências Federais para os Municípios ................................................................ 218
4.2.2 Transferências Estaduais para os Municípios .............................................................. 231
4.3 Os Impostos Municipais ................................................................................................... 239

5 METODOLOGIA ................................................................................................................ 247


5.1 Exploratory Spatial Data Analysis (ESDA): a Dependência Espacial ............................ 247
5.2 A Abordagem Metodológica para Analisar as Finanças dos Municípios Brasileiros ...... 258
5.2.1 Os Indicadores de Autocorrelação Espacial ................................................................. 258
5.2.2 Matrizes de Ponderação Espacial ................................................................................. 265
5.2.2.1 Tipologia das Matrizes de Ponderação Espacial (W) ................................................ 268
5.2.2.1.1 Matrizes de Proximidade Geográfica (Contiguidade) ............................................. 268
5.2.2.1.2 Matrizes de Distância Geográfica............................................................................ 269
6 A ARRECADAÇÃO MUNICIPAL NO FEDERALISMO BRASILEIRO ....................... 273
6.1 Análise da Arrecadação Municipal .................................................................................. 273
6.2 Análise dos Padrões Espaciais das Finanças dos Municípios .......................................... 290

7 CONCLUSÃO ................................................................................................................... 330

REFERÊNCIAS ................................................................................................................ 334

ANEXOS ........................................................................................................................... 360


19

1 INTRODUÇÃO

Embora a Geografia seja regional em sua essência e a análise espacial historicamente


configurou-se como o grande objeto dos geógrafos, a Revolução Quantitativa, iniciada
principalmente na segunda metade do Século XX, propiciou abordagens inovadoras para a
análise espacial, com diversas implicações para o desenvolvimento da ciência. A introdução
sistemática e o aprimoramento de técnicas quantitativas possibilitaram novos horizontes para
a análise espacial e, sobretudo, para a interface da Geografia com muitas outras áreas do
conhecimento, como a Geologia, as Ciências ambientais, a Estatística, a Economia, a
Demografia, a Computação e a Medicina Epidemiológica.
O presente trabalho teve por objetivo proceder a análise espacial das receitas e dos
gastos dos Municípios, bem como das relações intergovernamentais, com o propósito de
avaliar as grandes assimetrias que definem o federalismo brasileiro. Para tanto, foram
utilizados os meios proporcionados pela Geografia Quantitativa, especialmente nas suas
interfaces com outras ciências, como a Economia. O trabalho, ao mesmo tempo, situa-se na
região de fronteira entre a Geografia das Finanças Públicas e a Economia das Finanças
Públicas, e abordou as seguintes questões: em primeiro lugar, os conceitos e características do
federalismo e do federalismo fiscal. Em segundo, os mecanismos de cooperação
intergovernamentais, notadamente as transferências fiscais intergovernamentais, enfocando
tanto as recomendações da literatura quanto a prática brasileira, por meio da discussão da
evolução histórica do federalismo fiscal do país. Em terceiro, as finanças dos Municípios
brasileiros, em duas etapas distintas: a primeira, a análise e espacialização dos dados sobre
receitas, despesas e transferências intergovernamentais para os Municípios brasileiros, entre
os anos de 2000 e 2015. A segunda etapa, da realização da ESDA, quando foi verificada a
ocorrência de padrões de associação espacial para os referidos dados, através do Índice Global
de Moran I (para constatar a existência de padrão do tipo cluster, aleatório ou disperso), do
Índice Local de Moran I (para detectar a presença de clusters e outliers) e do Índice Getis-Ord
Gi* (para identificar os hot spots e cold spots – ou áreas de maior ou menor incidência).

1.1 A Revolução Quantitativa

A Geografia tornou-se disciplina acadêmica e campo autônomo do conhecimento entre


o final do século XIX e início do século XX, situando-se entre as primeiras ciências sociais
contemporâneas a alcançar tal condição. Como assunto, a Geografia já era ensinada nas mais
20

antigas academias, precursoras das universidades e outras instituições voltadas para a


disseminação de conhecimento que surgiram em todo o mundo.
Ao término da Segunda Guerra Mundial, a Geografia foi confrontada por novos
desafios, especialmente, os relacionados à reconstrução dos países afetados pelo conflito e ao
planejamento urbano. Os geógrafos que haviam sido formados pela Geografia Clássica
(francesa e alemã) tiveram dificuldade em oferecer respostas aos novos desafios. Por essa
razão, o declínio da Geografia Clássica abriu caminho para o advento da Geografia Aplicada,
chamada de Geografia Quantitativa, que, inicialmente, buscou desenvolver ferramentas
inovadoras como fotos aéreas, imagens de satélites e recursos computacionais, que
oferecessem respostas rápidas para a reconstrução das cidades devastadas pela guerra. Isso
aproximou a Geografia da Economia, da Estatística, da Matemática, da Arquitetura e da
Computação, favorecendo o aparecimento de novas áreas de estudo, como a Economia
Regional e o Planejamento Regional e Urbano. Todos os acontecimentos citados criaram as
bases para a chamada Revolução Quantitativa.
Até então, a Geografia precisou se abastecer de conhecimentos, técnicas e modelos
gerados em outros terrenos da ciência. A Geografia Quantitativa representou um dos
segmentos de maior desenvolvimento da ciência geográfica, e que possibilitou as principais
interfaces e contribuições desta para outras ciências, nomeadamente, por meio da análise
espacial, do geoprocessamento e dos Sistemas de Informação Geográfica (SIG),
transformando-a numa exportadora de conhecimentos, técnicas e modelos.
Para Kitchin (2006), até a década de 1950, a Geografia era uma disciplina de natureza
essencialmente descritiva, examinando padrões e processos, muitas vezes em uma base
regional, a fim de tentar compreender determinados lugares. Nesse momento, ficou
pronunciada a progressiva frustração que alguns geógrafos sentiam em relação à abordagem
regional, julgada como não científica e ultrapassada (MARSHALL, 2011). Por essa razão,
conforme destaca Kitchin (2006), desde o início dos anos 1950, um número crescente de
geógrafos começou a argumentar que a pesquisa geográfica necessitava se tornar mais
científica em seu método, buscando as leis fundamentais que pudessem explicar padrões e
processos espaciais. Por exemplo, Frederick Schaefer, no clássico artigo intitulado
“Excepcionalismo na Geografia”, publicado em 1953, considerado um manifesto em favor da
adoção do método científico na Geografia Humana, declarou que “a geografia tem de ser
concebida como a ciência preocupada com a formulação das leis que regem a distribuição
espacial de certas características na superfície da terra” (SCHAEFER, 1977). Com efeito,
21

Schaefer baseou-se em argumentos do positivismo lógico ao afirmar que a Geografia deve


procurar identificar as leis, desafiando as reivindicações excepcionalistas de geógrafos como
Hartshorne de que a tal ciência e o seu método eram únicos no âmbito das ciências sociais.
Em outras palavras, a Geografia deveria transitar de uma abordagem idiográfica (orientada
para coleta de fatos, para a análise do único, do particular, do excepcional, com foco em
regiões e locais) para uma abordagem nomotética (ciência geral ou sistemática cujo objeto
deve ser a busca de leis explicativas universais focadas no arranjo espacial) (KITCHIN,
2006).
A principal preocupação dos primeiros defensores da Geografia como uma ciência
espacial foi de que a investigação geográfica até certo ponto foi amplamente assistemática e
analiticamente ingênua. Geógrafos estavam desenvolvendo narrativas empiristas (empiricist
account) do mundo, simplesmente acumulando fatos como evidência para as teorias
generalistas. O problema com tais esforços empiristas era que eles não faziam distinção entre
relações causais e associações acidentais ou espúrias (não-causais). Para os geógrafos, como
Schaefer, a Geografia como uma disciplina ganharia utilidade real, e, por associação,
respeitabilidade dentro da academia, somente se se tornasse mais científica. O método
científico daria validade e credibilidade ao estudo geográfico e forneceria uma “linguagem”
comum para unir a Geografia Humana e a Física (KITCHIN, 2006).

1.2 A Revolução Quantitativa e a Análise Espacial

O geógrafo Ian Burton escreveu, em 1963, que a Revolução Científica da Geografia,


inaugurada no final da década de 1940 e início da década de 1950, já havia se consolidado em
1960, pois “uma revolução intelectual ocorre quando as ideias aceitas são descartadas ou
modificadas para incluir novas ideias” (BURTON, 1982). Burton acrescentou ainda que a
revolução “foi inspirada por uma verdadeira necessidade de tornar a Geografia mais científica
e pelo interesse em desenvolver um corpo teórico. Na origem da revolução quantitativa está a
insatisfação com o geografia idiográfica” (BURTON, 1982). O objetivo, em suma, da
Geografia Quantitativa, foi a criação de uma Geografia Científica, com padrões de precisão e
rigor equivalentes às outras ciências (KITCHIN, 2006).
A Revolução Quantitativa tornou-se a primeira tentativa organizada para aplicar
metodologias quantitativas dentro da Geografia. De acordo com Johnston (2006), a maior
parte do ímpeto para tal mudança veio de fora da disciplina: havia poucos fundamentos na
22

Geografia Humana na qual se inspirar – como os trabalhos de Walter Christaller (1933) e


Torsten Hägestrand (1953).
Assim, a fundamentação epistemológica no positivismo lógico motivou os geógrafos
quantitativos a destacar a Geografia como ciência empírica, apoiada nos dados da observação
tal como a Física ou a Biologia. Do mesmo modo, os esforços foram orientados para a
construção de corpo teórico para a explicação dos fenômenos espaciais, por meio da
elaboração de modelos – que se tornou o principal objetivo da Geografia. Ou seja, a Geografia
Quantitativa permitiu grande desenvolvimento da Geografia Dedutiva, que parte do modelo
para o mundo real. A teorização, por sua vez, surgiu para dar suporte epistemológico para a
quantificação, levando à desvalorização do estudo das regiões como tarefa principal da
investigação geográfica, pois o estudo do particular, do excepcional, não era o caminho para
se obter as leis gerais. Para a Geografia Quantitativa, a região é somente o laboratório para
contrastar as teorias e leis gerais.
Johnston (2006) argumenta que o impacto dessas ideias sobre a comunidade
geográfica, em meados dos anos 1960, foi maciço e rápido (e também traumático). Embora
muitos acadêmicos estabelecidos na disciplina relutassem em abraçar uma mudança tão
grande nas formas de pensar, com a rejeição da abordagem regional, as pressões para
acomodar estas novas formas eram fortes e, num período de expansão das universidades
(precipuamente no Reino Unido), com o aumento de vagas na maioria dos departamentos
acadêmicos, não demorou muito para que quase todos tivessem pelo menos um praticante da
“Nova Geografia Humana”. Ao mesmo tempo, as técnicas de ensino foram substancialmente
alteradas, com a introdução de cursos obrigatórios de estatística e de alguns cursos paralelos
de computação e de programação.
Johnston (2006) ressalta ainda que, no cerne da Geografia Quantitativa estavam dois
temas principais: o primeiro, a busca por uma ordem na paisagem e nos aspectos
espacialmente projetados do comportamento humano, através da aplicação do método
científico hipotético-dedutivo associado com o positivismo. Ao mesmo tempo, os estudantes
de Geografia foram iniciados na filosofia da ciência, por meio do livro fundamental de David
Harvey (1969), Explanation in Geography. O segundo, a utilização do raciocínio matemático
e análise estatística nessa busca pela ordem. Por conseguinte, a Geografia Humana se tornou
uma ciência espacial.
A quantificação possibilitou grandes avanços para a análise espacial, convertendo,
assim, conforme Abreu (2013), o problema geográfico em problema matemático, sobretudo a
23

partir do uso de técnicas estatísticas e, igualmente convertendo certos atributos geográficos


em entes geométricos, permitindo o estabelecimento de relações dimensionais. A modelagem
dos dados geográficos mostra que, além dos valores das variáveis envolvidas, é fundamental
estudar também os locais onde elas ocorrem.
Nessa perspectiva, a Geografia Quantitativa, segundo Fotheringham, Brunsdon e
Chalrton (2007), transformou-se em corrente importante da ciência geográfica, envolvendo:

[...] uma ou mais das seguintes atividades: análise de dados espaciais numéricos, o
desenvolvimento da teoria espacial e a construção e ensaio (testing) de modelos
matemáticos de processos espaciais. O objetivo de todas essas atividades é
acrescentar à nossa compreensão os processos espaciais. Isto pode ser feito
diretamente, como no caso da modelagem de escolha espacial [...] no qual os
modelos matemáticos são derivados com base em teorias de como os indivíduos
fazem escolhas a partir de um conjunto de alternativas espaciais. Ou, pode ser feito
indiretamente, tal como na análise de padrões de pontos espaciais [...], a partir da
qual um processo espacial pode ser inferido (FOTHERINGHAM; BRUNSDON;
CHALRTON, 2007).

O desenvolvimento da Geografia Quantitativa e da análise espacial são processos


interligados. Para Goodchild (2008a), a análise espacial pressupõe:

[...] um conjunto de técnicas concebidas para encontrar padrão, detectar anomalias,


ou testar hipóteses e teorias, com base em dados espaciais. Mais rigorosamente, uma
técnica de análise é espacial se e somente se os seus resultados não são invariantes
sob a realocação dos objetos de análise – em outras palavras, o que importa é a
localização (GOODCHILD, 2008a).

Portanto, análise espacial pode ser concebida como método de análise de dados com
base em sua localização no espaço real ou sua localização em relação a outros dados. O
esquema da Figura 1, elaborado por Fook (2005), mostra os campos da Análise Espacial
definidos por Fischer et al. (1996) e as áreas da Estatística Espacial indicadas por Bailey e
Gatrell (1995):
24

Figura 1 - Estatística Espacial Inserida no Contexto da Análise Espacial

Fonte: Fook (2005).

As principais contribuições no campo da análise espacial – no âmbito da Revolução


Quantitativa – estiveram localizadas nos Estados Unidos. Nelson (2011) sugere que o trabalho
Location and Space Economy, de Walter Isard (1956), forneceu a primeira visão americana
sobre a teoria econômica espacial. Esse trabalho foi utilizado posteriormente por William
Garrison nos seus seminários na Universidade de Washington. As atividades de Garrison
permitiram que ele liderasse a Revolução Quantitativa nessa Universidade e influenciasse
toda uma geração de alunos, como Richard Morrill, Brian Berry, Waldo Tobler, John
Nystuen, William Bunge, Duane Marble e Michael Dacey1. Na verdade, o curso de Garrison
em métodos estatísticos na pesquisa geográfica já havia sido introduzido em 1954. Na
Universidade de Iowa surgiram também contribuições substantivas capitaneadas por Harold
McCarthy. Foram ainda importantes os trabalhos de A. H. Robinson, em Wisconsin. Portanto,
esses acadêmicos treinaram uma geração de alunos que se tornaram professores em outros
lugares, desempenhando um papel essencial na propagação das ideias da Revolução
Quantitativa (KITCHIN, 2006).
Posteriormente, emergiram na Europa as contribuições de Peter Haggett e Richard
Chorley, no Reino Unido, e de Torsten Hägerstrand, na Suécia. O trabalho Locational

1
Berry (2008) testemunhou que “fazia parte das primeiras agitações em meados dos anos 1950. Um pequeno
grupo de estudantes de graduação de Geografia da Universidade de Washington, os ‘cadetes do espaço’ (space
cadets), de William Garrison, começou a montar o que se tornou a base da análise espacial contemporânea e da
reorientação da cartografia matemática”.
25

Analysis in Human Geography publicado por Haggett, em 1967, tornou-se um clássico na


literatura sobre os fenômenos geográficos e as abordagens quantitativas. O livro foi escrito
depois que Haggett participou de um workshop em métodos quantitativos financiado pelo
National Defense Education Act em um seminário de ciência regional, em Berkeley, e recebeu
forte influencia da Revolução Quantitativa nos Estados Unidos (NELSON, 2011). Gould
(1967) descreveu que os estudantes responderam ao livro de Haggett, fazendo “piruetas no
corredor”.
Publicado originalmente em sueco, em 1953, o livro de Hägerstrand foi traduzido para
o inglês, em 1967, sob o título de Innovation Diffusion as a Spatial Process. Ao utilizar
técnicas de Monte Carlo para caracterizar os processos associados a um padrão observado,
Hägerstrand delineou abordagens que continuam a estar no centro da análise do padrão
espacial e da teoria da difusão da inovação espacial. Mais de meio século depois, o tema da
difusão da inovação continua moderno.
Stillwell e Clarke (2004) assinalam como outros fatos marcantes na origem da
Geografia Quantitativa, a análise espacial quantitativa aplicada aos campos de modelagem de
transporte, em especial, na Universidade da Pensilvânia, na década de 1960. Os autores citam
ainda o estudo da Doca de Portbury, em 1964, no Reino Unido, como um exemplo de uma
aplicação de modelos matemáticos para estimar o fluxo futuro de exportação através dos
portos daquele país, e o estudo de varejo realizado por Haydock (1966), incorporando um
modelo de interação espacial das despesas de varejo no Noroeste da Inglaterra, para estimar as
receitas potenciais de um novo centro comercial regional, localizado aproximadamente a meio
caminho entre Liverpool e Manchester. Outro estudo importante foi a análise realizada para
quantificar o impacto de um terceiro aeroporto de Londres em vários locais no sudeste da
Inglaterra. Goodchild (2008a), por sua vez, aponta o trabalho de Berry e Marble (1968) que
incluiu discussões de amostragem espacial, a análise de padrões de pontos, a montagem das
tendências de superfícies para os dados da amostra no espaço, as medidas de conectividade de
rede, simulação de Monte Carlo e medidas de dependência espacial.
Goodchild (2008a) destaca ainda diversos estudos desenvolvidos na década de 1960
no campo da modelagem de localização-alocação como um esforço para desenvolver técnicas
para a localização ótima de instalações centrais como escolas, quartéis de bombeiros, lojas de
varejo, projeto ideal dos distritos eleitorais ou o encaminhamento ideal de linhas de energia e
estradas em todo o terreno.
26

Após a década de 1960, houve o desenvolvimento da Estatística Espacial à serviço da


análise espacial como uma ferramenta essencial para as ciências sociais, possibilitando assim,
conforme Goodchild et al. (2000), o novo conceito de “Ciências Sociais Espacialmente
Integradas”. O novo enfoque pressupõe uma visão territorial dos problemas. Ou seja, o
território é tanto suporte para o acontecimento dos fenômenos quanto vetor explicativo. Nesse
período, foram aprimoradas as técnicas estatísticas orientadas para descrever a distribuição
dos fenômenos no espaço e alcançar a identificação de regularidades espaciais e relações
causais (estudo estatístico de pontos, linhas e áreas, do ponto de vista da tendência central,
dispersão, forma, estrutura).
Como consequência, a análise de dados espaciais tornou-se comum em muitas áreas
do conhecimento, como a Geologia, as Ciências Ambientais, a Economia e a Medicina
Epidemiológica – além da própria Geografia tradicional. Tal processo ganhou grande impulso
com os avanços proporcionados pelas técnicas de medição de correlação e dependência
espacial, a partir da Primeira Lei da Geografia, de Waldo Tobler (1970), como será abordado
posteriormente.
Na década de 1990, houve consideráveis progressos na econometria espacial, com
grande interesse nas interações espaciais (processos espaciais de imitação, de
transbordamento, externalidades e contágio) e nos modelos econométricos baseados na
autocorrelação espacial (global e local). Portanto, por meio da análise espacial é possível
identificar a distribuição espacial de fenômenos, os padrões espaciais, as associações e
concentrações, a estimação ou previsão e a eleição de variáveis. A análise espacial
possibilitou o desenvolvimento de novas linhas de pesquisa relacionadas com os aspectos
locacionais dos problemas socioeconômicos (sistemas e hierarquias urbanas, fatores de
localização industrial, a acessibilidade das áreas de mercado, padrões de uso da terra, redes de
comunicação, etc.). Marshall (2011) salienta igualmente que os geógrafos humanos usaram
metodologias quantitativas para estudar uma grande variedade de tópicos, incluindo
demografia, migração, habitação e padrões de assentamento e segregação étnica.
Para Anselin e Rey (2010), a “análise de dados espaciais tem tido um crescimento
explosivo nos últimos anos. Tanto nas estatísticas tradicionais e na econometria, bem como
em muitos campos aplicados, a atenção para o espaço, localização e interação tornou-se uma
característica importante do trabalho acadêmico” (ANSELIN; REY, 2010).
Embora a Geografia Quantitativa tenha se tornado uma das áreas que ofereceram as
maiores contribuições para a Geografia, e as suas teorias e métodos se propagado
27

aceleradamente pela academia durante das décadas de 1950 e 1960, houve considerável
diminuição da popularidade desta escola nas décadas de 1970 e 1980. A partir do final da
década de 1960, com a efervescência política e ideológica que marcou a sociedade em geral e
a academia em particular, com exigências de crescente engajamento dos intelectuais, houve
progressiva radicalização da Geografia, especialmente pela influência marxista. A Geografia
Radical representou a crítica da ideologia e da prática geográfica, colocando temas como o
racismo, classes sociais, pobreza, etnocentrismo, gênero, injustiça, fome, enfermidades,
contaminação, exclusão social, nos textos e no ensino da Geografia. A Geografia Quantitativa
foi objeto de críticas veementes, notadamente por parte dos geógrafos marxistas, humanistas e
feministas. Elas foram direcionadas para questões como a sua associação ao positivismo
lógico; a fragilidade da sua base ontológica e epistemológica; e o emprego de métodos
quantitativos sofisticados, mas considerados estéreis, incapazes de produzir respostas para os
problemas e contradições do mundo real, e que distanciavam os geógrafos de qualquer
compromisso com a crítica, a discussão filosófica e, principalmente, a mudança social.
Kitchin (2006) ressalta que a fase de transformação no método da Geografia abriu o
caminho para um longo período de reflexão sobre a ontologia, epistemologia e ideologia da
investigação geográfica, do final dos anos 1960 em diante. Isso coincidiu com um momento
de grande agitação social em diversos países do mundo ocidental, quando muitos geógrafos
estavam questionando a relevância e utilidade da disciplina, especialmente, como um
conhecimento capaz de preparar os geógrafos para o engajamento em movimentos sociais
emergentes e fornecer soluções práticas e políticas. Havia a percepção crescente quanto ao
problema da desigualdade e da pobreza que teimava em permanecer mesmo nos países
desenvolvidos – não obstante o fato de terem experimentado a fase de ouro do capitalismo no
pós-guerra – num momento em que também era intensa a mobilização social pelos direitos
civis e contra a guerra do Vietnã. Consequentemente, no âmbito da comunidade geográfica,
amadurece a reação aos fundamentos e ao emprego do método científico positivista.
Ao mesmo tempo, as ciências sociais foram afetadas pela descoberta do amplo campo
da percepção subjetiva da realidade, abrindo espaço para a Geografia Humanística. Na
Antropologia, na Economia, e em outras ciências, começou a haver o entendimento de que os
indivíduos e os grupos sociais possuem uma percepção enviesada da realidade, em função dos
seus valores culturais, das suas experiências e das suas aspirações. Por essa razão, emergiu a
chamada Geografia Humanística (ou Geografia da Percepção), com foco na descoberta da
dimensão subjetiva e pessoal, que igualmente representou uma crítica aos modelos
28

normativos de raiz economicista dominante na Geografia Quantitativa. Através desse


entendimento, a Geografia se aproximou das tendências fenomenológicas e existencialistas,
que também influenciaram outras ciências sociais a partir de então. Nesse momento, o campo
da experiência pessoal realmente vivida pelos homens ganha destaque, enquanto ocorre a
crítica das abstrações dos modelos quantitativos. A Geografia Feminista foi igualmente outra
corrente radical que contestou a Geografia Quantitativa, ao denunciar a sua incapacidade de
lidar com as questões relacionadas ao gênero (KITCHIN, 2006).
Stillwell e Clarke (2004) afirmam que as críticas ferozes à modelagem urbana na
década de 1970 levaram ao fim da primeira era de modelagem aplicada, à medida que seus
métodos eram geralmente muito complexos, mecânicos e, finalmente, impraticáveis. Para
grande parte do mainstream da Geografia Acadêmica, no entanto, os métodos quantitativos
tornaram-se irrelevantes e até contraproducentes, assim como houve deslocamento do foco,
quando a ciência geográfica se concentra menos em servir aos interesses dos planejadores
(públicos e privados) e mais em procurar grandes teorias de mudança social. Além disso,
houve a deserção de alguns de seus pioneiros no Reino Unido, como David Harvey e Doreen
Massey, processo que acabou se espalhando para outras partes da Europa e dos EUA.
Peter Gould ofereceu um rico depoimento sobre as transformações ocorridas na
Geografia entre as décadas de 1950 e 1970, no texto “Geography 1957–1977: The Augean
Period”, publicado nos Annals of the Association of American Geographers, em 1979. Nele,
Gould salientou que aquele período havia representado o “melhor dos tempos [e] o pior dos
tempos”, ao afirmar que a frase de Dickens captura exatamente a ambivalência e a
ambiguidade de qualquer período verdadeiramente revolucionário. Pelo seu testemunho,
aquele foi um momento de grande excitação intelectual, seguido de um período de muitas
incertezas na Geografia. Para Cloke et al. (2004), as reflexões de Gould sugerem que diversas
investidas feitas por geógrafos no campo da Estatística eram inadequadas e que a Revolução
Quantitativa que, a princípio, parecia libertar o pensamento humano, estava posteriormente
em perigo ao ser transformada em dogma e mito. Por essa razão, o projeto quantitativo na
Geografia tornou-se objeto de contestação crescente.
Contudo, Gould (1984), iria afirmar depois que “poucos daqueles que reagiram
tardiamente contra as metodologias matemáticas sabiam sobre o que eles realmente estavam
lidando” (GOULD, 1984), pois não possuíam a base matemática para julgar adequadamente
as técnicas quantitativas. Além disso, “ao associarem a matemática com o diabo encarnado,
eles evidenciaram pouco desejo de compreender. Como resultado, eles constantemente
29

pareciam ser contra alguma coisa, mas raramente podiam articular suas razões, exceto em
termos dolorosamente emocionais” (GOULD, 1984).
A frágil fundamentação quantitativa dos geógrafos tornou incompreensível muitas das
teorias, métodos e resultados da Geografia Quantitativa. Fotheringham (2006) reconhece que
a Geografia Quantitativa é relativamente “difícil”, particularmente para aqueles cuja
fundamentação matemática ou científica é limitada, tornando-se mais fácil seguir outras
abordagens. Isso impossibilitou que muitos geógrafos compreendessem a natureza dos
debates que surgiram e continuarão a surgir dentro do amplo campo da análise espacial.
Ademais, geógrafos foram tentados a descartar as contribuições da Geografia Quantitativa por
meio de críticas que têm validade limitada, ao invés de tentar compreendê-las.
Fotheringham (2006) afirma ainda que o objetivo da Geografia Quantitativa é muito
simples, mas muito importante: melhorar a nossa compreensão sobre os processos espaciais,
por meio de diversas aplicações, como nas modelagens para a escolha da localização de uma
loja, cuja ênfase é compreender como os indivíduos fazem escolhas a partir de um conjunto
de alternativas espaciais, ou nas investigações sobre o padrão espacial da incidência de uma
doença, no campo da Epidemiologia. Os geógrafos quantitativos argumentam que sua
abordagem fornece um teste robusto sobre tais processos espaciais e, por esta razão, suas
habilidades estão sendo cada vez mais procuradas no mundo real para fornecer insumos para a
tomada de decisões.
Stillwell e Clarke (2004) salientam ainda que alguns departamentos de Geografia em
todo o mundo mantiveram-se robustos quantitativamente, enquanto que o crescimento da
disciplina da ciência regional ajudou os geógrafos quantitativos sobreviventes a encontrar
aliados entre os economistas e os planejadores regionais. Lentamente, durante os anos 1980 e
1990, a Geografia Quantitativa começou a reagir e a reconquistar o espaço perdido.

1.3 Análise Espacial e a Nova Geografia Econômica (NGE)

A Geografia Quantitativa promoveu a valorização de obras de autores que ofereceram


contribuições pioneiras no campo da análise espacial. De um lado, esteve o estudo do Dr.
John Snow, sobre a distribuição da epidemia de cólera, em Londres, em 1854. De outro, os
modelos clássicos de localização, fundamentados na distância, que representam abordagens
de análise espacial, e que haviam sido desconsiderados pela academia, especialmente entre os
economistas, tais como: a) a Teoria de Von Thünen sobre a distribuição das terras agrícolas
30

(1826); b) a Teoria da Localização Industrial de Weber (1909) e c) a Teoria dos Lugares


Centrais, de Walter Christaller (1933). Ao mesmo tempo, surgiram áreas de interface com
outras ciências, como a NGE, com diversas contribuições para a economia regional,
notadamente pelos trabalhos de Masahisa Fujita, Anthony J. Venables e Paul Krugman (que
obteve maior notoriedade). A NGE proporcionou enfoque inovador à Geografia Econômica –
ramo, que, conforme a definição de Krugman (1991), estuda a “localização dos fatores de
produção no espaço” – ao privilegiar aspectos como os retornos crescentes, economias de
aglomeração e a relação centro-periferia. O livro Geography and Trade, publicado por
Krugman, em 1991, pode ser considerado o marco da NGE. Contudo, a abrangência da NGE
foi muito além da mera aplicação ao comércio internacional, fato salientado por ele ao afirmar
que “o tema da geografia econômica é importante em si mesmo; ele lança luz sobre economia
internacional, e é um valioso Laboratório para a compreensão da economia em geral”
(KRUGMAN, 1991).
A NGE propôs uma teoria geral da concentração espacial que articula a análise de
teóricos alemães (Von Thünen, Christaller, Weber e Lösch) sobre a organização central e
hierárquica dos centros urbanos, enriquecida com a contribuição de Alfred Marshall sobre as
economias de aglomeração; e as contribuições da ciência regional de Myrdal e Kaldor sobre a
causação circular cumulativa. Krugman compartilhou da mesma opinião de Isard sobre a
atitude negligente da teoria econômica convencional quanto ao espaço. No seu artigo
Increasing Returns and Economic Geography (1991), ele ressaltou que:

O estudo da geografia econômica – a localização dos fatores de produção no espaço


– ocupa uma parte relativamente pequena da análise econômica padrão. A teoria do
comércio internacional, em particular, convencionalmente trata as nações como
pontos adimensionais (e muitas vezes assume como zero os custos de transporte
entre os países). [...]. Em geral [...] parece justo dizer que o estudo da geografia
econômica desempenha na melhor das hipóteses um papel marginal na teoria
econômica (KRUGMAN, 1991).

Krugman (1991) acrescentou ainda que “os fatos da geografia econômica estão entre
as características mais marcantes das economias do mundo real, pelo menos para os leigos”, e
um “leigo poderia esperar que esses fatos desempenhariam um papel fundamental na
modelagem econômica”. Contudo, “o estudo da geografia econômica, pelo menos dentro da
profissão econômica, tem permanecido em grande parte dormente pela geração passada [...]
com algumas exceções notáveis”. Conforme Abreu (2013), a agenda de pesquisa da NGE é
bastante extensa, contemplando temas como:
31

a) Importância do espaço (geografia).


b) Ordem espacial.
c) Teoria do lugar central.
d) Hierarquia das cidades.
e) Rede de cidades/urbanização.
f) Centro periferia (urbano/rural).
g) Distância/acessibilidade.
h) Teorias de localização.
i) Economia de escala/causação cumulativa.
j) Duplo setor/especialização internacional/desenvolvimento econômico.

Fujita, Krugman e Venables (1999) salientam que “a questão definidora da geografia


econômica” reside na necessidade de se explicar as aglomerações (clustering) de população e
de atividade econômica. Tais aglomerações obedecem algum tipo de lógica circular, de tal
modo a produzir uma distribuição desigual da população e da atividade econômica no espaço,
em virtude de condições favoráveis que geram e perpetuam a concentração. As aglomerações
ocorrem em variados níveis, desde áreas comerciais dentro de uma cidade, regiões
econômicas especializadas (como o Vale do Silício), até a existência de centros financeiros de
porte global. Da mesma forma, as interações do tipo centro-periferia, tanto em âmbito
nacional, como internacional.

1.4 Contribuições da Geografia Quantitativa – Análise Espacial e SIG

Não obstante ter havido no passado a reprovação e o rebaixamento do geógrafo


quantitativo à condição de pária da Geografia, mudanças importantes abriram novos
horizontes para a assimilação das suas técnicas. Por um lado, uma Geografia Quantitativa
mais soft, que passou a incorporar abordagens alternativas. De outro, os geógrafos
considerados “críticos” começaram a explorar cada vez mais as possibilidades oferecidas
pelos métodos quantitativos, em virtude da diminuição do preconceito e/ou do acesso aos
recursos computacionais, como os SIG’s, que facilitam o emprego desses novos métodos,
mesmo por aqueles com limitada formação matemática e estatística.
Hanson (2003), ao analisar os desenvolvimentos na Geografia Urbana na década de
1990, considera que:
32

A epistemologia reinante dentro da geografia urbana é decididamente positivista [...]


a versão do positivismo que orienta agora a investigação geográfica urbana é, no
entanto, mais suave do que aquela praticada três ou quatro décadas atrás. Por
exemplo, a maioria dos pesquisadores não mais constrói uma teoria por meio do
modelo hipotético-dedutivo ou objetiva descobrir leis universais (HANSON, 2003).

Ostermann e Timpf (2009) afirmam que a crítica ignora os desenvolvimentos recentes


na pesquisa quantitativa. A pesquisa positivista, que busca por leis universais absolutas, foi
substituída por um reconhecimento da importância de variações locais, possibilitando assim
uma mudança de tendência do “global” para o “local”.
Pacione (1999), fundamentando-se em Habermas, observa que diferentes tipos de
ciência têm objetivos distintos. Significativamente, cada uma delas é de relevância para a
prática da Geografia Aplicada. Por exemplo, a abordagem empírico-analítica usando
explicação científica positivista continua a ser a principal rota para o conhecimento em
Geografia Física Aplicada, no qual o objetivo essencial é a compreensão, previsão e eventual
controle de eventos ambientais.
Marshall (2011) argumenta que, apesar das críticas, a Revolução Quantitativa na
Geografia foi um desenvolvimento essencial porque modernizou a disciplina que era, em
grande, parte descritiva. Stillwell e Clarke (2004) mostram que o progressivo retorno do
interesse pelos métodos quantitativos esteve reacionado a dois fatores fundamentais: o
primeiro, diz respeito ao foco em novas aplicações. A Geografia, a Estatística e a Matemática
tornaram-se muito mais focadas em como poderiam resolver problemas reais de localização
em áreas como saúde, educação, varejo, transporte e exclusão social. Os geógrafos
quantitativos da Universidade de Leeds foram pioneiros ao encontrar aplicações comerciais
para os seus modelos, tanto no setor público quanto no setor privado, levando à formação do
Geographical Modeling and Planning (GMAP) no final da década de 1980. O segundo fator
de mudança foram os desenvolvimentos ocorridos no campo da Geodemografia e dos SIG’s.
Inicialmente, foi denominado Geographic Information System, e posteriormente, Geographic
Information Software, Geographic Information Science, e mais recentemente, o Geographic
Information Service.
Mesmo se posicionando como um crítico da Geografia Quantitativa, Warf (2006a)
admite que:

[...] a chamada escola positivista da Geografia tem sido contestada e complementada


por várias outras filosofias e abordagens, mas o crescimento ao longo das últimas
33

duas décadas dos sistemas de informação geográfica (SIG) deu a esta forma de olhar
o espaço novo apelo popular. A explosão do SIG teve consequências de grande
alcance e, geralmente, altamente benéficas para a geografia humana, proporcionando
novos meios para modelar e simular fenômenos espaciais com um grau sem
precedentes de sofisticação analítica. A presença do SIG, tanto como uma
ferramenta como uma linguagem, tem energizado a geografia humana de maneiras
que eram impensáveis apenas uma geração atrás (WARF, 2006a).

Além dos dois fatores mencionados anteriormente, outros acontecimentos


contribuíram para promover a análise quantitativa aplicada. Primeiro, o advento do
Computador Pessoal (PC) permitiu que o planejador (setor público e privado) tivesse acesso
imediato aos poderosos softwares para mapeamento e análise espacial. Segundo, a ampliação
da disponibilidade de dados espaciais na maioria das áreas de aplicação, incluindo o
planejamento. Em terceiro, havia a pressão para a maior interação dos acadêmicos com o
mundo exterior, a fim de viabilizar novas alternativas de renda. Finalmente, ocorreu uma
mudança radical nas atitudes de muitos acadêmicos – um aumento no desejo de ver seus
modelos utilmente aplicados a problemas sociais e econômicos – bem como uma mudança
paralela de atitude por clientes do setor privado e público, que começaram a reconhecer de
forma mais nítida os benefícios da exploração de grandes conjuntos de dados por novas
geotecnologias. Além disso, um conjunto mais genérico de questões também permitiu uma
nova ênfase na pesquisa aplicada em Ciência Regional e em aspectos não quantitativos da
Geografia Humana e Física (STILLWELL E CLARKE, 2004).
É possível destacar ainda, conforme Berry (2008), os avanços proporcionados pelo
rápido desenvolvimento da National Aeronautics and Space Administration (NASA) e dos
sistemas de satélite – em resposta às conquistas soviéticas, mormente com o lançamento do
Sputnik – que possibilitaram o igualmente rápido avanço do sensoriamento remoto e o
advento do sistema de posicionamento global, que iriam reescrever a cartografia2. Enquanto
isso, o desenvolvimento de hardware ocorria em ritmo acelerado, assim como a criação de
recursos de imagem e de posicionamento pelo Departamento de Defesa e pela NASA,

2
Berry (2008) assinala ainda que o foco do SIG se deslocou quando Garrison, Marble e ele se mudaram para a
região de Chicago. Berry se tornou diretor do Centro de Estudos Urbanos, onde permaneceu até 1976. Nessa
mudança, Garrison e Berry ajudaram o engenheiro civil Howard Fisher a desenvolver a primeira geração de
software de computação gráfica, SYMAP I (no Harvard Laboratory for Computer Graphics and Spatial
Analysis, financiado com uma subvenção recebida da Fundação Ford), e Marble e Berry organizaram o National
Science Foundation Workshop para difundir as ideias e reunir uma primeira visão de campo em Análise
Espacial. O Laboratório serviu como foco para a pesquisa no campo ainda na década de 1970, proporcionando o
impulso inicial para inovadores como Jack Dangermond (que posteriormente fundou a ESRI e criou o que se
tornou o software de computação gráfica mais amplamente utilizado no mundo), L. Jordan (presidente da
ERDAS) e B. J. L Berry, W. Warntz e D. Sinton (executivos da Intergraph).
34

facilitando a emergência da cartografia digital e o estabelecimento dos primeiros SIG’s, sendo


pioneiro o Canada Land Inventory (CGIS), ainda na década de 1960. O sistema tinha sua
própria base de dados e ajudou a implementar o inventário florestal desse país (LIM, 2008).
As agências do governo federal americano também ofereceram importantes contribuições
para o progresso dos SIG’s, como o Serviço Geológico Federal (USGS) – que elaborou um
sistema próprio de digitalização, que levou ao Digital Line Graphics (DLG) e ao Digital
Elevation Model (DEM) – e o Escritório do Censo (U.S. Census Bureau) – que criou registros
digitais de todas as ruas nos Estados Unidos para apoiar os lançamentos realizados pelo censo,
através de arquivos do tipo Dual Independent Map Encoding (DIME).
Contudo, à medida que se tornaram conhecidos nos círculos de planejamento e de
negócios, os geógrafos quantitativos rapidamente perceberam que haviam fornecido uma nova
plataforma para vender seus produtos. No Reino Unido, um grande número de departamentos
de Geografia se beneficiou do Conselho de Pesquisa Econômica e Social (ESRC) para criar
uma série de laboratórios de pesquisa em SIG. (STILLWELL e CLARKE, 2004).
Berry (2008) afirma que o surgimento da internet, por sua vez, combinada aos avanços
no PC, possibilitaram o aprimoramento e a difusão do uso dos SIG’s e um acentuado
desenvolvimento da análise espacial:

Cinquenta anos depois desse início, o resultado é um grande e complexo campo que
abrange muitas disciplinas, e que continua a crescer e expandir-se para uma
variedade crescente de aplicações. Os cartógrafos têm evitado a sua caneta e tinta, e
a rudimentar cartografia está ao alcance de todos com o acesso à Internet. Os atlas
rodoviários estão rapidamente dando lugar a sistemas de navegação por satélite
(BERRY, 2008).

O autor observa ainda que, mesmo que o Congresso americano tenha se ocupado com
as questões de privacidade decorrentes da proliferação do uso dos SIG’s, tornou-se
praticamente impossível o trabalho da polícia e dos bombeiros sem o uso de tal ferramenta.
De mais a mais, “do planejamento urbano à localização de lojas, da tributação da propriedade
à construção de estradas, da resposta a desastres à gestão ambiental, há poucas arenas nas
quais o SIG não esteja desempenhando um papel significativo” (BERRY, 2008).
Goodchild (2008a) argumentam que o interesse na análise de dados espaciais tem
crescido rapidamente nos últimos anos, em parte devido ao aumento da disponibilidade de
dados espaciais e da aceitação popular das ferramentas como o Google Earth e Google Maps.
Os SIG’s são projetados para suportar a manipulação de dados espaciais e, praticamente todos
os métodos conhecidos de análise de dados espaciais estão agora disponíveis como funções
35

dentro deste ambiente. Nelson (2011) afirma que embora os softwares de SIG comerciais
dominem o mercado de usuários, os SIG’s gratuitos (como o QGIS e o gvSIG) e os pacotes de
análise espacial freeware (como o SpaceStat e o GeoDa), com funcionalidades mais
avançadas, são importantes para a disseminação de técnicas de análise espacial mais
sofisticadas. Pela sua natureza dinâmica e interativa, os SIG’s também transformaram a
visualização de dados espaciais em elemento importante da análise exploratória, que é o
primeiro passo na análise espacial.
Outro aspecto a ser considerado, conforme ressalta Nelson (2011), é que o
desenvolvimento dos SIG’s proporcionou uma significativa ampliação das fontes de dados
espaciais, que são disponibilizados por meio digital, facilitando acesso para os usuários. O
surgimento combinado do Global Positioning System (GPS), sensoriamento remoto e SIG
diminuiu o custo da coleta de dados – à medida que podem ser coletados em áreas muito
maiores e repetidamente ao longo do tempo – bem como os custos de seu armazenamento e
de organização de banco de dados. Além disso, os dados são cada vez mais vistos como
propriedade pública e, a popularidade universal de navegadores de dados espaciais, como o
Google Maps, tem transformando a maneira como a sociedade entende dados espaciais.
A disseminação do GPS, sensoriamento remoto e do SIG abriu também excelentes
oportunidades de trabalho para os geógrafos. De acordo com Nelson (2011), a habilidade na
manipulação e análise de dados espaciais se tornou ativo valorizado por empresas, governo,
bem como a academia. O artigo “Mapping opportunities”, publicado pela Revista Nature,
ainda em 2004, revelou que os analistas geoespaciais têm colaborado com as autoridades na
tomada de decisões cruciais. Ao combinar camadas de dados (layers) espacialmente
referenciados por meio dos SIG’s, os geógrafos de alta tecnologia tornaram o mapeamento
digital uma poderosa ferramenta de tomada de decisão. A matéria indicou que, naquele ano
(2004), o Departamento de Trabalho dos EUA identificou a Geotecnologia como um dos três
campos emergentes e em desenvolvimento mais importantes, junto com a Nanotecnologia e a
Biotecnologia. Na mesma matéria, Doug Richardson, diretor-executivo da Associação de
Geógrafos Americanos (AAG), declarou que “a ciência descobriu a geografia”. Ademais,
muitos dos programas multidisciplinares de investigação da National Science Foundation
passaram a incluir um componente geoespacial.
O progresso recente da análise espacial e dos SIG’s produziu uma mudança na relação
da Geografia com as outras ciências. Nelson (2011), em entrevista realizada junto a
importantes acadêmicos da análise espacial, constatou que os geógrafos das décadas de 1950
36

e 1960 tomaram emprestado o trabalho de físicos e matemáticos para gerar um novo tipo de
Geografia, a Geografia Quantitativa. Em virtude dos significativos avanços proporcionados
pelos SIG’s, softwares, novos tipos de dados espaciais e tecnologia da geoinformação, a
análise espacial tem permeado outras disciplinas e ganhou popularidade na Ecologia,
Economia, Ciências Sociais em geral e Epidemiologia. Ou seja, durante a Revolução
Quantitativa, os geógrafos foram importadores de técnicas. Desde então, os geógrafos têm
impulsionado a análise espacial, tornando-se exportadores líquidos de métodos. Além da
Geografia, a perspectiva espacial e quantitativa desenvolvida por geógrafos alcançou
reconhecimento dentro e fora da academia, e outras disciplinas estão se tornando importantes
fontes de inovação na análise espacial.
Johnston (2006) argumenta que o SIG é uma tecnologia que está no centro da
evolução da análise espacial em Geografia (tanto Física quanto Humana), e de muitas outras
disciplinas, como a Estatística Espacial e a Econometria Espacial, além de ter se tornado uma
tecnologia que atende a uma vasta gama de indústrias. Nessa tecnologia, a Geografia exerce a
liderança em relação às demais ciências.
Sheppard (2001) assinala que a Geografia Humana progressista pode tirar proveito de
práticas quantitativas. O autor acrescenta que “métodos quantitativos em geral e análise
estatística espacial em particular, continuamente foram citados por seus defensores pelo fato
de terem tornado a prática da geografia mais rigorosa (no sentido positivista), e ter aumentado
a sua respeitabilidade entre as outras ‘ciências’” (SHEPPARD, 2001).
Mesmo que o SIG seja uma ferramenta neutra e forneça inúmeras possibilidades de
uso para a prática das diversas Geografias, ainda é grande a desconfiança de muitos geógrafos
filiados às outras correntes de pensamento geográfico contemporâneo. Cloke et al. (2004), por
exemplo, assinalam que alguns geógrafos ainda insistem em equiparar Geografia Quantitativa
e SIG ou a compreendê-lo como o “equivalente acadêmico de um cavalo de Tróia”, utilizado
disfarçadamente pelos geógrafos quantitativos para tentar restabelecer o seu domínio no
currículo da Geografia.
Embora a Estatística seja uma atividade extremamente sofisticada, o desenvolvimento
de aplicativos estatísticos e econométricos e a inclusão destes aplicativos nos SIG’s tornaram
a análise quantitativa espacial acessível para pesquisadores de vários campos da Geografia,
mesmo para aqueles sem sólida formação quantitativa. Além disso, a cada dia surgem novas
aplicações e são ampliadas as possibilidades de interface da Geografia com os demais campos
37

do conhecimento humano, permitindo igualmente que o componente espacial se torne


variável explicativa fundamental em diversos processos econômicos e sociais.
Assim, não obstante as críticas, a análise espacial permitiu que o espaço, a localização
e a interação espacial entre fenômenos se transformassem em elementos indispensáveis em
diversas ciências. Ao mesmo tempo, a localização de empreendimentos públicos e privados –
como escolas, quartéis de bombeiros, lojas, hospitais, indústrias, estradas, portos e aeroportos
– a instalação de distritos eleitorais, de redes de energia e de transporte, o planejamento da
hierarquização de serviços de saúde, foram facilitados pelo aprimoramento das técnicas de
análise espacial, especialmente por meio dos Sistemas de Informação Geográfica (SIG’s).
Portanto, os analistas geoespaciais tornaram-se ativos colaboradores dos planejadores
públicos e privados, fornecendo ferramentas essenciais ao processo de tomada de decisão.

1.5 Federalismo e Geografia

Burgess (2012) sublinha que a relação conceitual entre o federalismo, federação,


regionalismo e territorialidade constitui uma parte bem estabelecida dos estudos federais
contemporâneos. Isso decorre do enraizamento da interação entre espaço, lugar e política.
Mesmo que existam também elementos importantes da “não-territorialidade” que precisam
ser observados nessa relação complexa, permanece a evidência de que Estados são,
principalmente, territoriais e os cidadãos do Estado têm, entre outras coisas, uma identidade
territorial distinta. Os Estados federais são um caso cuja relação entre território e política é
pronunciada pelo motivo simples de que as federações são um tipo particular de Estado,
construído tendo por base as unidades constituintes, que são “comunidades territorialmente
delimitadas”, e “entrincheiradas” em uma constituição escrita. Assim, a territorialidade está
firmemente integrada na literatura dominante sobre federalismo e federação.
Para Duchacek3, em todos os sistemas políticos sempre persistiu a dúvida quanto ao
princípio organizativo da autoridade: se baseado em divisões territoriais ou funcionais. O
autor assume que, até o momento, a prática leva a aceitar que existe uma combinação de
ambos os princípios: sustentar partidos e governos, obedecendo a divisões territoriais com
especialização funcional interna, possibilitando ou incentivando assim, que os interesses
funcionais exerçam suas pressões sobre as unidades territoriais de autoridade.

3
Apud Burgess (2012).
38

Dikshit (1975), por sua vez, inovou ao abordar a chamada “geografia do federalismo”.
Em sua opinião, o federalismo é “o mais geograficamente expressivo de todos os sistemas
políticos” (DIKSHIT,1975), apesar da pouca atenção dispensada pelos geógrafos para
explicar a base geográfica do governo federal. Mesmo que até então outras abordagens
tenham relacionado Geografia e federalismo, persistiu a inclinação sociológica para o tema. O
autor considera duas razões pelas quais o federalismo deve ser considerado como “a mais
geograficamente expressiva” de todas as formas de governo. Em primeiro lugar, porque se
baseia “na existência de diferenças regionais ou um senso de localidade”. Ou seja, há uma
singularidade marcante no território onde se vive. Em segundo, por causa da existência de
uma espécie de organização política “dual” e a concessão de autonomia regional substancial,
as regiões de um Estado federal permanecem altamente articuladas. Isso significa que as
interações espaciais em uma federação, ao contrário de outras formas de governo, são mais
claramente reconhecidas. O federalismo depende da premissa geográfica básica, que é o
reconhecimento das diversidades regionais agrupadas. E inexiste sistema federal sem uma
base regional que contemple diversidades territorialmente agrupadas. Não obstante a presença
de diferenças regionais e senso de localidade em Estados não federais, somente quando a
unidade sociológica da região é poderosa o suficiente para exigir e receber abordagens sociais
é que o federalismo se torna inevitável. Ao contrário do sistema unitário, o federalismo não
impõe a unidade a partir da diversidade, mas possibilita que as duas forças coexistam.
Portanto, na visão do autor, o federalismo é fundamentalmente um produto da geografia e a
essência do federalismo não está tanto na estrutura constitucional mas na geografia da própria
sociedade.
Burgess (2012) ressalta os estudos contemporâneos enfatizando a territorialidade do
ponto de vista da relação entre espaço, lugar e política na era da globalização. O conceito é
remoldado e atualmente melhor compreendido como “territorialidade política porque captura
com mais precisão o amálgama de elementos socioeconômicos e culturais encapsuladas em
uma organização espacial” (BURGESS, 2012). Vollaard (2009), seguindo na mesma direção,
afirma que a atenção dada à construção social das fronteiras territoriais não nega que o
ambiente geográfico tem um impacto sobre as relações de poder e governo (rule).
Short (2003) assinala que “a plena compreensão da sociedade só pode ser alcançada
através da análise dos fios que ligam estruturas espaciais, processos políticos e sistemas
econômicos” (SHORT, 2003). Ao mesmo tempo, “o assunto tradicional da geografia – as
relações entre as pessoas e a natureza, pessoas e espaço, pessoas e lugares – não pode ser
39

separado de considerações políticas. O foco explícito nessas considerações constitui a matéria


de assuntos gerais da geografia política” (SHORT, 2003). E, na Geografia Política, os estudos
sobre o federalismo ocupam lugar proeminente.
Short (2003) igualmente argumenta que Estados são uma entidade espacial, “uma
unidade espacial da superfície da Terra” apoiada em relações espaciais, como as moldadas
entre as pessoas e o meio ambiente; o Estado e o meio ambiente; e as pessoas e o Estado. No
âmbito da relação espacial entre as pessoas e Estado, emerge a Geografia da Despesa Pública
(Geography of Spending), à medida que “o gasto do dinheiro público tem implicações
espaciais definidas”. Por isso, sugere a distinção entre gastos variáveis e os gastos invariáveis.
Os gastos variáveis representam aqueles que são distribuídos de forma desigual ao longo do
território nacional, pois são direcionados a lugares específicos do país, como um programa
governamental para a preservação ambiental ou a conservação do solo. Os gastos invariáveis,
por sua vez, independem de projeto específico de localização. Contudo, o autor reconhece que
mesmo os gastos em programas de alcance nacional, como os de defesa, em tese, orientados
para salvaguardar a todo o território do Estado-nação, tendem a favorecer algumas regiões,
em vez de outras.
Short (2003) salienta ainda que, uma vez estabelecido, o programa de gastos do
governo passa a ter vida própria, continuando a gerar a necessidade de mais fundos. À medida
que a maior parte das decisões de gastos do governo é incremental, pequenas adições para os
regimes existentes em vez de novos projetos, há um fator de inércia embutido, ou seja, a
maioria dos gastos do governo vai para projetos em funcionamento, o que significa que há um
viés em favor das regiões ou localidades que já se beneficiam de gastos do governo. Além do
que, governos direcionam seus gastos para fins políticos. Mesmo que os governos tenham
muitas metas e objetivos, a mais importante de todas é a sua manutenção no poder. Por essa
razão, parte da despesa pública é destinada a obtenção de apoio político, realizando gastos
para favorecer seus apoiadores, e até a compra de votos. Mesmo nos países ricos, é possível
identificar uma concentração geográfica dos gastos conforme a localização dos eleitores. Os
gastos do governo são igualmente sensíveis à geografia do apoio político. Os governos não
querem gastar muito dinheiro em áreas onde têm pouco apoio (ou votos). Short (2003)
conclui que o poder de gasto é usado para manter e atrair apoio eleitoral. A grande proporção
dos gastos está empenhada em projetos existentes, sendo expressivo o gasto com servidores
públicos e comissões permanentes. Há ainda uma parcela – pequena em termos relativos, mas
muito grande em termos absolutos – de recursos reservada para o partido no poder. Esse
40

dinheiro é, por vezes, dirigido pelos partidos políticos para manter a lealdade nas áreas
tradicionais de apoio e para balançar o equilíbrio das eleições em áreas marginais.
As finanças públicas emergiram como tema da Geografia Humana, em razão das
implicações da distribuição espacial das receitas e despesas do governo. Trabalhos pioneiros,
como o de Bennett (1980), analisaram tanto os padrões espaciais quanto as incompatibilidade
entre as geografias da geração de receita e das despesas do setor público, estabelecendo os
questionamentos: quem recebe o quê, onde, e a que custo? O foco duplo em padrões espaciais
e as suas consequências permite a exploração das diferenças entre indivíduos e entre os
governos locais que coletam e gastam as receitas – considerando o consumo coletivo. Como
as necessidades, custos e preferências por bens públicos variam geograficamente, é possível
verificar espacialmente as falhas decorrentes da aplicação dos princípios das finanças públicas
às questões de justiça social. Dessa forma, constituem-se em assuntos da Geografia das
Finanças Públicas temas como a capacidade do Estado realizar a redistribuição geográfica dos
recursos para aliviar a desigualdade e como o aparelho do Estado produz e pode, então,
abordar a desigualdade espacial através das suas funções (GREGORY et al, 2009).
Dewar (1988) – a partir da contribuição de autores pioneiros como Bennett (1980) –
destaca o conceito de Geografia das Finanças Públicas, campo cujo propósito é analisar a
geração, alocação e distribuição de fundos para o fornecimento de bens e serviços públicos. A
distribuição geográfica dos recursos públicos afeta fundamentalmente a forma, estrutura e
funcionamento do sistema urbano e, em última análise, a qualidade de vida e as oportunidades
de vida das pessoas que vivem dentro desse sistema. Dentre as questões relacionadas à
Geografia das Finanças Públicas estão a natureza e a competência da autoridade local; sua
autonomia relativa; sua relação com os níveis superiores de governo e grupos sociais; a
localização de bens públicos e acesso aos mesmos; as fontes geográficas da receita pública; a
distribuição de receitas e gastos entre níveis de governo e entre regiões; a incidência de
externalidades; e os efeitos da jurisdição territorial sobre a estrutura, forma e atividades
urbanas. Além disso, constituem-se em item relevante na agenda de pesquisa da Geografia das
Finanças Públicas os custos e benefícios relativos de localização para os contribuintes –
quanto eles pagam, onde o dinheiro é gasto, bem como a natureza e a extensão dos benefícios
que derivam de tais despesas. Em essência, Dewar assinala que a “a Geografia das Finanças
Públicas está preocupada com quem recebe o quê, onde, quem decide, e quem decide quem
decide” (DEWAR, 1988).
41

Anastasiou, Theodossiou e Thanou (2016) afirmam que a distribuição dos gastos pode
ter um duplo sentido: por um lado, refere-se à distribuição funcional entre os vários tipos de
despesa e, por outro lado, refere-se a sua distribuição espacial. O primeiro tipo de distribuição
diz respeito aos métodos e raciocínio por trás das decisões para alocar as despesas às várias
categorias. A segunda abordagem investiga os critérios segundo os quais eles são distribuídos
espacialmente. Embora a despesa pública seja um mecanismo essencial da política regional,
existem limitações geográficas que causam a discriminação de grande parte da população, que
não pode usufruir dos mesmos bens e serviços públicos, observando-se, portanto, grandes
disparidades na sua distribuição espacial, mesmo em países com pequena dimensão territorial.
Assim, fatores econômicos, históricos, geográficos e, sobretudo, políticos, podem ser
determinantes nessa desigualdade. Dentre os fatores políticos, a falta de coordenação da ação
governamental pode assumir um papel importante.
Monastiriotis e Psycharis (2009) argumentam que a dispersão geográfica do
investimento público pode igualmente refletir uma maior dispersão na infraestrutura regional
e outras necessidades. E, para se alcançar a redução das desigualdades em infraestruturas,
tornando o desenvolvimento do país mais equilibrado e gerando igualdade de oportunidades
para todos os cidadãos e empresas, é necessário alocar investimentos públicos desigualmente
no espaço. Assim, os lugares com maior e melhor infraestrutura vão demandar maiores
recursos para a sua manutenção, afetando o padrão espacial de alocação do gasto público.
Mclean (2005) ressalta que a geografia da tributação e dos gastos é a mesma em
qualquer democracia. As áreas ricas proporcionam maior receita tributária per capita, mas
têm menos necessidades de gasto público per capita, enquanto as áreas pobres enfrentam
realidade oposta nas duas dimensões. Por essa razão, o sistema fiscal precisa contemplar
mecanismos de redistribuição, verticais e horizontais – conforme será detalhado
posteriormente. Distribuição vertical envolve as transferências dos níveis superiores para os
níveis inferiores de governo, para compensar deficiências de arrecadação e permitir a
prestação de serviços públicos locais. A distribuição horizontal ocorre por meio de
mecanismo de transferência de receitas fiscais das localidades ricas para as pobres. Da mesma
forma, os programas de proteção social dos governos visam promover a transferência de
recursos dos mais ricos para os mais pobres. Isso também envolve um aspecto geográfico à
medida que os ricos tendem a viver em um lugar e os pobres em outro. A tributação
progressiva similarmente tem um efeito geográfico, simétrico ao das transferências. O
42

imposto retira mais dinheiro per capita das partes ricas do país, enquanto as transferências
movem mais dinheiro per capita para as partes pobres do país.
É possível inferir que a Geografia das Finanças Públicas analisa o padrão espacial das
receitas e gastos públicos, permitindo assim uma abordagem sobre aspectos fundamentais do
federalismo fiscal de países como o Brasil. Ainda que a distribuição espacial do gasto público
nem sempre seja coerente com a redução das profundas desigualdades encontradas em
federações complexas como a brasileira, a Geografia ajuda a compreender as repercussões
espaciais destes gastos, sobretudo daqueles componentes, como as transferências, orientados
para corrigir desequilíbrios fiscais entre os entes de mesmo nível. Além do mais, a Geografia
das Finanças Públicas pode oferecer uma perspectiva tanto alternativa quanto complementar
aos temas tratados pela Teoria das Finanças Públicas, no âmbito da Economia.
43

2 A TEORIA DO FEDERALISMO

Bowman e Kearney (2011) argumentam que no âmbito de uma nação – entendida


como “um grande grupo de pessoas organizadas sob um único governo, soberano e que
compartilham valores históricos, culturais e outros” (BOWMAN; KEARNEY, 2011) – as
competências e responsabilidades podem ser divididas entre os diferentes níveis de governo
de três formas: através de um governo unitário, uma confederação, ou um sistema federal.
Mais de 90% dos países possuem um sistema unitário, no qual a maioria, se não todo o poder
legal, repousa no governo central. O governo central pode criar ou suprimir os governos
regionais ou locais, conforme a sua conveniência. Somente os poderes e responsabilidades
concedidos pelo governo central devem ser exercidos pelos governos subnacionais. Em
muitos países em que prevalece o sistema unitário, como França, Reino Unido, Chile e Egito,
o governo central é forte e as jurisdições regionais ou locais são fracas. Nos Estados Unidos,
os próprios Estados funcionam como sistemas unitários.
Nos países unitários, os governos subnacionais podem ser eleitos e reconhecidos na
Constituição, e muitos destes países realizam movimentos para estabelecer ou fortalecer os
governos de nível local e intermediários. Por definição, no entanto, esses governos não gozam
de representação no governo nacional (USAID, 2009).
Boadway e Shah (2009) destacam o controle efetivo de todas as funções do governo
pelo governo central no sistema unitário. Trata-se de um sistema com uma única ou múltiplas
camadas de governo, que facilita a tomada de decisão centralizada com o propósito de
fortalecer a unidade nacional. Portanto, há uma busca maior da uniformidade e igualdade de
acesso aos serviços públicos do que da diversidade. Embora represente a esmagadora maioria
dos países, tal forma comporta grande variedade. As Cidades-Estado de Cingapura e Mônaco
são exemplos de governos unitários de um único nível. China, Egito, França, Indonésia, Itália,
Japão, Coréia, Nova Zelândia, Noruega, Filipinas, Portugal, Suécia, Turquia e Reino Unido
têm governos multiníveis baseados em constituições unitárias. Alguns países unitários têm
responsabilidades descentralizadas para os níveis inferiores de governo (casos como os da
Bolívia, Colômbia, Indonésia, Itália, Coréia, Japão, Peru, Reino Unido), enquanto outros
países unitários (por exemplo, China, Dinamarca, Polônia, Noruega e Suécia) são marcados
por uma descentralização fiscal maior que aquela verificada em países federais, como a
Austrália, Índia e Malásia.
44

Ulbrich (2013) salienta que os países unitários apresentam nível mais elevado de
centralização. Em muitos países, principalmente aqueles menores, mas também em alguns
maiores, o governo central desempenha o papel principal em tudo, desde as estradas e as
prisões aos cuidados de saúde e educação. Os governos locais podem até contar com poderes
limitados para arrecadar e gastar recursos, mas quase sempre seguindo regras estabelecidas
pelo governo central.
Bowman e Kearney (2011) afirmam que uma confederação, por sua vez, representa o
oposto de um sistema unitário. Na confederação, o governo central é fraco e os governos
regionais são poderosos. As jurisdições regionais estabelecem um governo central para lidar
com as áreas de interesse mútuo, como a defesa nacional e uma moeda comum, mas
restringem severamente a autoridade do governo central em outras áreas. Essas mesmas
jurisdições podem mudar ou até mesmo abolir o governo central. Os Estados Unidos
começaram como uma confederação, e os Estados do Sul formaram uma nova confederação,
causando a guerra da secessão em 1861. A União Europeia é o exemplo recente mais
importante de confederação.
Bowman e Kearney (2011) salientam que o sistema federal se localiza entre as formas
unitárias e confederadas no que diz respeito à divisão de poderes entre os níveis de governo.
O sistema federal pressupõe pelo menos dois níveis de governo, cada um deles com poderes
derivados exclusivamente do povo, que lhes permite atuar diretamente sobre as pessoas
sujeitas à sua jurisdição, sem permissão de qualquer outra autoridade. Cada nível de governo
é autônomo nos poderes que a ele atribuídos, e protegido por uma Constituição de ser
dissolvido pelo outro. Assim, o federalismo é uma forma de dividir o poder e as funções do
governo entre um governo central e um determinado número de jurisdições regionais
geograficamente definidas. Com efeito, as pessoas têm dupla cidadania, no governo nacional
e em seu governo regional. Em sistemas federais como o do Brasil e dos Estados Unidos, os
governos regionais são chamados de Estados. Em outros, como o Canadá, eles são conhecidos
como províncias. Em alguns países, existem também os entes municipais, cuja autonomia é
constitucionalmente reconhecida, como aconteceu no Brasil após 1988. Portanto, no Brasil, os
governos federal, estaduais e municipais têm suas atribuições definidas constitucionalmente e
contam com suas próprias instituições legislativas e executivas. Elazar (2011b) informou que
cerca de 40% da população mundial vive em países cujos sistemas políticos são formalmente
45

federais e outro terço vive em sistemas que, em certo sentido, aplicam os acordos federais.
Atualmente, existem 26 países que adotam o sistema federal de governo em todo o mundo4.
O federalismo fiscal é um desdobramento no campo econômico da abordagem política
e jurídica do federalismo, que, de acordo com Riker (2007), representa uma forma
constitucional amplamente utilizada nos séculos XIX e XX. Para Ward e Ward (2009a), fatos
importantes nos campos político, social e econômico das últimas décadas permitiram o
renascimento do interesse pelo federalismo, que retomou um papel de vanguarda nos debates
constitucionais em virtude do seu caráter dinâmico e das suas propriedades intrinsecamente
flexíveis como um princípio de organização política e social. O federalismo assumiu
importância renovada como um sistema com enormes potencialidades para fomentar o
desenvolvimento econômico e político em algumas nações, e como um instrumento promissor
para a gestão de conflitos, em outras. No período recente, é possível vislumbrar a introdução
de elementos federais em antigos Estados unitários como a Espanha e o Reino Unido, a
adaptação das relações intergovernamentais em Estados federais bem estabelecidos como o
Canadá, ou a ocorrência de grande controvérsia em torno da trajetória federal, ou quase
federal, da integração europeia.
Portanto, o federalismo é um conceito flexível que ora justifica a centralização e a
cooperação entre níveis de governo, como a tradicional versão da welfare economics, liderada
por Musgrave, ora a descentralização e a competição, na linha da Escolha Pública. Rodden
(2006) observa que, notoriamente após os fundadores da nação americana, em especial James
Madison, o federalismo foi concebido como meio de compatibilizar a oferta de bens coletivos
no âmbito de um grande território, com a responsabilização local (accountability). E, mais
recentemente, cientistas políticos destacam o federalismo como “um caminho para a paz e a
democracia em sociedades divididas”, por um lado, enquanto economistas da economia do
bem-estar compreendem-no como uma forma de aumentar a eficiência e a responsabilização
do governo, ao mesmo tempo em que “os teóricos da escolha pública concebem-no como uma

4
De acordo a lista divulgada pelo Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) – também
conhecido como Banco Mundial – que possui uma unidade dedicada aos assuntos relacionados à governança no
setor público e à descentralização fiscal: África do Sul, Alemanha, Argentina, Austrália, Áustria, Bélgica,
Bósnia-Herzegovina, Brasil, Canadá, Comores, Etiópia, Federação Russa, Índia, Iraque, Malásia, México,
Micronésia, Nepal, Nigéria, Paquistão, St. Kitts e Nevis, Sudão, Suíça, Emirados Árabes Unidos, Estados Unidos
da América e Venezuela. Disponível em:
<http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/0,,co
ntentMDK:23112839~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:286305,00.html>. Acesso em: 29 jul. 2016. A
lista excluiu a Áustria. Contudo, também se trata de um país federal de acordo com informação oficial da
Chancelaria do país. Disponível em: <https://www.bka.gv.at/site/3539/default.aspx>. Acesso em: 29 jul. 2016.
Boadway e Shah (2009) consideram África do Sul um país unitário com traços federais e Reschovsky (2007),
como um sistema misto.
46

forma de proteger a liberdade e refrear a tendência natural do governo para o excesso”


(RODDEN, 2006).
Ward e Ward (2009a) acrescentam que, dada a variedade de elementos abarcados,
existe uma “flexibilidade conceitual intrínseca à ideia de federalismo”, indicando que “os
estudos sobre o federalismo são, por sua própria natureza, um ‘manto de muitas cores’”
(WARD; WARD, 2009a). Burgess (2006) por sua vez, ressaltou que “inexiste, até o
momento, teoria de pleno direito do federalismo” 5.
Vários autores propuseram distintas definições de federalismo. Ward e Ward (2009h)
salientam que foram raros os pensadores políticos importantes que não fizeram em algum
estágio de suas carreiras reflexões sérias sobre as virtudes e defeitos do federalismo.
Ao longo da história, vários autores salientaram as virtudes de um governo formado
pela união de diversos Estados. Montesquieu, no Espírito das Leis, afirmou que:

Se uma república for pequena, ela será destruída por uma força estrangeira; se for
grande, será destruída por um vício interior. Este duplo inconveniente infecta
igualmente as democracias e as aristocracias, sejam elas boas ou más. O mal está na
própria coisa; não há nenhuma forma que possa remediar. Assim, parecia muito
provável que os homens fossem afinal obrigados a viver sob o governo de um só, se
não tivessem imaginado uma forma de constituição que possui todas as vantagens
internas do governo republicano e a força externa da monarquia. Estou referindo-me
à república federativa. Esta forma de governo é uma convenção segundo a qual
vários Corpos políticos consentem em se tornar cidadãos de um Estado maior que
pretendem formar. É uma sociedade de sociedades, que formam uma nova
sociedade, que pode crescer com novos associados que se unirem a ela
(MONTESQUIEU, 2000).

Tocqueville (2005), em 1835, seguiu na mesma direção, ao salientar que “o sistema


federal tem por objetivo unir as vantagens que os povos tiram da grandeza e da pequenez de
seu território” (TOCQUEVILLE, 2005). Ele argumentou que o sistema federal possibilitou o
auto-governo por meio de uma administração descentralizada, que fomentou o
desenvolvimento de instituições livres que moldaram o desenvolvimento do sistema político
americano.
Daniel Elazar (1995) – um dos maiores estudiosos do federalismo no campo político –
argumentou que:

O federalismo é um modo de associação e de organização política que une


comunidades políticas separadas dentro de um sistema político mais abrangente, de
tal maneira a permitir que cada um mantenha sua própria integridade política
fundamental. Sistemas federais fazem isso ao exigir que as políticas básicas sejam

5
Apud Ward e Ward (2009a).
47

elaboradas e implementadas por meio de negociação, de alguma forma, de modo que


todos os membros possam compartilhar a tomada e execução de decisões. Os
princípios políticos que animam sistemas federais enfatizam a primazia da
negociação e da cooperação negociada entre os vários centros de poder; eles
enfatizam as virtudes da dispersão dos centros de poder como um meio de proteção
das liberdades individuais e locais. O ponto de partida de qualquer discussão sobre o
federalismo deve ser encontrado na derivação do termo latino em si, foedus, que
significa pacto. Por definição, as relações federais enfatizam parceria entre
indivíduos, grupos e governos, relações de cooperação que fazem a verdadeira
parceria, e a negociação entre os parceiros, como base para a partilha do poder. Toda
a história da ideia de pacto em qualquer uma das suas várias formas enfatizou estes
três elementos (ELAZAR, 1995).

Elazar (2011b) acrescentou ainda que o termo latim foedus, assim como o termo
hebraico brit, significa “pacto”. Isso pressupõe que a base do sistema federal consiste no
acordo, estabelecido e regido por um pacto, que envolve partilha e reconhecimento mútuo da
integridade de cada parceiro, visando promover uma unidade especial entre eles. Na mesma
direção, shalom, o termo hebraico que significa paz, deriva de brit e tem a ver com a criação
da integridade do pacto que é a verdadeira paz.
Assim, para Elazar (2011b), nas eras modernas e pós-modernas, o federalismo
emergiu como um meio importante para acomodar o progressivo desejo das pessoas de
“reviver e preservar as vantagens das pequenas sociedades” com a necessidade crescente de
arranjos mais abrangentes que utilizam recursos comuns e mantém ou reforçam as suas
peculiaridades culturais no âmbito de organizações políticas maiores. Por essa razão, os
acordos federais têm sido adotados tanto para integrar novas formas de governo, preservando
as diversidades internas legítimas, quanto para unir as formas estabelecidas de governo com o
propósito de alcançar vantagem econômica e ampliar a segurança. Em texto anterior, Elazar
(1995), destacou que o verbo “federalizar” é empregado para denominar a unificação dos
Estados separados em um sistema de governo federal e, igualmente a difusão permanente de
autoridade e poder dentro de uma nação entre os diferentes níveis de governo. Nessa
ambiguidade, reside a essência do princípio federativo: a perpetuação tanto da união quanto
da não centralização.
Rodden (2006) argumentou que “a promessa do federalismo é e pluribus unum, para
fazer um dos muitos e alcançar simultaneamente as vantagens de pequenos e grandes
unidades governamentais”6. As federações enfrentam um duplo perigo: tornar-se
exageradamente centralizadas – ou mesmo despóticas – ou descentralizadas e fracas,

6
A expressão latina “e pluribus unum” significa “de muitos, um” e tornou-se lema nacional dos Estados Unidos
entre 1776 e 1956, e representa a essência do federalismo americano. Ela ainda está ainda presente na moeda
americana, mesmo que tenha sido substituído como lema nacional pela expressão “In god we trust”.
48

vulneráveis a conflitos internos ou inimigos externos. Por esse motivo, o federalismo envolve
um desafio do desenho institucional: como instituir um governo central que seja tanto forte
quanto limitado. O centro deve ser forte para suprir os bens coletivos de âmbito nacional,
como defesa, mas fraco o suficiente para preservar a autonomia local.
William Riker (1964), por sua vez, declarou que “o federalismo é a principal
alternativa ao império como uma técnica de agregar grandes áreas sob um governo”. Ele
definiu federalismo da seguinte forma:

Uma constituição é federal se (l) dois níveis de governo governam o mesmo


território e população, (2) cada nível tem pelo menos uma área em que é autônomo,
e (3) há alguma garantia (mesmo que apenas uma declaração em uma constituição)
da autonomia de cada governo em sua própria esfera (RIKER, 1964).

Ostrom (1991) definiu o federalismo como “um sistema de governo onde a autoridade
é exercida simultaneamente por um governo nacional e os governos estaduais ou provinciais”.
Por isso, o federalismo:

[...] é geralmente entendido como uma teoria de governo que usa o poder para
legitimar o poder em meio a interesses opostos e rivais. Autoridade é limitada, e
nenhum corpo único exerce controle supremo nem tem o monopólio sobre o uso da
força na sociedade. Mas a ideia do federalismo se torna trivial quando aplicada
apenas à coexistência de governos estaduais e nacionais. Em vez disso, o
federalismo oferece nada menos do que uma base favorável para o desenvolvimento
das capacidades de auto-organização e de auto-governo, em condições de igualdade
de liberdade e justiça (OSTROM, 1991).

Sutton (2002) ressaltou que o federalismo é a forma de governo na qual os Estados


separados são unidos sob uma autoridade central, mas com poderes específicos outorgados a
ambos os componentes pela Constituição.
Benz e Broschek (2013), afirmaram que:

Analiticamente, um ‘regime federal’ compreende vários componentes inter-


relacionados, como a distribuição territorial dos poderes, as instituições de governo,
a organização da sociedade em partidos e grupos de interesse, a clivagem da
estrutura sócio-territorial, e os princípios e ideias que legitimam uma ordem federal
(BENZ; BROSCHEK, 2013).

Os autores enfatizam o federalismo como uma arena institucional em um regime


complexo de poderes divididos e exercidos em diferentes arenas. A noção de “arena” concebe
“o federalismo como uma configuração de regras, práticas e instituições e entre unidades
políticas territorialmente definidas, que se situam dentro da grande arquitetura de governação
49

de uma comunidade política” (BENZ; BROSCHEK, 2013). Pelo menos três vínculos entre
arenas institucionais precisam ser considerados: em primeiro lugar, a diferenciação vertical de
autoridade entre os níveis territoriais de governo (supranacional, nacional, regional, local).
Em segundo, a estrutura horizontal entre as unidades constituintes – o equilíbrio ou
desequilíbrio de recursos fiscais e relações simétricas ou assimétricas. E, em terceiro, a arena
intra-governamental; ou seja, a estrutura dos governos, constituindo um sistema federal,
feições organizacionais de partidos e sistemas partidários, ou formas democráticas ou não-
democráticas de governo (BENZ; BROSCHEK, 2013).
Gerston (2007) observou que:

Federalismo se refere às relações de poder político multifacetadas entre governos


dentro da mesma configuração geográfica. Sua origem está na palavra latina foedus,
que se refere a uma associação voluntária duradoura entre iguais. A aplicação do
federalismo moderno evoluiu na medida em que as associações de voluntários foram
substituídas por unidades governamentais. Assim, hoje, o federalismo molda as
formas que influenciam simultaneamente vários governos, dependendo, e afastando,
um do outro. O uso do poder é o aspecto mais importante do governo, em especial
para as democracias, porque o governo é a autoridade oficial coercitiva para tantas
decisões que afetam as pessoas, valores e recursos. [...]. Federalismo, então, é o
mecanismo organizacional através do qual os governos gerenciam o poder
(GERSTON, 2007).

Watts (1996) – a partir da abordagem de Elazar (1995) – assinalou que os termos


federalismo e “sistemas políticos federais” precisam ser distinguidos: federalismo deve ser
compreendido como um princípio normativo, concernente à defesa de “um governo
multinível que combina elementos de governo compartilhado [shared-rule] e de autogoverno
[self-rule] regional” (WATTS, 1996). É um arranjo que se propõe a “combinar unidade e
diversidade e acomodação, preservando e promovendo distintas identidades dentro de uma
união política mais ampla” (WATTS, 1996). Ou seja, a essência do federalismo é “a
perpetuação, ao mesmo tempo, tanto da união, quanto da não-centralização” (WATTS, 1996).
E que “sistemas políticos federais” são um termo descritivo que se refere à vasta categoria de
sistemas políticos em que, diferentemente dos sistemas unitários onde há uma única fonte de
autoridade política, existem dois (ou mais) níveis de governo que combinam elementos de
governo compartilhado por meio de instituições comuns e autogoverno regional. Esse amplo
espectro pode variar de “quase-federações” e “federações” até as “confederações” e além, tal
como Elazar (1995), identificou: sindicatos, sindicatos constitucionalmente descentralizados,
federações, confederações, coligação (federacy), Estados associados (associated statehood),
50

condomínios, ligas e autoridades funcionais comuns7. Vale considerar ainda sistemas


híbridos, como a União Europeia, gestada como um arranjo puramente confederal, que,
progressivamente, tem incorporado elementos de uma federação.
A federação, por sua vez, deve ser classificada como espécie particular do amplo
gênero dos “sistemas políticos federais”:

[...] no qual nem o governo federal nem as unidades constituintes do governo são
constitucionalmente subordinadas a outra, ou seja, cada um tem poderes soberanos
derivados da constituição, e não de outro nível de governo, cada um tem poderes
para lidar diretamente com seus cidadãos no exercício dos seus poderes legislativo,
executivo e de tributação, e cada um é eleito diretamente pelos cidadãos (WATTS,
1996).

Boadway e Shah (2009), numa abordagem no âmbito do federalismo fiscal,


salientaram que a federação pode ser entendido como um sistema de governo multinível, em
que cada nível tem alguma autoridade independente para tomar decisões econômicas dentro
de sua jurisdição. Tais decisões envolvem uma variedade de coisas: a tributação; o gasto com
custeio e com o investimento; a oferta de bens e serviços; o financiamento de serviços
prestados pelos setores privados ou sem fins lucrativos, tais como hospitais, universidades; a
redistribuição de recursos por meio de transferências às famílias; a introdução de
regulamentos nos mercados, de modo a influenciar a alocação de recursos; a intervenção no
mecanismo de preços como uma forma alternativa de afetar a alocação de recursos ou efeitos
redistributivos, por meio de subvenção ou tributando certas atividades; a manipulação da
oferta de moeda e de crédito e o uso do orçamento público para influenciar os resultados da
atividade econômica.
Burgess (2006) toma o federalismo no sentido de recomendação e (às vezes) a
promoção ativa de suporte à federação. Uma federação é um tipo particular de Estado.
Contudo, ele adverte que a relação entre federalismo e federação é complexa. Federalismo
pressupõe federação e vice-versa. E há muitos federalismos que diferem amplamente em seu
conteúdo, refletindo diversas constelações e configurações de padrões de clivagem, tanto na
perspectiva territorial quanto não-territorial. Para se compreender cada federalismo, é preciso

7
Coligação (federacy) são arranjos políticos onde uma unidade maior está ligada a uma unidade ou unidades
menores, mas preservando considerável autonomia para a unidade menor, ao mesmo tempo em que lhe confere
um papel mínimo no governo maior. Tal relação somente pode ser dissolvida por mútuo acordo. Como
exemplos, é possível citar a relação de Porto Rico com os Estados Unidos e do Butão com a Índia. Os Estados
associados se assemelham à coligação, mas pode ser dissolvida por qualquer das unidades atuando isoladamente
em condições preestabelecidas. Nesse modelo se enquadram as relações entre os Estados Unidos e as Ilhas
Marshall e entre a Nova Zelândia e as Ilhas Cook (WATTS, 1996).
51

obrigatoriamente localizar o conceito em sua própria configuração distinta: histórica, cultural,


intelectual, filosófica, social, econômica, jurídica e ideológica. Federação é igualmente
complexa e contextual e como fato institucional tangível, não pode ser reduzida à mero
produto final do federalismo. Por esse motivo, não se move em linha reta simples do
federalismo para a federação. Federações não são estruturas simples, à medida que abrangem
e expressam a própria variedade de federalismo.
Watts (2006) destaca as seguintes características estruturais geralmente comuns
assumidas pelas federações como uma forma específica de sistema político federal:

a) Dois níveis de governo agindo diretamente sobre os seus cidadãos.


b) Uma distribuição constitucional formal da autoridade legislativa e executiva e a
alocação de recursos de receita entre esses dois níveis de governo garantindo algumas
áreas de autonomia genuína para cada nível.
c) Existência de disposição para a representação dos entes subnacionais dentro das
instituições de tomada de decisão federal, especialmente na câmara federal e senado.
d) Uma Constituição suprema escrita não modificável unilateralmente e que exige o
consentimento de uma parte significativa das unidades constituintes.
e) Um árbitro (na forma de tribunais superiores ou provisão para referendos) para se
pronunciar sobre os litígios entre governos.
f) Processos e instituições para facilitar a colaboração intergovernamental para aquelas
áreas onde as responsabilidades governamentais são compartilhadas ou
inevitavelmente se sobrepõem.

Lijphart (1985), por sua vez, identifica seis atributos principais do federalismo:

1. Processos e instituições para facilitar a colaboração intergovernamental para aquelas


áreas onde as responsabilidades governamentais são compartilhadas ou
inevitavelmente se sobrepõem.
2. Uma Constituição escrita especificando a distribuição de poderes e garantias, tanto do
governo central quanto dos governos regionais, e que a atribuição de
responsabilidades de cada nível de governo não pode ser retirada.
3. A legislatura bicameral em que uma câmara representa os cidadãos em geral e uma
outra (o senado), as unidades constituintes da federação.
4. A super-representação de unidades constituintes menores na câmara legislativa federal
bicameral.
5. O direito das unidades constituintes tomar parte no processo de reforma da
Constituição Federal (CF), mas o direito de reformar unilateralmente suas próprias
constituições.
6. O governo descentralizado, ou seja, a margem de poder que tem um governo regional
em uma federação é relativamente grande em comparação com os governos regionais
em Estados unitários.
52

Gerston (2007) assinala que o federalismo é moldado por quatro características


fundamentais. A primeira, o consenso: os atores políticos em todos os níveis de governo
partilham valores fundamentais. A segunda, a cooperação: ainda que possa haver competição
entre as unidades de governo em certos assuntos, o federalismo pressupõe cooperação e ação
conjunta entre os seus componentes. A terceira, o conflito: existem muitas áreas de litígio
entre as unidades sobre assuntos como gestão de recursos hídricos, legislação ambiental e
partilha de recursos. E a última, o caos: há momentos em que os governos e seus líderes
enfrentam diferenças quase irreconciliáveis em assuntos como guerra fiscal e divisão de
recursos. Contudo, o federalismo tornou-se progressivamente instrumento para lidar com os
conflitos surgidos particularmente em sociedades marcadas por grande diversidade étnica,
cultural e econômica, superando, assim, as situações potencialmente caóticas, como a
instabilidade, o autoritarismo e a guerra.
Bowman e Kearney (2011) destacam que “jurisdições (nacionais, estaduais ou locais)
possuem autoridade de decisão política sobre território específico, mas às vezes se
sobrepõem” (BOWMAN; KEARNEY, 2011). Por essa razão, são inevitáveis conflitos
interjurisdicionais em um sistema federal, à medida que cada uma das entidades
governamentais tem seu próprio conjunto de interesses, bem como uma parte do interesse
nacional. Ao perseguir seus próprios interesses, um Estado pode afetar negativamente outros
Estados – notadamente os vizinhos – gerando risco de conflitos e colocando-os em disputas
contraproducentes que consomem energias e recursos. O conflito interjurisdicional é
frequente em duas áreas críticas para os governos estaduais e locais: gestão de recursos
naturais e desenvolvimento econômico. No primeiro caso, o problema fundamental está
associado ao direito de um Estado controlar determinados recursos, que são cobiçados por
outros Estados, como água e petróleo. Geralmente, os Estados vizinhos e/ou pobres em
recursos querem partilhar a exploração ou obter ganhos dessa exploração, utilizando como
argumento que tais recursos são nacionais e devem ser compartilhados entre todos. No
segundo caso, envolvendo a área de desenvolvimento econômico, os conflitos são motivados
pelo desejo inerente de progresso em todas as jurisdições, que empurra os seus governos a
criar um ambiente favorável à atração de empreendimentos, por meio de renúncia fiscal, o
relaxamento de regulamentos – principalmente nas questões ambientais – e grandes
investimentos em imagem – o chamado marketing regional – e em infraestrutura. Isso pode
gerar a atração de empresas, em detrimento dos outros Estados, que, por sua vez, são
obrigados a ofertar pacotes ainda mais generosos de incentivos, jogando assim todos os
53

Estados para uma disputa feroz que produz mais perdedores que ganhadores. Além dos
conflitos entre jurisdições de mesmo nível, um resultado inevitável do sistema federal são os
conflitos entre governos estaduais e locais com o governo central, em assuntos como o
alcance de leis federais, partilha de recursos e transferência de responsabilidades para os
níveis inferiores de governo.
Apesar de o conflito ser uma tendência natural em um sistema federal, ele é
contrabalançado pela busca de cooperação entre as jurisdições. As jurisdições de mesmo
nível, ao longo da história, tem ampliado os esforços para enfrentar e resolver seus problemas
imediatos em conjunto, por meio da cooperação interjurisdicional. Em vários lugares do
mundo, organizações de alcance regional foram criadas para encaminhar a solução conjunta
de problemas, através de consultas informais e acordos, comitês interestaduais, contratos
legais, legislação recíproca, pactos interestaduais, consórcios intermunicipais (BOWMAN;
KEARNEY, 2011).
Ward e Ward (2009h) assinalam que, da antiguidade bíblica e clássica ao mundo
contemporâneo, o federalismo tem sido e continua a ser uma possibilidade política
permanente como o arranjo da sociedade humana. A estabilidade do federalismo no decorrer
da história humana concorre para seu uso no alcance de diversos propósitos:

Apesar dos desenvolvimentos substanciais no federalismo ao longo dos séculos, as


reivindicações apresentadas de superioridade, ou pelo menos do valor, do
federalismo como um modelo para a sociedade política tem permanecido
notavelmente estável por um tempo muito longo. O federalismo tem sido, e continua
a ser, elogiado por sua capacidade de fornecer a defesa e a segurança comum,
proteger a liberdade civil e religiosa, promover o ideal de auto-governo consistente
com as distinções culturais, étnicas, linguísticas e regionais, e a sua capacidade de
institucionalizar uma administração eficiente, especialmente em grandes e
complexas nações (WARD; WARD, 2009h).

Ward e Ward (2009g) acrescentam que é possível observar, num contexto global,

[...] o princípio federativo empregado para uma variedade de fins, incluindo a


promoção do desenvolvimento econômico e político, a harmonização da diversidade
cultural, a transformação das tradições constitucionais, e definindo o âmbito do
Estado federal ou poder provincial (WARD; WARD, 2009g).

Inman e Rubinfeld (2015) posicionam o federalismo como “a instituição política mais


provável para incentivar um trio de virtudes sociais: participação política, proteção dos
direitos soberanos dos cidadãos e eficiência econômica” (INMAN; RUBINFELD, 2015). Os
autores destacam como desafio a definição de critério de eficiência econômica para escolher a
54

estrutura federalista adequada, à medida que envolve uma comparação dos benefícios e custos
econômicos da atribuição de responsabilidades a cada nível de governo: no nível nacional ou
central, no nível estadual, ou no nível local. Por essa razão, eles citam duas dimensões
importantes para a eficiência econômica. Em primeiro lugar, a eficiência interjurisdicional
pressupõe a alocação adequada de indivíduos e de outros recursos, como o capital, entre as
diferentes jurisdições. A eficiência interjurisdicional é alcançada quando há a interação das
atividades públicas desses governos visando a satisfação das demandas coletivas de
indivíduos que vivem em distintas jurisdições a um custo econômico mínimo. Além disso, a
análise precisa contemplar os custos econômicos de deliberar politicamente como tais
políticas devem ser e assegurar que as políticas decididas sejam aquelas efetivamente
entregues pelo governo – igualmente identificados como os custos de transação de governo.
Esses custos abarcam os custos de escolha dos legisladores, os custos de tomada de decisão
para definir uma política e os custos de monitoramento para garantir que a política esteja
sendo efetivamente implementada. Em segundo lugar, a eficiência intrajurisdicional, que
requer a seleção de atividades públicas que satisfaçam as demandas coletivas dos cidadãos
dentro de uma determinada jurisdição, com custos mínimos8.
Filippov, Ordeshook, e Shvetsova (2004) advogaram que, na perspectiva política,
existem muitas justificativas para o federalismo. Dentre elas, está a conquista de autonomia
por minorias – étnica, religiosa, linguística – que aceitam, como contrapartida – ou um
“pagamento” – a sua aquiescência aos poderes coercivos do governo nacional. Dessa forma,
há a proteção dos direitos dessas minorias, bem como dos direitos de todos os outros grupos
da federação, ao mesmo tempo em que se assegura o controle local e regional de questões
puramente locais e regionais, de modo a desencorajar a alienação que as pessoas podem sentir
a partir de um governo central mais distante e aparentemente menos controlável. Do ponto de
vista econômico, o federalismo se justifica pela existência de bens públicos cujas
características podem exigir tratamentos diferentes por distintos níveis de governo. Os bens
públicos são assinalados por diversos teóricos das finanças públicas como uma das falhas de
mercado que justificam a intervenção pública, como será discutido a seguir.
A discussão teórica realizada nesta Seção nos informa que o federalismo representa
um sistema engajado com a divisão de competências e responsabilidades entre níveis
territoriais de governo (precipuamente nacional, regional e local) ou a dispersão geográfica do

8
Para Inman e Rubinfeld (2015), a eficiência econômica exige que as atividades públicas sejam eficientes tanto
no que diz respeito às preferências dos residentes do estado (eficiência intrajurisdicional), quanto às preferências
dos residentes fora do estado (eficiência interjurisdicional). Grifo dos autores.
55

poder. Com o federalismo é possível o exercício simultâneo da autoridade, o


compartilhamento da tomada de decisão e a cooperação negociada, resguardando a
integridade de cada unidade constituinte.
Ainda que os países federais sejam marcados por assimetrias tanto no nível vertical
(como o hiato vertical) quanto horizontal (disparidades econômicas e fiscais entre governos
de mesmo nível), o federalismo tem se mostrado efetivo para viabilizar a cooperação
intergovernamental destinada a atenuar ou mesmo eliminar tais assimetrias – que serão
abordadas posteriormente.
Por essa razão, o federalismo possibilita o arranjo entre união e não centralização; a
instituição de um governo central forte com unidades subnacionais autônomas e a combinação
entre os ganhos de escala na provisão de bens em grandes territórios com a provisão local
mais atenta às preferências dos moradores e à sua fiscalização.
O federalismo tornou-se um meio para favorecer o desenvolvimento econômico e
político e a acomodação e resolução de conflitos, notadamente em países marcados por
grande diversidade territorial, étnica, cultural, religiosa e econômica. A história do Brasil
republicano se apresenta como um esforço coletivo para efetivar o federalismo como um
sistema capaz de responder aos desafios de uma nação diversa e desigual.

2.1 Duas Visões Distintas de Federalismo Fiscal: Federalismo Fiscal de Primeira


Geração e Escolha Pública

2.1.1 As Falhas de Mercado

O desenvolvimento da economia de mercado foi processo paralelo ao de consolidação


do Estado moderno. Em um estágio pré-social, como imaginado por Thomas Hobbes, o
“estado da natureza”, sem governo, inviabilizaria o mercado livre, que consiste na interação
voluntária de produtores e consumidores de bens e serviços. Sem governo, inexistiriam
direitos de propriedade (as regras que definem a propriedade de bens) ou o direito dos
contratos (as regras que regem a conduta do comércio) e as pessoas produtivas teriam poucos
incentivos para continuar a produzir. Na ausência de direitos de propriedade, a concorrência
sem limites conduzida por indivíduos egoístas levaria a uma destrutiva “guerra de todos
contra todos” que predomina no anárquico “estado da natureza”. Por exemplo, sem direitos de
propriedade, seria impossível impor qualquer proibição contra o roubo, que desestimula a
empresa, uma vez que os ganhos acumulados podem ser apropriados por outros. O roubo
56

também provoca perdas à medida que recursos produtivos são destinados ao negócio
improdutivo da prevenção. Por essa razão, o contrato social permitiria às pessoas escapar
desse estado anárquico (SEIDMAN, 2009; HINDRIKS e MYLES 2006).
Na ausência de leis contratuais, por sua vez, a eficiência e a segurança das trocas
ficariam comprometidas dada a falta de confiança entre as partes contratantes. Elas existem
para afirmar que os participantes do comércio recebam aquilo que foi pactuado, assegurando a
compensação naqueles casos em que o valor, a quantidade e a qualidade efetivamente
recebidos sejam divergentes do pactuado. Exemplos de direitos dos contratos incluem a
formalização de pesos e medidas e a obrigação de oferecer garantias do produto. Essas leis
incentivam o comércio, removendo algumas das incertezas nas transações (HINDRIKS;
MYLES, 2006).
Um sistema legal, cujo propósito deve ser garantir um ambiente de liberdade, em que
cada indivíduo, livre de coações ou restrições, pudesse espontaneamente se desenvolver,
conforme o curso natural das coisas, foi advogado por Adam Smith, como uma das âncoras de
uma economia competitiva de mercado. Em curto manuscrito publicado ainda em 1755,
Smith afirmou:

Pouco é exigido para levar uma nação do mais baixo barbarismo para o mais
elevado grau de opulência, além da paz, impostos razoáveis, e uma administração
tolerável da justiça; todo o resto sendo conduzido pelo curso natural das coisas.
Todos os governos que impedem esse curso natural, que forçam as coisas em outro
caminho, ou que se esforçam para deter o progresso da sociedade em um
determinado ponto, não são naturais, e para se sustentarem, são obrigados a ser
9
opressivos e tirânicos .

Posteriormente, na versão definitiva da Riqueza das Nações, de 1776, Smith afirmou


que, dentro de um “sistema óbvio e simples de liberdade natural”:

[...] ao soberano cabem apenas três deveres [...] primeiro, o dever de proteger a
sociedade contra a violência e a invasão de outros países independentes; segundo, o
dever de proteger, na medida do possível, cada membro da sociedade contra a
injustiça e a opressão de qualquer outro membro da mesma, ou seja, o dever de
implantar uma administração judicial exata; e, terceiro, o dever de criar e manter
certas obras e instituições públicas que jamais algum indivíduo ou um pequeno
contingente de indivíduos poderão ter interesse em criar e manter, já que o lucro

9
O manuscrito foi apresentado em uma sociedade da qual Smith fazia parte, e que ficou em poder de Dugald
Stewart, que o citou no “Account of the Life and Writings of Adam Smith”, numa exposição feita à Royal
Society of Edinburgh, em 1793. Disponível em: <http://www.adamsmith.org/sites/default/files/resources/dugald-
stewart-bio.pdf>. Acesso em: 15 de mai. 2016. De acordo com Stewart, trata-se de “documento valioso da
evolução das ideias políticas do Sr. Smith em um período muito precoce”, à medida que “muitas das opiniões
mais importantes contidas no A Riqueza das Nações estão ali detalhadas”.
57

jamais poderia compensar o gasto de um indivíduo ou de um pequeno contingente


de indivíduos, embora muitas vezes ele possa até compensar em maior grau o gasto
de uma grande sociedade (SMITH, 1985, II).

Ou seja, o liberalismo econômico reservou um papel mínimo para o Estado, que deve
assegurar o cumprimento da lei e dos contratos e prover a defesa nacional, e arrecadar apenas
o estritamente necessário ao cumprimento do “papel natural” (HINDRIKS; MYLES, 2006) do
Estado. Depois de Smith, os economistas clássicos e neoclássicos endossaram a
recomendação de Estado mínimo. O pensamento neoclássico reforçou tal recomendação,
fundamentando-se no modelo microeconômico de concorrência perfeita, que representou uma
poderosa e atraente idealização do funcionamento da economia. O modelo busca demonstrar
que sob condições ideais, o mercado é o sistema mais eficiente do que qualquer outro sistema
alternativo para proporcionar o máximo de bem-estar social com os recursos disponíveis. Tal
modelo se assenta nas seguintes premissas:

a) Todos os recursos produtivos são de propriedade privada.


b) Todas as transações ocorrem nos mercados, e em cada mercado distinto muitos
vendedores concorrentes oferecem um produto padronizado para muitos compradores
concorrentes.
c) O poder econômico está disperso no sentido de que não há compradores ou
vendedores que individualmente podem influenciar os preços. As empresas e os
indivíduos tomam o preço de mercado como dado – porque cada um é pequeno em
relação ao mercado, e as suas decisões não afetam o preço de mercado.
d) Toda a informação relevante está disponível gratuitamente para os compradores e
vendedores. Ou seja, os indivíduos e as empresas têm informação perfeita sobre a
qualidade e disponibilidade de bens, e sobre os preços destes bens.
e) Os recursos são móveis e podem ser utilizados livremente em qualquer empresa.
f) Inexistência de transbordamentos (spillovers), tanto na produção quanto no consumo,
de modo que os custos e benefícios privados e sociais são os mesmos. Assim, as ações
de um indivíduo ou de uma empresa não afetam diretamente a outros indivíduos ou
empresas, exceto através de preços.
g) As mercadorias podem ser apreciadas apenas pelo comprador – se alguém comprar um
bem, ele não estará mais disponível para outro comprar; o uso de um bem por um
indivíduo impede a sua utilização por outro – o que caracteriza os bens rivais e
excludentes (STIGLITZ; WALSH, 2006, HYMAN, 2011, ULBRICH, 2013).

Assim, no sistema de mercado, as decisões são tomadas por indivíduos e empresas que
perseguem os seus próprios interesses e adotam comportamento maximizador. Os indivíduos
buscam a maximização de utilidade (satisfação), enquanto as empresas buscam a
maximização de lucros. A eficiência econômica é medida pela quantidade e variedade de
produtos e serviços que os seus membros produzem, consomem e distribuem, dados os seus
58

limitados recursos disponíveis. O mercado é mais eficiente para determinar qual a


combinação ideal de bens e serviços as pessoas querem e podem ofertar. O mercado é mais
eficiente para garantir que os bens e serviços sejam produzidos empregando a mínima
quantidade de recursos e vendidos ao menor preço. O mercado é mais eficiente em
recompensar aqueles que atendem os seus sinais e punir aqueles que os ignoram. Se a
eficiência no uso de recursos escassos é o objetivo único ou principal, o mercado é a
ferramenta ideal para alcançar esse objetivo (ULBRICH, 2013).
O resultado ideal eficiente dos mercados anteriormente descrito é denominado de
ótimo de Pareto, em homenagem ao economista italiano Vilfredo Pareto (1848–1923). A
eficiência é um critério normativo que permite avaliar os efeitos do uso de recursos sobre o
bem-estar dos indivíduos. O critério de eficiência é satisfeito quando os recursos são
utilizados de tal modo a tornar impossível o aumento do bem-estar de qualquer pessoa, sem a
redução do bem-estar de qualquer outra pessoa. Neste sentido particular de Pareto, tal
alocação de recursos é “ótima” ou “maximiza” o bem-estar social (isto é, de um conjunto de
pessoas), considerando os recursos disponíveis.
Em um mundo “ótimo” de Pareto, todos os preços são iguais ao custo marginal, todos
os produtos estão sendo produzidos com a combinação mais eficiente de recursos, todos os
insumos são pagos pelo valor de seu produto marginal e todos os consumidores alocam seus
orçamentos de modo que a satisfação que eles recebem da última unidade de cada bem
adquirido é ajustada ao preço, que, por sua vez, é igual ao custo marginal de produção. Os
custos e os preços refletem os custos social e privado. O mercado livre proporciona a
quantidade certa – a quantidade socialmente “ótima” – de produção de cada bem ou serviço.
Enfim, o livre mercado geralmente resulta em eficiência, à medida que tanto pressiona os
produtores a minimizar o custo de produção de um determinado produto para uma dada
qualidade – a denominada eficiência produtiva – quanto geralmente atribui a quantidade ideal
de recursos para a produção do bem X vis-à-vis o bem Y – a denominada eficiência alocativa.
Nesse mundo “ótimo” de Pareto, não haveria a necessidade de participação ou de intervenção
de um governo na produção e nos mercados (STIGLITZ, 2000, STIGLITZ; WALSH, 2006,
SEIDMAN, 2009, HYMAN, 2011, ULBRICH, 2013).
A crise da década de 1930 representou uma evidência incontestável do caráter instável
do capitalismo e de que o livre jogo do mercado é incapaz de equilibrar espontaneamente
oferta e demanda. Em 1936, Keynes abalou a crença no Estado mínimo ao declarar que seria
inevitável a ampliação da sua intervenção para garantir demanda efetiva e assegurar a plena
59

ocupação dos recursos produtivos, sobretudo da força de trabalho. Keynes profetizou que “os
controles centrais necessários para assegurar o pleno emprego exigirão, naturalmente, uma
considerável extensão das funções tradicionais de governo” (KEYNES, 1983).
Na década de 1950, Musgrave formulou a Teoria Normativa ou Ótima do setor
público, que tanto representou uma síntese da visão keynesiana sobre as finanças públicas
num contexto de grande incremento da intervenção do Estado na economia, quanto norteou
todo o debate seguinte sobre a distribuição de responsabilidades entre os diferentes níveis de
governo. O seu trabalho, em conjunto com as contribuições de Paul Samuelson, sobre a
natureza de bens públicos, e de Kenneth Arrow, a respeito dos papéis dos setores público e
privado, deu formato ao que seria denominado posteriormente como Teorias do Federalismo
Fiscal de Primeira Geração. A obra de Musgrave sintetizou o Federalismo Fiscal de
Primeira Geração ao desenvolver uma argumentação sobre o funcionamento do setor
público, a partir do pressuposto de existência de falhas de mercado, e a definição de três
funções essenciais a serem desenvolvidas pelo governo: alocação, distribuição e estabilização.
Aos economistas caberia a função de diagnosticar a origem dos males e prescrever os
remédios apropriados que deveriam ser aplicados pelos burocratas do governo. Isso pressupõe
a intervenção das “agências do governo, como ‘guardiões do interesse público’, que
buscariam maximizar o bem-estar social, seja por causa de algum tipo de benevolência ou,
talvez de modo mais realista, por causa de pressões eleitorais num sistema democrático”
(OATES, 2005).
O ponto de partida de Musgrave (1976) e dos economistas da Economia do Bem Estar
é a suposição de que existem falhas, especialmente associadas à função alocativa, que
impedem que o mercado possa gerar uma situação Pareto-eficiente10. Musgrave assinalou
que:

O mecanismo de preço do mercado assegura uma alocação ótima de recursos, desde


que sejam satisfeitas certas condições. Estas são razoavelmente satisfeitas em vastas
áreas da atividade econômica, de modo que o grosso da função de alocação pode ser
deixado às forças do mercado. Nestas áreas, a política governamental não precisa
preocupar-se com questões de alocação. Entretanto, há ocasiões em que as forças de
mercado não conseguem assegurar resultados ótimos. Apresenta-se-nos, então, o
problema de como a política do governo pode intervir, a fim de que haja uma
alocação de recursos mais eficiente (MUSGRAVE, 1976).

10
Sobre falhas de mercado, vide Hindriks e Myles (2006), Seidman (2009), Hyman (2011), Ulbrich (2013) e,
especialmente, Stiglitz (2000) e Stiglitz e Walsh (2006).
60

Portanto, o funcionamento livre do mercado pode gerar ineficiências que justificam a


interferência do Estado. Tais ineficiências configuram falhas de mercado. A primeira falha
refere-se ao fato de que a maioria dos mercados não são tão competitivos como indica o
modelo microeconômico básico. Nos mercados em que predomina a concorrência imperfeita,
as empresas usam seu poder para reduzir a produção e aumentar os preços. Por essa razão, são
indispensáveis as políticas de defesa da concorrência destinadas a gerar concorrência e
restringir o abuso do poder de mercado das grandes empresas, notadamente por meio da
Legislação Antitruste, que oferece os instrumentos para o Estado acabar com ou evitar a
formação de monopólios e proibir o envolvimento das empresas em práticas que restrinjam a
concorrência. Em situações extremas, o governo pode decidir até a divisão de empresas que
estão ameaçando a concorrência. No caso dos monopólios naturais, o governo institui um
órgão regulador para supervisionar as suas ações.
A segunda falha é representada pela existência de informação imperfeita. Raramente
os compradores e os vendedores possuem todas as informações pressupostas pelo modelo
competitivo básico. Isso pode impedir o funcionamento eficiente dos mercados de bens e
serviços e de trabalho. Embora as novas tecnologias aprimorem a capacidade das empresas e
das famílias para recolher, processar e transmitir informações, o problema da informação
imperfeita tem se aprofundado e ganhado importância crescente entre os economistas, em
virtude da grande velocidade com a que informação falsa e enganosa é propagada. A
informação incorreta pode gerar, inclusive, a concorrência imperfeita. Para contornar os
problemas vinculados a informação imperfeita, os governos fixam regulamentos obrigando
que as empresas forneçam informações sobre seus produtos (como peso, prazo de validade e
características técnicas), sobre custos efetivos dos financiamentos e sobre a sua condição
financeira. Os governos também desempenham um papel importante no fornecimento de
seguridade social que ajuda a proteger os indivíduos dos riscos de desemprego ou doença, em
parte, para proporcionar alívio para os problemas causados pela informação imperfeita.
A terceira falha envolve as externalidades – efeitos que um agente econômico impõe a
outro sem o seu consentimento. No mundo real, nem sempre as empresas e os consumidores
assumem todas as consequências de suas ações, contrariando o modelo competitivo básico.
Quando um indivíduo ou empresa realiza uma ação que afeta diretamente os outros, sem
oferecer ou receber uma compensação, ocorre uma externalidade. Por exemplo, as empresas
tendem a produzir pouco daqueles bens que geram externalidades positivas, como pesquisa, e
muito daqueles bens que geram externalidades negativas, como a poluição. Nesses casos, o
61

governo deveria subsidiar atividades geradoras de externalidades positivas e tributar ou impor


severos regulamentos (por exemplo, ambientais), àquelas produtoras de externalidades
negativas.
A quarta falha de mercado não prevista pelo modelo competitivo básico, relaciona-se a
presença de bens públicos – que são consumidos simultaneamente por várias pessoas. Tais
bens são indivisíveis, não-excludentes e não-rivais, à medida que o seu consumo por uma
pessoa não exclui as demais. Os custos marginais de fornecimento de um bem público puro
para uma pessoa adicional são estritamente zero, tornando-se muito caro excluir as pessoas de
receber o bem. Se esse tipo de bem fosse provido pela iniciativa privada, apareceria o
problema do carona (free rider), pessoa que poderia usufruir do bem sem pagamento
correspondente. À medida que seria custoso excluir qualquer pessoa do consumo do bem,
haveria o risco de que a sua provisão por empresas privadas seria realizada abaixo do nível
considerado ótimo. Em decorrência, caberia ao Estado prover os chamados bens públicos,
como segurança e justiça, pois ele tem o poder de coagir os cidadãos a pagar por tais bens. A
obrigatoriedade do pagamento por meio dos impostos permitiria o aumento do nível de
produção dos bens públicos.
A quinta falha envolve os mercados incompletos. Além dos bens públicos, os
mercados podem suprir de forma inadequada outros tipos de bens, mesmo que os custos para
a sua oferta sejam inferiores ao que os consumidores estejam dispostos a pagar. Tal situação
configura a existência de mercados incompletos, ao contrário de um mercado completo, que é
capaz de ofertar todos os bens cujo custo de fornecimento é inferior ao preço que as pessoas
estão dispostas a pagar. Os mercados privados têm apresentado desempenho ruim na oferta de
seguros para muitos riscos importantes – como nas atividades agrícolas – e de empréstimos
para determinados mutuários – estudantes, no financiamento estudantil – justificando a
presença do Estado.
A sexta falha de mercado abrange a ocorrência de desemprego, inflação e outras
perturbações econômicas, que justificam a adoção de uma política de estabilização pelo
Estado. Elevadas taxas de desemprego e grandes oscilações no nível de atividade econômica
têm sido problemas frequentes enfrentados pela maioria dos países capitalistas nos últimos
200 anos e, a grave crise dos anos 30 foi o seu momento mais inquietante. Mesmo que após a
Revolução Keynesiana o Estado tenha ampliado a sua intervenção e aprimorado os
instrumentos de política econômica, ainda hoje os países sofrem com a instabilidade
econômica. A crise internacional iniciada em 2008, cujos efeitos foram e continuam sendo
62

sentidos por quase todas as economias, foi precipitada pelas medidas de desregulamentação
econômica e financeira implementadas nos principais mercados mundiais, fragilizando assim
a capacidade regulatória do Estado. E os seus efeitos mais perversos foram contornados por
maciças intervenções do Estado, particularmente no setor financeiro, com o objetivo de
socorrer principalmente os grandes bancos.
A intervenção do Estado atende não somente aos requisitos de eficiência, melhorando
os resultados do mercado, ao corrigir as sua falhas, mas igualmente pode cumprir outros
propósitos, relacionados à busca da equidade, ao estímulo do consumo de alguns bens,
chamados de meritórios e à proibição do consumo de bens prejudiciais (merit bads).
Além de corrigir falhas de mercado, a intervenção do Estado pode ser motivada pela
visão de que existem grandes desigualdades de renda, oportunidade e riqueza, não obstante os
elevados níveis de eficiência promovidos pelo mercado. A imensa produção de riqueza é
acompanhada pela existência de indivíduos que sobrevivem com nível de renda inferior ao
padrão considerado socialmente aceitável. Pode haver consenso na sociedade, manifesto na
intervenção do Estado, de que o objetivo desejável não é somente a eficiência produtiva ou
alocativa, mas também a eficiência distributiva – se os benefícios da atividade econômica
estão sendo distribuídos de forma justa. Nestas circunstâncias, o Estado pode promover a
melhoria do nível de bem-estar adotando medidas para reduzir a desigualdade e a pobreza e
para criar uma rede básica de proteção social. O financiamento dessas medidas envolve a
tributação progressiva, que tende a onerar os mais ricos.
Os processos redistributivos empreendidos pelo Estado são permeados por conflitos. O
Estado enfrenta dificuldade em implementar a redistribuição de renda pois os requisitos de
eficiência e equidade são frequentemente conflituosos. Enquanto a política eficiente é
altamente desigual, a política equitativa pode introduzir distorções e desincentivos. Por
exemplo, a tributação dos ricos pode desestimulá-los a produzir mais. O desafio para o
desenho da política é alcançar o trade-off correto entre equidade e eficiência. Qual trade-off
adequado o governo deve alcançar depende da importância relativa que se atribui a equidade
sobre a eficiência (HINDRIKS; MYLES, 2006).
Contudo, algumas formas de intervenção do Estado não corrigem falhas de mercado
nem redistribuem renda. Ao contrário, buscam impor valores sociais sobre os indivíduos,
forçando-os ou incentivando-os a fazer certas coisas e proibindo-os ou desencorajando-os a
fazer outras. Dentre os bens que o Estado procura induzir o consumo estão a educação e a
saúde, que são considerados bens meritórios ou semi-públicos, pois se caracterizam pelo
63

princípio da exclusão e podem ser parcialmente supridos pelo mercado, mas em razão dos
elevados benefícios sociais e das externalidades positivas, devem ser ofertados ou subsidiados
pelo Estado. Por outro lado, o Estado adota medidas destinadas a inibir o consumo de bens
prejudiciais (merit bads), como cigarro e álcool, em especial por meio de impostos elevados, e
até mesmo proibir o consumo de drogas ilícitas. São exemplos de interferência do Estado no
princípio da soberania do consumidor, que sustenta que os indivíduos são os melhores juízes
do seu próprio interesse e sempre fazem escolhas que promovem o seu bem-estar (STIGLITZ;
WALSH, 2006).
Portanto, existem três razões básicas para o Estado intervir na economia: a primeira,
visando corrigir falhas de mercado, melhorando a eficiência econômica; a segunda, com o
propósito de efetivar os valores sociais de equidade, alterando os resultados do mercado e a
terceira, para promover outros valores sociais favorecendo o consumo de alguns bens,
chamados bens meritórios, e proibindo o consumo de outros bens, chamado bens prejudiciais
(merit bads) (STIGLITZ; WALSH, 2006).
A maior parte da presença do Estado envolveria, por conseguinte, o cumprimento das
funções alocação, distribuição e estabilização, conforme definido por Musgrave (1976).
Ulbrich (2013) argumenta que:

Alocação refere-se a qualquer coisa que o governo faz que afeta a mistura
(quantidade e qualidade) de bens e serviços que a economia produz, desde a
produção direta do governo, passando pela regulamentação de incentivos fiscais até
as penas para atividades ilegais. Distribuição refere-se a qualquer coisa que o
governo faz que afeta a distribuição de renda e riqueza. Praticamente tudo o que o
governo faz, desde a localização de estradas, cortes de impostos, auxílios escolares e
bolsas de estudos universitários até as garantias para seguro de hipotecas, afeta a
distribuição de renda e riqueza, intencionalmente ou não. Finalmente, a estabilização
abrange as ações governamentais que influenciam o nível geral de emprego, da
produção e de preços (ULBRICH, 2013).

Para o cumprimento dessas funções, há uma série de ferramentas à disposição do


governo para incentivar ou desestimular a produção e consumo de bens e serviços específicos.
Estas ferramentas incluem:

a) Subsídios, cujo propósito é estimular a produção privada ou consumo de bens e


serviços com benefícios públicos amplos.
b) Incentivos fiscais, que visam incentivar a produção/consumo de bens e serviços
específicos que podem gerar grandes benefícios públicos. Dentre esses incentivos
estão as deduções fiscais para despesas com educação ou contribuições de caridade, e
os incentivos para o desenvolvimento regional.
64

c) Garantias que reduzem o risco e, assim, incentivam a produção e/ou consumo de bens
e serviços privados específicos. Dentre elas estão o seguro contra desastres, o seguro
agrícola, as garantias de crédito à habitação, as garantias de empréstimo aos
estudantes, o seguro de depósito bancário.
d) Penas sob a forma de impostos, taxas, multas, etc., para a produção excessiva de bens
ou serviços que podem impor custos sobre os outros indivíduos.
e) Obrigatoriedade de produção/consumo de um determinado bem ou serviço (por
exemplo, cintos de segurança nos carros, capacetes de segurança em motocicletas,
exigência de frequência escolar).
f) Proibição da produção/consumo de um determinado bem ou serviço (por exemplo, a
cocaína, o tabaco ou pornografia a menores de 18 anos de idade, armas de fogo em
locais públicos).
g) A produção pública (por exemplo, a defesa nacional e a aplicação da lei).
h) A produção privada com financiamento público (ULBRICH, 2013).

Boadway e Shah (2009) assinalam que os governos utilizam os seguintes instrumentos


para realizar suas atividades econômicas: 1) os gastos com bens e serviços; 2) transferências
para pessoas ou famílias; 3) subsídios às empresas; 4) transferências para outros níveis de
governo; 5) cobrança de impostos e taxas; 6) obtenção de empréstimos e financiamentos; 7)
emissão de moeda; 8) regulamentação da atividade econômica; e 9) criação e manutenção de
empresas públicas.
A existência de falhas de mercado e os meios utilizados para corrigi-las ocupou o
debate no campo das finanças públicas, principalmente após a década de 1950, contemplando
igualmente a discussão sobre as atribuições entre os níveis de governo, como será visto no
próximo tópico.

2.1.2 O Federalismo Fiscal de Primeira Geração

A divisão de atribuições entre as diferentes esferas de governo atraiu a atenção dos


principais teóricos das finanças públicas, mormente após meados do Século XX. Como
derivação do debate intenso, foram formuladas várias concepções de federalismo e, portanto,
de “desenho” ideal de distribuição de responsabilidades entre as esferas: central e
subnacionais de governo.
Ao longo do tempo, concepções teóricas desenvolvidas se tornaram dominantes e
influentes, ora focando a necessidade de maior centralização de poderes no governo central –
seguindo as prescrições de Musgrave (1976), de inspiração keynesiana, que originaram o
Federalismo Fiscal de Primeira Geração – ora afirmando a necessidade de descentralização,
com maior transferência de responsabilidades para os níveis subnacionais, sob a influência da
65

Escola da Escolha Pública (Public Choice), de orientação neoliberal, conformando o


Federalismo Fiscal de Segunda Geração. Nas últimas décadas, em várias regiões do mundo,
foram empreendidas iniciativas visando a descentralização fiscal, avalizadas especialmente
pelas recomendações da Escolha Pública, bem como de organismos como o BIRD e o Fundo
Monetário Internacional (FMI).
Um traço marcante das várias correntes teóricas das finanças públicas foi a redução do
federalismo à sua dimensão fiscal. Musgrave assinalou, ainda em 1959, que a “finalidade do
federalismo fiscal” é “permitir que grupos diferentes, vivendo em Estados diversos, possam
expressar preferências quanto aos serviços públicos; e isto, inevitavelmente, leva a diferenças
em níveis de tributação e de serviços públicos” (MUSGRAVE, 1959).
Para Oates (1999), o federalismo fiscal é um ramo das finanças públicas que “aborda a
estrutura vertical do setor público” e “explora, tanto em termos normativos quanto positivos,
os papéis dos diferentes níveis de governo e as maneiras pelas quais eles se relacionam entre
si através de instrumentos como transferências intergovernamentais” (OATES, 1999). O
próprio Oates reconhece a perspectiva reducionista ao afirmar que:

Esta utilização econômica do ‘federalismo’ é um pouco diferente da sua utilização


normal na ciência política, onde se refere a um sistema político com uma
Constituição que garante algum grau de autonomia e poder, tanto para o nível
central, quanto para o nível descentralizado de governo. Para um economista, quase
todos os setores públicos são mais ou menos federais, no sentido de ter diferentes
níveis de governo que prestam serviços públicos e possuem algum escopo para, de
fato, tomar decisões com autonomia (independentemente da constituição formal).
Em retrospecto, parece-me que a escolha do termo ‘federalismo fiscal’
provavelmente foi infeliz, pois sugere uma preocupação estreita com as questões
orçamentárias. O tema do federalismo fiscal, como sugiro acima, abrange muito
mais, ou seja, toda a gama de questões relacionadas com a estrutura vertical do setor
público (OATES, 1999).

Oates (2004) ressaltou ainda que a Teoria Tradicional do Federalismo Fiscal,


sobretudo a partir da contribuição de Musgrave, estabeleceu um quadro normativo geral para
a atribuição de funções a diferentes níveis de governo e os instrumentos fiscais apropriados
para a realização dessas funções. No nível mais geral, esta teoria sustenta que o governo
central deve ter a responsabilidade de base para as funções de estabilização macroeconômica
e de redistribuição de renda, sob a forma de assistência aos pobres. Em ambos os casos, a
principal justificativa decorre de constrangimentos fundamentais enfrentados pelos governos
de nível inferior. No primeiro caso, os governos estaduais e locais têm meios muito limitados
para o controle macroeconômico tradicional de suas economias – precipuamente porque o
66

manejo de instrumentos como política monetária e cambial é de competência exclusiva do


governo central. A centralização da política de estabilização, que abrange as ações
governamentais que influenciam o nível geral de emprego, da produção e de preços,
notadamente orientadas para amortecer os choques econômicos, possibilita e facilita a sua
coordenação. A política de estabilização também pode ser prejudicada se uma grande parte
das receitas e despesas é realizada por governos subnacionais, dificultando assim o controle
orçamentário. Elevados níveis de endividamento subnacionais em virtude de grandes e
recorrentes desequilíbrios orçamentários igualmente poderiam comprometer a política de
estabilização. Ademais, Silva (2005) destaca que as políticas fiscais destinadas à estabilização
que forem implementadas isoladamente pelos governos subnacionais podem ser anuladas
pelos seus efeitos de transbordamento em virtude da grande mobilidade de fatores entre as
jurisdições dentro de um mesmo país.
No caso da função de distribuição de renda, a mobilidade entre as jurisdições pode
limitar seriamente as tentativas de redistribuição de renda. Um programa local agressivo para
o apoio a famílias de baixa renda, por exemplo, pode provocar o influxo dos pobres e
incentivar o êxodo de pessoas de maior renda, que devem arcar com o ônus fiscal. O grande
instrumento para permitir o cumprimento da função distribuição seria a política fiscal, por
meio da progressividade do sistema tributário, de transferências fiscais intergovernamentais e
da provisão de bens públicos. A centralização de fundos igualmente favoreceria a eficácia das
políticas notadamente destinadas a reduzir disparidades regionais.
Mesmo que as funções distribuição e estabilização fossem mais efetivas se
implementadas pelo governo central, o envolvimento dos níveis subnacionais seria
imprescindível, à medida que o modelo federal desenhado por Musgrave se assenta na
permanente cooperação entre todas as esferas de governo.
Por fim, Musgrave prescreveu que a política de alocação, que envolve a prestação e o
financiamento dos serviços públicos, deveria ser compartilhada entre os níveis de governo. A
sua descentralização se sustenta no argumento de que a provisão de determinados bens
públicos pelos governos subnacionais seria mais eficiente porque, em primeiro lugar, os
governantes locais conhecem melhor as preferências dos habitantes de suas jurisdições,
adequando assim a cesta de bens e serviços ofertada a estas preferências. Com a mesma
inspiração keynesiana, o trabalho de Oates complementou, em muitos aspectos, a Teoria
Normativa, de Musgrave. No seu Teorema da Descentralização, Oates (1972) afirmou que, na
ausência de economias de escala na oferta centralizada de bens públicos, os governos
67

subnacionais podem obter vantagens – em relação ao governo central – na provisão destes


bens ao refletir as diferenças de preferências dos habitantes das diversas jurisdições,
aumentando assim o nível de bem-estar. Por essa razão, ao governo central caberia prover “os
serviços que beneficiem com igualdade os indivíduos em todos os Estados” – como segurança
nacional e justiça – enquanto os governos estaduais deveriam fornecer “os serviços que
beneficiem somente os indivíduos abrangidos por suas fronteiras” (MUSGRAVE, 1976). Os
governos locais, por sua vez, deveriam atender às demandas que refletissem preferências
típicas de sua jurisdição. Em segundo lugar, a descentralização, conforme Oates, induz à
inovação e a adoção de técnicas mais eficientes de produção de bens públicos. E, em terceiro,
“um sistema de governo local poderá oferecer um contexto institucional que promove
melhores decisões públicas através da imposição do reconhecimento mais explícito dos custos
dos programas públicos”11. Contudo, o nível eficiente de produção de um bem público “local”
(ou seja, aquele em que a soma dos benefícios marginais dos moradores é igual ao custo
marginal) é susceptível de variar entre as jurisdições, como resultado de diferenças nas
preferências e nos custos (OATES, 2004).
Portanto, Musgrave e Oates sustentaram, no âmbito da welfare economics, as “Teorias
do Federalismo Fiscal de Primeira Geração” que, mesmo produzindo argumentos em favor da
descentralização da atividade pública, atribuíram um grande peso ao governo central na
execução da política econômica. Por essa razão, muitas das criticas direcionadas para esta
vertente teórica estiveram relacionadas à equiparação simplista entre federalismo, federalismo
fiscal e descentralização. Ao mesmo tempo, essas teorias reduziram o federalismo ao seu
aspecto fiscal, concebendo a divisão de atribuições entre os diversos níveis como resultado de
um “modelo ótimo”, omitindo assim os aspectos sociais, políticos, culturais e históricos do
surgimento das federações e, particularmente, da existência de sistemas federais mais ou
menos centralizados12.
A distribuição de atribuições entre governo central e governos subnacionais pressupõe
igualmente a divisão de competências tributárias à medida que cada unidade deve contar com
os meios necessários para o seu financiamento. Contudo, as especificidades das bases de
arrecadação determinam que muitos dos tributos sejam recolhidos pelos níveis superiores de
governo, que deverão partilhar suas receitas ou redistribuí-las por meio de transferências.

11
Oates (1990) apud Affonso (2003).
12
Muitas das críticas ao “Federalismo de Primeira Geração” podem ser encontradas em Affonso (2003),
Nazareth (2007), Oliveira (2007) e Vargas (2011).
68

Musgrave (1976, 1983), Oates (1972) e Musgrave e Musgrave (1980)13 e McLure (1998),
definiram um conjunto de princípios sobre a alocação dos instrumentos tributários, como se
segue:

a) Impostos altamente progressivos, sobretudo aqueles com objetivos redistributivos,


devem ser centralizados. A descentralização da cobrança para os governos locais
poderia incentivar as migrações não desejadas entre jurisdições que neutralizariam
qualquer tentativa de redistribuição da renda.
b) Os governos locais não podem ter competência tributária sobre bases de alta
mobilidade, pois podem distorcer o padrão de localização da atividade econômica.
c) O governo central deve ter autoridade para tributar as bases que estão distribuídas de
forma assimétrica ou desigual entre as jurisdições.
d) A existência de economias de escala na administração tributária – tanto do ponto de
vista dos custos da arrecadação quanto da fiscalização – igualmente justifica a sua
centralização.
e) As jurisdições de nível médio e, notadamente as de nível inferior, deveriam cobrar
impostos sobre as bases que possuam baixa mobilidade interjurisdicional.
f) Os governos locais devem possuir competência principalmente sobre os tributos
baseados no método do benefício. Ou seja, tarifas e taxas sobre o uso pelos serviços
são as formas mais apropriadas de arrecadação.
g) Os impostos com finalidade de atender às políticas de estabilização deveriam ser
centralizados, enquanto os impostos arrecadados pelas jurisdições de nível inferior
deveriam ser ciclicamente estáveis.

Em suma, o governo central teria de se responsabilizar pela cobrança de impostos


sobre os fatores de produção de maior mobilidade, como o imposto de renda, ou sobre o
consumo, destinados ao financiamento de bens públicos consumidos nacionalmente e das
políticas de estabilização e de redistribuição. Portanto, em razão da maior amplitude da
intervenção do governo central, ele deve contar com uma base tributária mais abrangente. Da
mesma forma, os governos estaduais precisam dispor de uma base mais larga, cobrando
impostos sobre o consumo. Os fatores sem mobilidade, como imóveis, seriam tributados pelos
governos locais, que também deveriam cobrar taxas pela utilização de determinados serviços.
A arrecadação local permitiria o financiamento da oferta de bens e serviços públicos
adequados às preferências dos moradores das respectivas jurisdições.
Entretanto, na maioria das vezes, inexiste correspondência entre a arrecadação e a
atribuição de encargos em cada uma das esferas de governo. Geralmente, por contar com base
tributária mais abrangente, a receita tributária do governo central ultrapassa as suas
necessidades, enquanto os governos locais enfrentam deficiências crônicas de arrecadação.

13
Vide ainda Dahlby (2001), Piffano (2005), Silva (2005) e Bird (2008).
69

Esse desequilíbrio entre arrecadação e necessidade de gasto é conhecido na literatura como


desequilíbrio (ou hiato) vertical. É frequente também o desequilíbrio horizontal, decorrente do
fato de que algumas jurisdições dentro do mesmo nível de governo não conseguem ofertar
bens e serviços públicos seguindo um padrão mínimo de qualidade definido nacionalmente.
Tal desequilíbrio é explicado pelas grandes diferenças verificadas na capacidade fiscal destas
jurisdições. Tanto os desequilíbrios verticais quanto horizontais são corrigidos por meio de
transferências ou mecanismos de partilha de receitas14.
Em virtude da firme orientação keynesiana, os argumentos das “Teorias do
Federalismo Fiscal de Primeira Geração” justificaram todo o processo de ampliação
significativa da intervenção do Estado na economia dos países capitalistas avançados após
1930, bem como sustentaram o paradigma do federalismo cooperativo que prevaleceu do New
Deal até o início da década de 1970 nos Estados Unidos, quanto foram concebidos e
implementados diversos mecanismos de cooperação entre os níveis de governo.
Ainda no Século XIX, foram adotadas medidas pelo governo central americano,
destinadas a apoiar os Estados, nomeadamente, no setor de transporte – numa época marcada
pelo chamado federalismo dual. Contudo, a partir da década de 1930 ocorreu o fortalecimento
da cooperação entre as esferas de governo e do papel do governo central, cuja atuação passou
a envolver matérias relacionadas ao comércio, tributação e economia, anteriormente sob a
competência dos Estados, gerando grande sobreposição de funções. Depois desse período, foi
ampliada a assistência financeira aos governos estaduais e locais, com a criação de novos
mecanismos de transferência (BOWMAN; KEARNEY, 2011, JANDA et al., 2012,
GITELSON; DUDLEY; DUBNICK, 2012).
Os instrumentos concebidos no âmbito do federalismo cooperativo americano
tornaram-se referência para outros países, como o Brasil, mormente no que se refere ao
sistema de transferências.

2.1.3 O Federalismo Fiscal de Segunda Geração: a Escola da Escolha Pública

Entretanto, a década de 1970 marcou a reviravolta tanto teórica quanto na concepção e


implementação da política econômica nos países desenvolvidos. Nesse momento, foram
questionados os principais pressupostos do keynesianismo, ao mesmo tempo em que o
neoliberalismo emergiu como força dominante na literatura econômica e na condução da
14
Na Seção 3.4 serão discutidos os desequilíbrios verticais e horizontais. Na Seção 3.5, serão abordados os
mecanismos de transferências.
70

política de vários governos importantes. A partir de então, a argumentação do mainstream foi


orientada para a redução da participação do Estado, por meio de cortes nos gastos públicos –
com ênfase nos programas sociais – privatização e enfraquecimento da sua capacidade
regulatória, notadamente sobre o mercado de trabalho. A estabilidade monetária foi
recolocada como o principal objetivo da política econômica. A abertura comercial e financeira
foi realizada em diversos países, acelerando assim os fluxos de comércio, serviços e de
capitais. Todas essas medidas foram adotadas com a justificativa de que se tratava de pré-
requisitos essenciais para melhorar a eficiência, restaurar os incentivos e assegurar a retomada
de uma economia competitiva de mercado, cujos fundamentos foram comprometidos com as
políticas keynesianas e a emergência do welfare state.
As concepções da Escola da Escolha Pública (Public Choice) assumiram posição
dominante, configurando-se como a vertente neoliberal da Teoria das Finanças Públicas, com
nítida inspiração neoclássica. No âmbito da Escolha Pública, ganharam notoriedade os
trabalhos de William Riker, James Buchanan, Vincent Ostrom, Elinor Ostrom, Gordon
Tullock, Kenneth Arrow, Duncan Black, Anthony Downs, Alan Peacock, Richard E. Wagner
e Mancur Olson15.
A ampliação da participação do setor público na economia e o avanço da democracia
representativa após a década de 1930 exigiu que a questão pública (gastos públicos e política)
assumisse a condição de objeto de análise – de análise econômica. Desse modo, conforme
Brennan e Buchanan (2000b), a Teoria da Escolha Pública “aplica as técnicas e aparatos da
análise da economia moderna no estudo dos processos políticos” (BRENNAN; BUCHANAN,
2000b). Para Mcchesney e Shughart II (1995):

Homo politicus e homo economicus são os mesmos. A implicação crítica desse


pressuposto do auto-interesse universal é que as diferenças observadas entre as
escolhas públicas e escolhas privadas não surgem porque os indivíduos adotam
diferentes objetivos comportamentais nas duas definições, mas sim porque as
restrições sobre o comportamento são diferentes. Diferentes resultados não surgem
porque as escolhas públicas são guiadas por motivos diferentes das escolhas
privadas, mas sim porque, nos mercados privados baseados no interesse próprio, os
eleitores e políticos fazem escolhas que afetam principalmente a si mesmos,
enquanto nos mercados políticos baseados no interesse próprio, os eleitores e os
políticos fazem escolhas que afetam principalmente os outros (MCCHESNEY;
SHUGHART II, 1995 Apud TULLOCK, 2002).

Buchanan e Wagner (2000), por sua vez, afirmaram que a Teoria da Escolha Pública
assume que:

15
Sobre a Escola Pública, vide Affonso (2003), Nazareth (2007), Oliveira (2007) e Vargas (2011).
71

[...] as pessoas nos cargos políticos e administrativos com poder de decisão não são,
em si, muito diferentes do resto de nós. Elas tendem a ser indivíduos maximizadores
de utilidade, e serão influenciadas diretamente pela estrutura de recompensa-punição
que descreve a sua posição na hierarquia institucional (BUCHANAN; WAGNER,
2000).

Ou seja, as motivações que guiam os indivíduos no processo mercantil são as mesmas


que guiam os indivíduos no processo político. A política, portanto, se circunscreve ao campo
da troca mercantil e o propósito de todos envolvidos (gestores/políticos/eleitores) é sempre a
maximização de utilidades.
A Escolha Pública corresponde às “Teorias do Federalismo Fiscal de Segunda
Geração”. De acordo com esta concepção, a distribuição de atribuições entre as esferas de
governo e os níveis de tributação, é decidida pelo consumidor/eleitor, por meio do voto no
mercado político. Para Affonso (2003):

[...] a public choice theory pressupõe que iguais regras de comportamento orientam
os agentes privados (consumidores, empresas) e os agentes públicos (políticos,
burocratas). Todos seriam motivados em suas ações pelos mesmos objetivos: a
maximização da utilidade configurada no consumo, no lucro, no voto ou no poder
(AFFONSO, 2003).

Consequentemente, Affonso (2003) acrescenta que “a generalização das regras de


comportamento dos agentes privados para toda a sociedade permite considerar a política
como troca e, portanto, o Estado como um mercado!” (AFFONSO, 2003). Ou seja, as regras
que guiam os agentes privados (consumidores e empresas) no mercado são as mesmas que
presidem as decisões dos agentes públicos (contribuintes/eleitores, políticos, burocratas), à
medida que todos objetivam maximizar utilidades: os primeiros, por consumo ou lucro e os
últimos, por políticas, voto e poder (OLIVEIRA, 2007).
Os principais elementos da Escolha Pública são em primeiro lugar, enquanto os
teóricos da welfare economics salientaram as falhas de mercado, os teóricos da Escolha
Pública colocaram em relevo as falhas de Estado ou falhas públicas. Esse argumento
sustentou o ataque às políticas keynesianas e ao Estado do bem-estar. Era preciso, portanto,
aplicar ao Estado as mesmas regras seguidas pela iniciativa privada, assegurando assim a
melhoria dos padrões de eficiência na provisão dos bens e serviços públicos.
Em segundo lugar, a descentralização fiscal passou a ser considerada um instrumento
estratégico para a melhora dos padrões de eficiência do Estado. A descentralização proposta
72

pela Escolha Pública foi apoiada no Modelo de Tiebout, formulado em 1956 – como será
tratado adiante.
Em terceiro lugar, a elevada mobilidade dos indivíduos aumentará a competição entre
as jurisdições para atrair consumidores dos seus serviços – moradores e empresas. Portanto, as
jurisdições, assim como as empresas, precisam enfrentar as pressões competitivas do
mercado.
Em quarto, em função da necessidade de redução da máquina pública, cada nível de
governo deve se sustentar preferencialmente com recursos próprios.
O Modelo de Tiebout tornou-se um dos pontos de partida da Escolha Pública,
movimento que ganhou crescente notoriedade nos meios acadêmicos e políticos. Por essa
razão, será importante avaliar tal modelo e as suas implicações para os argumentos
formulados e difundidos pela Escola, como será visto no próximo tópico.

2.1.3.1 O Modelo de Tiebout

Desde a sua formulação inicial, em 1956, o Modelo de Tiebout despertou a atenção de


diversos pesquisadores da Economia e da Ciência Política e passou a ser considerado
elemento indispensável da teoria das finanças públicas locais e ofereceu suporte a muitos dos
argumentos da Escola da Escolha Pública. Em tempos mais recentes, serviu de
fundamentação para políticas de descentralização, à medida que sustentou argumentos em
favor da ampliação da importância dos governos locais na provisão de bens públicos, bem
como para o aumento da competição interjurisdicional.
O Modelo de Tiebout talvez tenha sido também a primeira teoria fiscal da migração. O
Modelo pressupõe que os deslocamentos populacionais internos são determinados pela
escolha dos indivíduos (consumidores/contribuintes/eleitores) em residir nas localidades onde
a cesta de bens e serviços ofertada corresponda as suas preferências, e cujos custos em termos
de impostos sejam os mais adequados. A migração corresponderia, assim, a uma viagem de
compra (shopping trip). O migrante é, por conseguinte, um consumidor que usufrui da sua
soberania e escolhe livremente no “shopping” de jurisdições, o melhor lugar para viver, dentre
as inúmeras alternativas disponíveis. E as jurisdições são como condomínios, formados por
moradores homogêneos nas suas preferências e na sua capacidade de pagar impostos.
73

As ideias de Tiebout podem ser avaliadas em dois contextos: por um lado, no âmbito
das teorias sobre o federalismo fiscal. Por outro, como elemento da teoria neoclássica da
migração.
No âmbito do federalismo fiscal, o Modelo de Tiebout fundamentou a defesa da
descentralização fiscal por muitos autores filiados à Escola da Escolha Pública, em resposta
ao chamado Federalismo Fiscal de Primeira Geração, de inspiração Keynesiana.
Samuelson, no clássico artigo “The Pure Theory of Public Expenditures” (publicado
em 1954), estabeleceu a distinção entre bens privados – cujo consumo por um indivíduo
diminui a sua disponibilidade para outros indivíduos – e os bens públicos – aqueles
consumidos de forma coletiva, no qual o consumo por parte de um indivíduo não reduz a sua
disponibilidade para os outros indivíduos. Contudo, os indivíduos não revelam a sua
preferência pelos bens públicos, como ocorre com os bens privados por meio da compra. Se o
pagamento dos bens públicos (via impostos, por exemplo), dependesse das suas preferências
declaradas, os indivíduos teriam um incentivo para deturpar suas preferências (STIGLITZ,
1982). Portanto, como o mercado não consegue prover os bens públicos de forma eficiente,
seria necessário a intervenção governamental.
A abordagem de Samuelson foi incorporada por Musgrave ao tratar das falhas de
mercado e federalismo fiscal. Na perspectiva de Musgrave, a questão se relaciona ao fato de
que os consumidores não podem ser excluídos do consumo dos bens públicos, e o Estado
como provedor não pode esperar pelo pagamento por estes bens, devendo a sua oferta ser
determinada por critérios políticos e não de mercado, e, em alguns casos, de forma
centralizada, pelo nível superior de governo.
Em resposta às abordagens de Samuelson e de Musgrave, Tiebout publicou, em 1956,
artigo intitulado “A pure Theory of Local Expenditure”, no qual procurou apresentar uma
proposta alternativa sobre a provisão de bens públicos no âmbito local, estabelecendo uma
relação direta com o tema migração. No Artigo, Tiebout mostra insatisfação com a abordagem
de Samuelson e de Musgrave:

[...] em termos de uma teoria satisfatória das finanças públicas, seria desejável (1)
forçar o eleitor a revelar suas preferências, (2) ser capaz de satisfazê–las da mesma
forma que um mercado de bens privados o faz, e (3) cobrar impostos na mesma
proporção que as corresponda. A questão que surge é saber se existe algum conjunto
de instituições que viabilizaria o alcance desse objetivo (TIEBOUT, 1956).
74

Assim, enquanto os indivíduos revelam suas preferências por bens privados


simplesmente comprando, permanecia o problema de como ocorreria a revelação de
preferências por bens públicos. Quando os indivíduos votam, escolhem candidatos que
partilham as suas opiniões políticas, mas eles não podem expressar seus pontos de vista em
detalhes sobre as categorias de gastos específicos. É muito raro votar em referendos sobre
despesas específicas. Mesmo quando os cidadãos pudessem votar diretamente em gastos com
programas específicos, o equilíbrio resultante não seria geralmente eficiente no sentido de
Pareto (STIGLITZ, 2000). Ademais, como bem salientou Gruber (2011), “os eleitores podem
fazer compras através de partidos políticos com base em suas promessas referentes ao
fornecimento de bens públicos” (GRUBER, 2011), mas este se constitui em apenas um de um
grande número de fatores que condicionam o voto para o governo federal, nível cujo processo
de mudança na tomada de decisão é lento. Nesse nível de governo, por conseguinte, a
concorrência é improvável, mas no âmbito estadual/local, ela é saudável e necessária.
Como alternativa, Tiebout sugere que os indivíduos revelam as suas preferências
“votando com os pés”, quando os bens públicos são prestados no nível local por cidades e
vilas (e, em menor medida, Estados), optando por residir nas comunidades que ofereçam a
combinação mais adequada de impostos e serviços públicos. A competição naturalmente
surge entre as jurisdições porque se os indivíduos não gostam do nível, da qualidade e do
custo da provisão de bens públicos em uma comunidade, eles podem se deslocar para outra
mais próxima, sem causar mudanças abruptas em suas vidas como ocorreria se mudasse para
outro país. Ou seja, a mudança de país envolve custos mais significativos que a mudança de
cidade. Desse modo, “consumidores–eleitores são totalmente móveis e irão se mover para a
comunidade onde os padrões de sua preferência, que são definidos, estarão melhor satisfeitos”
(TIEBOUT, 1956). O modelo pressupõe plena mobilidade dos indivíduos
(consumidores/contribuintes/eleitores) entre as jurisdições, que optarão por residir sempre
naquela cuja cesta de bens e serviços ofertados corresponda as suas preferências, à medida
que possuem perfeito acesso às informações sobre os serviços fornecidos em todas elas. Para
Gruber (2011), o Modelo de Tiebout introduz um novo dispositivo de revelação de
preferência para os bens públicos locais: a mobilidade.
Coerente com a noção de equilíbrio em que se fundamenta a tradição neoclássica, o
Modelo de Tiebout pressupõe que, se o mecanismo do mercado pudesse operar livremente, a
competição entre as jurisdições redundaria, à longo prazo, em locais homogêneos, com
provisão semelhante de bens públicos, de tal modo que nenhum indivíduo poderia elevar seu
75

nível de bem–estar por meio da migração. Ou seja, no longo prazo, haveria uma provisão
ótima de bens e serviços públicos em todos os lugares, em virtude da competição,
desestimulando os fluxos migratórios. Do mesmo modo que a competição induz as empresas
ofertarem bens de forma eficiente, as jurisdições também deveriam enfrentar pressões
competitivas para aumentar a sua eficiência. Para sustentar tais conclusões, o Modelo de
Tiebout se baseia nas seguintes hipóteses:

a) Os eleitores-consumidores são totalmente móveis e migram para a jurisdição no qual a


relação entre impostos e serviços públicos melhor atenda às suas preferências.
b) Os consumidores-eleitores têm conhecimento perfeito sobre os diferentes níveis de
impostos e a variedade de serviços públicos oferecida por todas essas jurisdições e
reagem a tais diferenças de acordo com as suas preferências.
c) Há um grande número de jurisdições dentre as quais o eleitor–consumidor poderá
escolher para residir.
d) Inexistem restrições quanto às oportunidades de emprego ou problemas relacionados à
distribuição de renda. Pressupõe-se também que todas as pessoas vivem de dividendos
(renda do capital).
e) Inexistência de externalidades de uma jurisdição para outra (ausência de
transbordamentos ou spillovers entre as jurisdições). Isto é, serviços públicos
oferecidos não apresentam economias ou deseconomias externas entre as
comunidades, de tal modo que o que é ofertado em uma não afeta a outra.
f) Existe um tamanho ótimo para cada jurisdição. Esse tamanho ótimo é definido em
termos do número de residentes para o qual um pacote de serviços pode ser produzido
com o menor custo médio.
g) As comunidades que estão abaixo do tamanho ótimo adotarão medidas para atrair
novos moradores para reduzir os custos médios. Aquelas acima do tamanho ideal farão
exatamente o oposto. Aquelas com tamanho ótimo tentarão manter suas populações
neste nível.

Deve ser acrescentado ainda que o Modelo supõe a instituição de imposto de montante
fixo ou lump–sum tax16 – imposto por cabeça, em que todos contribuem, inexistindo cidadãos
beneficiados com subsídios. Isto é, as municipalidades não cobram impostos progressivos
nem contam com subsídios externos, como transferências dos níveis superiores de governo,
sendo assim, entidades autônomas do ponto de vista financeiro.
Portanto, quanto maior a mobilidade dos indivíduos e maior o número de jurisdições à
sua escolha, maior a probabilidade de que as suas preferências sejam satisfeitas de maneira
eficiente, possibilitando que eles sejam ordenados (sorting) em grupos homogêneos em
relação a suas demandas por serviços locais. A sua decisão de viver em uma determinada

16
Trata-se de uma quantia fixa de tributação independente da renda, do consumo de bens e serviços, ou da
riqueza de um indivíduo (GRUBER, 2011). Esse tipo de imposto é altamente regressivo, onerando mais
pesadamente os pobres.
76

comunidade (Município/região) revelaria suas preferências por bens públicos fornecidos por
ela, da mesma forma que suas compras revelam suas preferências para produtos
convencionais. Assim como as empresas têm um incentivo para descobrir os bens que as
pessoas preferem e optam por produzi–los de forma eficiente, os Municípios têm um
incentivo para descobrir os tipos de serviços fornecidos localmente que são preferidos pelas
pessoas e ofertá-los de forma eficiente. As comunidades (Municípios, regiões) que fornecem
serviços que as pessoas desejam e os ofertam eficientemente vão atrair novos residentes; as
que são incapazes de fazê-lo perderão residentes. Esta migração (com consequente impacto
sobre os valores imobiliários) transmite aos políticos locais o mesmo tipo de sinal que o
mercado transmite ao diretor de uma empresa (a empresa que não fornecer uma mercadoria
que as pessoas gostam enfrentará diminuição nas suas vendas, e vice-versa). Os políticos,
submetidos à pressão do eleitorado, respondem a estes sinais essencialmente da mesma
maneira que os diretores das empresas respondem aos sinais do mercado (STIGLITZ, 2000).
Cada comunidade realizará esforço para atrair novos residentes e empreendimentos até
alcançar o tamanho ótimo exigido para atingir o custo eficiente na oferta de serviços públicos.
A grande mobilidade dos indivíduos produziria uma solução de mercado Pareto-eficiente sem
a exigência de intervenção do Estado.
Oates (2006), um dos principais teóricos do Federalismo Fiscal de Primeira Geração e
crítico de Tiebout, afirmou que o seu “modelo é uma formulação altamente simplificada e
abstrata com pouco conteúdo institucional”, que “prevê um mundo totalmente livre em que as
famílias móveis selecionam uma comunidade de residência a partir de um amplo cardápio de
alternativas”. Desse modo, “no mundo de Tiebout, impostos funcionam como os preços nos
mercados privados” (OATES, 2006).
O pensamento neoliberal, em geral, e a Escola da Escolha Pública, em particular,
compartilharam das conclusões e pressupostos do Modelo de Tiebout. No âmbito do
pensamento neoliberal, Milton e Rose Friedman no clássico panfleto Liberdade para Escolher
(1980), afirmaram que:

O exemplo mais claro é o governo local naquelas situações em que as pessoas são
livres para escolher onde viver. Você pode optar por viver em uma comunidade em
vez de outra, com base no tipo de serviço que seu governo lhe oferece. Se o governo
está comprometido com as atividades que você se opõe, ou não está disposto a
pagar, e se estas superam aquelas atividades que te favorecem ou aquelas que estaria
disposto a pagar, você pode votar com os pés e mudar para qualquer outro lugar. Há
uma competição, limitada porém real, sempre que existam alternativas disponíveis
(MILTON; FRIEDMAN, 1980).
77

Igualmente, no documentário Free to Choose – The Power of the Market (1980)


Milton Friedman argumentou que:

A liberdade humana e política nunca existiu e não pode existir sem uma grande
medida de liberdade econômica. Aqueles de nós que têm tido a sorte de ter nascido
em uma sociedade livre tendem a ter liberdade como dada – a considerá–la como o
estado natural da humanidade. Mas não é. É uma coisa rara e preciosa. A maioria
das pessoas ao longo da história, a maioria das pessoas hoje têm vivido em
condições de tirania e de miséria, não de liberdade e prosperidade. A mais clara
demonstração do quanto as pessoas valorizam a liberdade é a maneira como elas
votam com os pés quando não têm outra maneira de votar 17 (FRIEDMAN, 1980).

Na mesma direção, Borjas (2000) – um dos expoentes da teoria neoclássica da


imigração – salienta que:

O estudo da migração faz parte do núcleo de economia do trabalho, porque a análise


do trabalho – seja dentro ou entre os países – é um ingrediente central em qualquer
discussão sobre o equilíbrio do mercado de trabalho. Trabalhadores respondem às
diferenças regionais em termos de resultados econômicos, votando com os pés.
Esses fluxos de trabalho melhoram a eficiência do mercado de trabalho (BORJAS,
2000).

No âmbito da Escolha Pública, o Modelo de Tiebout serviu de justificativa para a


defesa do federalismo competitivo e da descentralização, e, portanto, da concorrência entre as
jurisdições como condição para impor limites ao poder de tributar dos governantes. O
federalismo competitivo representa um contraponto radical ao federalismo cooperativo que
marcou as relações intergovernamentais em diversos países federais, notadamente após 1930,
com o New Deal, do Governo Roosevelt, nos Estados Unidos.

2.1.3.2 Escola da Escolha Pública e Federalismo Competitivo

Wagner (2001) assinala que o “federalismo competitivo é uma construção intelectual


que localiza a governança dentro de uma abordagem abertamente competitiva aos processos
de organização social” (WAGNER, 2001). O federalismo competitivo contrasta tanto com o
federalismo dual – cada esfera possuindo autoridade única, monopolista, em suas áreas
designadas – quanto com o federalismo cooperativo – atuação conjunta/compartilhada entre

17
Disponível em:
<http://0055d26.netsolhost.com/friedman/pdfs/other_commentary/Immediate.02.21.1980.pdf>. Acesso em: 18
fev. 2016.
78

os níveis de governo e existência de relações intergovernamentais, especialmente por meio de


mecanismos de transferências.
A lógica que orienta os adeptos do federalismo competitivo são exatamente as falhas
de governo ou falhas públicas. Enquanto aqueles que salientam as falhas de mercado
advogam que a intervenção pública representa um meio de corrigi-las, melhorando os seus
resultados em termos de eficiência e equidade, os críticos do intervencionismo caminham em
direção oposta. Dentre os propósitos dos teóricos da Escolha Pública está a denúncia das
falhas de governo. Os governos enfrentam os mesmos problemas que afetam o setor privado –
como monopólios, informação imperfeita. E, ao mesmo tempo, existem problemas agudos
típicos do setor público, associados aos incentivos e compromissos e às restrições
orçamentárias e processos. Assim, inexiste decisor político onipotente, onisciente e
benevolente. Em seu lugar, predominam no governo funcionários não benevolentes e sujeitos
a restrições políticas, que, além de não conseguirem corrigir falhas de mercado, podem
introduzir novos custos em virtude da sua atuação. Para os críticos do papel do Estado, é
preciso admitir que o potencial para o fracasso do governo é tão importante como a falha de
mercado e que ambas são muitas vezes enraizadas nos mesmos problemas de informação.
Ademais, o poder coercitivo instituído pelo Estado pode ser empregado indevidamente.
Embora a intenção em criar tal poder é o seu uso para servir ao interesse geral, nada garante
que os funcionários públicos não vão tentar abusar desse poder em seu próprio interesse
(HINDRIKS; MYLES, 2006, STIGLITZ; WALSH, 2006).
Butler (2015), em sua cartilha sobre a Escolha Pública, afirma que “o próprio processo
de tomada de decisão do governo é em si imperfeito, sendo distorcido pelas esquisitices dos
sistemas eleitorais, voto tático, o poder de coalizões e de grupos de interesse, assim como os
interesses pessoais de legisladores e funcionários” (BUTLER, 2015). Por essa razão, o autor
conclui que “em muitos casos ficaríamos bem melhores ao simplesmente aceitar a realidade
do mercado e não usar o aparato do estado para intervir em tudo” (BUTLER, 2015).
Eusepi e Wagner (2010) salientam que o federalismo competitivo contempla
propriedades semelhantes à dos mercados competitivos à medida que um determinado
governo teria de enfrentar a concorrência de outros governos, bem como de entidades de
mercado. Dye (1990) considera que da mesma forma que a concorrência no mercado induz à
maior sensibilidade dos vendedores quanto à preferência dos consumidores, a concorrência
entre os governos obriga os funcionários públicos a respeitarem as preferências dos cidadãos,
como se segue:
79

A reduzida competição no mercado resulta em preços mais elevados, a produção


reduzida e maior ineficiência na produção. A reduzida competição entre os governos
resulta em impostos mais altos, pior desempenho, e maiores ineficiências no setor
público. A concorrência no mercado promove descobertas de novos produtos. A
concorrência entre os governos promove a inovação política (DYE, 1990).

O federalismo competitivo pressupõe uma ordem gerada espontaneamente e guiada


pelas mesmas forças que organizam os mercados privados. Por essa razão, as diversas
unidades do governo compreendem uma ordem e não uma organização hierárquica baseada
na subordinação (EUSEPI; WAGNER, 2010). Assim como as empresas concorrem entre si,
favorecendo o aumento da eficiência, por meio da oferta de bens e serviços com menores
custos, num processo de livre entrada, e no qual somente os produtores mais eficientes
permanecem no mercado, os governos devem igualmente se inserir em ambientes regulados
pela competição generalizada. Nesta perspectiva, inexiste atribuição definitiva de funções
entre unidades do governo. Por meio de um processo contínuo de realocação, a concorrência
deve definir quais atribuições cada nível de governo pode assumir. Ou seja, o tamanho total
de todos os governos, o tamanho relativo de cada nível de governo, e os bens e serviços
públicos oferecidos, não estão sujeitos “a especificação constitucional”, mas ao contrário, são
determinados residualmente como um subproduto da concorrência aberta entre entidades
públicas e privadas (WAGNER, 2015).
Portanto, no âmbito do federalismo competitivo, a concorrência pode ocorrer entre
jurisdições no mesmo nível de governo (entre Estados ou entre Municípios), denominada de
competição horizontal, mas pode abarcar também a concorrência entre níveis de governo
(entre Estados e Municípios), caracterizando a competição vertical. Os governos também
devem ser confrontados com fornecedores privados.
As habilidades competitivas relativas condicionarão quem pode fornecer um bem ou
serviço: qual nível de governo ou empresa privada. Logo, “o tamanho do governo irá expandir
em relação a entidades privadas, desde que os empreendedores políticos sejam relativamente
mais bem sucedidos do que os empreendedores privados em obter apoio para os seus
projetos” (WAGNER, 2015). Da mesma forma, os tamanhos relativos dos níveis de governo
também dependerão do “êxito relativo de diferentes empreendedores políticos em obter apoio
para seus projetos” (WAGNER, 2015). Eusepi e Wagner (2010) indicam, na mesma direção,
que os processos de mercado provocam reorganizações contínuas de atividades e alterações
80

contínuas nas fronteiras das empresas, e que processos análogos deveriam acontecer com os
governos.
As autoridades nacionais e locais devem ser consideradas concorrentes independentes.
Os funcionários do governo nacional, por sua vez, terão de competir com as autoridades
locais para apoio dos contribuintes, do mesmo modo que os funcionários dos dois níveis de
governo terão de competir com as empresas de mercado, superando assim o arranjo federal
hierárquico baseado no conluio (WAGNER, 2015).
Além de favorecer o aumento da eficiência e melhorar o nível de satisfação dos
cidadãos, a competição entre as jurisdições imporia limites ao poder de tributar dos
governantes18. Brennan e Buchanan (2000a) desenvolveram o Modelo do Leviatã de governo,
no livro The Power to Tax (escrito em 1980). Eles contestaram a visão tradicional de que o
governo é um provedor de bens públicos benevolente, que arrecada sujeitando-se a
considerações de eficiência e equidade19. E que os decisores públicos se comportam como
eunucos econômicos, desprovidos de motivação egoísta e guiados tão somente pelo interesse
público20.
No Modelo do Leviatã, ao contrário, o governo é “uma entidade monolítica que visa
maximizar a receita líquida ou superávit”. Ou seja, o governo é um “Leviatã monolítico e
monopolista”, que deve ser submetido a controle pelos cidadãos e “o federalismo é um meio
de restringir o Leviatã constitucionalmente”, pois “o potencial para a exploração fiscal varia
inversamente com o número de unidades governamentais concorrentes no território”. A
decisão constitucional explícita de descentralizar (a “federalização da estrutura política”),
proporcionando a dispersão da autoridade política e fiscal entre os diferentes níveis de
governo, representa um meio efetivo tanto de substituir os ostensivos limites fiscais, quanto
de controle do “apetite fiscal do Leviatã”. Além disso, “a intrusão total do governo na
economia” torna-se menor quando os impostos e gastos são descentralizados, e as jurisdições

18
Sobre os argumentos da Escolha Pública em favor da descentralização, vide ainda Affonso (2003), Nazareth
(2007), Oliveira (2007), FMI (2009) e Vargas (2011).
19
Knut Wicksell, ainda em 1896 (reeditado em 1958), manifestou seu inconformismo com a visão dos
governantes como déspotas benevolentes, exclusivamente comprometidos com o bem-estar do povo, ao afirmar
que “mesmo os mais recentes manuais sobre a ciência das finanças públicas frequentemente deixam a impressão,
pelo menos em mim, de algum tipo de filosofia de despotismo esclarecido e benevolente, e eles parecem
representar um breve comentário sobre a famosa regra ‘tudo para o povo, nada pelo povo’- ou, no máximo, com
a adição pusilânime de ‘talvez um pouco pelo povo’”.
20
Buchanan (2003) afirma que “a escolha pública, como um programa de investigação inclusiva, incorpora a
presunção de que as pessoas não se convertem facilmente em eunucos econômicos tão logo se deslocam do
mercado para a participação política”. Ou seja, na esfera pública os indivíduos são conduzidos pelos mesmos
tipos de incentivos e interesses da esfera privada, ainda que procurem mostrar elevada disposição em trabalhar
perseguindo estritamente a vontade do povo.
81

são menores e mais homogêneas (BRENNAN; BUCHANAN, 2000a). Por conseguinte, em


razão da grande mobilidade de indivíduos e empresas, a descentralização provoca a
concorrência fiscal entre as jurisdições, eliminando o monopólio fiscal do Leviatã,
compatibilizando os gastos públicos às preferências dos cidadãos. Do mesmo modo que o
conluio é improvável em mercado de concorrência perfeita em virtude da presença de
inúmeros concorrentes, o predomínio de muitas jurisdições competindo entre si afasta o risco
da adoção de qualquer prática anticompetitiva entre elas (BRENNAN; BUCHANAN, 2000a).
E, em função da necessidade de redução da máquina pública, cada nível de governo
deve se sustentar preferencialmente com recursos próprios. Essa prescrição se apoia, por um
lado, no princípio da “equivalência fiscal”, de Olson, segundo o qual deve haver uma
correspondência entre gastos e tributação em cada esfera de governo, como condição para se
alcançar a “responsabilidade fiscal”. E, por outro, no argumento desenvolvido posteriormente,
por autores como Brennan e Buchanan (2000a) de que os tributos subnacionais também
poderiam incidir sobre bases móveis (ao contrário da proposição de Musgrave), aumentando
assim a competição entre as jurisdições, cujo principal efeito seria a diminuição da carga
tributária e do tamanho do governo. Em decorrência, as transferências seriam desnecessárias
ou indesejáveis, pois cada jurisdição deve operar com o máximo de autonomia financeira.
Para Brennan e Buchanan (2000a):

As implicações normativas da nossa teoria alternativa são claras. Repartição das


receitas é indesejável, porque subverte o objetivo principal do federalismo, que é
criar competição entre jurisdições. Cada jurisdição deve ter a responsabilidade de
elevar suas receitas próprias e deve ser impedida de entrar em acordos explícitos
com outras jurisdições sobre a determinação de taxas uniformes. Esta conclusão é,
claro, congruente com o que emerge de modelos mais conhecidos da Escolha
Pública; em um cenário onde as escolhas eleitorais estão restritas, é desejável ter as
decisões sobre despesas e receitas determinadas no mesmo nível jurisdicional
(BRENNAN; BUCHANAN, 2000a).

Contudo, para fugir da competição, rearranjos institucionais são promovidos a partir


da coerção pelos níveis superiores, estabelecendo um sistema fiscal uniforme em todas as
jurisdições. Como compensação, os governos subnacionais auferem uma participação na
receita adicional. Aqueles governos que se negam a participar do conluio colhem sanções
financeiras. Assim, “quando o governo central recolhe e administra os impostos em nome das
unidades subordinadas, o efeito é idêntico ao conluio explícito por parte dessas unidades”
(BRENNAN; BUCHANAN, 2000a). Por essa razão, “unidades locais devem tributar e gastar
de forma independente” (BRENNAN; BUCHANAN, 2000a).
82

Holcombe (2004), por sua vez, afirma que, se por um lado, a concorrência entre os
governos locais pode resultar em uma alocação eficiente de recursos para os bens públicos,
por outro, o financiamento federal das jurisdições locais tende a cartelizar este nível de
governo e reduzir a competição intergovernamental, prejudicando a eficiência econômica. À
medida que parte substancial do financiamento do governo local vem do governo federal,
haverá menos variação entre os governos locais no que diz respeito à tributação, implicando
redução da competição entre as jurisdições de mesmo nível. Além disso, o financiamento é
muitas vezes destinado a programas específicos, e todos os governos locais participam dos
mesmos programas federais, tornando assim a oferta de serviços públicos pelos governos
locais mais homogênea. Portanto, o financiamento federal gera efeitos indesejáveis ao
diminuir a capacidade dos governos locais em se diferenciar tanto nas receitas quanto nas
despesas, homogeneizando a oferta de serviços públicos e comprometendo a competição
interjurisdicional. A homogeneidade da oferta de serviços públicos e igualmente na tributação
torna sem sentido a mobilidade de indivíduos entre as jurisdições, impedindo que “votem com
os pés”.
Para amparar a competição entre jurisdições no federalismo, alguns dos seus adeptos
formularam a noção de policentricidade. O conceito foi desenvolvido Michael Polanyi no
livro The Logic of Liberty (1951), no âmbito da investigação científica e abordado pela
primeira vez em trabalho sobre economia pública por V. Ostrom, Tiebout e Warren (1991)21,
em estudo sobre regiões metropolitanas, no início da década de 1960, com o propósito de
compreender as atividades desenvolvidas por uma diversidade de organismos públicos e
privados orientados para a prestação de serviços públicos nestas regiões (OSTROM, 2010).
Na visão dos autores:

‘Policêntrico’ conota muitos centros de tomada de decisões que são formalmente


independentes um do outro. [...] Na medida em que eles levam um ao outro em
consideração nas relações competitivas, entram em vários compromissos contratuais
e de cooperação, ou recorrem à mecanismos de mediação para resolver conflitos, as
várias jurisdições políticas em uma área metropolitana podem funcionar de forma
coerente com consistentes e previsíveis padrões de comportamento interativos
(OSTROM; TIEBOUT; WARREN, 1991).

Em trabalho posterior, V. Ostrom ampliou sua visão de policentricidade como


constituindo um “sistema altamente federalizado”, que necessita dos seguintes componentes:

21
Artigo publicado originalmente em 1961. Sobre o conceito de policentricidade, vide ainda Ostrom (1991),
McGinnis e Aligica (2013), Wagner e Yokoyama (2014) e Wagner (2015).
83

“uma rica estrutura de sobreposição de jurisdições com autonomia substancial entre as


jurisdições, graus substanciais de controle democrático dentro das jurisdições, e sujeita a um
sistema exequível de direito constitucional” (OSTROM, 1973)22.
Wagner e Yokoyama (2014) afirmam, por sua vez, que “policentricidade é um sistema
espontâneo e dinâmico com muitos centros de tomada de decisões que são formalmente
independentes um do outro” (WAGNER; YOKOYAMA, 2014). E Eusepi e Wagner (2010)
distinguem a ordem policêntrica, considerada uma “configuração adequada que legitima a
competitividade intergovernamental” (EUSEPI; WAGNER, 2010), da ordem monocêntrica,
que inexoravelmente exclui a competição.
E. Ostrom (2010) advoga também que os “sistemas policêntricos tendem a aumentar a
inovação, aprendizagem, adaptação, confiabilidade, níveis de cooperação de participantes, e a
realização de resultados mais eficazes, equitativos e sustentáveis em múltiplas escalas”
(OSTROM, 2010). Por isso, os padrões de ordenações policêntricas podem ser aplicados às
economias de mercado competitivas, às economias públicas competitivas e aos sistemas de
governança com a separação de poderes e freios e contrapesos – como o federalismo.
Ostrom e Ostrom (1991) assinalam que:

Os economistas que estudam as decisões de investimento e as despesas do setor


público têm observado que as instituições criadas para superar problemas de falha de
mercado, muitas vezes manifestam deficiências graves. Falhas de mercado não são,
necessariamente, corrigidas pelo recurso a soluções do setor público. Burocracias
públicas estão sujeitas a sérios problemas de fragilidade institucional e fracasso.
Sistemas altamente federalizados de governo, com muitas unidades governamentais
diferentes, possibilitam a emergência de economias públicas onde diversas
organizações privadas e públicas, realizam funções complementares na produção e
uso ou consumo de bens e serviços públicos. A economia pública não precisa ser um
monopólio estatal exclusivo. Pode ser uma economia mista com participação
privada substancial na prestação de serviços públicos. Tal possibilidade oferece
perspectivas importantes para superar algumas ineficiências do setor público e
prover cidadãos-contribuintes com melhores serviços para seus dólares de impostos
(OSTROM; OSTROM, 1991).

V. Ostrom (1991) vai além ao afirmar que “sistemas altamente federalizados de


governo possibilitam a emergência de condições quase-mercado em economias públicas”
(OSTROM, 1991), em que os efeitos da “mão invisível” podem ser igualmente esperados,
como acontece no mercado privado.
Contudo, mesmo se apoiando no entendimento de ordem espontânea do tipo “mão
invisível”, V. Ostrom e, similarmente, E. Ostrom, apresentam a noção de policentricidade

22
Apud McGinnis e Aligica (2013).
84

como um caminho alternativo entre os que defendem soluções de mercado – respaldados em


Smith – para uma diversidade de problemas econômicos – inclusive para o fornecimento de
bens coletivos – ao mesmo tempo em que ressaltam as falhas públicas, por um lado; e os que
defendem a intervenção do Estado para assegurar uma provisão eficiente de bens públicos, na
presença de falhas de mercado, por outro. Ou seja, existe um caminho que permite superar a
rígida dicotomia “mercado” e “Estado”. Naquelas situações em que o mercado e o Estado
mostraram-se incapazes, surgiram, ao redor do mundo, costuras de arranjos policêntricos para
encaminhar soluções para a gestão, produção e distribuição de bens coletivos, além de
oferecer a proteção para recursos comuns, como as florestas. Tais arranjos privados, com
naturezas variadas – lucrativas, públicas ou comunitárias – operam em múltiplas escalas, de
forma independente de estruturas públicas burocráticas, viabilizando respostas criativas para
inúmeros desafios. Assim, existem ricos arranjos institucionais forjados espontaneamente,
fora do abrigo do Estado e dos mercados, com formatos diversificados – grandes ou
pequenos, multiusos ou apenas focados em um bem ou serviço. São conduzidos por
Municípios suburbanos, organizações de bairro, condomínios, igrejas, associações de
voluntários, ou entidades informais, que aproveitam do conhecimento local sobre a realidade
e as especificidades dos principais problemas enfrentados pelos seus habitantes (OSTROM,
2010, ALIGICA; BOETTKE, 2010).
Ainda que teoricamente seja apontada como uma via alternativa entre mercado e
Estado, a concepção de policentricidade nutre a visão de federalismo competitivo, apoiada
numa clara e nítida argumentação em favor da redução do intervencionismo público e da
busca de solução de mercado para a oferta de bens coletivos. Isto é, o conceito de
policentricidade foi apropriado de forma distinta pelos outros autores filiados a Escola da
Escolha Pública, como um recurso teórico adicional na argumentação em prol da limitação do
poder do Leviatã.
A própria crítica ao sistema de governação americana empreendida por V. Ostrom e E.
Ostrom mostra grande proximidade com as ideias dos demais autores da Escolha Pública. Por
exemplo, em texto anterior, escrito em 1988, Ostrom, Bish e Ostrom (1988) argumentam que
a história americana constitui um exemplo de progressivo abandono de um sistema
policêntrico, cujo protagonismo estava nos governos estaduais, em favor de um sistema de
governação baseado no fortalecimento da União.
De acordo com os autores, a visão de governo presente na obra de Tocqueville
assinalava um nível relativamente elevado de envolvimento dos cidadãos americanos nos
85

assuntos governamentais locais e, por consequência, de grande fragmentação da autoridade


em muitos centros de tomada de decisão. Havia significativa dispersão das funções entre os
funcionários eleitos pelo voto popular, num sistema baseado na ausência de hierarquia
organizacional para coordenar a atividade desses funcionários. Mas no século XX, o sistema
de governação progressivamente foi desviado em direção à centralização e hierarquização,
mormente nas áreas metropolitanas23.
V. Ostrom (2002) – em texto escrito originalmente em 1972 – afirmou que Hamilton e
Madison (federalistas americanos) não usaram o termo policentricidade, mas compreendiam
os princípios do federalismo e da separação de poderes dentro de um sistema constitucional
limitado, cumprindo assim os requisitos que definem a policentricidade. Para Ostrom, a
separação de poderes no âmbito do sistema federal assegura a fragmentação da autoridade em
muitos centros de tomada de decisão.
Wagner e Yokoyama (2014) endossam tal visão, ao afirmarem que “enquanto a forma
pura do federalismo competitivo talvez nunca foi encontrada historicamente, o sistema
original do federalismo americano esteve relativamente perto” (WAGNER; YOKOYAMA,
2014), à medida que os poderes do governo federal estiveram constitucionalmente confinados
a algumas poucas áreas que não se encontravam sob domínio dos governos estaduais ou de
cidadãos individuais. O tamanho do governo era limitado por causa de sua acanhada
capacidade tributária, pois estava impedido de recolher imposto de renda, ficando as suas
receitas condicionadas em grande medida às tarifas. Após 1913, o governo federal americano
passou a contar com a prerrogativa de arrecadar imposto de renda, fato que ampliou
substancialmente a sua capacidade fiscal comparativamente à dos governos subnacionais. Por
essa razão, o governo federal americano ampliou seu poder de ingerência sobre os governos
estaduais e locais, por meio da concessão de subvenções, promovendo, por conseguinte,
conforme Wagner e Yokoyama, a cartelização e inibindo a concorrência entre os governos.
23
Genovese (2009) assinala que o sistema federal americano nasceu com o propósito de empoderar os governos
locais, para proteger o cidadão da eventual tirania de um governo centralizado. Contudo, “ao longo do tempo
ficou claro que esse controle local não só promoveu a autonomia regional e estadual, mas também o lado mais
sombrio: a segregação racial. Esse dilema voltaria a assombrar o sistema e acabaria em uma guerra civil na
década de 1860”. O autor acrescenta que “o federalismo parece uma ideia promissora; em funcionamento, no
entanto, é um sistema difícil de operar e administrar com clareza. Em pesquisas de opinião pública, os
americanos consistentemente dizem acreditar que o governo federal é muito grande. Mas os americanos são
menos claros sobre quais funções e competências devem ser cortadas ou devolvidas para os governos estaduais e
locais. Isto é especialmente verdadeiro durante uma crise, quando as autoridades locais ou estaduais podem ser
incapazes de lidar com o tamanho ou o custo de grandes catástrofes”. Watts (2010), por sua vez, afirma que
geralmente os americanos possuem vínculos muito fortes com os seus governos estaduais e locais e pesquisas
indicam que eles preferem que os servidores públicos estejam mais próximos deles. Contudo, em momentos de
dificuldades, os americanos viram as suas atenções para o Congresso, a Suprema Corte e o Executivo com sede
em Washington.
86

Assim, na visão de Eusepi e Wagner (2010), é preciso separar o federalismo genuíno,


um sistema policêntrico caracterizado firmemente pela competição, do federalismo espúrio,
apoiado na monocentricidade, avesso à concorrência, marcado pela hierarquia, por recorrentes
processos de descentralização e re-centralização, e em que “o nível mais baixo do governo
opera sob coação e não verdadeiramente de acordo com os princípios do contrato” (EUSEPI;
WAGNER, 2010). Wagner (2015), por sua vez, afirma que, quando o governo central se
posiciona no vértice da pirâmide governamental, exercendo controle sobre os governos de
nível inferior, existe uma arquitetura de governo federal tipicamente monocêntrica. O
federalismo competitivo tem por missão “reduzir ou mesmo eliminar essa qualidade
monocêntrica”, à medida que “uma arquitetura policêntrica não tem ápice”. De mais a mais,
um sistema policêntrico elimina a arquitetura hierarquizada na forma de pirâmide –
característica de sistemas monocêntricos – como o do federalismo de cartel, no qual os níveis
superiores exercem controle sobre os níveis inferiores, posicionando o governo central no seu
vértice. A fragmentação da autoridade definida pelo arranjo policêntrico constrói o espaço
para a competição. Isto é, “um sistema competitivo é geralmente associado com a noção de
policentricidade” (WAGNER, 2015).
O federalismo genuíno pressupõe uma relação contratual igualmente genuína,
composta por governos contratantes politicamente e moralmente iguais. Nesta abordagem,
inexiste hierarquia, e, por conseguinte, qualificações, como nível de governo “menor”,
“maior”, “inferior” e “superior”, ou a figura do cabeça do sistema. Ao contrário, há
“simplesmente uma ordem baseada em muitos governos, cada um dos quais se comporta
como um empreendimento político operando dentro de um conjunto de regras
constitucionais” (EUSEPI; WAGNER, 2010). Wagner e Yokoyama (2014), por sua vez,
assinalam que o “federalismo genuíno é uma instituição instrumental por meio do qual as
pessoas procuram controlar um governo Leviatã, criando um arranjo policêntrico dos
governos independentes que são competitivos uns com os outros” (WAGNER;
YOKOYAMA, 2014).
Wagner e Yokoyama (2014) destacam também que “o federalismo é composto por
governos de vários níveis, enquanto policentricidade tem múltiplos centros, que incluem não
só as entidades governamentais, mas também outras entidades, como organizações sem fins
lucrativos e as empresas com fins lucrativos” (WAGNER; YOKOYAMA, 2014). O
federalismo pode ou não ser policêntrico. Mas, para os adeptos do federalismo competitivo,
somente com a concorrência, a sobreposição de jurisdições e a autonomia de cada uma delas,
87

com grande fragmentação de autoridades e o predomínio de múltiplos centros de poder,


configura-se o federalismo genuíno, policêntrico. Portanto, um sistema político policêntrico
implica, em primeiro lugar, a existência de muitas unidades autônomas formalmente
independentes umas das outras. Em segundo lugar, a interdependência, pois cada uma age
levando em consideração o comportamento das outras. Em terceiro, os processos de
cooperação, competição, conflito e resolução de conflitos. Tal resolução de conflitos
independe de “mecanismos centrais” (OSTROM, 1991). Em quarto, um funcionamento
espontâneo, harmônico e auto-organizado, que dispensa hierarquias e unidades centrais de
comando, em virtude da fragmentação da autoridade.
Entretanto, por mais descentralizado que seja um sistema federal, há de se ressaltar
que um sistema policêntrico rejeita os pressupostos de devolução/descentralização. Eusepi e
Wagner (2010) assinalam que competição e descentralização são diferentes, à medida que
“competição descreve um processo institucionalmente estruturado enquanto descentralização
descreve um determinado resultado de um processo que em si pode ser aberto à concorrência
ou fechado a ela” (EUSEPI; WAGNER, 2010). No âmbito de “um arranjo policêntrico dos
concorrentes, não há locus de controle sobre o arranjo” (EUSEPI; WAGNER, 2010).
Contrariamente, “a descentralização é um arranjo monocêntrico que envolve um locus de
controle”. Dessa forma, arranjos hierárquicos são marcadamente não-competitivos, pela
existência de uma ordem de precedência na hierarquia. Os autores igualmente observam que
legitimar o federalismo como um meio para promover a descentralização de governos
restringem-no a uma forma espúria que possibilita que a hierarquia trunfe sobre o federalismo
genuinamente competitivo.
Portanto, os adeptos do federalismo competitivo recusam tanto a
descentralização/devolução, quanto as relações intergovernamentais. Segundo Dye (1990), “a
noção de federalismo tem caído em um período tão difícil que alguns dos principais
estudiosos pediram sua substituição com descrições simples de ‘relações
intergovernamentais’” (DYE, 1990). Para ele, “o federalismo não são relações
intergovernamentais. Não é um esforço para alcançar uma cooperação entre o governo
nacional e os governos estaduais e locais na realização da nossa política nacional” (DYE,
1990). O autor critica a visão corrente em disciplinas como ciência política e administração
pública, que abordam o federalismo como um problema administrativo equacionado pela
adoção de políticas de âmbito nacional, especialmente por meio da melhoria da gestão dos
programas federais. Ou seja, o federalismo tem sido tomado como conceito administrativo e
88

gerencial, e equiparado a eficiente gestão desses programas. Ademais, o federalismo não deve
ser reduzido à representação das unidades estaduais ou locais de governo no governo
nacional. Ao contrário, Dye advoga – apoiando-se em Daniel Elazar – que “os governos
estaduais e locais são sistemas políticos, e não unidades administrativas do governo nacional.
Sua função principal permanece política, não de gestão” (DYE, 1990).
Por essa razão, Dye (1990) afirma que os governos subnacionais devem manter a sua
independência política e financeira em relação ao governo nacional, na perspectiva de “um
caráter federal genuíno”. Cada nível de governo deve ter responsabilidade de decisão sobre a
política e deve ter capacidade de responder por tais decisões – basicamente suportando os
seus respectivos custos – para que possam ser efetivamente competitivos. Tais governos
precisam ser igualmente capazes de implementar políticas públicas, fornecer ampla gama de
serviços e variar o nível desses serviços. Se os governos estaduais e locais apenas cumprem as
prioridades definidas pelo governo nacional, como meras unidades administrativas, eles não
podem ser efetivamente competitivos. Se igualmente os custos das suas decisões são
exteriorizados/deslocados para o governo nacional e para os contribuintes de todo o país, os
governos estaduais e locais também não podem ser considerados competitivos. A
concorrência determina que os eleitores-contribuintes dos Estados e Municípios suportem os
encargos e benefícios das suas próprias escolhas.
Além de submeter o Estado às regras de uma economia competitiva, instituindo um
“mercado para os governos”, cujo propósito final é controlar o seu tamanho, os adeptos do
federalismo competitivo sublinham também a necessidade de se diminuir as escalas de
governo (WAGNER, 2001 e 2014, WAGNER; YOKOYAMA, 2014). Mesmo que tais
autores não defendam a “explosão no número de estados”, eles reforçam a necessidade de se
repensar a escala das unidades governamentais, obrigatoriamente por meio da fragmentação
territorial. Wagner (2014) salienta que:

[...] princípios de escolha pública explicam que a democracia é mais compatível com
a liberdade nas menores do que nas maiores escalas de governo. Aumentos na escala
de governança trazem características oligárquicas, incluindo dominação por grupos
de interesses arraigados e um processo eleitoral marcado mais pela reeleição
contínua dos operadores históricos do que pela competição entre os partidos
políticos (WAGNER, 2014).

Por conta das principais concepções da Escolha Pública narradas até aqui, é possível
inferir que elas expressam uma visão radical sobre a relação entre Estado/governos e
mercados. Em 2003, no artigo “Escolha pública: política sem romance”, Buchanan alertou
89

sobre a visão romântica e ilusória acerca do funcionamento dos governos e do comportamento


dos governantes. Contudo, a perspectiva alternativa oferecida pela Escola é a do mercado sem
romance aplicado ao Estado ou do Estado acorrentado ao mercado sem romance, submisso
aos desígnios selvagens da concorrência. Mesmo que o fundamentalismo inerente às
concepções cause dúvida quanto à sua exequibilidade como critério para a tomada de decisões
no setor público, tornou-se referencial teórico obrigatório e, ao mesmo tempo, integrou
algumas estratégias de desmonte do Estado verificadas em várias regiões do mundo
notadamente após a década de 1980. Wagner (2015) – um dos expoentes da Escolha Pública –
admite que, no mundo real, os arranjos federais são marcados pelo conluio, ao invés da
competição e que o federalismo competitivo seria “inatingível”. Mesmo assim, insiste em
considerá-lo um quadro normativo ideal para servir como “um ponto de partida analítico para
explorar arranjos federais reais”.
Competição, policentricidade e localismo são três elementos inseparáveis da visão de
federalismo da Escola da Escolha Pública. A ênfase no localismo está associada ao argumento
de que as jurisdições devem enfrentar pressões competitivas como as empresas no mercado.
E, quanto mais descentralizada for a provisão de bens e serviços públicos, maior a sua
eficiência, à medida que as jurisdições locais usufruem de uma vantagem informacional pois
os seus políticos conhecem melhor as preferências dos consumidores/eleitores. Da mesma
forma, a descentralização proporcionaria os incentivos para que os políticos locais melhorem
o seu desempenho, agindo de forma mais responsável frente aos contribuintes e eleitores. A
maior proximidade entre políticos e cidadãos facilitaria a fiscalização e controle pela
sociedade.
Na visão dos adeptos do federalismo competitivo policêntrico, o Estado é uma
empresa. O Estado não encarna uma especificidade em si mesmo. Ao contrário, o Estado-
empresa é apenas um nome de fantasia, uma entidade com características idênticas às
empresas, que, submetido à concorrência do mercado (ou condição de quase-mercado da
economia pública, como afirmou V. Ostrom), desempenhará funções análogas ao setor
privado. A ação do Estado-empresa dependerá, portanto, da sua capacidade de vencer a
concorrência, ao ofertar bens e serviços com custos compatíveis (em termos de tributos) como
as demais empresas do mercado, e o seu tamanho será condicionado pela capacidade dos
empreendedores políticos (ou executivos do Estado-empresa) obterem adesão para os seus
projetos. A adesão envolve critérios estritamente econômicos, sustentados na mesma lógica
empresarial. Estado-empresa não pode contar com área (territorial ou funcional) previamente
90

estabelecida de atuação por qualquer dispositivo legal. Ao contrário, a sua atuação será
orientada pelos sinais do mercado, devidamente coordenados pela “mão invisível”. Assim,
Estado-empresa pode assumir funções privadas e as empresas podem assumir as funções
consideradas equivocadamente como atribuições públicas.
Os argumentos da Escolha Pública abordados permite que alguns dos pressupostos
fundamentais da concorrência intergovernamental sejam resumidos: 1) inexistência de
monopólio na provisão de bens públicos ou espaços territoriais de atuação exclusiva de um
nível de governo, comportando assim, a diversidade de autoridades; 2) o Estado deixa de ser a
instância capaz de regular o mercado, tornando-se mais um agente submetido à regulação
pelas leis do mercado; 3) autonomia local, à medida que cada nível deve se sustentar com suas
próprias receitas, dispensando qualquer mecanismo de transferência ou assistência financeira
proveniente dos níveis superiores ou a sua ingerência na concepção e adoção de políticas; 4) a
concorrência promove a eficiência, inovação, experimentação e diversidade na oferta de bens
públicos, aproximando-a das preferências dos cidadãos; 5) a provisão eficiente de bens
públicos – grande diversidade de oferta, baixos custos de produção e níveis reduzidos de
tributos – aliada à moderação nos regulamentos, num contexto de elevada mobilidade,
favorecerá a atração de novos moradores e empresas para as suas jurisdições. Ou seja, o
predomínio da exata proporcionalidade entre oferta de serviços públicos e carga tributária
permitirá o deslocamento de moradores e empresas para as jurisdições mais competitivas; e 6)
inexistência de hierarquia entre níveis de governo devido a grande dispersão e fragmentação
do poder e das iniciativas.

2.1.3.3 As Críticas ao Modelo de Tiebout e da Competição Interjurisdicional

Embora a abordagem neoclássica seja bastante restritiva, por enfatizar quase que
exclusivamente os aspectos econômicos da migração, o Modelo de Tiebout limita ainda mais
o escopo de tal abordagem, ao se deter apenas na variável fiscal (ou de finanças públicas –
oferta de serviços públicos versus custos em termos de impostos). Mesmo que tenha o mérito
de incluir a variável fiscal, o Modelo fica muito prejudicado por excluir todas as outras
motivações (diferenciais de salários e padrões de vida entre local de origem e de destino,
redes migratórias, guerras e outros fatores políticos que causam grandes movimentos de
pessoas como refugiadas, e os obstáculos à mobilidade do fator trabalho representada pelas
leis de migração e os custos de transporte).
91

Inman e Rubinfeld (2015) destacam que uma teoria completa do federalismo não pode
depender exclusivamente do Modelo de Tiebout, apoiado na concorrência fiscal entre muitos
governos locais independentes. O modelo da concorrência governamental é formalmente
análogo ao modelo de mercado perfeitamente competitivo, pois as políticas governamentais
são determinadas somente pelo mercado de troca ou pela economia. Entretanto, na visão dos
autores, os pressupostos necessários para garantir que a concorrência governamental seja
totalmente análoga à eficiente competição privada no mercado podem não caber numa
realística economia pública (INMAN; RUBINFELD, 2015).
No campo estritamente econômico, várias objeções podem ser levantadas em relação
ao Modelo de Tiebout.
Em primeiro lugar, o problema da competição entre as jurisdições. Oates e Schwab
(1998) assinalaram que a descentralização combinada com a competição tributária fragiliza a
capacidade fiscal dos governos e, consequentemente, de prover bens e serviços públicos. Na
mesma linha, Musgrave (1997) ressaltou que “a descentralização é vislumbrada como um
caminho para a competição intergovernamental. A ideia parece atrativa, mas a analogia com
empresas competindo por clientes é, novamente, muito simplista” (MUSGRAVE, 1997). A
competição poderia provocar um jogo de soma zero – a política de empobrecer o vizinho
(beggar–thy–neighbor) – pois o ganho de uma jurisdição ao atrair moradores e empresas
ocorre sempre em detrimento de outras. Um exemplo é a guerra fiscal. A competição implica
queda na quantidade de impostos pagos pelas empresas, que acabam sendo as únicas
beneficiadas. Nesta perspectiva, seria preferível que as comunidades pactuassem para não
haver concorrência, obrigando as empresas a suportarem a mesma carga tributária em
diferentes lugares, fato plausível à medida que geralmente a maior parte da tributação dos
governos locais incide sobre fatores imóveis (imposto sobre a propriedade, como o Imposto
Predial e Territorial Urbano – IPTU) que não podem ser transferidos de localidade para fugir
deste encargo. Entretanto, se a competição envolver vantagens na oferta de serviços públicos,
como infraestrutura, os Municípios mais ricos poderiam levar vantagens, pois possuem maior
capacidade de suportar grandes gastos neste quesito para atrair empresas e moradores de
elevadas rendas, causando sérias distorções, como a exagerada concentração de
empreendimentos em poucos lugares, situação que tenderia a se perpetuar no tempo em
função da causação cumulativa: mais empresas, maior arrecadação (ainda que as alíquotas
sejam menores), maior poder para atender as crescentes demandas por infraestrutura que
acaba atraindo novas empresas.
92

Boadway e Shah (2009), afirmam que a oferta de facilidades, como infraestrutura e


subsídios, para atrair empreendimentos, causa a concorrência destrutiva (beggar-thy-
neighbour) em tais gastos, de tal modo que cada localidade trata a deslocalização de empresas
a partir de localidades vizinhas como um benefício para si mesma. As despesas representam
externalidades negativas fiscais que fornecem um incentivo para todas as jurisdições
realizaram gastos excessivos e, portanto, desperdiçar recursos. Ulbrich (2013) ressalta que é
comum a concorrência entre os níveis subnacionais de governo pelos moradores de renda
elevada e por empreendimentos comerciais e industriais. Tal competição pode ser tanto
benéfica quanto destrutiva. Medidas como isenções fiscais, programas de formação de
trabalhadores, e construção de infraestrutura podem custar aos Estados ou Municípios mais
que os benefícios em termos de postos de trabalho, renda e receita tributária.
Em segundo lugar, no mundo real, o número de jurisdições é limitado – e com grande
interação entre elas – impedindo que o mecanismo da concorrência possa atuar de modo
eficiente, ao contrário do mercado privado, em que existe número significativo de agentes
participantes, com o propósito de maximizar lucro. Ou seja, trata-se de mercado de
concorrência imperfeita, e no qual pode não haver jurisdições em número suficiente para
atender as preferências de cada um. Além disso, os Municípios não tomam suas decisões com
base em mera maximização do lucro, ou de receitas ou do valor da terra urbana, mas através
de um processo político (STIGLITZ, 2000) – que, de acordo com os pressupostos da própria
Escola da Escolha Pública, nem sempre é Pareto-eficiente. Para Ulbrich (2013), as diferenças
na tributação podem ser fatores importantes para a localização de indivíduos e empresas
móveis, embora raramente estejam no topo da lista. O autor acrescenta ainda que algumas
localidades estão muito isoladas para participarem da concorrência definida no Modelo de
Tiebout, e outras possuem atrativos como acesso a oceanos, proximidade de rodovias
estaduais ou federais, que não estão disponíveis nas demais regiões e que superam o efeito do
pacote fiscal.
Inman e Rubinfeld (2015) sugerem que o modelo da concorrência perfeita pode ser um
paradigma atraente para os economistas, porque, por um lado, alguns mercados do mundo real
funcionam desta forma, e por outro, se de fato funcionarem assim, as consequências em
termos de eficiência são nítidas. Contudo, tal quadro não se aplica sem qualificação para os
governos competitivos. No modelo de concorrência perfeita, as empresas são livres para fazer
escolhas eficientes de entrada e saída, gerando uma alocação eficiente dos recursos. No
Modelo de Tiebout, os governos competitivos devem se comportar como empresas. Mas
93

existem restrições que impedem entrada e saída de governos. Por essa razão, nas economias
de bens públicos reais, é improvável principalmente a livre entrada de novos governos. A
entrada limitada possibilita que governos maximizem “lucros monopolistas” públicos à
medida que o nível dos tributos e da oferta de bens públicos, bem como os regulamentos,
serão determinados dentro da própria jurisdição, de uma forma que independe de qualquer
processo competitivo, pois é duvidoso que um empresário invista o seu capital para construir
uma nova cidade.
Inman e Rubinfeld (2015) argumentam que inexiste “um fornecimento perfeitamente
elástico de jurisdições políticas” (INMAN; RUBINFELD, 2015). Ou seja, a oferta fixa de
jurisdições invalida a analogia entre o modelo descentralizado de federalismo e o mercado de
concorrência perfeita. Cada governo local pode estar ciente do potencial efeito da sua ação
sobre outras jurisdições, como nos mercados de concorrência imperfeita, e vai agir
estrategicamente, no seu processo de tomada de decisão, com base no seu melhor palpite
sobre a provável reação das outras jurisdições. Neste quadro, as ações de cada governo local,
mesmo que pequeno, terão um efeito substancial sobre o bem-estar do resto do mundo
descentralizado. Logo, uma decisão egoísta em uma jurisdição pode provocar uma série de
distorções ao longo da rede formada por outras jurisdições. Como exemplo, os autores citam a
competição entre jurisdições, em que uma redução de impostos para atrair novos
empreendimentos desencadeia a reação das outras jurisdições, causando a guerra fiscal. Ou
então o caso de que algumas jurisdições ofertam uma quantidade baixa e ineficiente de alguns
serviços públicos, que poderiam prover com abundância, para impedir a atração de moradores
de baixa renda das jurisdições vizinhas. Algumas jurisdições podem igualmente relaxar seus
controles ambientais para atrair empresas ou evitar a sua saída, em reação a um possível
relaxamento destes controles por outras jurisdições.
Em terceiro lugar, o Modelo de Tiebout supõe que os bens públicos têm efeitos apenas
em um determinado Município, inexistindo transbordamentos para as jurisdições vizinhas.
Entretanto, a construção de um parque ou escola, por exemplo, por uma jurisdição, poderia
atrair moradores de outras localidades, que pegariam carona (usufruir do bem público sem
realizar qualquer pagamento). Se os benefícios da oferta dos bens públicos forem apropriados
em sua maior parte por moradores de comunidades vizinhas, haveria tendência de que a sua
oferta ocorra em níveis inferiores ao ideal. Por outro lado, alguns empreendimentos públicos
exigem escala mínima para serem construídos e mantidos, sendo assim inviáveis para as
jurisdições menores. Mesmo que existam inúmeras comunidades de tal modo que seja
94

possível ordenar (sorting) os indivíduos por grupos com preferências semelhantes para os
bens públicos, nem sempre o tamanho desses grupos seria grande o bastante para suportar as
economias de escala exigidas para uma produção eficiente. Os problemas relacionados aos
transbordamentos e escalas justificam a provisão de bens públicos por um nível superior de
governo, que possa internalizar as externalidades, ou a concessão de transferências destinadas
a induzir os governos locais a expandir a quantidade de serviço público ofertado em níveis
eficientes. Um caso concreto é a hierarquização dos serviços de saúde por nível de
complexidade existente em muitos países – inclusive Brasil. Nesta perspectiva, os gastos
locais devem se concentrar em programas de base ampla, com poucas externalidades e
economias de escala relativamente baixas, como a reparação de estradas, coleta de lixo e
limpeza de ruas. Da mesma forma, as comunidades locais devem desempenhar um papel mais
limitado no fornecimento de bens públicos que tenham natureza redistributiva (como
programas de transferência de renda), grandes repercussões (como a educação), e elevadas
economias de escala (como a defesa nacional) (GRUBER, 2011). Por fim, conforme destacou
Stiglitz (2000), a própria migração é uma classe importante de externalidade:

As pessoas, quando decidem ir morar em uma determinada cidade, trazem


benefícios e custos; podem fazer crescer a base tributária, mas também podem
causar um aumento na demanda por serviços públicos com o consequente
congestionamento (por exemplo, estradas e parques). Como em muitos casos, as
pessoas não pagam por estes custos e nem são compensadas pelos benefícios
gerados, é provável que a escolha do local de residência provoque ineficiência
(STIGLITZ, 2000).

Em quarto lugar, o Modelo de Tiebout ignora as questões relacionadas à distribuição


de renda. Ainda que a competição entre as jurisdições pudesse levar a um resultado Pareto
eficiente, talvez isto não fosse desejável. No contexto de uma federação, é importante que
haja divisão de atribuições entre os níveis de governo e, sobretudo, existam políticas
destinadas a corrigir desigualdades e disparidades na distribuição de renda, como a
progressividade do sistema tributário e as transferências fiscais intergovernamentais. No nível
local, as políticas redistributivas têm efeitos insignificantes – e o Modelo de Tiebout ignora a
necessidade de tais políticas à medida que propõe que cada um deve contribuir na proporção
exata do seu consumo de bens locais, por meio de um imposto de montante fixo ou lump–sum
tax. Na visão do Federalismo Fiscal de Primeira Geração, políticas redistributivas são
necessárias e devem ser implementadas especialmente em âmbito federal exatamente por
causa dos transbordamentos (spillovers), pois num contexto de elevada mobilidade, se uma
95

jurisdição aumentar os impostos com o propósito de implementar políticas redistributivas,


poderá atrair beneficiários de outras jurisdições, além de expulsar os contribuintes –
principalmente os mais ricos – que evitarão uma carga tributária mais elevada, afetando assim
as decisões locacionais. Não obstante as pregações fundamentalistas da Escola da Escolha
Pública – inclusive sustentadas pelo Modelo de Tiebout – a maioria das federações se
caracteriza pela ampla cooperação entre as esferas de governo e a instituição de mecanismos
de transferências para garantir o equilíbrio nas relações fiscais intergovernamentais. Ademais,
são raras – senão inexistentes – as jurisdições que cobram imposto de montante fixo, de tal
modo que todos paguem pelos serviços consumidos e ninguém receba qualquer espécie de
subsídio – de outros indivíduos que sofrem tributação progressiva ou de outros níveis de
governo. A maioria das municipalidades, particularmente dos países desenvolvidos, financia a
oferta de bens públicos por meio de imposto sobre a propriedade, proporcional ao valor dos
imóveis. Tal imposto é geralmente progressivo, onerando os mais ricos. As comunidades
cujos moradores possuem rendas elevadas e propriedades de grande valor, geralmente
arrecadam mais e ofertam melhores serviços públicos, atraindo migrantes de outras
localidades, notadamente pessoas mais pobres. Por essa razão, as pessoas mais pobres pegam
carona, se beneficiando da boa oferta de serviços públicos financiada com impostos elevados
pagos pelos seus vizinhos mais ricos. Tal situação configura o fenômeno do pobre
perseguindo o rico – poor chase the rich. Muitas municipalidades tentam evitar o fenômeno
através do zoneamento (zoning), impondo regras sobre o tamanho mínimo dos lotes, padrão
de construção, proibição de habitação multifamiliar, impedindo assim a entrada dos
moradores “indesejáveis”. Geralmente, os preços dos imóveis em áreas zoneadas são muito
maiores que o das áreas não zoneadas (GRUBER, 2011). Quando as pessoas ricas vivem em
áreas delimitadas por zoneamentos, com elevado nível de serviços públicos e impostos caros,
a ordenação do tipo Tiebout pode acontecer, mas implicando ampliação da segregação
espacial entre ricos e pobres (ULBRICH, 2013).
Em quinto lugar, ainda são substanciais os custos para a obtenção de informação sobre
as comunidades para onde o indivíduo gostaria de migrar, contrariando a suposição de que há
informação perfeita. Além disso, existem problemas relacionados à assimetria de informações
e de informação parcial sobre o tipo, a qualidade e o custo dos serviços públicos prestados
pelas jurisdições – mesmo naquela em que resida há muito tempo. Como exemplo, é possível
citar que os políticos e burocratas possuem melhores informações sobre as suas jurisdições
96

que os moradores ou candidatos a moradores e, em certas circunstâncias, podem omitir ou


manipular tais informações com propósitos eleitorais, etc. (INMAN; RUBINFELD, 2015).
Em sexto lugar, as suposições de que existe mobilidade perfeita são irrealistas e não se
confirmam no mundo real. De acordo com a própria teoria neoclássica, o migrante incorre em
custos monetários e não monetários significativos no deslocamento. Uma vez assentadas em
um determinado lugar provavelmente as pessoas não estejam dispostas a mudar sempre que
descobrirem que a provisão de bens públicos está sendo ineficiente em sua cidade –
comparativamente às outras localidades – pois algum custo seria inevitável (deslocamento,
perda de emprego, distanciamento de parentes e vizinhos, etc.). Ulbrich (2013) observa que os
locatários de imóveis são mais flexíveis que os proprietários. Pacotes fiscais e de serviços
locais ou estaduais são um fator importante na compra ou aluguel de uma casa. Contudo, uma
vez assentado, torna-se caro mudar, de tal modo que modificações nos pacotes de impostos e
serviços podem manter alguns moradores insatisfeitos no lugar – nomeadamente os
proprietários. Isso é particularmente importante num país no qual proporção elevada da
população mora em casa própria. Outras motivações podem igualmente ser levadas em
consideração para reduzir a mobilidade das pessoas – famílias, vizinhos, amigos ou
envolvimento em organizações locais.
Em sétimo lugar, Kobayashi e Ribstein (2006) citam os estudos que mostraram que os
preços das habitações estariam negativamente correlacionados com os impostos locais e
positivamente com os níveis de gastos do governo local.
Por fim, estudos empíricos sobre a adequação do Modelo de Tiebout à realidade dos
EUA mostram que praticamente inexiste correlação entre migração e oferta/custos dos bens
públicos. Um dos principais estudos sobre o assunto, elaborado por Rhode e Strumpf (2003),
apresenta evidências de que a mobilidade nos EUA foi dominada nos últimos 150 anos, por
fatores outros que não a ordenação (sorting) suposta por Tiebout, que considera apenas a
preferência por bens públicos e o seu custo em termos de impostos. O trabalho testou duas
implicações importantes do Modelo: a primeira, de que os indivíduos com preferências
semelhantes por bens públicos e impostos tendem a viver nas mesmas comunidades. Por
conseguinte, ao longo do tempo, as comunidades devem se tornar mais homogêneas no que
diz respeito às preferências por serviços públicos. A segunda, que decorre da primeira, é que o
mix de serviços públicos-impostos deve ficar mais desigual entre as comunidades ao longo do
tempo. Por exemplo, os adultos mais jovens com filhos em idade escolar devem preferir viver
juntos na mesma comunidade e favorecer gastos maiores com educação e suportar carga fiscal
97

onerosa para financiar as escolas, enquanto que os adultos mais velhos, cujos filhos já estão
fora da escola, também devem preferir viver juntos, para evitar impostos mais elevados para
financiar maiores gastos com educação. As comunidades formadas por adultos mais jovens e
aquelas formadas por adultos idosos são homogêneas no que diz respeito aos gostos e tem um
mix serviços-impostos muito diferentes entre elas. A ordenação (sorting) conforme
especificada no Modelo pressupõe que nenhum morador quer residir em lugar para compor
um grupo minoritário, financiando bens públicos que não estão no seu cardápio preferencial,
optando assim por migrar para uma comunidade composta por pessoas afins. Os autores
testaram as implicações do Modelo de Tiebout fundamentando-se nos seguintes conjuntos de
dados demográficos e do setor público dos EUA: a) uma amostra aleatória formada por 10%
das cidades e vilas (municipalidades), entre 1870–1990. b) Todos os noventa e dois
Municípios da área metropolitana de Boston, de 1870–1990. C) Todos os Municípios entre
1850-1990 (excluindo os do Alasca). As variáveis do setor público incluem impostos totais,
os gastos totais, impostos e gastos com educação e com segurança. Eles utilizaram oito
variáveis como substitutos (proxies) para preferências: raça, idade, local de nascimento,
partido de voto nas eleições presidenciais, religião e, para 1970-1990, os indicadores sobre
aquisição da casa própria, os níveis de educação e de renda per capita. Supõe-se que cada
uma dessas variáveis poderia afetar as preferências para os serviços públicos e impostos.
Também foi observada a relação entre a idade e a demanda por educação superior. No período
considerado, houve incrementos reais de salários, elevando os custos de oportunidade dos
deslocamentos. Mas esse fato foi mais que compensando pela redução substancial dos custos
de deslocamento – em virtude da queda no preço dos transportes – acompanhada da
diminuição do custo das comunicações (que atenua os efeitos psíquicos da migração).
Precipuamente por essa razão, a população americana tornou-se mais móvel ao longo do
tempo. Em 1870, 77% da população nativa residiam em seu Estado de nascimento; em 1990,
dois terços. O aumento da mobilidade foi o mais rápido na última metade do Século XX. Em
1940, 11% da população viviam em um Município diferente do que cinco anos antes; em
1990, 19%. Aparentemente, a maior mobilidade seria coerente com a ordenação (sorting)
proposta no Modelo de Tiebout.
Contudo, os testes feitos por Rhode e Strumpf (2003) mostram que os Municípios não
se tornaram mais homogêneos ao longo do tempo em termos de qualquer uma das variáveis
substitutas (proxy) para a preferência por serviços públicos, nem os setores públicos dos
Municípios ficaram mais desiguais. Ao contrário, os dados indicam que os impostos per
98

capita municipais, taxas escolares distritais per capita, o gasto público total, os gastos com
segurança, os rendimentos e a composição racial são agora menos diferenciados entre as
comunidades locais do que no passado. Ou seja, os autores identificaram uma tendência
consistente de aumento da homogeneidade entre as jurisdições. Além disso, o declínio secular
dos custos de deslocamento não foi compensado por aumento da heterogeneidade nas
políticas públicas locais24.
Portanto, nos últimos 150 anos, a mobilidade nos EUA tem sido dominada por fatores
outros que não a ordenação (sorting) assinalada por Tiebout para as despesas públicas e os
impostos. Os Municípios tornaram-se mais misturados em termos de preferências para os
serviços públicos, e os setores públicos municipais nos Estados Unidos ficaram mais
semelhantes ao longo do tempo, e não diferenciados. A ordenação de Tiebout não parece ter
sido um fenômeno importante nos Estados Unidos, conforme os autores.
Rhode e Strumpf destacaram ainda a American Annual Housing Survey (AHS), uma
pesquisa longitudinal, nacionalmente representativa de mais de 50.000 domicílios, iniciada
em 1973. Entre as famílias pesquisadas pela AHS que se mudaram no ano anterior, apenas 5%
citaram os serviços públicos (incluindo educação) como sua principal razão para se mudar.
Cerca de 50 % disseram que sua mudança deveu-se principalmente ao emprego ou a família e
amigos, motivações excluídas no Modelo de Tiebout e na literatura que endossa o seu
Modelo. A pesquisa também revela implicitamente que nem sempre um bom lugar para se
morar é o que oferece as melhores oportunidades de emprego. Isso vale particularmente para
as regiões metropolitanas, onde são frequentes os deslocamentos de pessoas para trabalhar25.
A maior semelhança entre os Municípios ao longo do tempo pode ser explicada em
especial por dois fatores: o primeiro, relacionado à crescente importância do governo federal
na oferta de bens públicos ou no financiamento de governos locais (por meio de
transferências), definindo um pacote mínimo de serviços a ser oferecido em todas as
jurisdições – evidenciando assim que as ações de um governo podem ter sérias repercussões
sobre outros – ao contrário das prescrições da Escola da Escolha Pública e de Tiebout. Além
disso, progressivamente foram introduzidas exigências, por níveis superiores de governo,

24
Gramlich e Rubinfeld (1982) oferecem evidência de que a ordenação proposta por Tiebout pode ser válida em
áreas metropolitanas (regiões conurbadas) em que existe maior número de localidades à escolha dos indivíduos,
e as preferências por bens públicos eram mais semelhantes do que em áreas menores, com menos cidades
independentes para escolher.
25
Inman e Rubinfeld (2015) salientam que “estudos da migração mostram que a maioria dos movimentos
domésticos estão dentro de áreas metropolitanas, não entre os estados. Aqueles que se movem entre os estados
são tipicamente motivados pelo trabalho, e não estão buscando principalmente um serviço público/regulação
ambiental mais atraente”.
99

sobre cumprimento de metas na oferta de serviços públicos (como educação), de tal modo que
as decisões sobre a alocação dos recursos dos governos locais deixam de ter correspondência
exata com as preferências dos cidadãos.
O segundo fator está vinculado à disseminação das políticas de zoneamento (zoning) –
que estabelecem padrões mínimos para loteamentos e construções – especialmente depois da
Segunda Guerra, que interferem no crescimento e na composição da população das
localidades, sobretudo por restringir a entrada de migrantes pobres, evitando assim o
fenômeno do pobre perseguir o rico (poor chase the rich). Esse último aspecto merece uma
observação. O Modelo de Tiebout implicitamente pressupõe a segregação espacial e a
autonomia fiscal das jurisdições à medida que pessoas com preferências semelhantes (e renda
compatível para fazer atender tais preferências) residam juntas. Portanto, seria inevitável a
segregação econômica, pois indivíduos com mesmo nível de renda tendem a se reunir nas
mesmas comunidades: ricos, com elevada capacidade de satisfazer seus gostos, vão morar
juntos em lugares separados dos pobres. Ademais, o próprio Tiebout argumentou sutilmente
que “leis de zoneamento adequadas” poderiam ser uma alternativa para as comunidades que
atingissem o tamanho ótimo, para impedir a entrada de novos moradores. Entretanto,
Hamilton (1975) se propôs a complementar o Modelo de Tiebout, sugerindo explicitamente o
zoneamento, por considerar que a livre mobilidade traria sérias inconsistências. No contexto
de elevada mobilidade e existência de imposto progressivo sobre a propriedade, as
comunidades ricas seriam invadidas por indivíduos pobres, dispostos a pegar carona nos bons
serviços financiados pelos pesados impostos pagos pelos indivíduos detentores de rendas e
propriedades mais elevadas. Os pobres pegariam carona adquirindo moradias de menor valor
e com nível de tributação inferior àquele pago pelos vizinhos ricos, usufruindo de um subsídio
no consumo de bens públicos. Isso afastaria os ricos, que teriam um incentivo para migrar. Na
ausência de restrições à mobilidade, os pobres acabam perseguindo os ricos de subúrbio em
subúrbio, num interminável jogo de “subúrbios musicais” (musical suburbs). A alternativa
seria a adoção de zoneamento, ao limitar a mobilidade dos pobres, permitindo assim a
segregação espacial e a provisão eficiente dos serviços públicos. Para Hamilton, com o
zoneamento, os gestores teriam de estabelecer que “nenhuma família pode residir nesta
comunidade, a menos que consuma, pelo menos, uma quantidade mínima de habitação”.
Certamente, além do seu caráter excludente, o zoneamento restringiria a mobilidade das
famílias – uma das suposições mais caras do modelo – além de comprometer a eficiência na
produção de bens públicos, à medida que o objetivo de cada família, para fugir da perseguição
100

dos pobres, passa a ser a residência naquelas comunidades cuja base fiscal seja a mais
elevada, com fortes implicações no valor dos imóveis, mesmo que seja para financiar serviços
que não se coadunam com as suas preferências.
Além das inconsistências, o Modelo de Tiebout legitima diversas formas de
segregação, pois a escolha residencial pode implicar ordenação (sorting) por renda, raça,
qualidade de serviços públicos – notadamente escolas – e até mesmo por taxas de
criminalidade. Tanto no contexto de livre mobilidade como no do zoneamento de exclusão, o
Modelo legitima que pessoas semelhantes nas preferências vivam nos mesmos lugares. Os
pobres perseguem os ricos, mas os ricos também são perseguidos pelos próprios ricos, que
querem evitar lugares pobres, habitados por minorias raciais e com elevadas taxas de
criminalidade.
Entretanto, Ulbrich (2013) reconhece que nos subúrbios das grandes cidades, ou em
áreas onde muitas pequenas e médias cidades são agrupadas, o Modelo de Tiebout oferece um
dispositivo que explica a grande mobilidade, voz e influência dos eleitores sobre o setor
público local. Nessas situações, a competição intensa por moradores e empresas torna os
agentes públicos mais atentos à suas preferências.

2.1.3.4 Implicações do Federalismo da Escola Pública e do Modelo de Tiebout

O modelo de federalismo concebido pela Escolha Pública – e assentado no Modelo de


Tiebout – representou um contraponto radical às proposições da welfare economics:

O desenho da divisão de responsabilidades e poderes entre as esferas


governamentais que surge dessa concepção representa a antítese do modelo do
federalismo cooperativo. Interagindo com as novas exigências colocadas pelo
processo de globalização dos mercados financeiros e de produtos, no qual a
mobilidade dos fatores produtivos assume posição central, a recomendação da teoria
é de que sejam removidas as travas que obstam essa possibilidade, caso de medidas
protecionistas, de mecanismos de regulamentação da economia e da estrutura de
impostos cobrados pelo Estado que prejudicam a competitividade, as exportações, os
investimentos e a produção. Nessa perspectiva, o Governo Central deveria conhecer
um progressivo esvaziamento de suas funções, incluindo as de caráter redistributivo,
via transferências, até mesmo pela ineficiência com que as operava, reduzindo-se à
condição mínima (daí, o conceito de “Estado mínimo”). Em contrapartida, a
administração descentralizada passaria a operar com plena autonomia na
administração de suas finanças, nos moldes de uma empresa privada, em nome do
compromisso com a eficiência (OLIVEIRA, 2007).
101

Oliveira acrescentou ainda que:

Neste arranjo, seria predominante o conceito de subsidiariedade (que se opõe ao de


cooperação), cabendo ao Governo Central restringir-se a fazer o que não pode ser
feito por um nível inferior de governo, devendo-se dar ênfase ao financiamento dos
gastos com a receita própria obtida por cada unidade da federação e estabelecer uma
vinculação estrita entre dispêndios e receitas, indispensável tanto para melhorar a
gestão pública – e, consequentemente, a eficiência – como para envolver o cidadão
no processo de fiscalização, controle e cobrança dos atos dos governantes
(OLIVEIRA, 2007).

Os argumentos da Escolha Pública combinados com as proposições implícitas no


Modelo de Tiebout tiveram importantes efeitos práticos. De acordo com Rhode e Strumpf
(2003), em muitos países, incluindo os Estados Unidos, diversas medidas foram
implementadas com o intuito de se descentralizar a governança:

Uma das principais razões para essa mudança é a crença de que os governos locais
fornecem as políticas mais adequadas às preferências dos cidadãos. Esta sabedoria é
fundamentada na hipótese de Charles Tiebout (1956) que afirma que os indivíduos
distribuem–se sem custo entre as comunidades locais de acordo com suas
preferências por bens públicos. Esta teoria simples é o carro–chefe da literatura das
finanças públicas locais e tem sido objeto de milhares de artigos de economia e
ciência política (RHODE; STRUMPF, 2003).

Nos Estados Unidos, após décadas de fomento à cooperação entre as esferas de


governo, as administrações Nixon e, excepcionalmente Reagan, começaram a estimular
formas de competição entre elas, ao mesmo tempo em que foram descentralizadas as
responsabilidades pela execução de determinadas políticas. Em muitas outras regiões do
mundo – tanto desenvolvidas quanto em desenvolvimento – a descentralização foi
implementada e condicionada por diversos fatores. Nos países desenvolvidos, a
descentralização foi aplicada como remédio no âmbito do processo mais amplo de
reorganização do governo com o propósito de aumentar a sua eficiência. Na América Latina,
a descentralização obteve o aval do BIRD e do FMI e acompanhou o processo de reformas
neoliberais orientadas para a estabilização macroeconômica e desmonte dos Estados
desenvolvimentistas. Na Europa Central e Oriental pós-comunista, a descentralização esteve
relacionada com a transição para o capitalismo e a instalação de governos democráticos26.

26
As diversas razões para a descentralização podem ser encontradas em Ebel e Yilmaz (2001), que se
posicionaram amplamente a favor do processo. Vide ainda Affonso (2003), Oliveira (2007), FMI (2009) e
Vargas (2011).
102

As políticas neoliberais produziram resultados inexpressivos nos países desenvolvidos,


num contexto de crescente financeirização da economia, de aumento da instabilidade global,
de expansão significativa das dívidas públicas dos governos, de precarização do trabalho e
acirramento das desigualdades. Nos países em desenvolvimento, principalmente na América
Latina, a estabilização macroeconômica teve como contrapartida o desmonte do Estado
desenvolvimentista, a desindustrialização, estagnação da economia e agravamento do quadro
social.
103

3 PRINCIPAIS QUESTÕES DO FEDERALISMO FISCAL: CENTRALIZAÇÃO E


DESCENTRALIZAÇÃO, DESEQUILÍBRIO FISCAL E TRANSFERÊNCIAS

De acordo com a Teoria Normativa ou Ótima do setor público, concebida por


Musgrave, a execução das três funções (alocação, distribuição e estabilização) deveria ser
compartilhada entre os níveis de governo. Esse processo de delegação transformou-se numa
das questões mais debatidas pelos teóricos das finanças públicas, consubstanciando o
federalismo fiscal, uma subárea do federalismo. Oates (2004) assinala que o federalismo
fiscal constitui “um subdomínio das finanças públicas”, que “trata da estrutura vertical do
setor público”. Assim, o federalismo fiscal “explora, tanto em termos normativos e positivos,
os papéis dos diferentes níveis de governo e as maneiras pelas quais eles se relacionam entre
si por meio de instrumentos como transferências intergovernamentais” (OATES, 2004).
Hallerberg (2006) ressalta que o termo “federalismo fiscal” tem vários usos. Em
primeiro lugar, a literatura do federalismo fiscal pode simplesmente descrever as relações
fiscais entre os níveis de governo, tanto aquelas de natureza horizontal (entre os governos de
mesmo nível), quanto verticais (entre diferentes níveis de governo). Um segundo uso do
termo é normativo. Prescreve o nível ideal de descentralização, bem como a estrutura da
descentralização em termos institucionais.
As questões do federalismo fiscal estão abarcadas pela chamada “economia das
federações”, campo de estudo cujo principal objeto, conforme afirmam Boadway e Shah
(2009), é analisar “a forma como as diversas atividades do setor público devem ser divididas
entre, ou atribuídas [assigned] para, os governos” (BOADWAY; SHAH, 2009). Isso envolve
definir questões como: a) quais atividades devem ser descentralizadas para os níveis
inferiores; b) quais atividades devem ser mantidas no centro; c) quais atividades devem ser
realizadas em conjunto; d) como tal divisão de responsabilidades deve ser prevista na
Constituição; e) qual tipo de influência – e se houver – que um nível de governo pode exercer
sobre os outros níveis; f) quais tipos de arranjos institucionais devem ser desenhados para
facilitar a interação entre os níveis de governo. Tais questões abrangem, no campo do
federalismo fiscal, tanto o problema da atribuição (assignment problem) – a atribuição de
tributação, gastos e responsabilidades regulatórias para vários níveis de governo – quanto do
regime fiscal (fiscal arrangements) – o desenho das relações fiscais intergovernamentais. Isso
tudo envolve a definição do grau ótimo de descentralização de várias decisões do setor
público. Todas as nações – mesmo as denominadas unitárias, com um nível principal do
governo que supervisiona todos os outros – devem necessariamente envolver algum tipo de
104

descentralização. Portanto, a essência do federalismo é a descentralização da tomada de


decisões sobre um conjunto de questões econômicas para os níveis inferiores de governo.
Ulbrich (2013) igualmente salienta a definição da autoridade/responsabilidade são
questões chave na abordagem do federalismo fiscal:

Na economia, os aspectos particulares do federalismo que são de interesse são a


alocação e a coordenação das fontes de receita, a responsabilidade pelos serviços e a
autoridade reguladora. Os dois primeiros aspectos são agrupados como federalismo
fiscal, que descreve as maneiras em que as receitas e as responsabilidades são
divididas, atribuídas ou compartilhadas entre diferentes níveis de governo dentro de
um determinado país [...]. Ao longo da história, tem havido uma busca incessante do
equilíbrio entre a uniformidade imposta por uma autoridade central e os benefícios
da diversidade e flexibilidade local para decidir qual o nível de governo deve coletar
quais tipos de receitas e realizar quais tipos de prestação de serviços. Da mesma
forma, houve uma busca pelo equilíbrio entre o controle central e autonomia local.
Não há uma única resposta certa para todos os países e todas as vezes, ou para todos
os tipos de receitas e serviços (ULBRICH, 2013).

McLure (1998), por sua vez, advertiu que:

Para que a descentralização se torne realidade, os governos subnacionais devem


deter o controle de suas ‘próprias fontes de receitas’. Governos subnacionais que
não possuem fontes independentes de receitas não podem nunca desfrutar de
autonomia fiscal; eles podem estar – e provavelmente estarão – sob o jugo
financeiro do governo central. A questão então é quais fontes de receitas podem e
devem ser atribuídas às esferas subnacionais de governo e de que forma essa
atribuição pode produzir efeitos. A esse conjunto de indagações costuma-se chamar
‘o problema da atribuição de impostos’. Elas estão estreitamente relacionadas com o
‘problema das despesas’, pela importância da tributação por benefício nas finanças
do governo subnacional e a necessidade de assegurar-se que os governos
subnacionais obtenham receitas nas proporções adequadas para o financiamento das
despesas que lhes são atribuídas (MCLURE, 1998).

Wellisch (2004) ressaltou que as questões de finanças públicas ganham nova dimensão
quando uma economia é dividida em várias regiões. Por essa razão, se um Estado é dividido
em muitas jurisdições, emerge o problema de como atribuir as várias atividades do governo
para os diferentes níveis. As funções gerais do governo – particularmente a alocativa e a
distributiva – primeiro devem ser desmembradas em diversos componentes e, por
conseguinte, atribuídas às jurisdições. A forma como ocorre tal atribuição é condicionada pelo
ambiente econômico que caracteriza o Estado federal.
Ulbrich (2013) assinala duas formas úteis para se descrever os governos. Uma forma
compreende a descrição financeira – a quantidade de dinheiro gerida pelos governos e as
origens e aplicações desses fundos. A outra forma é estrutural – “o número de governos, seus
105

tamanhos, suas relações uns com os outros, e suas áreas de autoridade e responsabilidade”
(ULBRICH, 2013).
Conforme as fontes de receitas, determinado nível de governo pode ter vantagem
sobre outros na capacidade de arrecadação, em virtude de economias de escala na coleta de
impostos, ou algum poder de monopólio, que impossibilita que certos impostos, como aqueles
incidentes sobre propriedade móvel, vendas ou produção, sejam coletados por outro nível. Em
muitos países, como Brasil e Estados Unidos, o governo federal apresenta tal vantagem,
arrecadando parcela expressiva dos recursos, que são posteriormente compartilhados com
governos estaduais e locais. Contudo, nem sempre as receitas são devolvidas para os lugares
onde foram arrecadadas, mesmo que haja o intuito de se promover a equalização na sua
distribuição. De modo diferente em outros países, acima de tudo no mundo em
desenvolvimento, em virtude do seu maior conhecimento sobre os bens, rendas e contato mais
próximo com os contribuintes, o nível local tem papel ativo na expansão das receitas. Por
exemplo, atualmente na China, a receita é coletada localmente e enviada para o governo
central, que mantém em seu poder boa parte e devolve parcela pequena de volta. Isso também
foi prática comum na Rússia e na Europa Oriental durante o período comunista (ULBRICH,
2013, BOADWAY; SHAH, 2009).
No que se referem às despesas, alguns serviços são predominantemente locais em seus
benefícios (como iluminação pública e coleta de lixo), outros são nacionais (como defesa) e
outros podem ter um caráter misto, com envolvimento das três esferas (educação, saúde,
pavimentação e conservação de estradas, proteção ao meio ambiente), com os seus efeitos
transbordando de uma jurisdição para outra.
Ainda que a forma federal promova a tomada de decisão descentralizada e seja melhor
adaptada para lidar com os conflitos regionais, ela enfrenta o problema da duplicação e
confusão no que se refere à partilha de autoridade que, por conseguinte, exige arranjos
institucionais especiais para garantir a unidade nacional e a equidade regional, e preservar um
mercado comum interno (BOADWAY; SHAH, 2009). Países federais seguem geralmente
dois modelos: federalismo dual ou federalismo cooperativo27. No modelo do federalismo
dual28, há uma clara separação e distinção das responsabilidades entre os governos federal,

27
Bowman e Kearney (2011) assinalaram que um inventário completo descobriu 326 modelos de federalismo.
28
A expressão foi usada pela primeira vez por Corwin, em 1950, cujo ensaio indicou quatro postulados básicos
do federalismo dual: 1. Os poderes do governo nacional são enumerados; 2. O governo central tem um conjunto
limitado de propósitos definidos pela Constituição; 3. O governo nacional e os Estados são esferas distintas e
soberanas, e, portanto, iguais; 4. A relação entre os dois centros é de tensão, em vez de cooperação (CORWIN,
1950).
106

estaduais e locais (onde eles existem). O governo central e os governos estaduais são
soberanos e iguais nas suas respectivas esferas de competência, praticamente inexistindo
sobreposição ou partilha de autoridade. Determinados poderes são reservados exclusivamente
aos governos estaduais, cabendo ao governo central as atribuições restantes, à medida que os
seus poderes são enumerados, com um conjunto limitado de propósitos constitucionais. Por
essa razão, os Estados são componentes poderosos do sistema federal, pois a nação envolve
um pacto entre Estados soberanos. O modelo pressupõe a competição – ao invés da
cooperação – nas relações entre tais esferas de governo e o governo federal presta escassa
assistência financeira aos Estados, por meio de mecanismos de transferência. O federalismo
dual é representado pela metáfora do bolo em camadas (layer cake), com duas camadas com
cores diferentes sobrepostas – ou federalismo do bolo em camadas, como pode ser visto na
Figura 2. Ou seja, os poderes e funções dos governos nacional e estaduais estão tão separados
quanto as camadas de um bolo e cada governo é soberano em sua própria camada, que
representa a sua esfera própria de ação29. As dimensões de cada camada são definidas pela
Constituição. O federalismo dual foi originado da teoria do pacto, e predominou nos
primeiros 145 anos do federalismo norte-americano, ainda que a Guerra Civil e outros eventos
impulsionaram mudanças significativas no modelo, e configura-se como um desdobramento
da visão do Federalismo Centrado no Estado30. Portanto, no federalismo dual prevalece a

29
Watts (2010) salienta que, no caso americano, “alguns autores argumentam que o federalismo dual nunca
existiu em uma forma pura porque, a partir do início do século XIX, o governo federal estava intervindo para
fornecer subsídios para melhorias em itens caros e necessários, tais como construção de estradas”. Janda et al.
(2012) também assinalam que para “alguns estudiosos” a “metáfora do bolo em camadas nunca descreveu com
precisão a estrutura política americana. Os governos nacionais e estaduais têm muitos objetivos comuns e muitas
vezes têm colaborado para alcançá-los”. Como exemplos, citam que, durante o Século XIX, a cooperação, e não
a separação, viabilizou o desenvolvimento do sistema de transporte e outras iniciativas importantes para o
progresso americano.
30
As primeiras décadas dos Estados Unidos como nação foram marcadas pela controvérsia sobre qual dos dois
níveis de governo deveria ter precedência nos litígios: se haveria primazia do governo nacional, ou se os Estados
poderiam ignorar as leis do Congresso conforme seus interesses. Tal controvérsia originou duas visões distintas
de federalismo atreladas ao debate entre federalismo dual e federalismo cooperativo: a primeira, do Federalismo
Centrado no Estado (state-centered federalism), uma visão de que os poderes do governo nacional deveriam ser
limitados, e que os Estados poderiam ter a prerrogativa de tanto anular leis nacionais caso houvesse o
entendimento de que elas violariam os poderes destes Estados, quanto de abolir o governo nacional, caso
transgredisse o pacto, ao confrontar a soberania dos Estados. Essa visão teve o apoio de personagens como
Thomas Jefferson, James Madison e John C. Calhoun, adeptos da teoria do pacto, segundo a qual os Estados
precedem à nação, criada a partir de um pacto entre eles. A essência dessa visão reside na concessão de poderes
limitados ao governo nacional. Os adeptos do federalismo competitivo, especialmente no campo da Escola da
Escolha Pública (public choice), localizam nos primórdios da nação americana os elementos de competição,
apoiando a visão do Federalismo Centrado no Estado. Por exemplo, Wagner e Yokoyama (2014) ressaltaram que
“o sistema americano de federalismo foi estabelecido dentro de uma estrutura de baixo para cima através do qual
os Estados individuais optaram por criar um governo federal com poderes enumerados e limitados. Os poderes
que não foram expressamente concedidos ao governo federal foram reservados para os estados ou para os
cidadãos individuais. O fluxo básico de autoridade governamental em um sistema federal é de baixo para cima”.
Dye (1990), por sua vez, afirmou que “os fundadores procuraram construir um sistema de governo que incorpora
107

visão de que a Constituição é um pacto entre Estados soberanos, de modo que os poderes do
governo nacional são fixos e limitados.
Boadway e Shah (2009) lembram que o federalismo dual pode tomar a forma do bolo
em camadas ou da autoridade coordenada (coordinate-authority). No modelo do bolo em
camadas que ainda é praticado no México, Malásia e Rússia, há um tipo de relação
hierárquica (unitária) entre os níveis de governo. O governo nacional se posiciona no ápice, e
pode escolher se deve lidar com os governos locais, por meio dos governos estaduais, ou mais
diretamente. Os governos locais derivam sua autoridade dos governos estaduais – que
usufruem de autoridade significativa – à medida que não possuem estatuto constitucional,
sendo tão somente extensões desses governos. No modelo de autoridade coordenada do
federalismo dual, Estados usufruem de autonomia significativa por parte do governo federal, e
os governos locais são simplesmente servos dos Estados e têm pouca ou nenhuma relação
direta com o governo federal. As federações da Austrália, Canadá, Índia, Paquistão e Estados
Unidos podem ser citadas como casos particulares do modelo de autoridade coordenada31.
O federalismo cooperativo representa uma abordagem inteiramente distinta, ao
enfatizar a realização de atividades conjuntas entre o governo central e os governos
subnacionais. Foi um termo cunhado na década de 1930 para descrever a crescente
cooperação entre as esferas de governo nos Estados Unidos, que culminou com grande
sobreposição de funções, rejeitando assim a ideia de esferas ou camadas separadas. Isso
pressupõe o desenvolvimento de ações em conjunto e o compartilhamento do poder, em

a noção de ‘interesses opostos e rivais’. Governos e funcionários do governo podem ser constrangidos pela
concorrência com outros governos e seus funcionários”. A segunda e oposta, do Federalismo Centrado na Nação
(nation-centered federalism, também denominada de Federalismo Centralizado), apoiada na visão do governo
nacional como o poder supremo no sistema federal, tendo como responsabilidade final preservar a união e
assegurar a sua indivisibilidade, mesmo reconhecendo que a Constituição americana concedeu muitos poderes
aos Estados - cuja existência era anterior à União - e concordando que os Estados são soberanos à media que não
podem ser dissolvidos pelo governo nacional. Os seus adeptos – como Alexander Hamilton - citam o Princípio
da Supremacia Nacional, segundo o qual a Constituição e outros dispositivos legais orientados para a sua
execução, devem ser a lei suprema do país sempre que houver conflito com leis ou ações estaduais. Ademais,
todo e qualquer litígio entre Estados e a Constituição ou lei federal, deve ser solucionado em âmbito nacional. O
Federalismo Centrado na Nação foi utilizado pelos representantes do Norte, como justificativa para a guerra,
destinada a impedir a secessão dos Estados do Sul, em 1861 (JILLSON, 2008, BOADWAY; SHAH, 2009;
BOWMAN; KEARNEY, 2011, GITELSON; DUDLEY; DUBNICK, 2012, JANDA et al., 2012, WELCH, et al.,
2012).
31
Mesmo que Boadway e Shah (2009) tratem os Estados Unidos como caso de autoridade coordenada do
federalismo dual, há razoável consenso na literatura de que tal modelo progressivamente desapareceu após 1930,
conforme os trabalhos de Jillson (2008), Bowman e Kearney (2011), Gitelson, Dudley, e Dubnick (2012), Janda
et al. (2012) e Welch, et al. (2012). Wright (1999), que desenvolveu a classificação que distingue as relações
intergovernamentais em 3 modelos - autoridade coordenada (coordinate authority), autoridade inclusiva
(inclusive authority) e autoridade superposta (overlapping authority) – ressaltou que, na prática, o modelo de
autoridade coordenada dificilmente existe, pois nenhum governo central pode conceder tanta autoridade a um
governo local ou estadual, ficando, no caso americano, sua existência localizada nos primeiros anos da formação
do seu federalismo, e, atualmente, no caso da União Europeia.
108

oposição à exclusividade ou concentração de poder em qualquer nível ou agência de governo


(JANDA et al., 2012). Segundo Ward e Ward (2009), o “federalismo cooperativo não é uma
estrutura rígida para a divisão de poder entre o governo nacional e as unidades subnacionais”
(WARD; WARD, 2009). Ao contrário, corresponde a “um arranjo federativo desenhado para
encorajar um processo de partilha de poder que permite a conciliação da diversidade interna
dentro de um quadro político constitucional” (WARD; WARD, 2009).
Bowman e Kearney (2011) argumentam que é muito subjetiva a indicação de uma data
para o fim do federalismo dual, mas a subida ao poder de Franklin D. Roosevelt, em 1933,
pode ser considerada uma estimativa razoável. Com o New Deal, a autoridade do governo
nacional nos Estados Unidos foi expandida sobre assuntos como o comércio, a tributação e a
economia, inaugurando uma era de maior centralização. Esse período igualmente marcou o
início de uma nova fase nas relações intergovernamentais, que reconhecia a interdependência
entre governo central e os governos estaduais e locais, com a instituição de mecanismos
inovadores de assistência financeira destinada aos níveis subnacionais, por meio de novos
tipos de transferências. Para Gitelson, Dudley e Dubnick (2012), as chamadas relações
intergovernamentais, correspondem a “um sistema em que os distintos níveis de governo
compartilham funções, e cada nível é capaz de influenciar os outros” (GITELSON;
DUDLEY; DUBNICK, 2012). Os autores ainda destacam que a nova era representou um
passo importante na história do federalismo americano, à medida que o arranjo altamente
formal e legalista do federalismo existente anteriormente foi sendo progressivamente
substituído por uma abordagem mais flexível e informal para as relações Estado-nação. O
novo arranjo também contemplou o envolvimento de novos atores no palco do federalismo,
além dos governos locais e regionais, como grupos privados e comunitários.
Assim, o federalismo cooperativo enfatiza a crescente sobreposição das funções
estaduais e nacional e rejeita a ideia de esferas separadas, ou camadas, para os Estados e o
governo central. O federalismo cooperativo tem três características básicas: a primeira, as
agências nacionais e estaduais geralmente realizam as suas funções em conjunto, em vez de
exclusivamente; a segunda, a existência de habitual compartilhamento de poder entre o
governo central e os Estados e a terceira, prevalece a fragmentação das responsabilidades,
impedindo, desse modo, que ocorra concentração de poder em qualquer nível de governo ou
agência, favorecendo que as pessoas e grupos tenham acesso a muitos centros de influência
(JANDA et al., 2012).
109

Boadway e Shah (2009) afirmam que o modelo de federalismo cooperativo apresenta


três versões: esferas interdependentes, bolo mármore (marble cake32) e esferas independentes,
conforme a Figura 2. Na versão de esferas interdependentes, adotada na Alemanha e África
do Sul (país unitário com traços federais), o governo federal determina a política e os
governos estaduais e municipais agem como agentes executores desta política. Em virtude do
domínio exercido pelo governo federal na formulação das políticas, os governos estaduais ou
provinciais possuem representação na segunda câmara (câmara alta do Parlamento). Na
versão do bolo mármore, os governos constituintes são tratados como parceiros iguais na
federação. Bélgica, com suas três jurisdições territoriais e quatro linguísticas, possui forte
afinidade com tal modelo. Finalmente, na versão com esferas independentes do governo,
todos os níveis possuem autonomia e igualdade em coordenar as suas políticas
horizontalmente e verticalmente. O Brasil pode ser considerado como a única federação a
praticar esta forma de federalismo.

Figura 2 - Federalismo Dual x Federalismo Cooperativo

Fonte: Janda et al. (2012).

O federalismo competitivo por sua vez, representa uma reação teórica ao federalismo
cooperativo, e se sustenta na premissa de que os governos devem enfrentar as mesmas
pressões competitivas que as empresas suportam no mercado, conforme já ressaltado. O

32
Grodzins (2004) formulou a metáfora clássica ao afirmar, ainda em 1960, que “a forma de governo americana
é muitas vezes, mas erroneamente, simbolizada por um bolo de três camadas (layer cake). Uma imagem muito
mais precisa é o arco-íris ou bolo mármore (marble cake), caracterizado por uma mistura inseparável de
ingredientes de cores diferentes, as cores que aparecem nas cadeias verticais e diagonais e giros inesperados.
Como as cores são misturadas no bolo mármore, assim as funções são misturadas no sistema federal norte-
americano” (GRODZINS, 2004).
110

federalismo competitivo preconiza que cada esfera seja absolutamente independente para
decidir quais bens e serviços públicos oferecer, rejeitando todas as formas de ingerência de
níveis superiores de governo e o compartilhamento de responsabilidades, tanto no desenho,
quanto no financiamento das políticas, tornando, assim, desnecessários os mecanismos de
transferência intergovernamentais ou de divisão de receitas. Ao contrário, a sobreposição de
responsabilidades estimula a concorrência, considerada a grande finalidade do federalismo.

3.1 Vantagens e Desvantagens da Descentralização

Boadway e Shah (2009) assinalam que a descentralização da tomada de decisões sobre


assuntos econômicos relevantes para os níveis inferiores de governo é a essência do
federalismo. Mesmo os governos unitários favorecem algum tipo de descentralização. No
âmbito do setor privado (famílias e empresas) a descentralização promove a eficiência.
Contudo, as economias de escala podem impor limites a descentralização nesse âmbito. No
setor público, questões parecidas podem surgir com o envolvimento de diferentes níveis de
governo, gerando vantagens e desvantagens na descentralização das várias funções públicas a
partir de níveis mais elevados (e maiores) para níveis mais baixos (e menores). A análise das
consequências de diferentes graus e formas e da extensão desejável da descentralização
constitui área destacada da literatura do federalismo fiscal. Os autores realçam que a
descentralização pode apresentar vários formatos, que vão:

[...] desde a atribuição de responsabilidade exclusiva para uma dada função para um
determinado nível de governo até situações de co-ocupação de responsabilidades em
que um nível de governo é capaz de influenciar as decisões tomadas por um outro,
em diferentes graus, através de mecanismos como a regulação, o poder de substituir
decisões, ou intervenção financeira. Em certa medida, a quantidade de
descentralização do lado da despesa no orçamento do governo deve ser determinada
independentemente dos aspectos fiscais, e os princípios podem ser desenvolvidos
separadamente (BOADWAY; SHAH, 2009).

McLure (1998) manifestou que:

Países de todo o mundo estão gradualmente reconhecendo as vantagens da


descentralização fiscal. Na teoria – se não sempre na prática – a descentralização
permite que a população tenha maior influência nas decisões de governo que afetam
sua vida. Em países tão diversos [...] muitos julgam que a descentralização é um
componente importante de uma estratégia destinada a aumentar o poder político do
povo, expresso no governo local. A descentralização pode ser importante pelo
menos por razões políticas, podendo também aumentar o bem-estar da população
(MCLURE, 1998).
111

Ulbrich (2013) argumenta que apesar de ser mais fácil dividir responsabilidades do
que compartilhá-las entre os níveis de governo, na prática, a atribuições de funções nem
sempre é tão clara. Quando existe uma separação clara de responsabilidades, há uma melhoria
significativa da prestação de contas aos cidadãos e eleitores.
A descentralização pode ser caracterizada como a transferência de poder e recursos
dos governos nacionais para os governos subnacionais, notadamente no âmbito de sistemas
federais, ou para as unidades administrativas subnacionais dos governos nacionais, nos
Estados unitários. Normalmente é configurada como um processo de cima para baixo, por
iniciativa do governo central ou unitário, mas também pode ser originada dos níveis mais
baixos. A descentralização contempla três formas (desconcentração, delegação e devolução) e
três dimensões (política, fiscal e administrativa)33.
A primeira forma da descentralização é a desconcentração, que ocorre quando o
governo nacional promove a reatribuição de responsabilidades para os escritórios estaduais e
locais dos seus ministérios e agências, mas sem delegar seu controle para os governos
subnacionais. Isto é, a desconcentração reatribui autoridade somente entre diferentes níveis
do governo central. Por exemplo, ele pode transferir as responsabilidades operacionais de
servidores do governo central de uma capital para aqueles que trabalham em regiões,
províncias ou distritos. A desconcentração pode ampliar a penetração dos governos nacionais
em partes do território com fraca cobertura e constitui-se uma forma de descentralização de
serviços que não devem ser atribuídos ou plenamente descentralizados – em virtude da
existência de escala ou presença de externalidades, ou que envolvam a redistribuição da
riqueza ou o alcance de padrões mínimos nacionais na oferta.
A delegação permite a transferência de responsabilidade para funções especificamente
definidas para os governos subnacionais ou unidades administrativas subnacionais, e
representa um processo mais profundo de redistribuição do poder que a desconcentração. A
delegação desempenha papel importante no desenvolvimento da capacidade dos governos
subnacionais e unidades administrativas para assimilar o processo posterior de devolução.
A devolução é a forma ampliada da descentralização, pois requer que os governos
subnacionais sustentem esferas definidas de ação autônoma, obrigatoriamente por meio de
eleições subnacionais. Dessa forma, diversamente da desconcentração e da delegação, a
devolução inexiste sem a descentralização política. Contudo, mesmo que após a devolução, os

33
Sobre o conceito, formas e dimensões da descentralização, vide USAID (2009).
112

decisores eleitos separadamente em governos subnacionais tenham grande autonomia em


relação ao governo nacional, eles continuam vinculados por disposições legais de âmbito
nacional (para resguardar direitos políticos e liberdades civis), por prioridades políticas
nacionais (como aquelas destinadas à satisfação das necessidades básicas e redução da
pobreza), e as normas nacionais (em áreas como a responsabilidade fiscal, saúde e
saneamento básico).
Quanto às três dimensões da descentralização, a primeira, a descentralização política,
envolve a transferência de autoridade política para os governos subnacionais, por meio de
emendas constitucionais e reformas eleitorais que criam novos espaços (ou fortalece os
existentes) para a representação das organizações políticas subnacionais. As eleições são um
marco importante nesse processo, permitindo que autoridades antes nomeadas pelo governo
central ou unitário sejam eleitas, aumentando assim a sua autonomia e responsabilização. A
eleição possibilita a escolha de gestores em escritórios executivos subnacionais (tais como
prefeitos e governadores) e de ocupantes de cargos representativos (como vereadores,
conselheiros municipais e legisladores estaduais/provinciais). As eleições compõem um
primeiro passo do processo de descentralização, à medida que amplia a autoridade, autonomia
e responsabilização dos governos subnacionais e escritórios regionais/locais. Contudo, seu
impacto é limitado.
Por essa razão, é imprescindível a descentralização fiscal, representada pela expansão
das receitas e despesas sob o controle direto dos governos subnacionais e unidades
administrativas, envolvendo o assim chamado “problema da atribuição”. A descentralização
fiscal altera diretamente a autoridade dos governos subnacionais, ao ampliar seus poderes para
tributar e gastar – e mesmo captar empréstimos – interferindo assim diretamente no desenho e
implementação de políticas públicas. Ou seja, a descentralização fiscal aumenta
substancialmente a capacidade dos gestores subnacionais eleitos desempenhar funções, bem
como sua autonomia em relação ao governo central, para fazer suas próprias escolhas. A
descentralização fiscal igualmente favorece a prestação de contas para os eleitores, tornando-
se instrumento importante para responsabilizar tais gestores quanto as suas decisões sobre
tributação e gastos.
Por fim, a descentralização administrativa refere-se à transferência da responsabilidade
pelo planejamento e gestão de uma ou mais funções públicas do governo nacional e as suas
agências centralizadas para governos subnacionais e/ou unidades administrativas
subnacionais. A descentralização administrativa diz respeito à arquitetura institucional –
113

estrutura, sistemas e procedimentos – que sustenta a implementação e gestão das


responsabilidades a cargo dos atores subnacionais. Pode englobar aspectos como estruturas
departamentais subnacionais e responsabilidades; requisitos e sistemas de gestão de recursos
humanos; e planejamento, monitoramento e avaliação da prestação de serviços.
Falleti (2013), por sua vez, igualmente esclarece que uma característica estrutural do
federalismo é a descentralização do governo, que se manifesta pela transferência de
responsabilidades, recursos, ou da autoridade dos níveis mais elevados para os níveis
inferiores de governo. As reformas orientadas para a descentralização concorrem para o
aumento da autonomia das unidades subnacionais. A descentralização é composta por três
tipos de reformas políticas: administrativa, fiscal e política34.
Conforme já salientado, Filippov, Ordeshook, e Shvetsova (2004) assinalam que, na
perspectiva econômica, o federalismo encontra justificava na existência de bens públicos
cujas características podem exigir tratamentos diferentes por distintos níveis de governo. Os
autores indicam ainda como exemplos, fatos como: se a demanda por um serviço público
particular variar conforme a sua localização geográfica; se a produção de um bem público for
mais eficiente em nível local; se as externalidades associadas à sua produção e consumo
tiverem um domínio geográfico limitado; se a informação sobre a demanda e oferta de
serviços públicos for mais evidente para políticas locais e regionais do que as nacionais; ou se
houver economias de escalas na produção dos referidos bens pelos governos subnacionais.
Nesses casos, a tomada de decisão descentralizada configura-se mais eficiente, justificando o
federalismo. Na situação oposta, em que houver externalidades significativas no consumo e
produção que ultrapassam as fronteiras geográficas ou existirem grandes economias de escala,
o tratamento das falhas de mercado por um governo com maior centralização pode ser mais
efetivo na correção destas falhas. Portanto, o “federalismo ideal”, seria “aquele que atribui as
responsabilidades do Estado entre os diferentes níveis de governo de acordo com critérios
racionais” (FILIPPOV; ORDESHOOK; SHVETSOVA, 2004).

34
A primeira, a descentralização administrativa, constitui o conjunto de políticas que transferem a prestação de
serviços sociais (como educação, saúde, habitação, programas de bem-estar, etc.) para os governos subnacionais.
A descentralização administrativa é financiada quando os recursos fiscais também são transferidos para prover
esses serviços. A descentralização igualmente pode ocorrer sem o referido financiamento. A segunda, a
descentralização fiscal, envolve as políticas destinadas a expandir as receitas ou autoridade fiscal dos governos
subnacionais. A descentralização fiscal se dá por meio da transferência de capacidade de arrecadação de
determinadas receitas anteriormente sob a autoridade do governo central, ou a transferência de recursos fiscais
desvinculada da transferência simultânea de responsabilidades. Por último, a descentralização política,
representada por reformas constitucionais e eleitorais encaminhadas para a devolução de autoridade política para
atores subnacionais e para criação ou ativação de espaços de representação política das comunidades
subnacionais (FALLETI, 2013).
114

Ulbrich (2013) assinala que governos maiores podem usufruir de economias de escala.
Um governo maior, mais regional, pode internalizar os efeitos de transbordamentos
(spillovers) positivos e negativos causados pelos governos menores. Mas governos menores
estão mais próximos dos cidadãos e podem corresponder as suas preferências para os
impostos e serviços de forma mais adequada, e ouvir a sua voz, que os governos maiores.
Boadway e Shah (2009) ressaltam que várias teorias aceitas fornecem uma forte razão
para a tomada de decisão descentralizada e um papel importante para os governos locais, com
base na eficiência, responsabilidade, capacidade de gerenciamento e autonomia. Derivam
dessas teorias alguns princípios, tais como:

a) Princípio da Autonomia (home rule): a home rule refere-se ao grau de autonomia ou


independência que os governos locais desfrutam para tomar todos os tipos de decisões,
atendendo as expectativas locais e se responsabilizando frente aos seus residentes. Do
ponto de vista do federalismo fiscal, uma dimensão particularmente importante, e que
varia de país para país, é a autonomia fiscal local. Portanto, os governos locais devem
ter significativa autonomia na tributação, nos gastos e regulatória, e ter a capacidade de
contratar, demitir e definir os termos de referência para os seus empregados sem
precisar do aval dos níveis superiores de governos (ULBRICH, 2013, BOADWAY;
SHAH, 2009).
b) O Princípio da Equivalência Fiscal: a ideia sobre o desenho das jurisdições surgiu a
partir da literatura da Escola da Escolha Pública, sobretudo com Olson (1969). De
acordo com o princípio, cada unidade de governo deve se responsabilizar pela
arrecadação de receitas e cada residente deve pagar integralmente pelos serviços
recebidos (“utilizador-pagador”), eliminando assim a figura do carona (free rider).
Logo, quando os governos locais financiam a oferta de bens públicos com receitas
próprias, os benefícios gerados por um bem público serão internalizados. Para tanto, o
princípio exige que haja exata sobreposição entre a jurisdição política e a área de
benefício, requerendo, dessa forma, uma jurisdição separada para cada serviço público
(WELLISCH, 2004, CALLADO, 2005, BOADWAY; SHAH, 2009).
c) Princípio da Subsidiariedade: envolve a concepção de que a tributação, gastos, e as
funções reguladoras devem ser exercidas pelos menores níveis de governo,
considerados os ganhos de escala e a absorção das externalidades envolvidas – a menos
que uma haja adequada justificativa para atribuí-los ao níveis mais elevados de
governo. Tem sua origem na doutrina social da Igreja Católica Romana e representa o
oposto polar do princípio da residualidade tipicamente aplicado em um país unitário,
onde os governos locais somente realizam as funções que o governo central não se
dispõe ou pensa que é incapaz de realizar. A subsidiariedade busca assemelhar a oferta
de bens públicos às características da oferta de bens pelo setor privado. O Princípio da
Subisidiariedade tanto reforça o argumento em favor da descentralização, quanto do
federalismo competitivo, à medida que o nível mais baixo de governo assume a maioria
das iniciativas relacionadas à oferta, consumo e financiamento de bens públicos, e
abre-se a possibilidade de concorrência horizontal entre unidades subnacionais para
atração de produtores e consumidores de bens e serviços (CALLADO, 2005,
MENDES; MIRANDA; COSIO, 2008, BOADWAY; SHAH, 2009).
115

d) O Princípio da Correspondência: conceito proposto por Oates (1972), segundo o qual


“o processo de atribuição será mais eficiente quanto maior a correspondência entre o
bem público local a ser provido e a diferenciação geográfica da sua demanda”.
Portanto, a jurisdição que determina o nível de provisão de cada bem público deve
incluir precisamente o conjunto de indivíduos que o consomem. Esse princípio geral
exige um grande número de jurisdições sobrepostas, que podem internalizar os
benefícios originados da oferta de cada bem (BOADWAY; SHAH, 2009).
e) O Teorema da Descentralização: igualmente formulado por Oates (1972), reza que
“cada serviço público deve ser fornecido pela jurisdição que tenha controle sobre a área
mínima geográfica que internalizaria os benefícios e custos de tal provisão” porque os
governos locais compreendem as preocupações dos residentes locais. O governo local é
mais sensível às pessoas para as quais os serviços são destinados, incentivando a
responsabilidade fiscal e a eficiência, mormente se o financiamento dos serviços
também é descentralizado, permitindo assim a eliminação de camadas desnecessárias
de jurisdição, reforçando também a concorrência interjurisdicional e a inovação. Um
sistema descentralizado ideal garante um nível e combinação de serviços públicos
compatíveis com as preferências dos eleitores ao fornecer incentivos para o
fornecimento eficiente de tais serviços. Algum grau de controle central ou subsídios
compensatórios pode ser justificado na provisão de serviços quando externalidades
espaciais, economias de escala e os custos administrativos e de cumprimento de
obrigações (compliance) são levados em consideração. Contudo, as implicações
práticas deste teorema, mais uma vez, exigem um grande número de jurisdições
sobrepostas (BOADWAY; SHAH, 2009).

Portanto, tais princípios sugerem que a tomada de decisão deve ocorrer no nível mais
baixo de governo, considerando a meta de eficiência alocativa e a existência de total
autonomia do governo local (home rule) nesta tomada de decisão sobre os serviços locais.
Na opinião de Wellisch (2004) o grau ótimo de descentralização fiscal (ou estrutura
governamental ótima) é um problema difícil de analisar, uma vez que os benefícios e os
problemas considerados devem ser equilibrados, a fim de determinar o tamanho ideal das
jurisdições. Um dos objetivos é evitar qualquer externalidade interregional causada por
decisões governamentais descentralizadas. Isso aponta na direção de poucas grandes entidades
governamentais. Outro objetivo importante é garantir que os governos estejam preocupados
com os desejos de seus eleitores e não se comportem estrategicamente em relação a regiões
vizinhas. Este argumento tende na direção das unidades governamentais de pequenas
dimensões. O grau ótimo de descentralização fiscal seria, portanto, um compromisso entre
essas forças opostas. O Princípio da Equivalência Fiscal de Olson (1969) e o Princípio da
Correspondência desenvolvido por Oates (1972) são duas referências para se determinar o
grau ótimo de descentralização fiscal.
Por sua vez, o número ideal de governos – notadamente o número de níveis de
governo – é condicionado por fatores como: tamanho (população e área territorial),
116

diversidade (cultural, linguística, climáticas, etc.) e a história particular da nação, bem como
se os seus valores refletem se os seus cidadãos premiam mais a uniformidade que diversidade,
ou mais a democracia direta que a representativa, e como é importante ter claramente visíveis
as relações entre as taxas e impostos pagos e os serviços recebidos (ULBRICH, 2013).
Normalmente, as nações maiores adotam o sistema federal – na sua forma pura ou
modificada – e as nações menores um sistema unitário com dois níveis – central e local.
Países como Estados Unidos e Alemanha surgiram a partir da união de níveis intermediários –
Estados e Länder, respectivamente – genuinamente separados e usufruindo de grande
autonomia, cujos poderes foram especificados na Constituição. A autonomia dos governos
estaduais e municipais pode ser compreendida de duas formas: por um lado, pelo acesso a
fontes de receitas independentes, podendo, portanto, coletar e dispor de fundos. Por outro,
pela existência de alguma(s) esfera(s) independente(s) de prestação de serviços: disposições
constitucionais explicitamente autorizam os governos subnacionais e proíbem o governo
nacional de executarem determinadas tarefas, assegurando assim a autonomia daqueles entes
(ULBRICH, 2013).
Nos próximos tópicos serão indicadas as vantagens e desvantagens da centralização
assinaladas pela literatura das finanças públicas e do federalismo fiscal.

3.2 Vantagens da Descentralização

A literatura do federalismo fiscal e das finanças públicas salienta as seguintes


vantagens da descentralização:

1) A descentralização acolhe a diversidade: os diferentes grupos humanos são marcados


pela diversidade de necessidades, preferências e desejos (ULBRICH, 2013). As
preferências dos cidadãos são melhor atendidas quando eles estão mais próximos dos
governos que ofertam os bens e serviços públicos. Embora existam bens e serviços
públicos com alcance nacional, como a defesa, há muitos deles cujo consumo é
regionalizado e sua oferta deve respeitar as preferências dos moradores locais
(WELLISCH, 2004). Ou seja, os bens públicos podem ser diferenciados de acordo com
a extensão geográfica dos benefícios que eles proporcionam (BOADWAY; SHAH,
2009).
2) Voz e saída: Albert Hirschman (1973) ressalta que sistemas descentralizados oferecem
voz e saída para os moradores. A participação política se dá por meio da voz
(representada pelo voto). Nas jurisdições menores os cidadãos têm mais voz e
influência sobre o poder local. Os moradores móveis podem usar as informações sobre
os serviços recebidos e os seus custos em termos de tributos para realizar comparações
com outras jurisdições. Cidadãos descontentes utilizam-se do direito de saída e
117

deslocam-se para outras jurisdições. Dye (1990) ressalta que os mecanismos de voz e
de saída estão disponíveis tanto nos mercados governamentais, quanto privados. A
saída pode ser mais comum no mercado privado, quando consumidores insatisfeitos
reclamam, enquanto a voz pode ser mais comum no governo. Contudo, os cidadãos
insatisfeitos podem exercitar a opção de saída, movendo-se para jurisdições com
melhores serviços e impostos mais baixos. Mas a combinação de respostas de saída e
voz fortalece o poder dos cidadãos em relação ao seu governo. Assim, a
descentralização fiscal pode ampliar o número de participantes ativos no sistema, ao
oferecer oportunidades de participação em nível subnacional para atores que possuem
pouca capacidade de influenciar a política nacional (USAID, 2009). De acordo com
Buchanan (1996), “as pequenas unidades, definidas geograficamente ou
territorialmente, são susceptíveis de ser mais homogêneas na composição do que as
unidades maiores” (BUCHANAN, 1996), e é mais provável que os indivíduos
compartilhem preferências para a ação política com seus pares, do que em unidades
maiores e mais heterogêneas. Por isso, “é auto-evidente que a influência de qualquer
pessoa num processo de discussão varia inversamente com o tamanho do grupo”
(BUCHANAN, 1996). Os cidadãos podem se envolver com a política em todos os três
níveis de governo por meio de eleições, audiências públicas, etc. Os governos locais e
estaduais oferecem milhares de cargos em eleições regulares. Para Bowman e Kearney
(2011), tais espaços operam “como valiosos campos de treinamento político para os
aspirantes a líderes públicos. A grande maioria dos presidentes e representantes no
Congresso primeiro molham os pés na política estadual ou municipal” (BOWMAN;
KEARNEY, 2011). Contudo, tal participação ampla estimula preconceitos locais hostis
aos interesses nacionais. Gerston (2007) observa que a existência de camadas de
governo responsáveis por inúmeras atribuições oportuniza aos cidadãos expressar-se
por meio de “‘canais de participação política’ em várias arenas de decisão política”
(GERSTON, 2007).
3) Níveis inferiores podem ser mais eficientes: a oferta de bens públicos pelos governos
subnacionais é passível de ser menos dispendiosa, à medida que os seus custos
administrativos são mais reduzidos, especialmente porque há menos instâncias de
burocracia35 (BOWMAN; KEARNEY, 2011). As jurisdições de nível inferior possuem
melhor informação sobre fornecedores e podem usar tais informações para reduzir
custos na provisão dos serviços. Ademais, elas podem sofrer algumas pressões
competitivas de jurisdições vizinhas em razão da mobilidade dos recursos entre
Estados e Municípios, induzindo assim a maior disciplina no que se refere à relação
custo-eficácia. Tais pressões também podem oferecer uma referência para os
moradores julgarem o tipo, qualidade e custo de bens públicos locais a serem prestados
(BOADWAY; SHAH, 2009). Apoiando-se em Elinor Ostrom – e na perspectiva da
Escolha Pública – Azfar (2001) assinala que “soluções locais são muitas vezes mais
eficientes do que as soluções que seriam propostas pelos governos centrais, por causa
do conhecimento local sobre a natureza do problema, o que pode suscitar diferentes

35
Congleton (2001) raciocina na mesma linha da Escolha Pública, que burocratas são sempre ávidos por
orçamentos maiores. Com orçamentos maiores, os burocratas de “espírito público” desejam realizar um trabalho
melhor, ampliando a ação e responsabilidades das suas agências, mas também suas oportunidades e regalias
pessoais. Por outro lado, orçamentos maiores expandem o poder discricionário dos burocratas em virtude da
crescente dificuldade de monitoramento. O aumento do grau de discricionariedade está sempre associado ao uso
dos recursos públicos para satisfação das preferências pessoais do burocrata, em detrimento do interesse público.
Por essa razão, “burocratas têm muitas razões para preferir maiores que menores orçamentos, outras as coisas
sendo iguais, e orçamentos maiores implicam governos maiores” (CONGLETON, 2001).
118

soluções, e porque organizações locais podem ser monitoradas de forma mais eficaz do
que um governo central” (AZFAR, 2001).
4) As preferências locais por redistribuição: algumas jurisdições podem tolerar menos a
desigualdade que outras. Da mesma forma, características demográficas e sociais
diferenciadas geram demandas por redistribuição específicas nas várias jurisdições. Por
exemplo, em algumas localidades, o fornecimento de certos bens e serviços seria mais
adequado que o uso de transferências de renda para assegurar redistribuição. Nesse
contexto, a provisão descentralizada de determinados bens e serviços públicos
orientados para a redistribuição seria a forma mais eficiente. Além disso, algumas
transferências são focalizadas, principalmente aquelas entregues aos membros mais
pobres da sociedade por meio de agências de bem-estar, que realizam acompanhamento
continuo dos beneficiários para o cumprimento de determinadas condicionalidades,
exigindo assim algum nível de descentralização. Ou seja, ainda que as políticas
redistributivas mais robustas tenham financiamento do governo central, é conveniente
que a sua implementação seja partilhada com os níveis inferiores de governo
(BOADWAY; SHAH, 2009).
5) Responsabilidade fiscal e política: a descentralização de atribuições pode estimular
uma maior responsabilidade fiscal ou de prestação de contas (accountability). Quando
a oferta de bens públicos está próxima das pessoas atendidas, os governos enfrentam as
exigências por maior disciplina, transparência e eficiência. Nessa perspectiva, assim
como ocorre com empresas no setor privado, a concorrência entre as jurisdições pode
favorecer a eficiência, responsabilidade e prestação de contas, com risco de perda de
moradores naquelas jurisdições cujos gestores se comportam de forma irresponsável
(opção de saída) (BOADWAY; SHAH, 2009).
6) Descentralização incentiva a experimentação e inovação: Oates (1999) ressalta que as
jurisdições estaduais podem ser laboratórios para se experimentar várias combinações
de leis, impostos e serviços. Como os governos subnacionais ficam mais próximos dos
cidadãos, estão mais bem informados sobre as suas necessidades, e usam as vantagens
de informação para a experimentação e inovação na prestação de serviços. Estados e
Municípios podem personalizar suas políticas para acomodar diversas demandas e
necessidades. Novas políticas são constantemente testadas pela enormidade de
jurisdições espalhadas pelos países federais, que se transformam em laboratórios de
governo, no qual são realizadas várias experimentações (BOWMAN; KEARNEY,
2011). Gitelson, Dudley e Dubnick (2012) afirmam que a maioria das principais
mudanças ocorridas no federalismo americano foi originada de programas estaduais
inovadores. Para Wachendorfer-Schmidt (2003), as interações territoriais complexas
podem implementar soluções inovadoras e abrangentes, em áreas como transporte,
educação, energia ou a política de habitação36.
7) Proteção dos interesses das gerações futuras: governos regionais podem considerar
melhor os interesses das gerações futuras que viverão nos seus domínios,
nomeadamente em assuntos como emissões de poluentes locais de longa duração,
como resíduos tóxicos, controlados por um órgão ambiental local (ou regional), e
endividamento público. O incremento das emissões hoje piora a situação ambiental em
períodos futuros, provocando a emigração de residentes. Da mesma forma, a
descentralização inibe o endividamento excessivo no presente, que pode gerar uma
carga insuportável para as gerações futuras. Assim, qualquer alteração na carga fiscal
para as futuras gerações de moradores, devido ao financiamento da dívida, causará

36
Vide também Kobayashi e Ribstein (2006).
119

emigração destes moradores, diminuição na procura por propriedades locais e redução


no seu preço, originando quedas nas rendas destas propriedades em períodos futuros e,
por conseguinte, no valor presente das propriedades locais. Wellisch (2004) salienta
que “a regionalização das atividades do governo pode, portanto, melhor proteger os
interesses das gerações futuras” (WELLISCH, 2004).
8) A descentralização permite controlar o Leviatã: de acordo com os teóricos da Escola da
Escolha Pública, como Brennan e Buchanan (2000a) – conforme já ressaltado – os
governos são maximizadores de receitas que devem ser vistos com desconfiança pelos
cidadãos. Inexistem governos benevolentes e decisores desprovidos de motivações
egoístas. Por essa razão, a concorrência fiscal entre as jurisdições favoreceria a redução
do Leviatã, submetendo-o ao controle dos cidadãos. A pressão do mercado induz ao
aumento da disciplina e responsabilidade do governo. Num contexto de variada oferta
de jurisdições, os moradores e empresários serão atraídos para aquelas que possuem
impostos reduzidos. Ou seja, a descentralização e a concorrência entre jurisdições
proporcionam a eficiência e a redução do poder de exploração fiscal do Leviatã, e, por
conseguinte, do seu tamanho (WELLISCH, 2004, BOADWAY; SHAH, 2009).

3.3 Desvantagens da Descentralização

Ulbrich (2013) ressalta como principais vantagens da centralização, em primeiro lugar,


o fato de que a quantidade e a variedade dos bens e serviços oferecidos aos cidadãos
independem do nível de renda e riqueza de uma jurisdição, à medida que as regiões mais ricas
pagam mais impostos que as regiões mais pobres, assegurando assim a uniformidade na oferta
desses bens e serviços. Ou seja, ricos e pobres usufruem dos mesmos serviços por meio de
mecanismo redistributivo proporcionado pelas transferências. Em segundo lugar, a ocorrência
de significativas economias de escala, à medida que o custo médio tende a diminuir com o
aumento do número de usuários dos serviços. Em terceiro, a presença de externalidades ou
transbordamentos na oferta de determinados bens e serviços públicos. Por último, a
centralização impede que a concorrência entre jurisdições reduza os benefícios econômicos da
existência de um grande mercado nacional de bens e serviços, capital e trabalho.
Boadway e Shah (2009) advertem que a noção de uma atribuição ideal de funções é
evasiva, porque depende muito de considerações institucionais, juízos de valor e
consequências empíricas que são difíceis de verificar. Estas ambiguidades surgem a partir de
grande número de fatores. A estrutura política e social do país pode ser desfavorável à
quantidade desejada de descentralização. Os autores citam como exemplo que os países com
regiões instáveis podem ser mais relutantes em descentralizar responsabilidades econômicas
por receio de indução à instabilidade política, incluindo o impulso para a secessão da
federação. A extensão de como a descentralização é favorecida igualmente depende de como
se avalia a extensão do papel que deve ser assumido pelos governos na economia.
120

Geralmente, aqueles que desejam impor restrições ao tamanho do governo provavelmente vão
desejar mais e não menos descentralização. O papel relativo dos níveis central e inferiores de
governo também serão influenciados pelo grau de comprometimento desses governos com a
redistribuição de renda. Aqueles que salientam o papel redistributivo do governo geralmente
favorecem mais centralização do que aqueles que desejam restringir atividades redistributivas
do governo. Tal resultado é, por um lado, causado pela possibilidade da redistribuição ser
diminuída em virtude da concorrência entre jurisdições de nível inferior. Por outro, é gerado
pelo fato de que os objetivos da redistribuição tipicamente envolvem a aplicação de padrões
comuns entre as jurisdições, independentemente da região de residência dos contribuintes e
beneficiários das transferências. Finalmente, os ganhos da descentralização vão depender da
capacidade de resposta da atividade econômica em relação à tomada de decisão do nível mais
baixo de governo.
Assim, existem argumentos mais cautelosos e mesmo críticos quanto aos efeitos da
descentralização. No âmbito fiscal, tal a literatura assinala os seguintes benefícios da
centralização (ou desvantagens da descentralização):

1) Bens públicos: à medida que os bens públicos podem ser diferenciados de acordo com
a extensão geográfica dos benefícios que eles proporcionam, existem aqueles que
devem ser ofertados pelos níveis inferiores de governo – particularmente os governos
locais – e existem outros que precisam ser oferecidos pelo nível superior de governo,
como defesa nacional, relações exteriores e programas de distribuição de renda. Ou
seja, há a tendência de o governo federal implementar programas de despesas que são
uniformes em todo o país, e não aqueles que atendem a necessidades e preferências
locais diferenciadas (BOADWAY; SHAH, 2009).
2) Bens semi-públicos (ou quase-privados) e política redistributiva: muitos dos serviços
prestados pelo setor público não são necessariamente públicos, de acordo com a teoria
das finanças públicas. A maioria dos serviços são considerados como semi-públicos
(ou quase-privados) e absorvem boa parte dos gastos dos governos, como escolas,
estradas e hospitais, e a sua descentralização para os governos estaduais e locais
favorece a eficiência e a melhor satisfação das preferências dos residentes, ainda que
sejam financiados pelos níveis superiores. Muitos serviços semi-públicos são
normalmente fornecidos pelo setor público, porque são instrumentos de política
redistributiva, situação em que o governo federal terá um interesse legítimo na sua
concepção, fiscalização ou supervisão e financiamento. Mesmo que sejam oferecidos
por Estados e/ou Municípios, o governo federal pode adotar medidas para garantir que
a provisão pelos níveis inferiores de governo cumpram as normas nacionais de
equidade e eficiência, inclusive ajudando no custeio da sua oferta. Geralmente, a
descentralização da política de redistribuição traz o risco de introdução de distorções na
federação, assim como a competição interjurisdicional custosa e inútil. O governo pode
ainda adotar medidas para promover a harmonização de algumas das características de
design destes bens – ou alcance de padrões mínimos. Por exemplo, se os moradores são
móveis, a harmonização de certas características gerais dos programas através das
121

jurisdições locais e estaduais, como disposições relativas à portabilidade e


elegibilidade, podem ser benéficas, a fim de assegurar que a mobilidade dos
trabalhadores não está sendo impedida, e evitar a concorrência custosa entre os Estados
e entre os Municípios (BOADWAY; SHAH, 2009).
3) Externalidades ou transbordamentos (spillovers) interjurisdicionais: em economias
federais, a oferta de bens e serviços públicos e semi-públicos (ou quase-privados) por
governos locais (e mesmo estaduais) pode gerar efeitos de externalidades para as
jurisdições vizinhas, favorecendo assim os não-residentes. Sem a interveniência do
governo central, as jurisdições podem subprover os bens e serviços que tenham
repercussões positivas e superprover aqueles com as repercussões negativas. Exemplos
de repercussões positivas incluem: o fornecimento dos serviços de transporte e de
comunicações instalados em uma jurisdição que também são utilizados por não-
residentes; programas de educação e formação que podem atrair os moradores de
outras jurisdições, ou treinar pessoas que migram para longe da jurisdição em que a
formação foi obtida; programas de bem-estar que podem atrair moradores de
jurisdições vizinhas; programas de controle de poluição, cujos benefícios não são
limitados pelas fronteiras políticas; e instalações recreativas e culturais que igualmente
estão disponíveis para não-residentes. Quanto mais responsabilidades de gasto são
descentralizadas, mais provavelmente os transbordamentos surgirão, e maior será a
extensão desses benefícios indiretos. Consequentemente, podem se acentuar os
problemas da má alocação dos recursos. A centralização da provisão das atividades que
geram os transbordamentos (ou seja, não descentralizando sua provisão para as
jurisdições inferiores) é uma maneira de internalizar as externalidades. Contudo, o
governo federal também pode usar o seu poder de gasto, por meio de transferências
condicionais ou transferências de “custo compartilhado”, para influenciar a oferta de
atividades geradoras de transbordamentos pelos governos subnacionais. Existem
experiências em muitas federações de programas implementados com custos
compartilhados, em áreas como transporte, infraestrutura, educação ou formação,
regimes de seguridade social e cuidados de saúde (BOADWAY; SHAH, 2009).
4) Concorrência nos gastos: além dos benefícios, os gastos públicos podem igualmente
transbordar para as jurisdições vizinhas, induzindo fatores de produção a mudar de
Município ou de Estado, num contexto de descentralização e elevada autonomia dos
governos subnacionais. Essa possibilidade de fato acontece especialmente em três tipos
de gasto – serviços prestados às empresas, infraestrutura e subsídios – que
exemplificam as externalidades fiscais horizontais. Isso suscita a concorrência
destrutiva (beggar-thy-neighbour) em tais gastos, já que cada jurisdição trata a
deslocalização de empresas a partir de jurisdições vizinhas como um benefício para si
mesma. Estas despesas representam assim externalidades fiscais negativas que servem
para prover um incentivo para todas as jurisdições a gastos excessivos e, portanto, a
desperdiçar recursos (BOADWAY; SHAH, 2009). Por essa razão, seria conveniente
alguma intervenção do governo central, desde a regulamentação dos incentivos que
podem ser concedidos até o financiamento de infraestrutura que atenda a várias
localidades de uma região.
5) Economias de Escala: assim como acontece no setor privado, as economias de escala
propiciam um argumento para o fornecimento de bens ou serviços públicos pelos níveis
superiores de governo. Como exemplo estão as grandes despesas administrativas
incorridas na prestação de serviços públicos intensivos em trabalho, como as áreas de
educação, saúde e serviços de bem-estar, sobretudo pelos governos locais. Por essa
razão, a intervenção dos níveis superiores de governo poderia ser relevante, com
122

divisão de responsabilidades na construção, operação e financiamento. Ao mesmo


tempo, ao Estado e ao governo central poderiam ser atribuídas as responsabilidades por
padrões curriculares, formação de professores, monitoramento de testes de desempenho
escolar, etc. (BOADWAY; SHAH, 2009).
6) Falta de harmonização dos gastos públicos: para alguns tipos de serviços, certa
uniformidade na concepção do programa pode ser importante para garantir uma
alocação eficiente dos recursos entre os Estados e entre Municípios. Dentre os
exemplos estão a portabilidade das pensões e padronização da educação ou
qualificação técnica, facilitando a mudança de um Estado para outro. Harmonização
também pode reduzir a capacidade dos Estados de se envolver em políticas de
desperdício, usando gastos seletivamente para atrair tipos desejáveis de fatores, ou
repelir tipos indesejáveis. As transferências também poderiam ser utilizadas para
garantir uma padronização dos gastos, ao mesmo tempo em que pode ser um
instrumento para facilitar a descentralização de responsabilidades, assegurando que os
objetivos nacionais sejam cumpridos (BOADWAY; SHAH, 2009).
7) Comprometimento com a equidade: mesmo que muitos bens e serviços essências à
promoção da equidade sejam entregues pelos governos locais (ou estaduais), o governo
federal pode usar o seu poder financeiro e regulatório para influenciar a concepção de
programas pelos entes subnacionais. O governo federal possui interesse e
responsabilidade pela promoção da equidade em todo o território, e precisa garantir que
tais programas estejam em conformidade com alguns padrões básicos de equidade e de
harmonização. Conciliar esses objetivos federais com os benefícios da descentralização
exige que o governo federal exerça algum grau de supervisão ou influência sobre a
maneira como os Estados e Municípios projetam os programas. O uso do poder de
gasto é um meio pelo qual o governo federal pode constituir um incentivo para que os
entes subnacionais formulem os seus programas de acordo com os objetivos nacionais
(BOADWAY; SHAH, 2009).
8) Os custos em termos de eficiência da descentralização fiscal: embora a
descentralização da autoridade tributária seja desejada principalmente para induzir a
responsabilidade política para a federação, as jurisdições locais podem ter preferências
particulares para determinadas características do sistema fiscal, como o grau de
progressividade tributária e o tamanho do setor público. A descentralização permitirá
que as diversas preferências sejam realizadas nas políticas fiscais. No entanto, como
acontece com a descentralização dos gastos, a descentralização das responsabilidades
fiscais pode dar origem a diversas ineficiências e desigualdades. As ineficiências
surgem por duas razões principais, que distorcem a alocação de fatores móveis
principalmente entre os Estados e, portanto, diminui a eficiência do mercado comum
interno. A primeira ocorre simplesmente porque as políticas fiscais descentralizadas
distorcem o livre fluxo de produtos e/ou fatores de produção entre os governos
subnacionais. A segunda ocorre porque a descentralização fiscal leva inevitavelmente a
uma situação em que distintas jurisdições de mesmo nível têm diferentes capacidades
para aumentar as receitas e podem, assim, gerar benefícios fiscais líquidos (BFL’s)
desiguais para os seus residentes. Logo, a descentralização fiscal é capaz de distorcer a
alocação de bens, serviços, trabalho e capital no mercado da federação porque distintos
Estados – e mesmo Municípios – agindo de uma forma descoordenada, escolhem
individualmente cobrar diferentes alíquotas de imposto. No caso de bens e serviços, o
comércio transfronteiriço é distorcido, pois as famílias e as empresas optam por fazer
suas compras nas jurisdições com alíquotas de imposto mais baixas (BOADWAY;
SHAH, 2009).
123

9) Os custos em termos de equidade da descentralização fiscal: a descentralização das


responsabilidades fiscais também geralmente resulta em desigualdades de um ponto de
vista nacional. Por um lado, diferentes graus de progressividade de impostos implicam
que pessoas de renda mais elevada vão enfrentar distintas cargas fiscais em função do
seu Estado de residência – e mesmo dos Municípios – particularmente naqueles países,
como os Estados Unidos, em que governos subnacionais recorrem sistematicamente
aos impostos progressivos sobre renda e propriedade. Como no caso da eficiência, as
políticas fiscais subnacionais não coordenadas podem inconscientemente induzir
diferenças arbitrárias nos efeitos redistributivos para os residentes de diferentes Estados
e Municípios. Além disso, dada a mobilidade do trabalho e do capital em todos os
Estados, os governos subnacionais podem se envolver em políticas redistributivas
perversas usando os impostos e transferências para atrair pessoas de alta renda e repelir
aquelas de baixa renda. De um ponto de vista nacional, este resultado será
horizontalmente desigual, originando diferentes graus de equidade vertical em toda a
federação. Assim, haverá um trade-off entre os benefícios de permitir que os governos
subnacionais implementem suas próprias preferências locais para redistribuição e a
equidade horizontal e vertical em todo o país. Considerando que o objetivo do governo
federal é garantir que todos os residentes do país possam dispor do mesmo nível de
bem estar social, assume-se que o governo federal seja o único nível que pode
assegurar que os residentes em diferentes regiões sejam tratados de forma equitativa.
Se a equidade é vista como sendo um objetivo da política federal, impostos
descentralizados podem afetar negativamente a realização desse objetivo
(BOADWAY; SHAH, 2009).

Os desequilíbrios fiscais que a descentralização provoca notadamente no âmbito de


sistemas federais serão abordados no próximo tópico.

3.4 Desequilíbrio Fiscal

Em países federais, a descentralização pode provocar duas situações destacadas pela


literatura do federalismo fiscal: a primeira, a ocorrência de iniquidade ou desigualdade fiscal.
A segunda, um tipo de ineficiência, conhecida como ineficiência fiscal. Tais distorções
surgem porque os diversos governos de mesmo nível, em consequência das suas distintas
capacidades fiscais, proporcionam BFL’s diferenciais para seus moradores. O BFL
corresponde à diferença entre o valor dos serviços públicos prestados pela jurisdição
subnacional e o seu custo fiscal, em termos de tributos (BOADWAY, 2007, BOADWAY;
SHAH, 2007, BOADWAY; SHAH, 2009). Por um lado, diferentes BFL´s geram iniquidade
ou desigualdade fiscal à medida que os cidadãos com as mesmas características são tratados
de forma diferente pelo sistema fiscal em jurisdições de mesmo nível dentro de uma
federação, contrariando assim o princípio da equidade horizontal – a igualdade de tratamento
de todos os cidadãos em todo o país.
124

Por outro lado, não somente os desníveis de rendimento ou de produtividade entre


duas jurisdições podem condicionar a escolha do local de moradia por uma família, mas
também a presença de diferenciais de BFL’s entre tais jurisdições, causando a ineficiência
fiscal. Se há grande mobilidade entre as famílias e empresas, os diferenciais de BFL’s entre as
jurisdições proporcionam incentivo para a migração do trabalho e do capital, provocando
ineficiente alocação dos fatores de produção dentro da federação. As famílias serão induzidas
a migrar para as jurisdições que oferecem os melhores serviços públicos pelos menores custos
(BOADWAY, 2007, BOADWAY; SHAH, 2009). As jurisdições com maiores BFL’s, ainda
que apresentem comparativamente um menor produto marginal do trabalho – e, por
consequência, um salário menor – podem atrair imigrantes, causando uma má distribuição do
fator trabalho, que, de outro modo, seria alocado em regiões de maior produtividade
(WILSON, 2007). Boadway (2007), por sua vez, afirma que, se as famílias podem obter o
mesmo rendimento em duas regiões, elas, entretanto, optarão por viver na região com maiores
BFL´s. Na medida em que há migração induzida por razões fiscais, haverá uma ineficiente
alocação do fator trabalho entre as regiões.
Nos Estados unitários, como os tributos e gastos são definidos pelo governo nacional,
inexiste BFL. Wilson (2007) salienta que:

[...] em um Estado unitário, os residentes são tratados de forma equitativa por parte
do Estado, pagando os mesmos impostos e recebendo os mesmos níveis de bens e
serviços públicos. Isto pode não ser o caso em uma federação, onde os níveis
subfederais de governo (...) são suscetíveis de diferir em suas habilidades para
fornecer esses bens e serviços (WILSON, 2007).

Ou seja, num sistema federal, podem se manifestar grandes diferenças na capacidade


fiscal entre as diversas jurisdições de mesmo nível. Ainda que tais jurisdições tenham a
competência legal para cobrar os mesmos impostos, as receitas acabam distribuídas de forma
desigual, com grandes desníveis na arrecadação per capita, provocando assim disparidades
significativas na quantidade e qualidade dos serviços que cada uma pode oferecer. Assim, a
capacidade contributiva não se distribui de maneira uniforme entre as jurisdições
subnacionais, em virtude de grandes diferenciais nos níveis de renda, causados pelo acentuado
dinamismo econômico de algumas regiões, em contraste com o atraso de outras,
comprometendo, por exemplo, a cobrança do imposto de renda e do imposto sobre valor
adicionado (MCLURE; VAILLANCOURT, 2006).
125

Wilson (2007) indica três principais motivos para a existência de BFL´s diferenciais:
em primeiro, as receitas fiscais podem variar muito entre as jurisdições, em virtude de grandes
discrepâncias na base tributária. Em segundo lugar, quando os benefícios são distribuídos por
meio de uma base per capita, mas os impostos são progressivos – onerando os mais ricos – os
BFL’s são maiores nas jurisdições em que predominam moradores de rendas elevadas. Por
último, as diferenças demográficas entre as jurisdições acarretam diferenças nos BFL’s. Da
mesma forma que o fator trabalho pode migrar para jurisdições com significativo número de
pessoas com rendas elevadas e no qual prevalecem impostos progressivos, ele pode migrar
para fora das jurisdições cuja presença de idosos que precisam de assistência especial do
governo seja expressiva.
Portanto, conforme observam Boadway e Shah (2007), existem grandes disparidades
no nível e na qualidade dos serviços públicos providos pelos governos subnacionais, que são
determinadas, por um lado, pela capacidade de arrecadar receitas, e, por outro, tanto pela
necessidade dos habitantes quanto pelo custo da prestação dos serviços. À medida que a maior
parte dos gastos públicos está associada à oferta de serviços públicos básicos aos cidadãos,
como educação e saúde, a demanda por tais serviços depende da composição demográfica da
população por idade, habilidade, estado de saúde, etc. Por exemplo, nos lugares em que há
grande proporção de idosos, haverá reduzida capacidade de arrecadação de receitas, ao
mesmo tempo em que existirá pressão para maiores gastos em saúde e previdência. Ademais,
o custo da oferta dos serviços públicos pode variar entre as jurisdições, sendo mais cara em
alguns locais do que em outros.
Reschovsky (2007) ressalta que as necessidades de gasto são uma medida que
expressa a quantidade mínima de recursos exigidos para que um governo possa oferecer um
conjunto de bens e serviços sob a sua responsabilidade. Duas razões condicionam as variações
nas necessidades de gasto entre as jurisdições estaduais e locais dentro de um país. A
primeira, as necessidades de gasto de alguns governos podem ser maiores comparativamente a
outros, por conta de atribuições definidas constitucionalmente ou em virtude do tamanho das
jurisdições. Em muitos países – principalmente no âmbito da OECD – os governos centrais
fixam normas e padrões mínimos para a oferta de serviços públicos, com efeitos diretos sobre
as necessidades de gasto dos governos subnacionais. A segunda e possivelmente mais
importante razão para que as necessidades de gasto variem entre os governos refere-se ao fato
de que a quantidade mínima de recursos exigida para atender um nível predeterminado de
serviços ou padrão mínimo de serviços públicos pode diferir entre jurisdições de mesmo nível
126

por fatores que fogem ao controle dos governos. Isto é, o custo de oferta de um serviço
público comporta variações entre regiões37, em decorrência de diferenças: 1) na quantidade e
composição dos insumos exigidos na sua produção; 2) no preço dos fatores ou insumos; 3)
nas características físicas (fatores ambientais) e 4) na composição sociodemográfica dos
residentes. Por exemplo, a densidade populacional influencia diretamente o custo dos serviços
públicos oferecidos. Para alguns serviços, a aglomeração pode proporcionar significativos
ganhos de eficiência. Para outros, a aglomeração implica custos adicionais significativos.
Proteção contra incêndio pode se tornar mais onerosa onde existem grandes aglomerações de
edifícios e, portanto, de pessoas. As grandes cidades exigem gastos consideráveis com gestão
do tráfego, mobilidade urbana, coleta e tratamento de resíduos. Por outro lado, uma baixa
densidade populacional pode incrementar substancialmente os custos de oferta de serviços,
como água e saneamento básico. Cabe ainda considerar que as economias de escala provocam
importante impacto sobre os custos de oferta de serviços públicos. No caso dos serviços
públicos caracterizados por grandes custos fixos e custos operacionais relativamente
reduzidos, como oferta de energia elétrica e de água, os custos per capita diminuem
drasticamente com o aumento da escala de produção.
Reschovsky (2007) argumenta ainda que:

Em qualquer sistema descentralizado, os governos subnacionais se defrontam com


algumas desvantagens fiscais em relação a outros governos. Os governos com
condição fiscal mais fraca têm relativamente baixa capacidade de arrecadação de
receitas ou enfrentam as necessidades de gasto relativamente elevadas
(RESCHOVSKY, 2007).

O autor ressalta que uma forma de qualificar a situação financeira dos governos é
confrontar o hiato entre as necessidades de gasto e a capacidade de arrecadar receitas. Esta
lacuna é normalmente denominada de hiato de necessidade e capacidade ou hiato (gap) fiscal.
Bird (2006) argumenta que países com mais de um nível de governo enfrentam algum
grau de desequilíbrio fiscal (fiscal imbalance). Frequentemente, os governos centrais contam
com bases fiscais mais generosas, recolhendo a maioria dos impostos, enquanto os governos
subnacionais são obrigados a suportar um montante de gastos superior às receitas que lhe são
atribuídas. A diferença entre despesas e receitas próprias para distintos níveis de governo é

37
Reschovsky (2007) faz a distinção entre custo e gasto. Numa jurisdição específica, o nível de gasto com a
oferta de um serviço público pode ser condicionado pela decisão do governo de oferecer uma quantidade
expressiva ou um serviço de alta qualidade. Contudo, um nível de gasto acima da média pode também expressar
ineficiência na oferta, em virtude da má gestão, desperdício ou mesmo corrupção.
127

caracterizada como desequilíbrio fiscal vertical (vertical fiscal imbalance) ou hiato fiscal
vertical (vertical fiscal gap).
Bird (2006) prossegue informando que, paralelamente, no âmbito de cada nível
subnacional de governo, algumas jurisdições são mais ricas do que outras, causando
disparidade na disponibilidade de recursos, configurando assim o desequilíbrio fiscal
38
horizontal (horizontal fiscal imbalance) . Em tese, cada jurisdição deve aplicar alíquotas
idênticas dos mesmos impostos atribuídos para arrecadar os recursos necessários para o
financiamento da prestação de serviços. Contudo, como as bases tributárias diferem de uma
jurisdição para outra, aquelas mais pobres e que possuem uma limitada base tributária, serão
obrigadas a cobrar alíquotas maiores de impostos para arcar com os seus gastos, gerando
assim um desequilíbrio fiscal horizontal. Consequentemente, os residentes de diferentes
jurisdições não são tratados de forma equitativa. A noção de que esses residentes devem ser
tratados da mesma forma dentro de uma nação caracteriza o princípio da equidade horizontal.
Para Wilson (2007), a maior ou menor importância conferida a esse princípio está associada
ao próprio conceito de nação. Em sua opinião, os residentes precisam compreender que a
equidade horizontal é necessária entre as jurisdições, para que a equidade prevaleça em toda a
nação.
Portanto, como assinala Slack (2007), a incapacidade de ofertar um nível adequado de
serviços pode surgir porque os custos dos serviços são mais elevados, as necessidades de
serviços são maiores ou a base tributária é menor.
Shah (2007) define o hiato fiscal vertical (vertical fiscal gap) como deficiência de
receita, decorrente da diferença entre a receita arrecadada por uma jurisdição, e as suas
necessidades de gasto. Trata-se de um problema típico dos governos subnacionais –
particularmente dos governos locais – que se responsabilizam pela prestação de variada gama
de serviços, ao mesmo tempo em que se defrontam com inadequadas fontes de receitas,
sobretudo em virtude da concentração da arrecadação no governo central – ou nos governos
estaduais – que geralmente conta com uma base tributária mais abrangente. Portanto, as
esferas superiores de governo frequentemente arrecadam mais do que o exigido para o
financiamento das suas despesas, enquanto os Municípios recebem uma quantidade de
recursos muito inferior às suas necessidades.
38
Contudo, é preciso distinguir hiato fiscal vertical e desequilíbrio fiscal vertical (vertical fiscal imbalance),
termos erroneamente equiparados por alguns autores na literatura da descentralização fiscal, conforme destacado
por Shah (2007). Um desequilíbrio fiscal vertical configura uma situação na qual o hiato fiscal vertical não é
devidamente corrigido, por meio da realocação de responsabilidades ou transferências fiscais e outros
mecanismos.
128

Shah (2007) argumenta que existem quatro casos, que podem provocar o aparecimento
do hiato fiscal vertical: a atribuição inadequada de responsabilidades de gasto, centralização
do poder de tributação, a adoção, pelos governos subnacionais, de políticas tributárias
orientadas para empobrecer o vizinho (concorrência fiscal destrutiva e dispendiosa/wasteful
tax competition), e a pesada carga tributária imposta pelo governo central, eliminando o
espaço para a tributação pelo nível subnacional.
Para Rao (2007), enquanto os governos subnacionais têm uma vantagem comparativa
na implementação de programas de gasto, também têm uma desvantagem comparativa na
arrecadação de receita por meio de certos impostos, particularmente aqueles cuja base é
móvel e ampla, pois está espalhada por todo o país.
De acordo com Ter-minassian (2012), as teorias do federalismo fiscal assinalam os
benefícios gerados pela maior autonomia dos governos subnacionais, medida pela elevada
proporção das receitas provenientes de arrecadação própria na receita total. Tais benefícios
envolvem:

• O potencial de reforçar a mobilização da receita global aproveitando fontes de


receita (como impostos sobre a propriedade imobiliária e taxas de usuários) que,
provavelmente, sejam negligenciadas ou administradas menos eficazmente pelo
governo central (GC).
• Proporcionar mais segurança para os governos subnacionais (GSN) em relação à
sua disponibilidade de recursos, facilitando assim a preparação de orçamentos mais
realistas e reduzindo a volatilidade na execução de programas de gastos.
• Facilitar o alinhamento da composição e desenho de impostos subnacionais com as
preferências locais e com a incidência dos benefícios dos programas subnacionais de
despesas.
• Tornar mais visível para o eleitorado o custo dos gastos subnacionais e promover a
responsabilidade fiscal subnacional, que tende a ser prejudicada pela dependência
dos GSN em transferências para cobrir déficits (gap-filling transfers) ou em outras
operações de socorro do GC (TER-MINASSIAN, 2012).

Entretanto, são inúmeros os obstáculos que os governos subnacionais enfrentam para


mobilizar receitas próprias, em razão da tendência de grande centralização da arrecadação em
países federais. Para Mendes, Miranda e Cosio (2008):

Existe uma tendência de aumento na eficiência do sistema tributário à medida que se


centraliza a arrecadação: os custos incorridos pelos contribuintes para cumprir suas
obrigações tributárias (compliance costs) são reduzidos, a fiscalização é facilitada,
diminui a possibilidade de o contribuinte migrar para escapar à tributação e torna-se
mais fácil implementar sistemas de crédito tributário e de redução do efeito cascata.
Em suma, o custo marginal de arrecadação, para a sociedade, tende a ser menor
quando esta se concentra no governo central (MENDES; MIRANDA; COSIO,
2008).
129

Além disso, a centralização de alguns impostos se faz necessária à medida que alguns
governos subnacionais – especialmente os municipais – nem sempre aproveitam o potencial
de arrecadação oferecido por alguns impostos sob sua competência, por receio de desgaste
político junto aos contribuintes ou em razão da deficiente capacidade administrativa para
realizar a arrecadação. A centralização também evita que, num contexto de elevada
mobilidade de bens e de fatores de produção no âmbito do território nacional, ocorra a evasão
fiscal e a competição tributária predatória (a chamada “race to the bottom” ou “corrida para
baixo”) entre jurisdições subnacionais (TER-MINASSIAN, 2012).

3.5 Transferências Intergovernamentais

Reschovsky (2007) observa que sistemas de transferências, cujo propósito é atenuar as


diferenças fiscais entre os Estados/províncias e entre governos locais, estão difundidos em
diversos países, com maior frequência naqueles desenvolvidos, do que nos em
desenvolvimento. Geralmente, as referidas transferências são concedidas para os
Estados/províncias. Em alguns países, também são concedidas para governos locais. As
transferências são fornecidas em países com governos unitários (França), federais (Austrália,
Brasil, Canadá e Estados Unidos) e sistemas mistos (África do Sul).
Para Shah (2007), o projeto de transferências fiscais é crítico para assegurar a
eficiência e a equidade na oferta de serviços locais e na saúde fiscal dos governos
subnacionais. Segundo Shah (2007) e Muwonge e Ebel (2015), o projeto de transferências
deve cumprir alguns requisitos, tais como:

a) Clareza nos objetivos das transferências: os objetivos das transferências devem ser
claros e precisos.
b) Autonomia: os governos subnacionais devem ter total independência e flexibilidade
para definir prioridades.
c) Receitas suficientes: os governos subnacionais devem ter receitas suficientes para
satisfazer as responsabilidades atribuídas.
d) Capacidade de resposta: o programa de transferências deve ser suficientemente
flexível para se adaptar às mudanças imprevistas nas situações fiscais dos governos
subnacionais.
e) Equidade (justiça): os fundos alocados devem ser diretamente proporcionais aos
fatores de necessidades fiscais e inversamente proporcionais à capacidade fiscal de
cada jurisdição.
130

f) Previsibilidade: o mecanismo de transferência deve garantir a previsibilidade do


volume total do conjunto de fundos e dotações dos governos subnacionais mediante a
publicação de projeções de disponibilidade de fundos de cinco anos.
g) Transparência: a fórmula e as alocações devem ser objeto de ampla divulgação, a fim
de alcançar o maior consenso possível sobre os objetivos e funcionamento do
programa.
h) Eficiência: o desenho da transferência deverá ser neutro no que diz respeito às
decisões dos governos subnacionais relativas à alocação de recursos para diferentes
setores ou tipos de atividade.
i) Simplicidade: a alocação das transferências deve basear-se em fatores objetivos sobre
os quais as unidades individuais tenham pouco controle. A fórmula deve ser de fácil
compreensão, evitando assim os custos com a gestão de transferências.
j) Incentivo: o projeto deve fornecer incentivos para uma boa gestão fiscal e desencorajar
práticas ineficientes.
k) Escopo: todos os programas financiados por transferências criam vencedores e
perdedores. A identificação dos beneficiários e aqueles que serão afetados para
determinar a utilidade e sustentabilidade global do programa devem ser considerados.
l) A salvaguarda dos objetivos do concedente: a melhor maneira de salvaguardar os
objetivos do concedente é incluir condições de transferência que especifiquem os
resultados a serem alcançados (transferências baseadas em resultados) e dar
flexibilidade para os governos subnacionais na utilização dos fundos.
m) A acessibilidade: o programa de transferências deve reconhecer as limitações
orçamentárias dos concedentes.
n) Um único foco: o programa de transferências deve se concentrar em um único
objetivo.
o) Prestação de contas por resultados: o concedente é responsável pela criação e
funcionamento do programa. O governo subnacional também deve prestar contas ao
poder concedente e aos seus cidadãos tendo em vista a integridade financeira e os
resultados.

O desequilíbrio horizontal pode ser combatido por meio de transferências horizontais,


caracterizadas pelo repasse de recursos das jurisdições mais ricas para aquelas consideradas
mais pobres. Por sua vez, o desequilíbrio vertical exige o emprego de transferências verticais,
em que os níveis superiores suprem os níveis inferiores, assegurando assim o equilíbrio
vertical – transferências do governo central para Estados e Municípios e transferências do
Estado para os Municípios. Geralmente, o sistema de transferências – tanto horizontais
quanto verticais – é projetado em âmbito nacional, atribuindo um papel ativo para o governo
central na sua gestão, e pode ter variados efeitos sobre a equidade fiscal entre governos
subnacionais de mesmo nível.
Shah (2007) assinala que as transferências intergovernamentais podem atender a
múltiplos objetivos. Os dois primeiros objetivos estão claramente relacionados a equacionar
os desequilíbrios vertical e horizontal:
131

1) Preencher o hiato fiscal vertical: o hiato fiscal vertical pode ser atenuado por meio
da repartição das fontes de receitas, da combinação de políticas e realocação de
responsabilidades, a descentralização de impostos ou suspensão de cobrança de
impostos da parte do governo central, e a partilha da base fiscal (permitindo que os
governos subnacionais cobrem impostos adicionais na base fiscal nacional). Shah
(2007) recomenda que, somente em último caso, devem ser consideradas a partilha de
receita ou transferências incondicionais, baseadas em fórmulas, pois representam
soluções que enfraquecem a prestação de contas aos contribuintes locais. Além disso,
arrecadação de impostos por meio do compartilhamento da base, como usado na China
e Índia, deve ser evitada, pois cria incentivos para que os concedentes flexibilizem o
controle da cobrança dos impostos partilhados, comparativamente aos demais
impostos não partilhados. Nos países industrializados, o hiato fiscal geralmente é
atenuado com a descentralização de impostos ou a partilha da base fiscal. Nos países
em desenvolvimento e economias em transição, por outro lado, o hiato fiscal
normalmente é enfrentado através da partilha da base tributária e das receitas globais.
2) Redução do hiato fiscal através de transferências de equalização fiscal: as
transferências de equalização fiscal podem ser direcionadas para promover maior
equidade fiscal entre jurisdições. Essas transferências são justificadas por
considerações políticas e econômicas. Do ponto de vista político, as transferências de
equalização podem contribuir para evitar as ameaças separatistas, na maioria das vezes
motivadas por grandes disparidades regionais. Do ponto de vista econômico, a
descentralização acarreta naturalmente a iniquidade fiscal e a ineficiência fiscal, que
podem ser corrigidas pelas transferências, assegurando assim a equidade horizontal (a
igualdade de tratamento para todos os cidadãos no território nacional). E, quanto mais
descentralizado o sistema fiscal, maior a necessidade de transferências de equalização.
Portanto, as transferências do governo central para o governo estadual ou local podem
corrigir as ineficiências relacionadas aos BFL’s diferenciais, por meio de amplo
programa de equalização fiscal para: 1) equalizar a capacidade fiscal (a capacidade de
coleta de receitas a partir de sua própria base fiscal, utilizando as taxas fiscais médias
nacionais) para um padrão médio nacional e 2) oferecer compensação para as
diferenciais necessidades de gasto e de custos. Ao equalizar os BFL’s entre as
jurisdições de mesmo nível, as distorções que provocam a migração por razões fiscais
podem ser corrigidas.
3) Definição de padrões mínimos em âmbito nacional: estabelecer um padrão mínimo
nacional para os serviços ofertados pelos Estados e Municípios sustenta-se em duas
razões. Em primeiro lugar, o padrão mínimo favorece toda a nação ao contribuir para a
livre circulação de bens, serviços, trabalho e capital; ao diminuir a competição
interjurisdicional desnecessária de gastos; e ao melhorar os ganhos do comércio no
mercado comum interno. Em segundo lugar, os padrões cumprem propósitos nacionais
de equidade, à medida que muitos serviços públicos ofertados pelos níveis
subnacionais, tais como educação, saúde e bem-estar social, têm fortes efeitos
redistributivos para os moradores. Embora a oferta de serviços públicos pelos níveis
inferiores de governo em sistemas federais seja recomendável em termos de eficiência,
correspondência à preferências e prestação de contas, os objetivos federais de
equidade podem ficar comprometidos. Os níveis inferiores de governo são
incentivados a subprover esses serviços, e limitar o acesso pelos mais necessitados, em
virtude da mobilidade dos fatores e da competição fiscal. As transferências eliminam
tal incentivo perverso e garantem a oferta de serviços públicos com padrão mínimo
definido nacionalmente.
132

4) Compensação pela disseminação de benefícios ou externalidades: alguns bens


públicos fornecidos e financiados por uma jurisdição produzem benefícios para os
residentes de outras jurisdições que não contribuem para a sua oferta. O efeito de
disseminação de benefícios ou externalidades pode levar o governo ofertante a
subofertar os serviços, provocando assim ineficiências. Ou seja, os governos estaduais
e locais não têm o incentivo apropriado para oferecer os níveis adequados de serviços,
que geram a difusão de benefícios para os residentes de outras jurisdições. Por essa
razão, as transferências podem ser direcionadas para o financiamento dos serviços
públicos que geram disseminação de benefícios ou externalidades, incentivado o
aumento da sua oferta.
5) Influenciar prioridades locais: em países federais, são frequentes os conflitos entre
as prioridades dos diferentes níveis de governo. Os níveis superiores de governo
podem utilizar o seu poder de gasto, por meio das transferências ad hoc, para induzir
os níveis inferiores de governo a aderir à determinadas prioridades. As transferências
podem exigir contrapartidas que variam inversamente com a capacidade fiscal do
destinatário.
6) Lidar com as deficiências de infraestrutura e criação de estabilidade
macroeconômica em regiões deprimidas: as transferências fiscais podem ser
utilizadas para cumprir os objetivos do governo central orientados para a estabilidade
regional. As transferências de capital39 são essenciais para o alcance dessa finalidade,
pois financiam a construção de infraestrutura, sobretudo nas regiões mais pobres,
facilitando a sua integração à economia nacional. Contudo, as transferências de capital
provocam distorções, à medida que criam infraestrutura que nem sempre recebe a
manutenção adequada pelos governos beneficiários, pela carência de recursos ou
incapacidade de avaliar corretamente a sua utilidade.

Os dois primeiros objetivos indicados por Shah (2007) possivelmente sejam os mais
discutidos na literatura sobre finanças públicas e federalismo fiscal. Muwonge e Ebel (2015)
assinalam que, à medida que a atribuição de receitas e de despesas num sistema
descentralizado de governo produz tanto desequilíbrios verticais quanto horizontais, são
necessárias as transferências de equalização e outras transferências intergovernamentais, para
a superação de tais desequilíbrios, bem como a consecução de determinados objetivos
políticos. A equalização pode ser feita para garantir algum nível básico (mínimo) de provisão
de serviços locais, ao mesmo tempo em que busca o propósito mais amplo de equalizar a
capacidade fiscal dos governos subnacionais.
Boadway e Shah (2007) argumentam que o objetivo da equalização é diminuir ou
mesmo eliminar totalmente as diferenças na capacidade dos governos subnacionais ofertar
serviços públicos. Wilson (2007) assinala que os sistemas de equalização são normalmente
concebidos para tornar mais equitativas as políticas implementadas pelos governos das

39
São recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado e destinados para atender
despesas em investimentos ou inversões financeiras, com o propósito de satisfazer finalidade pública específica;
sem corresponder, entretanto, a contraprestação direta ao ente transferidor (BRASIL, 2014).
133

jurisdições subnacionais. Tal propósito é alcançado ao se igualar o potencial de receita do


governo, por meio de transferência de recursos entre as diferentes jurisdições, de modo que
elas possam arcar com níveis semelhantes de gastos, cobrando similares taxas de impostos. À
medida que existem grandes discrepâncias na capacidade de arrecadação e nas necessidades
de gasto, um sistema de transferências de equalização torna-se imprescindível para garantir
que as pessoas em situação de igualdade tenham mesmo tratamento pelo governo. As
transferências, além de assegurar a equidade horizontal, contribuem para a eficiência, ao
equalizar os BFL´s entre as jurisdições.
Ter-Minassian (2012) assinala algumas indefinições presentes no desenho do sistema
de transferências, tais como: equalizar apenas as capacidades de arrecadação ou também as
necessidades de gasto; equalizar de acordo com um padrão absoluto ou com um padrão
relativo; empregar um mecanismo de redistribuição vertical ou horizontal; restringir ou não o
montante das transferências e incluir ou não as receitas partilhadas e outras transferências para
o cálculo das capacidades de geração de receita.
Slack (2007) assinala ainda que, não obstante a sua relevância como fonte de recursos
para os governos subnacionais, as transferências raramente são uma fonte de renda estável e
previsível. A quantidade de dinheiro que os governos subnacionais recebem a cada ano, em
parte, está condicionada pela situação fiscal do governo concedente. A carência de
previsibilidade faz com que seja difícil para os Estados e Municípios planejar seus gastos e,
quando há uma queda nas transferências, eles têm de compensar as perdas, reduzindo gastos
ou aumentando os impostos e taxas sob a sua competência.
Slack (2007) também assinala que, além das transferências, existem outras formas de
se preencher o hiato fiscal. Os níveis superiores de governo podem transferir poderes
adicionais de cobrança de impostos para os governos subnacionais, ou podem diminuir a
responsabilidade de gastos para tais governos subnacionais. Se os níveis superiores de
governo assumem maior carga pelo financiamento de alguns serviços, as responsabilidades de
gasto dos níveis subnacionais são reduzidas e, por conseguinte, o desequilíbrio fiscal.
Alternativamente, os níveis superiores de governo podem permitir que os governos
subnacionais incrementem suas receitas por meio de tributos adicionais. Grandes cidades e
áreas metropolitanas podem ter acesso a novas fontes de receita, dispensando assim as
transferências, que devem ser redirecionadas para o preenchimento do hiato fiscal dos
Municípios menores. Os governos subnacionais podem cortar gastos ou elevar impostos para
resolver o problema do hiato. O próprio Slack (2007) reconhece que mesmo as grandes
134

cidades e áreas metropolitanas enfrentam o hiato fiscal vertical e igualmente precisam das
transferências provenientes dos níveis superiores de governo. Por outro lado, o autor
desconsidera que determinados tipos de serviços públicos são providos de forma mais
eficiente por governos subnacionais, restringindo assim a possibilidade de reduzir gastos na
ausência de transferências. Vale ainda considerar que, conforme já salientado, a deficiência de
receita que origina o hiato fiscal vertical inerente aos governos subnacionais, está diretamente
associada a sérias limitações para a coleta de receitas que os referidos governos enfrentam,
impossibilitando, dessa forma, que a redução das transferências seja compensada por esforço
adicional para a arrecadação de receitas.
No caso das transferências orientadas para combater o desequilíbrio horizontal, Slack
(2007) argumenta que transferências de equalização, com base nas necessidades de gasto e na
capacidade dos governos subnacionais coletarem impostos, podem garantir que aqueles
governos com uma pequena base tributária e custos e necessidades mais elevados, sejam
capazes de cobrar as taxas de imposto que são comparáveis com outras jurisdições de mesmo
nível.
Boadway (2007) argumenta que é possível alcançar a eficiência e a equidade fiscal – a
possibilidade de que todas as regiões possam fornecer níveis comparáveis de serviços
públicos aos seus cidadãos a taxas comparáveis de impostos – por meio de uma série de
transferências puramente redistributivas. Não é necessária a existência de um hiato fiscal
vertical para justificar as transferências para as regiões que estão abaixo da média, utilizando
recursos arrecadados nas regiões que se encontram acima da média. Este tipo de sistema é
chamado de sistema de equalização líquida (net equalization system). Se as transferências são
avaliadas em outros termos, esse sistema pode não ser viável ou desejável. Contudo, nem
sempre o governo federal consegue arrecadar impostos de regiões com elevada capacidade
fiscal, com o intuito de financiar as transferências para Estados ou Municípios com menor
capacidade. Caso isso aconteça, os objetivos de eficiência e equidade fiscal ainda poderiam
ser atingidos por meio de um sistema de equalização bruta (gross equalization system), em
que o governo federal coleta no país receitas suficientes para realizar transferências para todas
as regiões, o que implicitamente iguala a capacidade delas fornecer serviços públicos.
Boadway (2007) observa ainda que, sob um sistema de equalização bruta – o sistema
geralmente utilizado nas federações – a quantidade total de transferências de equalização ou
hiato fiscal vertical, acompanha o processo de descentralização. Isto é, “se o montante das
despesas descentralizadas é tomado como dado entre as federações, à medida que haja mais
135

descentralização de receita, maior será a diferença na capacidade de cobrança de receitas entre


as regiões e os pagamentos de equalização devem ser maiores” (BOADWAY, 2007). Caso a
equalização fosse considerada o único determinante do tamanho das transferências federais, a
região com maior capacidade fiscal deixaria de receber transferência e qualquer tentativa de
aumentar as receitas descentralizadas seria incompatível com a equalização total. Com isso, o
hiato fiscal vertical poderia ser maior do que o necessário para os propósitos de equalização se
as transferências fossem concebidas para cumprir outras funções.
Reschovsky (2007) afirma que, em sistemas fiscais descentralizados, o primeiro
objetivo possível de um programa de transferência de equalização é assegurar que todos os
cidadãos, independentemente do seu local de residência, tenham acesso a uma quantidade
mínima e qualidade dos serviços públicos ofertados pelos governos subnacionais. Para
cumprir tal propósito, o governo concedente deve projetar uma transferência de equalização
utilizando uma fórmula que contemple cada governo destinatário com um volume de recursos
que corresponda “à diferença entre o montante mínimo de dinheiro necessário para fornecer
um nível básico de serviços públicos para aquelas funções que lhe são atribuídas e a
quantidade de dinheiro que se poderia esperar que o governo levantasse de fontes locais a uma
taxa ‘normal’ ou ‘padrão’ do esforço de arrecadação” (RESCHOVSKY, 2007). Dessa forma,
“o primeiro termo desta fórmula fornece a medida das necessidades de gasto do governo
beneficiário; o segundo termo fornece uma medida da capacidade de geração de receitas”
(RESCHOVSKY, 2007). O segundo objetivo possível para as transferências de equalização é
“reduzir, ou mesmo eliminar”, disparidades fiscais entre os governos estaduais ou locais. Tais
disparidades podem ser atenuadas por meio de transferências proporcionais ao tamanho do
hiato de necessidade e capacidade (hiato fiscal) ou através da concessão de transferências
somente para aqueles governos que se encontram em situação mais difícil – ou seja, com
maior hiato fiscal. O terceiro objetivo das transferências de equalização destina-se a cumprir o
princípio da equidade horizontal. Como os moradores de diferentes jurisdições subnacionais
são submetidos à mesma carga tributária, o sistema de transferências precisa assegurar que
tenham acesso ao mesmo nível de serviços públicos. Essa meta é denominada de garantia de
equidade aos contribuintes (ensuring taxpayer equity).
Muwonge e Ebel (2015) questionam se uma transferência realmente equaliza as
jurisdições com diferentes dotações econômicas e financeiras (disparidades fiscais). Ademais,
os autores indicam três motivos que colocam em dúvida o comprometimento do governo
central com uma equalização plena. Em primeiro lugar, a insuficiência dos recursos centrais
136

para concretizar tal objetivo. Em segundo, a equalização plena poderia gerar incentivos para
que os governos subnacionais mais atrasados busquem ainda mais transferências, enquanto
pune aqueles governos com melhor desempenho. E, por fim, seria difícil desenvolver uma
fórmula capaz de equalizar todas as jurisdições. Existem igualmente questões em aberto,
relacionadas, por exemplo, à definição sobre se os gastos de capital devem ser contemplados,
ou se as medidas devem ser orientadas para equalizar as diferenças na capacidade fiscal ou
nas necessidades de gasto, ou em ambas. Cabe ainda considerar que imperfeições na
equalização da capacidade fiscal podem gerar um incentivo para as regiões atuarem de forma
estratégica para influenciar o tamanho de suas transferências, criando assim ineficiências na
oferta de bens públicos locais.
Bird (2006) argumenta que os incentivos implícitos ao projeto de transferências
constituem-se elemento crítico das relações fiscais intergovernamentais em qualquer país.
Existem três questões confusas na abordagem do problema do desequilíbrio fiscal horizontal,
ou equalização. Em primeiro lugar, os equívocos quanto a finalidade primordial das
transferências: garantir a equalização fiscal, atenuando as diferenças na capacidade dos
governos subnacionais fornecerem serviços públicos, e, ao mesmo tempo, reduzir as
disparidades no rendimento per capita em regiões diferentes. Para o autor, “se o principal
objetivo da política é aliviar a pobreza, as transferências intergovernamentais não são
susceptíveis de ser o caminho mais apropriado ou mais eficiente para se atingir esse objetivo”
(BIRD, 2006). Ou seja, as transferências não servem ao propósito de diminuir disparidades de
renda. Em segundo lugar, a equivocada discussão pública sobre a associação entre
transferências intergovernamentais e disparidade regional (diferenças de renda per capita, nas
taxas de crescimento, nas taxas de desemprego, etc.). Embora seja frequente o uso de
indicadores de necessidade nas fórmulas de transferência, como renda per capita regional,
focar as transferências exclusivamente neste tipo de propósito pode produzir incentivos
econômicos indesejáveis. Portanto, para Bird (2006), é fundamental distinguir o objetivo de
reduzir disparidade regional, do conceito estreito de equalização fiscal entre a receita do
governo (ou despesa), o propósito mais relevante do projeto de transferência. Em terceiro, as
transferências de equalização, destinadas a equalizar as receitas do governo, podem ter duas
lógicas distintas. A primeira, como suporte ao processo de descentralização, equalizando
assim a capacidade fiscal, e, por conseguinte, nivelando os incentivos das jurisdições
envolvidas. A segunda, assegurar os recursos necessários à oferta de pacote básico de serviços
públicos por todos os governos locais, mesmo os menores e mais pobres.
137

O mesmo autor faz a ressalva de que equalizar os gastos reais dos governos
subnacionais em termos per capita, elevando-os para os níveis dos governos subnacionais
mais ricos, acaba desconsiderando a diversidade de preferências locais, e, portanto, uma das
principais justificativas para a descentralização. Igualmente desconsidera diferenças locais em
necessidades, custos e da própria capacidade de arrecadação de receitas. Além disso, equalizar
gastos reais tem por efeito fragilizar os esforços de arrecadação de receitas e de controle dos
gastos subnacionais, à medida que as jurisdições com os maiores gastos e menores impostos
recebem as maiores transferências40.
Muwonge e Ebel (2015) ressaltam que os mecanismos de equalização podem ser
efetivos para a redução das disparidades fiscais subnacionais. Contudo, mesmo com tais
mecanismos, as disparidades permanecem pelos seguintes motivos:

a) As necessidades de gasto variam significativamente em virtude de grandes diferenças


de custos entre os governos subnacionais ou da assimetria na descentralização, à
medida que algumas jurisdições apresentam melhor desempenho que outras.
b) Os incentivos para a mobilização de receitas próprias podem ser reduzidos, por causa
da equalização excessiva ou mal projetada.
c) As disparidades entre regiões podem induzir a migração para áreas que apresentam
maior dinamismo econômico.
d) As regiões mais pobres frequentemente se caracterizam pela menor capacidade de
gerir recursos ou estão menos empenhadas com a redução da pobreza que o governo
central.
e) As transferências destinadas à regiões mais pobres são financiadas por meio de
tributação mais elevada nas regiões ricas, que geralmente são mais poderosas e
resistem em oferecer tal contribuição.

Muwonge e Ebel (2015) ainda advertem que o projeto de transferências pode se tornar
inadequado ou prejudicial quando:

a) Gera uma síndrome de dependência, situação na qual os governos subnacionais


esperam que alguém sempre pagará suas contas.
b) Provoca perda de autonomia na tomada de decisões relacionadas às receitas e
despesas, sobretudo quando as transferências são condicionais ou dirigidas por
clientelismo político.
c) A sustentabilidade pode ser limitada quando não são incorporados mecanismos de
sustentabilidade, de modo que as transferências cumprem objetivos de curto prazo e
não contribuem para o fortalecimento de um sistema de transferências fiscais
40
A literatura econômica ressalta três impactos possíveis das transferências sobre as finanças dos governos
subnacionais beneficiados: a queda nas receitas em virtude do menor esforço fiscal (a chamada “preguiça fiscal”
ou “efeito substituição” das transferências); o aumento nas despesas mais que proporcional ao do volume de
transferências (“efeito flypaper” das transferências); ou incremento das receitas próprias locais (“efeito de
estímulo” das transferências) (BIRD e FISZBEIN, 2008).
138

intergovernamentais. Isso geralmente acontece com as transferências ad hoc


motivadas pelo clientelismo político. Problemas adicionais surgem quando inexiste
um mecanismo para assegurar a operação e manutenção dos investimentos financiados
por meio de transferências ad hoc.
d) O desenvolvimento de capacidade é negativamente afetado quando as transferências
são baseadas em sistemas verticais (de cima para baixo ou top-down) que não
estimulam os governos locais a desenvolver os seus sistemas de cumprimento de
obrigações (compliance). Em determinadas situações, existem consideráveis custos de
transação no recebimento das transferências, em virtude de onerosas exigências
burocráticas e de cumprimento. Os padrões rigorosos de exigência, refletidos na
necessidade de elaboração de muitos relatórios, geram dificuldades adicionais devido
a escassez de pessoal por muitos governos subnacionais.
e) As “transferências para déficits”, representadas por transferências específicas
destinadas ao financiamento dos déficits, podem gerar efeitos negativos e incentivos
prejudiciais, quando inexistem condições bem definidas.
f) A inexistência de mecanismos de monitoramento atrapalha a prestação de contas com
integridade no uso dos recursos recebidos.

3.5.1 Tipos de Transferências entre os Níveis de Governo

Shah (2007) e Muwonge e Ebel (2015) assinalam que as transferências são


classificadas em duas grandes categorias: as transferências de uso geral (também chamadas de
“incondicionais”) e para fins específicos (igualmente chamadas de “condicionais” ou
“vinculadas”). A fonte das transferências, ou “fundo para transferências” (transfer pool), pode
ser o orçamento geral do governo concedente (central ou estadual) e deve incluir uma
proporção de impostos específicos.

3.5.1.1 Transferências de Uso Geral

Transferências de uso geral (general purpose transfers) não têm condições associadas
à natureza dos gastos do destinatário pois os governos subnacionais beneficiários têm
liberdade para exercer os seus poderes discricionários no uso de tais transferências, à medida
que tem por finalidade preservar a autonomia local e a equidade interjurisdicional. São
geralmente fornecidas como suporte ao orçamento, sem vinculação. Portanto, à medida que
inexistem condições de utilização, as transferências incondicionais podem ser empregadas em
qualquer tipo de função ou para reduzir os impostos locais.
As transferências de uso geral são denominadas de transferência em bloco (block
grants) quando utilizadas para fornecer apoio geral em uma área da despesa subnacional
(como a educação), mas permitindo que os destinatários estipulem a sua alocação em funções
139

específicas. As doações em bloco não estão claramente definidas, situando-se numa região
cinzenta entre transferências de uso geral e as transferências para fins específicos, pois
fornecem apoio orçamentário, sem vinculações, em uma área determinada da despesa
subnacional.
Em alguns casos, as transferências incondicionais são alocadas de acordo com uma
base per capita. Em outros casos, a quantidade de transferências recebidas depende de uma
fórmula que pode levar em conta as necessidades de gasto do governo subnacional, o tamanho
da sua base tributária, de sua população e de outros fatores (SLACK, 2007). As transferências
federais aos Estados e Municípios no Brasil, por meio do Fundo de Participação dos Estados e
do Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), são um
exemplo. Contudo, a evidência sugere que tais transferências fornecem incentivos para que os
governos beneficiários subutilizem as suas próprias bases tributárias.
As transferências incondicionais são um instrumento importante para corrigir o hiato
vertical, ao permitir que o ente beneficiário gaste os fundos em áreas que considerar
apropriadas. O montante da transferência atribuída para tal finalidade pode ser determinado de
três maneiras: como uma proporção fixa das receitas do governo concedente (repartição de
receita ou revenue sharing), por um critério discricionário ou por uma fórmula (por exemplo,
uma percentagem dos gastos do governo subnacional ou alguma outra característica deste
governo, como a população) (SLACK, 2007).

3.5.1.2 Transferências para Fins Específicos

As transferências para fins específicos, também denominadas de condicionais ou


vinculadas, financiam atividades ou programas específicos ou fornecem incentivos para os
governos subnacionais realizá-los. Elas podem ser de natureza regular ou obrigatória
(mandatory), ou podem ser discricionárias ou ad hoc. Nas transferências condicionais,
geralmente o tipo de despesas que podem ser financiadas com esses fundos (condicionalidade
baseada nos insumos) é especificado. Elas abarcam gastos de capital, gastos operacionais
específicos, ou ambos. Nas transferências condicionais, é possível exigir o alcance de
determinados resultados na prestação de serviços (condicionalidade baseada nos resultados).
A condicionalidade baseada em insumos (inputs) é geralmente considerada invasiva e
improdutiva, enquanto que a condicionalidade baseada nos resultados (outputs) pode
140

promover os objetivos do concedente e, ao mesmo tempo, preservar a autonomia do governo


beneficiário.
Slack (2007) assinala que as transferências intergovernamentais que são distribuídas
anualmente aos governos subnacionais mediante um critério discricionário ou ad hoc ou por
meio de negociações no âmbito do processo orçamentário dos níveis superiores de governo,
são inerentemente mais centralizadas e raramente produzem resultados em termos de
equidade, eficiência ou estabilidade. Os mecanismos da alocação baseados em fórmula não
garantem que as transferências sejam distribuídas de uma maneira justa, eficiente e estável,
porque os governos centrais determinam as variáveis que são adotadas na fórmula e os dados
utilizados, que podem ser alterados unilateralmente.
Nas transferências condicionais é possível incorporar disposições de contrapartida
(matching provisions); ou seja, podem exigir que os governos subnacionais financiem uma
determinada percentagem dos gastos com recursos próprios. Os requisitos de contrapartida
podem ser de dois tipos. No primeiro, denominado de requisitos abertos ou ilimitados (open-
ended), o governo concedente (central ou estadual) iguala (matched) qualquer nível de
recursos que o governo beneficiário oferece. Isso significa que não importa a quantidade que
o governo beneficiário deseja gastar na função cuja transferência será aplicada, o governo
concedente financiará um percentual especificado dessa quantidade. Esse tipo de transferência
normalmente é empregado para financiar a prestação de serviços que provocam
externalidades, cujos governos locais podem subprover se tiverem de arcar integralmente com
as suas despesas. O segundo, denominados de requisitos fechados ou limitados (closed-
ended), quando o concedente iguala os fundos municipais só até um máximo pré-
determinado. Nesse caso, portanto, as transferências tem um limite superior definido pelo
governo concedente. São frequentemente destinadas a promover a equalização fiscal entre
jurisdições de mesmo nível.
Há outras maneiras de definir limites para transferências condicionais com
contrapartida. Por exemplo, o governo concedente pode especificar o montante dos custos
elegíveis. Isto significa que o governo concedente irá corresponder os fundos apenas para
gastos específicos, pré-determinados. As transferências também podem ser com finalidade
fechada quando exigem a aprovação do concedente, no nível político ou burocrático. Este
requisito implicitamente define um limite para o tamanho da transferência.
Os requisitos de contrapartida promovem maior controle e envolvimento local sobre as
despesas financiadas através de transferências. As transferências com contrapartidas limitadas
141

garantem que o concedente tenha algum controle sobre os custos do programa de


transferência. O governo concedente exige o pagamento de uma contrapartida como um sinal
do compromisso dos governos beneficiários em contribuir para a manutenção dos ativos
estabelecidos. É possível que se exija que os beneficiários financiem despesas específicas até
um determinado nível, acima do qual o governo concedente fornece os recursos adicionais
necessários. Este tipo de contrapartida levanta uma questão de equidade porque os governos
subnacionais que possuem abundantes recursos podem satisfazer as exigências de
contrapartida e assim ganhar transferências significativas dos níveis superiores de governo.
Em contraste, aqueles governos subnacionais mais pobres enfrentam dificuldade para cumprir
os requisitos de contrapartida para financiar certas despesas, especialmente nos países em
desenvolvimento. Isto é, as exigências associadas às transferências podem se tornar um fardo
adicional sobre o governo destinatário que tem pouca capacidade fiscal. Nessa situação, pode
ser desejável estabelecer requisitos de contrapartida em proporção inversa à capacidade fiscal
per capita da jurisdição, com o objetivo de permitir que as jurisdições mais pobres participem
de programas financiados por subvenções e transferências.
Algumas transferências condicionais dispensam a contrapartida do governo
beneficiário, exigindo somente que os fundos sejam utilizados para uma finalidade específica.
Por isso são denominadas de transferências condicionais sem contrapartida (conditional
nonmatching transfers). Para um determinado nível de assistência, os governos beneficiários
podem preferir transferências incondicionais sem contrapartida, proporcionando-lhes o
máximo de flexibilidade para alcançar os seus próprios objetivos. Uma vez que tais
transferências aumentem os recursos sem afetar os padrões de gastos, permitem que os
governos beneficiários otimizem seu próprio bem-estar. Transferências condicionais sem
contrapartida são recomendadas para subsidiar atividades consideradas de alta prioridade por
um nível superior de governo, mas de baixa prioridade para os níveis inferiores de governo.

3.5.1.3 Partilha de Receitas

O compartilhamento ou partilha de receitas é um instrumento importante para corrigir,


o hiato vertical. Contudo, é um instrumento que traz consigo outro ponto de indefinição
conceitual. Rao (2007) assinala que “compartilhar impostos é um importante instrumento de
transferências intergovernamentais para harmonizar os sistemas tributários, garantir a
estabilidade e autonomia das políticas fiscais subnacionais” (RAO, 2007). Ter-Minassian
142

(2012), argumenta que a partilha de receitas representa uma categoria importante de


transferências. Conforme tal entendimento, a partilha pode ser caracterizada como a
transferência de parcela das receitas arrecadadas por um nível superior de governo, para os
níveis inferiores. Slack (2007) salienta que a transferência representada por uma proporção
das receitas do governo concedente, é denominada de partilha de receita (revenue sharing).
Muwonge e Ebel (2015), por sua vez, afirmam que existem muitos desacordos, pois, em
alguns países, a partilha de imposto é tratada de forma independente das transferências. Eles,
entretanto, acrescentam que, assim como no caso de transferências, a partilha de receitas
implica um compromisso do governo central em corrigir o desequilíbrio vertical. McMillan
(2007) sublinha que, como a partilha de receitas está geralmente fora do controle dos
governos locais, impostos compartilhados têm um forte paralelo com as transferências,
embora eles geralmente tenham exigências explícitas menores ou mais fracas.
Os acordos de partilha de receitas podem ser de dois tipos. No primeiro tipo, o
governo que gera receita (por exemplo, governo central ou estadual) determina a base
tributária, e o governo destinatário (por exemplo, Município) agrega sua própria sobretaxa
(surtax), um imposto local adicional aplicado à base fiscal, através de uma taxa determinada
pelo Município. No acordo, o governo local ou, em geral, a autoridade central, administra e
coleta a receita para todos os governos que participam da base tributária. A participação na
base tributária, em que o governo central “desocupa” (vacates) uma parte da base fiscal total
para fornecer ao governo subnacional a opção de determinar sua própria taxa de imposto, que
é muitas vezes chamada de “sobreposição fiscal” (piggybacking), é particularmente comum
na América do Norte. O mérito da sobreposição é preservar a autonomia fiscal da jurisdição
subnacional e, ao mesmo tempo, minimizar o seu custo de administração fiscal.
O segundo tipo de acordo consiste da participação na arrecadação de receitas, que
estabelece que uma parte das receitas geradas pelo nível superior de governo, deve ser
partilhada entre ele e os governos subnacionais. O sistema de partilha de receita pode ser
definido na Constituição, determinado por uma Comissão Constitucional que é formada
periodicamente ou instituído com base em acordos entre o governo central e os governos
subnacionais. O sistema pode incluir apenas o governo central e regional, ou pode também
incluir governos locais. A partilha pode ser instituída respeitando a origem dos recursos, caso
em que a meta para a partilha do imposto é simplesmente corrigir o desequilíbrio vertical, ou
pode ser definida de acordo com a população, tornando-se assim neutra do ponto de vista
distributivo. Ela pode ser usada para compensar deficiências fiscais, equalizando a capacidade
143

ou necessidade fiscal, ou pode ser projetada para alcançar o desenvolvimento regional e


melhorar o esforço fiscal41. Em geral, o governo central recolhe e distribui a receita para os
governos subnacionais. No entanto, em alguns casos, o imposto é cobrado pelo governo
central e recolhido e apropriado pelo governo regional. A estrutura destes acordos de partilha
de receitas (ou, como mencionado em alguns relatórios técnicos, acordos de partilha de
“impostos” ao invés de “receita”) varia de um país para outro no tipo de partilha de receitas,
procedimentos para definir a divisão entre os níveis central e subnacionais, a frequência de
mudanças nas fórmulas, e quanto ao fato de se a participação é baseada na origem (derivação)
ou localização geográfica (RAO, 2007, MUWONGE; EBEL, 2015).
Portanto, os governos concedentes podem destinar uma parte das suas receitas totais
para os governos subnacionais, procedimento denominado de partilha de receita (revenue
sharing) ou uma parte de um ou mais impostos, procedimento chamado de repartição de
impostos (tax sharing) 42.
Embora o nível inferior de governo participe inclusive da gestão do processo de
arrecadação, a partilha de receitas não pode ser definida claramente como receitas “locais
próprias”. Para a receita ser classificada como de “fonte própria”, seria necessário que
houvesse pelo menos algum grau de autoridade para definir principalmente a taxa de imposto.
Compartilhar a base tributária tem vantagens significativas, mesmo que isso provoque
ineficiência ou desigualdade inter-regional, notadamente ao proporcionar maior capacidade de
manejo e previsibilidade sobre as receitas, e transfere um sentido de propriedade aos impostos
do governo subnacional, ajudando a planejar a oferta de serviços públicos. Alguns países
utilizam a partilha de impostos como um substituto para transferências incondicionais. Ao
fazer isso, fornecem uma fonte estável e certa de receita para os governos subnacionais, e
concedem uma quantidade significativa de recursos. No entanto, quando os impostos são
41
Ter-Minassian (2012) afirma que “a distribuição horizontal das receitas compartilhadas está frequentemente
baseada, pelo menos em parte, nos critérios da origem (a chamada ‘devolução tributária’), isto é, sobre a
percentagem de cada unidade subnacional na arrecadação total de tais receitas. Sob tais critérios, a distribuição
das receitas compartilhadas reflete em grande parte a capacidade dos GSN para gerar receitas próprias, deste
modo suas grandes disparidades agravam-se em vez de se corrigir. Por esta razão, vários países (por exemplo,
Austrália, China e Alemanha) utilizam critérios que não estão baseados na devolução para a distribuição
horizontal da totalidade ou de parte da receita compartilhada” (TER-MINASSIAN, 2012).
42
McLure (1998) distingue, de um lado, a repartição de impostos, mecanismo que permite que os governos
subnacionais recebam “frações fixas das receitas de determinados impostos nacionais, originados dentro de suas
divisas; comumente as parcelas na repartição são uniformes entre jurisdições (embora não entre tributos), mas
isso não necessariamente ocorre”. Logo, torna-se necessário o uso de fórmulas para determinar a suposta origem
das receitas de impostos. Por outro, “a repartição de receitas transfere ingressos de esferas mais altas de governo
a esferas mais baixas com base em fórmulas. Embora a origem das receitas possa ser representada em tais
fórmulas, é mais comum que as fórmulas baseiem-se na população, na capacidade tributária (inversamente) ou
em medidas de necessidade, como renda per capita”. Pelo fato de que a repartição se não baseia na origem das
receitas, esse modelo oferece uma alternativa para melhorar a redistribuição de recursos fiscais entre jurisdições.
144

compartilhados não somente para anular o desequilíbrio fiscal vertical, mas também como um
substituto para transferências de equalização, as fórmulas utilizadas devem incluir as
deficiências de receita e de custos. Em tais casos, é importante assegurar que a fórmula seja
simples e transparente e tenha os incentivos apropriados. A devolução de impostos por meio
de fórmula de equalização é menos focalizada do que transferências incondicionais destinadas
a corrigir as deficiências de impostos e de custos (RAO, 2007).
Slack (2007) observa que a vantagem de partilhar receitas reside no fato de que a
transferência para os governos subnacionais aumenta automaticamente à medida que o
rendimento dessa fonte de receita cresce. Para ser uma fonte estável de receitas para os
governos beneficiários, o percentual compartilhado tem de ser mantido ao longo do tempo.
Contudo, a partilha de receitas apresenta desvantagens, pois não fortalece a autonomia, a
prestação de contas ou a eficiência local. Os governos locais não definem taxas de impostos
ou a base tributária, e recebem transferências, independentemente do seu esforço fiscal.
Embora partilhar impostos assegure alguma previsibilidade para os governos
subnacionais, inexiste poder discricionário sobre as receitas recebidas. Além disso, a partilha
de receita pode tanto desestimular maior esforço do nível superior de governo que arrecada,
quando do governo beneficiário, que subutiliza suas próprias bases fiscais.
Em muitos países, a distribuição das receitas dos recursos naturais não renováveis
(royalties, acordos de partilha da produção ou dos dividendos de empresas estatais nesses
setores) constitui-se, ao mesmo tempo, em fonte de receitas para diferentes níveis do governo,
e assunto polêmico nas relações fiscais intergovernamentais. A literatura teórica sobre o
assunto geralmente advoga a centralização de tais recursos por motivos econômicos
(impedindo que os orçamentos subnacionais sejam afetados pela elevada volatilidade
característica desse tipo de receita) e distributivos (porque os recursos naturais não renováveis
geralmente estão concentrados em algumas jurisdições subnacionais). Existem também
argumentos que sustentam a necessidade de se transferir parte das receitas às jurisdições nas
quais está localizada a exploração, visando compensá-las pelos impactos ambientais negativos
associados à atividade e dotá-las dos recursos necessários à criação e manutenção de
infraestrutura requerida para o desenvolvimento de tais atividades. Países altamente
dependentes de recursos naturais não renováveis são mais propensos a centralizar a receita
que aqueles menos dependentes. Ademais, países unitários (como os grandes produtores de
petróleo no Oriente Médio) tendem a centralizar mais receitas oriundas desse tipo de recursos
do que as federações (TER-MINASSIAN, 2012).
145

Neste Capítulo, foi possível abordar os vários aspectos envolvendo o federalismo


fiscal, como um campo cujo objeto é analisar a divisão ou atribuição de responsabilidades do
setor público entre os níveis de governo. A dispersão geográfica do poder impõe desafios
relacionados à forma de atribuição de responsabilidades, sobretudo no que se refere à
tributação e aos gastos. Os desafios estão associados principalmente ao alcance do grau ótimo
de descentralização, à medida que algumas atividades são melhor desempenhadas pelo
governo central em razão da existência de economias de escala, externalidades ou
desperdícios ocasionados pela concorrência entre jurisdições; enquanto outras apresentam
ganhos consideráveis se atribuídas aos governos subnacionais, que conhecem melhor as
preferências dos seus moradores e estão mais expostos ao seu controle, aumentando assim o
grau de responsabilidade dos gestores públicos frente aos cidadãos.
Contudo, a descentralização de atribuições geralmente provoca desequilíbrios verticais
e horizontais, corrigidos por meio de transferências ou mecanismos de partilha de receitas. As
transferências destinadas a corrigir desequilíbrios verticais são provenientes dos níveis
superiores e destinadas aos níveis inferiores de governo. Os níveis superiores podem ainda
compartilhar receitas – cuja arrecadação é de sua competência exclusiva – com os níveis
inferiores. Os desequilíbrios horizontais podem ser igualmente corrigidos por meio de
transferências, priorizando as jurisdições com menor nível de desenvolvimento, que devem
ser contempladas com mais recursos. Na maioria das federações, os mecanismos de
transferência se converteram em instrumento relevante para reduzir as disparidades, gerar
maior equilíbrio federativo e assegurar uma oferta razoavelmente uniforme de bens e serviços
públicos entre as diversas jurisdições.
Portanto, os pressupostos do federalismo fiscal apresentados neste Capítulo
representam uma perspectiva mais serena e realista sobre o funcionamento do sistema federal
e das relações intergovernamentais, particularmente em países que comportam grandes
diversidades, como o Brasil, do que aquela oferecida pelos adeptos da Escolha Pública e do
federalismo competitivo.
Como será visto nas seções posteriores, a evolução do federalismo no Brasil se
confunde com a ampliação e modernização do sistema de transferências, gradativamente
perseguindo propósitos consagrados na literatura e na experiência federal de outros países,
cujas relações intergovernamentais já se encontram em estágio avançado de amadurecimento.
146

4 FEDERALISMO FISCAL, TRANSFERÊNCIAS E FINANÇAS MUNICIPAIS NO


BRASIL

4.1 Federalismo Fiscal no Brasil

O sistema federal brasileiro foi introduzido com golpe que promoveu a proclamação
da República, em 1889, e posteriormente instituído com a CF de 1891. O federalismo no
Brasil, de modo diferente de outros países federais, não refletiu uma resposta às fissuras
sociais profundas devido a diversidade étnica, linguística e religiosa. Mesmo que durante o
período colonial a sua unidade territorial tenha sido ameaçada por invasores espanhóis,
holandeses e franceses, e a ocorrência de alguns movimentos separatistas, precipuamente
durante a colonização portuguesa, o país nunca enfrentou uma guerra civil. Portanto, a
preservação da unidade territorial não se apresentou como um desafio no período republicano,
inexistindo, inclusive, previsão constitucional para a separação, sendo que a CF de 1988
define somente que nenhuma emenda constitucional pode abolir a “estrutura federal do
Estado” (SOUZA, 2005).
Balthazar (2005) ressalta como causa imediata da derrocada do Império a abolição da
escravatura, e como causas mediatas, “o surgimento de uma classe média urbana, a Guerra do
Paraguai e a assimilação da filosofia positivista por parte do exército, e o rompimento das
relações entre Igreja e Estado, resultando em menos despesas para o erário” (BALTHAZAR,
2005).
Os fatos que culminaram com a implementação de um sistema federal não decorreram
de negociação ou reivindicação dos Estados federados, mas resultaram da imposição
unilateral de um novo sistema. Isso configurou o chamado federalismo pragmático, distante
de qualquer construção consciente e negociada apoiada em ideais de solidariedade e
cidadania, por meio do compartilhamento das responsabilidades governamentais. Ao
contrário, o pragmatismo foi gestado a partir da negociação de interesses de privados
imediatos, originando um federalismo desigual (CALLADO, 2005). Ou seja, um pacto de
elites descontentes com o Império e ávidas por maior participação no poder central, que
buscavam a organização de um novo sistema de poder que, em tese, garantia as vantagens do
federalismo, mesmo que num contexto de frágil cooperação e de grandes rivalidades entre os
entes, sem comprometer o rígido controle que tais elites impunham sobre os seus respectivos
territórios, conformando assim um sistema com governos estaduais fortes e governo central
frágil – ainda que pudesse decretar a intervenção nos Estados.
147

O federalismo implementado no Brasil se inspirou no modelo dos Estados Unidos,


com uma clara separação entre os poderes Executivo, Legislativo (num sistema bicameral,
Câmara dos Deputados e Senado) e Judiciário e adoção do sistema presidencialista, cujo
poder seria exercido por um presidente eleito.
Entretanto, diferentemente do Canadá e dos Estados Unidos, onde o federalismo foi
uma técnica empregada para unir os Estados e províncias que eram entidades políticas
autônomas, no Brasil, o federalismo serviu ao propósito de dividir aquilo que tinha sido
sempre um sistema unitário de governo, e como reação ao modelo político vigente no
Império, fortemente centralizado, num país de dimensões continentais, grande diversidade de
regiões e distintas tradições43.
Como consequência, nas primeiras décadas que se seguiram à promulgação da CF de
1891, os recursos fiscais e econômicos estiveram concentrados somente em um punhado de
unidades subnacionais de governo, evidenciando claramente que a federação brasileira
“nasceu sob a égide da desigualdade regional”44.
A proclamação da República buscou concretizar o propósito de maior participação
popular, por meio de profundas mudanças no sistema eleitoral, com a extinção da exigência
de renda mínima para ser eleitor (voto censitário) e a realização de eleições diretas nos pleitos
seguintes, após promulgada a nova Constituição. Contudo, ficou estabelecida a proibição do
voto dos analfabetos, mulheres, praças de pré (soldados, cabos e sargentos) e os religiosos de
ordens que os submetiam à renúncia da liberdade individual. A nova ordem republicana
também promoveu a liberdade religiosa, com a separação entre Igreja e Estado, bem como o
reconhecimento apenas do casamento civil e a proibição do uso de recursos públicos para
subvencionar cultos ou instituições religiosas. O ensino em instituições públicas deveria ser
laico e nenhum cidadão poderia ser privado dos seus direitos políticos e civis em razão da sua
crença religiosa45.
Ainda que o propósito da República tenha sido ampliar a participação política, as
restrições ao voto e o rígido controle das oligarquias e coronéis “reafirmaram a exclusão de
grande parte da população brasileira do jogo político existente no período imperial”
(SUGAHARA, 2016), configurando “um modelo democrático de participação
significativamente adstringido e fundamentado na distinção entre sociedade civil e sociedade

43
Conforme Rosenn (2005), apud Rubinstein (2011).
44
Souza (2002), apud Rubinstein (2011).
45
Sobre a proclamação da República e a Constituição de 1891, vide Baleeiro (2012) e Sugahara (2016).
148

política, o que permitiu a manutenção da estrutura do poder oligárquico e coronelista”


(SUGAHARA, 2016).
A Constituição republicana, cuja redação teve uma participação decisiva de Rui
Barbosa, se inspirou em ideais liberais burgueses, no que se refere aos direitos e garantias
individuais, assegurando a igualdade de todos os indivíduos perante a lei, com a eliminação
de privilégios de nascimento e foros de nobreza, e outras ordens honoríficas, suas
prerrogativas e regalias, bem como os títulos nobiliárquicos e de conselho, típicos da
sociedade imperial. Contudo, a República Velha, que sobreviveu até 1930, consolidou o
domínio político da oligarquia agrária do Centro-Sul do Brasil, em especial, os produtores de
café de São Paulo, os produtores de leite de Minas Gerais e o rígido controle político das
máquinas administrativas nos demais Estados do país. O federalismo atendia à reivindicação
de autonomia das antigas províncias – anteriormente sob forte controle do poder central –
favorecendo assim que as oligarquias aprisionassem o Estado e o sistema político. As antigas
províncias foram elevadas a condição de Estados, que adquiriram grande autonomia
administrativa e financeira frente ao governo central, como o de constituir poder judiciário
estadual, organizar força militar própria, instituir e cobrar impostos e realizar eleições diretas
para governador, que antes eram nomeados pelo Imperador. Além disso, a Constituição
poderia ser reformada tanto por iniciativa do Congresso Nacional quanto das Assembleias dos
Estados. Os Estados também conquistaram o direito de contrair empréstimos no exterior,
favorecendo, excepcionalmente São Paulo, à medida que tais operações de crédito
viabilizavam os planos de valorização do café (SUGAHARA, 2016).
O processo de conquista de autonomia dos Estados provocou debates e disputas, com
distúrbios em algumas unidades federativas em 1891 (BALTHAZAR, 2005).
À União foi delegada a competência privativa de organização das forças armadas, de
emissão de moeda e a prerrogativa de intervenção nos Estados em qualquer situação de
ameaça ao regime republicano. Ademais, a competência para legislar sobre o direito civil,
comercial e criminal da República, bem como o processual da Justiça Federal, residia no
Congresso Nacional, assegurando assim a supremacia daqueles que advogavam a unidade de
legislação no país, derrotando a visão daqueles constituintes que defendiam um sistema
semelhante ao dos Estados Unidos, apoiado na pluralidade de legislação dos Estados
(SUGAHARA, 2016).
A CF de 1891 definiu uma separação das fontes tributárias, com impostos exclusivos
somente para a União e os Estados. Com o propósito de assegurar autonomia dos Municípios,
149

os Estados foram obrigados a escolher alguns desses impostos que deveriam ser destinados
aos Municípios – que, somente com a CF de 1934 passaram a ter expressamente impostos
exclusivos. A União e os Estados e os Municípios tinham competência para cobrar taxas (pela
prestação de serviços específicos ao contribuinte) e coletar rendas de seus bens e serviços não
coativos (rendas industriais e comerciais). Os Impostos de Importação, Direitos de Entrada e
Saída de Navios, Selos, Taxas de Correio, Telégrafo, competiam exclusivamente à União. Os
Estados, por sua vez, tinham direto a cobrança exclusiva dos seguintes impostos: Sobre
Exportação de seus Produtos; Sobre Imóveis Rurais e Urbanos; Sobre Transmissão de
Propriedade (Sisa Sobre Bens de Raiz); Sobre Indústrias e Profissões; Selos Sobre os Atos de
seu Governo e Negócios de sua Economia; Taxas Sobre seus Correios e Telégrafos; e de
Transmissão de Propriedade – Causa Mortis (Sobre Heranças e Legados). Os Estados
destinavam para os Municípios o Imposto Predial Urbano (Casas e Terrenos). Os Municípios
podiam ainda arrecadar cumulativamente o Imposto sobre Indústrias e Profissões, de tal modo
que os contribuintes recolhiam tal imposto ao Estado e aos Municípios, e as taxas de seus
serviços (luz, lixo etc.) (BALEEIRO, 2012). Os Estados se responsabilizavam pela provisão
da maioria dos serviços públicos.
A CF de 1891 proporcionou um significativo aprimoramento do sistema de
discriminação de rendas tributarias, permitindo o melhor aproveitamento de muitos impostos
instituídos durante o Império. Entretanto, dois problemas sérios surgiram: o primeiro, a
superposição de tributos, causando a concorrência tributária entre União e Estados, e
ocasionando o surgimento do fenômeno da bitributação. O segundo, a exclusão dos
Municípios desse sistema, que permaneciam submetidos às decisões dos seus respectivos
Estados. Além disso, inexistia uma distinção teórica normativa entre taxa e imposto
(BALTHAZAR, 2005).
Com a autonomia, gerada também pela nova divisão tributária, os Estados puderam
assumir novos encargos, inclusive se responsabilizando pela maior parte dos serviços públicos
oferecidos, e mesmo adotar políticas fiscais próprias, independentes do Governo Central. O
Estado de São Paulo pode ser citado como caso no qual os tributos foram utilizados como
reguladores da produção de café. O imposto sobre as exportações de café tinha peso
destacado, enquanto a tributação sobre as outras atividades (industriais ou comerciais, por
exemplo) tinha papel secundário no financiamento das contas do governo (BALTHAZAR,
2005).
150

A concepção liberal de Estado que vigorava limitou o alcance do sistema tributário


instituído em 1891. Faltou a compreensão da importância do sistema tributário como
instrumento regulador da economia, que poderia ser utilizado para fomentar novas atividades,
favorecer a melhor distribuição de renda e reduzir disparidades regionais. A frágil base
econômica, dependente do setor exportador, também impedia a exploração de novas fontes de
receitas. Do mesmo modo, tal concepção restringia igualmente o uso das despesas públicas
como instrumento de política econômica. Assim, o sistema tributário continuava sendo
concebido como meio de obtenção das receitas necessárias ao financiamento das acanhadas
funções do Estado46.
Da CF de 1891 até a CF de 1988 – e suas Emendas – houve expressiva ampliação da
abrangência dos seus dispositivos, com o aprimoramento e a inclusão de novos objetivos da
República e temas, sobretudo no domínio econômico, em resposta à crescente complexidade
econômica e social da nação brasileira. Tal complexidade se manifestou tanto pela paulatina
visibilidade obtida pelos historicamente excluídos, cuja ausência de direitos surgiu como um
dos desafios centrais de uma República em construção, quanto pelo aparecimento de novos
protagonistas, que colocaram em relevo as questões emergentes de um país em rápida
transformação. Além disso, as condições inéditas ensejadas pelo desenvolvimento do
capitalismo, da urbanização e pela inserção da economia brasileira na economia internacional,
provocaram a necessidade de significativa renovação dos antigos arranjos institucionais,
especialmente da modernização da capacidade intervencionista do Estado. O contexto
internacional também trouxe influências importantes, em virtude das inovações
proporcionadas pelas políticas implementadas em outros países, mormente aqueles em estágio
mais avançado de desenvolvimento. Novas reflexões teóricas igualmente impulsionaram
reivindicações sobre a exigência de adequações no marco legal sobre questões relevantes da
vida nacional.
Nos vários governos da República Velha (1889–1930) quase sempre prevaleceu uma
retórica liberal, contrária a intervenção do Estado e à adoção de políticas agressivas
destinadas à favorecer a industrialização. O incentivo à industrialização era dificultado pelo
predomínio da tese da vocação agrária brasileira, ou seja, de que o seu desenvolvimento
econômico deveria ter uma base agrícola, respeitando assim o papel desempenhado pelo país

46
Oliveira (2010) lembra que a reduzida tributação naquela época pode ser atribuída também à “lembrança,
ainda viva, e a fadiga da sociedade em relação aos impostos escorchantes e muitas vezes irracionais cobrados
tanto na Colônia quanto no Império podem ter concorrido para influenciar os trabalhos dos constituintes na
definição desta estrutura” (OLIVEIRA, 2010).
151

na divisão internacional do trabalho, como produtor e exportador de produtos primários. Não


havia explicitamente uma oposição à indústria, mas prevaleceu na época o entendimento de
que a industrialização deveria ser naturalmente conduzida pelo mercado, dispensando a
ingerência do governo. Contudo, esse tipo de liberalismo era adaptado às necessidades das
elites agrárias, pois, se por um lado, eram contrários à implementação de políticas de apoio à
indústria, por outro, mantiveram profundo controle sobre o aparelho do Estado, obrigando o
governo a adotar medidas favoráveis ao setor exportador, como a política de defesa do café,
que representou uma firme intervenção na economia.
Entre 1891 e 1934, algumas das mudanças no sistema tributário precisam ser
mencionadas. A primeira, esteve associada à criação do Imposto de Consumo (IC), ainda em
1891, através da Lei no 25, de 30 de dezembro, por conta da autonomia para instituir novos
impostos outorgada pela Constituição. No primeiro momento, incidiu sobre os artigos de
fumo, e, posteriormente, sua base foi ampliada, abarcando novos produtos, como bebidas
(1895), fósforos (1897), vinhos estrangeiros (1904), café torrado (1906), louças e vidros
(1914), pilhas elétricas (1918), alcançando progressivamente quase todos os produtos até a
década de 1930 (OLIVEIRA, 2010).
A segunda, o aumento do Imposto do Selo, no governo Campos Sales (1898-1902),
que adotou diversas medidas para corrigir os déficits públicos e favorecer o seu programa de
estabilização. A novidade residiu na obrigatoriedade do uso de estampilhas nos produtos
transacionados, com o intuito de oferecer maior controle à União sobre a circulação de
mercadorias no país (OLIVEIRA, 2010).
A terceira, representada pela criação, em 1922, do Imposto sobre Vendas Mercantis
(IVM), precursor tanto do Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC), de 1934, como do
Imposto sobre a Circulação de Mercadorias (ICM), de 1965 e do Imposto sobre a Circulação
de Mercadorias e Serviços (ICMS), de 1988. Mesmo que sua competência tenha sido
atribuída à União, O IVM foi instituído para atender reivindicações dos comerciantes do país
– sobretudo do Rio de Janeiro47.
A quarta, representada pela instituição do Imposto de Renda (IR), em 1924, por meio
da Lei no 4.625, de 31 de dezembro, cuja cobrança foi efetivamente iniciada em 1924.
47
A justificativa residia no fato de que eles se sentiam desprotegidos em virtude das “faturas emitidas terem
perdido as características de um título de crédito (o que os protegia perante os compradores, desde que por eles
assinadas) com o disciplinamento das notas promissórias e letras de câmbio, pressionaram o governo para a
criação de um título que, legitimado, além de constituir garantia de crédito, facilitaria seu desconto nos bancos.
Este título surgiu na forma da duplicata de fatura e, em troca, os comerciantes concordaram com a criação de um
imposto geral incidente sobre as vendas realizadas à vista ou a prazo, à alíquota inicial de 0,25%” (OLIVEIRA,
2010).
152

Durante a elaboração da CF de 1891, a criação do IR foi defendida por Rui Barbosa e


Rodrigues Alves. Contudo, por se tratar de medida impopular e aparentemente concorrente
com o Imposto sobre Indústrias e Profissões, sua instituição foi abandonada. Cabe salientar
que desde 1843, já havia a cobrança de impostos sobre rendimentos (impostos sobre
subsídios, vencimentos e dividendos; estes incidiam apenas sobre os vencimentos recebidos
por pessoas físicas dos cofres públicos), com alíquotas que variavam entre 2% a 10% (Lei n o
317, de 21/10/1843), mas restringidas à alíquota única de 3% tempos depois (Lei no 1.507, de
16/09/1867). Posteriormente, em 1867, a cobrança foi estendida para os dividendos
distribuídos pelas sociedades anônimas, à razão de 1,5%. Ademais, como parte da estratégia
para o financiamento das despesas com a Guerra do Paraguai, em 1867, foi criado imposto
pessoal a ser pago por cada residente no Império, sobre habitação arrendada ou própria,
mesmo que nela não residisse. Como se tratava de imposto também muito impopular, foi logo
eliminado. Em virtude da séria crise econômica que o país enfrentou durante a Década de
1910, complicada pela Primeira Guerra Mundial, o governo foi obrigado, em 1921, a criar um
imposto incidente sobre o capital – juros, lucro liquido das sociedades, lucro de fabricas etc.
Por não respeitar a capacidade produtiva do contribuinte, dificilmente poderia ser considerado
um IR. Com a nova lei, a cobrança do IR passou a abranger os rendimentos de todas as
pessoas físicas e jurídicas do país, com alíquotas progressivas que variavam de 0,5% a 8%,
sem, contudo, distinguir os rendimentos do capital e do trabalho (OLIVEIRA, 2010,
BALTHAZAR, 2005).
Em 1925, foram promovidos ajustes na sistemática de incidência do IR (Lei no 4.984,
de 21/12/1925), com a criação de cinco categorias de rendimentos, e fixadas as alíquotas
proporcionais conforme a sua natureza, além de uma tabela progressiva, que variava de 0,5%
a 10%. Entretanto, o montante arrecadado permaneceu inexpressivo durante muito tempo,
tanto pela frágil base econômica, como também pelas generosas isenções concedidas aos
rendimentos auferidos pela atividade agropecuária, setor mais importante da economia, e
ainda por descontos, que poderiam chegar até a 75% do valor devido, para o recolhimento
dentro do prazo (OLIVEIRA, 2010).
Mesmo que a introdução do IR não tenha sido guiada pelo seu uso como instrumento
para a promoção de maior equidade, o Brasil seguiu a tendência verificada em outros países,
de tributação sobre a renda. Nos Estados Unidos, por exemplo, somente em 1913 foi
introduzido o Imposto Federal sobre a Renda, por meio da Décima Sexta Emenda. Até então,
apenas os Estados realizavam a cobrança, e a tentativa anterior de adotar a tributação sobre a
153

renda por meio de lei ordinária aprovada pelo Congresso foi declarada ilegal pela Suprema
Corte. A cobrança do imposto proporcionou aumento considerável das receitas do governo
federal americano, num momento em que outra fonte importante de financiamento, a venda de
terras públicas, foi se esgotando. Com o imposto, se expandiu significativamente a capacidade
de intervenção do governo federal americano, principalmente por meio das transferências
grant-in-aid, concedidas aos governos estaduais e locais, subvencionando políticas que
permitiram a criação de padrões mínimos nacionais em áreas importantes, como educação e
saúde (BOYD; FAUNTROY, 2000, WRIGHT; STENBERG, 2007, JILLSON, 2008). O IR
também foi importante para a redução da desigualdade nos Estados Unidos, à medida que,
desde o início, houve a disposição de se implementar alíquotas progressivas destinadas a
onerar os mais ricos48.
Entre 1891 e 1937, o país passou por importantes mudanças econômicas, políticas e
sociais, que culminaram com a crise do modelo primário-exportador, tais como: a) crescente
importância do setor da economia voltado para o atendimento do mercado interno, em
detrimento do setor agroexportador; b) o avanço da indústria, que, inclusive, colaborou
decisivamente para superação da crise do início da década de 1930; c) o fortalecimento da
classe média e o rápido crescimento do proletariado urbano, que ampliaram a sua influência
na vida política do país; d) o razoável processo de consolidação do Estado nacional, com o
declínio do poder político das oligarquias regionais e dos governos estaduais,
concomitantemente ao fortalecimento do poder do governo federal e a definição de políticas
em nível nacional e e) ampliação significativa da participação do Estado na economia e na
sociedade brasileira, tornando-se importante veículo da modernização do país49.
A República Velha foi marcada por períodos de grande instabilidade econômica,
originadas da fragilidade do sistema primário-exportador. A crise iniciada em 1929 trouxe
efeitos inéditos por conta das distorções crescentes geradas pela forte dependência da
exportação de café para a determinação do nível interno de atividade econômica e de renda. A
crise econômica corroeu as bases do pacto oligárquico que havia governado o país desde a
instalação da República. Ao mesmo tempo, debilitou profundamente a crença no liberalismo
econômico, gerando as condições para definir uma nova correlação de forças políticas, a

48
Para os adeptos da Escolha Pública, como Wagner e Yokoyama (2014), contudo, a permissão para o governo
federal cobrar o IR promoveu uma distorção ao garantir as receitas empregadas para cartelizar as políticas,
interferindo diretamente nas prioridades estaduais e locais e impedindo a concorrência entre os governos na
oferta de serviços públicos.
49
Sobre a economia brasileira no período da Velha República e no Governo Vargas, vide Fritsch (1990) e Abreu
(1990).
154

reorganização do Estado e a reestruturação da economia, fatores determinantes para o avanço


da industrialização após 1930.
A crise política causada pelo inconformismo, notadamente das forças políticas de
Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraíba, com o desejo do presidente Washington Luís de
romper com a alternância entre mineiros e paulistas e levar adiante a candidatura de Júlio
Prestes, precipitou a Revolução de 1930, que culminou com a subida de Getúlio Vargas ao
poder. A Revolução de 1930 possibilitou a organização de novas formas de intervenção do
Estado e o fortalecimento de novos grupos sociais, especialmente a burguesia industrial e a
classe média e o proletariado urbano, deslocando o sistema de poder oligárquico e regionalista
prevalecente até então.
Tanto a CF de 1934, quanto a de 1937, refletiram o processo acelerado de mudanças e
toda a efervescência política ocasionada pela Revolução de 1930. Tão logo assumiu como
Chefe do Governo Provisório, em 3 de novembro de 1930, Vargas dissolveu o Congresso
Nacional, as Assembleias estaduais e as Câmaras municipais; decretou a substituição dos
então governadores por interventores; criou novos Ministérios, como o Ministério de
Trabalho Indústria e Comércio e o Ministério da Educação e Saúde; e outorgou para si plenos
poderes para governar até a eleição de uma Assembleia Constituinte.
Uma das medidas adotadas para garantir a adesão dos Estados ao novo governo foi o
perdão das suas dívidas. Um Estado particularmente beneficiado foi São Paulo, cujas dívidas
eram decorrentes, sobretudo dos generosos subsídios aos produtores de café. Além disso, em
1932, foi instituído o Código Eleitoral que promoveu avanços como a criação da Justiça
Eleitoral, responsável pelo alistamento, apuração dos votos, reconhecimento e proclamação
dos eleitos, o voto secreto, o voto feminino e ampliou a representação política dos Estados
menores na Câmara dos Deputados. A reforma eleitoral, que foi concebida à época para
neutralizar o poder de alguns Estados, estabeleceu o princípio da representação que
permanece como uma das bases do federalismo brasileiro. Contudo, tal princípio é contestado
até hoje por distorcer o sistema político, ao favorecer desproporcionalmente os Estados
menores (BALTHAZAR, 2005, SOUZA, 2005).
Em novembro de 1933, a Assembleia Nacional Constituinte foi instalada e, desde o
início, ficou marcada pelo confronto entre regionalismo e centralização política que imperou
nas discussões. Por um lado, os Estados do Norte e Nordeste, muito dependentes do governo
federal em razão de seu atraso econômico, advogavam o centralismo; e, por outro, os Estados
do Centro-Sul, favoráveis a maior autonomia diante do poder central. Em 16 de julho de
155

1934, foi promulgada a nova Constituição. Prevaleceu o princípio federalista, com o


reconhecimento da importância dos Estados, mas foi expandido o papel da União, em especial
nos novos capítulos referentes a ordem econômica e social. A Carta de 1934 inaugurou uma
era de constitucionalização dos direitos econômicos e sociais. Foram aprovados dispositivos
concedendo direitos aos trabalhadores, como a criação da Justiça do Trabalho e do salário
mínimo, e a instituição da jornada de trabalho de oito horas, das férias anuais remuneradas e
do descanso semanal. A nova Constituição definiu que, após a sua promulgação, a primeira
eleição presidencial seria direta, e realizada pelos membros da Constituinte, enquanto as
eleições seguintes ocorreriam por meio do voto direto. Getúlio Vargas foi então eleito, em 17
de julho de 1934, com o voto de 175 constituintes, contra 71 obtidos pelos outros candidatos,
permitindo assim o início do seu governo constitucional50.
A crescente intervenção do Estado reclamou a diversificação dos instrumentos de
política econômica, para fazer face às exigências de um novo padrão de acumulação
capitalista, centrado na indústria e na urbanização acelerada, dentre os quais, a modernização
e ampliação das bases tributárias do Estado. A CF de 1934 retratou o intento de promover
essa modernização e ampliação. Oliveira (2010) assinala que:

As principais alterações no sistema no tocante à sua estrutura foram as seguintes: I)


a constitucionalização dos impostos de renda e consumo, de competência federal,
que haviam sido criados por lei ordinária; II) o desmembramento e distinção dos
impostos sobre a transmissão da propriedade causa mortis e inter vivos; III) a
criação do imposto sobre combustíveis destinado aos Estados;IV) a transformação
do imposto sobre vendas mercantis no imposto sobre vendas e consignações; e V) a
criação do imposto de licença (OLIVEIRA, 2010).

O maior avanço proporcionado pela nova Constituição foi ter assegurado aos
Municípios a autonomia política, administrativa e financeira, e a competência tributária
própria, com a atribuição de cinco tributos e do direito de participar, em partes iguais, junto
com os Estados, da arrecadação do Imposto sobre Indústrias e Profissões. Os Estados, por sua
vez, foram contemplados com o Imposto de Consumo de Combustíveis e a transferência do
Imposto Sobre Vendas Mercantis, transformado em Vendas e Consignações, cuja base foi
substancialmente expandida e com incidência cumulativa. Ao mesmo tempo, os Estados
puderam exercer poder concorrente com a União na instituição de novos impostos. Contudo,
houve a proibição da bitributação, caso em que prevaleceria aquele imposto criado pela União

50
Conforme Atlas Histórico do Brasil, disponível em: <http://atlas.fgv.br/da-revolucao-de-1930-ao-estado-
novo/assembleia-constituinte-e-constituicao-de-1934>. Acesso em: 26 abr. 2016.
156

quando houvesse competência concorrente. Para a União ficaram reservados os Impostos de


Renda e Consumo, anteriormente instituídos. Houve ainda a divisão de alguns impostos
estaduais com os Municípios, como o Imposto de Indústrias e Profissões. Assim, o referido
imposto seria lançado pelo Estado e coletado em partes iguais pelos dois entes
(BALTHAZAR, 2005, OLIVEIRA, 2010).
Além disso, aqueles impostos criados pelos Estados, mas caracterizados pela
competência concorrente com a União, deveriam ser arrecadados pelos referidos Estados, com
a entrega, no primeiro trimestre do exercício seguinte, de 30% da receita para a União, e 20%
para os Municípios, no qual tenha sido feita a arrecadação. Caso a regra não fosse cumprida, a
União se responsabilizaria pelo lançamento e a cobrança, e destinaria os mesmos percentuais
aos Estados e aos Municípios (BALTHAZAR, 2005).
Outra novidade da nova Carta foi a previsão de competência para que a União,
Estados e Municípios pudessem instituir a contribuição de melhoria. Dessa forma, a
valorização de um imóvel causada por uma obra pública poderia implicar a contribuição do
respectivo beneficiário. O tributo desapareceu da CF de 1937, e retornou na Carta de 1946,
como um tributo comum, de competência da União, Estados, Municípios e Distrito Federal
(BALTHAZAR, 2005).
Assim, a CF de 1934 estabeleceu a seguinte distribuição de competências tributárias:

I) União:

 Imposto Sobre a Importação de Mercadorias de Procedência Estrangeira (II);


 Imposto de Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR);
 Imposto de Consumo de Quaisquer Mercadorias, exceto os Combustíveis de Motor a
Explosão;
 Imposto de Transferência de Fundos para o Exterior;
 Selo Sobre Atos Emanados do Governo e Negócios de sua Economia;
 Taxas; e
 Contribuições de Melhoria.

II) Estados:

 Imposto Sobre a Propriedade Territorial, exceto a Urbana;


 Imposto Sobre a Transmissão da Propriedade Causa Mortis;
 Imposto Sobre a Transmissão da Propriedade Imobiliária, Inter Vivos, inclusive a sua
Incorporação ao Capital e Sociedade;
 Consumo de Combustíveis de Motor a Explosão;
 Imposto Sobre Vendas e Consignações (IVC);
157

 Imposto Sobre a Exportação, à alíquota máxima de 10% ad valorem, vedados


quaisquer adicionais;
 Imposto de Indústrias e Profissões (dividido em partes iguais com os Municípios);
 Selo Sobre Atos Emanados do Governo e Negócios de sua Economia;
 Taxas; e
 Contribuições de Melhoria.

III) Municípios:

 Imposto de Licenças;
 Imposto Predial e Territorial Urbano;
 Imposto Sobre Diversões Públicas;
 Imposto Cedular Sobre a Renda de Imóveis Rurais;
 Taxas; e
 Contribuições de Melhoria (AMED; CAMPOS, 2000, BALTHAZAR, 2005,
OLIVEIRA, 2010).

Por fim, vale considerar que embora a Constituinte de 1934 tenha avançado no debate
sobre distribuição de competências e receitas entre os entes, foi ignorado o problema dos
efeitos econômicos dos impostos. Além disso, o debate foi interrompido pelo golpe
empreendido por Getúlio, em 1937, que inaugurou a ditadura do Estado Novo, quando foram
suspensas as limitadas liberdades democráticas, suprimidas as eleições e interditados os
partidos políticos. Os governadores de Estado e prefeitos voltaram a ser escolhidos pelo
presidente, ao mesmo tempo em que o Congresso Nacional, as assembleias estaduais e as
câmaras municipais foram dissolvidos (BALTHAZAR, 2005, OLIVEIRA, 2010). Uma nova
Constituição foi outorgada em 1937, contemplando os remendos necessários à legitimação do
seu poder ditatorial. Mesmo que a nova Constituição tenha preservado o sistema federal, a
federação tornou-se meramente decorativa, ao sujeitar os demais entes ao rígido controle do
governo central, cujo protagonismo foi ainda mais fortalecido, com plenos poderes
outorgados ao presidente.
Entretanto, a Constituição do Estado Novo introduziu poucas modificações no campo
tributário, contrariando a tendência centralizante nas outras áreas. Dentre as mudanças
merecem destaque, em primeiro lugar, a transferência para a competência da União do
Imposto de Consumo Sobre Combustíveis de Motor a Explosão, cuja cobrança estava
ocorrendo de forma desordenada pelos Estados, abarcando até mesmo o consumo de energia
elétrica. Em segundo, a retirada da competência dos Municípios pela cobrança do Imposto
Cedular Sobre a Renda de Imóveis Rurais. Em terceiro, a proibição da cobrança do Imposto
de Exportação nas transações realizadas entre os Estados, com a sua extinção definitiva em
158

1940. Em quarto, a revogação da Contribuição de Melhoria, instituída em 1934 (OLIVEIRA,


2010). Contudo, persistiu o problema crônico da insuficiência de recursos dos Municípios, em
virtude da sua limitada competência tributária.
Com a CF de 1937, as competências tributárias ficaram assim distribuídas:

I) União:

 Imposto Sobre a Importação de Mercadorias de Procedência Estrangeira (II);


 Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR);
 Imposto de Transferências de Fundos para o Exterior;
 Imposto de Consumo de Mercadorias;
 Sobre Atos Emanados do Governo e Negócios de sua Economia; e
 Taxas.

II) Estados:

 Imposto Sobre a Propriedade Territorial, Exceto a Urbana;


 Imposto Sobre a Transmissão da Propriedade Causa Mortis;
 Imposto Sobre a Transmissão da Propriedade Imobiliária, Inter Vivos, Inclusive a Sua
Incorporação ao Capital e Sociedade;
 Imposto Sobre Vendas e Consignações (IVC);
 Imposto sobre Exportação, à alíquota máxima de 10%;
 Imposto de Indústrias e Profissões (dividido em partes iguais com os Municípios);
 Selo Sobre Atos Emanados do Governo e Negócios de sua Economia; e
 Taxas.

III) Municípios:

 Imposto de Licenças;
 Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);
 Imposto Sobre Diversões Públicas; e
 Taxas (OLIVEIRA, 2010).

O fortalecimento da atividade estatal que marcou a período Varguista, especialmente


com o advento da ditadura do Estado Novo, foi crucial ao processo de industrialização
ocorrido no período. Conforme Draibe (1985), houve um movimento simultâneo entre avanço
da industrialização na década de 1930 e a construção do aparelho econômico estatal
centralizado por meio de órgãos e organização do arcabouço jurídico. Houve a diminuição das
autonomias estaduais que sustentavam o poder das oligarquias, à medida que o país
caminhava para a progressiva centralização do poder nas mãos do executivo federal, através
do comando sobre as políticas econômica e social. O sistema federal permanece, mas
159

organizado a partir do protagonismo do centro, subordinando o poder regional. Tal


centralização no período posterior a 1930 aconteceu por meio da construção de um aparelho
burocrático-administrativo de intervenção, regulação e controle. Contudo, o processo de
montagem desse aparelho econômico estatal centralizado, entre 1930 e 1945, seguiu o
princípio da centralização dos comandos e de descentralização funcional ou administrativa.
Mesmo que a estrutura de poder fosse mais centralizada, em desfavor do protagonismo
regional, persistiu uma crise hegemônica que obrigou o Estado a implementar políticas
destinadas a satisfazer interesses heterogêneos, como os industriais, agrários, comerciais,
financeiros e, mesmo, do crescente proletariado urbano. À medida que o Estado atendia às
demandas de diversos segmentos, ocorria uma acomodação de vários interesses, alguns
divergentes, nas muitas agências que formavam o aparelho do Estado, operando-se um
processo de estatização das relações econômicas de classe. Assim, ao lado do processo de
centralização política levado a cabo principalmente por Getúlio Vargas, o Estado gerou as
condições para uma profunda intervenção e regulação econômica, passando a atuar sobre
aspectos relevantes da vida econômica e social. Consequentemente, se estabeleceu a
regulação estatal sobre o câmbio, a moeda, o crédito, os juros e os salários; além de criados
organismos de planificação setorial e embriões de coordenação geral e, por fim, a constituição
de empresas públicas (DRAIBE, 1985).
Entretanto, as mudanças em curso, impulsionadas em grande medida pela atividade
estatal, enfrentavam limites estruturais associados a reduzida capacidade fiscal do Estado, em
virtude da ainda frágil base tributária, para financiar os grandes blocos de investimentos e a
ampliação e modernização da máquina pública. Por conseguinte, o governo enfrentava
recorrentes déficits no orçamento fiscal, e, à medida que eram escassas as fontes para o seu
financiamento, em virtude da incipiência do mercado financeiro doméstico, a única alternativa
era a emissão de moeda.
Entre 1937 e 1946, poucas mudanças ocorreram no sistema tributário. A mais
importante foi a Lei Constitucional (LC) n° 4/40, que instituiu o Imposto Único sobre
Combustíveis e Lubrificantes (IUCL), definindo como competência privativa da União a
tributação da produção e o comércio, a distribuição e o consumo, inclusive a importação e a
exportação de carvão mineral nacional e dos combustíveis e lubrificantes líquidos de qualquer
origem – excluindo assim a possibilidade de sua tributação por Estados e Municípios.
Contudo, parte do produto da arrecadação deveria ser repartida com os Estados e Municípios
proporcionalmente ao consumo nos respectivos territórios, que teriam de aplicar os recursos
160

na conservação e no desenvolvimento das suas redes rodoviárias (AMED; CAMPOS, 2000,


BALTHAZAR, 2005, OLIVEIRA, 2010). Para Oliveira (2010), o referido imposto
“representou, do ponto de vista tributário, a primeira vinculação de receitas introduzida no
sistema para o financiamento de uma atividade específica e, no tocante às relações
federativas, a criação do primeiro mecanismo de cooperação intergovernamental”
(OLIVEIRA, 2010).
Outra mudança que merece ser mencionada diz respeito a reorganização da estrutura
de administração do IR, em 1942, estabelecendo que determinados órgãos deveriam oferecer
as suas informações cadastrais ao fisco; a necessidade da comprovação de pagamentos do IR,
por pessoas físicas e jurídicas, em algumas operações; e exigência do fornecimento de
informações, pelos contribuintes, dos rendimentos pagos ou creditados a terceiros. Além
disso, foi descentralizada a estrutura de administração, em especial por meio da ampliação
das delegacias regionais e instalação das delegacias seccionais. Por fim, cabe salientar a
criação, em 1934, do imposto incidente sobre lucros extraordinários, devido ao esforço de
guerra. Tal imposto e a reforma administrativa implementada, proporcionaram aumento da
participação do IR na receita tributária (OLIVEIRA, 2010).
A ditadura do Estado Novo não resistiu ao final da Segunda Guerra Mundial. Com a
derrota dos regimes totalitários, houve crescente contestação à ditadura de Vargas,
notoriamente por meio de manifestações populares. Houve também a perda do apoio das
forças armadas, cada vez mais influenciadas pelos americanos. Por essas razões, Vargas foi
deposto por um golpe militar em outubro de 1945, que empossou provisoriamente o
presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro José Linhares, que, imediatamente
convocou eleições gerais para a presidência da República e Assembleia Nacional
Constituinte. Ainda em novembro de 1945, foi eleito o General Eurico Gaspar Dutra como
presidente.
A nova Constituição foi promulgada em 18 de setembro de 1946 e refletia o desejo de
liberdade política após anos de ditadura do Estado Novo e o movimento em favor da
democracia que varreu o mundo com a derrocada do nazi-facismo. A nova Constituição
consagrou a liberdade de organização partidária, a livre associação de classe, a liberdade de
manifestação de massa, o direito de greve, a liberdade e garantias individuais para a expressão
de pensamento e a liberdade de imprensa. Ao mesmo tempo, procurou fortalecer o
federalismo e romper com a grande centralização ocorrida no período anterior, conferindo
maiores poderes aos Estados e, notadamente, aos Municípios, inclusive com o
161

restabelecimento das eleições diretas para governadores e prefeitos (AMED; CAMPOS, 2000,
BALTHAZAR, 2005, OLIVEIRA, 2010).
Os avanços no campo político e das garantias individuais não se repetiram no campo
tributário. As alterações na distribuição das competências, na autonomia dos Estados
legislarem sobre matéria tributária e no sistema de impostos foram tímidas e não
acompanharam as mudanças na economia verificadas desde 1930. Os Municípios, por sua
vez, conquistaram o direito de cobrar o Imposto sobre Indústrias e Profissões – algo que já
acontecia de fato – bem como o Imposto do Selo. As contribuições de melhoria foram
reintroduzidas, com a competência pela arrecadação abarcando também os Municípios. Foi
reduzida a alíquota do Imposto de Exportação de 10% para 5%, visando incrementar a
competitividade dos produtos nacionais nos mercados externos. Por fim, foi
constitucionalizado o regime único de incidência do Imposto sobre Lubrificantes e
Combustíveis. Tal regime foi estendido igualmente para os minerais do país e a energia
elétrica – mas somente regulamentado anos depois (OLIVEIRA, 2010).
Entretanto, a Constituição avançou ao estabelecer a obrigatoriedade na partilha da
receita de alguns impostos com os governos subnacionais, especialmente com os Municípios,
visando a sua maior autonomia. Assim, a nova Carta definiu que 60% do produto da
arrecadação do IUCL deveriam ser transferidos para os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, considerando a sua superfície, população, consumo e produção, obedecendo às
condições e finalidades estabelecidas em lei. Os Municípios – excluídos os das capitais –
teriam direito a 10% da receita do IR, divididos em partes iguais, com a exigência de que pelo
menos a metade fosse aplicada em benefício da zona rural. Os Estados também deveriam
destinar 30% da sua arrecadação dos seus impostos para os Municípios, excluído o Município
da capital, toda vez que o valor total arrecadado superasse o montante das rendas municipais
de qualquer natureza, ficando, contudo, de fora da partilha, o Imposto de Exportação
(BALTHAZAR, 2005, OLIVEIRA, 2010). Com o significativo progresso proporcionado pelo
sistema de partilha, houve o deslocamento das disputas federativas do campo das
competências tributárias para a fixação das alíquotas de repartição das receitas (OLIVEIRA,
2010).
Assim, a CF de 1946, definiu a distribuição das competências tributárias da seguinte
forma:
162

I) União

 Imposto Sobre Importação de Mercadorias de Procedência Estrangeira (II);


 Imposto Sobre Consumo de Mercadorias;
 Imposto Único Sobre a Produção, Comércio, Distribuição, Consumo, Importação e
Exportação de Lubrificantes e Combustíveis, estendendo-se este regime, no que for
aplicável, aos Minerais do País e à Energia Elétrica;
 Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR);
 Imposto Sobre a Transferência de Fundos para o Exterior;
 Selo Sobre os Negócios de sua Economia, Atos e Instrumentos Regulados por Lei
Federal;
 Impostos Extraordinários;
 outros impostos, a serem criados, segundo a competência concorrente com os Estados,
prevalecendo o imposto federal;
 Taxas; e
 Contribuições de Melhoria.

II) Estados

 Imposto Sobre a Propriedade Territorial, exceto a Urbana;


 Imposto Sobre a Transmissão de Propriedade Causa Mortis;
 Imposto Sobre a Transmissão de Propriedade Imobiliária Inter Vivos e sua
Incorporação ao Capital das Sociedades;
 Imposto Sobre Vendas e Consignações (IVC);
 Imposto Sobre Exportação de Mercadorias de sua Produção para o Estrangeiro, até o
máximo de 5% ad valorem;
 Selo para os Atos Regulados por Lei Estadual, os do Serviço de sua Justiça e os
Negócios de Sua Economia;
 Outros impostos a serem criados, concorrentemente com a União, prevalecendo o
imposto federal;
 Taxas; e
 Contribuições de Melhoria.

III) Municípios

 Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);


 Imposto de Indústrias e Profissões;
 Imposto Sobre Diversões Públicas;
 Selo Sobre Atos de sua Economia ou Assuntos de sua Competência;
 Taxas; e
 Contribuições de Melhoria (AMED; CAMPOS, 2000, OLIVEIRA, 2010).

Outro aspecto a ser ressaltado diz respeito a definição constitucional de aplicação de


parcela do orçamento federal nas áreas menos desenvolvidas do país, com o propósito de
atenuar as disparidades inter-regionais de renda e melhorar o equilíbrio federativo,
estabelecendo as bases de um federalismo cooperativo. Dentre os dispositivos constitucionais
163

concebidos para reduzir as disparidades regionais e assegurar maior equilíbrio federativo


estavam a obrigatoriedade da: I) execução de plano de defesa contra os efeitos da seca no
Nordeste, exigindo a destinação, pela União, anualmente, de quantia nunca inferior a três por
cento da sua renda tributária, para obras e os serviços de assistência econômica e social, bem
como os Estados a oferecerem contrapartida semelhante; II) execução do Plano de
Valorização Econômica da Amazônia, com a aplicação, pela União, por pelo menos 20 anos
consecutivos, de quantia não inferior a três por cento da sua renda tributária, determinando a
mesma contrapartida dos Estados, Territórios e Municípios desta região, sendo os recursos
aplicados por intermédio do Governo Federal e III) formulação e execução de plano de
aproveitamento das possibilidades econômicas do rio São Francisco e seus afluentes, com a
destinação, pela União, de quantia não inferior a um por cento de suas rendas tributárias, por
um período de 20 anos (BRASIL, 1946; OLIVEIRA, 2010).
Tais dispositivos ofereceram amparo legal para a criação de órgãos e desenho de
políticas orientadas para a abordagem pioneira da problemática regional no Brasil, como a
Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA), o
Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS) e a Comissão do Vale do São
Francisco (CVSF). Em 1959, foi instituída a Superintendência de Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene) que, desde o início, implementou importantes ações com o propósito de
promover o desenvolvimento dessa região, sobretudo por meio da concessão de incentivos
fiscais e financeiros para a instalação de empreendimentos. Posteriormente, em 1963, foi
criada a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), cujo funcionamento
se assemelhou ao da Sudene, direcionando esforços para a promoção do desenvolvimento do
Norte do país (OLIVEIRA, 2010).
Apesar de a nova Carta ter apresentado dispositivos que orientavam para maior
intervenção do Estado na economia – preservando, em muitos aspectos, a filosofia de 1934 e
de 1937 – o Governo Dutra (1946-1951) tentou empreender medidas de liberalização
econômica, destinadas a controlar tal intervenção. Ou seja, o Governo Dutra representou uma
fase de tentativa de resgate da crença liberal, tanto pela pretensão de reduzir a participação do
Estado, quanto de criar facilidades para a atuação do capital estrangeiro. O resgate da crença
liberal foi profundamente influenciado pelo reordenamento político e econômico havido no
imediato pós-guerra. A Convenção de Bretton Woods, realizada em 1944 – que resultou na
criação do FMI e do BIRD – talvez tenha sido o fato mais marcante na definição deste
reordenamento.
164

O internacionalismo preconizado em Bretton Woods, a partir do FMI e do BIRD,


sinalizava a necessidade de recuo do processo de industrialização e a obediência ao princípio
das vantagens comparativas pelas economias da América Latina, reforçando a especialização
na produção de produtos primários e ampliando a abertura de seus mercados aos produtos
industriais provenientes do centro capitalista. Isso configurava ameaça aos países da região
que, após 1930, experimentaram um acelerado processo de industrialização, como o Brasil, o
México e a Argentina, resultante do firme compromisso dos seus governos com a política de
substituição de importações, amparada por forte intervencionismo estatal e protecionismo.
A possibilidade desse regresso à condição de produtores e exportadores de produtos
primários gerou uma situação ambígua. Por um lado, no Brasil, prevaleceu nos primeiros anos
do governo Dutra, no entender de Besserman Vianna (1990), uma “ilusão liberal”, pois se
acreditava que o mundo poderia ser organizado conforme os princípios liberalizantes
estabelecidos em Bretton Woods; e, como bem assinalaram Fiori e Lessa (1983), existia “um
sonho sebastiânico e restaurador” (FIORI; LESSA, 1983), nesse regresso. Por outro,
concomitantemente se iniciava a reação teórica empreendida por economistas vinculados à
Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), com o seu eco por toda a América
Latina, por meio da concepção centro-periferia e a tese da deterioração dos termos de troca
dos países produtores de produtos primários.
Ao mesmo tempo, no período que se segue ao término da Segunda Guerra Mundial, o
desenvolvimento econômico, em especial o dos países atrasados, tornou-se tema de destaque
entre economistas, despertando intenso debate internacional e ocupando a agenda de governos
e organismos como a CEPAL. A literatura econômica foi enriquecida com os trabalhos de
autores como Nurkse, Prebisch, Singer, Myrdal, Hirschman e Kuznets.
Mudanças políticas internacionais foram determinantes para colocar em evidência o
desenvolvimento dos países atrasados, dentre as quais o enfraquecimento do sistema colonial
e o fortalecimento dos movimentos de independência nacional, além da ascensão da União
Soviética e a propagação da influência comunista, gerando ambiente propício à Guerra Fria.
Os países pobres do Terceiro Mundo aproveitaram o contexto da Guerra Fria para intensificar
a luta pelos seus interesses (ARNDT, 1987).
No pós-guerra, tornou-se comum associar desenvolvimento econômico com
industrialização e, por conseguinte, com o moderno mundo urbano, à medida que tal
industrialização havia sido o principal suporte do desenvolvimento dos países mais avançados
e das transformações da União Soviética após a revolução comunista. Na América Latina, a
165

instabilidade e a fragilidade do sistema primário-exportador entre a Grande Depressão e a


Segunda Guerra animaram a luta pela industrialização, que era entendida também como o
grande meio de diversificação econômica (ARNDT, 1987).
As mudanças não se limitaram apenas ao plano da política internacional, mas afetaram
igualmente o plano teórico-ideológico. No plano teórico, foi questionada a capacidade das
teorias econômicas tradicionais (ou ortodoxas), fundamentalmente as teorias clássicas e
neoclássicas do comércio internacional, de explicarem o subdesenvolvimento. Da mesma
forma, foi colocada em questão a possibilidade do livre-comércio e das forças do mercado
conduzirem espontaneamente as nações periféricas ao desenvolvimento econômico.
As novas teorias do desenvolvimento econômico tiveram como efeito prático oferecer
uma base de sustentação para a implementação de políticas ativas do Estado, tendo estas
também como referências a Revolução Keynesiana e a crise do pensamento liberal, tanto nas
ricas nações capitalistas, quanto nos países periféricos. Os argumentos se colocavam como
um meio termo entre a ideia socialista do planejamento centralizado e do controle total da
produção pelo Estado, e a crença liberal no auto-ajustamento do mercado e no
desenvolvimento espontâneo (ARNDT, 1987).
Na América Latina e, particularmente no Brasil, a concepção centro-periferia, gestada
no âmbito da CEPAL, ofereceu o suporte ao surgimento de projetos de desenvolvimento
nacional. No Brasil, o projeto nacional-desenvolvimentista implementado entre 1951 e 1964
envolveu a participação crescente do Estado, na promoção da industrialização e de mudanças
estruturais direcionadas para a superação do modelo primário-exportador.
Conforme Draibe, o retorno de Vargas ao poder, em 1951, representou também a
retomada da “aspiração à industrialização acelerada como condição para o progresso social e
a autonomia nacional” (DRAIBE, 1985). No entanto, a partir dos anos 50, não houve uma
“mera retomada” do projeto do Estado Novo, mas foi definido “um projeto político e
econômico de desenvolvimento do capitalismo no Brasil mais profundo e complexo, mais
abrangente, ambicioso e integrado que o delineado ao final da década de 1930” (DRAIBE,
1985). A definição de um projeto de desenvolvimento mais profundo e complexo era uma
consequência das novas demandas surgidas com o rápido processo de industrialização
experimentado pela economia brasileira e da incapacidade da máquina estatal – já obsoleta –
de dar suporte a tal processo. Por isso, houve uma “aceleração do ritmo de expansão e
centralização da máquina estatal” (DRAIBE, 1985).
166

Para tanto, Vargas estabeleceu novas formas de articulação com o empresariado, com
a criação de comissões e subcomissões; promoveu esforços visando o avanço da
industrialização por meio de grandes blocos de investimentos públicos e privados em
infraestrutura e indústrias de base, liderados pelas empresas estatais; adotou algumas medidas
com o intuito de melhorar a redistribuição de renda e as condições básicas de vida das massas
urbanas; organizou sistema de financiamento sustentando tanto na criação de um banco estatal
federal (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico – BNDE) e de bancos regionais
quanto na ampliação e racionalização da arrecadação tributária, buscando eliminar os entraves
ao processo de financiamento dos investimentos e ofereceu ambiente favorável a entrada do
capital estrangeiro (DRAIBE, 1985).
Ao final do governo Vargas, o Estado já havia ampliado seu domínio sobre o campo
econômico e social. Ocorreram importantes avanços nas áreas de energia e transporte,
aumento dos investimentos na siderurgia e a criação da Petrobrás, além da modernização
industrial, singularmente da indústria de bens de consumo duráveis – que se beneficiou de
“uma política salarial mais aberta”. Do mesmo modo, aos poucos foi se consolidando o
BNDE como uma agência crucial no financiamento dos investimentos. Entretanto, todos estes
avanços ficaram aquém do projeto original, acima de tudo em virtude dos limites políticos e
dos interesses que tal projeto contrariava. Para Draibe (1985), na concepção do “projeto
varguista”, o plano de desenvolvimento econômico e social acarretaria uma ruptura radical
com o status quo, à medida que o avanço da industrialização sob a liderança da empresa
pública, minimizava a participação da empresa estrangeira. Ainda que fossem abertas novas
fronteiras de expansão ao capital privado nacional, era imprescindível sua subordinação ao
setor público e “graus elevados de estatização”. Isso também deixava manifesto
explicitamente um conteúdo nacionalista que despertava resistência por parte do capital
estrangeiro e das agências internacionais de financiamento. Do mesmo modo, os avanços
sociais foram insuficientes para satisfazer os anseios populares. Ademais, as condições no
campo permaneceram bastante precárias, pois a estrutura agrária se manteve praticamente
intocada, apesar do processo de modernização da economia ocorrido a partir de 1930.
O dramático desfecho da era Vargas mostrou o grau de resistência enfrentado por uma
estratégia de tal envergadura, que apresentava dificuldade de adesão até mesmo da própria
burguesia local. Entretanto, o fim da era Vargas não trouxe consigo recuo no modelo
industrializante, patrocinado ativamente pelo Estado. Ao contrário, na presidência de
Juscelino Kubitschek foi elaborado e implementado o Plano de Metas, que representou um
167

esforço coordenado de ação do Estado no sentido de se atingir uma nova etapa do processo de
industrialização, com a consolidação da indústria de base e de bens de consumo duráveis.
Para Draibe, “foi o momento crucial de concretização da forma particular da industrialização
brasileira: uma estrutura monopolística específica, articulando num modo próprio a grande
empresa estrangeira, a empresa privada nacional e a empresa pública” (DRAIBE, 1985).
Oliveira (2010) observa que os anos JK corresponderam:

[...] ao período em que, mais uma vez sob a liderança e comando do


Estado, completam-se, no país, as bases da industrialização, com o
preenchimento das lacunas existentes na pirâmide industrial. É neste
período que o processo deslanchado na década de 1930 por Getúlio
Vargas se aprofunda, com o avanço da indústria de base e o início da
montagem da indústria de bens de capital, e a significativa
substituição de importações na faixa de bens de consumo duráveis e
não duráveis (OLIVEIRA, 2010).

Com o Plano de Metas, “o Estado definiu um conjunto integrado de investimentos e


assegurou as condições mínimas de financiamento, estendendo ao limite seu poder de
regulação e a capacidade fiscal e financeira” (DRAIBE, 1985), ao mesmo tempo em que criou
várias formas de incentivo ao setor privado. Assim, o Estado ofereceu suporte na área de
infraestrutura e garantiu os recursos necessários ao financiamento da expansão industrial,
além de participar diretamente na produção, com a criação e expansão de empresas públicas,
que assumiram crescente protagonismo na estratégia de JK, produzindo bens e serviços que
deram sustentação ao surgimento de novos setores industriais e à expansão daqueles já
existentes.
Não obstante os avanços proporcionados pelo Plano de Metas, tornou-se cada vez
mais visível o descompasso entre a capacidade fiscal do Estado e as novas exigências
advindas do processo de mudança estrutural ensejado pela industrialização em curso, tais
como: financiar a infraestrutura; investir em políticas orientadas para a redução das
disparidades regionais; atender as demandas decorrentes da acelerada urbanização;
implementar políticas distributivas (principalmente por meio da melhoria dos serviços
públicos e da reforma agrária); organizar o sistema financeiro, tornando-o mais funcional ao
financiamento dos investimentos da economia; modernizar a máquina publica e a capacidade
regulatória do Estado.
Entre 1946 e 1964, poucos ajustes foram realizados no sistema tributário, embora
tenha ficado cada vez mais evidente a necessidade de sua adequação às transformações em
168

curso. Além disso, foram concedidos incentivos fiscais com a finalidade de incentivar
determinados setores, causando perda de receita sobre uma limitada base tributária,
implicando sobrecarga para o governo, contribuindo para o aprofundamento dos déficits
públicos. E, num momento em que inexistiam mecanismos adequados para o seu
financiamento, o aumento do déficit acabava sendo financiado via emissão de moeda,
elevando inevitavelmente a inflação.
Ainda em 1953 foi nomeada, por meio da Portaria de nº 784, do Ministro da Fazenda,
uma comissão encarregada de elaborar um anteprojeto do futuro Código Tributário Nacional
(CTN). Mesmo que a comissão tenha concluído os trabalhos e enviado versão para o
Presidente da República que, por sua vez, a encaminhou para o Congresso Nacional, não foi
convertida em lei. Contudo, a sua parte geral serviu de referência para a Reforma Tributária
aprovada pelos militares em 1965 (AMED; CAMPOS, 2000). O sistema de alianças políticas
daquela época inviabilizava alterações significativas na estrutura tributária, à medida que
poderia comprometer o frágil equilíbrio de poder vigente, além de exigir a canalização de
maiores fatias do bolo tributário para o financiamento das políticas regionais e sociais – no
momento em que ficavam cada vez mais nítidas as disparidades e desigualdades no interior da
federação – em detrimento dos gastos direcionados à dinamização do processo de acumulação
capitalista.
Dentre as poucas mudanças na estrutura tributária ocorridas no período anterior a
1964, a maior parte foi orientada para atenuar a difícil situação financeira da maioria dos
Municípios, que estavam enfrentando pressões crescentes pela ampliação da oferta de
serviços públicos, notadamente em virtude da acelerada urbanização. Por meio da Emenda
Constitucional (EC) no 5/61, os Municípios passaram a receber 10% da arrecadação do
Imposto de Consumo e 15% da arrecadação do Imposto sobre a Renda, recolhidos pela União.
Em detrimento dos Estados, os Municípios passaram também a contar com a cobrança do
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), com a obrigação de destinar 50% de seus
recursos à zona rural, além do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos
(AMED; CAMPOS, 2000; OLIVEIRA, 2010).
Ainda que o sistema tenha permanecido quase inalterado, a carga tributária continuou
apresentando tendência de elevação, saltando da média anual de 12,5% do Produto Interno
Bruto (PIB) entre 1941–1945, para 13,8% entre 1946–1950, para 15,4% no quinquênio
seguinte, até atingir 17,4% entre 1956 e 1960. Mesmo que o sistema tributário tenha
preservado sua natureza regressiva, sustentando-se basicamente nos impostos indiretos (que
169

representavam 70% do total arrecadado), os impostos internos tornaram-se predominantes, em


detrimento dos impostos sobre o comércio exterior (importação e exportação). Contudo, no
âmbito da União, houve diminuição da participação do IR nas suas receitas, tanto pela
ampliação dos impostos incidentes sobre atividades econômicas favorecidas pelo incremento
da produção, dos investimentos e do consumo interno que marcaram aquele período, como
pela ausência de mudanças em suas bases de incidência (OLIVEIRA, 2010).
O sucesso do Plano de Metas, entretanto, não impediu que diversos problemas fossem
acumulados e transferidos para as administrações Jânio Quadros e João Goulart, como
endividamento externo, déficits públicos crescentes e a inflação. Tais problemas colocaram
limites à continuidade do processo de industrialização acelerada e somente foram
parcialmente resolvidos no regime militar, sobretudo com a implementação das reformas
tributária e do sistema financeiro e do mercado de capitais. Outras questões, nomeadamente a
luta pela reforma agrária e do sistema eleitoral – que abrangiam as chamadas reformas de base
– seriam apenas sufocadas com o golpe de 1964.
Por outro lado, o estímulo à entrada de capitais estrangeiros “nas novas áreas, sob o
envoltório ideológico do desenvolvimentismo” (DRAIBE, 1985), promoveu uma “profunda
internacionalização da economia, justificada pela necessidade de viabilizar os novos blocos de
investimentos do setor privado” (DRAIBE, 1985). Para Dreifuss (1981), apesar da
Presidência JK ter sido sustentada pela mesma coalizão política que apoiou Vargas, ele
“implementou uma política de desenvolvimento que resultou em uma mudança drástica no
modelo de acumulação, reforçando um padrão de ‘desenvolvimento associado’” (DREIFUSS,
1981). O processo de internacionalização – e o modelo associado – iria gradativamente
subordinar as decisões da economia e do Estado aos interesses do capital estrangeiro,
desembocando no golpe de 1964. Ou seja, o processo de internacionalização da economia
ocorrido principalmente a partir do Governo de Juscelino Kubitschek (1956-61) – com a
entrada de empresas multinacionais em diversos setores, como a indústria automobilística –
transformou os interesses estrangeiros em importante fator político a partir de fins dos anos
50, possibilitando a sua articulação de tal forma que pudessem influenciar vigorosamente na
definição das diretrizes econômicas e políticas do país.
No início da década de 1960, momento de grande efervescência política, houve reação
dos setores conservadores, visando oferecer alternativas aos projetos surgidos com o
movimento pelas reformas de base. Em 1961, foi fundado o Instituto de Pesquisas e Estudos
Sociais (IPES), que promoveu a mobilização de empresários, políticos, jornalistas,
170

intelectuais, estudantes e militares, e desempenhou papel ativo na derrubada do Governo de


João Goulart. No documento Reformas de base: posição do IPES, produzido em 1963, estão
sintetizadas as propostas destes segmentos. No que se refere a reforma tributária – que contou
com a importante participação de Mário Henrique Simonsen – foi destacada a urgência da
adoção de medidas orientadas para permitir que a política tributária cumprisse não somente a
sua função arrecadadora, mas se transformasse numa poderosa ferramenta de política
econômica e distribuição de renda. Daí a proposta de que os impostos diretos (sobre renda e
propriedade), deveriam se tornar as principais fontes de receitas do Estado, em detrimento dos
impostos indiretos (incidentes sobre vendas e consumo), seguindo o precedente dos países
desenvolvidos. Deveriam igualmente ser substituídos os tributos de múltipla incidência por
outros de uma única incidência, com alíquotas mais elevadas, bem como redefinidas as
esferas de competência de arrecadação entre União, Estados e Município. Deveria também ser
revista e reestruturada a administração fazendária e modernizado o aparelho arrecadador
(BRISO NETO, 2008).
Com o golpe de 1964, a direção da política econômica foi exercida por Otávio Gouvêa
de Bulhões, como Ministro da Fazenda e Roberto Campos como Ministro do Planejamento,
adeptos de proposições ortodoxo-monetaristas. Muitas das reformas implementadas no início
do governo militar seguiram as recomendações do IPES. O Diagnóstico do Plano de Ação
econômica do Governo (PAEG) apontava para a inflação como o motivo fundamental da
instabilidade, configurando uma inflação de demanda. As principais causas da inflação
residiam nos déficits públicos, na excessiva expansão do crédito às empresas e nos reajustes
salariais concedidos pelo governo, em percentuais superiores ao aumento da produtividade
(BRASIL, 1964).
Para viabilizar a estabilização da economia, o governo promoveu, por um lado, uma
política de redistribuição de renda em favor dos empresários, impondo severas perdas salariais
aos trabalhadores; e, por outro, a realização de reformas, como a tributária, do sistema
financeiro e do mercado de capitais.
A reforma tributária se insere como uma das medidas mais arrojadas implementadas
no início do governo militar, cujo grande propósito foi a ampla modernização do sistema, que
deveria tanto estimular a acumulação de capital pelos empresários quanto recuperar as
finanças públicas. De acordo com Varsano (1996), a reforma da década de 60 avançou ao
“conceber um sistema tributário que era, de fato, um sistema – e não apenas um conjunto de
fontes de arrecadação – com objetivos econômicos, ou, mais precisamente, que era
171

instrumento da estratégia de crescimento acelerado traçada pelos detentores do poder”


(VARSANO, 1996).
Para tanto, a reforma tributária foi orientada para: a) a taxação do consumo em níveis
superiores à do capital e a concessão de generosos incentivos tributários à acumulação; b) a
generalização da cobrança do IR e a moderação das alíquotas, de modo a limitar a sua
cobrança progressiva; c) o oferecimento de estímulos fiscais para a manutenção dos preços; e
d) o aperfeiçoamento dos métodos de controle fiscal do governo e modernização do sistema
tributário, particularmente com a substituição da incidência em cascata pela de valor
adicionado51 e a eliminação de diversos impostos antieconômicos e pouco funcionais (REIS,
1995).
A reforma tributária foi instituída por meio da Lei 4.357/64, que posteriormente fez
parte da EC no 18/65, que entrou em vigor em 1967. Dentre as principais medidas estiveram:
a) ampliação das faixas de renda atingidas pelo Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF) e o
fim da isenção para algumas categorias profissionais; b) introdução da correção monetária dos
débitos fiscais, evitando a sua corrosão pela inflação; c) concessão de incentivos fiscais para
as pessoas físicas que investissem em títulos mobiliários; d) substituição do Imposto de
Consumo e do Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC), cuja incidência era em cascata,
pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM)52, e pelo Imposto Sobre Produtos
Industrializados (IPI), com a taxação sobre o valor adicionado; e) transferência para a esfera
federal do Imposto Sobre Exportação e do ITR – anteriormente atribuídos, respectivamente,
aos Estados e Municípios; f) fusão do Imposto sobre Transmissão Causa-Mortis e Imposto de
Transmissão Inter-Vivos em Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI); g)
Substituição do Imposto do Selo pelo Imposto sobre Operações Financeiras; h) criação do
Imposto Sobre Serviços; i) eliminação de diversos impostos, como o Imposto sobre
Transferência de Fundos para o Exterior, Imposto Sobre Negócios de sua Economia, Impostos
sobre Atos Regulados por Lei Estadual, Imposto de Licença, Imposto sobre Diversões

51
Para Varsano (1996), a reforma da década de 60 teve o mérito “de ousar eliminar os impostos cumulativos,
adotando, em substituição, o imposto sobre o valor adicionado - hoje de uso generalizado na Europa e na
América Latina, mas na época, em vigor apenas na França” (VARSANO, 1996).
52
Para Oliveira (2010), o “mais importante nessa reorganização e saneamento do sistema foi o fato de,
pioneiramente no mundo, se ter decidido pela extinção da cumulatividade do Imposto sobre Vendas e
Consignações, transformando o imposto que o substituiu, o ICM, em um tributo incidente sobre o valor
agregado, eliminando-se as distorções que provocava sobre os preços relativos e sobre o processo ‘artificial’ de
integração das empresas para escapar de seu ônus ou reduzi-lo” (OLIVEIRA, 2010).
172

Públicas, dentre outros; j) nova divisão de rendas entre União Estados e Municípios, com a
criação do FPE e do FPM; e m) eliminação de algumas vinculações orçamentárias53.
Portanto, a reforma tributária permitiu a eliminação de impostos considerados
inadequados, dado o estágio de desenvolvimento do país. Ao mesmo tempo, redefiniu o
sistema tributário como instrumento para favorecer o processo de acumulação. A reforma
viabilizou ainda a introdução de diversos incentivos fiscais destinados a apoiar setores eleitos
pelos militares como estratégicos. A reforma igualmente modernizou o sistema de repartição
de receitas entre os entes federativos, possibilitando assim um novo desenho para o
federalismo fiscal brasileiro (OLIVEIRA, 2010).
Balthazar (2005) assinalou que a EC 18/65 proporcionou importantes mudanças, com
uma nova discriminação de competências. Além disso, os impostos passaram a ser
classificados “sob uma visão econômica e não jurídica, facilitando e tornando pratica a
discriminação de rendas tributarias” (BALTHAZAR, 2005). Os impostos foram classificados,
observando sua natureza econômica, em quatro grandes grupos: Impostos sobre o Comercio
Exterior, sobre o Patrimônio e a Renda, sobre a Produção e a Circulação, e os chamados
Impostos Especiais. A reforma também “procurou um maior entrosamento entre sistemas
tributários federal, estadual e municipal, com a finalidade de instituir um sistema tributário
nacional integrado” (BALTHAZAR, 2005).
Após as reformas empreendidas por meio da Lei 4.357/64, da EC nº 18/65, da Lei no
5.172/1966 e da CF de 1967, as esferas de competência tributária ficaram assim
discriminadas:

I) União

 Imposto Sobre Importação de Produtos Estrangeiros (II);


 Imposto Sobre a Exportação, para o Estrangeiro, de Produtos Nacionais ou
Nacionalizados (IE);
 Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR);
 Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR);
 Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI);
 Imposto Sobre Operações de Crédito, Câmbio, Seguro, ou Relativas a Títulos ou
Valores Mobiliários (IOF);
 Imposto Sobre Serviços de Transporte e Comunicações, salvo os de natureza
estritamente municipal;

53
Para uma análise da reforma tributária vide Maneschi (1972), Pastore (1981), Oliveira (1981; 2010) e Lima
(1982).
173

 Imposto Sobre Produção, Importação, Circulação, Distribuição ou Consumo de


Combustíveis e Lubrificantes Líquidos ou Gasosos de Qualquer Origem ou Natureza;
 Imposto Sobre Produção, Importação, Distribuição ou Consumo de Energia Elétrica;
 Imposto Sobre Produção, Circulação ou Consumo de Minerais do País;
 Impostos Extraordinários de Guerra;
 Taxas; e
 Contribuição de Melhorias.

II) Estados

 Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis e de Direitos Reais Sobre Imóveis;


 Imposto Sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias (ICM);
 Taxas; e
 Contribuição de Melhorias.

III) Municípios

 Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU);


 Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS);
 Taxas; e
 Contribuição de Melhorias (OLIVEIRA, 2010).

A reforma permitiu a exploração com maior eficiência e produtividade o potencial da


tributação interna. Houve a significativa elevação das alíquotas dos principais impostos, como
do IPI, do ICM e do IR (tanto para as pessoas jurídicas quanto físicas). Houve também
ampliação expressiva do número de contribuintes do IR-pessoas físicas com a diminuição, em
1966, do limite de isenção de 12 para dez salários mínimos para aqueles contribuintes que
auferiam renda de uma única fonte. Em 1969, foi feita nova redução do limite para dois
salários. Os privilégios da isenção para diversas categorias profissionais foram eliminados,
como os professores, atores, jornalistas e magistrados, além da extensão da cobrança para os
rendimentos da atividade agrícola (OLIVEIRA, 2010).
Entretanto, a distribuição das competências tributárias denunciava o caráter
centralizador da reforma pois a União possuía competência para a criação de impostos sobre
todas as bases existentes (Renda, Consumo, Propriedade, Comércio Exterior), ao passo que
Estados e Municípios foram contemplados com impostos em apenas em duas bases
(Consumo, Propriedade). Logo, o Federalismo Fiscal permaneceu desequilibrado à medida
que a maior parte dos recursos ficou centralizada na União, que também tinha poder para
mudar, unilateralmente, as regras de repartição de suas próprias receitas tributárias (SANTOS,
2015).
174

Ademais, a proposta do IPES mostrou-se meramente retórica, considerando que o


sistema tributário desenhado em 1964 foi explicitamente direcionado para promover a
concentração de renda, ao se apoiar em impostos indiretos e permitir generosos incentivos
fiscais para os mais ricos. A concentração de renda foi concebida como necessária e funcional
ao novo modelo, pois ao concentrar renda em prol dos mais ricos, favoreceria a acumulação
de capital e o consumo de bens duráveis. Isto é, o sistema desenhado não resultou da
evidência oferecida pelos países ricos no pós-guerra, amplamente amparada na literatura
econômica teórica e empírica – como a Economia do Bem-Estar, de inspiração keynesiana, do
federalismo fiscal de primeira geração – ou pressupostos de equidade, mas tão somente nos
propósitos do modelo econômico vitorioso com o golpe militar.
A reforma igualmente abriu caminho para a paulatina incorporação de contribuições
sociais criadas à margem do sistema tributário – que também são denominadas de
contribuições parafiscais – em virtude da autorização concedida nas constituições de 1967 e
1969. Tais contribuições estão destinadas ao financiamento de políticas sociais específicas,
casos do salário-educação e da contribuição previdenciária, ou para a formação de um funding
para o financiamento de longo prazo da economia – mormente os casos do Fundo de Garantia
do Tempo de Serviço (FGTS), instituído em 1967, e do Programa de Integração Social (PIS) /
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP), de 1969 e 1970
(OLIVEIRA, 2010). Tais contribuições estão fortemente concentradas no campo de
competência da União e raramente são partilhadas com os governos subnacionais brasileiros.
A EC nº 18/65 ainda definiu uma nova sistemática para a repartição das receitas
tributarias, dispondo sobre os percentuais de participação dos Estados e Municípios na receita
da União e a participação dos Municípios nas receitas dos Estados. A nova distribuição
passou a obedecer os seguintes critérios: 1) União deveria entregar aos Municípios o produto
da arrecadação do ITR e, aos Estados e Municípios o produto da arrecadação do IR incidente
sobre a renda das obrigações de sua dívida publica e sobre os proventos dos seus servidores e
dos de suas autarquias. 2) A União deveria entregar 20% da receita global do Imposto sobre a
Renda e do IPI, aos Estados, Distrito Federal e Municípios, por meio dos chamados Fundos
de Participação dos Estados e do Distrito Federal, formado por 10% da receita dos dois
impostos, e os 10% constituiriam o FPM. 3) Os chamados “Impostos Únicos” também
deveriam ser divididos pela União com Estados, Distrito Federal e Municípios, na proporção
de 60% da renda obtida pela União com o Imposto Sobre Lubrificantes e Combustíveis
Líquidos ou Gasosos (IUC), 60% do produto da arrecadação do Imposto Sobre Energia
175

Elétrica e 90% do produto da arrecadação do Imposto Sobre Minerais do País54. A forma de


distribuição deveria ser regulada por Resolução do Senado Federal, depois de aprovada Lei
Complementar (LC), considerando a superfície e a produção e ao consumo, nos respectivos
territórios, dos produtos a que se refere o imposto (EC no 18/65, BALTHAZAR, 2005).
A reforma também viabilizou o aprimoramento da máquina de arrecadação e
fiscalização federal. Medidas importantes foram adotadas, como a correção monetária dos
débitos fiscais; a celebração de convênios com Estados e Municípios visando a fiscalização do
IR e do IPI; a instituição de instrumentos mais completos para ampliar o controle sobre os
contribuintes; a obrigatoriedade da apresentação da declaração de bens como parte integrante
da declaração do IR; a criação dos cadastros de pessoa jurídica – Cadastro Geral das Pessoas
Jurídicas, depois transformado em Cadastro Geral de Contribuintes (CGC) e, posteriormente,
no atual Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) – e de pessoa física – Cadastro das
Pessoas Físicas (CPF); a criação do Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro),
empresa pública subordinada ao Ministério da Fazenda, incumbida do processamento de
dados dos contribuintes; a autorização para o pagamento de impostos via rede bancária.
Como complemento à reforma, em 1968, foi instituída a Secretaria da Receita Federal (SRF),
em substituição à Direção-Geral da Fazenda Nacional. Com sua nova estrutura, os
departamentos foram extintos e definidas as funções a serem desempenhadas tanto pelo órgão
central – a SRF – e pelas unidades descentralizadas (regionais e locais): tributação,
arrecadação, fiscalização, informações sobre os contribuintes e as receitas (OLIVEIRA,
2010).
A criação do FPM e do FPE representou passo importante na modernização do sistema
de transferências e da efetivação das relações intergovernamentais no Brasil. No caso do
FPM, nos primeiros anos da sua criação, houve tentativa de vincular os repasses, por meio da
exigência de que os Municípios reservassem a metade dos recursos para despesas de capital.
Tal exigência, entretanto, foi suspensa em 1969. Somente com a EC n° 26/85 foi imposta a
obrigatoriedade de aplicação de 6% dos recursos do FPM em programas de saúde. Mesmo
que nos anos seguintes tenham sido instituídas outras exigências de aplicação de percentuais
mínimos em educação e saúde e as retenções obrigatórias para o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), em
1996, e para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e de Valorização
do Magistério (FUNDEB), em 2006 – como será discutido posteriormente – permanece baixo

54
Tais impostos seriam absorvidos pelo ICMS na CF de 1988.
176

nível de discricionariedade (TER-MINASSIAN, 2012), à medida que os governos municipais


possuem grande autonomia para gastar os recursos recebidos. Somente com a CF de 1988,
tornaram-se mais efetivos os mecanismos de cooperação e de transferências destinados a
atenuar desequilíbrios horizontais e a buscar padrões mínimos em âmbito nacional.
O novo sistema tributário contribuiu para a recuperação da receita do governo. A carga
tributária bruta, que atingiu 17,41% do PIB em 1960, declinou para 16,05% em 1963. Em
1965 voltou a subir, atingindo o nível expressivo de 18,99%, mostrando o efeito positivo dos
ajustes feitos no início do regime militar. Em 1967, alcançou 20,47% – como pode ser visto
na Tabela 1.

Tabela 1 - Evolução da Carga Tributária Global – 1947/ 2015e


Ano Carga Ano Carga Ano Carga
1947 13,84 1971 25,26 1995 26,93
1948 14,03 1972 26,01 1996 26,85
1949 14,39 1973 25,05 1997 27,41
1950 14,42 1974 25,05 1998 27,67
1951 15,74 1975 25,22 1999 29,00
1952 15,41 1976 25,14 2000 30,56
1953 15,20 1977 25,55 2001 32,05
1954 15,82 1978 25,70 2002 33,28
1955 15,05 1979 24,66 2003 32,60
1956 16,42 1980 24,52 2004 33,62
1957 16,66 1981 25,25 2005 34,75
1958 18,70 1982 26,34 2006 34,43
1959 17,86 1983 26,97 2007 34,59
1960 17,41 1984 24,34 2008 34,76
1961 16,38 1985 24,06 2009 33,16
1962 15,76 1986 26,19 2010 33,23
1963 16,05 1987 23,77 2011 34,10
1964 17,02 1988 22,43 2012 34,09
1965 18,99 1989 24,13 2013 33,71
1966 20,95 1990 28,78 2014 33,32
1967 20,47 1991 25,24 2015e 33,33
1968 23,29 1992 25,01 2016 -
1969 24,87 1993 25,78 2017 -
1970 25,98 1994 29,75 2018 -
Fonte: de 1947 até 1996, Varsano et. al. (1998); de 1997 a 2000, Araújo (2001); e de 2000 a 2015, Afonso e
Castro (2015).
Nota: e/estimativa preliminar
177

A poupança do governo também teve uma recuperação substancial. O déficit público


caiu pela metade entre 1964 e 1965, de 3,2% para 1,6% do PIB, em razão do incremento da
receita tributária e da diminuição das despesas do governo. Contudo, mesmo com o
aperfeiçoamento do sistema tributário, percebe-se que o desempenho obtido refletiu muito
mais uma recuperação das receitas, do que propriamente um aumento da capacidade tributária
do Estado. Isto é, o governo buscou muito mais a recuperação da capacidade tributária, para
sanear as finanças públicas – num momento de forte contenção das despesas – e a
modernização do sistema, ajustando-o para o alcance de determinados objetivos, como o
estímulo à acumulação de capital e às exportações. Não estava nos planos de Bulhões e da
equipe econômica uma expansão expressiva na carga tributária, mas somente a sua
recuperação. A redução da inflação e a retomada do crescimento nos anos seguintes tiveram
uma influência no comportamento da receita tributária do governo tão importante quanto a
reforma55. Por último, deve ser indicado que a elevada participação dos impostos indiretos
determinou uma distribuição desigual em termos de capacidade de pagamento, contribuindo
para agravar a concentração de renda56 (REIS, 1995).
A EC nº 18/65 foi ratificada pela CF de 1967 – cuja promulgação foi imposta ao
Congresso pelos militares – que apenas incorporou uma nova modalidade de tributo na esfera
de competência da União, os impostos que não tivessem base de cálculo e fato gerador
idêntico aos tributos previstos. A nova Constituição, no seu artigo 18, definiu que o sistema
tributário seria composto por “impostos, taxas e contribuições de melhoria, e seria regido pelo
disposto neste capitulo, em leis complementares, em resoluções do Senado e, nos limites das
respectivas competências, em leis federais, estaduais e municipais”. A mudança na
distribuição das competências tributárias envolveu basicamente a exclusão da possibilidade
dos Municípios instituírem e cobrarem o antigo ICM, observando a legislação estadual
referente ao imposto, limitando-se ao máximo de 30% da alíquota fixada pelo Estado.
Entretanto, na Carta de 1967, os Municípios foram contemplados com a destinação de 20% da

55
Apesar do obsoleto aparato tributário existente antes de 1964, entre 1947-1961, as receitas do governo
cresceram continuamente, fazendo com que ao final do período, a carga tributária brasileira fosse semelhante à
de países em estágio mais avançado de desenvolvimento. Os fatores que determinaram a redução da receita do
governo após 1961 foram a inflação, a retração da atividade econômica e, sobretudo, a alteração da política
cambial realizada neste ano. Talvez seja por isso que somente após 1969 - quando a economia voltou a ter um
crescimento acelerado - a carga tributária bruta tivesse aumentado mais acentuadamente, colocando-se em um
novo patamar, em torno de 25% do PIB, que permaneceu até o início da década de 1990.
56
Em 1975, enquanto a carga tributária que incidia sobre os que ganhavam até 1 salário mínimo era de 33,5%,
para os que ganhavam mais de 100 salários mínimos, era de 15%, conforme dados de Eris et al. (1979), citados
por Pereira (1986).
178

arrecadação do ICM pelo seu respectivo Estado, parâmetro que serviu de base para a
distribuição realizada na CF de 1988 (BALTHAZAR, 2005).
Outra mudança associada à repartição da receita tributária foi a redução da
participação dos Estados e Municípios na arrecadação do Imposto Sobre Lubrificantes e
Combustíveis Líquidos ou Gasosos de 60% para 40% (32% para os Estados e 8% para os
Municípios) e a consequente ampliação da participação da União de 40% para 60%
(BALTHAZAR, 2005, OLIVEIRA, 2010).
O progressivo endurecimento do regime militar provocou o esvaziamento da Carta
imposta de 1967, com a edição de outro instrumento ainda mais autoritário, o Ato
Institucional n° 5, em dezembro de 1968, que exigiu a imposição da EC nº 1/69 pela junta
militar, definindo novo texto da Carta de 1967. Contudo, a Emenda manteve praticamente
intocado o sistema tributário, promovendo somente um pequeno ajuste, relacionado à
mudança no Imposto Sobre Minerais, que também passou a incidir sobre a sua extração
(BALTHAZAR, 2005, AMED;CAMPOS, 2000).
Dentre os pontos referendados pela Emenda, esteve a manutenção do dispositivo que
autorizava a União, atendendo a interesses social ou econômico, conceder isenção de
impostos estaduais ou municipais. Como consequência, Estados e Municípios foram forçados
a aderir a política de incentivo às exportações, especialmente associada ao ICM, com a
concessão de isenção e do crédito-prêmio aos produtos manufaturados, que acarretaria perdas
de receita para aqueles entes subnacionais57. Tal dispositivo afrontava o princípio federativo,
ao comprometer a autonomia dos entes subnacionais consagrada na Constituição
(BALTHAZAR, 2005, OLIVEIRA, 2010).
Se por um lado, as reformas empreendidas entre 1964 e 1967, no início do governo
militar, promoveram a modernização do sistema tributário, em razão da sua abrangência e
profundidade, e efetivaram significativo aprimoramento do desenho da repartição de receitas,
com o FPM e o FPE, configurando um mecanismo mais estável e automático, por outro,
geraram grande concentração de poder no governo federal, revertendo a tendência
descentralizante inaugurada com a Carta de 1946. Ou seja, no regime militar (1964-1985),
ocorre novo movimento pendular em direção à maior centralização, à medida que as reformas

57
Simonsen (1992), ao tratar da grande concentração de recursos na União, ressaltou que “no início da década de
1970 Estados e Municípios foram induzidos a associar-se ao Governo Federal na política de subsídio a
exportação de manufaturados, através dos créditos-prêmio do ICM, que duplicavam os do IPI.” (SIMONSEN,
1992).
179

ampliaram a participação do governo federal na arrecadação, em detrimento dos Estados e


Municípios58.
Entre 1960 e 1970, a arrecadação direta da União subiu de 11,14% do PIB (64% do
total), para 17,33% do PIB (66,7% do total), como mostram os dados da Tabela 2. No mesmo
período, a arrecadação direta dos Estados se expandiu de 5,45% do PIB (31,3% do total) para
7,95% do PIB (30,6% do total), enquanto a dos Municípios caiu de 0,82% do PIB (4,7% do
total), para 0,70% do PIB (2,7% do total). Em 1980, a participação da União ainda sofreu
mudança positiva, para 18,31% do PIB (alcançando 74,7% do total), enquanto a dos Estados
diminuiu para 5,31% (baixando significativamente para 21,7% do total) e a dos Municípios
teve uma recuperação modesta para 0,90% do PIB (para 3,7% do total). Portanto, tais valores
evidenciam, para o período como um todo (1960-1980), apesar do favorecimento aos Estados
entre 1960 e 1970, um pronunciado incremento da participação da União, em prejuízo dos
governos subnacionais, e, por conseguinte, o movimento em direção a maior centralização dos
recursos, que acentuou o protagonismo do governo federal na implementação de políticas.
Mesmo com os avanços proporcionados pelo novo desenho da partilha tributária, a
receita disponível (arrecadação própria mais/menos transferências) permaneceu igualmente
concentrada: em 1960, a União ficava com 59,5% (10,37% do PIB), os Estados com 34,1%
(5,94% do PIB) e os Municípios com 6,4% (1,11% do PIB); em 1970, a União ainda ficava
com 60,8% (15,79% do PIB), os Estados com 29,2% (7,59% do PIB) e os Municípios com
10,0% (2,60% do PIB) e, em 1980, a União se apropriou de 68,1% (16,71% do PIB), os
Estados de 23,2% (5,70% do PIB) e os Municípios de 8,6% (2,10% do PIB).

58
Muitos anos depois, em 1992, Simonsen admitiu que “a Constituição de 1967 deu ao Brasil um sistema
tributário moderno, extremamente coerente, mas baseado numa premissa política: concentração das receitas e
despesas ao nível do Governo Federal, deixando em plano secundário a autonomia dos Estados e Municípios.”
(SIMONSEN, 1992).
180

Tabela 2 - Evolução da Divisão Federativa da Receita Tributária por Nível de Governo


(Conceito Contas Nacionais1)
Conceito Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total
Carga - % do PIB Composição - % do Total
ARRECADAÇÃO DIRETA
1960 11,14 5,45 0,82 17,41 64,0 31,3 4,7 100,0
1965 12,08 5,85 1,06 18,99 63,6 30,8 5,6 100,0
1970 17,33 7,95 0,70 25,98 66,7 30,6 2,7 100,0
1975 18,59 5,93 0,70 25,22 73,7 23,5 2,8 100,0
1980 18,31 5,31 0,90 24,52 74,7 21,7 3,7 100,0
1985 17,50 5,98 0,58 24,06 72,7 24,9 2,4 100,0
1988 16,08 5,74 0,61 22,43 71,7 25,6 2,7 100,0
1990 19,29 8,52 0,97 28,78 67,0 29,6 3,4 100,0
1995 17,77 7,71 1,45 26,93 66,0 28,6 5,4 100,0
2000 20,38 8,45 1,73 30,56 66,7 27,7 5,7 100,0
2005 23,75 9,06 1,92 34,73 68,4 26,1 5,5 100,0
2010 22,36 8,81 2,07 33,23 67,3 26,5 6,2 100,0
2014 22,20 8,86 2,26 33,32 66,6 26,6 6,8 100,0
Acréscimo entre 2014 e 1960 11,06 3,41 1,44 15,91 69,5 21,4 9,1 100,0
Acréscimo entre 2014 e 1988 6,12 3,12 1,65 10,89 56,2 28,7 15,1 100,0
Acréscimo entre 2014 e 2000 1,82 0,41 0,53 2,76 65,9 14,9 19,2 100,0
2
RECEITA DISPONÍVEL
1960 10,37 5,94 1,11 17,41 59,5 34,1 6,4 100,0
1965 10,40 6,67 1,92 18,99 54,8 35,1 10,1 100,0
1970 15,79 7,59 2,60 25,98 60,8 29,2 10,0 100,0
1975 17,14 5,88 2,19 25,21 68,0 23,3 8,7 100,0
1980 16,71 5,70 2,10 24,52 68,1 23,2 8,6 100,0
1985 15,08 6,31 2,67 24,06 62,7 26,2 11,1 100,0
1988 13,48 5,97 2,98 22,43 60,1 26,6 13,3 100,0
1990 16,95 7,94 3,89 28,78 58,9 27,6 13,5 100,0
1995 15,13 7,33 4,47 26,93 56,2 27,2 16,6 100,0
2000 17,07 8,16 5,33 30,56 55,9 26,7 17,4 100,0
2005 19,90 8,87 5,95 34,72 57,3 25,5 17,1 100,0
2010 18,76 8,34 6,13 33,23 56,5 25,1 18,4 100,0
2014 18,54 8,35 6,43 33,32 55,6 25,1 19,3 100,0
Acréscimo entre 2014 e 1960 8,17 2,41 5,32 15,91 51,4 15,1 33,4 100,0
Acréscimo entre 2014 e 1988 5,06 2,38 3,45 10,89 46,5 21,9 31,7 100,0
Acréscimo entre 2014 e 2000 1,47 0,19 1,10 2,76 53,2 6,9 39,9 100,0
Fonte: Elaboração a partir dos dados de Afonso (2015a e 2015b), considerando informações da STN, SRF,
IBGE, Ministério da previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais.
Nota: (1) Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF, FGTS e
royalties, bem assim dívida ativa.
(2) Receita Disponível = arrecadação própria mais e/ou menos repartição constitucional de receitas tributárias e
outros repasses compulsórios.
181

No período considerado, dos dois entes subnacionais, apenas os Municípios tiveram


incrementos na receita disponível, em virtude dos aumentos nas transferências provenientes
da União e dos seus respectivos Estados, fato singularmente comprovado pelo fluxo de
transferências intergovernamentais (em proporção ao PIB), como pode ser visto na Tabela 3.
Em 1960, o fluxo de transferências da União para os governos subnacionais foi de – 0,77% do
PIB59 (6,91% da arrecadação direta). Nesse mesmo ano, o fluxo para os Estados foi positivo e
representou 0,49% do PIB (8,99% da sua arrecadação direta) e, para os Municípios, 0,29% do
PIB (35,37% da sua arrecadação direta). Em 1970, o fluxo da União para os governos
subnacionais praticamente dobrou, atingindo –1,54% do PIB, correspondendo a 8,89% da sua
receita, mostrando que as transferências não acompanharam o grande incremento na sua
arrecadação direta. Ao mesmo tempo, o fluxo para os Estados tornou-se negativo, –0,36% do
PIB (4,53% da sua arrecadação), evidenciando que eles transferiram mais para os Municípios
do que receberam da União, enquanto o fluxo líquido para os Municípios aumentou para
1,90% do PIB (alcançando 271,43% da sua arrecadação). Entre 1970 e 1980, o fluxo líquido
da União para os governos subnacionais teve um incremento inexpressivo, para –1,60% do
PIB (8,74% da arrecadação), enquanto o fluxo líquido para os Municípios declinou para
1,20% do PIB (133,33% da sua arrecadação) e se recuperou para os Estados, voltando a
apresentar percentual positivo, de 0,39% do PIB (7,34% da sua arrecadação), mas ainda
inferior ao verificado em 1960. Portanto, a União se apropriou de boa parte do incremento da
sua arrecadação direta. As transferências líquidas da União somente apresentariam expansão
significativa na década de 1980, notadamente após a Carta de 1988. Vale ainda ressaltar que o
efeito imediato das reformas implementadas no início do governo militar foi ter provocado
grande incremento da participação das transferências na receita dos Municípios entre 1960 e
1970. Contudo, tal percentual voltou a cair em 1980, apoiando a tese da tendência à forte
concentração da arrecadação na União e do rápido esgotamento das medidas destinadas a
ampliar a participação dos entes subnacionais no bolo tributário, essencialmente dos
Municípios, com a introdução do FPE e do FPM e a partilha do ICM. Tal percentual volta a
crescer na década de 1980. Entretanto, não obstante a referida concentração, os Municípios
são marcados pela acentuada dependência das transferências intergovernamentais, como pode
ser destacado nos dados disponíveis após 1960.

59
Os valores são sempre negativos para a União porque se trata de uma transferidora líquida de recursos para os
outros entes. Os municípios, por sua vez, são recebedores líquidos.
182

Tabela 3 - Evolução das Transferências1


Conceito Central Estadual Local Central Estadual Local
Transferências (fluxo em % do PIB) Transferências em % da Arrecadação Direta
1960 -0,77 0,49 0,29 -6,91 8,99 35,37
1965 -1,68 0,82 0,86 -13,91 14,02 81,13
1970 -1,54 -0,36 1,90 -8,89 -4,53 271,43
1975 -1,45 -0,05 1,49 -7,80 -0,84 212,86
1980 -1,60 0,39 1,20 -8,74 7,34 133,33
1985 -2,42 0,33 2,09 -13,83 5,52 360,34
1988 -2,60 0,23 2,37 -16,17 4,01 388,52
1990 -2,34 -0,58 2,92 -12,13 -6,81 301,03
1995 -2,64 -0,38 3,02 -14,86 -4,93 208,28
2000 -3,31 -0,29 3,60 -16,24 -3,43 208,09
2005 -3,85 -0,19 4,03 -16,21 -2,10 209,90
2010 -3,60 -0,47 4,06 -16,10 -5,33 196,14
2014 -3,66 -0,51 4,17 -16,49 -5,76 184,51
Fonte: Elaboração a partir dos dados de Afonso (2015a e 2015b), considerando informações da STN, SRF,
IBGE, Ministério da previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais.
Nota: (1) Considera-se como fluxo de transferência a diferença entre a receita disponível e a arrecadação direta.
Os valores negativos referem-se aos casos em que os valores pagos como transferências são maiores que os
recebidos.

Apesar das inconsistências do novo sistema tributário, ele foi funcional para a
retomada dos gastos públicos, em especial dos investimentos, em consequência da melhoria
da arrecadação do governo, sobretudo após 1967. No período do chamado “milagre
brasileiro” (1967-1973), a carga tributária alcançou a média anual de 24,4% do PIB, valor
muito próximo do observado na década de 1980 (24,8%), como pode ser visto na Tabela 1.
Além disso, embora as reformas do período 1964-1966 não tenham superado as históricas
limitações do padrão de financiamento da economia, principalmente do Estado, o
financiamento do governo foi favorecido em virtude da dinamização do mercado de títulos
públicos. O reforço da capacidade financeira do Estado refletiu-se também na elevação
significativa dos investimentos das empresas estatais, que passaram a ter facilidades para a
obtenção de empréstimos externos, comandando assim grandes blocos de inversões em
setores estratégicos da economia. Juntos, governo – administração direta – e empresas estatais
responderiam por mais de 50% da formação bruta de capital da economia e assumiram um
gradativo protagonismo na retomada do crescimento durante o “milagre brasileiro”.
Outros fatores que podem ser salientados para o rápido crescimento, notadamente
entre 1968 e 1973, foram a difusão do crédito ao consumidor, basicamente através das
financeiras, beneficiando preferencialmente as camadas de rendas mais elevadas, em virtude
183

do processo de concentração de renda, com impactos diretos na expansão da produção de bens


de consumo duráveis; o estímulo à construção civil através do financiamento de moradias por
intermédio do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), que era sustentado pelos recursos
provenientes do FGTS; a concessão de grandes incentivos e subsídios à exportação,
especialmente de produtos manufaturados, inclusive adotando uma política de
minidesvalorizações cambiais a partir de 1968; a elevada capacidade ociosa existente na
economia, gerada pelos grandes investimentos realizados no segundo governo Vargas e,
sobretudo, durante o plano de metas de JK, que permitiu aumento da produção sem grandes
exigências de gastos em capital; as facilidades no setor externo da economia em virtude do
crescimento do comércio e da economia mundial e, por fim, houve um aumento sem
precedentes da oferta de capitais disponíveis no mercado financeiro internacional, com
reduzidas taxas de juros.
A retomada do crescimento a partir do governo Costa e Silva tinha um sentido prático:
a necessidade de legitimação do regime. Para aplacar o crescente descontentamento da
opinião pública era preciso a adoção de um conjunto ousado de medidas que propiciasse o
aumento da oferta de produtos, a expansão do emprego e a melhoria das condições de vida de
determinados segmentos sociais que deram sustentação ao golpe, em especial setores
importantes das classes médias urbanas.
Assim, o bom desempenho da economia durante o “milagre” foi em parte decorrente
das mudanças introduzidas que buscaram consolidar o sistema tributário como efetivo
instrumento de promoção do crescimento econômico e da acumulação de capital, em
detrimento da sua função distributiva (objetivando maior equidade). Por exemplo, o Imposto
de Exportação foi transferido para a União e assumiu papel de instrumento auxiliar de política
do comércio exterior, do mesmo modo que o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF)
tornou-se instrumento auxiliar de política monetária e cambial, prejudicando sua finalidade
arrecadatória. Ao mesmo tempo, foram multiplicados os incentivos fiscais como forma de
incentivo a setores (como os setores financeiro, exportador e agrícola) e atividades
(investimentos, consumo de bens duráveis) considerados prioritários. O estímulo à demanda
por bens duráveis pelas camadas de renda média e alta da sociedade teve o propósito de
reanimar a atividade industrial que enfrentava elevados níveis de capacidade ociosa, em
virtude da crise da primeira metade da década de 1960. Segundo Oliveira (2010):
184

Como consequência, neste período ergueu-se um verdadeiro ‘paraíso fiscal’ para o


capital, em geral, e para as camadas de média e alta renda. Drenaram-se
consideráveis fatias de recursos do conjunto da sociedade para garantir a sustentação
destes segmentos e transformou-se o sistema tributário num instrumento de
agravamento das desigualdades sociais, na medida em que seu ônus foi
primordialmente lançado sobre os ombros dos mais fracos (OLIVEIRA, 2010).

Em 1973, o “milagre” já apresentava sinais de esgotamento, principalmente porque a


maioria dos setores da indústria operava no limite da capacidade, gerando fortes pressões
inflacionárias e criando a necessidade de grandes investimentos para a ampliação da
capacidade de produção. O fato de o setor produtor de bens de consumo duráveis ter liderado
o crescimento no período anterior conferia à economia bases muito frágeis, à medida que era
muito dependente da importação de equipamentos e insumos. Em dezembro do mesmo ano a
economia foi duramente afetada pelo primeiro choque do petróleo, que quadruplicou os
preços dos combustíveis, aprofundando o desequilíbrio do balanço de pagamentos. Neste
mesmo ano, foi eleito o General Ernesto Geisel para a Presidência da República.
As crises enfrentadas pela economia doméstica, quando encerrado o período de euforia
do chamado “milagre brasileiro”, mostraram que persistiram os problemas relacionados à
incapacidade do sistema tributário garantir a arrecadação dos recursos para promover o
financiamento adequado dos gastos públicos, que se manifestaram pelo crescente
endividamento externo e interno e o progressivo descontrole de preços na economia, e ainda o
uso da inflação para financiar o déficit público, por meio do chamado imposto inflacionário.
Além disso, ainda no final da década de 1960, a União procurou absorver ainda mais recursos,
retirando de Estados e Municípios parte do FPE e do FPM, como será visto posteriormente.
Quando Geisel assumiu tinha pela frente o duplo desafio: realizar a abertura política e
optar por promover o ajustamento da economia ao choque do petróleo, que poderia ocasionar
séria crise econômica e a consequente queda da aprovação de um regime que já enfrentava
contestações, ou garantir a continuidade da expansão econômica, repetindo os feitos da era do
“milagre”. Geisel optou por aproveitar a necessidade criada com o choque do petróleo para
reorientar o padrão de crescimento, priorizando a produção de bens de capital e insumos
básicos, em detrimento do setor produtor de bens de consumo duráveis, buscando posicionar a
economia numa nova fase da substituição de importações – representada pelo fechamento da
malha industrial, com a autonomia na produção de bens de capital e intermediários.
Contudo, se por um lado, a estratégia de Geisel sustentou a continuidade da expansão
da economia, ainda que com taxas menores – basicamente com a implementação do II PND
(Plano Nacional de Desenvolvimento), por meio de grandes investimentos liderados pelas
185

empresas estatais e apoiados no crescente endividamento externo – por outro,


progressivamente explicitou a fragilidade fiscal e financeira do Estado brasileiro durante os
governos militares. Enquanto as taxas de juros internacionais estiveram relativamente baixas e
havia capacidade de endividamento do país, o fluxo de capitais continuou positivo.
Entretanto, em 1979, o duplo choque representado pelo novo aumento dos preços do petróleo
acompanhado de forte elevação das taxas de juros internacionais, provocou a reversão do
quadro, jogando a dívida externa para patamares inéditos, tornando praticamente impossível o
seu refinanciamento.
Durante o Governo Geisel, ficou patente a incapacidade dos sistemas tributário e
financeiro existentes oferecerem suporte ao ambicioso programa de investimentos contido no
II PND, fato que levou ao estrangulamento financeiro do Estado. Na década de 1970, a carga
tributária apresentou ligeiro incremento para a média de 25,4% do PIB, valor que pode ser
considerado baixo dadas as novas necessidades do setor público brasileiro, conforme mostra a
Tabela 1. Esse estrangulamento mostrou o paulatino descompasso entre o volume de
investimento exigido para promover o salto esperado na economia para uma fase mais
avançada do processo de industrialização e a capacidade de arrecadação fiscal e de geração de
recursos próprios do Estado, causando um processo de superendividamento público tanto
externo quanto interno. Ademais, para alguns autores, como Fiori (1990), a estratégia
“enfrentou a baixa solidariedade empresarial, transformada, a partir de 1976, em uma
verdadeira rebelião contra a estatização” (FIORI, 1990). Ou seja, a insistência da burguesia
brasileira em adotar um discurso liberal-conservador e anti-estatizante colocou limites a uma
articulação mais estreita entre Estado e burguesia, algo semelhante ao que ocorreu no período
anterior a 1964.
A transição presidencial ocorrida em 1979 esteve igualmente envolvida por
turbulências de ordem política e econômica. O General Figueiredo foi eleito pelo colégio
eleitoral prometendo redemocratizar o país e entregar o poder aos civis, bem como realizar o
processo de anistia aos presos políticos. No lado da economia, o quadro econômico herdado
era preocupante, situação que oferecia pouca capacidade de manejo ao governo recém-
empossado.
A inflação havia atingido patamares superiores ao verificado em 1964 e os
desequilíbrios externos atingiram níveis nunca verificados, especialmente em virtude da
impagável dívida externa. O grande problema enfrentado pelo governo, entre 1979 e 1985,
estava associado ao fato de que o ajuste externo exigido para se garantir o pagamento da
186

dívida acarretava progressivo desajuste econômico interno. Ou seja, as políticas de


austeridade então adotadas – redução do salário real, desvalorização do câmbio, diminuição
dos gastos públicos, notadamente das empresas estatais, elevação dos juros domésticos e
eliminação de incentivos fiscais e subsídios – cujo propósito era garantir superávits externos
para pagamento dos serviços da dívida externa, tinham como contrapartida aumento do
desemprego, contração da demanda, queda do crescimento e elevação da dívida pública
interna. Ao mesmo tempo, o fracasso das políticas implementadas, particularmente em razão
da baixa credibilidade do governo e da paulatina reação popular e do empresariado, provocou
grandes incrementos na inflação que, combinada com a forte desvalorização cambial, causava
a corrosão da moeda nacional.
As grandes dificuldades enfrentadas obrigaram o país a pedir socorro ao FMI, em
troca da submissão do país à sua receita ortodoxa. O progressivo desequilíbrio
macroeconômico interno, principalmente ao nível do setor público – evidenciado pelo
aumento da dívida interna, do custo financeiro do Estado, da inflação, pela queda do
investimento na economia e pela profunda recessão – mostrou a incapacidade da terapia do
FMI de promover um ajuste na maioria das economias subdesenvolvidas – intensamente
afetadas pela crise de endividamento na década de 1980 – que pudesse compatibilizar uma
melhora no balanço de pagamentos com a estabilidade econômica interna e a criação de
condições para a retomada do crescimento.
Após 1969, muitas mudanças foram sendo introduzidas no sistema tributário,
causando a desfiguração da proposta do início do regime militar. Para Balthazar (2005),
“sempre em nome de uma pretensa governabilidade, os sucessivos governos foram ora
criando novas exações, ora majorando as existentes, ou mesmo alterando o sentido de muitas
normas constitucionais tributárias, gerando com isso instabilidade e insegurança entre os
contribuintes” (BALTHAZAR, 2005).
A crise do regime militar explicitou e certamente foi causada também pelas
inconsistências do sistema tributário que permaneceram após 1965, embora a reforma tenha
proporcionado significativos avanços. No fim do regime militar, em virtude da incapacidade
de adotar uma nova reforma tributária – que, por exemplo, ampliasse a participação dos
impostos sobre renda e sobre a propriedade, tornando o sistema mais progressivo – o governo
se limitou a promover ajustes pontuais. Em primeiro lugar, a elevação das alíquotas do IR e
redução de isenções, dando início a “desmontagem do ‘paraíso fiscal’”. Em segundo, a
continuidade da elevação das alíquotas de alguns impostos e a criação de novas imposições
187

tributárias, como o Fundo de Investimento Social (Finsocial) – atual Contribuição para o


Financiamento da Seguridade Social (COFINS) – em 1982 (OLIVEIRA, 2010). Contudo, o
incremento da arrecadação em virtude de medidas pontuais para satisfazer a política de ajuste
sustentou-se na ampliação da carga de impostos indiretos, tornando o sistema ainda mais
regressivo e onerando a população mais pobre.
Mas no final do regime militar se intensifica a reação de prefeitos e governadores à
crescente centralização de recursos na União, fato que marcaria profundamente o debate sobre
o federalismo brasileiro na década de 1980 e a elaboração da Carta de 1988. Uma reação
importante ficou manifestada na aprovação da EC no 23/83 (Emenda Passos Porto), que
ampliou o percentual de repasse do FPE e do FPM para os Estados e Municípios, tendo
representado uma derrota do Executivo federal, comprometido no momento com o ajuste
fiscal pactuado com o FMI. Simultaneamente foi também aprovada a EC no 24 (Emenda João
Calmon), que determinou a destinação obrigatória para a educação de 13% das receitas do
orçamento federal e de 25% das receitas dos Estados e Municípios (OLIVEIRA, 2010).
Os problemas gerados pela crise da dívida externa contribuíram para a derrocada do
regime militar, à medida que explicitaram todas as distorções deixadas pelos 21 anos de
ditadura. Os militares que haviam assumido o poder em 1964 prometendo moralizar o país e
criar um ambiente estável e favorável ao desenvolvimento, deixaram o governo em meio a
uma crise sem precedentes, cujos efeitos ainda persistiram por vários anos.
O Colégio Eleitoral elegeu o candidato da oposição, Tancredo Neves, como
presidente, amparado por um pacto político denominado “Aliança Democrática”, formada por
políticos da oposição e velhos apoiadores do regime militar, dentre eles, José Sarney, que
viria a assumir efetivamente a presidência, inaugurando a chamada Nova República. Dentre
os desafios do novo governo estavam a transição democrática; a crise econômica decorrente
da perversa combinação entre pesado endividamento externo, estrangulamento financeiro do
Estado, estagnação econômica e inflação; a profunda desigualdade produzida pelas políticas
dos governos militares e o desequilíbrio federativo, aprofundado após 1964.
Houve grande pressão da sociedade civil pela convocação de uma Assembleia
Nacional Constituinte, cuja finalidade exclusiva seria debater, redigir e promulgar uma nova
Constituição. Contudo, o presidente recém-empossado preferiu que o Congresso eleito em
1986 fosse transformado numa “Constituinte Congressual”, novamente frustrando o desejo
188

popular60. O novo Congresso incumbiu-se, a partir de fevereiro de 1987, da elaboração da


nova Constituição, promulgada em outubro de 1988. Os debates que animaram a Constituinte
se orientaram, principalmente para o desenho de novo arranjo federativo, com
descentralização de poderes e recursos e do protagonismo na implementação de políticas.
Havia também a percepção de que seria necessário ajustar o sistema tributário à realidade da
década de 1980.
A nova Constituição efetivou novo movimento de descentralização, tanto tributária
quanto das atribuições, com a transferência para Estados e, particularmente, para os
Municípios, de uma porção maior da receita arrecadada e das incumbências,
excepcionalmente nas áreas de saúde e educação, em desfavor da União. Entretanto, no
campo tributário, a descentralização foi mais pronunciada do lado da repartição das receitas,
do que da estrutura tributária. Ademais, tal tendência em prol da maior descentralização
igualmente obedecia ao movimento internacional, a partir das experiências de outros países,
bem como refletia o intenso debate acadêmico em torno das vantagens de se delegar maiores
atribuições aos governos subnacionais – conforme ressaltado.
Além disso, a ampliação da participação popular com a redemocratização do país foi
acompanhada não somente da reivindicação de maior liberdade, mas também de mais direitos
sociais e econômicos, precipuamente pela universalização do acesso à saúde e à educação. A
nova Carta contemplou muitos desses direitos, com a ampliação do capítulo relativo à ordem
social, as responsabilidades do Estado, inovando ao incluir o conceito de seguridade social e a
concepção de uma estrutura singularmente direcionada para o financiamento de tais políticas,
apoiada em normas diversas daquelas aplicadas aos impostos. Ainda que bem desenhada, tal
estrutura seria confrontada com as imensas restrições orçamentárias decorrentes da crise
econômica herdada dos militares (OLIVEIRA, 2010)
Para Varsano (1996):

O sistema tributário criado pela Constituição de 1988 – ao contrário do originado


pela reforma da década de 60, elaborado por uma equipe técnica em gabinetes – foi
fruto de um processo participativo em que os principais atores eram políticos. É bem
verdade que os políticos que conduziram o processo de criação tinham formação
técnica e haviam exercido recentemente funções executivas no governo e que um
grupo de técnicos os assessorava. Contudo, as decisões, embora tecnicamente
informadas, tinham caráter eminentemente político (VARSANO, 1996).

60
Vergolino (2014) afirma que “os membros da Constituinte eram também membros do Parlamento, de sorte que
tal desenho contribuiu, em parte, para que a busca da tal harmonia federativa fosse parcialmente prejudicada”
(VERGOLINO, 2014).
189

Do ponto de vista das competências tributárias, os Estados foram aquinhoados com a


transformação do antigo ICM em Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS), que incorporou os Impostos Únicos (incidentes sobre a energia elétrica, os
combustíveis e os minerais) e especiais (transportes rodoviários e serviços de comunicação),
antes sob competência da União. Foi também estipulado para os Estados o Adicional do
Imposto de Renda Incidente Sobre Lucros, Ganhos e Rendimentos de Capital, que acabou
extinto pela EC nº 3, de 1993, em virtude de dificuldades para instituição e cobrança. Os
Estados e Municípios obtiveram a ampliação da parcela da arrecadação do IR (de 33% para
47%) e do IPI (33% para 57%), que compunham o repasse do FPE e do FPM. A União, por
sua vez, foi contemplada somente com o Imposto sobre Grandes Fortunas – ainda pendente de
regulamentação – e o ITR, cuja receita deve ser partilhada com os Municípios ou realizada a
transferência da responsabilidade pela sua cobrança quando for de interesse do governo local.
Contudo, o ITR tem peso inexpressivo na arrecadação. Os Estados também foram
beneficiados com a criação do Imposto sobre Herança e Doações e do Fundo de
Compensação das Exportações de Manufaturados, que direcionaria 10% da receita do IPI (que
igualmente favoreceu os Municípios). Os Estados ainda conquistaram maior autonomia na
fixação das alíquotas do ICMS, respeitadas as restrições estabelecidas em lei. As mudanças
nas competências tributárias e na partilha de receitas proporcionaram melhoria da capacidade
de autofinanciamento das políticas dos governos estaduais. Os Municípios foram ainda
beneficiados com atribuição de dois novos impostos, o Imposto sobre Transmissão de
Propriedade Imobiliária Inter Vivos (antes arrecadado pelos Estados) e o Imposto Sobre
Vendas a Varejo de Combustíveis Líquidos e Gasosos, exceto Óleo Diesel (cobrado até 1993,
momento em que foi extinto pela EC nº 03/93). Contudo, os Municípios continuaram
dependentes da arrecadação do IPTU e do ISS como principais fontes de receitas, à medida
que os impostos de maior potencial de arrecadação permaneceram centralizados nas mãos do
Governo Federal (IRPJ, IRPF e IPI) e dos Estados (ICMS).
Assim, a CF de 1988 definiu a seguinte distribuição das competências tributárias:

I) União

 Imposto sobre Importação de Produtos Estrangeiros (II);


 Imposto sobre Exportação, para o Exterior, de Produtos Nacionais ou Nacionalizados
(IE);
 Imposto sobre Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR);
 Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);
190

 Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou Relativos a Títulos ou


Valores Mobiliários (IOF);
 Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR);
 Imposto sobre Grandes Fortunas (depende de regulamentação);
 Extraordinários (em caso de guerra externa);
 Empréstimos Compulsórios;
 Taxas;
 Contribuições de Melhoria;
 Contribuições Sociais (inclusive Contribuições Previdenciárias);
 Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE);
 Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou Econômicas.

II) Estados

 Imposto Sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Sobre Prestações


de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS);
 Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação, de Quaisquer Bens ou Direitos
(ITCMD);
 Imposto Sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);
 Adicional do Imposto de Renda Incidente Sobre Lucros, Ganhos e Rendimentos de
Capital – extinto pela EC nº 3, de 1993;
 Taxas;
 Contribuições de Melhoria; e
 Contribuições Sociais (contribuições para o regime próprio de previdência dos
Estados).

II) Municípios

 Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU);


 Imposto sobre Transmissão Inter Vivos, a Qualquer Título, de Bens Imóveis e de
Direitos Reais Sobre Imóveis (ITBI);
 Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS);
 Imposto Sobre Vendas a Varejo de Combustíveis Líquidos e Gasosos (exceto Óleo
Diesel) – extinto pela EC nº 3, de 1993;
 Taxas;
 Contribuições de melhoria; e
 Contribuições Sociais (Contribuições para o Regime Próprio de Previdência dos
Municípios) (AMED; CAMPOS, 2000; OLIVEIRA, 2010; BRASIL, 1988).

Possivelmente o dispositivo constitucional de maior impacto em termos de


descentralização foi a concessão do status de entidades federativas aos Municípios, como os
Estados. Com isso, os Municípios passaram a desfrutar de autonomia frente aos Estados e a
União, que não podem determinar ou proibi-los de realizar ações, ainda que contribuam com
parcela significativa das suas receitas (OECD, 2013). Os Municípios alcançaram as mesmas
prerrogativas dos Estados, mas ficaram imunes ao “controle fiscal e administrativo do ente
191

maior no qual se encontravam geograficamente inseridos” (VERGOLINO, 2014). Ainda que


o financiamento federal seja importante nestas áreas, a maior parte deste financiamento ocorre
por meio de transferências não vinculadas, reforçando ainda mais a já elevada autonomia
garantida pela Constituição, comprometendo em muitas situações a definição de padrões
mínimos em âmbito nacional (OECD, 2013).
Cabe ainda considerar que os governos subnacionais passaram a usufruir de
significativa autonomia sobre os seus próprios impostos. Os Estados possuem grande
liberdade para fixar as alíquotas e a base tributária do ICMS. Além disso, Estados e
Municípios gozam de razoável poder para determinar as alíquotas e as bases para outros
impostos, conquistando maior autonomia fiscal do que os governos subnacionais da maioria
dos países da OECD. Tal autonomia, combinada com redução do grau de coordenação do
governo central, levou os governos subnacionais à adotarem políticas de fomento ao
desenvolvimento econômico de suas jurisdições, tendo como consequência uma concorrência
fiscal intensa, principalmente a partir da década de 1990, distorcendo os fluxos comerciais
entre os Estados e afetando os processos de escolha da localização de novos empreendimentos
pelas empresas (OECD; 2013, VERGOLINO; 2014).
Para Souza (2005), em virtude de o processo constituinte ter sido conduzido sem uma
clara maioria partidária ou ideológica, os constituintes puderam projetar uma federação cujo
poder deveria ser descentralizado, com vários centros de poder, mas assimétricos, com
legitimidade para assumir protagonismo no processo decisório. Tais fatores garantiram a
proteção contra o retorno à antiga federação centralizada. Contudo, a autora afirma que, desde
1988, tem sido difícil descrever a federação brasileira como centralizada ou descentralizada,
pois tem sido marcada, por um lado, por políticas federais centralizadas, que se impõem aos
Estados e Municípios e por restrições à liberdade subnacional para legislar, em razão de
decisões dos tribunais superiores. Ademais, poucos poderes constitucionais são alocados aos
Estados e Municípios. E, por outro lado, os governos subnacionais passaram a usufruir de
significativa autonomia administrativa e responsabilidade pela execução de políticas
aprovadas em âmbito federal e uma participação nos recursos públicos que nunca tinham
desfrutado anteriormente – especialmente os Municípios.
A CF de 1988 outorgou a cada unidade constituinte poderes semelhantes aos
verificados em unidades constituintes nos Estados Unidos e no México. Isso significa que o
Brasil aderiu a um federalismo simétrico em meio a uma política socioeconômica assimétrica.
O federalismo simétrico pode ser explicado por dois fatores. Em primeiro lugar, as regras
192

sobre competência, receita, e muitas políticas públicas dos governos subnacionais são objeto
de seções muito detalhadas da Constituição, diferentemente de países como Estados Unidos e
Austrália. Em segundo, o STF determina rigorosamente que as constituições e leis estaduais
sigam a CF, forçando uma interpretação hierárquica das normas constitucionais, mesmo que a
própria Constituição não seja clara neste sentido (SOUZA, 2005).
A CF de 1988 detalhou as competências dos três níveis de governo, sendo atribuídos à
União o maior número de competências exclusivas, abarcando aquelas consideradas mais
importantes, como defesa, política monetária, cambial, relações exteriores, seguridade social e
serviços como telecomunicações. Aos Estados são atribuídos os poderes residuais, como nos
Estados Unidos, Austrália e México; e, em virtude do grande detalhamento contido na Carta,
sobra pouco espaço para os Estados exercerem tal competência residual. Competências
concorrentes estão igualmente previstas, com a definição de que a responsabilidade pela
provisão da maioria dos serviços públicos, em especial dos sociais, é comum aos três níveis.
Dentre as atribuições concorrentes estão saúde, educação, meio ambiente, assistência social,
habitação e saneamento. Entretanto, ainda persistem vazios entre o dispositivo constitucional
e as disposições colocadas em prática. A legislação federal também vai sempre prevalecer,
ainda que sancionada após a aprovação de norma estadual regulando alguma atribuição
concorrente. Além disso, diversamente do que acontece em outras federações, a maior parte
da autoridade legislativa sobre competências concorrentes fica concentrada no executivo
federal. Uma explicação possível para a extensa lista de competências concorrentes, em
grande parte relacionada às políticas públicas, é a tentativa dos constituintes ampliar o âmbito
do federalismo cooperativo no país. Souza (2005), entretanto, argumenta que tal propósito não
foi concretizado porque são muito desiguais as capacidades dos governos subnacionais
implementarem políticas públicas. Ela observa ainda que a uniformização das regras aplicadas
às esferas subnacionais – particularmente aos Estados – dificultou a adoção de políticas
coerentes com as suas prioridades.
Ismael (2014) argumenta na mesma direção que Souza, ao considerar que:

A experiência federativa brasileira a partir dos anos 1990 foi marcada pela
predominância de um federalismo competitivo-cooperativo, o qual se origina no
texto constitucional nacional e se alimenta no próprio processo político envolvendo
a União e os estados da Federação. Verifica-se a presença simultânea de cooperação
(resultante das transferências constitucionais obrigatórias da União para os estados,
Municípios e regiões) e de competição (derivada da descentralização político-
financeira ocorrida na direção de estados e Municípios). Essa dinâmica transforma,
muitas vezes, os entes federativos em agentes econômicos, estimulando conflitos e
tensões entre eles.
193

As forças políticas favoráveis à competição horizontal avançaram no novo ambiente


federativo inaugurado pela CF/1988. A novidade é que esta tendência cresceu
mesmo entre os estados do Nordeste, grandes incentivadores, na história
republicana, de um federalismo cooperativo, ou seja, de um modelo federalista no
qual o governo federal procura apoiar as regiões menos desenvolvidas (ISMAEL,
2014).

Tal ação dos Estados do Nordeste não deixou de ter ambiguidades. Suas estratégias
voltadas para a promoção das suas economias acarretaram o acirramento da competição
horizontal na Federação brasileira, em detrimento da cooperação regional. Contudo,
permaneceram fiéis ao antigo discurso da necessidade de adoção de um tratamento
diferenciado para o Nordeste, tendo em vista a assimetria federativa existente e, mesmo que
tenham realizado articulação governamental em momentos de sua conveniência, a ação em
bloco dos governos nordestinos perdeu relevância. Com isso, a atração de investidores
privados e a negociação isolada com o governo federal tornou-se a forma predominante de
ação dos governadores (ISMAEL, 2014).
Boadway e Shah (2009), por sua vez, assinalam que o Brasil configura um caso
particular e único de federalismo cooperativo, com esferas independentes do governo, em que
todos os níveis possuem autonomia e igualdade para coordenar as suas políticas horizontal e
verticalmente – e que o distingue do modelo “bolo de mármore” (marble cake), destacado por
alguns autores, como Rubinstein (2011).
A OECD (2013), em relatório recente sobre o Brasil, destaca que, apesar dos conflitos
de competência, com sobreposições de gastos e políticas pelos três níveis de governo, as
políticas públicas de maior impacto sobre a população mais pobre são implementadas e
financiadas pelos governos subnacionais do Brasil. Por outro lado, a ampla liberdade no uso e
ausência de condicionalidades nas transferências tem comprometido o alcance de padrões
mínimos na provisão dos serviços públicos pelos Estados, excetuando saúde e educação.
Nestas duas áreas, o processo de descentralização tem sido planejado de forma mais
cuidadosa e elas evidenciam que mecanismos de governança multinível funcionam,
notoriamente pelo fato de que são financiadas principalmente pelas transferências carimbadas
provenientes da União, favorecendo o incremento do grau de controle e coordenação entre as
diferentes entidades federais.
A OECD ainda salienta que o processo de descentralização no Brasil ocorreu de forma
gradual e desigual, especialmente no que se refere a alocação de gastos. Existe maior clareza
na definição das atividades que devem ser executadas ou reguladas pela União e os
Municípios, enquanto os Estados podem executar somente as funções que não foram
194

explicitamente vetadas pela Constituição. Tal situação tem gerado conflitos de competência,
com sobreposições de gastos e políticas pelos três níveis de governo, com várias atividades
sendo realizadas ao mesmo tempo pelos três níveis de governo (OECD, 2013).
Outro ponto considerado por Souza (2005) está associado às relações
intergovernamentais no Brasil, cujas regras não foram previstas na CF de 1988. Isso, contudo,
não tem impedido a criação de diversos mecanismos de relações intergovernamentais,
envolvendo partilha de impostos, implementação compartilhada de políticas sociais,
particularmente nas áreas de educação e saúde. Mesmo assim, as relações
intergovernamentais são altamente competitivas, tanto na vertical como na horizontal, e
caracterizadas por conflitos. Os mecanismos de cooperação geralmente são instituídos com
apoio federal. Souza finaliza afirmando que, apesar da existência de diversos mecanismos
constitucionais orientados para a promoção do federalismo cooperativo, tais como áreas
políticas concorrentes, a tendência do protagonismo da União frequentemente o torna
competitivo.
Assim, não obstante os avanços em direção a efetivação do federalismo cooperativo
no Brasil, persistem alguns entraves para tal efetivação, relacionados ao ainda elevado nível
de centralização política em âmbito federal; à ausência de dispositivos constitucionais e
infraconstitucionais que regulamentem as relações intergovernamentais, provocando o
surgimento de inúmeras arenas de conflito sobre a responsabilidade pelo desenho,
financiamento e implementação das políticas; e, por fim, a grande assimetria na capacidade de
Estados e Municípios executarem políticas, notadamente em termos gerenciais, técnicos,
financeiros e de comprometimento político.
No final da década de 1990, inúmeros trabalhos – inclusive de organismos como
BIRD e FMI, que patrocinaram programas de descentralização em muitos países em
desenvolvimento a partir da década anterior – assinalaram as várias distorções geradas pela
descentralização, em especial para a gestão macroeconômica, em várias partes do mundo. Os
principais problemas indicados são: a) a descentralização tendeu a fortalecer estruturas
arcaicas de poder em governos subnacionais; b) sobreposição de competências; c) guerra
fiscal; d) irresponsabilidade fiscal; e) aumento do endividamento subnacional; f)
incompatibilidades entre as demandas locais e a oferta de serviços públicos pelos governos
subnacionais; g) exagerada dependência de transferências para o financiamento das despesas
195

subnacionais e h) fragilização da gestão macroeconômica, pois parcelas crescentes dos gastos


e receitas públicos foram transferidas para os governos subnacionais61.
Em resposta, muitos defensores da descentralização afirmaram que os problemas
foram decorrentes do desenho inadequado e da ausência de instituições capazes de sustentar o
processo. No Relatório de 2000, o BIRD Mundial ponderou que:

A descentralização em si não é nem boa nem má. É um meio para atingir um fim,
muitas vezes imposto pela realidade política. O que importa é saber se é bem-
sucedida ou não. A descentralização bem-sucedida melhora a eficiência do setor
público e sua capacidade de dar respostas, ao mesmo tempo acomodando forças
políticas potencialmente explosivas. A descentralização malsucedida ameaça a
estabilidade econômica e política e perturba o fornecimento dos serviços públicos 62

Desde o início, o sistema tributário consagrado na nova Carta recebeu críticas. Mesmo
que tivesse uma natureza descentralizadora, permaneceu complicado, apoiado na cobrança de
impostos indiretos – o que limitava seu uso na promoção de maior equidade – e favoreceu a
guerra fiscal entre os Estados (AMED; CAMPOS, 2000). Conforme já salientado, embora os
constituintes tenham estabelecido um novo desenho para as competências tributárias e para a
repartição de receitas, com perdas para a União, não foi estipulada com clareza a
redistribuição de encargos para Estados e Municípios, em áreas essenciais, nem desenhados
mecanismos efetivos de cooperação. Por isso, permaneceu um vazio à medida que Estados e
Municípios se sentiram desobrigados de reservar parte das suas receitas para atender tais
gastos, forçando a União a procurar formas alternativas de obtenção de recursos por meio da
instituição ou incremento das alíquotas de contribuições sociais, particularmente sobre o lucro
e o faturamento das empresas. Tais contribuições se mostraram convenientes à medida que
estavam dispensadas do cumprimento dos princípios da anualidade e da não cumulatividade,
definidos para os impostos no capítulo sobre o sistema tributário, e da necessidade de
destinação de 20% da arrecadação para os governos subnacionais. Assim, “as contribuições
sociais se tornaram, para o governo federal, o instrumento preferencial de ajuste de suas
contas e da garantia de obtenção de recursos adicionais para atendimento das novas
responsabilidades atribuídas ao Estado” (OLIVEIRA, 2010). Contudo, essa conduta no campo
fiscal promoveu a elevação da carga tributária e reduziu a eficiência do sistema fiscal (OECD,
2013), especialmente pela incidência cumulativa.

61
Sobre as críticas ao processo de descentralização vide Prud’homme (1995), Schmitter (1999), Ebel e Yilmaz
(2001), Affonso (2003), Oliveira (2007), FMI (2009), Vargas (2011) e Ter-Minassian e Jiménez (2011).
62
Apud Affonso (2003).
196

O período que se seguiu à promulgação da Constituição foi caracterizado pela


continuidade da crise econômica, expressa na recessão, elevação do desemprego e da inflação
e aprofundamento da crise financeira do Estado, sobretudo da União. Ou seja, a reforma
tributária não trouxe alívio à grave situação fiscal da União. Ao contrário, a carga tributária
em 1989, de 24,13% do PIB, foi inferior a verificada em 1969, de 24,87% – como pode ser
visto na Tabela 1. A queda da carga tributária na segunda metade da década de 1980 refletia o
impacto negativo da inflação, em virtude do efeito Tanzi63, da estagnação econômica e da
incapacidade da reforma de 1988 alargar a base fiscal do Estado.
Por essa razão, as mudanças no sistema tributário adotadas entre a promulgação da
nova Carta e o lançamento do Plano Real, em 1994, focaram muito o fortalecimento
financeiro da União, em detrimento da correção das imperfeições do sistema instituído em
1988. Dentre as mudanças relevantes estiveram a criação de novas contribuições sociais,
como a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) em 1989 – bem como o
incremento de suas alíquotas e bases de incidência – a COFINS e o PIS, em 1990, no ajuste
fiscal promovido pelo governo Collor, ou o aumento de impostos não compartilhados com
Estados e Municípios – situação do IOF incidente sobre a riqueza financeira. Mesmo que
benéfica para a União, a ampliação de receita por meio de contribuições marca o início de
uma era na qual o ajuste fiscal tornou-se prejudicial para o sistema tributário, para a
competitividade da economia nacional e para a própria federação, à medida que invalidou os
ganhos, principalmente dos Estados, propiciados pela CF de 1988, comprometendo a oferta
de serviços públicos pelos entes subnacionais. Isto é, o sistema tributário foi reduzido a mero
instrumento do ajuste fiscal, em detrimento da sua funcionalidade para promover a equidade,
maior equilíbrio federativo, financiamento das políticas sociais previstos na nova Carta
(OLIVEIRA, 2010) e para favorecer o processo de descentralização das políticas, na
perspectiva do federalismo cooperativo.
A estratégia de estabilização implementada em 1994, no governo Itamar Franco,
exigiu que fossem adotadas medidas prévias, como um forte ajuste fiscal, que envolveu: a
instituição de novo imposto de incidência cumulativa, o Imposto Provisório sobre
Movimentação Financeira (IPMF), para ser cobrado até 31/12/94, incrementando a
participação deste tipo de tributo na carga tributária no ano; a elevação das alíquotas do IRPF
de 10% para 15% e de 25% para 26,6% e criação de uma alíquota adicional de 35%, que

63
O efeito Tanzi – em homenagem ao economista Vito Tanzi – mostra que, sobretudo em contextos de elevada
inflação, como verificado no Brasil a partir da segunda metade dos anos 1980, há uma perda de arrecadação em
virtude da defasagem de tempo entre o fato gerador do imposto e a sua efetiva arrecadação pelo Estado.
197

vigorariam nos exercícios de 1994 e 1995; e, por fim, o instrumento essencial do ajuste, a
desvinculação de receitas da União, o Fundo Social de Emergência (FSE), depois renomeado
como Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), e, após 2001, como Desvinculação das Receitas
da União (DRU), que autorizava à União bloquear 20% da receita de impostos e
contribuições do seu campo de competência para suprir as suas exigências de recursos antes
de proceder as transferências previstas para seus beneficiários (Estados, Municípios e
políticas sociais) (OLIVEIRA, 2010). O ajuste realizado promoveu o aumento da carga
tributária de 25,78% do PIB em 1993 para 29,75% do PIB em 1994, um recorde considerando
os períodos anteriores, como pode ser visto na Tabela 1.
A adoção do Plano Real, em 1994, contribuiu decisivamente para articular e levar ao
poder a coalizão de forças que garantiu a vitória de Fernando Henrique Cardoso (FHC) em
duas eleições presidenciais e o avanço da política neoliberal – iniciada no governo Collor –
principalmente a reforma constitucional, basicamente orientada para a quebra de monopólios
públicos, e a expansão do programa de privatização. O Plano Real foi bem sucedido no que
diz respeito ao controle da inflação, com a queda persistente nas suas taxas mensais. Mas o
processo de estabilização exigiu a apreciação do câmbio, que combinada com a abertura
comercial, gerou a expansão das importações e a estagnação das exportações, tornando o
déficit na balança comercial crônico. Isto ampliou ainda mais o desequilíbrio nas transações
correntes, cujo financiamento se deu, sobretudo, pela entrada de capitais especulativos
atraídos pelas elevadas taxas de juros mantidas no período, provocando o aprofundamento da
dependência financeira externa. A elevação das taxas de juros levou progressivamente ao
estrangulamento financeiro do setor público, em virtude da acelerada expansão da dívida
interna, que passou a comprometer parcela crescente do orçamento federal com pagamento de
juros, causando a diminuição dos gastos em educação, saúde, infraestrutura e redução das
disparidades regionais.
Depois de implementado o “ajuste provisório”, que viabilizou o Plano Real, a
prioridade do governo foi o equilíbrio fiscal em detrimento de alterações mais significativas
no sistema tributário. Por essa razão, as medidas introduzidas buscaram tão somente atender a
objetivos arrecadatórios, tais como: reforma do Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas
(IRPJ), em 1995; criação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
(CPMF), em 1996; elevação de alíquotas do IRPF, do Imposto de Importação, do IOF e do
IPI, em diversos momentos; e a prorrogação do FSE, como o novo nome de Fundo de
Estabilização Fiscal, em 1996 e 1997 (OLIVEIRA, 2010).
198

Durante do governo de FHC foram inseridas importantes mudanças na legislação


tributária, especialmente do IRPF e do IRPJ, tornando o sistema tributário ainda mais
regressivo. As empresas foram contempladas com a desoneração da tributação dos seus lucros
através da diminuição da alíquota do IRPJ de 25% para 15%, eliminando a sua
progressividade, e do adicional sobre os lucros; isenção de IR incidente sobre a distribuição
de lucros a pessoas físicas – cuja alíquota era de 15% – suprimindo o IRRF sobre os lucros e
dividendos distribuídos para os resultados apurados a partir de 1º/01/96, tanto para o sócio
capitalista residente no país, quanto no exterior; eliminação da alíquota de 35% do IRPF,
reduzindo a sua progressividade; elevação da alíquota do IRPF de 25% para 27,5% (Lei n°
9.532/97, art. 11º); e incremento do número de declarantes de IR, devido a não correção da
tabela de IR (de 1996 a 2001), atingindo os trabalhadores de mais baixa renda. Além disso, a
legislação passou a permitir que profissionais, trabalhadores com postos mais graduados nas
empresas e executivos, constituam pessoas jurídicas, usufruindo de uma tributação
significativamente menor (SALVADOR, 2014).
Em 2000, foi aprovado projeto especifico, pela Comissão Especial da Câmara dos
Deputados, propondo várias alterações na CF de 1988, por meio da PEC n° 175, que reuniu
seis propostas que tramitavam no Congresso Nacional. A unificação das propostas ocorreu em
1995 e, em 1997, foi incorporado à PEC n° 175 um substitutivo do relator, o Deputado Mussa
Demes, que propunha significativas inovações no sistema tributário. A proposta unificada foi
batizada de PEC n° 175-A, e sugeria como modificação mais expressiva a instituição do
Imposto sobre Valor Agregado (IVA), juntando num único tributo o IPI, o Imposto sobre
Operações relativas a Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS), o Imposto
sobre Prestação de Serviços de Qualquer Natureza (ISS), e as Contribuições para o PIS e para
o Financiamento da Seguridade Social (COFINS). O IVA permitiria a simplificação do
sistema tributário e traria muitas vantagens por sua natureza não cumulativa, assegurando a
neutralidade fiscal na perspectiva da concorrência. Além disso, a simplificação do sistema
possibilitaria grande redução dos custos de cumprimento (compliance costs) das obrigações
fiscais no país.
A proposta contemplava a criação do Imposto sobre Vendas a Varejo (IVV), a ser
cobrado pelos Municípios, com alíquota de 4% sobre o consumo final de mercadorias e
serviços, e da contribuição social de 8%, incidente sobre a receita liquida dos bancos, bem
como de um fundo para conservação e recuperação de estradas, formado por um imposto
seletivo sobre combustíveis. A proposta também ampliava a possibilidade de instituição, pela
199

União, Estados e Municípios, da contribuição de melhoria decorrente do financiamento de


obras publicas e autorizava os Municípios a criarem taxas de limpeza e iluminação pública.
Foi, contudo, rejeitada a sugestão de transferência para os Estados da competência pela
cobrança do ITR, pela resistência dos próprios Estados, em virtude da complexidade da sua
cobrança (BALTHAZAR, 2005).
A aprovação da emenda possibilitaria o fim da guerra fiscal entre os Estados, baseada
acima de tudo, na desoneração do ICMS, além de facilitar a integração da economia nacional
à economia mundial, na era de acelerada globalização. Contudo, somente em 2003 a emenda
foi votada, sendo afastada a proposta de instituição do IVA e do IVV, em nome do princípio
federativo e do receio de pesadas perdas de arrecadação pela União. Da mesma forma, outras
sugestões nem foram apreciadas ou acabaram sendo aprovadas por meio de emendas pontuais,
como a que autorizou os Municípios e o Distrito Federal a instituírem a Contribuição para o
custeio do Serviço de Iluminação Publica (COSIP), em 2002 (BALTHAZAR, 2005,
OLIVEIRA, 2010).
Em 2000, foi aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que se tornou
essencial ao tipo de ajuste fiscal preconizado pelo governo federal. A lei teve impactos diretos
sobre as políticas sociais e as responsabilidades federativas à medida que permitiu o
enquadramento dos Estados e Municípios aos objetivos da política fiscal do governo federal,
essencialmente determinando limites para o gasto com pessoal (SALVADOR, 2015).
Os desequilíbrios acumulados em decorrência da implementação do Plano Real,
combinados com as crises internacionais, provocaram grande instabilidade econômica no
segundo governo de FHC, que foi incapaz de sustentar o câmbio, a principal âncora do real.
Contudo, a carga tributária continuou subindo, atingindo 33,28% do PIB em 2002, depois de
ter saído de 25,78% em 1993, quando FHC foi ministro. A era FHC repetiu o padrão
verificado em outro momento, no regime militar, cujos governantes empreenderam políticas
pró-mercado, quando houve aumentos expressivos na carga tributária: entre 1964 e 1984, a
carga tributária pulou de 17,02% do PIB para 24,34%, depois de atingir 26,97% em 1983,
como pode ser observado na Tabela 1.
A estagnação econômica, aumento do desemprego, continuidade da crise financeira do
Estado e o vertiginoso aumento da dependência externa, que causou a necessidade de novo
pedido de socorro ao FMI, provocaram o progressivo desgaste do governo, permitindo a
eleição do candidato da oposição, Luis Inácio Lula da Silva, em 2002.
200

O governo Lula igualmente priorizou o equilíbrio macroeconômico, preservando a


orientação anterior de busca do ajuste fiscal em detrimento de qualquer grande mudança no
sistema tributário. Durante o seu governo, duas iniciativas de reforma fracassaram, sendo a
primeira, no final de 2003, focada no ajuste fiscal, ignorou as distorções do modelo federativo
e da redistribuição do ônus tributário, e acabou restrita à prorrogação da CPMF e da DRU e,
no processo de barganha, para permitir a sua aprovação, destinou 25% da receita da Cide-
combustíveis para os governos subnacionais (percentual que foi elevado para 29% a partir de
maio de 2004). Em fevereiro de 2008, por meio da PEC 233/08, uma segunda iniciativa mais
consistente e abrangente foi empreendida, e incluiu propostas para a eliminação dos impostos
e contribuições cumulativos, medidas de desoneração da produção e dos investimentos, e
medidas para atenuar à guerra fiscal entre os Estados e simplificar o sistema. Entretanto, o
envio para o plenário do Congresso foi postergado pela Comissão de Reforma Tributária,
após aprovação do seu substitutivo no final do ano, em virtude das discordâncias e polêmicas
em torno de muitos pontos, sobretudo aqueles relacionados às regras federativas. A crise de
2008 e a proximidade do fim do mandato presidencial impediram a continuidade da sua
discussão (OLIVEIRA, 2010).
Cabe salientar que, conforme Salvador (2015):

A DRU constitui um mecanismo importante de transferência de recursos tributários


arrecadados em nome das políticas sociais que integram a seguridade social
(previdência, assistência social, saúde e seguro-desemprego) para o orçamento fiscal
e, por outro lado, tem um efeito perverso sobre o federalismo fiscal, pois as
contribuições sociais que financiam essas políticas sociais não são partilhadas
com estados e Municípios (SALVADOR, 2015, grifo do autor).

Outras medidas pontuais foram adotadas, como a Lei n° 11.033, de 21/12/2004, que
ofereceu tratamento diferenciado para as aplicações financeiras, beneficiando os aplicadores
do mercado financeiro e da bolsa de valores; em 2006, por meio da MP nº 281, zerou as
alíquotas de IR e de CPMF para investidores estrangeiros no Brasil. Progressivamente, a
legislação foi permitindo a tributação dos rendimentos do capital com alíquotas do IR
inferiores aos demais tipos de rendimento, à medida que não precisa se submeter à tabela
progressiva. Em 2006 também foi regulamentado o regime tributário simplificado, com a LC
nº 123, de 14/12/2006, que instituiu o Simples Nacional. Nele foi unificada a arrecadação de
tributos e contribuições aplicados à pessoa jurídica que se adequa ao perfil de microempresa
(ME) e empresa de pequeno porte (EPP). O regime autoriza que a ME e a EPP sejam
dispensadas de diversas obrigações acessórias e do recolhimento unificado de tributos, no
201

âmbito da União, dos Estados, do DF e dos Municípios. Em 2007, foi instituída ainda a
“Super-Receita”, com a criação da Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB), produto da
fusão da SRF com a Secretaria da Receita Previdenciária (SRP), deslocando a política de
arrecadação e gestão das receitas previdenciárias do Ministério da Previdência Social para o
Ministério da Fazenda. Consequentemente, houve o enfraquecimento da institucionalidade da
seguridade social, com a transferência da gestão das receitas do orçamento da seguridade
social para o controle do Ministério da Fazenda. Em 2007, o congresso rejeitou a prorrogação
da CPMF até 2011, provocando perda de arrecadação de mais de R$40 bilhões. Em resposta,
o governo editou a MP nº 431/2008, contemplando conjunto de medidas para compensar tal
perda, como o incremento da alíquota da CSLL dos bancos, de 9% para 15%. Ao mesmo
tempo, foi editado o Decreto nº 6.339/2008, que elevou em 0,38% todas as alíquotas do IOF
incidentes nas operações de crédito e de câmbio (SALVADOR, 2014).
No campo tributário, o fato marcante do segundo governo Lula foi a adoção de
medidas visando a desoneração64 de setores da economia com a finalidade de atenuar os
efeitos da crise internacional. No final de 2008, o governo concedeu a redução do IPI para o
setor automotivo, e durante 2009, as medidas foram estendidas para outros setores
econômicos: bens de consumo duráveis, material de construção, bens de capital, motocicletas,
móveis e alguns itens alimentícios. Em 2010, houve a prorrogação da redução do IPI para a
indústria automobilística e concessão da redução do IPI para os eletrodomésticos da chamada
linha branca (geladeiras, fogões, máquinas de lavar). No último ano do governo Lula, 2010, as
desonerações (ou gastos tributários) alcançaram R$ 184,4 bilhões ou 3,6% do PIB
(SALVADOR, 2014; 2015).
A elevada popularidade de Lula permitiu a eleição da sua sucessora, a presidenta
Dilma Rousseff, cujas ações mais importantes no campo tributário estiveram relacionadas à
continuidade da adoção de medidas de desoneração tributária. Tanto no primeiro quanto no
seu segundo mandato, inexistiu iniciativa de envio de proposta de reforma tributária ao
Congresso Nacional. As principais medidas adotadas foram, em primeiro lugar, o lançamento,
em 2011, do plano “Brasil Maior”, com o propósito de elevar a competitividade da indústria

64
Para Salvador (2015) “as desonerações tributárias e os incentivos fiscais englobam um conjunto de medidas
legais de financiamento público não orçamentário de políticas públicas (econômicas e sociais) que, na prática,
são renúncias tributárias do orçamento, geralmente em benefício do setor privado da economia”. As
desonerações também podem ser denominadas de “gastos tributários”, à medida que correspondem “a gastos
indiretos de natureza tributária. Portanto, são renúncias que são consideradas exceções à regra o marco legal
tributário, mas presentes no código tributário com o objetivo de aliviar a carga tributária de uma classe específica
de contribuintes, de um setor econômico ou de uma região” (SALVADOR, 2015).
202

nacional, com incentivos para à inovação tecnológica e à agregação de valor, por meio de
desonerações tributárias, como redução de IPI sobre bens de investimento, diminuição gradual
do prazo para devolução dos créditos do PIS-PASEP/COFINS sobre bens de capital e
desoneração da folha de pagamento para alguns segmentos econômicos (de confecção,
calçados, móveis e softwares), com a compensação no faturamento. Em segundo, devido ao
agravamento da crise internacional, em 2012, as medidas de desoneração foram ampliadas,
mormente a substituição da contribuição previdenciária sobre a folha de pagamento (20% do
INSS) de 15 setores da indústria por uma alíquota entre 1,5% e 2,5% sobre o faturamento
bruto. Tais medidas foram novamente ampliadas em 2013, atingindo 45 setores da economia
(SALVADOR, 2014).
A desoneração da contribuição patronal, tanto agravou a regressividade do
financiamento tributário da seguridade social, quanto provocou o enfraquecimento da
solidariedade no custeio da previdência social, um compromisso reforçado pela Carta de
1988. Além disso, as desonerações afetam diretamente a arrecadação do IPI, que compõe o
FPE e o FPM, refletindo negativamente nas finanças de Estados e Municípios. As
desonerações (ou gastos tributários) continuaram em expansão no Governo Dilma, pulando de
3,68% do PIB em 2011, para 4,76% do PIB em 2014, comprometendo 23,06% da arrecadação
tributária federal (SALVADOR, 2014; 2015).
Relatório do Tribunal de Contas da União (TCU) assinalou que, entre 2008 e 2012,
58% das perdas com a desoneração do IR e do IPI, promovida pelo governo federal, foram
arcadas por Estados e Municípios. Isso implicou perda de R$ 190,11 bilhões em repasses nos
fundos de participação. O Nordeste foi a região mais afetada à medida que os seus Estados e
Municípios deixaram de receber R$ 68,2 bilhões no período, representado 35,9% dos valores
não distribuídos pela União. Embora o Sudeste tenha deixado de receber R$ 54,5 bilhões, foi
beneficiado pelo aumento da produção, venda e empregos em virtude de concentrar a maior
parte das empresas favorecidas. Foram igualmente verificadas perdas por Estados e
Municípios do Sul (R$27,2 bilhões), Norte (R$26,7 bilhões) e Centro-Oeste (R$13,5 bilhões).
O governo federal, por sua vez, argumenta que as desonerações foram compensadas com a
arrecadação maior de outros tributos65.
Ainda que considerados de esquerda, os governos Lula e Dilma Rousseff não
promoveram grandes incrementos na carga tributária, cujo valor atingido em 2015, de 33,33%

65
Conforme matéria da Em discussão - Revista de audiências públicas do Senado Federal (Ano 6 – nº 26 –
setembro de 2015).
203

do PIB, permaneceu praticamente o mesmo que o verificado em 2002, no último ano do


governo FHC, ao contrário da opinião corrente, especialmente dos mais duros críticos do
Partido dos Trabalhadores (PT). As possíveis explicações estão relacionadas à ligeira
recuperação da economia entre 2004 e 2011, que permitiu que arrecadação acompanhasse tal
movimento favorável; as generosas desonerações tributárias e a falta de apoio político para
empreender reformas mais arrojadas no campo tributário. Mesmo tendo sido reeleita, o
segundo mandato da presidenta Dilma Rousseff foi marcado pela perturbação política interna
que adicionou instabilidade ao grave quadro econômico decorrente da continuidade da crise
internacional, que culminou com o seu recente afastamento. Nesse segundo mandato,
nenhuma medida de destaque no campo tributário foi adotada, em virtude da ausência de
condições de governabilidade pela crescente hostilidade do Congresso.
Após a análise do federalismo fiscal brasileiro desde a sua instituição, com a CF de
1891, o sistema atual envolve a seguinte distribuição de competências tributárias entre a
União, Estados e Municípios:

I) União

 Imposto Sobre Importação de Produtos Estrangeiros (II);


 Imposto Sobre Exportação, para o Exterior, de Produtos Nacionais ou Nacionalizados
(IE);
 Imposto Sobre Renda e Proventos de Qualquer Natureza (Pessoas Físicas, Pessoas
Jurídicas e Retido na Fonte) (IR);
 Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI);
 Imposto Sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou Relativos a Títulos ou
Valores Mobiliários (IOF);
 Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR);
 Imposto Sobre Grandes Fortunas (depende de regulamentação);
 Extraordinários (em caso de guerra externa);
 Empréstimos Compulsórios;
 Taxas;
 Contribuições de Melhoria;
 Contribuições Sociais [Duas categorias: 1) contribuições sociais gerais, tais como:
contribuição para o FGTS e Salário Educação; 2) contribuições sociais para a
seguridade social, tais como: a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social
(COFINS), a Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido (CSLL), a Contribuição para
o PIS/PASEP, a contribuição para o INSS (cota empregado e cota patronal),
Contribuição para a Seguridade Social do Servidor Público (parcela servidor e parcela
governo)];
 Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE-Combustíveis e CIDE-
Remessas); e
204

 Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou Econômicas [contribuições


compulsórias instituídas pela União em favor de sindicatos, conselhos como CRM,
CRE, CREA; de organizações como OAB; e de entidades privadas vinculadas ao
sistema sindical como SENAI, SENAC, SESI, SESC, SENAR (contribuições para o
Sistema S)].

II) Estados

 Imposto Sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Sobre Prestações


de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS);
 Imposto Sobre Transmissão Causa Mortis e Doação, de Quaisquer Bens ou Direitos
(ITCMD);
 Imposto Sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);
 Taxas;
 Contribuições de Melhoria; e
 Contribuições Sociais (Contribuições para o Regime Próprio de Previdência dos
Estados).

III) Municípios

 Imposto Sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU);


 Imposto Sobre Transmissão Inter Vivos, a Qualquer Título, de Bens Imóveis e de
Direitos Reais Sobre Imóveis (ITBI);
 Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS);
 Taxas;
 Contribuições de Melhoria; e
 Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (incluída pela EC nº
39/02).

O balanço final que pode ser feito permite assinalar que, enquanto no período 1960-
1980, houve progressiva concentração de recursos no governo central – conforme já relatado
– o período posterior inverte a tendência, com a descentralização de recursos em favor dos
Estados e, principalmente, dos Municípios. Contudo, o movimento descentralizador atinge de
forma desigual Estados e Municípios após 1980. Entre 1980 e 1990, a arrecadação direta dos
Estados subiu de 5,31% do PIB para 8,52% do PIB, enquanto permaneceu praticamente
inalterada para os Municípios, com incremento de 0,90% do PIB para 0,97% do PIB. De 1990
até 2014, há uma inversão na tendência, pois a participação dos Estados apresenta um
acréscimo muito reduzido, para 8,86% do PIB, enquanto a arrecadação direta dos Municípios
sofre considerável expansão, para 2,26% do PIB. A participação da União, por sua vez, se
amplia de 18,31% do PIB em 1980, para 19,29% do PIB em 1990, e 22,20% do PIB em 2014.
Com isso, como pode ser verificado na Tabela 2, a participação do governo central na
arrecadação direta, depois de ter atingido 74,7% em 1980 (maior valor da série), declinou para
205

67,0% em 1990 e 66,6% em 2014, enquanto a participação dos Estados alcançou 21,7% em
1980 (menor valor da série) e se recuperou para 29,6% em 1990, voltando a cair para 26,6%
em 2014. Os Municípios foram os mais favorecidos, à medida que sua participação saiu de
3,7% em 1980, para 3,4% em 1990 e 6,8% em 2014. Entre 1988 e 1995, a participação dos
Municípios dobrou (de 2,7% para 5,4%). Considerando os acréscimos ocorridos entre 1988 e
2014, 56,2% foram destinados ao governo central, 28,7% aos Estados e 15,1% aos
Municípios. Portanto, percebe-se que cedo se esgotaram as medidas visando maior
descentralização tributária para os Municípios e, em especial, para os Estados, definidas na
Carta de 1988. Além disso, desde 1990, o incremento da participação dos Municípios ocorre
em prejuízo dos Estados, à medida que permaneceu praticamente inalterada a fatia da União.
No que se refere à receita disponível (arrecadação própria mais/menos transferências),
o movimento mais efetivo de descentralização ocorreu entre 1980 e 1990, quando a parcela da
União foi diminuída de 68,1% para 58,9%, enquanto a dos Estados aumentou de 23,2% para
26,6% e a dos Municípios apresentou acréscimo de 8,6% para 13,3%, como mostra a Tabela
2. Entre 1990 e 2014, houve recuo na participação da União para 55,6% e dos Estados, para
25,1%, enquanto os Municípios experimentaram crescimento na sua fatia para 19,3%.
A análise do fluxo de transferências (em proporção da arrecadação direta) permite
inferir que entre 1980 e 1990 houve incremento nestas transferências da União para os
governos subnacionais, de –1,60% do PIB (8,74% da sua arrecadação direta) para –2,34% do
PIB (12,13% da sua arrecadação direta)66, mas favorecendo principalmente os Municípios,
conforme a Tabela 3. No mesmo período, os Estados, que recebiam um fluxo positivo de
transferências equivalente a 0,39% do PIB (ou 7,84% da sua arrecadação direta), passaram a
enfrentar fluxo de –0,58% do PIB (ou a destinação de 6,81% da sua arrecadação direta para os
Municípios). Os Municípios, por sua vez, experimentaram expressivo acréscimo no fluxo, de
1,20% do PIB (133,33% da sua arrecadação direta) para 2,92% do PIB (ou 301,03% da sua
arrecadação direta). Desde então, o fluxo da União passou para –3,66% do PIB em 2014
(expandindo para 16,49% da sua arrecadação própria), enquanto o dos Estados permaneceu
praticamente inalterado, em –0,51% do PIB (ou 5,76% da sua arrecadação própria). Embora o
fluxo para os Municípios tenha se expandido para 4,17% do PIB em 2014, houve queda da
sua participação na arrecadação própria para 184,51%, sinalizando uma melhora expressiva
no esforço de arrecadação própria que, em 1988, representava tão somente 0,61% do PIB e
pulou para 2,26% do PIB em 2014.

66
Fluxo negativo significa que o ente é um doador líquido de recursos.
206

Entretanto, tal esforço permanece concentrado nos Municípios das capitais, de porte
médio e das regiões mais ricas do país, como será abordado posteriormente. Ademais,
percebe-se que parte expressiva do incremento do fluxo de transferências para os governos
subnacionais está sendo absorvida pelos Municípios. Assim, os Municípios, que obtiveram
aumento da arrecadação própria, também foram contemplados com o incremento das
transferências, sobretudo da União. Não obstante os concentrados avanços, a ainda reduzida
participação dos Municípios na arrecadação direta pode ser explicada por três fatores: em
primeiro lugar, evidencia a concentração dos impostos com maior potencial arrecadatório nas
mãos da União e dos Estados. Em segundo, a desigual base econômica dos Municípios, que
reflete as grandes assimetrias no interior da federação, afetando a capacidade de arrecadação
de muitos deles. Em terceiro, o baixo esforço fiscal da maioria dos Municípios, sobretudo
aqueles de pequeno porte e/ou localizados no interior, para incrementar a arrecadação própria
usando mais efetivamente os impostos sob a sua competência. Tais fatores acabam
perpetuando a dependência das transferências para a maioria desses Municípios.
Merece ser ressaltado que os Estados estão afetados, por um lado, pelas desonerações
oferecidas pelo governo, notadamente com as reduções do IPI – conforme a Tabela 4 –
imposto que alcançava 2,55% do PIB em 1990, e que declinou para 0,89% do PIB em 2014,
reduzindo a sua contribuição para o FPE e o FPM. Cabe salientar também que, de acordo com
dados de Cosio (1998), no início da década de 1970, o IPI se situava em torno de 4,0% do
PIB. Por outro lado, a guerra fiscal entre os Estados tem visivelmente prejudicado a
arrecadação do ICMS, que representava 8,47% do PIB em 1990, e que tem se mantido em
torno de 7% do PIB desde 2000, como pode ser observado na Tabela 4. Em 1970, quando
ainda era ICM, a arrecadação ficou em 6,87% do PIB – de acordo com dados de Cosio
(1998). Ao mesmo tempo, as contribuições recolhidas pelo governo federal (PIS, COFINS,
CSLL e CIDE) passaram a ocupar espaço privilegiado na arrecadação federal, por se tratar de
imposto não compartilhado, aumentando de 3,38% em 1990, para 5,05 em 2000 e 5,63% do
PIB em 2014. Tal valor poderia ser ainda maior não fosse a extinção da cobrança da CPMF,
que chegou a alcançar 1,38% do PIB em 2007. Por fim, a União tem demonstrado
desinteresse em realizar maior esforço pela cobrança dos impostos compartilhados, como IPI
e IR, concentrando-o nas contribuições (AMED; CAMPOS, 2000).
207

Tabela 4 - Receita Tributária por Tributo e Competência - 1990 a 2014 (em % do PIB)
Tributo/Competência 1990 1993 1994 1995 2000 2002 2003 2010 2013 2014
Total da Receita Tributária 30.50 25,72 29,76 27,06 29,98 32,16 31,41 32,52 33,74 33,47
Tributos do Governo Federal 20,53 18,47 20,46 18,25 20,65 22,29 21,59 22,45 23,27 22,91
Imposto de importação 0,42 0,45 0,52 0,70 0,73 0,53 0,47 0,54 0,72 0,67
IPI 2,55 2,46 2,21 1,93 1,61 1,24 1,03 0,96 0,83 0,89
Imposto de Renda (IR) 4,63 3,93 3,85 4,11 4,81 5,64 5,30 5,48 5,79 5,79
Pessoa Física 0,36 0,22 0,28 0,31 0,31 0,27 0,28 0,42 0,47 0,47
Pessoa Jurídica 1,65 1,06 1,27 1,32 1,51 2,11 1,79 2,12 2,12 1,97
Fonte 2,62 2,64 2,30 2,47 2,99 3,25 3,24 2,94 3,21 3,35
ITR 0,00 0,01 0,00 0,01 0,02 0,01 0,01 0,01 0,01 0,02
IPMF/CPMF - 0,07 1,06 0,02 1,23 1,38 1,36 0,00 - -
IOF 1,41 0,81 0,69 0,46 0,27 0,27 0,26 0,68 0,57 0,54
COFINS 1,61 1,37 2,40 2,16 3,40 3,42 3,38 3,63 3,83 3,53
PIS/PASEP 1,20 1,16 1,07 0,87 0,86 0,84 0,97 1,04 0,98 0,93
Contribuição sobre Lucro
Líquido 0,57 0,79 0,97 0,83 0,79 0,83 0,91 1,18 1,20 1,13
Cide Combustíveis - - - - - 0,51 0,49 0,20 0,01 0,00
Cide Remessas - - - - - 0,02 0,03 0,03 0,04 0,05
Contribuições para a Prev.
Social 5,39 5,21 5,24 4,56 4,74 4,76 4,69 5,45 5,78 5,79
Contribuição seguridade
servidor 0,40 0,30 0,26 0,30 0,31 0,29 0,25 0,54 0,47 0,49
FGTS 1,54 1,25 1,41 1,39 1,59 1,60 1,57 1,65 1,90 1,97
Salário Educação 0,22 0,13 0,35 0,37 0,24 0,24 0,23 0,28 0,32 0,33
Contribuições para o Sistema S 0,24 0,26 0,28 0,31 0,21 0,22 0,22 0,26 0,30 0,31
Outras Receitas federais 0,35 0,27 0,14 0,25 -0,17 0,49 0,42 0,51 0,50 0,50

Tributos do Governo Estadual 9,02 6,47 7,98 7,36 7,98 8,32 8,25 8,28 8,51 8,48
ICMS 8,47 6,11 7,37 6,62 6,78 6,99 6,88 6,90 7,04 6,96
IPVA 0,19 0,13 0,17 0,32 0,43 0,47 0,45 0,55 0,57 0,59
ITCD 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,04 0,05 0,06 0,08 0,09
Contrib. Regime Próprio Previd.
Est. 0,14 0,11 0,28 0,23 0,48 0,49 0,48 0,33 0,32 0,35
Outros Tributos Estaduais 0,20 0,10 0,14 0,18 0,26 0,34 0,39 0,44 0,50 0,50

Tributos do Governo Municipal 0,95 0,79 1,02 1,44 1,36 1,55 1,57 1,79 1,96 2,07
ISS 0,34 0,35 0,42 0,54 0,55 0,60 0,59 0,84 0,94 1,00
IPTU 0,24 0,15 0,21 0,44 0,43 0,50 0,50 0,45 0,47 0,51
ITBI 0,07 0,06 0,08 0,11 0,09 0,12 0,11 0,15 0,19 0,20
Contrib. Regime Próprio Previd.
Mun. 0,02 0,02 0,05 0,04 0,07 0,12 0,13 0,13 0,15 0,15
Outros Tributos Municipais 0,28 0,21 0,26 0,31 0,21 0,21 0,23 0,22 0,21 0,21
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da SRF (BRASIL, 2015a).

Os dados da Tabela 4 também expressam que tem havido melhora no esforço fiscal
dos Municípios. Entretanto, o IPTU continua tendo uma participação muito reduzida,
situando-se em 0,51% do PIB em 2014. Poucos Municípios realizam efetivo esforço para
dinamizar a sua arrecadação, sendo ainda significativo o percentual que não coleta o imposto
208

ou o faz com valores simbólicos. A sonegação é elevada, os cadastros são na maioria dos
casos desatualizados e o IPTU é utilizado precariamente como instrumento de política urbana.
O federalismo brasileiro persiste aprisionado por diversas amarras que desde 1891
impedem que siga adequadamente os princípios que norteiam o ideário federal, especialmente
daquelas nações cuja experiência contribuiu para a cristalização destes princípios, ao
moldarem um Estado federal mais justo e equilibrado. O sistema tributário brasileiro talvez
seja a corda mais rígida. Ao longo de várias constituições e mudanças na legislação
infraconstitucional, o sistema continua carregando diversas ambiguidades. Por essa razão, a
finalização deste tópico exige uma reflexão sobre as relações entre federalismo, federalismo
fiscal e sistema tributário. A primeira, diz respeito ao sistema tributário, que permanece
injusto, onerando os mais pobres, ignorando a capacidade de pagamento e o seu papel na
promoção da equidade. Ao contrário da notável evidência oferecida pelos países mais ricos,
cuja tributação se assenta em grande parte sobre impostos diretos progressivos (Renda e
Patrimônio) e desempenha papel essencial na redução da desigualdade, no Brasil, a maior
parte da tributação recai sobre impostos indiretos regressivos (Produção e Consumo), que
chegam a representar 2/3 do total arrecadado, favorecendo assim o aumento da
desigualdade67. Dados produzidos por Zockun (2007)68 – retomando trabalho publicado duas
décadas antes – mostraram que, em 2004, a tributação indireta comprometia 48,8% da renda
da população com renda familiar de até 2 salários mínimos (e 26,5% em 1996), e somente
26,3% da renda da população com renda familiar superior a 30 salários mínimos (16,4% em
2004). O momento de forte incremento da tributação indireta sobre o grupo com renda
familiar até 2 salário mínimo coincide com a expansão da carga tributária via contribuições
sociais. Para Afonso (2013), à medida que uma contribuição aplica uma carga uniforme sobre
os bens e serviços (como ocorre com o COFINS e o PIS), concorre para acentuar a
regressividade, pois os mais pobres destinam toda ou quase toda a sua renda ao consumo,
assumindo proporcionalmente maior ônus tributário que os ricos. A tributação sobre
patrimônio é insignificante, como comprova a arrecadação do IPTU – que permanece inferior
à do IPVA, que incide sobre veículos automotores, caracterizados por possuírem valor médio
muito abaixo dos imóveis urbanos. A tributação sobre heranças ou doações é insignificante,
representando valor parecido ao recolhimento do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais

67
A tributação e as transferências cumprem um papel imprescindível na redução da desigualdade. Na media dos
países da OECD, em 2011, o índice de Gini antes dos impostos e transferências se situou em 0,47 e, após tais
impostos e transferências, declinou para 0,31. Na Suécia, o índice mudou de 0,43 para 0,27 (OECD, 2015).
68
Apud Afonso (2013).
209

Causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres (DPVAT). A arrecadação de ITR no


país de dimensão continental é inferior ao IPTU recolhido no bairro de Copacabana. Em
2014, a tributação sobre propriedade representou apenas 1,40% do PIB ou 4,2% do total,
índice muito modesto se comparado com o verificado nos países desenvolvidos. O IRPF
incidente sobre os rendimentos do trabalho, em 2008, somou 1,7% do PIB ou 26,9% da
arrecadação total do IR, enquanto o IRPF incidente sobre os rendimentos do capital atingiu
0,8% do PIB ou 13% da receita do IR (CDES, 2011). Ademais, a elevada dependência da
arrecadação de variado número de impostos indiretos, que oneram a produção e o consumo,
com incidência cumulativa e grande dispersão de alíquotas, torna o sistema complexo e
confuso, gerando expressivos custos de cumprimento (compliance costs) de obrigações
fiscais, favorecendo a sonegação, em país marcado pela complacência com os sonegadores,
além de ser disfuncional, afetando negativamente a competitividade da economia.
A segunda reflexão aponta para as assimetrias que permanecem no federalismo
brasileiro, refletidas nas imensas desigualdades entre os entes, notadamente em consequência
da precariedade dos mecanismos institucionalizados para aprimorar as relações
intergovernamentais – não obstante as iniciativas das últimas décadas, inclusive amparadas
em dispositivos constitucionais – que poderiam favorecer a maior cooperação, e superar as
instabilidades do atual modelo que oscila entre cooperação e competição. Para tanto, o
sistema ainda carece de mecanismos mais efetivos para que os entes subnacionais possam
dispor de recursos mais estáveis para o financiamento da oferta de serviços, prioritariamente
educação e saúde, sem riscos de contingenciamentos ou cortes em virtude de políticas
definidas em âmbito federal, à revelia de Estados e Municípios, mesmo em meio à baixa
discricionariedade que permeia o uso dos recursos recebidos como transferências pelos entes
subnacionais. Além disso, o federalismo fiscal é confrontado com desafios, como aqueles
associados à autonomia financeira e política dos governos subnacionais, a fragmentação
multi-dimensional das políticas (fragmentação setorial e geográfica) e inadequada capacitação
institucional e administrativa em nível subnacional (notoriamente nos Municípios carentes),
para garantir o monitoramento e a avaliação da implementação das políticas, incentivando a
participação da sociedade civil (OECD, 2013).
A terceira reflexão envolve a análise das desigualdades regionais – as relações
horizontais no federalismo. Para Monteiro Neto (2014) houve enfraquecimento e destruição
de instrumentos orientados para a promoção do desenvolvimento regional, configurando-se
um quadro de paralisia institucional e política, esfriando o debate e a busca de novas
210

alternativas. Em virtude do modelo de federalismo centralizador de recursos, instrumentos e


competências na União, o país tem convivido na última década com significativos obstáculos
para ampliar sua capacidade institucional e econômica para acelerar o crescimento econômico
e a agenda de bem-estar. Ademais, o autor assinala que:

O sistema federativo atual de transferências de recursos da União para os governos


subnacionais, consagrado pela CF/1988, ordenou critérios importantes de
redistribuição em prol das regiões menos desenvolvidas e detentoras de populações
mais carentes de recursos governamentais para o atendimento de bens e serviços
públicos essenciais. Entretanto, ele tem sido pouco eficaz em destravar os obstáculos
que produzem disparidades regionais de oportunidades econômicas. Desse modo, os
níveis médios de renda e bem-estar dos habitantes das regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste (exceto o Distrito Federal) têm se mantido abaixo das médias
nacionais (MONTEIRO NETO, 2014, grifo do autor).

Mendes (2013), por sua vez, afirma que:

A desigualdade regional no Brasil tem sua dimensão diretamente proporcional aos


desníveis ou descompassos entre as capacidades tributárias (oferta), de um lado, e os
gastos públicos e as demandas sociais (demanda), de outro. Atualmente, não há
elementos de compatibilidade entre esses três compartimentos da ação pública, e
isso tem sido fonte fundamental das desigualdades regionais ou territoriais existentes
no país e de sua relativa estabilidade ao longo do tempo. Localidades onde a
demanda social é alta (como na região Nordeste) não apresentam compatibilidade
entre os níveis da capacidade tributária (seja arrecadatória, seja via transferência) e
da despesa pública, para o atendimento das suas necessidades sociais (MENDES,
2013).

O autor afirma ainda que o equilíbrio federativo tem sido “tensionado pelo
enfrentamento das heterogeneidades territoriais e das desigualdades regionais” (MENDES,
2013), cuja solução envolve obrigatoriamente a discussão, análise e definição de mecanismos
de coordenação e cooperação federativas, os chamados arranjos federativos territoriais. Em
sua opinião, “a conformação de acordos interfederativos traz, implicitamente, uma abordagem
territorial diferenciada” (MENDES, 2013), referente “a uma heterogeneidade social,
econômica e regional, em termos de infraestrutura, ambientes, mercados, acessibilidade,
demandas e necessidades sociais e capacidades governativas para prover bens e serviços
públicos que reduzam as desigualdades regionais no país” (MENDES, 2013).
A quarta reflexão incide sobre a perda de capacidade do governo federal para adotar
políticas visando redução das disparidades regionais, o que provocou a proliferação de
iniciativas pelos Estados para atrair investimentos, num contexto de minguada capacidade
fiscal, em que restava apenas a oferta de estímulos atrelados ao ICMS, fragilizando o esforço
de arrecadação de imposto vital para as finanças estaduais e que ainda responde por 20,80%
211

de toda a receita tributária dos três entes. Ou seja, mesmo com as restrições fiscais, os Estados
ainda controlam o ICMS, tributo que lidera arrecadação no país, podendo usar de seu poder
discricionário para conceder isenções. A ausência de ação coordenada em âmbito nacional
para disciplinar a oferta de incentivos fiscais debilita as finanças públicas estaduais e, por
conseguinte, a sua capacidade de prover bens e serviços públicos, e favorece as empresas,
cujos custos em termos de tributos declinam substancialmente em razão da concorrência fiscal
predatória, produzindo assim um jogo de soma zero – a política de empobrecer o vizinho
(beggar–thy–neighbor) – pois o ganho de uma jurisdição ao atrair empresas ocorre sempre em
detrimento de outras. Mendes (2013) observa que a guerra fiscal pode também ser
compreendida como uma forma de desintegração ou deterioração das relações federativas
cooperativas, comprometendo à construção de sistema ou organização federativa e territorial
mais equilibrado, não obstante o argumento difundido de que tal fragmentação seria uma
forma democrática de distribuição de poder político e de responder adequadamente às
demandas sociais em territórios específicos.
Na próxima unidade, serão explorados os mecanismos de transferência no Brasil,
destinados a reduzir os desequilíbrios fiscais horizontais e verticais na federação, mostrando o
seu progressivo aprimoramento, conforme a prescrição da literatura e a experiência de outros
países.

4.2 Transferências Intergovernamentais no Brasil

A República Federativa do Brasil é formada pela União, Estados, Distrito Federal e


Municípios. A CF de 1988 elevou os Municípios à condição de Entes Federativos e
igualmente definiu alguns objetivos fundamentais da República, dentre os quais, garantir o
desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais. A carta constitucional empreendeu ainda acentuada descentralização
administrativa, transferindo muitas responsabilidades para Estados, Distrito Federal e
Municípios e, ao mesmo tempo, ampliou e aprimorou os mecanismos de transferências
intergovernamentais, considerando a necessidade de realizar tal descentralização sem
comprometer o equilíbrio fiscal dos Entes Federativos.
A própria Constituição, nos seus artigos 157 a 162, que definem a repartição das
receitas tributárias (consolidada por meio das transferências intergovernamentais
obrigatórias), e a legislação infraconstitucional correlata, indicam que o principal objetivo dos
212

repasses é promover a equalização fiscal entre os Entes Federativos. Tal princípio norteia a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) da União, dos
Estados e dos Municípios, que direcionam as transferências voluntárias.
Portanto, as transferências fiscais no Brasil, obrigatórias ou discricionárias, possuem
um componente redistributivo, à medida que se destinam a promover a equalização fiscal. O
sistema de transferências define as várias modalidades de transferências intergovernamentais
da União e dos Estados, cujo objetivo é fornecer os recursos aos Estados, Distrito Federal e
Municípios, destinados ao financiamento da prestação de serviços de qualidade e,
paralelamente, preservar o equilíbrio fiscal dos mesmos.
As transferências envolvem a repartição de recursos correntes ou de capital entre
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. São denominadas de transferência fiscais e
podem ocorrer em qualquer direção (da União para Municípios e de Municípios para a União,
por exemplo). Contudo, no Brasil, elas ocorrem predominantemente no sentido da União para
Estados, Distrito Federal e Municípios, e dos Estados para seus Municípios. Mais
recentemente, as Organizações da Sociedade Civil (OSC) passaram a desenvolver ações
financiadas por meio de repasses financeiros provenientes dos três níveis de governo,
igualmente entendidos como transferências fiscais. Os Fundos Constitucionais – do Norte
(FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO) – por sua vez, não são classificados
como transferências fiscais, pois o repasse de recursos é feito para, respectivamente, o Banco
da Amazônia, Banco do Nordeste e Banco do Brasil, e a aplicação realizada através de
empréstimos a juros subsidiados a pessoas físicas e jurídicas com fins lucrativos. Por fim, o
Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), até o exercício de 2014, não se enquadrava
como transferência fiscal. Entretanto, a partir da LOA de 2015, parte do FCDF passou a ser
executado como transferência da União ao Distrito Federal.
No Brasil, de maneira semelhante aos demais países federais, existem grandes
disparidades na capacidade dos governos subnacionais desempenharem tarefas destinadas ao
cumprimento dos objetivos constitucionais, conformando assim um quadro de significativos
desequilíbrios horizontais, acompanhados dos inevitáveis desequilíbrios verticais. Embora o
objetivo relevante das transferências seja proporcionar a equalização fiscal, tanto por meio das
transferências horizontais quanto verticais, no Brasil, as transferências horizontais são
raramente previstas no sistema implementado. Ou seja, a equalização fiscal é realizada
preponderantemente por meio de transferências verticais (União para Estados, Distrito Federal
e Municípios e, Estados para Municípios). O FPM, o principal repasse da União aos
213

Municípios, configura-se como uma transferência vertical, cujo critério de partilha carrega
grande distorção, ao privilegiar os Municípios com maior população, considerados os mais
carentes de recursos, como meio de atingir a equalização fiscal entre eles.
Entretanto, mesmo que as transferências com intuito de equalização fiscal seja
frequentemente verticais e nem sempre consideram a capacidade fiscal de cada jurisdição,
existem repasses federais cujo objetivo primordial é complementar recursos, de tal modo a
garantir um valor mínimo per capita para cada jurisdição aplicar em programa ou ação
considerada prioritária, como são os casos do SUS e do FUNDEB.
Embora existam esforços de organismos internacionais, como o BIRD, orientados para
construir uma padronização mínima, ainda persistem muitas discrepâncias na taxonomia das
transferências adotadas entre os diversos governos. No Brasil, por exemplo, as relações
intergovernamentais são marcadas pela existência de distintas formas de concessão de
transferências intergovernamentais, sustentadas por extenso arcabouço jurídico de natureza
constitucional e infraconstitucional (inúmeras leis, decretos, portarias, instruções e outros
documentos legais). Assim, as transferências apresentam variadas denominações, refletindo a
literatura do federalismo fiscal, o arcabouço jurídico nacional e os procedimentos
implementados cotidianamente por técnicos da área.
Tendo em vista a necessidade de harmonização, em 2014, a Casa Civil da Presidência
da República instituiu Grupo de Trabalho Transferências da União, cujo propósito foi
“desenvolver um ambiente centralizado e integrado que consolidasse as informações sobre as
transferências de recursos financeiros da União para Estados, Distrito Federal, Municípios e
organizações da sociedade civil, a fim de promover a transparência das ações executadas por
meio dessas transferências” (BRASIL, 2015b). Como resultado, foi criado um subgrupo de
trabalho, com a participação de representantes da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do
Ministério da Fazenda, da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e da Secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), ambas do Ministério Planejamento, Orçamento
e Gestão (MPOG) e da Controladoria-Geral da União (CGU)69.
Em maio de 2015, o subgrupo de trabalho publicou Relatório de Atividades, que
apresentou uma tabela com uma classificação das transferências fiscais da União quanto aos
requisitos legais. Nesta perspectiva, as transferências podem ser classificadas quanto:

69
As informações utilizadas aqui sobre a classificação das transferências se sustentaram no documento O que
você precisa saber sobre as transferências fiscais da União – princípios básicos, produzido em 2015 pela STN
(BRASIL, 2015b).
214

a) Aos requisitos legais - obrigatórias: constitucionais ou legais e; discricionárias:


voluntárias, para Organizações da Sociedade Civil, por delegação e específicas.
b) Á finalidade - devolutivas, redistributivas, compensatórias, indenizatórias e
mantenedoras.
c) Á aplicação dos recursos: vinculadas ou desvinculadas.

As transferências obrigatórias subdividem-se em constitucionais e legais. As


transferências obrigatórias se sustentam em regras estáveis, cujas alterações ocorrem com
periodicidade bem superior a anual. Assim, de forma distinta das transferências
discricionárias, as transferências obrigatórias são regulamentadas por normas legais, que,
inclusive, impõem que elas sejam efetuadas, e possuem as seguintes finalidades:

a) Promover a redistribuição de renda nacional.


b) Oferecer compensações por perda de arrecadação nas exportações.
c) Contrapor externalidades negativas.
d) Proporcionar equilíbrio econômico e redução de desigualdades regionais.
e) Financiar a implementação de política educacional.

As transferências constitucionais acontecem apenas entre Entes Federativos e derivam


de mandamento constitucional, são regulamentadas por lei e realizadas de forma automática.
As transferências constitucionais possuem algumas características importantes: a) são
incondicionais, pois os beneficiários não precisam cumprir qualquer formalidade para recebê-
las; b) dispensam a contrapartida do beneficiário; c) como regra geral, os recursos somente
podem ser retidos caso o beneficiário esteja em débito com a União ou desrespeite a exigência
de gasto mínimo com saúde; d) impossibilidade de contingenciamento dos recursos nas Leis
Orçamentárias da União e dos Estados e e) sua concessão independe de fatores políticos. No
âmbito federal, exemplos importantes são o FPE, FPM, IPI-Exportação e FUNDEB. No
âmbito dos Estados, merecem destaque as transferências constitucionais para seus
Municípios, referentes ao Imposto Sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e
Sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação
(ICMS), e ao Imposto do Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).
As transferências legais são aquelas cuja obrigatoriedade provém de leis específicas e
regulamentação própria, ocorrendo entre Entes Federativos e podem ser igualmente
destinadas para as OSCs. Essas leis definem a forma de habilitação, a transferência, a
aplicação dos recursos e como deverá ocorrer a respectiva prestação de contas. As
transferências legais apresentam as seguintes características: a) de acordo com a legislação
215

aplicável, podem ser incondicionais ou não; b) dispensam contrapartida do beneficiário, como


as transferências constitucionais; c) conforme definido por normas legais associadas, seus
recursos podem sofrer retenção; e d) impossibilidade de contingenciamento dos recursos nas
Leis Orçamentárias da União e dos Estados, da mesma forma que as constitucionais. Como
exemplos, podem ser citados o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar na
Educação Básica (PNATE) e o Programa Nacional de Apoio à Alimentação Escolar na
Educação Básica (PNAE).
As transferências legais possuem principalmente caráter setorial em áreas como
educação, saúde e assistência social. A CF de 1988 promoveu uma sensível ampliação dessas
transferências, que tem provocado impactos significativos no que se refere a equalização na
provisão de serviços públicos (PIANCASTELLI; BOUERI; LIMA, 2006).
As transferências discricionárias destinam-se ao financiamento de programas ou
iniciativas prioritárias bem determinadas, cujos repasses são executados com base em
objetivos claros, com frequência explicitada por intermédio de projetos técnicos de
implementação, criando a exigência de celebração de um instrumento jurídico entre as partes
envolvidas, uma concedente e outra beneficiária. As transferências discricionárias apresentam
também outras características: a) são condicionais, exigindo que os beneficiários atendam
algum tipo de formalidade ou exigência para recebê-las; b) necessitam de contrapartida de
recursos do beneficiário (exceto aquelas por delegação) e a elaboração de programa ou projeto
por parte do beneficiário, submetido à aprovação do concedente; d) a instituição concedente
exerce seu poder discricionário em algum momento por meio de processo decisório; e) o
instrumento jurídico celebrado pode prever a retenção dos recursos; f) os recursos podem ser
contingenciados por Leis Orçamentárias da União, dos Estados e Distrito Federal e dos
Municípios; e g) são formas de repasse que estão sujeitas a algum tipo de ingerência política
na sua concessão.
As transferências discricionárias voluntárias são denominadas desta forma porque se
sujeitam a decisão ou vontade do concedente, e têm por finalidade a implementação de obras
ou a prestação de serviços de interesse comum. As transferências são realizadas mediante
celebração de convênio ou contrato de repasse de recursos, entre Entes Federativos e órgãos
públicos, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, não vinculados a
determinação constitucional e nem atribuídos ao Sistema Único de Saúde (SUS). Os
instrumentos seguem legislação específica, que, entretanto, não estabelece obrigatoriedade de
concessão das transferências, mas apenas as regras que precisam ser cumpridas.
216

Normalmente, tais transferências exigem contrapartida financeira do beneficiário. O convênio


ou contrato se apoia em plano de trabalho que deve contemplar atividades previstas,
responsabilidades, contrapartida, cronograma de desembolso e resultados esperados.
Ademais, o beneficiário precisa prestar contas periodicamente das despesas ao concedente,
sob risco de suspensão do repasse e outras punições.
As transferências para as OSCs são realizadas a título de subvenção, auxílio e
contribuição, por meio da celebração de instrumento jurídico entre as partes. Portanto, são
transferências similares às voluntárias destinadas aos Entes Federativos, mas com normas
legais regulamentadoras distintas – Lei nº 13.019/2014, que salienta como propósito a
“consecução de finalidades de interesse público”. Com a lei, foram definidos dois novos tipos
de instrumentos: termo de colaboração e termo de fomento.
As transferências discricionárias por delegação são direcionadas aos Entes Federativos
ou a consórcios públicos com o objetivo de permitir a execução descentralizada de projetos e
ações públicas de responsabilidade exclusiva do concedente, por meio da celebração de
instrumento jurídico entre as partes envolvidas. Foram instituídas a partir de 2011 e são
importantes para racionalizar o uso de recursos em ações públicas, ao delegar a
implementação de projetos de responsabilidade exclusiva da União para Estados, Distrito
Federal ou Municípios. Como exemplo, algumas obras do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), cuja execução foi delegada por meio de termo de compromisso.
Transferências discricionárias específicas são um tipo especial, destinadas aos
beneficiários sem a necessidade de cumprimento de exigências fiscais definidas por lei, para o
atendimento de demandas prioritárias, como as do Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), ou então associadas à assistência em casos de calamidade pública pela Defesa Civil.
São geralmente situações cuja liberação dos recursos deve ser simplificada e rápida, mediante
a celebração de instrumento jurídico entre as partes. A sua execução possui caráter
discricionário, embora existam situações em que algumas delas são definidas como
transferências obrigatórias ou automáticas através de leis específicas.
No que diz respeito à finalidade, as transferências podem ser:

a) Devolutivas: quando os recursos são devolvidos, integralmente ou parcialmente, ao


Ente Federativo, em virtude do fato gerador da receita ter acontecido em seu território.
O IOF-Ouro é um exemplo, pois se trata de imposto arrecadado pela União quando o
metal é destinado ao mercado financeiro ou à implementação da política cambial do
país. O valor arrecadado é devolvido integralmente aos Entes Federativos onde o
metal foi produzido ou, no caso de importação, onde houve a entrada, na proporção de
217

30% para o Estado e 70% para o Município de origem. O IPVA constitui outro caso
em que a arrecadação é feita pelos Estados, e metade do valor arrecadado é devolvida
ao Município onde os veículos foram licenciados.
b) Redistributivas: transferências destinadas aos Entes Federativos com a finalidade de
promover o equilíbrio socioeconômico entre eles. O FPE e o FPM são transferências
repartidas com base em critérios populacionais e de renda, e representam receita
indispensável aos Estados e Municípios, especialmente aqueles mais pobres. Tais
transferências são igualmente essenciais para a promoção do equilíbrio fiscal e da
equalização fiscal dos Entes Federativos.
c) Compensatórias: transferências cuja finalidade é compensar a perda total ou parcial de
receita, do Ente Federativo, em virtude de alguma imunidade ou isenção tributária.
Um exemplo é o IPI-Exportação. As exportações no Brasil são isentas de impostos
como o IPI (federal) e o ICMS (estadual), visando aumento da competitividade dos
produtos no mercado internacional. Contudo, a desoneração gera perdas para os
Estados e Municípios e, por essa razão, a União promove repasse proveniente da
arrecadação do IPI, visando compensá-los, em proporção aos valores das exportações
procedentes dos seus territórios.
d) Indenizatórias: transferências com o intuito de oferecer compensação financeira aos
Entes Federativos pela exploração de recursos localizados em seus territórios. Os
royalties são um bom exemplo de transferências indenizatórias. No Brasil, são
cobrados royalties dos produtores de recursos minerais, sobre a exploração de recursos
hídricos com fins de produção de energia elétrica e dos produtores de petróleo. Pelo
fato de incidir sobre atividade que explora recursos finitos, esgotáveis no tempo, os
royalties procuram indenizar os Entes Federativos pelas perdas futuras, em
decorrência do esgotamento dessa exploração ou pelos impactos ambientais, bem
como atribuir recursos essenciais à criação e manutenção de infraestrutura exigida
para dar suporte às atividades.
e) Mantenedoras: são transferências cujo objetivo é financiar políticas prioritárias ou
assegurar o custeio de despesas públicas específicas. Os repasses para o FUNDEB são
exemplo dessas transferências.

Por fim, as transferências podem ainda ser separadas em duas categorias, quanto à
aplicação dos recursos: vinculadas e desvinculadas. As transferências são vinculadas porque
os recursos estão condicionados à aplicação em áreas específicas, como saúde, educação e
infraestrutura, como as transferências discricionárias e as transferências mantenedoras.
Algumas transferências obrigatórias são igualmente vinculadas, como o FUNDEB (como será
detalhado mais adiante) e a CIDE-Combustíveis. As transferências para Estados e Municípios
provenientes de parte da CIDE-Combustíveis – imposto sobre o consumo de derivados de
petróleo – estão vinculadas ao financiamento de projetos ambientais, subsídios ao etanol e
investimentos em infraestruturas de transporte. São transferências que combinam os critérios
de devolução e redistribuição. Os recursos das transferências discricionárias são igualmente
vinculados ao projeto para o qual foram destinados. Assim, os recursos devem ser utilizados
exclusivamente no financiamento das despesas do projeto.
218

As transferências desvinculadas, por sua vez, podem ser empregadas livremente pelo
ente beneficiário em qualquer tipo de despesa orçamentária, como despesas correntes e
despesas de capital. O FPE e o FPM se enquadram nessa categoria, à medida que os governos
beneficiários possuem autonomia para decidir sobre a utilização dos recursos.

4.2.1 Transferências Federais para os Municípios

No Brasil, existe a previsão constitucional de partilha de determinados tributos


arrecadados pela União com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, que são
denominadas de transferências constitucionais, como o FPM e FPE, constituídos de parcelas
arrecadadas do IR e do IPI. Outros tributos arrecadados pela União e partilhados com esses
entes federados são o ITR, o Imposto sobre a Produção Industrial Proporcional às
Exportações (IPI-Exportação), a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre
Combustíveis (CIDE-Combustíveis) e o Imposto sobre Operações Relativas ao Metal Ouro
como Ativo Financeiro (IOF-Ouro). A LC n° 87/96 – igualmente chamada de Lei Kandir –
representa outra modalidade de transferência constitucional, que possibilita o repasse de
recursos como forma de compensação, em virtude da desoneração do ICMS incidente nas
exportações, bem como as retenções e transferências para o FUNDEB, que também envolve a
aplicação de recursos do governo federal como Complementação da União (COUN), por meio
do orçamento do Ministério da Educação.
Da mesma forma, leis específicas podem determinar repasses de recursos para Estados
e Municípios, configurando assim as transferências legais. Nos últimos anos, a STN realizou
repasses, a título de Auxílio Financeiro para Fomento das Exportações, normalmente
denominado de FEX. Em 2009, efetuou, em caráter extraordinário, repasse a título de Apoio
Financeiro aos Municípios.
O FPM é a principal transferência do governo federal para Municípios e representa a
segunda maior categoria, perdendo apenas para os repasses de ICMS feitos pelos Estados e
constitui-se em importante instrumento de redistribuição da renda nacional. Trata-se de
transferência de uso incondicional, obrigatória, sem contrapartida e redistributiva. Neste caso,
da União para os Municípios. Desde a instituição das primeiras formas de transferências
intergovernamentais no Brasil, em 1946, os percentuais de repasse sofreram significativos
incrementos e existe a previsão de que, em meados de 2016, serão destinados ao Fundo,
219

24,5% da arrecadação líquida do IR e do IPI, arrecadados pela União. Da arrecadação bruta,


são deduzidos restituições e incentivos fiscais70.
Em 1891, com a primeira Constituição republicana, os Municípios não foram
contemplados com o campo próprio de competência tributária, ficando dependentes dos
Estados, que deveriam lhes atribuir algum dos seus impostos, como já ressaltado. Os Estados
destinavam para os Municípios o Imposto Predial Urbano (casas e terrenos). Os Municípios
podiam também recolher cumulativamente o Imposto sobre Indústrias e Profissões – situação
em que os contribuintes recolhiam tal imposto ao Estado e aos Municípios – e as taxas de seus
serviços (luz, lixo etc.).
A CF de 1934 definiu também a divisão de alguns impostos estaduais com os
Municípios, como o Imposto de Indústria e Profissões. Assim, o referido imposto seria
lançado pelo Estado e coletado em partes iguais pelos dois entes. Ainda ficou legislado que
aqueles impostos criados pelos Estados, mas caracterizados pela competência concorrente
com a União, deveriam ser arrecadados pelos referidos Estados, com a entrega, no primeiro
trimestre do exercício seguinte, de 30% da receita para a União, e 20% para os Municípios, no
qual era feita a arrecadação. Se os Estados descumprissem a regra, a União se
responsabilizaria pelo lançamento e a cobrança, e distribuiria os mesmos percentuais aos
Estados e aos Municípios.
Quando foi instituído o Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes (IUCL),
por meio da LC n° 4/40 – que emendou o art. 20 da Constituição – ficou estabelecido que o
produto da arrecadação deveria ser repartido com os Estados e Municípios proporcionalmente
ao consumo nos respectivos territórios, que deveriam aplicar os recursos na conservação e no
desenvolvimento das suas redes rodoviárias.
A CF de 1946 igualmente definiu a obrigatoriedade de partilha da receita de alguns
impostos com Estados, Distrito Federal e, especialmente, com os Municípios, visando a sua
maior autonomia. Dessa forma, ficou instituído que 60% do produto da arrecadação do IUCL
deveriam ser transferidos para os governos subnacionais, tendo em conta a sua superfície,
população, consumo e produção, obedecendo às condições e finalidades estabelecidas em lei.
Os Municípios – excluídos os das capitais – teriam direito ainda a 10% da receita do IR,
divididos em partes iguais, com a exigência de que pelo menos a metade fosse aplicada em
benefícios da zona rural. Os Estados também deveriam destinar 30% da arrecadação dos seus
impostos para os Municípios, excluído o Município da capital, toda vez que o valor total

70
Ou seja, arrecadação líquida = arrecadação bruta – deduções.
220

arrecadado superasse o montante das rendas municipais de qualquer natureza, ficando,


contudo, de fora da partilha, o Imposto de Exportação. A CF de 1946 representou iniciativa
pioneira na criação de transferências intergovernamentais no Brasil.
Com a EC no 5/61, os Municípios passaram a receber 10% da arrecadação do Imposto
de Consumo e 15% da arrecadação do Imposto sobre a Renda, recolhidos pela União. Os
Municípios também foram contemplados com a cobrança do ITR, com a obrigação de
destinar 50% de seus recursos à zona rural, além do Imposto sobre a Transmissão de Bens
Imóveis Inter Vivos, impostos que foram retirados do campo de competência dos Estados.
Em 1965, por meio da EC nº 18, o sistema de transferências foi ampliado, com a
criação do FPM, estendendo os repasses aos Municípios das capitais e incluindo a
arrecadação do recém-instituído IPI, no rateio. Assim, com a mudança, o FPM passou a
destinar 10% da arrecadação dos dois impostos federais aos Municípios, descontados os
incentivos fiscais vigentes na época, restituições e outras deduções legais referentes a esses
impostos. Havia a obrigatoriedade de que os Municípios reservassem a metade dos recursos
para despesas de capital. O FPM foi regulamentado posteriormente pelo CTN, por meio da
Lei no 5.172/67, ano em que foram iniciados os repasses. Nesse primeiro momento, a
população dos Municípios era o único critério que sustentava a distribuição. A CF de 1967
ratificou o FPM e acolheu a regulamentação do CTN. Logo em seguida à promulgação da CF
de 1967, foi baixado o Ato Complementar da Presidência da República nº 35/67, que trouxe
mudanças, como a categorização dos Municípios em capitais, com a destinação de 10% dos
repasses, e interior, beneficiários dos restantes 90%. Em 1969, com a EC nº1, foi reduzido
para 5% o percentual dos impostos destinados ao FPM. Além disso, a aplicação dos recursos
pelos Municípios se tornou mais rígida, com a incorporação de exigências como: a) o
programa de gastos deveria seguir as diretrizes e prioridades estabelecidas pelo Poder
Executivo Federal; b) contrapartida; c) a transferência efetiva, para os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, de encargos executivos da União e d) recolhimento dos impostos
federais arrecadados pelos Municípios, e liquidação das suas dívidas ou de seus órgãos de
administração indireta, para com a União, inclusive as oriundas de prestação de garantia. A
EC dispensou os Municípios de aplicarem 50% em despesas de capital. Tais mudanças
ocorreram no momento mais opressivo do regime militar, que impôs a centralização de
recursos e de poder na União, em detrimento dos Estados e Municípios, que perderam a
titularidade desses recursos. As restrições transformaram o FPM numa modalidade de
transferência quase similar aos convênios (COELHO, 2007).
221

A EC nº 18 também obrigou a União a dividir com os Estados, Distrito Federal e


Municípios os “Impostos Únicos”, na razão de 40% do produto da arrecadação do Imposto
Sobre Lubrificantes e Combustíveis Líquidos ou Gasosos, 60% do produto da arrecadação do
Imposto Sobre Energia Elétrica e 90% do produto da arrecadação do Imposto Sobre Minerais
do País – conforme já ressaltado.
A EC nº 5/75 proporcionou a recomposição gradual dos percentuais de participação do
FPM, para 6% em 1976, 7% em 1977, 8% em 1978, e 9% em 1979. No entanto, foram
mantidas as regras restritivas na aplicação dos recursos. A EC nº 17, de 1980, por sua vez,
manteve a mesma tendência, elevando o percentual destinado ao FPM para 11%. Além disso,
estabeleceu que lei federal a partir de então, deveria regulamentar a aplicação dos recursos do
fundo, desvinculando-a assim de ECs. Outro avanço importante foi a eliminação de muitas
das condicionalidades, que ficaram limitadas à exigência de quitação de impostos federais e
liquidação de dívidas com a União.
Em 1981, com o Decreto-Lei nº 1.881, foi definida outra categoria de Municípios,
denominada “Reserva”, representada pelos entes com população superior a 156.216
habitantes. Com a mudança, o FPM passou a destinar 10% dos recursos para as Capitais,
3,6% para a Reserva e 86,4% para o Interior. Assim, em razão das sucessivas mudanças, o
fundo ficou dividido em três partes: a) FPM-Capitais - 10% são transferidos aos Municípios
que são capitais de Estados, considerando-se as faixas populacionais e o inverso da renda per
capita do Estado; b) FPM-Interior - 86,4% aos demais Municípios, cujo rateio segue as faixas
populacionais e c) FPM-Reserva - 3,6% constituem uma reserva para suplementar a
participação dos Municípios mais populosos e que não são capitais, cuja distribuição ocorre
de acordo com as faixas populacionais e o inverso da renda per capita do Estado. Nesta
última categoria também foram incluídos – por meio da LC nº 91/1997 – os Municípios com
população superior a 142.633 habitantes e, que apresentam coeficiente individual de
participação no FPM-Interior igual ou superior a 3,8.
A EC nº 23, de 1983 (também conhecida como “Emenda Passos Porto”), elevou
novamente o percentual do FPM para 16%, e preservou os critérios de repasse. Em novembro
de 1985, foi promulgada a última emenda à CF de 1967, a EC nº 27 - num contexto em que já
havia sido convocada a Assembleia Nacional Constituinte (por meio da EC n° 26/85) – que
promoveu outro incremento no percentual do fundo, para 17%, ao mesmo tempo em que foi
imposta a obrigatoriedade de aplicação de 6% dos recursos do FPM em programas de saúde.
222

O FPM foi igualmente legitimado pela CF de 1988 e endossou a regulamentação do


CTN, promovendo também o incremento gradativo do percentual de participação do FPM no
IR e IPI dos 17% na época até o valor de 22,5% a partir de 1993, e ainda definiu que LC
regulamentasse os repasses dos recursos do Fundo. A LC nº 62/89, efetivou tal
regulamentação, conservando o critério de repartição do CTN até 1991. Contudo, a LC ainda
determinou que, no caso de criação e instalação de Município, o TCU fará a revisão dos
coeficientes individuais de participação dos demais Municípios do Estado a que pertence,
reduzindo proporcionalmente as parcelas que a estes couberem, de modo a lhe assegurar
recursos do FPM. Ou seja, a emancipação de Municípios deve produzir efeitos sobre a
distribuição dos recursos apenas para os Municípios do Estado onde houve tal emancipação,
para evitar que a multiplicação de Municípios em um Estado possa afetar a distribuição em
outros Estados.
Posteriormente, a LC nº 71/92, prorrogou o critério do CTN enquanto era aguardada
lei específica, sustentada no resultado do Censo de 1991. A partir de então, outras LCs foram
aprovadas, prorrogando, com alguns ajustes, o critério de repartição do CTN – LC nº 72/93;
nº 74/93; nº 91/97 e nº 106/01.
A nova Constituição proibiu a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego
dos recursos do FPM, salvo para quitação de dívidas com a União, além de ter vedado a
vinculação dos recursos.
A EC nº 55/07, ampliou para 23,5% o percentual do FPM em 2012 - sendo que o
ponto percentual adicionado é entregue aos Municípios no primeiro decêndio do mês de
dezembro de cada ano. Com a EC nº 84/14, o percentual foi elevado de forma escalonada,
alcançando 24% em meados de 2015 e 24,5% em meados de 2016.
A CF de 1988 também determinou que Estados (inclusive Distrito Federal) e
Municípios devem aplicar pelo menos 25% da receita de impostos (abrangendo aquela
proveniente de transferências de impostos) na manutenção e desenvolvimento do ensino. Em
dezembro de 1996, a EC nº 14 estabeleceu que, nos 10 anos seguintes, dos 25% a serem
aplicados em educação por Estados e Municípios, 60% devem ser reservados ao ensino
fundamental presencial. Tais recursos estaduais e municipais, correspondentes a 15% das
respectivas receitas de impostos e transferências de impostos passaram a ser destinados para o
FUNDEF (COELHO, 2007). Assim, a fonte dos recursos estaduais e municipais do FUNDEF
era a dedução de 15% nos repasses do FPE, do FPM, da LC nº 87/96 (Lei Kandir), do ICMS
estadual e do IPI-Exportação.
223

A EC foi posteriormente regulamentada pela Lei nº 9.424/96, permitindo assim o


início dos descontos do FUNDEF a partir de janeiro de 1998. A mesma EC nº 14 determinou
que a partilha dos recursos do FUNDEF entre o Estado e seus Municípios fosse realizada
conforme o número de alunos em cada rede de ensino.
O FUNDEF foi substituído, em 2006, por meio da EC nº 53, pelo FUNDEB, cuja
fonte de recursos incorporou novas transferências intergovernamentais obrigatórias, mantendo
todas as anteriores, inclusive o FPM. Ou seja, a base de cálculo inclui os repasses do FPE, do
FPM (excluído o FPM 1%), da LC nº 87/96 (Lei Kandir), do ICMS estadual, do IPI-
Exportação, do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD), do Imposto
sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e do ITR devido aos Municípios. Estão
inclusas ainda as receitas da dívida ativa tributária relativa aos impostos previstos, bem como
juros e multas eventualmente incidentes.
A EC foi regulamentada pela Medida Provisória nº 339/06, determinando o inicio dos
descontos a partir de janeiro de 2007. A Medida Provisória foi referendada pelo Congresso,
com a Lei nº 11.494/07. A mudança proporcionou o incremento progressivo da dedução de
15 para os atuais 20%, das receitas totais, próprias e partilhadas, de Estados e Municípios.
Com o FUNDEB, os recursos passaram a abranger o financiamento de toda a educação básica
presencial pública.
Os valores recebidos pelos Estados, Distrito Federal e Municípios a título de
FUNDEB são direcionados unicamente para as ações de manutenção e desenvolvimento da
educação básica pública, sendo 60% mínimo para a remuneração de profissionais do
magistério e o restante (40% ou menos) em despesas, como construção, aquisição,
manutenção e reforma de instalações e equipamentos escolares, compra de material didático,
etc.
Desde 2010 o governo federal aplica 10% do montante arrecadado como COUN, com
o propósito de assegurar que todos os Estados atinjam um determinado valor mínimo por
aluno. A finalidade das transferências é diminuir as disparidades na capacidade dos diversos
governos subnacionais financiarem a educação básica (creche, pré-escola, ensino
fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos) (TER-MINASSIAN, 2012). A
distribuição dos recursos que compõem o FUNDEB considera o número de alunos
matriculados nas redes de educação básica pública (fornecido pelo Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP) e os resultados do Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Trata-se, portanto, de transferência
224

condicional, sem contrapartida, obrigatória e redistributiva – à medida que busca equalizar o


valor mínimo gasto por aluno na educação básica pública.
Por fim, vale salientar que, como o repasse do FPM é uma percentagem da
arrecadação do IR mais IPI, o montante transferido a cada período é diretamente proporcional
ao desempenho da arrecadação líquida desses impostos no período anterior. Cabe igualmente
destacar que a definição dos coeficientes individuais de participação dos Municípios no FPM
ocorre com base em sua população e na renda per capita dos Estados em que se localizam. O
cálculo das quotas de cada Município é realizado anualmente pelo TCU, a partir de dados de
população e renda per capita, fornecidos pelo IBGE. No cálculo do valor, é feito o desconto
de 1% para o PASEP e a retenção de 20% para o FUNDEB71. Por sua vez, os valores são
contabilizados pela STN e repassados pelo Banco do Brasil. Os coeficientes fixados pelo
TCU variam de 0,6 (para os Municípios com população inferior a 10.188 habitantes) até 4,0
(para aos Municípios com população superior a 156.216 habitantes). Tal sistemática de
distribuição favorece os Municípios menos populosos. Por exemplo, um Município com
população de 156 mil habitantes, recebe um valor apenas 6,6 vezes maior que um Município
com 10 mil habitantes, embora possua população 15 vezes maior (RUBINSTEIN, 2011). O
FPM contribui com aproximadamente 25% das receitas correntes dos Municípios
(ASSUNÇÃO; ORTIZ; PEREIRA, 2012).
Além do FPM, existem outras transferências constitucionais aos Municípios,
provenientes do governo federal, cujo volume de recursos, entretanto, é bem menos
representativo, como se segue:

a) ITR72, cuja função é extrafiscal, com o intuito de desestimular a manutenção de


propriedades improdutivas. É um imposto cobrado pela União e sua arrecadação é
destinada aos Municípios. Caso o Município tenha celebrado o convênio de
fiscalização e cobrança do ITR com a Receita Federal, ele tem direito a receber 100%
do respectivo valor apurado; caso contrário, ele irá auferir 50% desse montante. Os
repasses são submetidos à retenção de 20% para o FUNDEB e desconto de 1% para o
PASEP. É uma transferência incondicional, obrigatória, devolutiva e sem
contrapartida.
b) Imposto sobre a Produção Industrial Proporcional às Exportações (IPI-Exportação)
constitui uma transferência compensatória, que visa compensar Estados e o Distrito
Federal pela perda de receita tributária decorrente das operações de exportações, que

71
Por exemplo, para cada R$ 100,00 brutos a serem repassados, R$ 1,00 é descontado a título de PASEP e R$
20,00 são retidos para o FUNDEB, restando para o município R$ 79,00 líquidos de FPM.
72
O ITR foi instituído na Constituição de 1891, como sendo de competência estadual e assim permaneceu até
1967, quando a Constituição do regime militar manteve o imposto, mas transferiu a responsabilidade pela coleta
para a União, e sem repartição com os Entes Federativos.
225

são desoneradas de tributos. A desoneração provoca a redução de participação relativa


do IPI (competência federal) e compromete a arrecadação do ICMS (competência
estadual) cobrado na origem, do Estado exportador. No caso específico do IPI-
Exportação, o propósito é compensar prejuízos provenientes da não arrecadação de
ICMS sobre produtos manufaturados que se destinam a exportação. O repasse é
formado por uma alíquota de 10% sobre a arrecadação do IPI. O montante transferido
a cada decêndio é proporcional ao desempenho da arrecadação líquida do imposto no
período anterior. A distribuição é proporcional aos volumes exportados e calculados
anualmente pelo TCU com base em informações prestadas pelo MDIC. A participação
de cada UF é limitada ao máximo de 20% do montante a ser distribuído, sendo o
eventual excesso redistribuído proporcionalmente entre os demais participantes. Por
sua vez, os Estados redistribuem 25% dos recursos recebidos aos seus respectivos
Municípios, respeitando os mesmos critérios do repasse da parcela do ICMS (3/4
proporcional à arrecadação e 1/4 conforme legislação do Estado).
c) LC n° 87/96 (Lei Kandir) também fornece uma compensação por perdas pela
desoneração do ICMS pelo Estado ou Distrito Federal em casos de exportação. Os
critérios de partilha são proporcionais aos volumes de exportação de produtos
primários e semielaborados. Do montante total a ser entregue, 75% ficam com o
Estado e 25% são distribuídos aos seus respectivos Municípios, de acordo com os
coeficientes de partilha do ICMS vigentes. A compensação por desoneração do ICMS
prevista na Lei Kandir constitui uma transferência incondicional, sem contrapartida e
devolutiva. Embora seja uma transferência constitucional, desde 2003 os coeficientes
de participação dos Estados e do Distrito Federal estão fixos e os montantes anuais
transferidos são consignados nas respectivas LOAs da União.
d) Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a importação e a
comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool
etílico combustível (CIDE-Combustíveis) é uma transferência que se destina ao
financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do
gás, de programas de infraestrutura de transportes, e de pagamento de subsídios a
preços e transportes de combustíveis nos entes federados. São entregues aos Estados e
ao Distrito Federal, 29% do produto da arrecadação, que, por sua vez, transferem aos
seus Municípios 25% do montante recebido. A repartição entre os Municípios segue
dois critérios: 50% de acordo com o rateio do FPM e 50% proporcionalmente à
população, conforme apurada pelo IBGE. Os Estados e os Municípios devem aplicar,
obrigatoriamente, as transferências da CIDE-Combustíveis no financiamento de
programas de infraestrutura de transportes. Portanto, trata-se de transferência de uso
condicional, obrigatória, sem contrapartida, parcialmente devolutiva (pois incorpora o
consumo de combustíveis em cada Estado, base de incidência do tributo), e
parcialmente redistributiva. Como o repasse da CIDE-Combustíveis corresponde a um
percentual da arrecadação desse tributo, o montante transferido em cada período é
diretamente proporcional ao desempenho da arrecadação líquida dessa contribuição no
período anterior. Na transferência, inexiste retenção para o FUNDEB, mas tão
somente o desconto de 1% para o PASEP.
e) Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro ou relativas a Títulos ou
Valores Mobiliários/Ouro (IOF-Ouro) configura-se como um dos instrumentos de
política de crédito, câmbio, seguro e valores mobiliários, orientado para a regulação do
mercado financeiro. O imposto incide sobre as operações envolvendo o ouro como
ativo financeiro quando destinado ao mercado financeiro ou à execução da política
cambial do País, em operações realizadas com instituições integrantes do Sistema
226

Financeiro Nacional (SFN). A distribuição é feita mensalmente, tendo por base a


arrecadação do IOF-Ouro do período anterior, com a destinação de 30% para o Estado
e 70% para o Município onde ocorreu a arrecadação. Trata-se de uma transferência
incondicional, obrigatória, devolutiva e sem contrapartida. No repasse, é feito o
desconto de 1% referente ao PASEP e inexiste retenção para o FUNDEB.
f) O salário-educação representa outra modalidade de transferência constitucional,
destinada ao financiamento de programas voltados à educação básica pública. É
recolhido de todas as empresas e entidades vinculadas ao Regime Geral da Previdência
Social. A alíquota é de 2,5% sobre a folha de pagamento. Após a arrecadação, cabe ao
FNDE repartir os recursos, sendo 90% em quotas estadual/municipal (2/3) e quota
federal (1/3), e 10% para serem utilizados pela autarquia em programas, projetos e
ações voltados à educação básica. A cota estadual/municipal é distribuída com base no
número de matrículas no ensino básico, e depositada mensalmente nas contas
correntes das secretarias de educação. A cota federal, por sua vez, é destinada ao
FNDE, para reforçar o financiamento da educação básica, com o intuito de reduzir os
desníveis socioeducacionais entre Municípios e Estados. As cotas são integralmente
redistribuídas entre os Estados e seus Municípios, de forma proporcional ao número de
alunos matriculados na educação básica das respectivas redes de ensino, apurado no
censo escolar do exercício anterior ao da distribuição.

As transferências constitucionais do governo federal também podem assumir a forma


de compensações financeiras, definidas para garantir aos entes federativos, bem como aos
órgãos da administração direta da União, a participação no resultado da exploração de
petróleo, gás natural, recursos minerais e de recursos hídricos para fins de geração de energia
elétrica. Tais compensações são formadas por três tipos de repasse:

1) Royalties: são uma compensação financeira de pagamento obrigatório ao Estado pelo


resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural. O recolhimento é
feito pela empresa exploradora à STN, que repassa os valores aos Estados e
Municípios beneficiários. Inexiste restrição para a aplicação dos recursos do petróleo,
exceto quanto à proibição de pagamento de dívida e pessoal do quadro permanente. A
alíquota é calculada pela ANP e estabelecida em até 10% do valor total da produção
do mês. Utiliza-se a média ponderada dos preços de venda praticados pela empresa
exploradora. A alíquota é subdividida em uma parcela fixa de 5% e outra variável de
até 5%. Tais alíquotas são condicionadas a forma de extração – em terra ou em
plataforma continental. Os royalties são distribuídos aos Estados, Distrito Federal e
Municípios, com destinação de maior parcela para os Estados e Municípios
produtores, além de contemplar órgãos da administração direta da União. Há também
uma compensação financeira extraordinária, denominada participação especial, devida
pelas empresas exploradoras e cobrada somente nos casos de grande volume de
produção ou de grande rentabilidade, e reservada aos Estados produtores, Municípios
confrontantes e órgãos da administração direta da União.
2) Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Naturais (CFEM): corresponde
a uma compensação financeira devida pelas mineradoras aos Estados, Municípios e
Administração Direta como contraprestação pelo aproveitamento econômico dos
227

recursos minerais. Sua alíquota está fixada em 3% do faturamento líquido sobre a


venda do produto na última etapa antes de sua transformação industrial.
3) Compensação Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos (CFURH): corresponde
a uma compensação financeira paga pelas concessionárias que exploram o potencial
hidráulico de Estados e Municípios em cujos territórios se localizarem instalações
destinadas à produção de energia elétrica, ou que tenham áreas invadidas por águas
dos respectivos reservatórios. Sua alíquota corresponde ao percentual de 6,75% do
valor da energia gerada, sendo 6% destinado aos entes federativos e 0,75% ao
Ministério do Meio Ambiente.

As transferências legais igualmente representam outra forma de repasse de recursos do


governo federal aos Municípios. Atualmente, está em vigor o Auxílio Financeiro para
Fomento das Exportações (FEX), recursos que são entregues pela União aos entes
subnacionais com o objetivo de promover o esforço exportador. Os Estados recebem 75% do
montante e os Municípios, 25%. Os coeficientes de repartição do FEX para os Estados e o
Distrito Federal são deliberados anualmente no âmbito do Conselho Nacional de Política
Fazendária (CONFAZ) e o repasse é feito para os Municípios de acordo com seus percentuais
individuais de participação no rateio do ICMS. Os recursos do FEX são previstos anualmente
na LOA e liberados conforme calendário definido em Medida Provisória ou Lei Ordinária. No
repasse é feito o desconto de 1% referente ao PASEP e inexiste retenção para o FUNDEB.
O governo federal também realiza transferências legais esporádicas, como Apoio
Financeiro aos Estados, Distrito Federal e Municípios (AFE/AFM), cuja finalidade é atender
necessidades excepcionais desses Entes em períodos de dificuldades financeiras transitórias.
Até o momento, esse tipo de apoio já foi concedido em três momentos distintos: a) em 2009-
2010, aos Municípios, por meio da Medida Provisória (MP) nº 462/09, posteriormente
transformada na Lei nº 12.058/09; b) em 2010, aos Estados e o Distrito Federal, através da
Medida Provisória nº 484/10, convertida na Lei nº 12.306/10 e c) em 2013-2014, aos
Municípios, por meio da Lei nº 12.859/13.
Ter-Minassian (2012) – em documento encomendado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), destinado a propor reformas no FPE – ressalta que os governos
subnacionais brasileiros possuem grau de autonomia equivalente à média dos países, inclusive
algumas outras federações de grande porte. Contudo, a autora adverte que a autonomia difere
significativamente tanto no âmbito estadual quanto municipal, como resultado de grandes
disparidades nas capacidades e esforços fiscais. Ao mesmo tempo, as transferências
intergovernamentais representam uma considerável fonte de receita para a maioria dos
228

governos subnacionais. A autora salienta ainda que o sistema de transferências


intergovernamentais brasileiro possui como características principais:

 Uma discricionariedade relativamente baixa. Isto confere previsibilidade ao


sistema e imunidade à contínuas negociações políticas, mas também gera
volatilidade cíclica e inflexibilidade frente a mudanças nas tendências
econômicas, sociais e demográficas.
 Uma parcela significativa dos regimes de participação da receita está
fundamentada em critérios de origem da receita (devolução), um fato que
agrava as já substanciais diferenças nas capacidades de gerar receitas que
caracterizam os próprios impostos subnacionais. O compartilhamento das
receitas dos recursos naturais (também baseada na devolução) agrava ainda
mais essas diferenças, na medida em que esses recursos estão concentrados em
relativamente poucos estados e Municípios.
 Um grau relativamente elevado de fragmentação dos mecanismos de
transferência, no que se refere à finalidade dos diferentes regimes, à definição
de suas bases (com consequentes incentivos distorcidos para os governos de
nível superior em explorar tributos não partilhados) e à suas fórmulas de
distribuição horizontal. Isso dificulta a avaliação dos efeitos alocativos e
distributivos do sistema de transferência em geral. E finalmente,
 A falta de um sistema de transferência de equalização abrangente e bem
desenhado (TER-MINASSIAN, 2012).

Quanto ao último ponto, a autora ressalta que, não obstante a existência de


transferências – notadamente o FUNDEB – com efeito, redistributivo progressivo, “elas estão
muito aquém de um sistema de equalização”. Um dos fundos mais importantes, o FPE,
proporciona uma transferência per capita para cada Estado que possui uma relação limitada
com sua renda per capita ou sua capacidade de arrecadação, aproximada pelas suas receitas
antes das transferências. Os seis Estados que mais se beneficiam com as transferências do
FPE (Roraima, Amapá, Acre, Tocantins, Sergipe e Rondônia) não constam entre os mais
pobres em termos de PIB per capita ou de receitas antes das transferências, situando-se, ao
contrário, no meio da distribuição. E cinco deles estão localizados no Norte do país, a região
menos povoada.
Piancastelli, Boueri e Lima (2006) salientam que “as transferências constitucionais, no
caso brasileiro, são essencialmente redistributivas e não leva em conta a capacidade de
arrecadação ou esforço fiscal desempenhado pelas unidades federadas, sejam estados ou
Municípios” (PIANCASTELLI; BOUERI; LIMA, 2006). Ou seja, o sistema implementado
ignora o conceito de equalização utilizado pelos países desenvolvidos, que considera o
potencial de arrecadação de receitas próprias e a necessidade de gasto, que servem como
referência para a estimativa da defasagem que deve ser coberta, em parte ou na totalidade,
pelas transferências. Os autores afirmam ainda que a definição de percentuais fixos pela
229

Constituição carrega a vantagem de impedir manobras orientadas para a redução das


transferências, mas possui o defeito de ignorar as contingências macroeconômicas. Ademais,
a dependência de transferências desestimula a busca de maior eficiência na arrecadação de
receitas próprias pelos governos subnacionais e estimula o descompromisso com metas
econômicas e sociais coerentes com o montante de recursos transferidos.
Rezende (2006) assinala que os regimes de equalização devem atenuar as
discrepâncias na capacidade financeira dos entes da federação, mas precisam considerar o uso
que fazem dos tributos de sua competência – o chamado esforço tributário próprio – e todas as
demais fontes de recursos que compõem seu orçamento. Ou seja, as transferências têm de
obedecer aos princípios sugeridos por Shah (2007) e Muwonge e Ebel (2015) de que, por
razões de equidade, os fundos alocados devem ser diretamente proporcionais aos fatores de
necessidade fiscais e inversamente proporcionais à capacidade fiscal de cada jurisdição.
Assim, é recomendável que a compensação financeira se restrinja aos recursos adicionais
efetivamente exigidos para à equalização da capacidade de gasto ou da capacidade de prover
um mesmo padrão de serviços. Entretanto, no Brasil, o sistema de transferências
redistributivas difere deste desenho. Por não considerar outras fontes de recursos e o esforço
de arrecadação de tributos próprios, as transferências redistributivas promovem a ampliação
dos desequilíbrios horizontais, ao incentivar o comportamento liberal com relação a
arrecadação dos tributos de sua competência pelos governos subnacionais.
O sistema federativo brasileiro envolve o paradoxo entre grande autonomia política
dos Municípios – consagrada pela CF de 1988, ao transformá-los em entes federados – e a
elevada dependência das transferências, pois os poucos tributos que lhes são diretamente
atribuídos apresentam baixa capacidade de geração de receitas – acentuando o hiato vertical.
Ao mesmo tempo, o sistema de transferências do país, ao delegar grande discricionariedade
para os entes subnacionais, provoca o comportamento liberal quanto aos gastos. Contudo, tal
liberdade é coerente com os princípios do federalismo, pois oferece aos governos
subnacionais o poder para eleger suas próprias prioridades – condição advogada, inclusive,
pelos adeptos da Escola da Escolha Pública e de outras correntes liberais.
Mendes, Miranda e Cosio (2008) indicam outro paradoxo importante: por um lado, o
sistema de transferências baseado em fórmula garante significativa independência em relação
a fatores políticos, à medida que a determinação do valor da quota está isenta de qualquer tipo
de barganha. Por outro, as regras definidas na Constituição e na legislação infraconstitucional,
impedem a flexibilidade para a absorção de choques. Por exemplo, em momentos de crise
230

fiscal, é impossível reduzir os valores transferidos pelo governo federal, visando equilibrar
suas contas. São também deficientes os critérios de redistribuição regional (entre regiões e
entre Municípios) de recursos fiscais pelo FPM. A fórmula utilizada acaba por apresentar um
viés acentuadamente favorável aos Municípios menos populosos, com aumento expressivo
das transferências per capita, comprometendo a capacidade do FPM de destinar recursos para
os Municípios mais pobres.
Os autores também questionam se o FPM pode ter entre os seus objetivos atenuar a
desigualdade regional. Na opinião deles, “é difícil utilizar uma transferência a Municípios
como instrumento de redução de desigualdades regionais. Esse tipo de objetivo parece ser
mais adequado para transferências feitas a níveis mais agregados de governo, como estados
ou regiões” (MENDES; MIRANDA; COSIO, 2008). Isso porque uma mesma região pode
abrigar Municípios com grande disparidade de nível de desenvolvimento e de capacidade
fiscal. Se os recursos são destinados para as regiões mais pobres via transferências aos
Municípios, há o risco de se prejudicar gravemente as municipalidades pobres situadas em
Estados ou regiões mais ricas. Além disso, a superação das desigualdades exige, sobretudo,
investimentos em infraestrutura, como transportes e comunicações, que não podem ser
atribuídos aos governos municipais, pelos seus impactos em várias localidades, mas sim aos
níveis superiores de governo. Por fim, eles sugerem que as transferências incondicionais para
os Municípios, como o FPM, devem eliminar o seu enfoque redistributivo, tanto regional
quanto pessoal, e focar tão somente a redução do hiato fiscal, priorizando a distribuição de
recursos para as localidades em que existe maior hiato entre a capacidade fiscal e a demanda
economicamente viável por bens e serviços públicos. Ou seja, os critérios devem contemplar,
por um lado, a indicação da capacidade de arrecadação do Município e, por outro, a demanda
viável por serviços públicos existente nesse Município.
As ideias de Mendes, Miranda e Cosio convergem com as de Bird (2006), conforme já
destacado, que igualmente questionam a efetividade do uso de transferências
intergovernamentais para promover combate a pobreza e redução das disparidades regionais.
Entretanto, tais argumentos devem ser qualificados. Em primeiro lugar, a oferta de serviços
públicos cumpre o propósito de garantir maior equidade. O acesso aos serviços públicos de
boa qualidade representa um meio de se promover a inclusão social e a cidadania, e, portanto,
a redução da desigualdade interpessoal. Em segundo lugar, as disparidades de renda entre as
regiões são condicionadas, em parte, pela menor capacidade de oferta de serviços públicos
pelos governos das jurisdições mais pobres. Assim, equalizar as capacidades de oferta de
231

serviços públicos gera inegáveis reflexos sobre as disparidades regionais. Por último, a
pobreza também pode ser medida pelo precário acesso aos serviços públicos, muitos deles
oferecidos por Municípios que enfrentam sérias restrições fiscais para ofertá-los.

4.2.2 Transferências Estaduais para os Municípios

As duas transferências provenientes dos Estados para os Municípios são a cota-parte


do IPVA e a cota-parte do ICMS. Os critérios de repasses estão previstos na CF e em
dispositivos infraconstitucionais.
Os repasses do IPVA correspondem a 50% do produto da arrecadação, realizada pelo
Estado, e se destinam ao Município no qual o veículo for emplacado. É um exemplo de
imposto sobre propriedade cuja centralização da arrecadação nas mãos do governo estadual
permite considerável aumento da eficiência, em razão dos ganhos de escala, eliminação da
possibilidade de guerra fiscal entre Municípios na fixação da alíquota do imposto e,
especialmente, redução da sonegação que geralmente acompanha a municipalização de
imposto sobre propriedade – como é verificado com o IPTU. Em 2014, foram arrecadados
R$32,4 bilhões (0,59% do PIB) ou 1,76% de toda a arrecadação de tributos no Brasil, sendo
destinados para os Municípios cerca de R$16,2 bilhões ou 0,295% do PIB. Mesmo que a
quantidade e o valor dos veículos automotores sejam muito inferiores aos dos imóveis
urbanos, a arrecadação de IPVA historicamente supera a do IPTU – imposto que apresenta um
dos maiores níveis de sonegação ou isenções e sub-avaliações de valor venal (base tributária)
dos imóveis no Brasil, sendo a sua arrecadação praticamente inexistente em muitos
Municípios do país.
Em 2014, os impostos sobre a propriedade no Brasil (principalmente IPVA, IPTU e
ITBI) representam somente 1,40% do PIB (4,17% do total) (BRASIL, 2015a). Em outros
países, tal participação é muito mais significativa: 2,60% no Japão (2008), 3,08% nos Estados
Unidos (2009), 3,60% no Canadá (2009), 4,38% no Reino Unido (2009) e 4,48% na França
(2009)73.
O ICMS74 representa uma expressiva fonte de arrecadação de impostos para os
governos estaduais e a cota-parte distribuída aos Municípios tem um peso importante nas suas

73
De acordo com dados do Government Finance Statistics (GFS)/FMI.
74
O ICMS é um Tributo Não Cumulativo. São incluídos nessa categoria, os tributos de base ampla, que visam
gravar o valor agregado e, portanto, dispõem de mecanismos que possibilitam a desoneração, nas etapas
posteriores, dos tributos pagos nas etapas anteriores (BRASIL, 2015a).
232

receitas correntes, especialmente daqueles mais ricos. O critério de distribuição segue


regramento constitucional, que define, no Art. 158, o repasse de 25% do produto da
arrecadação para os Municípios, sendo 75% transferidos de acordo com o Valor Adicionado
Fiscal (VAF), apurado em cada um dos Municípios (a parcela impositiva), à medida que o
Estado tem de usar unicamente tal critério na partilha. A parcela restante de 25% deve ser
destinada conforme previsto em legislação estadual (a parcela autônoma).
Coube a LC nº 63/90 regulamentar o dispositivo constitucional. A lei definiu os
critérios e prazos de crédito das parcelas do produto da arrecadação de impostos de
competência dos Estados e de transferências por estes recebidas, pertencentes aos Municípios.
A lei igualmente definiu o conceito de valor adicionado para cada Município, como o valor
das mercadorias saídas acrescido do valor das prestações de serviços, no seu território,
deduzido o valor das mercadorias entradas, em cada ano civil. No caso de ocorrência de
tributação simplificada (aplicada a micro e pequenas empresas) e outras situações em que se
dispensem os controles de entrada, considerar-se-á como valor adicionado o percentual de
32% da receita bruta. A lei outorgou aos Estados a competência para apurar o índice do VAF,
bem como lhes determinou a manutenção de um sistema de informações baseadas em
documentos fiscais obrigatórios, capaz de apurar, com precisão, o valor adicionado de cada
Município. Posteriormente, a LC nº123/06, manteve praticamente inalterado o conceito de
valor adicionado.
A EC nº 14/96 determinou a dedução de 15% nos repasses do ICMS estadual para o
financiamento do FUNDEF. Em 2006, por meio da EC nº 53, o FUNDEF foi substituído pelo
FUNDEB, com a continuidade das deduções nos repasses do ICMS estadual. Outros
dispositivos legais foram ampliando as deduções para o FUNDEB, até atingir os atuais 20%
sobre os 25% que devem ser repassados aos Municípios como cota-parte do ICMS.
O VAF representa o movimento econômico (adição de riqueza) de cada Município,
que afeta diretamente a sua capacidade de geração de receitas públicas. Portanto, o VAF
difere de arrecadação, mas reflete na base de incidência do ICMS. No Estado de Minas
Gerais, o VAF é apurado pela Secretaria de Estado de Fazenda (SEF), com fundamento em
declarações anuais das empresas e dos produtores rurais, cujas operações e prestações de
serviços de transporte e telecomunicações foram realizadas nos territórios de cada Município
(ALMG, 2011). Conforme a LC nº 63/90, no cálculo do VAF, são consideradas as operações
e prestações que constituam fato gerador do imposto, mesmo quando o pagamento for
antecipado ou diferido, ou quando o crédito tributário for diferido, reduzido ou excluído em
233

virtude de isenção ou outros benefícios, incentivos ou favores fiscais. Algumas atividades


estão imunes, como as operações que destinem mercadorias para o exterior e os serviços
prestados a destinatários no exterior.
O Índice do VAF consiste na média de dois anos civis anteriores ao da apuração, feita
pela SEF, da relação percentual entre o valor adicionado em cada Município e o valor total do
Estado, e será aplicado para a entrega das parcelas dos Municípios a partir do primeiro dia do
ano imediatamente seguinte ao da apuração. O índice do VAF também é denominado de
Índice de Participação dos Municípios (IPM) e será aplicado sobre a parcela de 75% (parcela
impositiva) incidente sobre os 25% do ICMS, destinada aos Municípios – descontadas as
deduções para o FUNDEB – definindo então a cota-parte de cada Município.
Ainda que a arrecadação do ICMS seja de competência do Estado, o envolvimento do
Poder Público Municipal é essencial, tanto na conscientização dos seus munícipes sobre a
importância da implementação de atividades de fiscalização e controle da arrecadação do
imposto no Município, como da necessidade de se adotar ações integradas para a busca de
informações econômico-fiscais que irão incrementar o VAF.
Desde a promulgação da CF, em 1988, os governos estaduais têm buscado aprimorar
os mecanismos de distribuição da parcela autônoma, provocando, por essa razão, o
surgimento de grande variedade de critérios para tal distribuição. No Estado de Minas Gerais,
cumprindo o dispositivo constitucional, em 1991, foi aprovado o Decreto-Lei nº 32.771
definindo que, além do VAF, a distribuição da cota-parte do ICMS contemplaria os
Municípios mineradores e ofereceria uma compensação financeira por emancipação de
distritos. O mecanismo adotado favorecia os Municípios que apresentavam maior dinamismo
econômico. Para Riani (2000), o critério de repasse “levava inevitavelmente a um perfil
altamente concentrado da distribuição da cota municipal do ICMS àqueles mais
desenvolvidos que, por suas características, têm uma atividade econômica mais intensa, e,
como consequência, um maior volume de valor adicionado fiscal” (RIANI, 2000).
Com o propósito de promover uma distribuição do ICMS que contemplasse mais
favoravelmente os Municípios com menor dinamismo econômico, e, por conseguinte, mais
pobres, foi promulgada a Lei Estadual nº 12.040/95, conhecida como Lei Robin Hood. O
novo instrumento legal redefiniu os critérios de repasse da parcela autônoma do ICMS para os
Municípios, visando desconcentrar a sua distribuição, beneficiando os Municípios mais
pobres, além de usar tais repasses para incentivar a implementação de políticas públicas e o
aumento da arrecadação, e compensar financeiramente os Municípios em determinadas
234

situações. A lei, contudo, preservou 4,68% dos recursos para serem distribuídos respeitando o
VAF, considerado como “resíduo”.
Após 1995, algumas alterações nos percentuais de distribuição foram introduzidas.
Contudo, somente em 2009, com a Lei Estadual no 18.030, houve uma mudança consistente,
com a diminuição do peso econômico em favor de critérios sociais, configurando o “ICMS
Solidário”, após grande debate promovido pela Assembleia Legislativa, além da inclusão de 6
novos critérios. As principais modificações trazidas pela Lei do ICMS Solidário foram:

 a redistribuição dos 4,68% que eram distribuídos com base no VAF, de forma a
contribuir para a redução das desigualdades regionais e socioeconômicas;
 a correção de distorções existentes na Lei Robin Hood, que interferiam na
justiça da distribuição de alguns critérios e inviabilizavam o cumprimento do
objetivo de incentivar a execução de políticas públicas;
 a ampliação do leque de políticas públicas a serem incentivadas e o
aprimoramento da forma de incentivo daquelas políticas públicas já
contempladas (ALMG, 2011).

Assim, com a Lei do ICMS Solidário, a parcela (impositiva e autônoma) do produto da


arrecadação do ICMS pertencente aos Municípios, passou a ser distribuída conforme os
seguintes critérios:

I – Valor Adicionado Fiscal (VAF) (75%): distribuído conforme o VAF municipal, que
considera o movimento econômico do Município.
II – Área geográfica (1,00%): o critério abarca todos os Municípios, mas se propõe a
beneficiar aqueles com maior área geográfica. É calculado com base na relação
percentual entre a área geográfica do Município e a área total do Estado, informadas
pelo Instituto de Geociências Aplicadas (IGA).
III – População (2,70%): o critério também abrange todos os Municípios, mas favorece
aqueles com maior população. Os índices são calculados considerando a relação
percentual entre a população residente no Município e a população total do Estado,
medida segundo dados do IBGE.
IV – População dos cinquenta Municípios mais populosos (2,00%): reserva recursos para
compensar os Municípios maiores pelas despesas com prestação de serviços que
favorecem habitantes dos Municípios vizinhos. Os índices são calculados observando
a relação percentual entre a população residente em cada um dos cinquenta Municípios
mais populosos do Estado e a população total desses Municípios, medida segundo
dados do IBGE.
V – Educação (2,00%): visa estimular a capacidade de atendimento da rede municipal de
educação básica. Os índices são calculados tomando por base a relação entre o número
de alunos atendidos na rede municipal de ensino – considerando as matrículas em
todos os níveis e modalidades da educação básica – e a sua capacidade mínima de
atendimento. O recebimento de recursos pelos Municípios exigirá o alcance de pelo
menos 90% da sua capacidade mínima de atendimento.
235

VI – Produção de alimentos (1,00%): destinado a incentivar a produção de alimentos em


território municipal, especialmente no âmbito da agricultura familiar, observando
subcritérios como a relação percentual entre a área cultivada do Município e a área
cultivada do Estado; a relação percentual entre o número de pequenos produtores
agropecuários do Município e o número de pequenos produtores agropecuários do
Estado; existência de programa ou estrutura de apoio ou órgão de apoio à produção, ao
desenvolvimento e à comercialização de produtos agropecuários; e existência de
Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS) constituído e
Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (PMDRS) em execução.
VII – Patrimônio cultural (1,00%): destinado a incentivar a adoção de políticas de
preservação do patrimônio cultural dos Municípios. Os índices são calculados
considerando a relação percentual entre o Índice de Patrimônio Cultural do Município
e o somatório dos índices de todos os Municípios, fornecida pelo Instituto Estadual do
Patrimônio Histórico e Artístico (IEPHA). O índice concede pontuação à política de
conservação do patrimônio histórico do Município.
VIII – Meio ambiente (1,10%): busca valorizar os investimentos em gestão ambiental
promovidos pelos Municípios, a partir de subcritérios como a existência de sistemas
de tratamento ou disposição final de lixo ou de esgoto sanitário, com operação
licenciada ou autorizada pelo órgão ambiental estadual, que atendam, no mínimo, a,
respectivamente, 70% (setenta por cento) e 50% (cinquenta por cento) da população
urbana; o Índice de Conservação do Município, considerando-se as unidades de
conservação estaduais, federais, municipais e particulares e área de reserva indígena,
com cadastramento, renovação de autorização e demais procedimentos a serem
definidos em regulamento; e a participação da área com ocorrência de mata seca na
área total do Município.
IX – Saúde (2,00%): tem primordialmente o propósito de valorizar os Municípios que
empreendem esforços destinados à ampliação do número de equipes de Saúde da
Família, alocando até metade dos recursos para os Municípios que desenvolverem e
mantiverem em funcionamento programas específicos voltados para o atendimento à
saúde das famílias, mediante comprovação na Secretaria de Estado de Saúde, sendo
calculada conforme a população efetivamente atendida em relação à população total
do Município. O saldo remanescente dos recursos é empregado conforme a relação
entre os gastos de saúde per capita do Município e o somatório dos gastos de saúde
per capita de todos os Municípios do Estado, proporcionando assim um incentivo para
a ampliação dos gastos per capita.
X – Receita própria (1,90%): proporciona incentivo para o aumento da arrecadação
própria. O critério considera a relação percentual entre a receita própria do Município,
oriunda de tributos de sua competência, e as transferências de recursos federais e
estaduais recebidas pelo Município.
XI – Cota mínima (5,50%): parcela a ser distribuída em igual valor para todos os
Municípios, objetivando compensar aqueles fracamente contemplados pelos outros
critérios.
XII – Municípios mineradores (0,01%): objetiva compensar os Municípios mineradores.
O critério se apoia na percentagem média do Imposto Único sobre Minerais (IUM)
recebido pelos Municípios mineradores em 1988, com base em índice elaborado pela
Secretaria de Estado de Fazenda, demonstrando a efetiva participação de cada um na
arrecadação do IUM naquele exercício.
XIII – Recursos hídricos (0,25%): trata-se de compensação distribuída aos Municípios que
possuem área alagada por reservatório de água destinado à geração de energia, e que
236

não participam do movimento econômico dessas usinas no critério VAF. O repasse do


recurso é calculado considerando a apuração do valor adicionado das operações de
geração de energia elétrica de cada usina. O cálculo da área inundada abrange a
proporção entre a área do reservatório da usina em território do Estado e a localizada
em cada Município, de acordo com dados da Agência Nacional de Energia Elétrica
(ANEEL), apurados pela Secretaria de Estado de Fazenda.
XIV – Municípios sede de estabelecimentos penitenciários (0,10%): visa compensar os
Municípios pelos impactos decorrentes da instalação destes estabelecimentos. Os
recursos são destinados aos Municípios com base na relação percentual entre a média
da população carcerária de cada Município do Estado onde existem estabelecimentos
penitenciários, e a média da população carcerária total desses Municípios, apurada em
cada exercício, fornecida pela Secretaria de Estado de Defesa Social.

XV – Esportes (0,10%): Tem a finalidade de incentivar as políticas públicas municipais


orientadas para a promoção de determinadas atividades esportivas. São destinados
recursos aos Municípios de acordo com a relação percentual entre as atividades
esportivas desenvolvidas pelo Município e o somatório das atividades esportivas
desenvolvidas por todos os Municípios do Estado, beneficiando exclusivamente
aqueles que instalarem e mantiverem em pleno funcionamento o Conselho
Comunitário de Esportes.
XVI – Turismo (0,10%): cumpre o propósito de incentivar as políticas públicas
municipais orientadas para o desenvolvimento de determinadas atividades turísticas.
Os recursos são destinados aos Municípios com base na relação percentual entre o
índice de investimento em turismo do Município e o somatório dos índices de
investimento em turismo de todos os Municípios do Estado. São contemplados
somente os Municípios que participem do Programa de Regionalização do Turismo da
Secretaria de Estado de Turismo; que elaborem uma política municipal de turismo; e
que constituem e mantém em regular funcionamento o Conselho Municipal de
Turismo e o Fundo Municipal de Turismo.
XVII – ICMS solidário (4,14%): tem o propósito de reduzir as diferenças das receitas
recebidas pelos Municípios. O critério contempla os Municípios com o menor índice
de ICMS per capita do Estado. Os valores são distribuídos de acordo com a relação
percentual entre a população de cada um dos Municípios com menor índice de ICMS
per capita do Estado e a população total desses Municípios.
XVIII – Mínimo per capita (0,10%): instituído com a finalidade de assegurar que os
Municípios mais pobres recebam um valor mínimo. Os valores são distribuídos de
acordo com a relação percentual entre a população de cada um dos Municípios com
menor índice de ICMS per capita do Estado e a população total desses Municípios.

O Quadro 1 oferece um panorama dos critérios de distribuição do ICMS, bem como a


retenções feitas para o FUNDEB.
237

Quadro 1 - Critérios de Distribuição da Parcela da Receita do ICMS a Partir de 2011 –


Minas Gerais
20% Retenção ao FUNDEB
75% Parcela
dos Estados 80% Parcela “líquida” do Estado

20% Retenção ao FUNDEB


75% Cota-parte Critério de Distribuição
(parcela impositiva) VAF
Critério de distribuição (Lei do
ICMS Solidário)

1) Área Geográfica (1,00%)


2) População (2,70%)
3) População dos 50 mais
populosos (2,00%)
4) Educação (2,00%)
ICMS
5) Produção de alimentos
100%
(1,00%)
6) Patrimônio cultural
25% Cota-
80% Parcela (1,00%)
parte dos
Municípios “líquida” dos 7) Meio ambiente (1,10%)
Municípios 25% Cota-parte 8) Saúde (2,00%)
(parcela autônoma) 9) Receita própria (1,90%)
10) Cota mínima (5,50%)
11) Municípios mineradores
(0,01%)
12) Recursos hídricos (0,25%)
13) Municípios sede de
estabelecimentos
penitenciários (0,10%)
14) Esportes (0,10%)
15) Turismo (0,10%)
16) ICMS solidário (4,14%)
17) Mínimo per capita
(0,10%)

Fonte: Elaboração própria a partir da CF de 1988 e da Lei Estadual no 18.030/09.

A Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) elaborou estudo75 comparando a


distribuição real do ICMS entre 2011 e 2012, conforme a lei vigente do ICMS Solidário, com
uma simulação do que os Municípios teriam recebido nesse mesmo período, caso a lei antiga
estivesse em vigor. De acordo com o Estudo, a arrecadação de 709 Municípios foi aumentada,
favorecendo aqueles localizados nas regiões mais pobres do Estado, principalmente nas
regiões Norte, Jequitinhonha, Rio Doce e Zona da Mata, em detrimento dos Municípios das

75
Conforme matéria publicada no sítio da internet da ALMG. Disponível em:
<http://www.almg.gov.br/acompanhe/noticias/arquivos/2014/05/27_avaliacao_icms_solidario.html>. Acesso
em: 04 jun. 2016. Matéria também foi publicada pelo Jornal O Estado de Minas. Disponível em:
<http://www.em.com.br/app/noticia/politica/2015/08/31/interna_politica,683468/governo-de-minas-prepara-
projeto-para-mudar-lei-robin-hood.shtml>. Acesso em: 04 jun. 2016.
238

regiões Central, Triângulo, Alto Paranaíba e Noroeste. Mas em todas as regiões, Municípios
que apresentavam historicamente uma participação média reduzida na arrecadação, foram
contemplados com os novos critérios, anulando assim os argumentos que salientam o
confronto inter-regional, que opõe regiões ricas a pobres. Desses 709 Municípios
beneficiados, 108 receberam 10% a 50% mais no repasse de ICMS; 279 Municípios
receberam de 5% a 10% a mais e 322 receberam até 5% a mais do que teriam recebido com a
lei anterior. O ganho relativo dos Municípios favorecidos com os novos critérios foi bem
superior à perda relativa dos Municípios que cederam recursos – 144 Municípios, cuja
redução máxima foi de 8,2%, comparativamente ao ganho que poderia ter sido obtido com a
lei anterior. Entretanto, nem sempre os Municípios com atividade econômica mais dinâmica
foram penalizados, à medida que muitos deles implementaram políticas públicas incentivadas
pela nova lei e, por essa razão, foram compensados com o aumento dos repasses associados
aos outros critérios incluídos na nova lei, ou tiveram as perdas atenuadas.
Em agosto de 2015, o Governador de Minas Gerais anunciou que encaminhará Projeto
de Lei propondo alterações na Lei do ICMS Solidário, visando alcançar uma melhor
distribuição, beneficiando os Municípios que recebem menos. A mudança na lei está
amparada pelo mencionado estudo da ALMG, que também assinalou que alguns dos critérios
atualmente utilizados para determinar os repasses são ineficientes e torna-se necessário
simplificá-los ou eliminá-los. Foram avaliados 17 critérios, com a indicação de que 12
mostraram pelo menos 1 ponto fraco e 5 foram reprovados em três quesitos de análise. Os
critérios foram examinados considerando aspectos como o nível de aderência às políticas
públicas, a capacidade de governança municipal e o nível de qualidade da distribuição de
recursos. O Estudo mostrou, por exemplo, que os Municípios mais ricos são os mais
favorecidos nos critérios que incentivam a implementação de políticas na área da educação,
saúde, patrimônio cultural e turismo, em virtude da sua maior capacidade de investimento
nessas áreas, à medida que são mais beneficiados pela distribuição da parcela impositiva de
75% baseada no VAF.
Como apresentado, as transferências no Brasil foram progressivamente cumprindo
requisitos recomendados pela teoria normativa das finanças públicas, bem como pela prática
de outros países. Em primeiro, como instrumento para promover a equalização fiscal,
atenuando os desequilíbrios fiscais. Em segundo, especialmente após 1988, como mecanismo
para equalizar o gasto em determinadas áreas, definir padrões mínimos em âmbito nacional e
influenciar as prioridades locais, como, por exemplo, tem sido as transferências para o SUS e
239

para o FUNDEB. Por fim, algumas transferências também têm sido orientadas para
compensar pela disseminação de benefícios ou externalidades e para promover investimentos
em infraestrutura, como forma de suprir a crônica deficiência de recursos dos governos
subnacionais, notadamente dos Municípios.

4.3 Os Impostos Municipais

Ao outorgar aos Municípios a condição de ente federado autônomo, a CF de 1988


ampliou e fortaleceu a sua competência para cobrar tributos, bem como estabeleceu o total
controle sobre as receitas provenientes desses tributos. Por essa razão, nas últimas décadas, a
arrecadação municipal (em proporção do PIB) apresentou contínuo crescimento, passando de
0,55%, em 1970, para 0,95% em 1990, 1,36%, em 2000 e 2,07%, em 2014. Do total
arrecadado pelos três níveis de governo, a arrecadação municipal saltou de 2,1% em 1970,
para 3,1% em 1990, 4,5% em 2000 e 6,2% em 2014 (AFONSO; VILLELA, 1994, COSSIO,
1998; BRASIL, 2015a).
A receita tributária própria dos Municípios abarca os impostos, as taxas e as
contribuições de melhoria, como se segue:

I – Impostos:

a) predial e territorial urbano (IPTU);


b) sobre serviços de qualquer natureza (ISSQN);
c) sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI).

II – Taxas decorrentes do efetivo exercício do poder de polícia administrativa, tais como:

a) de licença de localização;
b) de licença de funcionamento em horário normal e especial;
c) de licença para o exercício da atividade de comércio ambulante;
d) de licença para execução de obras particulares;
e) de licença para publicidade.

III – Taxas decorrentes da utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos,


específicos e divisíveis, prestados aos contribuintes ou postos à sua disposição, como:

a) de coleta de lixo;
b) de esgoto.
240

IV – Contribuições:

a) de melhoria decorrente de obras públicas;


b) para o custeio da iluminação pública (COSIP).

Para efetivar integralmente a sua competência tributária e ter controle total do produto
da arrecadação, cada Município deve regulamentar por lei, instituindo Código Tributário
próprio, a cobrança dos referidos tributos em seu território, de modo coerente com o que
prevê a Constituição e o CTN (AFONSO; ARAUJO; NÓBREGA, 2013).
O ISS incide sobre a prestação de serviços a terceiros, por empresa ou profissional
autônomo, com ou sem estabelecimento fixo. Mesmo sendo imposto atribuído ao Município,
o ISS é regulamentado em âmbito nacional por meio da LC no116/03, que estabelece os tipos
de serviços que podem ser tributados pelos Municípios, bem como as alíquotas mínima e
máxima. A lei também retira da jurisdição municipal a competência pela cobrança do Imposto
Sobre os Serviços de Transporte (Interestadual e Intermunicipal) e de Comunicação, delegada
aos Estados. O preço do serviço prestado pelo contribuinte é a base de cálculo do ISS, cuja
alíquota aplicada pode variar de um mínimo de 2% até um valor máximo de 5%, conforme
estabelecido na legislação de cada Município (AFONSO; ARAUJO; NÓBREGA, 2013).
Pelo maior dinamismo do setor de serviços, que ocupa papel crescente na atividade
econômica das médias e grandes cidades, a arrecadação de ISS representa uma fonte
importante de receita tributária. Para Afonso, Araujo e Nóbrega (2013), “é menos custoso
para o administrador municipal cobrar ISS do que IPTU. O ISS não onera diretamente
nenhum segmento específico, mas toda sociedade através do recolhimento efetuado pelos
prestadores de serviços, que repassam o ônus fiscal ao sistema de preços”. Por conseguinte, o
custo político do esforço fiscal orientado para ampliar a receita e reduzir a sonegação do ISS é
muito menor que o do IPTU.
Albuquerque (1998) salienta que a eficiência da arrecadação do ISS atenua a
necessidade da ação fiscalizadora e da organização interna municipal. Pelo fato de ser um
imposto auto-lançável, à medida que o próprio contribuinte que declara o valor de sua receita
bruta, calcula o valor do imposto e o paga, torna-se mais susceptível à sonegação.
Consequentemente, apenas através da ação fiscalizadora do Município será possível apurar a
sonegação. Ademais, para diversos ramos de atividade econômica inexistem parâmetros de
comparação, dificultando assim a sua apuração quando realizadas as verificações fiscais.
241

De acordo com Estudo publicado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário


(IBPT) em 2009, cerca de 25% das empresas sonegavam o ISS, percentual próximo do
verificado com o ICMS (AMARAL et al., 2009). Não obstante a sonegação, em 2014, os
Municípios brasileiros arrecadaram R$55,3 bilhões com o imposto (cerca de 1% do PIB),
representando 3% da receita tributária dos três níveis de governo.
O IPTU constitui outro tributo outorgado aos municípios. De Cesare (2004)
argumentou que o imposto sobre a propriedade imobiliária é reconhecido internacionalmente
como uma das alternativas mais importantes para o financiamento das despesas dos
Municípios. Este imposto pode cumprir múltiplas finalidades, tanto como fonte de
arrecadação, como instrumento para regular o uso e a ocupação de solos urbanos, como se
segue:

1) Instrumento para impedir a retenção especulativa de terrenos urbanos e que pode ser
utilizado para diminuir o valor dos terrenos, especialmente na América Latina, região
cujo mercado de terras é caracteristicamente monopolista, em que os proprietários têm
poder para determinar preços superiores aos verificados em regiões mais ricas do
mundo;
2) Incide sobre um bem de elevado valor econômico para as famílias;
3) Permite a captura de mais-valias geradas pelos investimentos públicos que são
determinantes para a valorização dos imóveis. Ou seja, o investimento público em
infraestrutura e serviços promove a valorização dos imóveis, justificando assim a
captura de parte desta valorização por meio da cobrança do imposto sobre
propriedade, direcionando os recursos para as regiões da cidade que carecem de tais
investimentos;
4) É fonte de receita previsível e estável para o financiamento das despesas municipais,
especialmente em infraestrutura urbana e em serviços públicos, que têm efeitos
positivos sobre a valorização dos imóveis;
5) É um imposto progressivo que pode incidir sobre o patrimônio das pessoas mais ricas,
que se utilizam de artifícios para fugir da tributação sobre a renda;
6) Ocupa um papel simbólico no processo de descentralização fiscal, à medida que o
imposto sobre propriedade imobiliária habitualmente é o primeiro a ser delegado aos
Municípios.

Em síntese, o imposto sobre propriedade imobiliária é uma importante fonte de receita


para os Municípios e um poderoso instrumento de política urbana, que pode ser utilizado para
conter a especulação imobiliária e promover o uso racional do solo.
No Brasil, o primeiro imposto sobre a propriedade imobiliária foi criado em 1808 e
incidia sobre as construções. A CF de 1891, no seu Artigo 9º, instituiu o Imposto sobre
Propriedade Imobiliária (IPI), que autorizava os Estados a tributarem imóveis rurais e
urbanos. A CF de 1937 transferiu para os Municípios a competência para tributar os imóveis
242

urbanos. No regime militar, o novo CTN definiu o IPTU como um importante meio de
obtenção de receita tributária para o Município. A CF de 1988, por sua vez, buscou ampliar as
funções do IPTU, atribuindo-lhe objetivos extra-fiscais, em especial o de ser um instrumento
acessório no planejamento urbano, além de permitir a sua cobrança progressiva (DE
CESARE, 2002 e 2004; CARVALHO JR., 2006 e 2009).
O IPTU onera os proprietários de imóveis localizados na área urbana do Município, o
que o caracteriza com um tributo tipicamente local. A base de cálculo do imposto é o valor
venal do imóvel, que corresponde ao somatório do valor do terreno com o valor atribuído à
edificação. Para tanto, o administrador municipal deve manter um cadastro imobiliário
atualizado, com informações precisas que podem ser utilizadas para uma correta avaliação do
imóvel, considerando as condições de mercado. O montante do imposto devido é apurado por
meio da aplicação de uma alíquota ao valor venal do imóvel. De modo distinto do ISS, que
possui alíquotas mínima e máxima estipuladas por lei nacional, as alíquotas do IPTU são
determinadas respeitando a legislação de cada Município. Conforme o Município, as alíquotas
podem variar de acordo com o tipo de imóvel: residencial, comercial, industrial e terreno.
Embora inexista um percentual padrão, as alíquotas mais praticadas pelos Municípios são: 1%
para imóveis construídos e 2% ou 3% para terrenos (AFONSO; ARAUJO; NÓBREGA,
2013).
Dispositivos constitucionais autorizam a aplicação do princípio da progressividade
fiscal na cobrança do IPTU. Tal princípio recomenda que propriedades melhor localizadas e
que usufruem de infraestrutura básica bem desenvolvida, sofram maior incidência do IPTU. A
progressividade permite a redistribuição, de tal modo que, ao onerar as propriedades mais
valorizadas, o produto da arrecadação seja destinado ao investimento em áreas mais carentes
da cidade, por meio da provisão ou melhoria da qualidade dos serviços de esgoto, água, luz,
asfalto, entre outros. Entretanto, raramente o princípio da progressividade é respeitado. Além
disso, o IPTU é mal aproveitado como fonte de receita e a sua finalidade extra-fiscal é quase
sempre desconsiderada. Diferentemente do ISS, que tem a sua base de cálculo incidindo sobre
o preço cobrado pelos contribuintes na prestação de seus serviços, no caso do IPTU, a fixação
das alíquotas e os critérios de avaliação dos imóveis depende da decisão administrativa que
muitas vezes sofre mais influência política do que técnica (AFONSO; ARAUJO; NÓBREGA,
2013).
A arrecadação do IPTU envolve dificuldades adicionais associadas a sua condição de
tributo direto, cuja cobrança habitualmente provoca no contribuinte a necessidade de
243

comparar o seu pagamento com os benefícios recebidos. Além disso, os proprietários de


imóveis de maior valor e mais bem localizados, possuem grande poder de barganha junto ao
poder público, e reagem ao aumento no imposto, especialmente quando o seu propósito é
redistributivo, alocando parte da receita no financiamento de investimentos em áreas
periféricas da cidade (AFONSO; ARAÚJO; NÓBREGA, 2013).
Vale salientar ainda que características da economia local condicionam a reduzida
arrecadação do IPTU em muitos Municípios. O baixo dinamismo econômico dos Municípios
mais pobres restringe o investimento em infraestrutura urbana, afetando o valor das
propriedades, base de cálculo do imposto. Diversos outros fatores podem também explicar a
participação do IPTU mais elevada na receita dos Municípios maiores, merecendo destaque:
em primeiro lugar, o custo administrativo para se implementar uma gestão adequada da
arrecadação do IPTU, que envolve sobretudo economia de escala, sofisticados processos de
avaliação imobiliária, cadastro atualizado, digitalizado e referenciado, e existência de
procuradoria e auditoria eficiente. Em segundo, o fato dos Municípios menores contarem com
critérios mais favoráveis de rateio do FPM e, por essa razão, desenvolverem menor esforço de
arrecadação, à medida que tal modalidade de transferência se constitui um importante
complemento para o financiamento das suas despesas. Em terceiro, o receio de enfrentar o
custo político de cobrar o imposto. Em último, falta de uniformidade na definição dos valores
(DE CESARE, 2002 e 2004; CARVALHO JR., 2006 e 2009).
Assim, a escassez de recursos técnicos e humanos compromete a montagem de
estrutura de gestão eficiente, desde o cadastro técnico atualizado, a planta de valores até a
fiscalização, mantendo a arrecadação muito aquém do seu potencial. Por exemplo, a
manutenção de cadastros desatualizados impede o registro de novos imóveis, expansões,
reformas e de loteamentos clandestinos. Ademais, a punição pela inadimplência é quase
inexistente, “embora o IPTU, em comparação com as incidências sobre fluxos, tenha como
vantagem a possibilidade de utilização do imóvel como garantia do pagamento do imposto, no
Brasil não há a tradição de se levar a leilão imóveis inadimplentes, e o processo judicial é
demorado e oneroso” (AFONSO; ARAÚJO; NÓBREGA, 2013).
A crise econômica que atingiu a economia brasileira, notadamente nas décadas de
1980 e 1990, teve profundos reflexos sobre as finanças dos municípios, comprometendo as
suas fontes de receitas e, por conseguinte, sua capacidade de realizar investimentos e ampliar
a oferta de serviços públicos. Por essa razão, um número crescente de Municípios tem
ampliado seu esforço de arrecadação, ao mesmo tempo em que ocorre a tentativa de se utilizar
244

de modo efetivo o IPTU como instrumento para regular o uso e ocupação de solos urbanos
(CARVALHO JR., 2006).
No Brasil, apesar do amparo legal, o IPTU é inexplorado tanto como fonte de
recursos, como instrumento de política urbana. Em 1970, a arrecadação de IPTU representava
0,32% do PIB, elevando-se para 0,44% do PIB em 1991 e alcançou 0,51% do PIB em 2014
(AFONSO e VILLELA, 1994; COSSIO, 1998; BRASIL, 2015a).
O Gráfico 1 mostra que a participação do imposto sobre propriedade imobiliária no
Brasil – tendo o IPTU um papel preponderante – é bem menor que o registrado em outros
países. Por exemplo, em 2009 alcançou cerca de 3% do PIB nos Estados Unidos, enquanto
representava 0,39% do PIB no Brasil, um dos mais reduzidos entre os países contemplados no
Gráfico.

Gráfico 1: Imposto Sobre a Propriedade Imobiliária Local (em % do PIB)


País (ano)

Estados Unidos (2009)


Canadá (2009)
França (2009)
Japão (2009)
Reino Unido (2009)
Dinamarca (2009)
África do Sul (2009)
Espanha (2009)
Coréia do Sul (2009)
Colômbia (2009)
Itália (2009)
Holanda (2009)
Suécia (2009)
Alemanha (2009)
Bélgica (2009)
Brasil (2009)
Tailândia (2009)
Federação Russa (2009)
Noruega (2009)
Áustria (2009)
China (2000)
México (2008)
0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00

Fonte: elaboração própria a partir de dados do GFS/FMI.

O ITBI, por sua vez, tem como fato gerador a transmissão, por ato oneroso, de bens
imóveis, ficando excluídos do cálculo os bens transmitidos por sucessão (causa mortis) ou
245

doação – quando será cobrado o ITCMD – de competência dos Estados e do Distrito Federal.
Ou seja, enquanto o ITBI incide sobre transmissão de bens imóveis a título oneroso, o
ITCMD afeta a transmissão a título gratuito (não oneroso) de bens, por meio de herança ou
doação. Cada Município possui a prerrogativa de definir as regras para a cobrança do imposto
por meio de legislação própria. A base de cálculo do imposto é o valor de mercado dos bens
ou direitos transmitidos e o contribuinte é qualquer das partes na operação tributada, como
dispuser a lei municipal. A alíquota utilizada é fixada em lei ordinária do Município
competente, e geralmente oscila entre 2 e 3% do valor declarado ou estimado pelo poder
público, e pode incidir tanto na transmissão de imóveis urbanos quanto rurais. Ao contrário do
IPTU, a finalidade do ITBI é puramente fiscal, como fonte de recursos para os Municípios,
inexistindo, assim, possibilidade do seu uso como instrumento acessório de política urbana.
Conforme Afonso, Araújo e Nóbrega (2013), à medida que a cobrança ITBI está
condicionada à ocorrência das transações que constituem seu fato gerador, a sua arrecadação
constitui uma fonte instável de recursos para a administração municipal. Mesmo que a
probabilidade de sonegação do imposto seja menor que a verificada com o IPTU, pois a
escrituração do imóvel depende do recolhimento do imposto, é frequente a subdeclaração do
valor da transação, especialmente naqueles Municípios cujo poder público carece de equipes
qualificadas para promover a adequada avaliação dos imóveis. Entretanto, a realização da
avaliação é mais simples e depende somente da decisão técnica da prefeitura, dispensando a
interferência política da Câmara Municipal.
Os Municípios podem ainda ficar com o produto da arrecadação do IRRF, incidente
sobre os rendimentos pagos, a qualquer título, pela administração direta municipal. Portanto, a
competência sobre o imposto permanece no âmbito federal, mas a valor retido sobre as
remunerações pagas pertence ao Município onde ocorre a retenção, e o volume da
arrecadação reflete, sobretudo o nível da remuneração dos servidores públicos municipais
(AFONSO; ARAÚJO; NÓBREGA, 2013).
Os Municípios brasileiros cobram ainda variadas taxas pela prestação de diversos tipos
de serviços, como limpeza e iluminação públicas, conservação de vias e emissão de cópia de
documentos, de alvarás e de licença para obras. As referidas taxas apresentam “como fato
gerador o exercício do poder de polícia (fiscalização) ou a utilização de serviço público,
específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição” (AFONSO;
ARAÚJO; NÓBREGA, 2013). Os Municípios têm competência para definir as taxas, de
acordo com o Código Tributário Municipal ou legislação específica, aprovados pela Câmara
246

de Vereadores. O grau de liberdade usufruído pelos Municípios para a instituição de taxas tem
como efeito o surgimento de questionamentos judiciais em razão da ausência de clareza
quanto à divisibilidade dos serviços que dão origem a respectiva cobrança.
A contribuição de melhoria, por sua vez, tem como fato gerador a valorização do
imóvel em virtude da realização de obra pública, cuja fundamentação está na necessidade do
poder público recuperar as despesas realizadas em benefício de um proprietário ou grupo de
proprietários privados de imóveis. A contribuição se destina exclusivamente ao ressarcimento
do investimento realizado pelo Município. Entretanto, são raros os Municípios que se utilizam
desse expediente, por causa da complexidade da sua cobrança, que exige de uma clara
definição da zona de influência favorecida por determinada obra, da comprovação da
valorização imobiliária e da estimação precisa da parcela dessa valorização provocada pelo
investimento público, para se evitar questionamentos judiciais. Estas tarefas são de difícil
execução pela maioria dos Municípios brasileiros (AFONSO; ARAÚJO; NÓBREGA, 2013).
Em 2014, o ISS representou 48,31% da arrecadação municipal (1,00% do PIB), o
IPTU, 24,63% (0,51% do PIB), o ITBI, 9,7% (0,20% do PIB), as Contribuições para o
Regime Próprio Previdência Municipal, 7,25% (0,15% do PIB) e os Outros Tributos
Municipais, 10,14% (0,21% do PIB). Isto é, ISS, IPTU e ITBI responderam por 82,64% das
receitas municipais, mostrando que as outras fontes, como taxas e contribuições de melhoria,
possuem papel marginal (BRASL, 2015a).
247

5 METODOLOGIA

5.1 Exploratory Spatial Data Analysis (ESDA): a Dependência Espacial

O emprego de dados espaciais permite inferir que as observações próximas estão


correlacionadas. Para Waldo Tobler (1970), ao enunciar a Primeira Lei da Geografia, a
dependência espacial é um conceito chave na compreensão e na análise de um fenômeno
espacial à medida que “tudo está relacionado com tudo, mas as coisas mais próximas estão
mais relacionadas entre si do que as mais distantes” (TOBLER, 1970).
A Primeira Lei de Tobler, como argumenta Miller (2004), está no cerne da Estatística
de Autocorrelação Espacial, técnica quantitativa amplamente utilizada para analisar
correlações referentes a relações de distância e conectividade. Embora, durante muito tempo,
a autocorrelação tenha sido tratada como um distúrbio que obrigatoriamente deveria ser
corrigido nos modelos de regressão76; é uma medida que carrega informação que permite
revelar as associações espaciais entre entidades geográficas. Quando a Lei de Tobler foi
formulada, as técnicas para a medição e análise de autocorrelações espaciais eram simples,
gerando um único indicador para toda a base de dados, assinalando a intensidade total da
associação espacial. Atualmente, com os novos recursos computacionais e modelos, é
possível detectar as singularidades de cada localização em relação ao restante do sistema
espacial. Do mesmo modo que a autocorrelação espacial, a heterogeneidade espacial deixou
de ser apenas uma flutuação de parâmetros cuja correção teria de ocorrer, à medida que
carrega informação que identifica tanto a intensidade quanto o padrão das associações
espaciais. Estatísticas espaciais desagregadas, tais como estatísticas de indicadores locais de
associação espacial/LISA77 (ANSELIN, 1995), a Estatística G (GETIS e ORD, 1992) e
regressão geograficamente ponderada (BRUNSDON; FOTHERINGHAM; CHARLTON,
1996) capturam associações e heterogeneidades espaciais simultaneamente. Essas técnicas
fornecem informação abundante, que pode ser usada tanto em análise exploratória quanto
confirmatória, a fim de gerar e testar hipóteses sobre relações espaciais (MILLER, 2004).
Para Oyana e Margai (2016) a noção de dependência espacial capturada pela Primeira
Lei de Tobler permite destacar dois aspectos-chave da dependência espacial: 1) dependência
variável espacial (autocorrelação espacial e correlação espacial) e 2) a dependência das

76
Um distúrbio nos dados que provoca o rompimento do pressuposto da análise de regressão linear pelo método
dos mínimos quadrados ordinários (MQO) sobre a independência das observações.
77
Local indicators of spatial association (LISA).
248

relações espaciais (homogeneidade espacial e heterogeneidade espacial). Tais estruturas


espaciais subjacentes têm grandes implicações na forma como são formulados os problemas
de pesquisa, a amostragem de dados, a medição e como hipóteses são testadas.
Com os avanços ocorridos nos últimos 50 anos na teoria, na técnica e nos recursos
computacionais – especialmente por meio dos SIG’s – foram proporcionados novos
horizontes para a análise espacial, com o aprimoramento da ESDA78. Anselin (1999) definiu a
ESDA como “o conjunto de técnicas para descrever e visualizar distribuições espaciais,
identificar locais atípicos (outliers espaciais), descobrir padrões de associação espacial
(clusters espaciais), e sugerir diferentes regimes espaciais ou outras formas de instabilidade
espacial ou não estacionariedade espacial” (ANSELIN, 1999).
A ESDA abre perspectivas inéditas para a identificação de padrões de comportamento
das variáveis geográficas, com a combinação de técnicas provenientes da Estatística Espacial
e da Econometria Espacial. Ao associar análise estatística com métodos computacionais, por
meio de modernos recursos gráficos, a ESDA possibilita que os dados espaciais sejam
analisados e visualizados cientificamente, favorecendo uma melhor compreensão da
distribuição dos fenômenos no espaço. Ou seja, enquanto a Estatística Espacial, a
Geoestatística e a Econometria Espacial modelam e analisam os dados espaciais; os
aplicativos computacionais organizam, gerenciam e permitem a sua visualização,
amplificando assim a capacidade de modelagem ao viabilizar o tratamento de um volume
cada vez maior de dados.
Dentre os recursos propiciados pela ESDA estão: a produção de indicadores de
correlação e dependência espacial (clusters, outliers, hot spots); a visualização da distribuição
espacial, por meio de técnicas de visualização cartográfica, se configurando ainda como uma
etapa descritiva inicial e indispensável da modelagem econométrica espacial, que antecede
tanto a análise confirmatória (estimação e contrastes); bem como o próprio exercício de
predição espacial.
A análise espacial moderna representa a junção de quatro áreas do conhecimento cujo
desenvolvimento tem apresentado crescente convergência nas últimas décadas: a Estatística, a
Estatística Espacial, a Econometria e a Econometria Espacial.
A abordagem metodológica empregada no presente trabalho sustenta-se na Estatística
Espacial, conceituada por Griffith e Paelinck (2011) “como uma subcategoria (subset) da

78
Bivand (2010) afirma que a ESDA utilizada na Estatística Espacial, Econometria e Geoestatística Espaciais,
foi desenvolvida a partir da exploratory data analysis (EDA).
249

estatística que tem a ver com os problemas especiais associados com dados geograficamente
distribuídos, que incluem padrões espaciais de pontos, medições regionais de agregações e de
rede, e medições específicas do local irregularmente espaçado em uma superfície”
(GRIFFITH; PAELINCK, 2011). Na perspectiva dos autores, a Estatística Espacial aborda os
padrões e a variação estocástica em dados de atributos através de suas localizações
geográficas, uma vez que tais dados devem possuir marcas geográficas (como o
georreferenciamento, por meio de coordenadas de longitude e latitude).
Wade e Sommer (2006) igualmente definem Estatística Espacial como:

[...] o campo de estudo sobre métodos estatísticos que usam o espaço e as relações
espaciais (como a distância, área, volume, comprimento, altura, orientação,
centralidade e/ou outras características espaciais dos dados) diretamente em seus
cálculos matemáticos. Estatísticas espaciais são usadas para uma variedade de
diferentes tipos de análises, incluindo a análise de padrões, análise de forma,
modelagem de superfície e predição de superfície, regressão espacial, comparações
estatísticas de conjuntos de dados espaciais, modelagem estatística e predição de
interação espacial, e muito mais. Os vários tipos de estatísticas espaciais incluem
estatísticas descritiva, inferencial, exploratória, geoestatística e econométrica
(WADE; SOMMER, 2006).

A Estatística Espacial, portanto, incorpora a informação sobre o espaço e as relações


entre dados espaciais em seus métodos de descrição e de inferência.
Associada diretamente à Estatística, a Econometria envolve o desenvolvimento e a
aplicação de métodos estatísticos com o objetivo de testar hipóteses e estimar e prever
fenômenos econômicos. Salvatore e Reagle (2002) argumentam que “a econometria é a
integração da teoria econômica, matemática e técnicas estatísticas para fins de testes de
hipóteses sobre os fenômenos econômicos, estimando coeficientes de relações econômicas, e
prevendo ou predizendo valores futuros de variáveis econômicas ou fenômenos”
(SALVATORE; REAGLE, 2002).
A Econometria Espacial se constitui em subárea mais recente da Econometria, tendo
usufruído também dos avanços da Estatística Espacial. Para Arbia (2006), as técnicas
estatísticas espaciais forneceram a base para a econometria espacial por cerca de meio século,
tendo como momento marcante o paper seminal de Peter Whittle, de 1954, seguido por outras
contribuições relevantes de autores como Bartlett (1963) e Besag (1974). Arbia (2006)
ressalta ainda como evento significativo na história da Econometria Espacial o surgimento das
teorias hoje celebradas como “Nova Geografia Econômica”, a partir das seminais “Palestras
Gaston Eyskens”, de Paul Krugman, em Louvain, em 1990. Estas palestras propiciam um
arcabouço teórico que justifica a análise espacial de dados econômicos ao se aproximar de
250

questões como a convergência regional, concentração regional das atividades econômicas e da


dinâmica de ajustamento (adjustment dynamics). Muitas dessas teorias levaram à
especificação de modelos que são suscetíveis de validação empírica e que têm mostrado a
importância do desenvolvimento de ferramentas econométricas próprias para dados
distribuídos no espaço.
Anselin (2009), no paper dedicado aos Thirty Years of Spatial Econometrics, ressaltou
a pertinência do trabalho publicado em 1979, por Jean Paelinck e Leo Klaassen, intitulado
Spatial Econometrics, como a primeira tentativa abrangente de definir a área da Econometria
Espacial e sua metodologia distinta. Por essa razão, Anselin toma 1979 como o ponto de
partida histórico para a Econometria Espacial. Arbia (2006) salienta que no prefácio do livro
de Paelinck e Klaassen, há a sugestão de que “o novo ramo da econometria é uma ‘mistura de
teoria econômica, formalização matemática e estatística matemática’”. No livro estão também
as cinco características fundamentais do novo campo: “(i) o papel da interdependência
espacial em modelos espaciais, (ii) a assimetria das relações espaciais , (iii) a importância dos
fatores explicativos localizados em outros espaços, (iv) a diferenciação entre a interação ex-
post e ex-ante, e (v) a modelagem explícita do espaço”.
Do ponto de vista da definição de Econometria Espacial, Anselin (2003) salienta:

Em termos gerais, econometria espacial pode ser caracterizada como o conjunto de


técnicas para lidar com preocupações metodológicas que se seguem a partir da
consideração explícita de efeitos espaciais, especificamente autocorrelação espacial
e heterogeneidade espacial. Isso produz quatro grandes áreas de interesse: (i) a
especificação formal de efeitos espaciais em modelos econométricos; (ii) a
estimativa dos modelos que incorporam efeitos espaciais; (iii) testes de
especificação e diagnósticos para a presença de efeitos espaciais; e (iv) a predição
espacial (interpolação) (ANSELIN, 2003).

Assim, a Econometria Espacial é uma subárea da econometria que lida com a


interação espacial (autocorrelação espacial) e a estrutura espacial (heterogeneidade espacial)
em modelos de regressão, tanto para os dados cross-section (transversais), como os de painel.
Na perspectiva de Elhorst (2014):

Econometria espacial é um subcampo da econometria que lida com os efeitos da


interação espacial entre as unidades geográficas. As unidades podem ser códigos
postais, cidades, municipalidades, regiões, condados, estados, jurisdições, países, e
assim por diante, dependendo da natureza do estudo. Modelos econométricos
espaciais também podem ser usados para explicar o comportamento dos agentes
econômicos de diferentes unidades geográficas, como os indivíduos, empresas,
governos, ou se eles estão relacionados uns com os outros através de redes [...]
(ELHORST, 2014).
251

Anselin (2003) reconhece que esse foco na localização e na interação espacial


recentemente ganhou um lugar mais central, não só na aplicação, mas também na
Econometria teórica. No passado, os modelos que explicitamente incorporaram o “espaço”
(ou a geografia) se restringiam principalmente às áreas especializadas como a Ciência
Regional, Economia Urbana, Economia Imobiliária e Geografia Econômica. Contudo, mais
recentemente, métodos econométricos espaciais têm sido cada vez mais aplicados em uma
ampla gama de investigações empíricas em áreas mais tradicionais da economia, como por
exemplo, análise de demanda, Economia Internacional, Economia do Trabalho, Economia
Pública e Finanças Públicas Locais e Economia Agrícola e Ambiental. Essa nova atenção para
especificar, estimar e testar a presença de interação espacial pelo mainstream da Econometria
aplicada e da teórica pode ser atribuída a dois fatores fundamentais. Um deles é um
progressivo interesse dentro da economia teórica por modelos que se movem em direção a
uma medição explícita da interação de um agente econômico com outros agentes
heterogêneos no sistema. Um segundo motivo por trás do aumento do interesse em técnicas
econométricas espaciais é a necessidade de lidar com dados espaciais, sobretudo a partir da
difusão dos SIG´s e a disponibilidade crescente de dados geocodificados que contêm a
localização das unidades de observação.
Ao incluir o componente locacional do fenômeno, a Econometria Espacial estabelece
uma diferença profunda em relação à Econometria Clássica. De acordo com Almeida (2004),
do ponto de vista metodológico, a Econometria Clássica (ou Tradicional), busca “tratar
quantitativamente o comportamento do agente segundo um ponto de partida puramente
atomístico, sem se preocupar com o contexto espacial” (ALMEIDA, 2004). De modo distinto,
“a econometria espacial busca tratar quantitativamente o comportamento do agente tanto do
ponto de vista atomístico (quais são os fatores exógenos independentes do espaço que
interferem em sua tomada de decisões) quanto da sua interação com outros agentes
heterogêneos ao longo do espaço, este igualmente heterogêneo” (ALMEIDA, 2004). Por essa
razão, um modelo econométrico de regressão linear tradicional é incapaz de controlar tais
efeitos espaciais79.
Contudo, a incorporação do componente locacional provoca o surgimento de dois
problemas: 1) existe dependência (ou correlação) espacial entre as observações e 2) a
79
Fotheringham, Brunsdon e Charlton (2002) diferenciam dados espaciais e não espaciais (aspatial): enquanto
os dados espaciais contêm informações sobre atributos e sua localização, os dados não espaciais contêm somente
informações sobre o atributo. Tal distinção é importante porque muitas técnicas desenvolvidas para os dados não
espaciais não são válidas para os dados espaciais.
252

heterogeneidade espacial (os dados georreferenciados apresentam variância não constante de


lugar para lugar) ocorre nas relações que são modeladas. A econometria tradicional tem
ignorado estas duas questões que violam as tradicionais hipóteses de Gauss-Markov utilizadas
no modelo de regressão. Com relação à dependência espacial entre as observações, vale
lembrar que o Teorema Gauss-Markov assume que as variáveis explicativas são fixas em
amostragem repetida. A dependência espacial viola este pressuposto, originando a
necessidade de abordagens alternativas de estimação. Da mesma forma, a heterogeneidade
espacial viola a suposição de Gauss-Markov de que existe uma única relação linear através
das observações dos dados amostrais. Se a relação varia à medida que se avança em toda a
amostra de dados espaciais, procedimentos de estimação alternativos são necessários para
modelar com sucesso este tipo de variação e gerar conclusões apropriadas (LESAGE, 1998)80.
Conforme salientado, a Econometria Espacial tem como um dos seus objetivos a
análise empírica dos efeitos espaciais, notoriamente a autocorrelação espacial e a
heterogeneidade espacial, elemento ausente na chamada Econometria Tradicional.
Os termos autocorrelação espacial e dependência espacial podem ser usados como
sinônimos. A dependência espacial indica que o valor de uma variável de interesse numa certa
região i depende do valor dessa variável nas regiões vizinhas j (ANSELIN, 2003; ALMEIDA,
2004 e 2012). Esse conceito pode ser expresso como:

yi = f (yj) i = 1, ...., n e i≠j (1)

yi ↔ yj (2)

Portanto, o esquema mostra que há interação entre a variável de interesse y da unidade


espacial i com a mesma variável localizada na unidade espacial contígua a ela, denominada j.
Ou seja, inexiste independência entre as observações do conjunto de dados. Além disso, a
dependência no espaço é bidirecional, ao contrário do que ocorre com as séries de tempo cuja
direção da interação e a dependência no tempo ocorrem unidirecionalmente, do passado para
o presente e do presente para o futuro.
A dependência ou a autocorrelação espacial igualmente pode ser expressa pela
seguinte equação, medindo a covariância dessas variáveis em regiões distintas:

80
“A premissa fundamental é a de que o termo de erro tem variância constante em todos os locais, e covariância
zero entre seu erro específico de localização - presença de autocorrelação espacial diferente de zero viola esta
segunda propriedade. Enquanto isso, a heterogeneidade espacial viola a suposição de Gauss-Markov que uma
única relação linear existe em todos os locais” (GRIFFITH; PAELINCK, 2011).
253

cov[yi, yj] = E[yiyj] − E[yi] · E[yj] ≠ 0, i = 1, ...., n e i≠j (3)

À medida que a covariância é diferente de zero, existe uma dependência que se dá no


espaço. Esta covariância torna-se significativa a partir de uma perspectiva espacial quando a
configuração particular de pares i, j, com covariâncias diferentes de zero, tem uma
interpretação em termos de estrutura espacial, interação espacial ou o arranjo espacial das
observações. Por exemplo, este seria o caso do uso de modelagem para medir como as
inovações tecnológicas de uma região transbordam para regiões vizinhas (ANSELIN, 2003).
Getis (2010) assinala que o conceito de autocorrelação espacial foi formulado na
Universidade de Washington no final de 1950, em especial por Michael F. Dacey, com a
participação de William L. Garrison e Edward Ullman, geógrafos muito influenciados pela
obra de Christaller. Mais cedo, uma extensa literatura tinha sido desenvolvida sobre o
princípio da proximidade, ou seja, o efeito forte que as áreas próximas têm umas sobre as
outras, comparativamente à influência relativamente fraca de áreas mais distantes, por autores
como Ravenstein (1885), Von Thünen (1826) e Zipf (1949), com a implicação de que as
unidades espaciais próximas são semelhantes entre si. Esta noção ficou posteriormente melhor
resumida com a Primeira Lei de Tobler. As raízes dessa ideia foram retomadas por Galton,
Pearson, Student e Fisher. Até 1964, na área das ciências sociais e estatísticas, a
autocorrelação espacial havia sido denominada de diversas formas, como “dependência
espacial”, “associação espacial”, “interação espacial”, “interdependência espacial”, entre
outros termos. Na Geografia, o sentido moderno do termo “autocorrelação espacial” foi
mencionado pela primeira vez por Garrison, por volta de 1960, e desenvolvido numa
formatação estatística pioneira por Cliff e Ord (1969).
A inclinação natural de uma variável a apresentar valores semelhantes como uma
função da distância entre as localizações espaciais que está sendo medida configura a
dependência espacial. Autocorrelação espacial é usada para medir essa dependência espacial.
Se a variável apresenta um padrão sistemático na sua distribuição espacial, afirma-se que está
autocorrelacionada espacialmente. Logo, a dependência espacial é medida pela autocorrelação
espacial, uma propriedade dos dados originada de um padrão espacial nos valores localizados
em um mapa, diferentemente de um padrão aleatório que indica inexistência de correlação
espacial. Em muitas aplicações de dados espaciais, os eventos em um local são altamente
influenciados pelos eventos em locais vizinhos. A correlação espacial quantifica a existência e
254

a força da interdependência entre os valores de uma variável específica com referência a uma
localização espacial. A correlação espacial pode ser positiva, nula ou negativa. Uma medida
de autocorrelação espacial positiva mostra a similaridade entre os valores do atributo estudado
e da localização espacial do atributo, de tal modo que, elevados valores de uma variável de
interesse tendem a estar cercados por elevados valores desta variável em regiões vizinhas e/ou
baixos valores da variável de interesse tendem a estar cercados por baixos valores desta
variável em regiões vizinhas. Um padrão de distribuição dessa natureza evidencia um efeito
de contágio ou efeito de transbordamento de um fenômeno em estudo. A autocorrelação
espacial negativa, por sua vez, indica a existência de dissimilaridade entre os valores do
atributo estudado e da localização espacial do atributo. Dessa forma, a autocorrelação espacial
negativa revela que um elevado valor da variável de interesse de uma região tende a estar
cercado por baixos valores desta mesma variável nas regiões vizinhas e/ou um baixo valor da
variável de interesse da região tende a estar cercado por elevados valores desta variável de
interesse em regiões vizinhas. Padrões aleatórios indicam zero de autocorrelação espacial,
uma vez que os dados aleatórios independentes e identicamente distribuídos são invariantes
em relação à sua localização espacial (GANGODAGAMAGE; ZHOU; LIN, 2008,
ALMEIDA, 2012).
Portanto, a autocorrelação espacial permite assinalar a concentração ou dispersão dos
valores de uma variável no espaço. As distribuições das observações podem ser: 1) aleatória:
qualquer ponto tem a mesma probabilidade de ocorrer em qualquer local, e a posição de
qualquer ponto não é afetada pela posição de qualquer outro ponto. Consequentemente,
inexiste uma causa que explique a distribuição; 2) uniforme ou não aleatória: cada ponto está
tão longe de todos os seus vizinhos quanto possível; e 3) cluster (agrupada/aglomerada):
muitos pontos estão aglomerados e, há grandes áreas onde poucos estão localizados. Quando
agrupamentos estatisticamente significativos são identificados, são oferecidas pistas
importantes sobre os motivos que levaram à formação de tais agrupamentos. Isto é, um cluster
espacial corresponde a qualquer agregado de ocorrências cuja origem não seja casual, sendo,
pois, passível de detecção por meio de técnicas apropriadas de Estatística Espacial.
Outro efeito importante que está associado à heterogeneidade espacial. De acordo com
Sankey (2008), um processo espacial é chamado estacionário ou homogêneo se as
propriedades estatísticas dos valores dos atributos são independentes da localização. Em
outras palavras, a média e a variância dos valores dos atributos observados em diferentes
locais em toda a região de estudo são constantes. Por exemplo, a precipitação pode não variar
255

através de um terreno homogêneo ou uma pequena área de estudo. Em contraste, um processo


espacial é não estacionário ou heterogêneo se a média, variância e covariância dos valores de
atributos observados mudam através de uma região de estudo. Neste caso, a quantidade de
precipitação, por exemplo, muda de um local para outro. Isto é, os valores dos parâmetros
adquiridos em diferentes amostras de distintos subespaços não convergem para os mesmos
parâmetros como prediz o teorema central do limite. Padrões espaciais muitas vezes
expressam dependência espacial de duas maneiras diferentes. Primeiro, a probabilidade de um
fenômeno espacial ocorrer em cada local varia ao longo de uma região de estudo. Isto é
conhecido como um efeito de primeira-ordem de um processo espacial. Em segundo lugar, a
ocorrência de um o evento num local aumenta a probabilidade de ocorrência do mesmo
evento em local vizinho, por vezes resultando em aglomerados (cluster) ao longo de uma
região de estudo. Isto é conhecido como um efeito de segunda ordem. Padrões espaciais do
mundo real são muitas vezes resultado de uma combinação de efeitos de primeira e de
segunda ordem. Alguns métodos estatísticos espaciais estão preocupados com os efeitos de
primeira ordem, enquanto outros descrevem os efeitos de segunda ordem. Em síntese, se a
variância é constante e a média varia no processo, existe a não estacionariedade de primeira
ordem. Quando a variância é diferente ao longo do processo e a média é constante, observa-se
a não estacionariedade de segunda ordem. Se a variância e a média são constantes, o processo
é chamado de estacionário.
Para Getis (2005), de um modo geral, a heterogeneidade em um contexto espacial
significa que os parâmetros que descrevem os dados variam de lugar para lugar. Para um
processo estocástico arbitrário a função de distribuição depende da distância entre os
elementos, com os parâmetros que a caracterizam sendo funções da distância. Não
estacionariedade, ou heterogeneidade espacial, ocorre quando o processo observado em uma
janela (ou kernel) muda de forma sistemática. Isto resulta tanto da presença de uma tendência
nos dados quanto da mudança na variância.
Logo, a não estacionariedade surge de diferenças intrínsecas locais que não podem ser
explicadas por modelos globais. Fotheringham, Brunsdon e Charlton (2002) salientam que as
estatísticas locais devem ser tratadas como desagregações espaciais de estatísticas globais. Por
exemplo, a precipitação média em todo o EUA é uma estatística global; a precipitação medida
em cada uma das estações de gravação, isto é, os dados a partir dos quais é calculada a média,
representam as estatísticas locais. Um modelo calibrado com dados igualmente ponderados de
toda a região de estudo é um modelo global que produz estimativas dos parâmetros globais.
256

Um modelo calibrado com conjuntos espacialmente limitado de dados é um modelo local que
produz estimativas dos parâmetros locais. Estatísticas locais e globais diferem em vários
aspectos. Estatísticas globais são tipicamente de valor único: os exemplos incluem um valor
médio, desvio padrão e uma medida da autocorrelação espacial em um conjunto de dados.
Estatísticas locais têm diversos valores: diferentes valores da estatística podem ocorrer em
distintos locais dentro da região de estudo. Cada estatística local é uma medida do atributo ou
relação a ser examinada na proximidade de um local dentro da região de estudo: como esta
localização muda, a estatística local pode assumir valores diferentes. Consequentemente, as
estatísticas globais não são mapeáveis (unmappable) sendo, por conseguinte, hostis aos SIG’s
(“GIS-hostil”), o que significa que não são propensas a serem analisadas dentro de um SIG’s,
porque elas consistem em um único valor. Estatísticas locais, por outro lado, podem ser
mapeadas e ainda examinadas dentro de um SIG. Por exemplo, é possível produzir um mapa
de estimativas de parâmetros locais mostrando como uma relação varia ao longo do espaço e,
em seguida, investigar o padrão espacial das estimativas locais para estabelecer algum
entendimento das possíveis causas deste padrão. De fato, uma vez que um grande número de
estimativas de parâmetros locais pode ser produzido, é quase essencial mapeá-las, a fim de
dar algum sentido ao padrão que exibem. Estatísticas locais são, assim, estatísticas espaciais
considerando que as estatísticas globais são não espaciais (aspatial) ou espacialmente
limitadas. Por sua natureza, as estatísticas locais enfatizam as diferenças através do espaço
enquanto as estatísticas globais enfatizam semelhanças através do espaço.
Fotheringham, Brunsdon, e Charlton (2002) salientam ainda que os cientistas sociais
têm sido confrontados com uma questão difícil e um dilema potencial relacionado a existência
ou não de “leis” que regem os processos sociais, e na sua ausência, fica o questionamento
quanto a validade da abordagem quantitativa. O problema é mais claramente visto como dois
subproblemas. O primeiro, é que os modelos em ciências sociais não possuem a mesma
exatidão daqueles empregados em outras ciências. O segundo, é que os resultados obtidos a
partir de um sistema pode raramente, ou nunca, ser replicados exatamente em outro. Uma
variável explicativa pode ser altamente relevante em uma aplicação, mas aparentemente
irrelevante em outra; parâmetros que descrevem a mesma relação podem ser negativos em
algumas aplicações, mas positivos em outras; e o mesmo modelo pode replicar dados com
precisão em um único sistema, mas não em outro. Estas questões definem as ciências sociais
além de outras ciências, em que o objetivo de alcançar uma afirmação global de
relacionamentos é uma forma mais realista. Os processos físicos tendem a ser estacionários
257

enquanto os processos sociais, muitas vezes não são. Por exemplo, na física, a famosa relação
referente a energia e massa, E = mc2, será a mesma, não importa onde a medição ocorra: não
há uma relação em separado, dependendo do país ou cidade onde seja realizada. Processos
sociais, por outro lado, parecem ser não estacionários: a medição de uma relação depende, em
parte, do lugar em que a medição é feita. Qualquer relação que não é estacionária sobre o
espaço não será representada muito bem por uma estatística global e, na verdade, este valor
global pode ser muito enganador localmente. Por essa razão, torna-se útil especular sobre
porque os relacionamentos podem variar ao longo do espaço, por meio do desenvolvimento
de métodos estatísticos locais.
Por fim, Fotheringham, Brunsdon, e Charlton (2002) acrescentam que embora as
estatísticas para medir o grau de dependência espacial em um conjunto de dados tenham sido
formuladas há quase três décadas (CLIFF; ORD 1972, HAINING, 1979), até muito
recentemente estas estatísticas só foram aplicadas globalmente. Normalmente, uma única
medida estatística é calculada para descrever um grau geral de dependência espacial em todo
o conjunto de dados. Recentemente, no entanto, as estatísticas locais para este fim têm sido
desenvolvidas por Getis e Ord (1992), Ord e Getis (1995, 2001), Anselin (1995, 1998) e
Rogerson (1999).
As estatísticas de autocorrelação global permitem testar a hipótese de que existe uma
associação significativa de valores entre as regiões vizinhas, contra a hipótese nula de que a
variável é distribuída de forma completamente aleatória no espaço. Dentre as estatísticas
globais mais utilizadas estão Índice Global de Moran I e G(d), de Getis e Ord. Contudo, nas
situações em que predomina uma instabilidade significativa na distribuição espacial da
variável sob estudo (processos não estacionários espacialmente), as estatísticas globais são
insuficientes. Por essa razão, é necessário o emprego de forma complementar das chamadas
estatísticas locais, como análise de clusters e outliers (Índice Local de Moran I) e Análise de
Hot Spots (Índice Getis-Ord Gi*). Para Fotheringham, Brunsdon e Charlton (2002), a
estatística local permite que as diferentes tendências na distribuição de uma variável possam
existir no espaço. Em algumas partes da área de estudo, por exemplo, valores elevados podem
ser agrupados; em outras partes, pode haver uma mistura de valores altos e baixos. Estas
diferenças não seriam aparentes para o cálculo de uma estatística global.
258

5.2 A Abordagem Metodológica para Analisar as Finanças dos Municípios Brasileiros

A abordagem metodológica do presente trabalho contemplou dois momentos: o


primeiro, a análise e espacialização dos dados sobre receitas, despesas e transferências
intergovernamentais para os Municípios brasileiros, entre os anos de 2000 e 2015. O segundo
momento, da realização da ESDA, quando foi verificada a ocorrência de padrões de
associação espacial para os referidos dados, através do Índice Global de Moran I (para
constatar a existência de padrão do tipo cluster, aleatório ou disperso), do Índice Local de
Moran I (para detectar a presença de clusters e outliers) e do Índice Getis-Ord Gi* (para
identificar os hot spots e cold spots – ou áreas de maior ou menor incidência)81. A
espacialização dos dados e realização da ESDA foi feita com o uso do Arcgis.
A elaboração desses índices contou com as seguintes bases de dados: a) da
STN/Ministério da Fazenda, para as informações sobre as finanças municipais; b) do
PNUD/Fundação João Pinheiro/IPEA/IBGE, para os indicadores sociais, como renda familiar,
proporção de pobres e IDHM; e c) do PIB municipal e malhas digitais, do IBGE.

5.2.1 Os Indicadores de Autocorrelação Espacial

A espacialização dos resultados por meio de SIG teve por intuito estimar a
autocorrelação espacial e identificar clusters e outliers espaciais entre os Municípios. Para
tanto, foi realizada análise exploratória (ESDA), que permitiu descrever a distribuição
espacial, assinalar a existência de padrões de associação espacial (clusters espaciais), bem
como a ocorrência e as formas de instabilidade espacial (ALMEIDA, 2004 e 2012). Ou seja, a
análise espacial possibilitou a compreensão dos efeitos decorrentes da dependência espacial e
da heterogeneidade espacial82.
O primeiro passo envolveu o cálculo do Índice Global de Moran I, que corresponde a
uma extensão espacial do Índice de Correlação linear de Pearson, como se segue:

n n

n
  wij ( yi Y )( y j Y )
i 1 j 1
I n 2
(4)
 ( yi Y )
So
i 1

81
Sobre tais indicadores, vide Rogerson (2001), Lloyd (2010), Wang (2015) e Oyana e Margai (2016). Vide
ainda <http://help.arcgis.com>.
82
Sobre a metodologia de análise espacial vide Almeida (2004), Lesage e Pace (2009), Leung (2010), Cisalpino
(2010) e Souza, Silva e Martins (2011).
259

n n
S o   wij (5)
i 1 j 1

onde:
n corresponde ao número de regiões;
yi é o valor do atributo considerado na região i;
Ȳ representa o valor médio do atributo na região de estudo;
wij são os pesos atribuídos conforme a conexão entre as regiões i e j;
So é o agregado de todos os pesos espaciais.

O índice é análogo ao coeficiente de correlação convencional, cujos valores de I


também variam de –1 a +1, quantificando o grau de autocorrelação espacial existente, de tal
modo que:

a) –1 autocorrelação espacial negativa ou inversa.


b) 0 significa aleatoriedade
c) +1 significa autocorrelação espacial positiva ou direta.

No Arcgis, uma ferramenta específica calcula o valor do Índice Global de Moran I e o


valor do escore z ou pontuação z (z score) e do valor p, avaliando a significância desse índice.
Se não for considerada a significância estatística, inexiste base para se concluir se o padrão
observado é apenas uma das muitas versões possíveis da forma aleatória. No caso da
ferramenta de Autocorrelação Espacial, a hipótese nula afirma que não há aglomeração
espacial dos valores associados com as características geográficas da área de estudo. Isto é, a
ferramenta Spatial Autocorrelation (Moran I) do Arcgis calcula o valor do escore z e o valor p
que indicam se se deve rejeitar a hipótese nula. A medição do Índice é feita em função do
escore z e do valor p. O escore z informa a distância em desvios padrões da média e o valor p
a probabilidade da distribuição ser gerada aleatoriamente. Quando o valor de p é pequeno e o
valor absoluto do escore z é grande o suficiente para que ele fique fora do nível de
significância estabelecido, a hipótese nula deve ser rejeitada. Se o valor do índice é maior que
0, o conjunto de dados exibe um padrão de cluster. Se o valor for menor que 0, o conjunto de
dados exibe um padrão disperso.
260

A maioria dos testes estatísticos começa por identificar uma hipótese nula. A hipótese
nula para a ferramenta é a completa aleatoriedade espacial (CSR), seja das entidades ou dos
valores associados a essas entidades. O valor de p é uma probabilidade. Para a ferramenta,
existe uma probabilidade de que o padrão espacial observado é criado por um processo
aleatório. Quando o valor p é muito pequeno, isso significa que é baixa a probabilidade de que
o padrão espacial observado seja o resultado de processos aleatórios, sendo possível, portanto,
rejeitar a hipótese nula. Os escores z são simplesmente o número de desvios-padrão. Se, por
exemplo, uma ferramenta retorna um escore z de +2,5, é possível interpretá-lo como 2,5
desvios-padrão. Tanto as escores z como os valores p estão associados com a distribuição
normal padrão, como mostrado na Figura 383. Os escores z muito altos ou muito baixos
(negativos), associados a valores muito pequenos de p estão nas caudas da distribuição
normal. Quando se executa a ferramenta de análise de padrão e são produzidos pequenos
valores de p e muito alto ou muito baixo escore z, isso indica que é improvável que o padrão
espacial observado reflita o padrão aleatório teórico representado pela hipótese nula (CSR).

Figura 3 - Resultado da Autocorrelação (Índice Global de Moran I)

Fonte: Disponível em: <http://desktop.arcgis.com/en/arcmap/10.3/tools/spatial-statistics-


toolbox/what-is-a-z-score-what-is-a-p-value.htm>. Acesso em: 25 jun. 2016.

83
Conforme informações contidas em: Disponível em:
<http://resources.arcgis.com/en/help/main/10.1/index.html#/What_is_a_z_score_What_is_a_p_value/005p00000
006000000/>. Acesso em: 25 jun. 2016.
261

O segundo passo envolveu o cálculo do Índice Local de Moran I, com o intuito de


detectar a existência de clusters e outliers espaciais. A estatística de autocorrelação espacial
local fornece uma medida, para cada unidade na região, da tendência da unidade em ter um
valor de atributo que está correlacionado com valores verificados em áreas próximas. Ela
calcula uma medida da associação espacial para cada local individual.
Índice Local de Moran I para a associação espacial é dado como:

yi Y n
Ii   wij ( y j Y )
2
(6)
S i
j 1, j i

onde:
yi é o valor do atributo considerado na região i;
Ȳ representa o valor médio do atributo na região de estudo;
wij são os pesos atribuídos conforme a conexão entre as regiões i e j, e:

 wij
j 1, j  i
 Y
2
S i
n 1
(7)

com n igual ao número total de regiões.

O escore zIi para as estatísticas é computado como:

I i  E[ I i ]
zI i  (8)
V [ Ii ]

onde:

 wij
E[ I i ]   j 1, j  i (9)
n 1
V [ Ii ]  E[ Ii2 ]  E[ Ii ]2 (10)
262

O Índice Local de Moran I identifica clusters e outliers espaciais estatisticamente


significativos. Dado um conjunto de características ponderadas, o Índice assinala onde valores
similares estão agrupados espacialmente, e características com valores que são muito
diferentes dos valores do seu entorno (outliers espaciais). Para fazer isso, a ferramenta do
Arcgis calcula o Índice Local de Moran I, o escore z, o valor p, e um código correspondente
ao tipo de cluster/outlier para cada característica (COType). O escore z e o valor p
representam a significância estatística do valor do índice calculado, indicando assim a rejeição
da hipótese nula, entidade por entidade. Ou seja, indicam se a aparente similaridade (um
cluster espacial de valores similares) ou a falta de similaridade (um outlier espacial) é mais
pronunciada do que o que se espera numa distribuição aleatória. Um escore z positivo alto
para uma entidade indica que as entidades circundantes possuem valores similares. Um escore
z negativo baixo (por exemplo, < –1,96) para uma entidade indica um valor atípico (outlier)
espacial estatisticamente significativo84.
Portanto, o objetivo é localizar agrupamentos de valores similares, além de avaliar se
uma observação é muito singular em relação à vizinhança, usando os seguintes critérios
(COType):

1) HH (ALTO/ALTO): cluster de valores altos (unidades com valores altos localizam-se


próximas às unidades com valores altos);
2) LL (BAIXO/BAIXO): cluster de valores baixos (unidades com valores baixos
localizam-se próximas às unidades com valores baixos);
3) HL (ALTO/BAIXO): outlier com valor alto em relação a vizinhos de baixo valor
(unidades com valores altos próximas às unidades com valores baixos);
4) LH (BAIXO/ALTO): outlier com valor baixo em relação a vizinhos de alto valor
(unidades com valores baixos próximas às unidades com valores altos).

Agrupamentos estatisticamente significativos podem consistir em valores elevados


(HH) ou valores baixos (LL).
Quando o Índice Local de Moran I apresenta valor positivo, o local é cercado por
locais com valores semelhantes, elevados (HH) ou baixos (LL), na forma de um cluster. Ao
contrário, quando o Índice Local de Moran I tiver valor negativo, o valor é cercado por locais
com valores diferentes – uma característica com um valor alto cercada por características com

84
Conforme informações contidas em:
http://help.arcgis.com/es/arcgisdesktop/10.0/help/index.html#/na/005p0000000z000000/
263

valores baixos (HL) ou característica com um valor baixo cercada por características com
valores elevados (LH)85.
O terceiro passo envolveu o cálculo do Índice Getis-Ord G*i. O Índice permite
identificar hot spots, determinando assim se existe algum clustering estatisticamente
significativo no padrão espacial dos dados, ao mesmo tempo em que permite localizar as
regiões onde determinado fenômeno ocorre com maior incidência. Ou seja, a estatística
possibilita mapear os pontos quentes (clusters de valores elevados ou hot spots) e pontos frios
(clusters de valores baixos ou cold spots). A formulação matemática da estatística Getis-Ord
Gi * é dada por:

n n

w j 1
i, j y j  Y  wi , j
j 1
G 
*
i (11)
2
n  n
n wi2, j    wi , j 
s
j 1  j 1 
n 1

onde:

yi é o valor do atributo considerado na região i;


Ȳ representa o valor médio do atributo na região de estudo;
wij são os pesos atribuídos conforme a conexão entre as regiões i e j;
n é igual ao número de regiões, e:

yj
j 1
Y
n
(12)

y 2
j

S
j 1
n
Y  2
(13)

85
Uma forma alternativa de se visualizar o Índice Local de Moran I é por meio do diagrama de espalhamento,
que mostra o grau de similaridade entre vizinhos. Entretanto, tal metodologia não será abordada no presente
trabalho.
264

A estatística G*i é um escore z, por isso, nenhum cálculo adicional é exigido. Para ser
estatisticamente significativo, o ponto quente ou frio será cercado por características com
valores semelhantes, mas tem valores significativamente maiores/menores do que seus
vizinhos. Ou seja, a estatística G*i nos dá o quanto as médias locais estão distantes da média
global, pois a estimativa da média é uma simulação da situação em que todos os vizinhos
possuem a média global.
A Análise de Hot Spot do Arcgis calcula o Índice Getis-Ord G*i para cada
característica de um conjunto de dados. O escore z resultante mostra onde os locais com
valores altos ou baixos se agrupam espacialmente. A ferramenta do Arcgis funciona
observando cada função dentro do contexto das características (features) dos vizinhos. Uma
característica com um alto valor é interessante, mas pode não ser um hot spot estatisticamente
significativo. Para ser um hot spot estatisticamente significativo, uma característica precisa ter
um valor alto e estar cercada por outras com valores igualmente altos. A soma local para uma
característica e os seus vizinhos é comparada proporcionalmente à soma de todas as
características; quando a soma local é muito diferente da soma local esperada, e a diferença é
muito grande para ser um resultado aleatório, como consequência, se obtém um escore z
estatisticamente significativo.
Os escores z e os valores p são medidas de significância estatística, indicando se a
hipótese nula é rejeitada, característica por característica. De fato, indicam se a aglomeração
espacial de valores similares observadas é mais acentuada do que o esperado em uma
distribuição aleatória desses mesmos valores. Um elevado escore z e um pequeno valor p para
uma entidade indicam uma aglomeração espacial de valores elevados. Um escore z negativo
baixo e um valor p pequeno indicam uma aglomeração espacial de valores baixos. Quanto
mais alto (ou mais baixo) é o escore z, mais intensa será a aglomeração. Um escore z próximo
de zero indica que não há aglomeração espacial evidente.
A hipótese nula para a ferramenta da estatística G*i da análise de hot spot, do Arcgis,
afirma que os valores das características são distribuídos aleatoriamente entre os locais da
área de estudo. Depois de executar a ferramenta de análise Hot Spot, cada local recebe um
escore z. O escore z é simplesmente uma medida do número de desvios-padrão; é um valor de
referência associado a uma distribuição normal. Um escore muito alto ou muito baixo
(negativo) é encontrado nas caudas da distribuição normal. Quando há um escore z muito alto
ou muito baixo (negativo), existe um padrão que se desvia significativamente de um padrão
aleatório hipotético e, consequentemente, deve-se rejeitar a hipótese nula. Tal fato fornece
265

elementos muito consistentes para se prosseguir na tentativa de descobrir o que pode estar
causando o agrupamento estatisticamente significativo.

5.2.2 Matrizes de Ponderação Espacial

A definição da matriz de ponderação espacial (W) representa uma etapa delicada e


imprescindível da ESDA86. A finalidade da matriz é expressar um determinado arranjo
espacial das interações entre as regiões que estão sendo objeto de estudo. A hipótese que
norteia a confecção de tais arranjos é que as regiões mais próximas possuem maior interação
que as regiões mais distantes. Cada conexão estabelecida entre duas regiões em razão da
proximidade pode ser representada numa célula dessa matriz, refletindo o peso espacial. A
proximidade entre as regiões habitualmente é usada como medida deste grau de conexão. O
procedimento a ser utilizado para medir o grau de conexão entre as regiões envolve uma
questão crítica.
Uma matriz de vizinhança pode ser elaborada de diversas maneiras, sendo delineadas
por contiguidade, proximidade a partir de alguma regra de potência ou ainda por algoritmo
específico, para a determinação de um número ideal de vizinhos (GETIS e ALDSTADT,
2010). Ou seja, a proximidade entre as regiões pode envolver critério não somente geográfico,
mas também socioeconômico ou ainda outro mais adequado ao fenômeno estudado, como
critérios culturais e pesos institucionais (ALMEIDA, 2012).
Dois problemas frequentemente surgem na determinação da matriz de ponderação
espacial a ser adotada, na abordagem paramétrica. O primeiro, relacionado à forma arbitrária
da escolha da matriz W, à medida que inexiste um teste formal para a sua definição. O
segundo, diz respeito à sensibilidade dos resultados à escolha da matriz. Por essa razão, a
literatura apresenta alternativas cuja escolha deve considerar a sua adequação às interações
entre as observações em estudo.
Assim, ainda persistem divergências no que se refere aos critérios para construção da
matriz ideal ou, igualmente, quais regras precisam ser observadas na escolha da matriz de
peso mais apropriada para o fenômeno espacial em estudo. Florax e Rey (1995) optam pela
utilização de uma matriz de vizinhança com um número menor de vizinhos. Tal escolha é
justificada pelos autores em decorrência do fato de que um modelo com número significativo

86
Sobre matrizes de ponderação espacial, vide Almeida (2012).
266

de parâmetros tem seu poder diminuído. Por sua vez, Kooijman (1976) aposta na matriz de
vizinhança que maximiza o Índice Global de Moran.
Certamente, as motivações do pesquisador também afetam a decisão sobre qual a
matriz escolher, que pode ajustá-la ao perfil dos dados – como na circunstância envolvendo a
maximização do Índice Global de Moran – ou, ainda, pelo desejo de detectar padrões em
escalas específicas. Na primeira situação, o processo é meramente iterativo, aplicando várias
matrizes aos dados até encontrar aquele que oferece o melhor padrão. Na segunda, se o
propósito é verificar padrões locais de vizinhança, o ideal seria o emprego de uma matriz que
conferisse maior peso aos vizinhos mais próximos. Alternativamente, se o interesse é
identificar padrões que excedem a vizinhança imediata – configurando assim um padrão
regional – vale considerar os vizinhos de segunda ordem ou superior com o objetivo de
reduzir oscilações de contiguidade ou vizinhança imediata (no caso de feições sem
contiguidade) e melhorar as estimativas de detecção de padrões.
A maior parte do debate sobre a identificação de padrões espaciais de variáveis, ou
ainda da elaboração de modelos lineares, restringe-se à construção do estimador e a inclusão
dos efeitos de vizinhança na determinação dos valores das observações. Embora essa seja uma
relevante contribuição da abordagem espacial para o uso de métodos quantitativos em
Geografia, e, em particular, na Estatística Espacial, permanece restrita a discussão acerca da
calibração do que é realmente identificado como vizinhança.
Tendo em vista a necessidade de se conferir maior valor para a vizinhança imediata87,
matrizes binárias de primeira ordem ou pesos dados pelo inverso de uma potência da distância
com expoente elevado, podem desempenhar o seu papel. Entretanto, podem ser empregados
raios fixos, número ótimo de vizinhos ou matrizes contíguas binárias de segunda ordem ou
superior, se o foco reside em detectar padrões regionais. Nesse caso, é possível empregar os
valores dos pesos de forma binária dentro do limiar definido e o valor zero para os demais ou,
então, uma regra de decaimento como o inverso da distância. Essa é a diferença básica
estabelecida em alguns softwares entre a opção de criação de matrizes com raio fixo (binário)
e a criação de uma zona de indiferença, na qual se adota o valor 1 dentro de um raio
especificado e um decaimento dos pesos com a distância fora do mesmo.
Vale lembrar que é preciso proceder uma avaliação do que seria conveniente conceber
como vizinho para se definir o raio de distância fixa a ser considerado na identificação de

87
A utilização de matrizes normalizadas envolve muita discussão. Contudo, é possível definir que a
normalização apresenta a vantagem de atribuir igual peso a vizinhança independentemente do número de
vizinhos.
267

padrões regionais ou de vizinhança de ordem superior. Raios extensos podem fazer com que
as estimativas percam poder ou, ainda, aproximar as medidas dos vizinhos do valor de
parâmetros globais, pois espera-se que a partir de uma distância máxima a variabilidade dos
dados irá convergir para a variância populacional. Por outro lado, busca-se um raio em que
todos as feições encontrem um número mínimo de vizinhos para que as estimativas fiquem
consistentes e, ao mesmo tempo, facilite a identificação de clusters e outliers dentre as
observações. Portanto, à medida que ocorre aumento da distância, o peso da influência dos
vizinhos decresce. A velocidade do decréscimo desse peso reflete a relação espacial (ou
matriz de pesos espaciais) definida, conforme mostra o Gráfico 2.

Gráfico 2 - Função de Decaimento em Relação à Distância

Fonte: Elaboração própria.

Para o caso da malha municipal brasileira, constituída por feições irregulares,


assimétricas e de tamanhos muito variados, a utilização de matrizes binárias de contiguidade
de primeira ordem ou a utilização de critérios que valorizem os vizinhos imediatos podem
distorcer as estimativas dos Municípios. A utilização de um raio de distância fixa, nesse caso,
contribui para a suavização da média e da variância local, bem como estabelece um limiar
independentemente do número de vizinhos, reduzindo o problema da irregularidade de feições
quanto a identificação de unidades que compõem a vizinhança imediata.
268

5.2.2.1 Tipologia das Matrizes de Ponderação Espacial (W)

Uma matriz de ponderação espacial é uma matriz quadrada de dimensão n por n. O


grau de conexão entre as regiões conforme determinado critério de proximidade é
representado pelos pesos espaciais wij, que mostram a influência da região j sobre a região i.
Ou seja, a ponderação da influência que as regiões exercem entre si é realizada pela matriz W.
Os critérios geográficos são os utilizados mais frequentemente para expressar o grau
de conexão nas matrizes de pesos espaciais, e se baseia na ideia de proximidade, determinada
pela contiguidade e/ou distância geográfica.

5.2.2.1.1 Matrizes de Proximidade Geográfica (Contiguidade)

Duas regiões são consideras vizinhas quando partilham uma fronteira física comum,
estabelecendo uma relação de vizinhança sustentada na contiguidade, permitindo assim a
construção de uma matriz de pesos espaciais binários. Assume-se que existe maior interação
espacial em duas regiões contíguas e, por essa razão, é atribuído um valor unitário na matriz a
duas regiões vizinhas; na situação oposta, é conferido um valor nulo, de tal forma que:

wij  1
0
se i e j são contíguos
se i e j não são contíguos
(14)

Assume-se igualmente que wij = 0, pois a região não pode ser vizinha de si mesma, de
modo que a matriz de contiguidade apresenta a sua diagonal principal composta de valores
nulos. A matriz de contiguidade tem um desenho análogo ao do movimento de peças num
tabuleiro de xadrez, com três casos distintos: o primeiro, o caso de contiguidade rainha
(queen), no qual são partilhadas as fronteiras com extensão diferente de zero e são também
considerados os vértices como contíguos. O segundo, o caso de contiguidade torre (rook), em
que somente as fronteiras físicas com extensão diferente de zero entre as regiões são
consideradas. O terceiro, o caso bispo (bishop), segundo o qual são válidos apenas os vértices.
As matrizes rainha e torre são aquelas empregadas com maior frequência. A matriz de
contiguidade binária é simétrica à medida que o efeito que a região i provoca na região j é o
mesmo que esta exerce sobre aquela.
As matrizes de pesos espaciais de contiguidade apresentam como vantagem a
possibilidade de determinar de forma mais clara, a contiguidade de ordens superiores. Quando
a matriz é formada pelos vizinhos diretos das regiões, existe a contiguidade de primeira
269

ordem. Existe a contiguidade de segunda ordem quando a matriz é formada pelos vizinhos dos
vizinhos das regiões – ou vizinhos de segunda ordem ou vizinhos indiretos – que, entretanto,
não são eles mesmos, vizinhos de primeira ordem. É possível ainda a construção de matrizes
de terceira ordem, quarta ordem, etc.
Contudo, a matriz binária de contiguidade apresenta a desvantagem de não assegurar
uma conectividade balanceada, uma vez que podem existir regiões com muitos vizinhos, ou
regiões com poucos vizinhos.

5.2.2.1.2 Matrizes de Distância Geográfica

A distância geográfica constitui critério alternativo de proximidade para a


determinação dos pesos espaciais. Assume-se que duas regiões próximas geograficamente têm
uma maior interação espacial. A matriz dos k vizinhos mais próximos, wij(k) tem sido muito
empregada. É uma matriz binária apoiada na distância geográfica, medida em quilômetros ou
milhas, como se segue:

wij (k )  
1 se dij  d i ( k )
0 se d ij  d i ( k )
(15)

em que di(k) corresponde a distância de corte para a região i especificamente, de tal modo que
esta região i tenha k vizinhos. Assume-se igualmente que wij(k) = 0. A menor distância para a
região i é representada por di(k), para que ela tenha exatamente k vizinhos. O subscrito i em
di(k) indica que a distância de corte varia de região para região. Portanto, como mostra a
expressão 15, a proximidade é fundada num critério de distância de maneira que duas regiões
são consideradas vizinhas, se estiverem dentro da distância de corte exigida para que se tenha
o número de predeterminado de vizinhos.
Uma matriz de k vizinhos não-binária pode ser elaborada, apoiada na distância
inversa:

 1
 dij se dij  d i ( k )
wij (k )   0 se d ij  d i ( k )
(16)


270

em que novamente, di(k) é a distância de corte para a região i especificamente, para que tal
região i tenha k vizinhos. Contudo, nessa matriz, o efeito de algum desses k vizinhos não é o
mesmo sobre a região i, em virtude do inverso da distância que os separa.
Para Almeida (2012), um desafio a ser enfrentado na construção desse tipo de matriz
está associado à determinação de k, sendo, inclusive, recomendável o uso de técnicas
econométricas – especialmente regressão linear – para tal.
É possível também construir outra modalidade de matriz de ponderação espacial de
natureza geográfica delineando a proximidade pela distância inversa, mas utilizando os pontos
dos centroides dos polígonos caracterizando as regiões ou a distância da principal cidade da
região. Igualmente assume-se que quanto maior a distância entre duas regiões, menor será a
interação entre elas, de tal modo que:

wij(dij) = f(dij) f<0 (17)

Os pesos espaciais wij(dij) são uma função da distância entre as regiões i e j. Cabe
considerar que a função f pode assumir algumas especificações, tais como:

a) Função de distância inversa:


wij = dij-b (18)

b) Função de distância exponencial:


wij = exp(–bdij) (19)

com b representando um parâmetro de amortecimento da influência da distância sobre a força


de interação. Assim, quanto maior b, menor a força de interação entre duas regiões.
Esse tipo de matriz apresenta um problema associado ao parâmetro b, que, na maioria
das vezes, é definido arbitrariamente e a priori, de forma desconectada com o restante da
análise. E, quando dij aproxima-se de zero, o peso wij(dij) pode aproximar-se do infinito, o que
não ocorre com a função de distancia exponencial.
Questão adicional está associada à métrica usada para a definição de distância. A
métrica mais utilizada é a distância euclidiana – empregada no presente trabalho – e que pode
ser definida como:

dij  (ui  u j )2  (vi  v j )2 (20)


271

em que, nesse caso, ui é a ordenada e vi é a abscissa, projetada no mapa.


A matriz de pesos espaciais sustentada na distância inversa tem a vantagem de refletir
o amortecimento do efeito da distância sobre o fenômeno em estudo, favorecendo a interação
entre as regiões mais próximas, de tal modo que quem está mais próximo dependa mais do
que aquilo que está mais distante. Isto é, mostra autocorrelação espacial maior entre as
observações mais próximas que aquelas que se encontram mais distantes.
Outra modalidade de ponderação espacial pode ser obtida por meio de uma matriz
igualmente apoiada na distância inversa, mas com uma definição particular dos pesos
espaciais:

 1
 dijb
se dij  d
wij (d )   0 se dij  d
(21)


em que d é a distância de corte fixada, permanecendo o restante da notação como no caso


anterior. Até a distância de corte d, a influência da região j sobre a região i se dá pela distância
inversa. A partir de d, considera-se que a influência torna-se nula.
Esse tipo de matriz apresenta como inconveniente o fato de que, para regiões com
grande área, a distância de corte fixada pode diminuir a vizinhança. Ao mesmo tempo, no
caso das regiões de pequena área, a distância limite fixa pode envolver muitos vizinhos. Ou
seja, há um problema da ausência de balanceamento da conectividade.
É possível também construir uma matriz binária de pesos espaciais amparada na
distância de corte fixa.

wij (d )  
1 se dij  d
0 se d ij  d
(22)

em que, da mesma forma, d é a distância de corte fixa, permanecendo o restante da notação.


Para as regiões vizinhas que se situam abaixo desta distância de corte fixa é atribuído o valor
unitário como peso espacial. Caso contrário, o peso espacial é definido como zero,
expressando ausência de interação espacial.
272

As ferramentas de análise Índice Global de Moran I, Índice Local de Moran I e Índice


Getis-Ord Gi*, do Arcgis, oferecem as seguintes alternativas de relacionamento espacial:

a) Distância inversa (INVERSE_DISTANCE).


b) Inverso da distância ao quadrado (INVERSE_DISTANCE_SQUARED).
c) Zona de distância fixa (FIXED_DISTANCE_BAND).
d) Zona de indiferença (ZONE_OF_INDIFFERENCE).
e) Somente contiguidade nas bordas (CONTIGUITY_EDGES_ONLY) – que
corresponde a matriz de contiguidade torre (rook).
f) Contiguidade nas bordas e cantos (CONTIGUITY_EDGES_CORNERS) – que
corresponde a matriz de contiguidade rainha (queen).

As respectivas ferramentas também permitem a importação de matriz de pesos


espaciais a partir de arquivo gerado em outro aplicativo. Da mesma forma, são oferecidas
duas alternativas para o cálculo da distância: Distância Euclidiana e Distância de Manhattan.
No presente trabalho, optou-se pelo uso da matriz de vizinhança zona de distância
fixa, pois o interesse residiu em definir uma vizinhança mínima em que pelo menos um
vizinho é selecionado88. As bandas fixas oferecem redução de flutuações locais e mostram
padrões regionais. Simulações mostram que a significância estatística do Índice Global de
Moran é crescente com a distância, mas o respectivo índice decai com a distância. Assim, a
distância ótima seria aquela que consiga oferecer um valor mais elevado para o Índice de
Moran, com a maior significância estatística e que define um mínimo de vizinhos necessários
para as unidades de análise. Ou seja, que não exclua nenhum Município em seu computo
geral. Para tanto, optou-se por utilizar o mesmo raio de vizinhança definido pelo Arcgis, de
313,84 quilômetros.
A matriz de vizinhança zona de distância fixa apresenta uma ligeira queda no Índice
Global de Moran, principalmente, em relação ao inverso da distância e ao inverso da distância
ao quadrado, mas igualmente gera um incremento da significância, medido pelo escore z.

88
Uma alternativa poderia ser a zona de indiferença. Contudo, ela é recomendada para distâncias mais curtas e
para calculo de custo de decisão, o que não é o objetivo desse trabalho. A zona de indiferença é interessante para
avaliar a probabilidade de deslocamento para o trabalho, uma vez que trabalhadores optam por uma área mínima
de interesse de deslocamento, sendo que a possibilidade de emprego a partir dessa distância sofre um decaimento
com a mesma. No estudo aqui de interesse, essa lógica não se aplica.
273

6 A ARRECADAÇÃO MUNICIPAL NO FEDERALISMO BRASILEIRO

6.1 Análise da Arrecadação Municipal

Neste tópico, são analisados os principais indicadores das finanças municipais, por
porte populacional, e pela localização – Municípios das capitais e do interior do país –
contemplando, no final, um comparativo internacional.
Em 2014, 4.959 Municípios informaram dados sobre receitas orçamentárias para a
STN/FINBRA/SISCONFI89, como pode ser visto nas Tabelas 5, 6, 7, 8, 9 e 10. As receitas
orçamentárias90 totalizaram R$500,94 bilhões (R$2.697,76 por habitante/ano), sendo R$140,5
bilhões (R$3.093,28 por habitante/ano) para o grupo formado pelos 26 Municípios das
capitais (ou 28% das receitas totais dessa amostra) – onde residiam 24,4% da população
amostra – e R$360,44 bilhões (R$2.569,69 por habitante/ano) para 4.933 Municípios do
interior (72% das receitas totais) – onde residiam 75,6% da população da amostra, conforme a
Tabela 5 e 7.

89
Finanças do Brasil (FINBRA) e Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro
(SISCONFI).
90
Receitas Orçamentárias são disponibilidades de recursos financeiros que ingressam durante o exercício
orçamentário e constituem elemento novo para o patrimônio público. Instrumento por meio do qual se viabiliza a
execução das políticas públicas, as receitas orçamentárias são fontes de recursos utilizadas pelo Estado em
programas e ações cuja finalidade precípua é atender às necessidades públicas e demandas da sociedade. Todas
as receitas arrecadadas que porventura representem ingressos financeiros orçamentários, inclusive se
provenientes de operações de crédito, são consideradas receitas orçamentárias. As receitas orçamentárias podem
ser classificadas em: a) Correntes: as receitas arrecadadas dentro do exercício financeiro que aumentam as
disponibilidades financeiras do Estado, em geral com efeito positivo sobre o Patrimônio Líquido e que
constituem instrumento para financiar os objetivos definidos nos programas e ações orçamentários, com vistas a
satisfazer finalidades públicas. Classificam-se como Correntes as receitas provenientes de tributos; de
contribuições; da exploração do patrimônio estatal (Patrimonial); da exploração de atividades econômicas
(Agropecuária, Industrial e de Serviços); de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público
ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes (Transferências
Correntes); por fim, demais receitas que não se enquadram nos itens anteriores (Outras Receitas Correntes). b)
De capital: são receitas que igualmente aumentam as disponibilidades financeiras do Estado e são instrumentos
de financiamento dos programas e ações orçamentários, a fim de se atingirem as finalidades públicas. Porém, de
forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas de Capital em geral não provocam efeito sobre o Patrimônio
Líquido. As receitas de capital são as provenientes tanto da realização de recursos financeiros oriundos da
constituição de dívidas e da conversão, em espécie, de bens e direitos, quanto de recursos recebidos de outras
pessoas de direito público ou privado e destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital
(BRASIL, 2014).
274

Tabela 5 - Receitas Orçamentárias em 2014


Municípios Brasileiros (Capitais e Interior)
Municípios Número de População Valor total (em milhões de R$ a preços correntes)
e Regiões Municípios Receita Receita Transferências Cota do Cota do Cota do
Orçamentária Tributária IPTU ISSQN Correntes FPM ICMS IPVA
24.14
Brasil 4.959 185.688.489 500.943 99.305 7 48.376 310.541 71.880 87.149 15.577
12.20
1) Capitais 26 45.420.301 140.498 49.009 2 26.139 59.377 7.788 19.320 5.458
2) Municípios do 11.94
interior 4.933 140.268.188 360.445 50.296 5 22.237 251.164 64.091 67.829 10.119

 Norte 378 10.026.318 20.349 1.675 113 1.066 16.611 4.262 3.433 239

 Nordeste 1.606 40.150.375 79.209 5.647 611 3.113 66.030 22.109 10.074 846

 Sudeste 1.514 58.784.711 170.818 30.754 8.483 13.362 109.149 21.616 35.938 6.461

 Sul 1.051 22.981.655 68.025 9.431 2.220 3.564 43.470 11.829 13.588 2.107

 Centro-Oeste 384 8.325.129 22.045 2.789 518 1.132 15.904 4.276 4.797 466
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da STN/FINBRA/SISCONFI.

As Tabelas 6 e 8 indicam, por sua vez, que as receitas orçamentárias dos municípios
com um milhão ou mais de habitantes totalizaram R$129,32 bilhões (R$3.101,72) por
habitante/ano), ou 25,8% das receitas totais dessa amostra – onde residiam 22,5% da
população amostra. Nesse grupo estão especialmente Municípios com mais dinâmicos, que
apresentam maior capacidade de arrecadação de receitas próprias. No outro extremo, estão os
2.161 Municípios com população inferior a 10 mil habitantes, cuja receita orçamentária
atingiu R$37,7 bilhões (R$3.346,83 por habitante) ou 7,5% do total da amostra, mas
representando 6,1% da população. A participação desse grupo nas receitas orçamentárias mais
elevadas que na população pode ser explicada, sobretudo pelos critérios de rateio do FPM que
favorecem os Municípios com menor população, como será abordado posteriormente.

Tabela 6 - Receitas Orçamentárias em 2014


Municípios Brasileiros (por Faixa de População)
Faixa Valor total (em milhões de R$ a preços correntes)
populacional
(número de Número de População Receita Receita Transferências Cota do Cota do Cota do
habitantes) Municípios Orçamentária Tributária IPTU ISSQN Correntes FPM ICMS IPVA
1 milhão ou
mais 16 41.694.635 129.325 46.908 12.057 24.909 52.649 5.045 18.568 5.352
Entre 500.000 e
999.999 21 14.271.317 39.010 9.224 2.455 4.045 20.656 2.430 7.380 1.602
Entre 250.000 e
499.999 67 23.577.340 62.467 13.924 3.416 6.287 36.417 4.989 12.201 2.308
Entre 100.000 e
249.999 169 25.571.981 66.170 11.534 2.762 5.258 42.601 8.054 12.639 2.315
Entre 50.000 e
99.999 319 22.061.425 51.985 6.865 1.587 2.921 37.135 8.588 9.833 1.472
Entre 10.000 e
49.999 2.206 47.246.604 114.283 9.015 1.636 4.141 89.550 28.751 19.369 2.057
Abaixo de 9.999 2.161 11.265.187 37.703 1.834 232 816 31.532 14.023 7.158 472
Brasil 4.959 185.688.489 500.943 99.305 24.147 48.376 310.541 71.880 87.149 15.577
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da STN/FINBRA/SISCONFI.
275

Ainda que o sistema brasileiro de transferências intergovernamentais tenha o propósito


de atenuar os desequilíbrios verticais e horizontais, persistem visíveis discrepâncias na
capacidade financeira dos Municípios, principalmente em virtude da sua localização
geográfica. Por exemplo, os 1.606 Municípios do interior do Nordeste alcançaram em 2014
uma receita orçamentária por habitante de R$1.972,80, correspondente a 73,1% da média
nacional ou 63,8% da média das capitais, como mostra a Tabela 7.

Tabela 7 - Receitas Orçamentárias por Habitante em 2014


Municípios Brasileiros (Capitais e Interior)
Municípios e Número de População Valor por habitante (em R$ a preços correntes)
Regiões Municípios Receita Receita Transferências Cota do Cota do Cota do
Orçamentária Tributária IPTU ISSQN Correntes FPM ICMS IPVA

Brasil 4.959 185.688.489 2.697,76 534,79 130,04 260,52 1.672,38 387,10 469,33 83,89

1) Capitais 26 45.420.301 3.093,28 1.079,00 268,64 575,49 1.307,28 171,47 425,36 120,17
2) Municípios
do interior 4.933 140.268.188 2.569,69 358,57 85,16 158,53 1.790,60 456,92 483,56 72,14

 Norte 378 10.026.318 2.029,56 167,07 11,23 106,30 1.656,74 425,05 342,35 23,81

 Nordeste 1.606 40.150.375 1.972,80 140,65 15,22 77,53 1.644,56 550,66 250,90 21,06

 Sudeste 1.514 58.784.711 2.905,82 523,16 144,31 227,31 1.856,76 367,71 611,34 109,92

 Sul 1.051 22.981.655 2.959,96 410,38 96,61 155,07 1.891,53 514,72 591,26 91,69
 Centro-
Oeste 384 8.325.129 2.647,98 334,97 62,20 136,00 1.910,33 513,58 576,18 55,98
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da STN/FINBRA/SISCONFI.

Os Municípios de pequeno porte apresentam dificuldades para a obtenção de


economias de escala na oferta de serviços públicos, acarretando elevação dos custos desta
oferta. Por esse motivo, precisam de uma receita per capita mais elevada, reforçada pelas
transferências intergovernamentais redistributivas. Quando os Municípios são analisados por
porte populacional, é possível constatar uma curva na forma de U pelo lado da receita – como
acontece com as despesas, como será abordada posteriormente – conforme sublinha a Tabela
8. Os 2.161 Municípios brasileiros com população inferior a 10 mil habitantes conseguiram
alcançar uma receita orçamentária por habitante de R$3.346,83 em 2014, ou 24,1% acima da
média nacional (R$2.697,76) e, à medida que o tamanho da população vai aumentando, tais
receitas vão diminuindo até atingirem R$2.356,39, para o grupo composto pelos 319
Municípios considerados médios, cuja população se situa entre 50 mil e 99.999 habitantes. A
receita orçamentária então volta a subir, até chegar ao valor por habitante de R$3.101,72, no
276

grupo formado pelos 16 Municípios de grande porte (com população de um milhão ou mais
de habitantes).
Outra disparidade acentuada diz respeito à arrecadação de receitas tributárias – como
pode ser visto na Tabela 5. Em 2014, as receitas tributárias municipais representaram R$99,30
bilhões, com grande concentração nas capitais (R$49 bilhões ou 49,4% do total). Enquanto a
arrecadação tributária per capita do grupo formado pelas 26 capitais alcançou R$1.079,00 por
habitante, a média nacional se situou em R$534,79, fortemente afetada pela baixa arrecadação
per capita dos 4.933 Municípios do interior, de somente R$358,57, conforme a Tabela 7. Nos
Municípios do Nordeste, as receitas tributárias por habitante ficaram em R$140,65 (26,3% da
média nacional).
De forma semelhante, grandes disparidades são observadas quando os Municípios são
classificados por faixa de população – conforme a Tabela 8. De um lado, os Municípios com
um milhão ou mais de habitantes, que alcançaram uma receita tributária por habitante de
R$1.125,04; de outro, os Municípios com população inferior a 10 mil habitantes, que
apresentaram arrecadação por habitante de R$162,81. Ou seja, quanto menor o Município,
menor a participação das receitas próprias nas receitas orçamentárias, perpetuando assim a
histórica dependência das transferências redistributivas, ao mesmo tempo em que se evidencia
o baixo esforço fiscal para dinamizar a arrecadação dos impostos sob a competência desses
Municípios.

Tabela 8 - Receitas Orçamentárias por Habitante em 2014


Municípios Brasileiros (por Faixa de População)

Faixa populacional Valor por habitante (em R$ a preços correntes)


(número de Número de População Receita Receita Transferências Cota do Cota do Cota do
habitantes) Municípios Orçamentária Tributária IPTU ISSQN Correntes FPM ICMS IPVA

1 milhão ou mais 16 41.694.635 3.101,72 1.125,04 289,18 597,42 1.262,73 120,99 445,34 128,35
Entre 500.000 e
999.999 21 14.271.317 2.733,46 646,31 171,99 283,41 1.447,40 170,25 517,12 112,24
Entre 250.000 e
499.999 67 23.577.340 2.649,45 590,57 144,90 266,63 1.544,58 211,60 517,50 97,89
Entre 100.000 e
249.999 169 25.571.981 2.587,61 451,03 108,03 205,63 1.665,94 314,96 494,24 90,51
Entre 50.000 e
99.999 319 22.061.425 2.356,39 311,18 71,96 132,39 1.683,26 389,26 445,73 66,74
Entre 10.000 e
49.999 2.206 47.246.604 2.418,85 190,82 34,63 87,64 1.895,37 608,54 409,96 43,54

Abaixo de 9.999 2.161 11.265.187 3.346,83 162,81 20,64 72,44 2.799,10 1.244,83 635,38 41,87

Brasil 4.959 185.688.489 2.697,76 534,79 130,04 260,52 1.672,38 387,10 469,33 83,89
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da STN/FINBRA/SISCONFI.
277

A pequena importância das receitas tributárias pode ser retratada ainda nos dados das
Tabelas 9 e 10, que indicam que, na média nacional, tais receitas representam 19,8% das
receitas orçamentárias municipais, e, no grupo formado pelas capitais, a participação atinge
34,9% – percentual ligeiramente inferior ao verificada nos Municípios com um milhão ou
mais de habitantes (36,3%). No outro extremo, os Municípios do interior do Nordeste, onde
essa participação chega a somente 7,1%. Nos Municípios com população inferior a 10 mil
habitantes, o percentual atinge 4,9%.

Tabela 9 - Participação dos Principais Componentes das Receitas Orçamentárias em


2014 Municípios Brasileiros (Capitais e Interior)
Em %
Municípios Número de População Receita Transferências
e Regiões Municípios Tributária/ IPTU/ ISS/ Correntes/ Cota do FPM/ Cota do ICMS/
Receita Receita Receita Receita Transferências Transferências
Orçamentária Tributária Tributária Orçamentária Correntes Correntes

Brasil 4.959 185.688.489 19,8 24,3 48,7 62,0 23,1 28,1

1) Capitais 26 45.420.301 34,9 24,9 53,3 42,3 13,1 32,5


2) Municípios
do interior 4.933 140.268.188 14,0 23,7 44,2 69,7 25,5 27,0

 Norte 378 10.026.318 8,2 6,7 63,6 81,6 25,7 20,7

 Nordeste 1.606 40.150.375 7,1 10,8 55,1 83,4 33,5 15,3

 Sudeste 1.514 58.784.711 18,0 27,6 43,4 63,9 19,8 32,9

 Sul 1.051 22.981.655 13,9 23,5 37,8 63,9 27,2 31,3


 Centro-
Oeste 384 8.325.129 12,6 18,6 40,6 72,1 26,9 30,2
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da STN/FINBRA/SISCONFI.

Na média nacional, a participação do IPTU na receita tributária é igualmente reduzida,


atingindo apenas 24,3%. No grupo dos Municípios das capitais, o percentual atinge 24,9%,
enquanto no grupo dos Municípios do interior, a participação se situa em 23,7%. Nos
Municípios do Norte do país, a contribuição do IPTU para as receitas tributárias se restringe a
apenas 6,7%, e, no Nordeste, a 10,8%, como pode ser visto na Tabela 9. Dos grupos
populacionais, o percentual mais expressivo é representado pelos Municípios com população
entre 500 mil e 1 milhão de habitantes, com 26,6%, mais que o dobro do observado entre os
Municípios com menos de 10 mil habitantes (12,7%), conforme a Tabela 10.
278

Tabela 10 - Participação dos Principais Componentes das Receitas Orçamentárias em


2014 - Municípios Brasileiros (por Faixa de População)
Em %
Faixa Transferências
populacional Receita ISS/ Correntes/ Cota do FPM/ Cota do ICMS/
(número de Número de População Tributária/Receita IPTU/Receita Receita Receita Transferências Transferências
habitantes) Municípios Orçamentária Tributária Tributária Orçamentária Correntes Correntes
1 milhão ou
mais 16 41.694.635 36,3 25,7 53,1 40,7 9,6 35,3
Entre 500.000 e
999.999 21 14.271.317 23,6 26,6 43,9 53,0 11,8 35,7
Entre 250.000 e
499.999 67 23.577.340 22,3 24,5 45,1 58,3 13,7 33,5
Entre 100.000 e
249.999 169 25.571.981 17,4 24,0 45,6 64,4 18,9 29,7
Entre 50.000 e
99.999 319 22.061.425 13,2 23,1 42,5 71,4 23,1 26,5
Entre 10.000 e
49.999 2.206 47.246.604 7,9 18,1 45,9 78,4 32,1 21,6

Abaixo de 9.999 2.161 11.265.187 4,9 12,7 44,5 83,6 44,5 22,7

Brasil 4.959 185.688.489 19,8 24,3 48,7 62,0 23,1 28,1


Fonte: Elaboração própria a partir de dados da STN/FINBRA/SISCONFI.

A reduzida participação do IPTU nas receitas tributárias pode envolver duas situações
distintas: nos Municípios mais ricos, ainda que a arrecadação do IPTU por habitante seja
elevada, o dinamismo do setor de serviços implica maior contribuição do recolhimento do ISS
nas receitas tributárias. Nos Municípios menores, especificamente do interior e das regiões
mais pobres (Norte e Nordeste do país), prevalece elevadíssima sonegação do IPTU –
ocorrendo situações em que, de fato, não há cobrança do tributo. Ao mesmo tempo, verifica-
se baixo dinamismo do setor de serviços – ainda que tenha peso elevado no PIB – e grande
sonegação do ISS, com predomínio de atividades informais não tributadas e negligência ou
incapacidade do Município de realizar a apuração dos serviços passíveis de tributação.
Contudo, em muitos Municípios pequenos existe alguma arrecadação de ISS, mormente por
causa da necessidade de emissão de nota fiscal pelos prestadores de serviços ao poder público
municipal, condição indispensável para realização do pagamento, a construtoras e
terceirizadas na área da saúde. Trabalhadores autônomos são igualmente obrigados a realizar
cadastro como prestadores de serviços para inscrição como contribuintes do INSS.
Provavelmente por essas razões, o desempenho da arrecadação do ISS seja melhor que
a do IPTU na maioria dos Municípios, inclusive nos menores. É possível verificar que, na
média nacional, a arrecadação por habitante do ISS (R$260,52), representa o dobro da
observada com o IPTU (R$130,04). Para todos os agrupamentos listados nas Tabelas 7 e 8, a
arrecadação do ISS por habitante é muito maior que obtida com o IPTU. As maiores
diferenças ocorrem exatamente nos Municípios localizados nas regiões mais pobres: nos
279

Municípios do Nordeste, a arrecadação de ISS per capita é cerca de 5 vezes superior a do


IPTU. Nos Municípios do Norte, a diferença é de quase 10 vezes.
Vale ainda observar que o grupo formado pelos 16 Municípios com um milhão ou
mais de habitantes – que representa cerca de 22,5% da população da amostra dos 4.959
Municípios – respondeu por 50,0% da arrecadação de IPTU (R$12 bilhões) e 51,5% da
arrecadação de ISS (R$24,9 bilhões) dessa amostra. No outro extremo, o grupo formado pelos
2.161 Municípios com população inferior a 10 mil habitantes – onde vivem 6,1% da
população – participou com cerca de 1% da arrecadação de IPTU (R$232 milhões) e 1,70%
da arrecadação de ISS (R$816 milhões) da referida amostra, como pode ser visto na Tabela 6.
A arrecadação de IPTU desse grupo é inferior à verificada no Município de São Bernardo do
Campo (SP), onde viviam 811.489 habitantes em 2014. O Município de São Paulo, com
população de 11.895.893 (6,4% da amostra), respondeu por 24,7% da arrecadação de IPTU
(R$5,96 bilhões) – ou um montante per capita de R$501,33 – e 23,5% da arrecadação de ISS
(R$11,38 bilhões) – ou R$956,59 por habitante.
Os Municípios que apresentam as maiores arrecadações per capita de IPTU
geralmente são lugares turísticos. Por exemplo, o Município de Xangri-lá (RS) recolheu, em
2014, R$1.718,47 por habitante – mais de 3 vezes superior àquela observada no Município de
São Paulo. Normalmente, Municípios com atrativos turísticos abrigam imóveis de elevado
valor, que pertencem a não residentes que, portanto, não votam onde seu imóvel é tributado.
O poder público municipal, nesses casos, não enfrenta os constrangimentos políticos causados
pela insatisfação de eleitores com o aumento dos tributos, à medida que muitos dos
proprietários utilizam tais imóveis em férias, feriados e finais de semana. Tal fenômeno é
conhecido na literatura das finanças públicas como exportação de imposto, já que o imposto
cobrado por uma jurisdição é suportado principalmente por não residentes91. Trata-se de uma
prática que atrai a simpatia dos políticos e moradores locais (eleitores), pois parte da oferta de
serviços será financiada onerando os não residentes (não eleitores), por meio da cobrança de
impostos mais elevados sobre a propriedade – como residências de férias – recursos minerais
consumidos fora da jurisdição ou sobre serviços demandados por visitantes, na rede hoteleira
ou locais turísticos. A prática, contudo, no caso do imposto sobre a propriedade, além de
onerar não residentes, pode afetar os residentes, pois o aumento dos custos dos tributos
dificilmente recai apenas sobre os nãos residentes. Por outro lado, as empresas são obrigadas

91
Sobre a exportação de impostos vide o trabalho clássico de McLure (1967). Vide ainda Bird (2005) e
Mcmillan (2008).
280

a arcar com tributos mais elevados, realizando o repasse para os consumidores finais, que
podem ser também residentes. Mcmillan (2008) observa que a exportação de impostos
“parece ser parte de um esforço politicamente atraente para deslocar uma parcela maior da
carga tributária local para os contribuintes não residentes e para além da comunidade local”.
Contudo, ao deslocar e exportar impostos, “mascara o custo dos serviços locais e promove os
gastos excessivos porque os impostos locais não sinalizam adequadamente os custos”
(MCMILLAN, 2008). Ou seja, a prática pode gerar desperdícios, em virtude da carga
tributária ineficientemente alta, que financia a superprovisão de serviços públicos, causando
incentivo para o aumento do tamanho do governo local. Além do mais, pode até mesmo gerar
transbordamentos para as jurisdições vizinhas, com a atração de consumidores para usufruir
dos caros serviços providos pela jurisdição.
Nos Municípios turísticos, a arrecadação de ISS também deveria ser afetada pelo
dinamismo desse setor. Contudo, os dados não confirmam tal hipótese. Ou seja, mesmo que a
atividade turística promova incrementos substanciais na prestação de serviços, persistem
falhas na apuração dos serviços e elevados níveis de sonegação fiscal relacionados ao ISS.
Como já foi salientado, os mecanismos de transferências são destinados a promover a
equalização fiscal horizontal e vertical, assegurando assim maior equilíbrio federativo. No
Brasil, notadamente após a década de 1960, tais mecanismos foram progressivamente
aprimorados. Entretanto, ainda persistem distorções nesses mecanismos que, certamente,
precisarão ser corrigidas no futuro. A Tabela 5 mostra que, em 2014, os 4.959 Municípios da
amostra foram contemplados R$310,5 bilhões em transferências correntes (ou R$1.672,38 por
habitante). Os 26 Municípios das capitais receberam R$59,4 bilhões (R$1.307,28 por
habitante) ou 19,1% dos repasses, enquanto os 4.933 Municípios do interior receberam
R$251,16 bilhões (R$1.790,60 por habitante) ou 80,9%. Os Municípios do Norte e do
Nordeste obtiveram, respectivamente, R$16,61 bilhões (R$1.656,74 por habitante) e R$66,03
bilhões (R$1.644,56 por habitante) ou 5,3% e 21,2%.
Por faixa populacional, a Tabela 6 indica que os Municípios com população de um
milhão ou mais de habitantes – onde residiam 22,5% da população da amostra – foram
contemplados com R$52,65 bilhões em transferências (R$1.262,73 por habitante) ou 17% do
total. Os Municípios com população inferior a 10 mil habitantes – responsáveis por 6,1% da
população da amostra – receberam com R$31,53 bilhões em transferências (R$2.799,10 por
habitante) ou 10,2% do total.
281

Para os 4.959 Municípios da amostra, as transferências representaram 62% da receita


orçamentária, como mostra a Tabela 9. Nos 26 Municípios das capitais, a participação das
transferências foi de 42,3%, e de 69,7% nos 4.933 Municípios do interior. Entre os
Municípios do interior do Norte e do Nordeste, a participação foi de, respectivamente, 81,6 e
83,4%. Entre os 16 Municípios com população de um milhão ou mais de habitantes, as
transferências corresponderam a 40,7% das receitas orçamentárias, percentual que se elevou
para 83,6% no caso dos Municípios com menos de 10 mil habitantes, como mostra a Tabela
10.
Os repasses do FPM têm um papel importante no conjunto das transferências
recebidas, primordialmente para os Municípios mais pobres e menos populosos. Na média do
país, o FPM contribui com 23,1% das receitas orçamentárias ou R$387,10 por habitante –
conforme as Tabelas 7 e 9. Nos Municípios das capitais, o FPM representou 13,1% (R$171,47
por habitante) das transferências, e 25,7% para os Municípios do Norte (R$425,05 por
habitante) e 33,5% para aqueles localizados no interior do Nordeste (R$550,66 por habitante).
As Tabelas 8 e 10 exibem que, para os Municípios com um milhão ou mais de habitantes, os
repasses do FPM correspondem somente a 9,6% das transferências (R$120,99 por habitante),
percentual expressivamente menor que o observado entre os Municípios com população
inferior a 10 mil habitantes, de 44,5% (R$1.244,83 por habitante). Ou seja, o repasse do FPM
por habitante para os Municípios de pequeno porte foi, respectivamente, 7 e 10 vezes superior
ao dos Municípios com 1 milhão ou mais de habitantes e das capitais.
As transferências provenientes da cota-parte do ICMS têm um peso significativo para
os Municípios das regiões mais dinâmicas do país. Na média do país, tais transferências
alcançam 28,1% das receitas orçamentárias ou R$469,33 por habitante – conforme as Tabelas
7 e 9. Nos Municípios das capitais, 32,5% (R$425,36 por habitante) e apenas 20,7% para os
Municípios do Norte (R$342,35 por habitante) e 15,3% para aqueles localizados no interior
do Nordeste (R$250,90 por habitante). Nos Municípios do interior do Sudeste, os repasses do
ICMS respondem por 32,9% das receitas orçamentárias (R$611,34 por habitante). As Tabelas
8 e 10, por sua vez, revelam que, para os Municípios com um milhão ou mais de habitantes,
os repasses do ICMS correspondem a 35,3% das transferências (R$445,34 por habitante),
percentual bem mais elevado que aquele verificado entre os Municípios com população
inferior a 10 mil habitantes, de 22,7%. Entretanto, nesse grupo dos Municípios menores, o
repasse do ICMS, de R$635,38 por habitante, é o mais elevado entre todas as faixas
populacionais.
282

Portanto, no geral, os Municípios brasileiros enfrentam elevada dependência das


transferências, mesmo aqueles localizados nas regiões mais ricas do país. Tal dependência
expressa, de um lado, a existência do hiato vertical: o grau em que os governos subnacionais
dependem de receitas dos níveis superiores de governo para o financiamento dos seus gastos,
e pode ser medido como a parcela das transferências intergovernamentais nos gastos dos
governos subnacionais. De outro lado, os desequilíbrios horizontais, causados pelas imensas
disparidades econômicas regionais, que tornam profundamente desigual a capacidade
tributária dos Municípios.
Dados disponibilizados pelo GFS/FMI92 calculam o hiato vertical em relação ao gasto
do governo local, como exibe o Gráfico 3. O hiato vertical na Áustria – país cujos governos
locais apresentam a menor dependência das transferências – foi de 20,5%, de 45,4% nos
Estados Unidos, de 57,2% na Federação Russa, de 60,2% no Brasil, de 72,2% no México e de
72,6% no Reino Unido. Portanto, mesmo que o hiato vertical verificado entre os Municípios
brasileiros esteja entre os mais elevados do mundo, trata-se de fenômeno comum a vários
outros países, em que existe grande concentração das receitas nos níveis superiores de
governo.
Gráfico 3 - Hiato Vertical (Vertical Imbalance ou Vertical Gap), Governo Local
País (ano)
Tailândia (2009)
Reino Unido (2009)
México (2008)
Coréia do Sul (2009)
Holanda (2009)
Brasil (2009)
Federação Russa (2009)
Dinamarca (2009)
Espanha (2009)
Itália (2009)
Bélgica (2009)
Estados Unidos (2009)
Canadá (2009)
Colômbia (2009)
Noruega (2009)
China (2004)
Alemanha (2009)
Japão (2008)
França (2009)
África do Sul (2009)
Suécia (2009)
Áustria (2009)
0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00 100,00

Fonte: elaboração própria a partir de dados do GFS/FMI.

92
Government Finance Statistics (GFS), do FMI. Indicadores sobre descentralização fiscal e finanças dos
governos subnacionais de diversos países podem ser também encontrados na página do BIRD. Disponível em:
<http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/0,,co
ntentMDK:23112839~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:286305,00.html>. Acesso em: 20 jun. 2016 e
da OECD. Disponível em: <http://www.oecd.org/tax/federalism/oecdfiscaldecentralisationdatabase.htm>.
Acesso em: 20 jun. 2016.
283

A participação da receita tributária nas receitas locais também varia muito de país para
país, e representava 8,3% na Holanda; 18,1% na Federação Russa; 22,8% no Brasil; 27,0% na
Coréia do Sul; 30,3% na Colômbia; 34,1% na Dinamarca; 39,4% no Canadá; 39,6% na
Alemanha; 48,4% nos Estados Unidos; 61,4% na Áustria e 63,8% na Suécia, como revela o
Gráfico 4. No Brasil, observa-se uma participação bastante reduzida quando se compara com
outros países federais como Canadá e Estados Unidos. Isso evidencia tanto a significativa
concentração das melhores fontes de receita nos governos estaduais e federal, quando o baixo
esforço fiscal da maioria dos Municípios do país.

Gráfico 4 - Receita Tributária Local (em % da Receita Total Local)


País (ano)
Suécia (2009)
Áustria (2009)
Estados Unidos (2009)
França (2009)
Espanha (2009)
Japão (2008)
Noruega (2009)
Alemanha (2009)
Canadá (2009)
Itália (2009)
China (2008)
Dinamarca (2009)
Bélgica (2009)
Tailândia (2009)
Colômbia (2009)
Coréia do Sul (2009)
Brasil (2009)
Federação Russa (2009)
África do Sul (2009)
Reino Unido (2009)
México (2008)
Holanda (2009)
Argentina (2004)

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00

Fonte: elaboração própria a partir de dados do GFS/FMI.

Os dados do GFS/FMI contidos no Gráfico 5 permitem também comparar a


participação das transferências na receita local em diversos países, mostrando que elas
atingem 70,2% no Reino Unido; 70,2% na Holanda; 58,8% no Brasil; 56,3% na Dinamarca;
55,4% na Coréia do Sul; 42,7% na Federação Russa; 42,1 nos Estados Unidos; 43% no
Canadá; 36,6% na Alemanha; 34,8% na Colômbia; 34,2% na China; 26,95% na África do
284

Sul; 21,01% na Suécia e 19,3% na Áustria. O Brasil também se apresenta como um país cujos
governos locais estão entre os mais dependentes de transferências provenientes dos níveis
superiores, como forma de compensar a sua modesta arrecadação tributária.

Gráfico 5 - Transferências aos Governos Locais


(em % da Receita Total dos Governos Locais)

País (ano)
Reino Unido (2009)
Holanda (2009)
México (2008)
Brasil (2009)
Argentina (2004)
Dinamarca (2009)
Coréia do Sul (2009)
Tailândia (2009)
Itália (2009)
Bélgica (2009)
Canadá (2009)
Espanha (2009)
Federação Russa (2009)
Estados Unidos (2009)
Noruega (2009)
Alemanha (2009)
Colômbia (2009)
China (2008)
Japão (2008)
França (2009)
África do Sul (2009)
Suécia (2009)
Áustria (2009)

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00 100,00

Fonte: elaboração própria a partir de dados do GFS/FMI.

O Gráfico 6, por sua vez, oferece um resumo comparativo da composição das receitas
dos governos locais em alguns países. O Brasil se posiciona entre aqueles que combinam
baixa capacidade de geração de receitas próprias (medida pela reduzida proporção das receitas
tributárias) e elevada dependência de transferências. No outro extremo estão países como
Áustria e Suécia, cujos governos locais conquistaram expressiva autonomia – grande
participação das receitas tributárias na receita total, e pequena dependência das transferências.
285

Gráfico 6 - Composição da Receita dos Governos Locais

País (ano) Receita Tributária Receita Não-Tributária Transferências

Suécia (2009)
Áustria (2009)
Estados Unidos (2009)
França (2009)
Espanha (2009)
Japão (2008)
Noruega (2009)
Alemanha (2009)
Canadá (2009)
Itália (2009)
China (2008)
Dinamarca (2009)
Bélgica (2009)
Tailândia (2009)
Colômbia (2009)
Coréia do Sul (2009)
Brasil (2009)
Federação Russa (2009)
África do Sul (2009)
Reino Unido (2009)
México (2008)
Holanda (2009)
Argentina (2004)

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00 100,00

Fonte: elaboração própria a partir de dados do GFS/FMI.

No caso brasileiro, a dependência das transferências, contudo, é mais expressiva para


os Municípios menores. Tal fato carrega distorções, à medida que muitos Municípios
pequenos em termos populacionais também estão localizados em regiões ricas do país e são
duplamente favorecidos pelos critérios de transferências, pois usufruem de valores maiores
provenientes dos repasses de ICMS em razão do seu elevado dinamismo econômico, ao
mesmo tempo em que são privilegiados pelos repasses dos FPM cujo critério populacional
beneficia-lhes. Além disso, os mecanismos de repasse do ICMS com caráter redistributivo –
286

como o do ICMS Solidário, em Minas Gerais – estão igualmente beneficiando de forma


significativa tais Municípios.
Cabe ainda um comentário sobre os repasses referentes ao IPVA, uma modalidade de
imposto sobre a propriedade cuja arrecadação está fortemente relacionada com a renda e a
riqueza de um Município. Os dados da Tabela 5 revelam que 55,0% dos repasses totais
(R$15,58 bilhões) são destinados aos Municípios do Sul (R$2,1 bilhões ou 13,5%) e do
Sudeste (R$6,46 bilhões ou 41,5%). E, enquanto em âmbito nacional o repasse médio por
habitante foi de R$83,89, chegando a R$120,17 para os Municípios das capitais, R$128,35
para os Municípios com um milhão os mais de habitantes, e de R$41,87 para os Municípios
com população inferior a 10 mil habitantes, tal repasse foi de apenas R$23,81 para os
Municípios do interior do Norte, e R$21,06 para os Municípios do interior do Nordeste, como
pode ser verificado nas Tabelas 7 e 8. Isso evidencia as grandes assimetrias na capacidade
econômica e, sobretudo, de geração de receitas, em virtude da precária base econômica e, por
conseguinte, dos níveis baixos de renda e de riqueza que caracterizam os Municípios das
regiões mais pobres.
Em 2014, os 4.965 Municípios que informaram dados a STN/FINBRA/SISCONFI,
atingiram uma despesa total de R$468,3 bilhões, abrangendo uma população de 186.451.838
de habitantes, com gasto médio per capita de R$2.511,76, de acordo com a Tabela 11. As
despesas totais por habitante fornecem uma aproximação do custo de provisão dos serviços
públicos93.
Reschovsky (2007) assinala que as economias de escala têm um efeito significativo
sobre os custos de provisão de serviços públicos locais, especialmente naqueles casos que
apresentam grandes custos fixos e custos operacion