Sentencia C 285. Del 2016

Sentencia C-285/16
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Sustitución parcial de los principios

de separación de poderes, autonomía e independencia judicial que encuentran expresión en el modelo de
autogobierno judicial previsto por el Constituyente de 1991
La Corte concluyó que aunque el Congreso tenía amplias potestades para variar el modelo de gestión del Poder
Judicial, e incluso para suprimir los órganos creados en la Constitución de 1991 para gobernar y administrar
esta Rama del poder público, el nuevo esquema introducido en el Acto Legislativo desbordó el poder de reforma
constitucional con el que cuenta el Congreso, porque suprimió el principio de autogobierno judicial, como
manifestación del principio de separación de poderes y del principio de independencia judicial.
ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-

Supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, sustituye parcialmente la Constitución
Política de 1991
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Naturaleza, contenido y alcance
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Parámetros de control
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la

Corte Constitucional
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional para evaluar la

constitucionalidad a la luz de criterios competenciales
La Corte estimó que era competente para pronunciarse sobre las acusaciones en contra del Acto legislativo por
el presunto desbordamiento en el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en la medida en que
la atribución para controlar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución por vicios de
trámite y procedimiento, prevista en el artículo 241.1 de la Carta Política, comprende la facultad para evaluar
los vicios competenciales derivados de la supresión de los principios transversales y estructurales del
ordenamiento superior.
DETERMINACION DE LA COMPETENCIA COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL DEL PROCEDIMIENTO DE

REFORMA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos del ámbito de control/JUICIO DE SUSTITUCION-

Objeto/JUICIO DE SUSTITUCION-Naturaleza y estructura
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza y estructura del

escrutinio judicial por exceso en el ejercicio de las facultades de reforma por parte del constituyente secundario
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Eje definitorio de la Constitución Política/AUTOGOBIERNO JUDICIAL-

Definición/AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Componente esencial del ordenamiento jurídico
PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Elementos
En la Constitución de 1991, el principio de autogobierno judicial comprende tres elementos: (i) Por un lado, la
existencia de una institucionalidad encargada del gobierno y administración del poder judicial; (ii) por otro lado,
se requiere que dichas instancias sean endógenas al poder judicial, es decir, que se inserten a la estructura de
dicho poder; (ii) y finalmente, estas instancias deben tener la capacidad para dirigir y gestionar la Rama Judicial
considerada como órgano y como función de administración de justicia.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Fundamento, contenido y status/PRINCIPIO DE SEPARACION
DE PODERES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Constituye un
principio transversal del texto constitucional, no susceptible de ser suprimido o sustituido por el Congreso
mediante un acto legislativo/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Características/PRINCIPIOS DE
INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA JUDICIAL-Características/AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Expresión de
autonomía judicial y garantía de la independencia de los operadores de justicia/AUTOGOBIERNO Y PRINCIPIOS
DE SEPARACION DE PODERES, INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA-Relación de conexidad
PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación del principio de separación de poderes y

presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso/PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA
JUDICIAL-Concreta el principio de separación de poderes en el contexto de la administración de justicia, y por
esta vía materializa y hace posible la limitación al poder, la realización de los derechos y la eficacia en la actuación
estatal/PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Principio esencial del sistema jurídico
INDEPENDENCIA JUDICIAL-Instrumentos internacionales
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Expresión de la separación de poderes
AUTONOMIA DE LA RAMA JUDICIAL-Alcance
PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Contenido y alcance
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Fundamento constitucional
SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Naturaleza/SALA

ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Estructura/SALA ADMINISTRATIVA
DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones
ACTIVIDAD JURISDICCIONAL Y GESTION DE LA RAMA JUDICIAL-Diferenciación
SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Aunque es organismo endógeno

a la Rama Judicial, sus miembros son independientes y no tienen ningún vínculo funcional o jerárquico con los
operadores de justicia
AUTOGOBIERNO-Elemento estructural del ordenamiento superior, no susceptible de ser eliminado por el

Congreso mediante Acto Legislativo
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Esquema de gobierno y

administración de la Rama Judicial no satisface los presupuestos mínimos de autogobierno
SISTEMA DE AUTOGOBIERNO-Ingredientes para mantener el carácter endógeno
Para mantener el carácter endógeno del sistema de autogobierno, dada la referida separación orgánica, se
plantearon, de manera expresa en la Constitución, tres ingredientes: (i) la conformación del órgano de
autogobierno por magistrados, (ii) elegidos por los órganos que conforman la cúpula de la jurisdicción y (iii) que
tienen como requisito ser abogados y haber ejercido con buen crédito la profesión. Tales ingredientes no
constituyen la única manera de asegurar el carácter endógeno del órgano de autogobierno, pero si hacen evidente
que, en la concepción del constituyente, esa cualidad es condición ineludible de la idea de autonomía judicial.
COMPETENCIAS JURISDICCIONALES-Separación funcional de las competencias administrativas y de

gobierno/CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Confusión entre funciones jurisdiccionales y
administrativas/REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Consecuencias por
funciones jurisdiccionales y de gobierno en unos mismos funcionarios
CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Sistema de atribuciones no guarda correspondencia con el perfil de los
miembros que lo integran
COMISION INTERINSTITUCIONAL DE LA RAMA JUDICIAL-Función meramente consultiva y no de

gobernanza judicial
CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL Y GERENCIA DE LA RAMA JUDICIAL EN ACTO LEGISLATIVO-

Relaciones establecidas impiden la conformación de una autentica estructura articulada y cohesionada, capaz
de conducir el poder judicial

Desarticulación del sistema de gobierno de la Rama Judicial

Esquema de gobierno se estructuró a partir de principios opuestos a la prohibición de concentración de funciones
y al equilibrio de poderes
El nuevo esquema de gobierno se estructuró partir de principios opuestos a la prohibición de concentración de

funciones y al equilibrio de poderes, en tres sentidos: (i) generando una concentración indebida de poderes y
funciones en los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de
Justicia, que tienen bajo el actual esquema amplia gama de atribuciones de orden jurisdiccional, legislativo,
electoral, y de gobierno judicial, y quienes por tanto, tienen un poder determinante en la configuración y en el
funcionamiento, no solo de la Rama Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando un desequilibrio de
poderes al interior del Consejo de Gobierno Judicial, en la medida en que mientras los presidentes de las altas
cortes, el representante de los jueces y magistrados de tribunal y el representante de los empleados judiciales
cumplen sus funciones de manera ocasional y tienen facultades reducidas en la gobernanza judicial, el Gerente
y los tres expertos mantienen en el control del organismo; (iii) finalmente, provocando un desequilibrio entre el
Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, ya que aun cuando formalmente este último
se encuentra subordinado al primero, la forma en que se fue configurado el sistema invirtió la relación, ya que
el Gerente tiene un periodo fijo de 4 años independientemente de su gestión, participa directamente en el
Consejo de Gobierno como miembro del organismo, y debe proveer a este último el apoyo logístico y
administrativo del que este carece. Configurado el sistema a partir de una directriz contraria al equilibrio de
poderes, tanto los órganos de gobierno y administración como los miembros que la integran carecen de las
condiciones para ejercer con solvencia la dirección del poder judicial y de la administración de justicia, y se
genera una institucionalidad desestructurada y fragmentada, y por esto mismo, incapaz de realizar y materializar
su objetivo misional.

Esquema de gobierno y administración se edifica sobre principios opuestos a los de neutralidad e imparcialidad
en la gestión de la Rama Judicial
El nuevo esquema de gobierno y administración se edifica sobre principios opuestos a los de neutralidad e
imparcialidad en la gestión de la Rama Judicial, en la medida en que el órgano de gobierno se encuentra
integrado por los mismos destinatarios de dicha actividad, y porque se introducen dinámicas gremialistas en las
que los presidentes de las altas cortes y los representantes de los jueces y magistrados de tribunal y de los
empleados judiciales, actúan y deciden en función de los intereses y necesidades del sector al que pertenecen
y representan. Lo propio puede afirmarse de la Gerencia de la Rama Judicial, ya que el Gerente hace parte del
Consejo de Gobierno Judicial, y por ende, participa en el órgano que fija las directrices que él mismo debe
ejecutar, y que contra su gestión.

Sustrajo a los órganos de Gobierno y administración de la Rama Judicial de las herramientas para conducir el
poder judicial
El Acto Legislativo 02 de 2015 sustrajo a los órganos de gobierno y administración de la Rama Judicial de las
herramientas para poder conducir el poder judicial: (i) primero, aunque la administración de justicia funciona de
manera permanente, el Consejo de Gobierno funciona de manera intermitente y ocasional; (ii) segundo, este
mismo órgano carece de todo soporte operativo, logístico y administrativo, ya que todas las dependencias de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura entraron a formar parte de la Gerencia; (iii) tercero, el
perfil de los miembros que integran el Consejo de Gobierno es inconsistente con las funciones que les fueron
asignadas, tal como ocurre con los jueces y magistrados del Consejo a los que se les atribuyeron competencias
que requieren conocimientos, habilidades y destrezas de orden técnico, o con los expertos de dedicación
exclusiva del Consejo, que participan en labores propias de operadores de justicia; (iv) aunque la administración
de justicia tiene presencia en todo el país, el Consejo de Gobierno no tiene presencia en las distintas entidades
territoriales, pues los consejos seccionales se integraron a la Gerencia de la Rama Judicial. De este modo, se
creó una institucionalidad incapaz de gestionar el sistema de justicia.
Referencia: Expediente D-10990
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de
2015, “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”
Actor: Carlos Santiago Pérez Pinto
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., 1 de junio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente
sentencia con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. La demanda de inconstitucionalidad
1.1. Normas demandadas
En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano Carlos Santiago Pérez Pinto presentó
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial), 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo
02 de 2015, cuyo texto se transcribe y subraya a continuación:
“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015

(Julio 1º)
Diario Oficial No. 49.560 de 1 de julio de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones.
ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno
Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin
de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia
judicial.
El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo
con la ley y postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al
Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos
judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y
de la Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de
presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura
orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante
el Congreso de la República.
El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los Presidentes de la Corte Constitucional,
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien deberá ser
profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en administración de empresas o en
entidades públicas, y será nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un
representante de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un periodo de cuatro
años; un representante de los empleados de la Rama Judicial elegido por estos para un periodo de cuatro años;
tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de
Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial
podrá ser reelegido.
Los miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la
planeación estratégica de la Rama Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación,
las políticas públicas de la Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño, evaluación o
seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá
asegurar la diversidad de perfiles académicos y profesionales.
La ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los ministros del despacho los directores
de departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como representantes de académicos y de los
abogados litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.
Artículo 255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará
organizada de acuerdo con el principio de desconcentración territorial.
La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial,
proveer apoyo administrativo y logístico a este órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del
Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de
conformidad con la aprobación que haga el Congreso, elaborar planes y programas para aprobación del Consejo
de Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el territorio nacional,
administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el
rendimiento de los funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará legalmente a la
Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la ley.
ARTÍCULO 17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política.
ARTÍCULO 18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1o de octubre de 2015 un
proyecto de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial.
Las siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley estatutaria:
l. Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:
a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos dentro de dos meses
contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto Legislativo. Las elecciones del representante de los
magistrados de tribunal y los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por voto
directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas por la Comisión Interinstitucional de
la Rama Judicial.
b) Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos
dentro del plazo de dos meses posteriores a la elección o designación de los demás miembros del primer Consejo
de Gobierno Judicial.
Para la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres miembros permanentes y de
dedicación exclusiva será elegido para un período de dos años, y otro será elegido para un período de tres años.
c) Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo el Gerente de la Rama Judicial,
tendrán un plazo de dos meses a partir de su elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial.
d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y

todas las dependencias de aquella formarán parte de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama Judicial,
sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno Judicial.
e) La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la

Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea
elegido el Gerente de la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de cuentas sobre el ejercicio
de sus funciones contempladas en la ley dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del presente
Acto Legislativo.
f) Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas
Seccionales de Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley
estatutaria. También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996.
g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las
Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o
vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual o superior categoría, según lo
defina la ley estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior
de la Judicatura.
h) Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera Judicial seguirán su trámite por
parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin solución de continuidad.
2. Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá las funciones previstas en el
artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88,
numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además reglamentará provisionalmente
los procesos de convocatoria pública que deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3. Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama Judicial ejercerá las funciones previstas en el
artículo 79, numeral 3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28; artículo 88, numeral
1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad nominadora para los cargos previstos en el artículo131, numeral
9 de la Ley 270 de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo la
supervisión de la Comisión de Carrera.
4. La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá, además de las funciones ya asignadas a ella, la prevista
en el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de 1996.
5. Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de autoridad nominadora prevista en el
artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el ejercicio de esta función deberán respetar siempre las
listas de elegibles.
6. La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial. La autoridad nominadora para las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la
Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.
7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley de 270 de 1996
continuarán ejerciendo esta función.
Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996.
Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas
enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de
la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el
Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y
deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.

Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de
los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya
por la ley a un Colegio de Abogados.
PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser
elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán
transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los
Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes
continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.
(…)
ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. Sustitúyase la expresión “Consejo

Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la Constitución
Política.
Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno Judicial” en el

artículo 156 de la Constitución Política.
Elimínese la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de la Constitución Política.
Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de la Constitución Política.
La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178 de la

Constitución Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la misma.
Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con “Consejo de Gobierno Judicial” en el

artículo 341 de la Constitución Política.
Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7o del Título VIII con el de “Gobierno y Administración de la Rama
Judicial”.
Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261.”.
1.2. Cargos
1.2.1. Según el demandante, el nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial previsto en el
Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió los principios esenciales del texto constitucional que orientaron la definición
de la estructura del Estado en general, y la del Poder Judicial en especial: la independencia y la autonomía judicial.
1.2.2. A juicio del actor, estos dos principios son elementos definitorios del ordenamiento superior que no podían
ser sustituidos o eliminados por el Congreso mediante un Acto Legislativo, ya que constituyeron el fundamento
de la organización del Estado, de las relaciones entre los poderes públicos y de la configuración especial de la
Rama Judicial.
Según el peticionario, la revisión del proceso constituyente revela que los principios de autonomía y de
independencia judicial irradiaron todo el modelo de Estado previsto en la Constitución de 1991, modelo que por
lo demás, estaría orientada a materializar los principios y derechos constitucionales.
Es así como en el marco del proceso constituyente, el entonces Presidente de la República César Gaviria y los
asambleístas Álvaro Gómez Hurtado y Jaime Fajardo Landaeta habrían insistido en la necesidad de dotar al
Poder Judicial de estas dos garantías, y de crear unos órganos capaces de gobernarlo y conducirlo
autónomamente, sin interferencias de otros actores externos a la misma Rama. Así, el entonces Presidente de la
República sostuvo que “para revitalizar el poder judicial, la propuesta de reforma planea la creación de
organismos autónomos de dirección, administración y manejo de su presupuesto, y abre las posibilidades para
que se ejerza la potestad reglamentaria en materias relacionadas con su propia organización administrativa”. Por
su parte, el asambleísta Jaime Fajardo Landaeta afirmó que la creación del Consejo Superior de la Judicatura
respondía la necesidad de existiese un órgano dentro de la propia Rama Judicial asumiera las funciones atinentes
a la conducción de este órgano, que antes se encontraban dispersas en distintas instancias gubernamentales: “El
Consejo Superior de la Judicatura ha sido concebido como una unidad jurídico-administrativa que englobe
aquellas funciones, hoy dispersas, en las cuales se afiance la eficacia de la administración de justicia (…) se trata
de una auténtica creación de derecho público, con autonomía constitucionalmente consagrada, para que englobe
también la capacidad jurisdiccional inherente a su condición de ser un tribunal disciplinario (…) La unidad que se
busca pretende convertir al Consejo en la institución responsable del funcionamiento integral de la administración
de justicia. Por eso reúne, contrariando la dispersión que siempre ha existido, funciones tan disímiles como las
de servir de instancia en asuntos disciplinarios relacionados con jueces y abogados, la de actualizar y vigilar la
operación de la carrera administrativa, la de utilizarla para el suministro de candidatos a las posiciones judiciales,
la de arreglar conflictos jurisdiccionales y la de preparar y ejecutar el presupuesto de toda la Rama”. De este
modo, entonces, los principios de independencia y de autonomía judicial habrían inspirado al constituyente para
definir la estructura y el funcionamiento del Estado y de los poderes públicos.
Asimismo, la fundamentalidad de la independencia y de autonomía judicial se derivaría, a juicio del demandante,

del propio texto constitucional, en la medida en que ambas directrices irradiaron todo el ordenamiento superior.
Es así como el demandante reseña las disposiciones constitucionales que serían la expresión o materialización
de los referidos principios. Como el artículo el artículo 113 superior, que establece el principio de separación de
poderes, y los preceptos que crearon el Consejo Superior de la Judicatura, órgano de la propia Rama Judicial
encargado de su conducción, para finalmente concluir que a todo el diseño institucional del Estado subyacen los
referidos principios de independencia y autonomía judicial.
1.2.3. Pese a lo anterior, el nuevo modelo de gobierno y administración del Poder Judicial previsto en el Acto
Legislativo 02 de 2015 habría trastocado definitivamente estos dos elementos estructurales de la Constitución.
En primer lugar, el nuevo diseño institucional favoreció un clima de dependencia de la Rama Judicial frente a las
dos ramas del poder público y al interior de la propia rama judicial, así: (i) de una parte, los miembros del Consejo
de Gobierno Judicial ya no son de dedicación exclusiva, porque cumplen fundamentalmente funciones judiciales;
es el caso de los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional,
que tienen ante rol un rol judicial, además del rol propio de la presidencia de la respectiva corporación; lo propio
ocurre con el representante de los jueces y de los magistrados de tribunales, que desarrollan actividades
jurisdiccionales en su calidad de juez o de magistrado, y con el representante de los empleados judiciales, que
se dedica a otras labores ajenas a la dirección de la Rama Judicial: “los miembros del Consejo ya no son
funcionarios de dedicación permanente sino accidental, como accidental y temporal es la dignidad de ser
presidente de una Alta Corte, a tal punto que en algunos casos, las respectivas Corporaciones Judiciales tardan
incluso años en elección de quien los va a representar, sino que se despojan de su condición de jueces para
cumplir la función administrativa, por lo cual no se cumple el presupuesto de dedicación exclusiva en la función
administrativa; (ii) también se avala expresamente la facultad del Ejecutivo para intervenir en la gestión de la
Rama Judicial, pues los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos pueden
participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial; este tipo de mediación interfiere directamente con
el funcionamiento autónomo del Poder Judicial, pues significa que las instancias gubernamentales pueden
interferir en la conducción de un poder que debería funcionar separada y autónomamente de los demás; (iii)
tampoco se da continuidad a la gestión de la rama judicial, como quiera que el Consejo de Gobierno Judicial se
encuentra integrado por los presidentes de las altas corporaciones judiciales, y estos ejercen la dignidad por un
solo año; (iv) finalmente, el gerente de la Rama Judicial cumple dos roles incompatibles entre sí, como es la
participación en el Consejo de Gobierno Judicial, que define las políticas en la gestión del Poder Judicial, y la
ejecución de tales directrices; este doble rol afecta la conducción de la administración de justicia, pues “el control
que debería radicarse en el órgano colegiado, queda radicado en el mismo órgano controlado”.
Pero además, el nuevo modelo de gestión de la Rama Judicial corresponde en su integridad al sistema pre-
constituyente previsto en el Decreto 052 de 1987, que justamente fue eliminado de manera consciente y
deliberada en la Constitución de 1991, para dotar a la Rama Judicial de la autonomía interna y externa de la que
carecía hasta entonces. Dentro de este viejo esquema, el órgano encargado de la gestión de la Rama Judicial,
el denominado Consejo Superior de la Administración de Justicia, estaba integrado por delegados de la Corte
Suprema, del Consejo de Estado y del Tribunal Disciplinario, así como por un representante de los funcionarios
de la Rama Jurisdiccional y de los empleados judiciales. En este orden de ideas, si el esquema institucional
plasmado en la Constitución de 1991 respondió al objetivo de dotar de independencia y autonomía a la Rama
Judicial, por oposición al existente con anterioridad, y si el Acto Legislativo 02 de 2015 retornó a este último
esquema, la forzosa conclusión es que el constituyente secundario no solo suprimió un organismo constitucional,
sino también que, al hacerlo, lo hizo en perjuicio de los principios de autonomía y de independencia que inspiraron
al Constituyente de 1991: “El Consejo Superior de la Judicatura nació con la Constitución Política de 1991 y fue
creado para darle independencia a la Rama Judicial, la cual se pierde para retornar al modelo preconstitucional
de 1886 “[1].
1.2.4. A partir de las consideraciones anteriores, el accionante concluye que el los preceptos demandados del
Acto Legislativo 02 de 2015 adolecen de un vicio competencial, en la medida en que el Congreso se excedió en
el ejercicio del poder de reforma, al sustituir principios esenciales de la Carta Política que no eran susceptibles
de ser eliminados mediante por el constituyente en un acto legislativo, como son los principios de independencia
y de autonomía judicial.
1.3. Solicitud
De acuerdo con las consideraciones anteriores, el accionante presenta dos solicitudes: (i) por un lado, debido a
la necesidad imperiosa de preservar la intangibilidad de la Carta Política, que habría sido puesta en peligro por el
Congreso de la República al expedir el acto legislativo demandado, y debido a que como consecuencia de ello
se provoca un grave perjuicio al erario público y a los servidores de la Rama Judicial, se solicita a la Corte decretar
la suspensión del Acto Legislativo impugnado; (ii) y por otro lado, se solicita la declaratoria de inexequibilidad
simple de los artículos 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Trámite procesal
Mediante Auto del día 2 de octubre de 2015, el magistrado sustanciador rechazó por improcedente la solicitud de
medida provisional, y admitió la demanda. En consecuencia con ello, en el auto se dispuso:
- Correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación, para la presentación del

correspondiente concepto.
- Fijar en lista las disposiciones atacadas, para que su impugnación o defensa por cualquier
ciudadano.
- Comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del

Congreso, al Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Corte Suprema de
Justicia, al Consejo de Estado y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para su pronunciamiento
sobre las pretensiones de la demanda.
- Invitar a las siguientes instituciones, para que se pronuncien sobre las pretensiones de la demanda
o sobre aspectos particulares de la misma: (i) las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana,
Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia; (ii) La Corporación
Excelencia en la Justicia, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión Colombiana de Juristas, el
Instituto Colombiano de Derecho Procesal Constitucional y el Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad
(Dejusticia); (iii) la Asociación Nacional de Trabajadores del Sistema Judicial Colombiano y Afines (Asonal
Judicial); (iv) el Colegio Nacional de Defensores Públicos, la Corporación de Jueces y Magistrados de Colombia
y la Corporación Nacional de Abogados (CONALBOS); (iv) la Red de Veedurías de Colombia.
- Rechazar por improcedente la solicitud de medida provisional.
3. Intervenciones
3.1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Presidencia de la República[2], Ministerio de Justicia[3],
Ministerio del Interior[4], Fiscalía General de la Nación[5] y Gerardo Antonio Duque Gómez[6])
Los referidos intervinientes identificaron tres tipos de deficiencias en el escrito de acusación que, a su juicio,
tornarían inviable el juicio de validez, tal como se explica a continuación.
3.1.1. La primera falencia consistiría en que la demanda se estructura en función de un presunto vicio que, sin
embargo, se encuentra respaldo expresamente en el propio texto constitucional. En efecto, los cargos del escrito
de acusación se sustentan en una supuesta falta de competencia del Congreso para modificar la Carta Política,
pero el mismo ordenamiento constitucional habilita a este órgano para reformarla, según se establece en el
artículo 374 de la Carta Política[7]. Y como la propia Constitución permite expresa e inequívocamente su reforma
por la vía que hoy se cuestiona en el proceso, no tendría sentido un pronunciamiento frente a este señalamiento.
3.1.2. En segundo lugar, el accionante habría fallado al identificar los componentes básicos del juicio de
sustitución con fundamento en los cuales se justifica la pretendida declaratoria de inexequibilidad.
3.1.2.1. De una parte, con respecto al pilar esencial de la Carta Política que habría sido sustituido en el
Acto Legislativo demandado, se encuentran los siguientes problemas:
(i) En la demanda se sostendría indistintamente, y de manera ambigua y equívoca, que el pilar

fundamental objeto de la suplantación corresponde a la organización del Estado, al Consejo Superior de la
Judicatura, y a la autonomía e independencia de la Rama Judicial, sin que en el escrito de acusación se
suministren elementos de juicio para establecer con respecto a cuál de todos ellos debe adelantarse el juicio de
sustitución[8].
(ii) Pero no solo no se habría precisado el eje fundamental de la Carta Política que fue suprimido en la
reforma constitucional, sino que además, ninguno de los muchos que se señalan en la demanda podría servir
como estándar analítico o como parámetro de validez del acto legislativo.
Así por ejemplo, aunque el accionante reitera en distintas ocasiones que el pilar fundamental que fue sustituido
es la estructura del Estado, la reforma constitucional no podría ser valorada a la luz de este criterio, ya que el
diseño institucional específico plasmado en la Carta Política no constituye un elemento esencial e inamovible,
porque sólo tiene este carácter la necesidad de que exista una estructura orgánica que permita la realización de
los fines estatales. Así las cosas, como en la reforma constitucional cuestionada no eliminó ni suprimió la
estructura estatal como tal, y únicamente se alteró una pieza específica de un modelo institucional particular cuya
configuración podía ser objeto de alteraciones, y como al suprimirse el Consejo de la Judicatura se crearon nuevas
instancias que asumieron su rol institucional, no sería posible adelantar el juicio de sustitución propuesto por el
demandante[9]. Tampoco podría considerarse que el principio axial es el Consejo Superior de la Judicatura como
tal, porque se trata tan solo de un órgano instrumental a los fines esenciales del Estado, fines que además pueden
materializarse a través de múltiples fórmulas y esquemas institucionales, y no solo a través del modelo plasmado
en el texto constitucional original[10].
(iii) De igual modo, el accionante tampoco habría indicado las razones por las que alguno de los elementos
anteriores constituye un eje definitorio del ordenamiento constitucional, y las razones por las que, por
consiguiente, al constituyente secundario le estaría vedada la posibilidad de suprimirlo o sustituirlo. Por el
contrario, el actor asume sin fórmula de juicio que la organización del Estado, que el Consejo Superior de la
Judicatura, que los principios que orientan la configuración del poder estatal, y que la autonomía e independencia
del Poder Judicial son elementos esenciales del texto constitucional, y que por tanto, ninguno de estos podría ser
alterado por el Congreso mediante un Acto Legislativo[11].
3.1.2.2. Pero incluso prescindiendo de la deficiencia anterior, y asumiendo que el pilar fundamental
objeto de la sustitución se encuentra individualizado correctamente, en la demanda tampoco se identifican los
componentes normativos del Acto Legislativo 02 de 2015 que explican la supresión del referido componente
esencial de la Carta Política[12].
Así por ejemplo, el demandante no habría especificado las medidas específicas contenidas en la reforma
constitucional que habrían trastocado los principios de independencia y de autonomía judicial[13]. Es así como el
actor sostiene que bajo el actual régimen, los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no se dedican de
manera permanente y exclusiva a la dirección de la Rama Judicial, pero no explica en qué sentido esta
circunstancia tiene la potencialidad de hace nugatorios los referidos principios. Asimismo, el accionante afirma
que el acto legislativo prevé la interferencia del Ejecutivo en el funcionamiento de la Rama Judicial; sin embargo,
como quiera que la fórmula específica a través de la cual al algunos miembros del gobierno nacional pueden
participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial debe ser definida por una ley estatutaria, sujeta al
control constitucional correspondiente, tampoco es posible derivar de la previsión normativa acusada la
sustitución de los pilares fundamentales del ordenamiento constitucional[14].
3.1.3. Finalmente, el accionante habría confundido el juicio de sustitución que opera frente a las reformas
constitucionales, con el control material del sistema jurídico, asumiendo erróneamente que cualquier alteración al
texto constitucional por vía de un Acto Legislativo configura, por sí misma, una sustitución de la Carta Política. Es
así como el ejercicio argumentativo de la demanda está orientado, no a demostrar que el nuevo diseño
institucional de la Rama Judicial subvierte un componente esencial de la Constitución que era inamovible, sino a
identificar los cambios puntuales en el modelo acogido, como si las alteraciones al régimen constitucional fuesen,
por sí mismos, inconstitucionales. En este orden de ideas, como quiera que la demanda parte de este error de
base, error que, por lo demás, tornaría inviable no solo esta reforma constitucional sino cualquier otra, no es
posible adelantar el análisis propuesto en el escrito de acusación[15].
3.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad (Academia Colombiana de

Jurisprudencia[16], Ministerio de Justicia y del Derecho[17], Ministerio del Interior[18], Universidad de la
Sabana[19], Fiscalía General de la Nación[20], Corporación Excelencia en la Justicia[21], Gerardo Antonio
Duque Gómez[22])
Los intervinientes anteriores estiman que las acusaciones del demandante son infundadas y que, por tanto, los
preceptos demandados deben ser declarados exequibles por los cargos analizados.
La defensa de esta línea se estructura a partir de tres tipos de análisis, referidos a la naturaleza, contenido y
alcance del control de las reformas constitucionales, de los principios de independencia y de autonomía judicial
como parámetros para valorar el acto legislativo demandado, y del nuevo modelo de gestión de la Rama Judicial
establecido en dicho acto, respectivamente, a efectos de demostrar que las acusaciones de la demanda
obedecen a una comprensión manifiestamente inadecuada de estos elementos.
A continuación se relacionan y sintetizan los respectivos argumentos.

3.2.1. Consideraciones sobre el control de las reformas constitucionales por vicios asociados a su contenido
Un primer grupo de argumentos se orienta a precisar los criterios para valorar la constitucionalidad de las reformas
constitucionales, y a descartar las conclusiones del accionante sobre la base de tales puntualizaciones. Es así
como se hacen los siguientes planteamientos:
(i) De un lado, se afirma que el escrutinio judicial de las reformas constitucionales se debe efectuar
teniendo como referente de análisis, o bien las denominadas “cláusulas supraconstitucionales de eternidad”, que
pueden ser modificadas pero nunca derogadas o suprimidas, o bien las denominadas “cláusulas pétreas”, que no
pueden ser objeto de intervención por el constituyente secundario. No obstante, tanto las unas como las otras
sólo pueden ser creadas por el constituyente primario, tal como ocurre con las cláusulas de eternidad de la Ley
Fundamental de Bonn, relativas a la dignidad humana, a los derechos fundamentales y a la forma de estado
federal, cuyo status y cuya inamovilidad fue establecida en el propio texto constitucional, y no posteriormente por
la vía judicial mediante una calificación caprichosa del juez constitucional.
En esta oportunidad, sin embargo, se plantea el debate frente a un elemento normativo de la Constitución de
1991 que no constituye ni una cláusula de eternidad ni una cláusula pétrea, en tanto el constituyente primario no
le otorgó este status. Por este motivo, el juez constitucional no se encuentra habilitado para conferir de manera
unilateral y antidemocrática el carácter de cláusula de eternidad a las normas constitucionales que crearon el
Consejo Superior de la Judicatura, por lo que el juicio de sustitución propuesto por el accionante, carece de todo
referente normativo[23].
(ii) Asimismo, el escrutinio judicial de las reformas constitucionales tiene unos estándares distintos de los
operan cuando se efectúa el control material de la legislación, pues el referente del juicio de sustitución son los
elementos estructurales y no contingentes de la Carta Política, y en todo caso se trata de un control de ultima
ratio y de máximos¸ para no bloquear los legítimos procesos de renovación constitucional.
En este caso, sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura es únicamente un elemento contingente del
ordenamiento constitucional referido a un arreglo institucional específico de la estructura del Estado, y por tanto,
con fundamento en éste no es posible valorar la legitimidad de la reforma constitucional[24].
(iii) El control de las reformas constitucionales debe ser flexible y debe permitir los ajustes frente a
componentes normativos del ordenamiento superior que han demostrado ser inconvenientes. En este entendido,
la estructura de la administración de justicia no puede ser considerada como un componente inamovible de la
Carta Política, como propone el accionante, sino que tal carácter se predica únicamente de los principios básicos
a la luz de los cuales se configuró la Rama Judicial, como el principio de separación de poderes, los cuales no
fueron suprimidos dentro del nuevo diseño institucional previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015, porque el
mismo se orientó a superar las falencias operativas en la gestión y administración de la Rama Judicial,
ocasionadas por el esquema institucional previsto en la Carta de 1991[25].
3.2.2. Consideraciones sobre los principios de autonomía e independencia judicial
La segunda línea argumentativa de los intervinientes se orienta a precisar el contenido y el alcance de los
principios de autonomía e independencia judicial como estándar del control constitucional, a efectos de demostrar
que tales principios no fueron anulados en la reforma atacada.
En este sentido, se hacen las siguientes puntualizaciones: (i) el nivel de protección de la autonomía y de la
independencia depende del tipo de función ejercida por la Rama Judicial, y de la forma en que ésta se proyecta
frente a otros órganos y poderes. En este sentido, cabe distinguir cuatro tipos de independencia: (i)
la independencia externa frente a funciones judiciales, cuya garantía es absoluta y plena; (ii) la independencia
interna frente a funciones administrativas, cuya tutela es tan solo relativa, y que además se articula con el principio
de colaboración armónica con los otros poderes públicos, (iii) la independencia interna frente a funciones
judiciales, cuyo amparo también debe ser absoluto; (v) y la independencia externa frente a funciones
administrativas, cuya protección es tan solo moderada o relativa. En este orden de ideas, la reforma al modelo
de gobierno y administración de la Rama Judicial no representa una amenaza para los referidos principios, puesto
que el nuevo esquema plasmado en la reforma constitucional no versa sobre el ejercicio de las funciones judiciales
de los operadores jurídicos, sino tan solo sobre las de orden administrativo, frente a las cuales la independencia
tiene unos estándares y un espectro de protección disminuido[26].
Asimismo, se distinguen tres facetas de la independencia judicial: (i) la independencia como imparcialidad, es
decir, como la desvinculación del juez frente a las partes, en cuyo caso, tiene un alcance absoluto e
incondicionado; (ii) la independencia como autonomía funcional, es decir, como la libertad del operador jurídico
frente a otros jueces de igual o superior jerarquía; esta dimensión de la independencia tiene un alcance relativo,
en la medida en que puede ser limitada para hacer viable el control de la interpretación del derecho positivo
mediante mecanismos como la apelación, la consulta y la casación, y por la necesidad de garantizar la sujeción
de los jueces al precedente vertical y al propio precedente; (iii) finalmente, la independencia como autonomía
orgánica o insularidad política, que implica la separación de la judicatura frente a las instituciones políticas y frente
al público en general; esta modalidad de independencia también es relativa, ya que en virtud del principio de
transparencia en la gestión pública, del control democrático de la función judicial, y de los derechos fundamentales
de las personas, los actores externos tienen la potestad para intervenir en el ejercicio de la función judicial.
La reforma constitucional, por su parte, no se refiere a las dos primeras forma de independencia judicial, y
únicamente tiene repercusión en la tercera; sin embargo, como quiera que el actor no señala las razones por las
que las medidas adoptadas por el constituyente secundario podrían anular este principio, y como quiera que
tampoco es clara la forma en que el cambio de una institución por otra podría afectar la insularidad orgánica, la
solicitud de declaratoria de inexequibilidad no está llamada a prosperar[27].
3.2.3. Consideraciones sobre la compatibilidad entre el contenido de la reforma constitucional y los principios de
autonomía e independencia de la Rama Judicial.
Finalmente, un tercer núcleo de argumentos apunta a precisar la naturaleza, el alcance y la finalidad de los
preceptos demandados, a efectos de demostrar que su contenido es compatible con los principios de autonomía
e independencia judicial, tal como se explica a continuación:
(i) De una parte, algunos de los intervinientes precisan la naturaleza de los cambios introducidos en el
Acto Legislativo 02 de 2015, y a partir de estas puntualizaciones descartan la presunta sustitución planteada por
el demandante. En este sentido se señala lo siguiente: (a) se trata de modificaciones puntuales, accesorias y
específicas, y en todo caso referidas a cuestiones de orden institucional y orgánico, sobre los entes encargados
del gobierno y administración de la Rama Judicial; no se trata, por tanto, de un cambio radical o de un viraje en
el modelo de administración de justicia; y tratándose de alteraciones de este tipo, no podría configurarse la
supresión de un pilar fundamental de la Constitución que el accionante alega[28]; (b) en términos generales, la
reforma constitucional introdujo cambios de orden nominal y no de orden sustantivo, ya que las medidas se
orientan a suprimir un órgano (el Consejo Superior de la Judicatura) y a sustituirlo por otro u otros que asumen el
mismo rol institucional y sus mismas funciones (el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama
Judicial); y en la medida en que se trata de cambios que carecen de trascendencia sustantiva, no podría haberse
subvertido ningún pilar fundamental del texto constitucional[29].
(ii) De otro lado, se señalan los fines que subyacen a la reforma constitucional y a partir de su teleología
se defiende la exequibilidad de la preceptiva acusada. En este sentido se argumenta lo siguiente: (a) el nuevo
modelo de administración de justicia plasmado en el Acto legislativo 02 de 2015 se estructuró en función de la
necesidad de que el gobierno y la administración de la Rama Judicial fuese receptiva a las necesidades y
expectativas de los operadores de justicia, ya que bajo el esquema anterior este receptividad no fue posible
porque la gestión de la Rama era exógena a la Administración de Justicia misma, pese a que la legislación preveía
la existencia de una Comisión Interinstitucional a la que pertenecían los presidentes de las altas cortes, los
representantes de los funcionarios y de los empleados, y el Fiscal; este propósito de evitar la autarquía en la
administración y gestión de la Rama Judicial explica la nueva composición del Consejo de Gobierno Judicial y el
status de sus miembros, Consejo que, en últimas, fusiona en un único cuerpo lo que anteriormente era el Consejo
Superior de la Judicatura y la referida Comisión Interinstitucional; y es a partir de esta finalidad que debe ser
entendido, interpretado y valorado el nuevo esquema de gestión de la administración de justicia[30]; (ii) el diseño
actual se inspiró en la necesidad de garantizar la eficiencia de la administración del Poder Judicial, a través de la
participación de tres miembros en el Consejo de Gobierno Judicial que tienen formación y experiencia en temas
afines a la administración, y que además son de dedicación exclusiva y permanente[31].
(iii) Finalmente, un tercer grupo de consideraciones apunta descartar los razonamientos del demandante y
de los intervinientes que sugieren que la reforma constitucional compromete los principios de autonomía y de
imparcialidad de la Rama Judicial.
Para este efecto se argumenta que la reforma constitucional debe ser evaluada en conjunto y que, desde esta
perspectiva global, el acto legislativo fortalece la independencia y la autonomía judicial porque contiene un amplio
repertorio de medidas encaminadas específicamente a desarrollar estos principios. Dentro de las medidas que
fueron adoptadas por el constituyente secundario para este efecto, se señalan las siguientes: (i) se modificó el
régimen de investigación y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes, eliminándose el ingrediente político
que tenía anteriormente, así como la nociva intervención del Congreso en estos procesos; (ii) se otorgó la
inmunidad funcional a los magistrados de las altas cortes en relación con sus decisiones judiciales, porque éstas
no pueden ser cuestionadas por el Congreso ni por las autoridades encargadas de la investigación y juzgamiento
de los delitos y faltas disciplinarias cometidas por aquellos; (iii) se otorgó a la Corte Suprema de Justicia y al
Consejo de Estado la facultad para reglamentar las votaciones para la elección de los magistrados; (iv) se
diseñaron nuevos mecanismos para evitar la denominada “puerta giratoria”, en la que los magistrados de una
corte nominan en ternas o en cargos a personas que intervinieron en su propia designación, así como para evitar
el paso directo e inmediato de un alto cargo a otro del mismo nivel; (v) se otorgó autonomía a la función
disciplinaria, en la medida en que más de la mitad de los miembros de la Comisión Nacional Disciplinaria son
elegidos a partir de ternas elaboradas por el Consejo de Gobierno Judicial, y en la medida en que la competencia
de este organismo se extendió a todos los empleados de la Rama Judicial[32].
3.3. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad (miembros de la Mesa Regional Caribe y
representantes de los distritos judiciales de Bogotá, Medellín y Villavicencio; Gabriel Pantoja Narváez;
Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[33]; Presidencia de la Sala
Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca[34]; Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia[35]; Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de
Caldas[36]).
Los referidos intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de los preceptos demandados. El

fundamento de esta solicitud es doble: (i) por un lado, se argumenta que la reforma subvierte principios
constitucionales que inspiraron el diseño constitucional de la estructura del Estado y del Poder Judicial y la
creación del Consejo Superior de la Judicatura, como el sistema de frenos y contrapesos, la autonomía y la
independencia judicial, así como otros principios que eran susceptibles de ser suprimidos por el constituyente
secundario, como la separación de funciones administrativas y judiciales dentro de la Rama Judicial, la eficiencia
en la gestión de la administración de justicia, y el propio Estado de Derecho; (ii) y por otro lado, se argumenta que
en realidad la reforma constitucional no introdujo cambios sustantivos a la estructura o al funcionamiento del
Poder Judicial y que, por el contrario, únicamente se apeló de manera artificiosa e ilegítima al mecanismo de la
reforma constitucional para materializar objetivos e intereses políticos, como es la destitución de los miembros
del Consejo Superior de la Judicatura.
A continuación se desarrollan estos dos argumentos.
3.3.1. Sustitución de los elementos estructurales de la Carta Política
La primera línea argumentativa en defensa de esta postura se orienta a demostrar que los preceptos atacados
subvierten componentes esenciales del ordenamiento superior, no susceptibles de ser eliminados por el Congreso
de la República a través de un Acto Legislativo, sino únicamente por el constituyente primario.
En términos generales, los intervinientes sostienen que la supresión del Consejo de la Judicatura y la consiguiente
creación de los órganos sustitutivos no solo implicó la eliminación de un órgano de creación constitucional, sino
también, y fundamentalmente, la supresión de los principios que éste órgano encarnaba y materializaba,
particularmente el sistema de frenos y contrapesos y la independencia y la autonomía judicial[37].
Es así como el engranaje establecido en la Carta del 1991 dotaba de autonomía y de independencia a la Rama
Judicial, a través de componentes como los siguientes: (i) existía una estructura especializada dentro de la propia
Rama, encargada de las funciones de gobierno y de administración; esta estructura garantiza el autogobierno en
la Rama Judicial, así como la separación entre las funciones judiciales y las funciones administrativas, de modo
tal que los operadores jurídicos se encargan únicamente de administrar justicia, y los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y toda su estructura, del manejo de la Rama Judicial; (ii) esta estructura institucional se
dedicaba exclusivamente, y en forma continua, al gobierno y a la administración de la Rama Judicial; (iii) el órgano
encargado de esta labor, a saber, el Consejo Superior de la Judicatura, tenía el status de Alta Corte; (iv) este
mismo órgano tenía un carácter colegiado, y por tanto, las decisiones debían ser objeto de debate y deliberación
previa; (v) por su composición, era trataba de un órgano fortalecido y robustecido, porque no era simplemente un
agregado de funcionarios dispersos que respondían a intereses específicos del sector al que representan, sino
una unidad; (vi) el Consejo Superior de la Judicatura era independiente y autónomo en la ejecución presupuestal,
en cabeza de la Dirección Administrativa de la Administración Judicial; (vii) aunque los magistrados de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura eran elegidos por las Altas Cortes, no actuaban como
agentes o delegados de éstas, y por este motivo, las decisiones sobre política judicial se adaptaban con plena
autonomía interna; (viii) la presencia del órgano de gestión estaba garantizada en todo el territorio nacional, dado
que existía un órgano rector y dependencias territoriales que funcionaban bajo el esquema de la
desconcentración, mediante los consejos seccionales[38]. Todo este engranaje aseguraba la autonomía y la
independencia de las instancias de gestión de la administración de justicia frente a los demás poderes del Estado,
y frente a los órganos que integran la Rama Judicial.
Dentro del reajuste institucional introducido con el Acto Legislativo 02 de 2015, en cambio, se desnaturalizó y
desdibujó este modelo y con ello, se anularon también los principios básicos que orientaron la definición
constitucional primigenia.
Dentro de estas alteraciones se encuentran las siguientes: (i) las mismas estructuras cumplen funciones de
gobierno y funciones judiciales, pues la mayor parte de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deben
asumir este doble rol; con ello se pierde el pilar de la especialización, y la dirección y la administración de la Rama
Judicial se convierte en una labor de segundo orden, además de que se afecta el desempeño de la función
jurisdiccional misma; todo ello termina por erosionar y debilitar la Administración de Justicia; (ii) el perfil de los
miembros del Consejo de Gobierno Judicial es inadecuado y repercute negativamente en el gobierno de la Rama
Judicial, ya que, en su gran mayoría, éstos son integrantes de la administración de justicia que tienen el status
de operadores jurídicos y que, pese a ello, deben asumir un rol que les es extraño y ajeno a su función natural;
además, estos miembros actúan, no en función de los intereses del buen gobierno de la Rama Judicial, sino en
función de los intereses del sector judicial al que pertenecen (Alta Corte, juzgado o tribunal, empleados públicos
de la rama); es decir, el esquema gremialista favorece el conflicto y la inoperancia, así como la fragmentación en
la gestión de la administración de justicia; (iii) la mayor parte de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial
tienen un período de un año, con lo cual no solo no se da continuidad a su gestión, sino que, además, se impide
que ésta ejercida de manera adecuada; (iv) los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no son de dedicación
exclusiva ni permanente, y por ello, el Consejo actúa de manera intermitente y esporádica, o en el mejor de los
casos de manera permanente a través de tres miembros que actuarían unilateral y discrecionalmente; (v) aunque
se pretendió separar la función del gobierno y de la función de administración de la Rama Judicial, este objetivo
se desdibujó al prever la participación del Gerente de la Rama Judicial en el Consejo de Gobierno Judicial, al
atribuir a la Gerencia competencias que anulan o debilitan las del Consejo de Gobierno Judicial y que trascienden
el mero nivel ejecutivo y operativo porque colindan o hacen parte del gobierno mismo de la Rama Judicial, y al
no preverse ningún tipo de control objetivo y efectivo de la gestión de la Gerencia; bajo este nuevo esquema,
entonces, el ejecutor de las políticas públicas es al mismo tiempo quien las diseña y quien participa activamente
en la designación de los miembros del Poder Judicial, y en la práctica, este órgano ejecutor no se encuentra
subordinado al órgano de gobierno. Así las cosas, la dirección y la gestión del sistema de administración de
justicia queda en manos de una institucionalidad débil, fragmentada, que tiene un tinte político, de circunscripción
voluble, que opera de manera intermitente, y que además no cuenta con unidades de personal ni una nómina
adscrita; una estructura vulnerable como ésta carece de las condiciones para garantizar su independencia y
autonomía frente a la propia rama judicial y frente a los demás poderes del Estado[39].
Y paralelamente al debilitamiento y a la fragmentación del órgano de gobierno de la Rama Judicial, en la reforma

se adoptaron otras medidas que terminan por desnaturalizar la concepción original sobre la estructura de la
Administración de Justicia prevista por el constituyente. Es así como: (i) se alteraron los requisitos y el sistema
de designación de los magistrados de las altas cortes, exigiendo, por ejemplo, que los magistrados de la Corte
Constitucional tengan 15 años de experiencia, y no 10, desconociendo el objetivo constituyente de la renovación
generacional tan urgida en la administración de justicia; (ii) así mismo, mientras anteriormente los magistrados
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado eran elegido de listas diseñadas por el Consejo de la
Judicatura, actualmente estas listas son enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial, con lo cual se privilegia a
los miembros del poder judicial y a los docentes, en detrimento de los abogados litigantes[40]; (iii) las funciones
del Consejo Superior de la Judicatura relativas a la resolución de los conflictos de competencias fueron
trasladadas de manera injustificada e irreflexiva a la Corte Constitucional, que ahora debe asumir un rol que le es
extraño, y que repercute negativamente en su misión de garantizar los derechos fundamentales y de garantizar
la supremacía de la Constitución dentro del ordenamiento jurídico.
3.3.2. La inexistencia de cambios sustantivos en el modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial
La segunda línea argumentativa se orienta a demostrar que el mecanismo de la reforma constituyente fue utilizado
de manera ilegítima, no para introducir cambios sustantivos en el sistema de gobierno y administración del Poder
Judicial, sino con el propósito de materializar un interés político que no se había logrado a través de otros
mecanismos, como es la destitución de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, pero dejando intactos
los elementos estructurales del modelo anterior, con algunos retoques artificiosos.
Es así como desde hace varios años distintos núcleos políticos tenían el interés de destituir a los magistrados del
Consejo Superior de la Judicatura, tal como se encuentra registrado por los propios medios de comunicación.
Tras varios intentos fallidos, estos actores decidieron apelar a la reforma constitucional, transmitiendo el mensaje
errado de que esta tendría por objeto incorporar un nuevo modelo de dirección y administración del Poder Judicial,
cuando el esquema fue dejado intacto y solo se materializaron cambios de orden nominal, y cuando el único
efecto jurídico real y concreto fue efectivamente la destitución de los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura, encubierto bajo la fachada de una reforma constitucional.
Prueba de que el interés subyacente a la reforma no fue el cambio en el modelo de gestión del poder judicial sino
únicamente la materialización de intereses particulares que fueron disfrazados con la etiqueta de la reforma al
poder judicial, son los siguientes hechos: (i) se suprimió el Consejo Superior de la Judicatura, pero se crearon
unos órganos sustitutivos que asumieron el mismo rol: así, la Sala Administrativa fue sustituida por el Consejo de
Gobierno Judicial, la Dirección Administrativa de Administración Judicial por la Gerencia de la Rama Judicial, y la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; (ii) gran parte del articulado del
Acto Legislativo 02 de 2015 se limitó a sustituir una expresión lingüística por otra, al ordenar que donde
anteriormente en el texto constitucional aparecía la fórmula “Consejo Superior de la Judicatura” debía entenderse
“Consejo de Gobierno Judicial” o “ Comisión Nacional Disciplinaria”, circunstancia esta que demuestra el carácter
nominal de los cambios; en otras palabras, con el acto legislativo se pretendió encubrir la supresión de un órgano
con la creación de otros, cambio que no tiene ninguna repercusión en el modelo de gestión de la administración
de justicia; (iii) el mismo Acto Legislativo deja en manos de un ley estatutaria la definición en aspectos
fundamentales en el esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial; (iv) la supresión y eliminación
del Consejo Superior de la Judicatura nunca fue objeto de debate y deliberación en el Congreso de la República,
porque justamente, este era el punto de partida indiscutible, y el interés común por parte de los actores políticos.
En definitiva, la reforma no persiguió la reestructuración de la justicia sino remover a los magistrados que
integraban el Consejo Superior de la Judicatura, y para ello se creó el artificio del equilibrio de poderes[41].
Y de hecho, los actuales contornos de la estructura del Poder Judicial definidos en el Acto legislativo 02 de 2015
replican, casi que integralmente los lineamientos del modelo preconstituyente que se quiso superar en la
Constitución de 1991. Es así como el esquema institucional previsto en el Decreto Ley 052 de 1987 se encuentra
reproducido en el Acto legislativo 02 de 2015[42].
En un escenario como este, el Acto Legislativo carece de toda legitimidad y de toda justificación jurídica, porque
se manipuló la figura de la reforma constitucional para materializar propósitos políticos particulares, distintos de
los que deben inspirar cualquier modificación a la Carta Política.
4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación
4.1. Mediante concepto rendido el día 18 de noviembre de 2015, el Procurador General de la Nación solicita a
esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse de fondo, y en su defecto, declarar la exequibilidad de
los preceptos demandados.
4.2. Con respecto a la solicitud de inhibición, la Vista Fiscal sostiene que la Corte Constitucional carece de la
competencia para pronunciarse sobre la exequibilidad de las reformas constitucionales a partir de
cuestionamientos relativos a la sustitución de los elementos estructurales o pilares fundantes de la Carta Política,
como se propuso justamente en la presente demanda de inconstitucionalidad. Las razones de esta incompetencia
son, a juicio de la Procuraduría, las siguientes:
4.2.1. En primer lugar, el texto de la Carta Política circunscribe el control constitucional de los Actos Legislativos
a los cuestionamientos de forma y procedimiento, excluyendo, entonces, cualquier otro tipo de escrutinio. No otra
conclusión se desprende de los artículos 241.1, 241.2 y 379 de la Constitución, por lo que, desde una
interpretación textual y sistemática, resulta insostenible el control propuesto por el actor.
4.2.2. En segundo lugar, el constituyente únicamente previó límites formales al poder de reforma, y no
restricciones de orden material o sustancial a partir de las cuales se pueda efectuar el escrutinio judicial por un
presunto supuesto exceso en el ejercicio de la competencia, puesto que, justamente no existe un parámetro de
constitucionalidad.
4.2.3. En tercer lugar, aunque la Corte ha estimado que el control que se efectúa sobre las reformas
constitucionales es de orden competencial y no sustancial, en realidad, el tipo de examen que realiza es de
naturaleza material, aunque se etiquete o califique de otro modo. Por lo demás, esta misma Corporación ha
sostenido que los vicios de competencia son en realidad vicios materiales, que por ende no caducan (sentencias
C-1152 de 2005[43] y C-501 de 2001[44]), cuando por otro lado, en el caso de las reformas constitucionales ha
sostenido la tesis de que las acciones de inconstitucionalidad, por no involucrar un control material, caducan en
un año. Esto no sería más que una evidente contradicción.
4.2.4. La modalidad de control creada en la sentencia C-551 de 2003[45] atribuye una nueva competencia a la
Corte Constitucional, distinta de las previstas en el ordenamiento superior, y por esta vía quebranta y sustituye
los principios de supremacía constitucional, legalidad, soberanía popular y Estado social de Derecho.
4.2.5. En la medida en que el propio texto constitucional no contiene un catálogo de principios axiales
inmodificables, y en la medida en que por este motivo el parámetro de validez de las reformas debe ser definido
y construido por el propio juez constitucional en cada caso, la Corte se convierte en un ente que crea y aplica al
mismo tiempo las normas superiores en las que se sustenta el escrutinio judicial, y por esta vía se “desvanece la
legitimidad propia de su labor judicial”.
4.2.6. El control por vicios de competencia anula el carácter democrático del Estado de Derecho, al permitir que
las decisiones adoptadas por representantes del pueblo, o incluso con la mediación directa de éste, puedan ser
declaradas inconstitucionales por una mayoría simple y episódica de jueces no elegidos democráticamente, a
partir de un estándar construido artificiosamente.
4.2.7. El propio texto constitucional prevé un mecanismo para que el pueblo apruebe o no las reformas
constitucionales efectuadas por el Congreso de la República, cuando versen sobre materiales sensibles como los
derechos fundamentales o los mecanismos de participación popular. En este orden de ideas, la tesis de la Corte
sobre su facultad para pronunciarse sobre la validez de las reformas constitucionales a partir de presuntos vicios
competenciales, implica cercenar las prerrogativas del constituyente primario, lo cual es, en definitiva,
abiertamente antidemocrático en tanto permite que la Corte usurpe las prerrogativas del pueblo colombiano.
Así las cosas, este tribunal debe inhibirse de pronunciarse sobre la presente demanda, y en todo caso,
pronunciarse expresamente sobre este último argumento, ya que no había sido planteado por la Vista Fiscal en
oportunidades anteriores.
4.3. Con respecto a la solicitud subsidiaria de exequibilidad, el Ministerio Público sostiene que aunque la
independencia y la autonomía judicial constituyen pilares básicos de la Carta Política que no deberían ser
sustituidos, la faceta de este principio que resulta inamovible se refiere exclusivamente a la autonomía del juez
para tomar sus decisiones en el ejercicio de la administración de justicia, porque solo esta faceta tiene una relación
indisoluble con la separación de poderes como presupuesto esencial de la democracia, y que tal dimensión de la
autonomía e independencia no fue anulada con la supresión del Consejo Superior de la Judicatura y con la
subsiguiente creación del Consejo de Gobierno Judicial y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[46].
Adicionalmente, el modelo acogido por el constituyente prevé una separación de poderes flexible, que permite la
colaboración armónica entre poderes y los controles interorgánicos entre ellos.
4.4. Con fundamento en estas consideraciones, el Ministerio Público concluye que la Corte debe declararse
inhibida para pronunciarse sobre los cargos de la demanda y en su defecto, declarar la exequibilidad de los
preceptos impugnados.
5. Audiencia pública
5.1. Convocatoria y lineamientos de la audiencia
El día 17 de febrero de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso la realización de una audiencia
pública sobre el Acto Legislativo 02 de 2015, con el objeto de contar con nuevos insumos y elementos de juicio
para el escrutinio judicial de la normatividad demandada.
En este sentido, mediante autos de los días 7 de 18 de marzo, se convocó a la audiencia para el 30 de marzo de
2016, teniendo en cuenta las siguientes directrices:
- En el evento se abordarían dos núcleos temáticos: (i) el nuevo modelo de dirección y administración de la
Rama Judicial, cuestionado en la demanda de inconstitucionalidad que se resuelve en esta providencia, y, (ii) el
nuevo esquema de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios de la Rama Judicial, controvertido en la
demanda correspondiente al expediente D-10947[47].
- A nivel metodológico la audiencia se realizaría a partir de tres tipos de dinámicas: las intervenciones
individuales de los invitados, un espacio de réplicas entre los intervinientes y los interrogantes formulados por los
magistrados de la Corte a los participantes.
- Frente al núcleo temático relativo al modelo de dirección y administración de la Rama Judicial, se formularon
las siguientes invitaciones: (i) de tipo institucional, a Luis Fernando Velasco Cháves (Presidente del Congreso de
la República), Alejandro Ordóñez Maldonado (Procurador General de la Nación), Margarita Cabello Blanco
(Presidente de la Corte Suprema de Justicia), Danilo Alfonso Rojas Betancourth (Presidente del Consejo de
Estado), Ricardo Monroy Church (magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura),
Jesús Antonio Sánchez Sossa (Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca), Marco Antonio Álvarez Gómez (magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá),
Yesid Reyes Alvarado (Ministro de Justicia), Germán Navas Talero (congresista); (ii) como invitados expertos:
Néstor Iván Osuna Patiño y Diego Eduardo López Medina.
- En la referida audiencia se abordaron cuatro tipos de interrogantes: (i) el contenido y alcance de la reforma
constitucional; (ii) el contexto político en el que se enmarca; (iii) la valoración del nuevo esquema de gobierno y
administración del poder judicial, a partir de los estándares constitucionales; (iv) la prospectiva de la reforma y
avances en su implementación.
A continuación se reconstruye el debate que se produjo en el marco de la audiencia, respecto de cada uno de
estos niveles de análisis[48].
5.2. Naturaleza, contenido y alcance de la reforma
5.2.1. En primer lugar, las participaciones en la audiencia se encaminaron a explicar la naturaleza, el contenido y
el alcance de la reforma constitucional. En este sentido se abordaron dos interrogantes, uno de carácter general
sobre si el Acto Legislativo dio una respuesta integral a los problemas estructurales de la justicia en Colombia, y
otro específico sobre el nuevo modelo orgánico y funcional de gobierno y administración de la Rama Judicial.
5.2.2. Con respecto al último de los interrogantes se ofrecieron cuatro tipos de respuestas:
5.2.2.1. Dentro de una primera línea, el ministro de justicia consideró que conceptualmente existen tres niveles
de gerencia: (i) el gobierno propiamente dicho, orientado a la definición de las políticas públicas; (ii) la gestión
estratégica, encaminada a efectuar el monitoreo del entorno y a reaccionar según las modificaciones en el mismo;
(iii) y la gestión operacional.
Dentro del proceso constituyente se habría discutido sobre cómo debía traducirse esta distinción funcional en la
estructura orgánica del Poder Judicial. Inicialmente se habría planteado la necesidad de crear tres órganos, cada
uno de los cuales asumiría una de estas funciones, así: los representantes de los operadores jurídicos (de altas
cortes, de jueces y magistrados, y de empleados) conformarían un cuerpo encargado de fijar los grandes
lineamientos de política judicial; un cuerpo técnico que se encargaría de la gestión estratégica, y que supliría el
déficit de experticia del Consejo Superior de la Judicatura; y un gerente, encargado del nivel operativo de la rama
judicial. No obstante, durante el trámite legislativo este modelo se modificó y se optó por fusionar los dos primeros
niveles de gerencia asignando estos roles al Consejo de Gobierno Judicial, pero dejando a salvo la función
operacional, a cargo de la Gerencia de la Rama Judicial.
5.2.2.2. En la misma dirección, pero con una aproximación distinta, el experto Diego López sostuvo que el nuevo
esquema obedece a otra lógica, ya que el Consejo de Gobierno Judicial es tan solo un cuerpo directivo del más
alto nivel que no ejerce la gobernanza propiamente dicha, sino que únicamente traza las grandes políticas del
gobierno judicial y las grandes direcciones estratégicas, para luego realizar un proceso de rendición de cuentas,
a semejanza de lo que hacen las asambleas de accionistas en las sociedades. Esto explica, por ejemplo, que el
Consejo de Gobierno Judicial no funcione permanentemente y que no cuente con una infraestructura permanente.
Por su parte, la gerencia tendría el liderazgo en la gestión del poder judicial, asumiendo no solo las funciones que
anteriormente cumplía la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sino también la de los consejos
seccionales de la judicatura, que funcionaban como cuerpos colegiados poco eficientes bajo un principio de
horizontalidad, más propios de las estructuras judiciales. Existe entonces un organismo que funciona a la manera
de una junta directiva, que como tal no funciona permanentemente y que se encarga de la dirección estratégica
y la rendición de cuentas, y un gestor robustecido y empoderado.
5.2.2.3. Finalmente, el magistrado Ricardo Monroy Church sostuvo que aunque el Acto Legislativo 02 de 2015
creó dos instancias de gestión, a saber, el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, en
realidad existen tres instancias de gestión del poder judicial: (i) por un lado, la tarea de alta política pública se
radica en los tres expertos que hacen parte del Consejo de Gobierno Judicial, quienes en últimos fijan los grandes
direccionamientos de la gestión del Poder Judicial; y como puede advertirse, en la definición de estos grandes
objetivos no existe una instancia de representación de los operadores de justicia ni de los usuarios de la justicia;
(ii) por otro lado, se encuentra el Consejo de Gobierno Judicial en pleno que, a iniciativa de los tres expertos,
define las políticas públicas y se encuentra en un plano más operativo en asuntos como la carrera judicial y la
organización de los despachos, entre otros; (iii) y finalmente, la gerencia, que actualmente está robustecida y
dotada de amplias competencias administrativas.
5.2.2.4. Por su parte, para la presidente de la Corte Suprema de Justicia y para los magistrados del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, la normatividad demandada creó dos instancias encargadas de dirigir el
poder judicial, a saber, el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, pero no distinguió
adecuadamente la misión institucional de cada uno, se mezclaron indistintamente las funciones de gobierno y
administración, y tampoco se fijaron claramente las reglas que rigen las relaciones entre ambas, todo lo cual
repercute negativamente en la dirección de la administración de justicia. Así por ejemplo, aun cuando el Acto
Legislativo asignó al Consejo de Gobierno la función de dirigir la Rama Judicial, fijando directamente las políticas
de la Administración de Justicia para ser ejecutadas por la Gerencia, inexplicablemente dispuso que el Gerente
haría parte del Consejo, desdibujando la diferenciación que conceptualmente se quería establecer entre gobierno
y administración.
5.2.3. Con respecto al interrogante sobre la naturaleza y dimensión de la reforma, igualmente se dieron dos tipos
de aproximaciones: por un lado, algunos de estos participantes sostuvieron que el Acto Legislativo 02 de 2015
únicamente introdujo modificaciones puntuales, accesorias e incluso meramente nominales al esquema orgánico
de dirección y administración del Poder Judicial, de modo tal que el efecto jurídico de la reforma consistió
únicamente en suprimir un órgano y sustituirlo por otro que asumió en su integridad sus mismas funciones, y no
en incorporar un modelo de dirección y administración de la justicia. En contraste, otros invitados estimaron que
la normatividad demandada sí introdujo cambios sustantivos al esquema de gobierno y administración judicial,
que trascienden por mucho la mera supresión orgánica y transferencia funcional.
5.3.2.1. Es así como el experto Néstor Iván Osuna Patiño sostuvo que el trasfondo de la normatividad demandada
se encuentra constituido por los intereses de índole política orientados a suprimir el Consejo Superior de la
Judicatura, y en crear un órgano paralelo que asume su mismo rol y sus mismas funciones. El Acto Legislativo
02 de 2015, por tanto, no puede ser explicado como un intento del constituyente secundario por afrontar los
problemas reales de la justicia en ámbitos como la autonomía y la priorización presupuestal, la modernización del
sistema o la eliminación de la congestión judicial, sino como la materialización de intereses políticos de actores
determinados. Estos cambios, además, no tienen la potencialidad de incidir en los aspectos neurálgicos y
estructurales del sistema de justicia, aunque sí distorsionan el esquema de gobierno y administración del poder
judicial que fue concebido originalmente por el constituyente.
5.3.2.2. Por el contrario, otros participantes sostuvieron la tesis opuesta, en el sentido de que la normatividad
demandada sí introdujo cambios de orden sustantivo al modelo de gestión del poder judicial. El experto Diego
López afirmó, por ejemplo, que el Acto Legislativo no debería ser entendido como la mera sustitución o como un
remplazo de un órgano por otro, ya que el nuevo Consejo de Gobierno Judicial no es el equivalente de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, ni la nueva Gerencia de la Rama Judicial a la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial. El primero de estos órganos fue concebido como una junta directiva de
apoyo a la función de experticia que está radicada en los tres expertos, y por este motivo, ni siquiera funciona
permanentemente; por su parte, la nueva gerencia esa ahora un órgano robustecido, y en cuyo funcionamiento
opera un principio de verticalidad y de orden jerárquico, más que a partir de dinámicas horizontales, propias de
la actividad judicial propiamente dicha, y con las que operaba anteriormente la administración judicial.
5.3. El contexto de la reforma constitucional
5.3.1. En la audiencia hubo dos tipos de aproximaciones de contexto a la reforma constitucional: por un lado,
algunos de los participantes indagaron por las motivaciones de orden político que explican el origen de la reforma
constitucional, concluyendo que ésta respondió al interés de eliminar el Consejo Superior de la Judicatura. Y por
otro lado, otros participantes explicaron que el Acto Legislativo debe ser entendido, interpretado y valorado a la
luz de las necesidades a las que pretendió hacer frente, y en particular, a la luz de las deficiencias en el
funcionamiento de la Rama Judicial que intentaron ser superadas con la referida normatividad.
5.3.2. Es así como el experto Néstor Iván Osuna Patiño explicó que el Acto Legislativo dejó incólumes los
problemas estructurales de la administración de justicia en el país, en la medida en que la reforma no fue
concebida para mejorar el funcionamiento del Poder Judicial, sino como un mecanismo para materializar y
viabilizar el interés de algunos segmentos políticos de eliminar el Consejo Superior de la Judicatura,
sustituyéndolo por otro órgano que asumiría sus funciones y su rol institucional. Por este motivo, la reforma
constituye una oportunidad perdida para afrontar los problemas y las dificultades reales de la justicia en el país,
y su impacto en esta materia será escaso o nulo.
5.3.3. Frente a este señalamiento, el experto Diego López sostuvo que entender el Acto Legislativo 02 de 2015
como una revancha política o como un acto punitivo, constituye una aproximación inadecuada. A su juicio, este
marco de análisis en el que se concibe la reforma constitucional como una especie de proceso disciplinario
realizado por el Congreso a la Rama Judicial, y que habría concluido con la sanción sui generis de la eliminación
del Consejo Superior de la Judicatura, es poco provechoso porque únicamente alimenta orgullos lastimados, y
pierde de vista y descuida el problema fundamental de la reforma, que es el usuario de la justicia.
Así las cosas, la lectura del nuevo modelo de gestión de la administración de justicia debe realizarse a partir del
diagnóstico que se hizo sobre el particular, y específicamente a partir de las deficiencias que pretendieron ser
enfrentadas con la reforma, así: (i) los gestores de la administración de justicia se desvincularon de las
necesidades e intereses de los actores del sistema, y los operadores y los usuarios de la justicia no tuvieron
representatividad en la gerencia judicial; (ii) las instancias encargadas de la dirección y administración de la
justicia no fueron buenos gerentes ni buenos ejecutores, y no lograron afrontar exitosamente las complejidades
y especificidades del sistema; (iii) también se evidenció su falta de experticio, porque por el perfil de sus miembros,
asociado a la idea de la magistratura y no al de la gerencia, los recursos humanos no contaban con las destrezas
y habilidades necesarias para atender este tipo de responsabilidades, que desbordan por mucho la actividad
jurisdiccional.
A juicio de Diego López, entonces, la interpretación del Acto Legislativo 02 de 2015 en esta nueva perspectiva,
permite fijar el auténtico alcance de la reforma, y valorar adecuadamente su constitucionalidad. No se trata, en
definitiva, de un acto punitivo, sino de un giro en el modelo de gestión judicial.
Esta misma aproximación fue ratificada por el entonces ministro de justicia, para quien la supresión del Consejo
Superior de la Judicatura no obedeció a las motivaciones políticas que algunos quieren hacer ver, sino a la
necesidad de superar las deficiencias en el sistema. A su juicio, este diagnóstico constituye la clave explicativa
de la reforma. Es así como el nuevo modelo de gestión del poder judicial se edificó sobre las siguientes bases: (i)
primero, la nueva estructura pretende incorporar a los operadores de justicia a la gestión de la Rama Judicial, de
modo que las decisiones del nuevo Consejo de Gobierno Judicial tengan como punto de referencia las
necesidades de los actores involucrados directamente en la operación del sistema; de allí que, por ejemplo, el
referido Consejo se encuentre integrado por los presidentes de las altas cortes y por representantes de jueces y
magistrados de tribunales y de empleados públicos; (ii) asimismo, el nuevo esquema pretende asegurar la
capacidad técnica del sistema, pues bajo el anterior modelo esta labor fue asignada a funcionarios judiciales que
carecían de la experticia para ello; así por ejemplo, por esta falta de experticia el Consejo Superior de la Judicatura
ha tenido que devolver al Ministerio de Hacienda recursos significativos que les han sido asignados, por no hacer
sido ejecutados oportunamente; el año pasado, por ejemplo, esta devolución ascendió a los 58.000 millones de
pesos (iii) tercero, se introdujo la distinción entre las funciones de gobierno y las funciones de administración,
como quiera que anteriormente estas fueron asumidas indistintamente por un solo órgano, y esta mezcla generó
confusión e impactó negativamente el funcionamiento de la justicia; por este motivo, en la reforma se establece
la diferenciación funcional y a esta diferenciación funcional se asigna un correlato orgánico, de modo que
actualmente unas instancias se encargan de diseñar las grandes políticas de la administración de justicia, y otras
de ejecutarlas.
5.3.4. En contraste con la posición anterior, la presidente de la Corte Suprema de Justicia y el magistrado del
Tribunal Superior del Distrito Judicial sostuvieron que independientemente de la motivación que dio lugar a la
reforma constitucional, las reglas que se introdujeron al modelo de gobierno y administración del poder judicial no
solo no dan respuesta a las necesidades y requerimientos de la Administración de Justicia, sino que además
afectan de manera definitiva la capacidad de auto gestión de la Rama Judicial,
5.4. Valoración de la reforma constitucional
5.4.1. Un tercer tipo de análisis se refirió a la valoración de la reforma constitucional contenida en el Acto
Legislativo 02 de 2015.
5.4.2. En este contexto se abordó la pregunta por la pertinencia de este análisis por parte de la Corte
Constitucional.
En este sentido, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Justicia sostuvieron que este tribunal no
debía pronunciarse sobre la exequibilidad de la reforma. A juicio del Ministerio Público, la inhibición debe
producirse porque en general este tribunal carece de la competencia para pronunciarse sobre el contenido de las
reformas constitucionales, y porque el denominado “test de sustitución” no es más que una forma soslayada de
efectuar el control material de este tipo de actos. El Ministerio de Justicia acoge esta misma tesis, pero no sobre
la base de la incompetencia de la Corte para efectuar este tipo de escrutinio, sino sobre la base de la ineptitud
sustantiva de la demanda de inconstitucionalidad que activó el presente proceso judicial, teniendo en cuenta, por
un lado, que el análisis de la viabilidad del control es particularmente estricto y gravoso en el escenario de las
reformas constitucionales, y por otro, que en la sentencia C-053 de 2016[49] este tribunal se abstuvo de valorar
una demanda cuyos cargos eran materialmente equivalentes.
Por el contrario, el magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez solicitó expresamente a la Corte un
pronunciamiento de fondo, como quiera que un asunto de tanta trascendencia e impacto no debería ser eludido
a partir de tecnicismos que esta misma corporación puede enfrentar sin mayores dificultades.
5.4.3. Asimismo, los participantes abordaron la pregunta sobre los estándares para la valoración del juicio de
validez de la reforma constitucional.
Aunque los invitados coincidieron en que este examen debía efectuarse a la luz de los principios de autonomía e
independencia judicial, tal como se planteó en la demanda de inconstitucionalidad, los invitados confirieron a
estos principios un status y un alcance distinto.
Para el magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez Gómez, por ejemplo, la autonomía es un principio fundante
de la Carta Política, sin la cual no es posible ni viable el Estado de Derecho, ni el funcionamiento de la justicia en
condiciones de imparcialidad, ni la garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales. Por ello, aunque existen
dimensiones relativas de la autonomía judicial, como la autonomía por insularidad política, que es justamente la
que se encuentra en cuestión en esta oportunidad, en cualquier caso las reformas constitucionales no pueden
generar ningún retroceso ni ningún debilitamiento de la autonomía del poder judicial, porque por su importancia
cardinal dentro del sistema constitucional, debe ser valorado a la luz del principio de progresividad. En este
escenario, entonces, las ganancias obtenidas normativamente se convierten en estándares mínimos que no
podrían ser disminuidos o debilitados por vía de una reforma constitucional.
Frente a esta postura, el experto Diego López hizo dos precisiones: De una parte, se aclaró que aunque la
autonomía judicial constituye un principio fundante que debe irradiar el diseño del Estado, en todo caso no debe
ser sobredimensionado, porque se trata en todo caso de un principio-medio y no de un principio-fin, en tanto dicha
autonomía constituye tan solo el vehículo para garantizar la atención a las demandas de justicia de la ciudadanía
en condiciones de imparcialidad, para la atención y solución de las disputas y conflictos ciudadanos, y el
tratamiento adecuado de los conflictos sociales, que es el fin último de la justicia. Además, esta autonomía no
debe ser entendida únicamente en los términos clásicos, sino que además debe implicar que los desniveles de
poder a nivel económico, político y social entre los distintos actores sociales no se trasladen o no se reproduzcan
en los estrados judiciales, o que al menos sean estabilizados por los operadores de justicia. Y desde esta
perspectiva, los logros del poder judicial han sido notablemente escasos, o al menos esta es la percepción
ciudadana.
Adicionalmente, el experto llamó la atención sobre la necesidad de efectuar un control prudente y mesurado de
las reformas constitucionales que versan sobre la estructura y el funcionamiento de la Rama Judicial, ya que
históricamente los estándares de control se han tornado más exigentes cuando versan sobre esta materia. Y de
hecho, el control judicial de las reformas constitucionales surgió precisamente cuando se examinó una que
alteraba la conformación de los órganos judiciales, en los años 1977 y 1979, pues como normativamente los
jueces no tenían competencias en esta materia, hasta aquel entonces nunca se había emprendido un examen de
este tipo; y desde aquel momento, por vía del control judicial de las reformas constitucionales, ha existido una
suerte de resistencia a los cambios en el aparato de justicia.
5.4.4. Y finalmente, los invitados efectuaron una valoración global de la reforma constitucional.
5.4.4.1. Algunos de los invitados estimaron que la normatividad demandada superaba el test de sustitución. Esta
defensa se estructuró a partir de los siguientes ejes:
- Primero, se aclaró la naturaleza de la reforma. En este sentido, la Procuraduría General sostuvo

que el Acto Legislativo era una reforma de contenido meramente orgánico en tanto únicamente se efectuaron
algunos ajustes a la estructura de la Rama Judicial, y que por tanto, este tipo de modificaciones no tenían la
potencialidad de sustituir ningún pilar fundamental de la Carta Política.
- Segundo, se enfatizaron las competencias del Congreso en esta materia. Es así como el experto
Diego López Medina sostuvo que el problema de trasfondo del que dependía la constitucionalidad de la reforma,
versaba sobre si el Congreso, actuando como constituyente secundario, tenía la competencia para fijar un nuevo
modelo de gestión de la administración de justicia a través de la introducción elementos de gerencia pública en
la justicia. Y a su juicio, aunque este nuevo modelo quizás es sub-optimo, en cualquier caso se enmarca dentro
de las competencias de reforma del órgano parlamentario, y pretendió responder a los déficits de la justicia, en
un contexto en el que la gerencia de la justicia constituye una misión descomunal, compleja y especializada, que
requiere atención especial. En un escenario como este, la introducción de nuevos principios de gerencia judicial
para respaldar la actividad de los operadores jurídicos no puede ser considerada como una transgresión de los
principios esenciales del ordenamiento superior.
Y aunque es cierto que el diseño actual es sub-óptimo, puesto que tal que como quedó configurado el sistema no
existe una representación directa de los usuarios de la justicia y porque existe un único órgano que asume el
doble rol del propio de las asambleas de propietarios, cuya composición es gremial y representativa, y el de las
juntas directivas, en cualquier caso el Congreso tenía la competencia para avanzar y experimentar con nuevas
formas de gestión que hagan frente a los problemas actuales en la administración de justicia.
- Tercero, se defendió la reforma a la luz de las finalidades que la inspiraron. En este sentido, el
Presidente del Congreso Luis Fernando Velasco Chávez y el Procurador General de la Nación coincidieron en
sostener que el Acto Legislativo 02 de 2015 pretendió restablecer el equilibrio entre los poderes públicos y el
sistema de controles interorgánicos instituido en la Constitución de 1991, pero que se había perdido con las
sucesivas reformas a la Carta Política. Asimismo, el ministro de justicia Yesid Reyes sostuvo que la reforma
constitucional constituye una conquista para la administración de justicia, puesto que a través de ella se hace
frente a los problemas estructurales que se afrontan actualmente, en materia de eficiencia en la ejecución de los
recursos, el diálogo con las instancias judiciales, y el experticio en la administración judicial.
- Por último, se defendió a la reforma descartando la tesis de que el nuevo modelo afecta la
independencia o la autonomía judicial. En este sentido, el ministro de justicia sostuvo que ninguno de los
elementos de la reforma que se estiman como lesivos de los referidos principios, en realidad tiene esta calidad;
así por ejemplo, el hecho de que algunos de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no sean permanentes
no afecta la independencia en la gestión de la Rama Judicial; asimismo, tampoco es cierto que la Gerencia capture
y concentre la dirección y administración del poder judicial y que esté desprovista de controles, pues funciones
como la administración de la carrera judicial se encuentra supervisada por la Comisión de la Carrera Judicial, el
presupuesto de la rama lo aprueba el Consejo de Gobierno Judicial, y la creación de cargos la decide este mismo
cuerpo, y no el gerente. Asimismo, aun cuando el Acto Legislativo prevé la participación de algunas instancias
gubernamentales en las sesiones del Consejo de Gobierno Judicial, la intervención se circunscribe a las materias
específicas que señale la ley, y no se extiende al voto, y en todo caso esta facultad coincide con el diseño actual
previsto en la Ley 270 de 1996, para la cual el gobierno puede participar en las reuniones de la Comisión
Interinstitucional.
5.4.4.2. En contraste con la postura anterior, otros de los participantes, entre quienes se cuentan la Presidente
de la Corte Suprema de Justicia Margarita Cabello, el presidente del Consejo de Estado Danilo Rojas Betancourth,
el magistrado del Consejo Superior de la Judicatura Ricardo Monroy Church, el magistrado del Tribunal Superior
del Distrito Superior de Bogotá Marco Antonio Álvarez Gómez y el magistrado del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca Jesús Antonio Sánchez Sossa, estimaron que la normatividad demandada debe ser
declarada inexequible, por suprimir el principio de autonomía judicial como pilar esencial o eje definitorio de la
Carta Política.
A manera de preámbulo, el magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez Gómez sostuvo que aunque en principio
la reforma constitucional tiene un carácter meramente orgánico, tal como lo puso de presente la Procuraduría
General de la Nación, esta regulación tiene una repercusión directa en asuntos sustanciales medulares del Estado
de Derecho, por lo que no se trata de cuestiones de segundo orden. Por este motivo, en esta reforma se encuentra
en juego la democracia misma, la garantía de los derechos fundamentales y en general, el Estado social de
Derecho. Es en este marco analítico que debe evaluarse la reconfiguración del Poder Judicial.
A su juicio, la supresión de este principio se explica por las siguientes razones:
- En primer lugar, la magistrada de la Corte Suprema de Justicia, Margarita Cabello Blanco, sostuvo
que el Congreso carecía de la competencia para suprimir el órgano que encarnaba y materializaba los principios
que orientaban la administración de justicia, y que por este motivo constituía un órgano esencial dentro de la
arquitectura constitucional, como es el Consejo Superior de la Judicatura. Y aunque esta supresión pretendió
justificarse con el pretexto de que las funciones asignadas a este último órgano fueron radicadas en otro que
actualmente tiene su mismo rol, esta figura es ilegítima. Con esta lógica, por ejemplo, el Congreso podría suprimir
un órgano tan esencial como la Corte Constitucional, con el argumento de que la eliminación viene acompañada
de la creación de otro órgano que asume en su integridad las mismas funciones que esta corporación tenía
asignadas.
- En segundo lugar, los referidos invitados indican que la reforma introduce una serie de elementos
que minan directamente la autonomía y la independencia interna y externa de la Rama Judicial, como los que se
indican a continuación:
(i) Se permite la participación de instancias gubernamentales y de actores externos a la Rama Judicial

en el ejercicio de las funciones de gobierno, ya que según el artículo 15 del referido acto, los ministros, los
directores de departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, y representantes de académicos y de
los abogados litigantes pueden participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.
(ii) Se dispone la participación de los operadores de justicia en la gestión del poder judicial, ya que los
presidentes de las altas cortes, un representante de jueces y magistrados y un representante de los empleados
judiciales integran el Consejo de Gobierno Judicial.
Este elemento distorsiona el modelo de gestión judicial previsto en la Constitución de 1991 en varios sentidos:
Primero, se debilita tanto la función jurisdiccional misma como la de gobierno y administración del poder judicial,
ya que unos mismos sujetos deben atender ambos tipos de responsabilidades, que requieren destrezas y
habilidades distintas, y un tiempo de asignación distinto. Este debilitamiento no solo se produce porque se pierde
la nota de la dedicación exclusiva que es indispensable para el correcto ejercicio de la función jurisdiccional y de
la función de gobernanza judicial, sino también porque desde una perspectiva material, no es posible cumplir
adecuadamente el doble rol de político y juez. Esto es aún más grave si se tienen en cuenta que 5 de los 9
miembros del Consejo de Gobierno Judicial tienen la doble de calidad de operador jurídico o empleado judicial
dedicado a otras labores, y la de integrante de dicho Consejo. Es decir, se pierden las notas de exclusividad y
especialización que habían sido garantizadas en el esquema original previsto en la Constitución de 1991.
Y aunque otros expertos como Diego López habrían considerado que esta circunstancia no representa mayores
problemas para los operadores jurídicos que integran el Consejo, en tanto este Consejo se encargaría únicamente
de la definición de los grandes lineamientos del gobierno judicial, tarea que a su vez no exigiría mayor dedicación,
lo cierto es que el texto del Acto Legislativo 02 de 2015 atribuye un amplio repertorio de responsabilidades a este
organismo, por lo que el argumento carece de todo soporte normativo.
Segundo, este nuevo esquema orgánico introduce una dinámica perversa en la que el superior jerárquico
funcional ya no solo tiene esta calidad en los asuntos judiciales, sino que también lo será respecto de los temas
de gobierno judicial. En efecto, los superiores que integran el Consejo de Gobierno Judicial, como los presidentes
de las altas cortes, cuentan con amplias facultades para crear y suprimir cargos, definir la permanencia en el
mismo por parte de los funcionarios judiciales, el traslado de jueces, entre muchas otras cuestiones de las que
depende la estabilidad laboral de todos los operadores jurídicos. Por esta vía, entonces, los miembros del Consejo
de Gobierno Judicial controlan no solo el contenido de las providencias de los operadores jurídicos, sino las
condiciones del cargo que ocupan los jueces.
A juicio del magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez Gómez, esto es aún más grave si se tiene en cuenta
que a este órgano se le atribuyeron funciones normativas, pues el Consejo de Gobierno Judicial puede dictar
reglas de procedimiento en aquellos asuntos no previstos en la legislación. En este escenario, entonces, un
mismo funcionario judicial detenta la calidad de superior en cuanto operador jurídico, en cuando legislativo, y en
cuanto a gobernante de la rama judicial. Y los operadores jurídicos ordinarios se encuentran subordinados frente
a ellos.
Tercero, como los presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y magistrados y el representante
de los empleados judiciales actúan en su calidad de presidente de alta corte y de representante, debiendo actuar
en nombre de quienes representan, se mina la autonomía de estos integrantes del Consejo en la labor de gobierno
judicial, y se introduce un modelo corporativista y gremialista que patrocina el conflicto y el favorecimiento de
intereses sectoriales, en lugar de la atención de los intereses globales de la administración de justicia. En este
sentido, el presidente del Consejo de Estado Danilo Rojas acotó que aunque en su conformación el Consejo de
Gobierno Judicial es similar a lo que fue la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, ambos organismos
funcionan bajo una lógica distinta, pues esta última tenía únicamente una función consultiva, pero carecía de
función decisoria, y pretendía servir de enlace entre el gobierno judicial y las necesidades de la administración de
justicia.
(iii) Se establecen periodos reducidos para los miembros del Consejo de Gobierno Judicial y una alta
rotación en el ejercicio de los cargos, y esta reducción se traduce en una pérdida de continuidad en la gestión del
poder judicial. Es así como los representantes de las altas cortes, es decir, 3 de los 9 integrantes del Consejo,
permanecen únicamente durante el periodo de su presidencia, es decir por un año; por su parte, el representante
de los jueces y magistrado, el de los empleados judiciales y los 3 expertos también cuentan con un estrecho
período de dos años. En este escenario, entonces, se pierde la continuidad en las políticas de gobierno judicial,
y esta circunstancia, a su vez, debilita el gobierno judicial y afecta la autonomía del poder judicial.
Aunque el ministro de justicia Yesid Reyes sostuvo que la continuidad en las políticas judiciales no se perdía
porque los presidentes de las altas cortes actuaban en nombre de la corporación judicial de la cual son
presidentes, a juicio Danilo Rojas este argumento carece de soporte, porque en realidad esta calidad es mucho
más compleja, y en la práctica estos presidentes son más que un vocero, y sus propias percepciones sobre el
funcionamiento de la justicia inciden en su gestión y en las decisiones que adopta en esta calidad.
(iv) Además, se eliminaron las estructuras seccionales que anteriormente permitían la presencia de la
administración de justicia en todo el territorio nacional.
(v) El gobierno judicial, que anteriormente obedecía a una lógica colegiada, actualmente no existe, ya que
la Gerencia asumió gran parte de las labores anteriormente asignadas a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, con lo cual se elimina este componente que garantizaba la transparencia, la
racionalidad, y los procesos deliberativos en la adopción de las decisiones del gobierno judicial.
(vi) Finalmente, también se genera un desequilibrio en la gestión de la Rama Judicial, porque la Gerencia
concentra funciones que trascienden la mera administración y la mera ejecución de las políticas definidas por el
Consejo de Gobierno Judicial, máxime cuando el Gerente integra este organismo, y asume, por esta vía, el doble
rol de la gobernanza judicial y de administrador, y el de juez y parte.
En definitiva, la reforma constitucional habría anulado los principios que inspiraron la configuración del poder
judicial en la Constitución de 1991, como el reconocimiento del autogobierno, incluso en la conformación de los
órganos de gestión, la especialización y la dedicación exclusiva.
- Por último, se sostuvo que la reforma constitucional resultaba inútil e inadecuada para enfrentar los
verdaderos problemas de la administración de justicia. En este sentido, el experto Néstor Iván Osuna Patiño
sostuvo que el Congreso perdió la oportunidad para enfrentar los graves y profundos problemas que afronta la
justicia en Colombia, porque se ocupó de asuntos de segundo orden que no constituyen hoy en día la mayor
fuente de dificultades en la gestión de la Administración de Justicia. Por tan solo poner un ejemplo, actualmente
una de las mayores barreras en el funcionamiento del poder judicial se origina en la muy escasa asignación
presupuestal, en la falta de autonomía en el manejo financiero y presupuestal y en la ausencia de una auditoria
externa sobre el manejo de los recursos; así, aunque la demanda de justicia se ha incrementado en un 350% en
los últimos 20 años, el incremento presupuestal ha sido tan solo del 20% en este mismo período de tiempo.
Paradójicamente, la reforma constitucional guarda silencio sobre este mismo, y lo mismo ocurre con temas de
tanta trascendencia como la congestión judicial, la modernización del aparato de justicia o la implementación de
la oralidad. En definitiva, con la reforma constitucional los problemas de la justicia permanecen incólumes.
5.5. Prospectiva de la reforma constitucional
5.5.1. En general, la mayor parte de invitados a la audiencia pública consideraron que existen serias dificultades
en la implementación de la reforma constitucional. Difieren, sin embargo, en su apreciación sobre las razones y
la dimensión de esta dificultad.
5.5.2. Para el experto Néstor Iván Osuna Patiño y para el magistrado Marco Antonio Álvarez Gómez no ha sido
posible la implementación de la reforma porque el diseño del poder judicial contenido en el Acto Legislativo hace
inviable su propia materialización, de modo que lo que rige actualmente son las normas transitorias, cuya vigencia
se ha venido extendiendo indefinidamente. Es decir, la misma normatividad demandada contiene los elementos
de su propia ineficacia.
Por tan solo mencionar un ejemplo, el Consejo de Gobierno Judicial no se ha podido integrar porque por el
esquema de integración acogido en la reforma, la designación de los representantes de los empleados judiciales
y de los jueces y magistrados ha generado pugnas y confrontaciones internas entre los operadores jurídicos y
entre los empleados judiciales, y en general, ha dado lugar a una dinámica perversa cuyo efecto es la
imposibilidad de integrar este organismo. Por ello, aún subsiste el debilitado y moribundo Consejo Superior de la
Judicatura. En últimas, entonces, la falta de implementación de la reforma es atribuible al diseño contenido en
esta reforma.
5.5.3. Diego López coincide en que la reforma constitucional dista mucho de ser una realidad, ya que el nuevo
modelo de gestión judicial hace parte de la ciencia ficción, como lo demuestra el hecho mismo de la realización
de la audiencia pública. Sin embargo, las dificultades tendrían otro origen. A su juicio existe una marcada
resistencia de los propios actores de la justicia para permitir el cambio, incluso de actores tan relevantes como el
Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia. De este modo, existe
un grave impasse constitucional, por cuanto de los propios destinatarios de la reforma constitucional se niegan a
su cumplimiento y ejecución. Este impase debe ser resuelto por la Corte Constitucional, y en la solución del mismo
debería existir la disposición para experimentar nuevos modelos que impulsen no solo la autonomía judicial, sino
también la eficiencia, frente a la cual la Rama Judicial tiene enormes deudas.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.1 de la Carta Política, esta Corporación es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los textos demandados, como como quiera se trata de enunciados
contenidos en un acto reformatorio de la Constitución Política.
2. Asuntos a resolver
De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos.
En primer lugar, debe establecerse la viabilidad y el alcance del pronunciamiento judicial, ya que a lo largo del
proceso se pusieron en evidencia dos circunstancias que eventualmente podrían tornar improcedente el control
constitucional propuesto en el escrito de acusación.
Por un lado, la Procuraduría General de la Nación reiteró la posición que viene sosteniendo de tiempo atrás, en
el sentido de que este tribunal carece de la competencia para resolver las demandas contra reformas
constitucionales, cuando el vicio que se alega no tiene origen en presuntas irregularidades en el trámite de
aprobación legislativa. A su juicio, el tipo de examen que este tribunal realiza por fuera de este preciso marco
constituye una modalidad de revisión material que la Constitución no permite, aun cuando esta Corporación haya
querido encubrir su dimensión y naturaleza sustancial a través de la artificiosa figura del desbordamiento en el
ejercicio del poder de reforma.
Además, para el Ministerio de Justicia, la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, la Fiscalía General
de la Nación y el ciudadano Gerardo Antonio Duque Gómez, los cargos del escrito de acusación no permiten la
estructuración del juicio de sustitución planteado por el accionante, por tener cuatro tipos de deficiencias: (i) se
controvirtieron medidas que tienen un respaldo constitucional directo; (ii) no se identificaron los estándares que
deberían servir como base del escrutinio judicial; (iii) no se indicaron los componentes normativos de la reforma
que anularían o suprimirían los ejes definitorios de la Carta Política; (iv) y finalmente, se habría confundido el
juicio de sustitución con el control material de la legislación.
Teniendo en cuenta los señalamientos anteriores, se debe determinar la procedencia y el alcance del
pronunciamiento judicial, absolviendo dos interrogantes: (i) primero, si por alguna de las razones esbozadas por
la Procuraduría General de la Nación, esta Corporación carece de la competencia para resolver las demandas
de inconstitucionalidad contra Actos Legislativo, cuando el cuestionamiento apunta a demostrar la sustitución,
supresión o anulación de un eje esencial de la Carta Política; (ii) y segundo, si los señalamientos del escrito de
acusación satisfacen las cargas elementales para la estructuración del juicio de validez propuesto por el actor,
teniendo en cuenta los reparos que contra los cargos de la demanda formularon el Ministerio de Justicia, el
Ministerio del Interior, la Presidencia de la República, la Fiscalía General de la Nación y el ciudadano Gerardo
Antonio Duque Gómez.
En caso de ser procedente la revisión judicial, se efectuará el control propuesto por el accionante, estableciendo
si el nuevo esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial plasmado en el Acto Legislativo 02 de
2015 sustituyó, suprimió o anuló los elementos esenciales de la Constitución de 1991 a partir de los cuales se
estructuró el sistema de administración de justicia, y si, por tanto, al haberse excedido el Congreso en sus
competencias de reforma constitucional, se debe declarar la inexequibilidad de la preceptiva acusada.
Para abordar estos interrogantes, el presente fallo tendrá la siguiente estructura:
Con respecto a la viabilidad y alcance del escrutinio judicial, se examinarán los siguientes problemas: (i) por un
lado, se determinará si la Corte tiene la atribución para efectuar el control de los actos reformatorios de la
Constitución por vicios competenciales derivados del exceso en el ejercicio del poder de reforma del
constituyente, teniendo en cuenta los reparos de la Procuraduría General de la Nación frente a esta facultad; (ii)
y de otro lado, se valorará la aptitud de la demanda, partiendo de las objeciones que plantearon algunos de los
intervinientes a los señalamientos del escrito de acusación.
En caso de ser procedente el escrutinio judicial, se establecerá si los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto
Legislativo 02 de 2015, que fijan el nuevo modelo de gobierno y administración del Poder Judicial, así como las
bases del sistema disciplinario de los empleados judiciales, adolecen de un vicio competencial por exceso en el
ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, al haber eliminado, sustituido o suprimido los principios de
independencia y autonomía judicial.
Para este efecto se abordarán las siguientes temáticas: (i) primero, se ofrecerá una caracterización general del
tipo de escrutinio judicial propuesto en esta oportunidad, es decir, del control constitucional de actos reformatorios
de la Constitución por el exceso en el ejercicio del poder de reforma, indicando su naturaleza y estructura; (ii)
segundo, se identificarán los parámetros del control constitucional en el caso particular; (iii) tercero, se ofrecerá
una caracterización de la normatividad impugnada, explicando los objetivos y los ejes temáticos básicos de la
reforma al modelo de gobierno y administración del poder judicial; (iv) finalmente, se establecerá si el referido
esquema suprime los pilares esenciales de la Carta Política sobre los cuales se configuró la organización y el
funcionamiento del Poder Judicial en la Constitución de 1991, y si por ende, la normatividad correspondiente debe
ser declarada inexequible.
3. La competencia de la Corte para evaluar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la

Constitución a la luz de criterios competenciales
3.1. Tal como se expresó en los acápites anteriores, la Procuraduría General de la Nación estima que en el marco
del control abstracto de constitucionalidad, la competencia de esta Corporación frente a los actos reformatorios
de la Carta Política se circunscribe a la revisión de la regularidad procedimental, por lo cual no podría efectuar el
tipo de examen propuesto en el escrito de acusación, por trascender este marco y extender a cuestiones de orden
material.
Esta apreciación, por su parte, se ampara en dos tipos de consideraciones:
Por un lado, en la tesis sobre la inexistencia de límites materiales al poder de reforma del constituyente, pues si
la misma Constitución permite su propia reforma sin establecer excepciones a esta facultad general, mal podría
el juez constitucional imponer unilateralmente estos límites, sin tener un fundamento normativo expreso para ello.
Una valoración de este tipo implicaría no solo imponer barreras ilegítimas a los necesarios procesos de reforma
y ajuste, en contravía del espíritu de la Carta del 1991, sino también que el juez constitucional asume
oficiosamente la labor de crear ella misma, de manera artificiosa, los parámetros del juicio de validez, para luego
aplicarlos al caso concreto.
Asimismo, la apreciación del Ministerio Público se sustenta en la tesis sobre los límites de la Carta Política al
control constitucional de los referidos actos, pues los artículos 241.1, 241.2 y 379 del texto superior habrían
circunscrito el escrutinio judicial a la revisión de los cuestionamientos de forma y de procedimiento, y en este
caso, el examen que pretende efectuar la Corte trasciende por mucho la valoración anterior, siendo en realidad
una forma velada de control material, o en el mejor de los casos, una valoración de los vicios de orden
competencial, que según la propia jurisprudencia de este tribunal, son vicios sustanciales. En este marco,
entonces, la pretensión de esta corporación de extender el alcance del escrutinio judicial envuelve una
extralimitación en el ejercicio de las competencias que le fueron conferidas, y con ello, la eliminación del principio
democrático, del Estado de Derecho y de los principios de supremacía constitucional, legalidad y soberanía
popular, porque las decisiones adoptadas por los representantes del pueblo, o incluso con la mediación directa
de éste, pueden ser vetadas por una mayoría simple y episódica de jueces no elegidos democráticamente, a
partir de unos estándares que carecen de referente normativo, elaborados y construidos artificiosamente.
3.2. La Corte reitera la posición que ha venido sosteniendo sobre el alcance del control de los actos reformatorios
de la Constitución y descarta, nuevamente, la ya arraigada tesis del Ministerio Público sobre la incompetencia de
este tribunal para evaluar la constitucionalidad de los actos legislativos a la luz de criterios competenciales, por
la supresión de los elementos definitorios del ordenamiento superior[50].
3.3. Lo primero que cabe advertir es que la tesis de la Procuraduría General de la Nación sobre la inexistencia de
barreras o límites al poder de reforma de la Constitución, se opone a los principios básicos sobre los cuales se
funda el Estado Constitucional de Derecho. Este modelo de Estado supuso la superación del modelo plebiscitario
de la democracia, que hacía radicar la legitimidad del sistema político y económico, de manera exclusiva, en la
voluntad de la mayoría, independientemente del contenido de esta voluntad. Dentro del nuevo modelo de
democracia, en cambio, la voluntad de la mayoría debe contar con algunas cualificaciones elementales para servir
como criterio jurídico de validación de las decisiones en el escenario político, económico y social, y en particular,
para que el contenido de dicha voluntad sea compatible con los límites al poder y con la garantía de los derechos
humanos[51].
El Ministerio Público asume que al no existir un catálogo expreso de límites sustantivos al poder de reforma
constitucional en la Carta del 91, el constituyente se encuentra habilitado para alterar el contenido del
ordenamiento superior, libre y discrecionalmente, con la sola condición de que se respeten las formas y los
lineamientos de orden procedimental determinados expresamente en el sistema jurídico. Y al no existir ninguna
barrera de orden material, por sustracción de materia el juez constitucional no podría adelantar el control respecto
de los actos reformatorios de la Carta Política por un exceso en el ejercicio del poder de reforma por supresión
de los pilares básicos de la Constitución Política.
De este modo, la tesis de la Procuraduría sobre el poder irrestricto, ilimitado e incondicional al poder de reforma,
se opone a los principios básicos sobre los cuales se asienta la organización política, social y económica.
3.4. Por otro lado, tampoco son admisibles los reparos de la Vista Fiscal sobre la connotación material encubierta
del control efectuado por esta Corporación, a su juicio carente de fundamento normativo, y fuente de dificultades
lógicas, conceptuales y ante todo, de legitimidad política.
3.4.1. Con respecto a los señalamientos acerca de la naturaleza sustancial del referido control, debe aclararse
que aunque dentro de dicho examen se efectúa una confrontación entre dos contenidos, a saber, entre las normas
que reforman la Constitución y los elementos definitorios del ordenamiento superior, la naturaleza, estructura y
finalidad de ambos razonamientos es sustancialmente distinta en uno y otro caso: (i) primero, el objeto del
denominado juicio de sustitución es la valoración del ejercicio del poder de reforma, de modo tal que el cotejo
material que se realiza entre el precepto objeto de control y el elemento fundamental de la Constitución es tan
solo instrumental y funcional al objetivo general de determinar si el constituyente se excedió en el ejercicio de sus
competencias; en el control material, por el contrario, este cotejo constituye el objeto mismo de la intervención
judicial, porque de lo que se trata es de determinar si se presenta una incompatibilidad normativa entre normas
jurídicas de distinto rango jerárquico; (ii) segundo, el estándar con respecto al cual se efectúa la confrontación
normativa es distinto en uno y otro caso: en el primer caso este parámetro son los principios transversales y
estructurales que subyacen al ordenamiento superior, de modo que las disposiciones constitucionales son
únicamente la materialización o concreción particular de tales elementos, y su función no es la de servir como
estándar del juicio de validez, sino la de permitir la identificación del elemento definitorio de la Carta Política; en
el control material de la legislación, por el contrario, el estándar o parámetro de juicio sí son los preceptos
constitucionales considerados en sí mismos; (iii) y finalmente, el tipo de cotejo que se efectúa en uno y otro
escenario es distinto: en el control material se establece una relación de incompatibilidad normativa, de modo que
la preceptiva legal se estima inconstitucional cuando se opone de algún modo a los mandatos constitucionales,
mientras que en el otro caso se debe establecer no solo una incompatibilidad normativa entre el acto reformatorio
de la Constitución y el principio axial del ordenamiento superior, sino si aquel suprime o sustituye uno de estos
principios esenciales. Se trata, en definitiva, de ejercicios analíticos diferentes.
3.4.2. Asimismo, la Corte descarta el señalamiento de la Vista Fiscal por la presunta carencia de fundamento
normativo de la facultad de esta corporación para efectuar el referido control. En efecto, aunque el artículo 241
de la Constitución no contiene una habilitación expresa en este sentido, la potestad se ampara en una
interpretación textual, sistemática y teleológica de la preceptiva constitucional, y en particular, de los artículos 2,
241 y 379 de la Carta Política. En efecto, como la Carta Política facultó al constituyente secundario para reformar
la Constitución, más no para quebrantarla, derogarla integralmente o cambiarla, y como al mismo tiempo asignó
a este tribunal la función de asegurar jurisdiccionalmente la regularidad en los procesos de reforma constitucional,
las potestades de control jurisdiccional de estos actos, previstas en los artículos 241.1 y 242.2 de la Carta Política,
deben ser entendidas como comprensivas de la facultad para revisar y valorar el ejercicio del poder de reforma,
es decir, para evaluar vicios de orden competencial.
3.4.3. Finalmente, los reparos de la Procuraduría al denominado juicio de sustitución por las dificultades lógicas,
conceptuales y de legitimidad política del juicio de sustitución, corresponden a las críticas que en general se
formulan contra la justicia constitucional.
Así, preocupa al Ministerio Público la discrecionalidad con la que cuenta el juez constitucional al construir los ejes
definitorios del ordenamiento superior, es decir, los estándares del juicio de validez, pues en realidad estos no
corresponden a ninguna disposición expresa del texto constitucional. Esta dificultad, sin embargo, se extiende a
la actividad argumentativa que se despliega en toda labor jurisdiccional, puesto que, en últimas, la decisión
judicial, particularmente en el escenario constitucional, no se obtiene de aplicar directamente las previsiones
constitucionales como tales a los casos concretos, sino que el proceso de subsunción presupone construir las
sub-reglas controlantes del caso, a partir de la interpretación y articulación de todo el entramado constitucional;
es decir, la premisa mayor del razonamiento judicial nunca es un texto jurídico “en bruto”, sino una sub-regla
creada por el operador jurídico, a partir de los contenidos normativos establecidos por el constituyente y por el
legislador. De este modo, la dificultad que plantea el Ministerio Público al juicio de sustitución corresponde en
realidad a una dificultad común a toda la actividad jurisdiccional en general, y que por sí sola no tiene la
potencialidad de desvirtuar la facultad de la Corte para revisar la constitucionalidad de los actos reformatorios de
la Constitución.
Lo propio puede afirmarse de las críticas a la legitimidad democrática de la Corte para vetar las reformas
constitucionales, pues estos señalamientos, según los cuales las decisiones adoptadas democráticamente por
representantes del pueblo, o incluso con la mediación directa de éste, podrían ser vetadas por una mayoría simple
y episódica de jueces no elegidos democráticamente, corresponden en su integridad a la denominada “crítica
anti-mayoritaria”. Este señalamiento, al que por lo demás ya en distintas oportunidades se le ha dado respuesta,
corresponde a reproches de orden político, y que, por ende, por sí solo tampoco desvirtúa la competencia que la
Constitución le atribuyó a la Corte Constitucional, con el objeto de que institucionalmente se aseguren unos
mínimos constitucionales relacionados con los límites al poder y con el respeto y garantía de los derechos
fundamentales en los procesos de transformación constitucional.
3.5. En este orden de ideas, entonces, la Corte reafirma su competencia para valorar el ejercicio del poder de
reforma por parte del constituyente secundario, por la presunta supresión de los ejes fundantes del ordenamiento
superior.
4. La aptitud de la demanda
4.1. Tal como se indicó en los acápites precedentes, en el auto admisorio de la demanda el magistrado
sustanciador efectuó una valoración preliminar del escrito de acusación, concluyendo que, en principio, éste
admitía un pronunciamiento de fondo. No obstante, a lo largo del proceso judicial la Presidencia de la República,
el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación y el ciudadano Gerardo Antonio
Duque Gómez estimaron que no era viable un pronunciamiento de fondo, en la medida en que los cargos de la
demanda no permitirían la estructuración del juicio de sustitución propuesto por el accionante. Esta solicitud fue
reiterada por el ministro de justicia en la audiencia pública.
A juicio de los referidos intervinientes, el escrito de acusación tiene las siguientes deficiencias: (i) en primer lugar,
la presunta falencia del Acto Legislativo que se alega en la demanda, en realidad tendría pleno respaldo
normativo, ya que el accionante argumenta que el Congreso carece de la competencia para reformar la
Constitución, pero en realidad, el artículo 374 de la Carta Política habilita expresamente a este órgano para
modificar el texto constitucional mediante actos legislativos; (ii) en segundo lugar, el actor también habría fallado
al individualizar el estándar o el parámetro del examen judicial, ya que no identificó con precisión el elemento
esencial del ordenamiento superior que fue suprimido por el ordenamiento superior, ni las razones por las que
este componente normativo es un elemento definitorio del texto constitucional; (iii) asimismo, el actor también
habría fallado al no señalar los componentes normativos de la reforma que suprimen un eje definitorio de la Carta
Política, y al no indicar las razones de tal anulación; (iv) finalmente, el accionante habría confundido el juicio de
sustitución con el control material de la legislación, asumiendo que cualquier divergencia entre el contenido de
los preceptos constitucionales y el contenido del Acto Legislativo devendría en la inexequibilidad de este último,
cuando justamente lo que persiguen estos actos es la modificación del texto constitucional
4.2. En este contexto, entonces, corresponde a la Corte determinar si las acusaciones de la demanda admiten un
pronunciamiento de fondo.
Para este efecto, debe recordarse que el criterio para valorar la aptitud de los cargos es que la demanda debe
individualizar los elementos constitutivos y estructurales del escrutinio judicial, y que, en el caso de los actos
reformatorios de la Constitución, implica la identificación del componente esencial del ordenamiento superior que
sirve como estándar del juicio, la indicación de las razones por las que ese elemento tiene el status de pilar
fundamental, el señalamiento del contenido normativo objeto de análisis y la indicación de las razones por las que
dicho contenido suprime o sustituye el elemento definitorio de la Carta Política, hasta desdibujarla y
desnaturalizarla[52].
Esta individualización de los elementos estructurales del juicio se exige, por un lado, porque la Constitución
prohíbe el control oficioso de la legislación, y en caso de dar trámite a demandas que no satisfacen esta exigencia,
el juez constitucional tendría que introducir por sí mismo los insumos argumentativos que no proporcionó el
demandante, y por esta vía estaría efectuando un control oficioso del sistema jurídico. Además, la indicación de
los elementos estructurales del escrutinio judicial es indispensable para la conformación de la litis constitucional,
en función de la cual se estructura el proceso deliberativo que antecede y suministra al juez los insumos de su
decisión; cuando el escrito de acusación no precisa el objeto de la controversia, el debate jurídico no se puede
configurar, y el juez constitucional estaría avocado a resolver un asunto aún no delineado, y sin contar con los
elementos de juicio que proporcionan las intervenciones ciudadanas y las intervenciones de las entidades
públicas, el concepto del Ministerio Público y, en este caso, la participaciones de los invitados a la audiencia
pública. Todo ello devendría en un debilitamiento del control constitucional, y por tanto, en un menoscabo de la
supremacía constitucional dentro del ordenamiento jurídico.
Teniendo en cuenta estos parámetros, pasa la Corte a valorar la aptitud de la demanda y a determinar la viabilidad
de un fallo de fondo.
4.3. Con respecto al primero de los reparos, la Corte estima que el primero de los reparos formulados por los
intervinientes a la aptitud de la demanda no está llamado a prosperar, en la medida en que el fundamento de la
acusación del accionante no es una supuesta incompetencia del Congreso para efectuar cualquier modificación
al texto constitucional, sino su incompetencia para suprimir los principios que orientaron la configuración del
sistema de gobierno de la Rama Judicial, y en particular, la creación del Consejo Superior de la Judicatura. Es
así como en distintas oportunidades el actor sostiene que la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo
se requiere, no porque haya alterado el modelo de gobierno y administración del poder judicial, sino porque la
hacerlo, se eliminaron los principios esenciales que irradiaban el ordenamiento superior. Los cuestionamientos a
la aptitud de la demanda, entonces, se amparan en una comprensión del escrito de acusación que no se ajusta
a su tenor literal.
4.4. El segundo de los señalamientos también es infundado.
En efecto, aunque en algunos apartes de la demanda se sostiene indistintamente que el elemento definitorio de
la Constitución Política que fue suprimido con la reforma constitucional es la organización del Estado y el Consejo
de la Judicatura, a lo largo del escrito se aclara que ninguno de estos elementos son inamovibles, y que el límite
al poder de reforma está dado, más bien, por los principios transversales que orientaron el diseño institucional del
Poder Judicial y la creación del Consejo Superior de la Judicatura, a saber, los principios de independencia y de
autonomía judicial, y los componentes de tales principios que aseguran la conducción de la Rama Judicial por
este mismo órgano. En este orden de ideas, entonces, la indeterminación del escrito de acusación en cuanto al
componente esencial de la Constitución, derivada de la ambigüedad y de los términos equívocos en que fueron
planteados en la demanda de inconstitucionalidad, puede ser superada mediante una lectura integral del
respectivo documento.
Esta lectura, por lo demás, coincide con la que efectuaron los participantes en la audiencia pública del día 30 de
marzo de 2016, pues con excepción del entonces ministro de Justicia Yesid Reyes Alvarado, quien solicitó un
fallo inhibitorio por no haberse individualizado correctamente la premisa mayor de juicio de sustitución, los
invitados asumieron que la controversia jurídica planteada por el demandante giraba en torno a la posible
supresión de los principios de independencia y autonomía judicial, y que eran éstos los componentes que por no
poder ser anulados por el Congreso, debían servir como parámetro del escrutinio judicial. De este modo, si
razonablemente la comunidad jurídica entendió el objeto de la controversia planteada en la demanda, mal podría
la Corte valerse de tecnicismos y de artificios para eludir un problema real y comprensible para todos, que podría
comprometer la independencia y la autonomía judicial.
La Corte precisa, sin embargo, que aunque a nivel discursivo el debate se estructuró en función de los principios
de independencia y de autonomía, considerados genérica y globalmente, desde una perspectiva material la
controversia versó sobre un componente o una faceta específica de los mismos: el autogobierno judicial. En
efecto, la independencia judicial, entendida en un sentido amplio, comprende muy amplias y distintas facetas[53],
pero en el presente proceso el debate recayó únicamente sobre tan solo algunas de estas dimensiones, porque
los cuestionamientos de la demanda y de los sujetos procesales no se encaminaron a demostrar que la reforma
constitucional implicaría la pérdida de la independencia de los operadores de justicia considerados
individualmente, sino la pérdida de la capacidad de autogestión de la Rama Judicial. Y esto tiene sentido, porque
la normatividad demandada no introdujo cambios en la estructura o en las reglas de funcionamiento de los
órganos encargados de administrar justicia, sino en la institucionalidad encargada del gobierno y administración
de la Rama Judicial, por lo que la eventual afectación o supresión de la independencia, se predicaría, al menos
en principio, de la conducción del poder judicial, y no de la actividad jurisdiccional propiamente dicha. Así las
cosas, la Corte estima que el control jurisdiccional, de ser procedente, debe efectuarse a la luz de este
componente específico del principio de independencia judicial: el autogobierno judicial.
4.5. Asimismo, este tribunal difiere de la apreciación de los intervinientes según la cual el accionante no
habría indicado las razones por las que los principios de independencia y de autonomía judicial constituyen ejes
definitorios del ordenamiento superior, que pueden servir como parámetro para valorar el ejercicio del poder
reformatorio del Congreso. En efecto, una aproximación integral del escrito de acusación revela que el accionante
proporcionó tres tipos de argumentos: (i) de una parte, el actor se valió de los antecedentes de la Carta Política
para identificar los propósitos del constituyente al establecer la estructura de la Rama Judicial, y a partir de esta
aproximación histórica concluyó que la creación del Consejo Superior de la Judicatura había respondido al
propósito de garantizar la independencia y autonomía del poder judicial, y en particular, la capacidad de
autogobierno de este órgano del Estado; (ii) asimismo, el accionante se valió de una interpretación sistemática
del ordenamiento superior para respaldar la tesis de que uno de los principios transversales de la Constitución es
la independencia y la autonomía judicial, y en particular, la autogestión del Poder judicial; en este sentido, la
demanda contiene una profusa relación de disposiciones constitucionales sobre la configuración de los órganos
de gobierno y administración de la Rama Judicial, sobre el perfil de quienes los integran o el espectro de sus
competencias, y con base en ellas se concluye que un elemento estructural de la Carta Política es el principio de
independencia judicial; (iii) finalmente, el accionante se ampara en aquellas normas del texto constitucional que
expresamente reconocen este principio, entre ellos los artículos 228 y 230, según los cuales “las decisiones [de
la Administración de Justicia[ son independientes” y que “los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos
al imperio de la ley”. A partir de este entramado normativo, el demandante concluye que los referidos principios
son ejes definitorios de la Carta Política que no podían ser suprimidos por el Congreso, y que es a la luz de los
mismos que debe valorarse el ejercicio de la facultad de reforma efectuado por el constituyente secundario. Así
pues, independientemente de la solidez de esta línea argumentativa, lo cierto es que en el escrito de acusación
se abordó expresa y deliberadamente la pregunta por la connotación esencial y estructural de los principios de
independencia y autonomía judicial, y que, en el marco de este interrogante, el accionante proporcionó un amplio
catálogo de razones en defensa de esta posición, que posteriormente serán valoradas.
4.6. De igual modo, la Sala disiente de los planteamientos de los intervinientes sobre la presunta falta de
identificación de los componentes de la reforma constitucional que habrían hecho nugatorios los ejes fundantes
de la Carta Política a los que alude el demandante, y de las razones de su supresión o anulación.
Aunque dispersas a lo largo del texto, la demanda identifica un catálogo de las medidas contenidas en el Acto
Legislativo 02 de 2015 que a su juicio son lesivas de los principios de independencia y de autonomía judicial, así
como las razones de la supuesta supresión. Es así como en la demanda se señalan al menos cuatro elementos
normativos que, articulados entre sí, provocarían la incapacidad de la Rama Judicial para autogobernase: la
dedicación no permanente de la mayor parte de miembros del Consejo de Gobierno Judicial a la labor de
conducción del órgano, la atribución a unos mismos actores del doble rol de administración y de jurisdicción,
la habilitación al Ejecutivo para intervenir en el funcionamiento del Consejo de Gobierno Judicial, y la
concentración de funciones en la Gerencia de la Rama Judicial, así como su intervención en el órgano directivo.
El actor efectúa un análisis individualizado de estas medidas y un análisis global de todas ellas, para finalmente
concluir que el nuevo esquema no permite la autogestión del Poder Judicial, y que, por ende, hace nugatoria esta
faceta de la independencia y de la autonomía judicial.
Este tipo de aproximación, por lo demás, coincide con el planteamiento de varios de los participantes en la
audiencia pública, al explicar que decisiones como la de adjudicar a presidentes de altas cortes, magistrados,
jueces y empleados judiciales la responsabilidad de conducir la Rama Judicial, la de reducir sensiblemente el
periodo de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial, o la de robustecer excesivamente las funciones de
la Gerencia de la Rama, terminaban por desdibujar plenamente la independencia y la autonomía judicial.
En este orden de ideas, el accionante sí identificó las medidas que a su juicio producen la inconstitucionalidad
del Acto Legislativo.
4.7. Finalmente, la Sala tampoco comparte la tesis de que el ejercicio analítico efectuado por el demandante
corresponde a la revisión material de la legislación que de ordinario se efectúa en el marco del control abstracto
de constitucionalidad, y no al juicio de sustitución, que es el que procedería frente a los actos reformatorios de la
Carta Política.
En efecto, lo que se valora y cuestiona en la demanda de inconstitucionalidad es el ejercicio de las competencias

reformatorias del Congreso, y no el contenido mismo de la reforma, como ocurre con el control material. Por este
motivo, las reflexiones del actor sobre la compatibilidad entre el Acto Legislativo 02 de 2014 y la independencia y
la autonomía judicial no constituyen un fin en sí mismo, sino que, por el contrario, son funcionales al argumento
sobre el presunto ejercicio irregular de las facultades reformatorias por parte del constituyente secundario.
Asimismo, los referentes del escrutinio efectuado por el actor no son las normas constitucionales en sí mismas
consideradas, sino en tanto éstas encarnan y materializan principios transversales y estructurales de la Carta
Política que le confieren su identidad, como los principios de independencia y de autonomía judicial. La alusión
del accionante a los artículos 228 y 230 de la Carta Política, así como a las normas constitucionales que crearon
el Consejo Superior de la Judicatura, no es porque tengan un valor propio o autónomo ni es en relación con estas
normas que se efectúa el ejercicio de confrontación, sino que constituyen el insumo para acreditar la existencia
de principios subyacentes al ordenamiento constitucional que no podían ser alterados por el constituyente
secundario, y es frente a estos parámetros que se realiza el cotejo, como paso preliminar a la valoración del
ejercicio de las competencias normativas por parte del Congreso.
Así las cosas, la argumentación del actor apunta, no a demostrar que el Acto Legislativo 02 de 2015 alteró el
modelo de gobierno y administración del Poder Judicial, sino que con esta modificación se suprimieron principios
esenciales de la Carta Política, y que el Congreso carecía de la competencia para efectuar una reforma normativa
de esta envergadura. Este es el tipo de ejercicio analítico que esta Corte realiza en el marco del juicio de
sustitución.
4.8. En definitiva, la demanda contiene los elementos para un pronunciamiento de fondo, como quiera que los
cargos identifican los elementos estructurales del escrutinio judicial por exceso en el ejercicio del poder de reforma
de la Constitución, así: (i) primero, se individualizaron los principios transversales del ordenamiento superior con
respecto a los cuales se valora la competencia del Congreso, a saber, los principios de independencia y de
autonomía judicial, y en particular, el principio de autogobierno judicial; (ii) segundo, se indicaron las razones por
las que los referidos principios son ejes definitorios de la Carta Política, a partir de una aproximación histórica,
sistemática, teleológica y textual a la Constitución; (iii) y finalmente, se señalaron las medidas contenidas en el
Acto Legislativo 02 de 2015 que, por ser anular completamente el autogobierno judicial, no podían ser adoptadas
por el constituyente secundario, así como las razones de la referida anulación.
4.9. Asimismo, la Corte toma nota de que en la audiencia pública del 30 de marzo los participantes ofrecieron
nuevos elementos de juicio para el escrutinio judicial, que disipan cualquier duda sobre la viabilidad del examen
propuesto por el actor. De una parte, si los términos equívocos y ambiguos en que se propuso la demanda
generaban alguna incertidumbre sobre los estándares que debían ser utilizados para valorar el Acto Legislativo,
sobre las medidas contenidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 que eventualmente podrían subvertir el orden
constitucional o sobre las razones del presunto quebrantamiento del orden constitucional, en la audiencia pública
se configuró un debate amplio y profundo sobre cada uno de estos elementos de discusión, y la controversia
quedó planteada en términos precisos, concretos e inequívocos. Asimismo, en esta audiencia los participantes
ofrecieron insumos de análisis adicionales decisivos, como los elementos de contexto para entender el escenario
político en el que se inscribe la reforma constitucional y los cuestionamientos a la misma, las variables que deben
ser tenidas en cuenta para valorar el ejercicio de las competencias ejercidas por el Congreso, la importancia del
asunto debatido y su impacto en el funcionamiento del sistema de justicia, y las razones que podrían justificar la
intervención judicial en esta controversia.
Teniendo en cuenta todos estos elementos, la Sala Plena concluye que en general, la demanda satisfizo los
requerimientos básicos para la estructuración del juicio de validez, y que, además, el proceso deliberativo que se
surtió con posterioridad a la admisión de la demanda suministra las herramientas analíticas y los insumos
necesarios para abordar la problemática planteada en el escrito de acusación.
4.10. Sin perjuicio de la procedencia general del examen judicial propuesto por el accionante, la Corte encuentra
que no es viable el juicio frente a algunos de los apartes normativos acusados, tal como se explica a continuación.
4.10.1. En primer lugar, las acusaciones de la demanda, las intervenciones públicas y ciudadanas en el proceso
judicial, y las participaciones en la audiencia pública del 30 de marzo, se centraron en el análisis del nuevo modelo
de gobierno y administración del Poder Judicial establecido con la supresión de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura y con la creación del Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial.
Sin embargo, no se formularon cuestionamientos frente al otro componente de la normatividad demandada, que
modificó el régimen disciplinario de la Rama Judicial mediante la supresión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En la demanda
de inconstitucionalidad, por ejemplo, no se formuló ningún cargo en contra del nuevo modelo disciplinario judicial,
y en las intervenciones solo se encuentran referencias marginales y accesorias a este tópico, sin que de ninguna
de ellas se pueda derivar un cuestionamiento a la constitucionalidad de esta normatividad. Lo propio puede
afirmarse de la audiencia pública, cuyos núcleos temáticos giraron en torno a problemáticas asociadas
fundamentalmente a la creación del Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial.
Y como las consideraciones sobre este último tópico no son extrapolables ni trasladables al nuevo modelo
disciplinario judicial, puede concluirse válidamente que no existe ninguna acusación frente a la normatividad
contenida en el Acto Legislativo, y que por ende, no es procedente el examen judicial frente a este componente
de la reforma constitucional. En este orden de ideas la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre la validez de
los siguientes preceptos: (i) del artículo 19, que justamente crea la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y
determina sus competencias y el sistema de designación y el período de sus miembros; (ii) de la derogatoria de
los numerales 3 y 6 del artículo 256 de la Constitución Política contenida en el artículo 17 del Acto Legislativo, en
la medida en que tal derogatoria se refiere a las antiguas competencias de la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura; (iii) del fragmento del numeral 6 del artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 que
establece como disposición transitoria que “la autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”; (iv) del inciso 1 del artículo 26 del Acto
Legislativo, que ordena sustituir la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de
Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la Carta Política.
4.10.2. Asimismo, esta Corporación se abstendrá de pronunciarse sobre la constitucionalidad de aquellos

preceptos de la reforma que se refieren a los consejos seccionales de la judicatura, en la medida en que su
creación y sus funciones fueron delegadas por mandato constitucional a la propia ley, de modo que las
alteraciones a los mismos no tienen la potencialidad de suprimir o sustituir los principios estructurales de la Carta
Política. Es así como según versión original del artículo 256 de la Constitución, “corresponde (…) a los consejos
seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones (…)”; asimismo, en la versión original
del artículo 254.2 de la Carta Política se habilitaba al legislador para crear consejos seccionales de la judicatura
para cumplir la función disciplinaria. En este orden de ideas, como la existencia y el catálogo de competencias de
los consejos seccionales es asunto de orden legal, y como por este motivo el Congreso no podría excederse en
el ejercicio del poder de reforma constitucional al regular tales instancias, no es procedente el escrutinio judicial
frente a las disposiciones correspondientes. Así las cosas, este tribunal se abstendrá de pronunciarse frente a la
derogatoria establecida en el artículo 17 del Acto Legislativo de la expresión “o a los consejos seccionales, según
el caso”.
4.11. De acuerdo con el análisis anterior, la Corte valorará los preceptos demandados del Acto Legislativo 02 de
2015 que fijan el nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial mediante la supresión de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la creación del Consejo de Gobierno Judicial y de la
Gerencia de la Rama Judicial. Por el contrario, se abstendrá de pronunciarse sobre las normas de este mismo
Acto Legislativo que versan sobre el régimen disciplinario de la Rama Judicial, y sobre los consejos seccionales
de la judicatura; en el primer caso por inexistencia absoluta de cargos, y en el segundo por tratarse de asuntos
de orden legal cuya regulación carece de la potencialidad de viciar la competencia del Congreso para reformar la
Constitución.
5. La naturaleza y la estructura del escrutinio judicial por exceso en el ejercicio de las facultades de
reforma por parte del constituyente secundario
5.1. El escrutinio judicial que se propone en esta oportunidad tiene varias particularidades frente al control que de
ordinario realiza esta Corporación: (i) primero, el examen no recae sobre leyes o decretos con fuerza de ley, sino
sobre actos reformatorios de la Carta Política, y en este caso, sobre un acto legislativo; de esta circunstancia se
derivan las demás especificidades de esta examen; (ii) segundo, como el examen recae sobre un acto que tiene
por objeto reformar el texto constitucional, la revisión no tiene por objeto establecer la compatibilidad entre el acto
normativo y la propia Carta Política, sino evaluar el ejercicio del poder de reforma; se trata entonces de un examen
de orden competencial; (iii) asimismo, como el control recae sobre un acto que reforma la Carta Política, el
estándar del juicio no son los contenidos constitucionales considerados como tales, sino aquellos elementos
normativos cuya supresión implica un desbordamiento de las competencias reformatorias, que son los principios
esenciales del ordenamiento superior; (iv) finalmente, el análisis no está orientado a determinar la sola
incompatibilidad normativo, sino a establecer si el acto reformatorio suprime los referidos principios[54].
5.2. De este modo, la finalidad de la revisión no consiste en determinar si la preceptiva sobre la cual recae el
examen es materialmente compatible o no con la Constitución o con alguno de sus componentes, sino la
calificación y la valoración del ejercicio del poder de reforma constitucional por parte del constituyente. No se trata
de establecer si dos normas con distinto rango jerárquico se oponen o no, sino si el órgano de producción
normativa se excedió en sus competencias al suprimir o sustituir un eje esencial de la Carta Política. Por este
motivo, esta modalidad de control se ha denominado “juicio de sustitución”.
5.3. Asimismo, el estándar a partir del cual se valora el referido ejercicio competencial son justamente los
principios transversales y estructurales del ordenamiento superior. En efecto, la Carta Política contiene una
habilitación general para su propia modificación, y no contiene un catálogo expreso de límites a este poder de
reforma. Sin embargo, como quiera que la facultad se refiere exclusivamente a la reforma y no al quebrantamiento,
a la derogación integral o al cambio constitucional, esta corporación ha entendido que existen unos límites
implícitos al poder de reforma, que son justamente los ejes definitorios que confieren identidad a la Constitución
de 1991. Estos componentes básicos se han denominado “premisa mayor” del juicio de sustitución.
La identificación de tales ejes transversales corresponde al propio juez constitucional, a partir un ejercicio
argumentativo en el que se demuestre que el referido elemento o componente normativo constituye la clave
explicativa de la Carta Política en su conjunto o de un sector del mismo, y de cada uno de los preceptos que lo
integran. La postulación de este pilar fundamental es el resultado de un razonamiento hipotético o abductivo[55],
orientado a encontrar el principio explicativo o hermenéutico de la Constitución. Así, es el operador jurídico el
llamado a demostrar que un elemento normativo irradia todo el texto constitucional y le otorga identidad al
ordenamiento superior en su conjunto.
Para este efecto, el juez constitucional puede apelar a las distintas herramientas interpretativas, mostrando, a
partir de una lectura trasversal del sistema jurídico, la forma en que a las instituciones básicas que integran la
Constitución subyace el referido componente, la importancia que el propio constituyente le otorgó durante el
proceso de aprobación del texto constitucional, y la función primordial que cumplen estos elementos dentro del
ordenamiento superior en su conjunto. A partir de un ejercicio analítico como el descrito, esta Corporación ha
llegado a concluir que son ejes axiales de la Constitución la supremacía constitucional[56], la obligación del
Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos[57], la existencia de un marco democrático
participativo[58], el Estado social de Derecho, la separación de poderes y la autonomía y la independencia
judicial[59], la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos[60], el sistema de carrera
administrativa[61] y la separación de poderes y la reserva de ley[62].
Asimismo, debe tenerse en cuenta que como el control judicial de los actos legislativos se activa a través de una
demanda de constitucionalidad que es valorada previamente en el auto admisorio de la demanda, la identificación
de tales estándares es efectuada de manera preliminar en el propio escrito de acusación. Sin embargo, al
adelantarse el escrutinio judicial se debe verificar que estos componentes identificados previamente por el
accionante, tienen en realidad el status de eje definitorio de la Constitución.
5.4. Finalmente, el tipo de vínculo que se establece entre la normatividad objeto de control y el estándar
constitucional no es solo una relación de incompatibilidad lógica entre ambas preceptivas, como ocurre de
ordinario en el escenario del control material de la legislación, pues se requiere demostrar, además, que la
incompatibilidad lógica se traduce supresión o anulación del referido principio axial de la Carta Política, pues solo
así el acto normativo trasciende la mera reforma constitucional, y se convierte en una auténtica sustitución
constitucional.
Adicionalmente, aunque dentro del examen que efectúa esta Corporación se realiza un cotejo entre la normativa
controlante y la normativa controlada, este ejercicio de confrontación tiene un carácter meramente instrumental,
en cuanto la compatibilidad normativa no constituye la finalidad del escrutinio judicial, sino la determinación de la
regularidad en el ejercicio de las competencias de reforma constitucional por parte del constituyente secundario,
y el cotejo entre ambas normativas sirve a este propósito. Así, la confrontación es relevante solo en tanto permita
evaluar el ejercicio de las competencias normativas por parte del Congreso. Este tipo de análisis se ha
denominado “síntesis” del juicio de sustitución.
5.5. Teniendo en cuenta las pautas metodológicas anteriores, pasa la Corte a valorar la validez de los preceptos
demandados: (i) primero, se identificará la premisa mayor del juicio de sustitución, determinando si efectivamente
el principio de autogobierno constituye un límite al poder de reforma constitucional, su contenido básico, y la forma
en que este principio se materializó en la Constitución de 1991; (ii) segundo, se explicarán los ejes fundamentales
de la reforma constitucional al modelo de gobierno y administración del poder judicial, es decir, se identificará la
premisa menor del juicio de sustitución; (iii) finalmente, se establecerá si las medidas anteriores tienen la
potencialidad de suprimir o sustituir el principio de autogobierno judicial, y si, por tanto, el Congreso se excedió
en el ejercicio del poder de reforma.
6. La premisa mayor del juicio de sustitución: el autogobierno judicial
6.1. Introducción
6.1.1. Tal como se expresó en los acápites precedentes, el control de las reformas constitucionales no tiene por
objeto establecer la compatibilidad entre estos actos y los contenidos constitucionales considerados en sí mismos,
sino determinar si los primeros suprimen o sustituyen los principios esenciales que irradian y otorgan identidad al
ordenamiento superior. La razón de ello es que el Congreso se encuentra habilitado de manera general para
modificar el texto constitucional, por lo cual sería un contrasentido pretender que los actos reformatorios de la
Constitución se ajustasen a la normatividad cuyo contenido se pretende alterar. Por el contrario, como el
Congreso no se encuentra facultado para cambiar ni para sustituir integralmente la Carta Política, tampoco puede
cambiar o sustituir los ejes fundamentales del ordenamiento superior, y por ello, estos ejes constituyen el
parámetro del control constitucional.
A partir de los planteamientos del demandante, de los intervinientes y de los participantes en la audiencia pública
del 20 de marzo de 2016, la Corte encontró que el principio constitucional que podría haberse comprometido con
la reforma al modelo de gestión de la Rama Judicial es el autogobieno judicial, y que por tanto, es este el eje de
la controversia judicial.
En este orden de ideas, para establecer la validez de las disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 que fueron
atacadas en el presente proceso judicial, la Corte determinará, en primer lugar, si el referido principio es un
componente esencial de la Carta Política que puede ser utilizado como premisa mayor del juicio de sustitución, y
en caso afirmativo, identificará su contenido y alcance y explicará la forma en que se proyectó en el ordenamiento
jurídico en la configuración del esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial, a efectos de valorar
posteriormente a reforma constitucional a la luz de este eje fundamental.
6.2. El autogobierno judicial como eje definitorio de la Constitución
Con respecto al primero de los interrogantes planteados, esta corporación encuentra que efectivamente el
autogobierno judicial constituye un eje esencial de la Constitución, y que, por tanto, aunque en principio el
Congreso se encuentra facultado para modificar el esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial, lo
está a condición de que al hacerlo, no suprima o sustituya el referido principio.
La razón de ello es que el autogobierno judicial, entendido como la capacidad de la Rama Judicial para
gestionarse y conducirse por sí misma, sin la dependencia e interferencia de otros poderes y órganos del Estado,
materializa los principios de independencia y de autonomía judicial, que a su vez son parte integral del principio
de separación de poderes como elemento esencial del ordenamiento superior. En últimas, como el autogobierno
judicial es presupuesto y expresión de componentes básicos de la Constitución, tiene también esta connotación
fundamental.
En este orden de ideas, a efectos de demostrar que el autogobierno judicial es un componente esencial del
ordenamiento jurídico, se seguirá el siguiente procedimiento: (i) en primer lugar, se caracterizará el principio
de separación de poderes, señalando por un lado, que este comprende los principios de independencia y de
autonomía de las ramas y órganos del poder público, y por otro, que constituye un principio transversal del texto
constitucional, no susceptible de ser suprimido o sustituido por el Congreso mediante un acto legislativo; (ii) en
segundo lugar, se caracterizarán los principios de independencia y de autonomía judicial, explicando en qué
sentido se trata de elementos esenciales del texto constitucional como expresión del principio de separación de
poderes y como garantía de imparcialidad y neutralidad de las decisiones judiciales y presupuesto para la
realización de los derechos fundamentales; (iii) finalmente, se explicará en qué sentido el autogobierno judicial es
expresión de la autonomía judicial y garantía de la independencia de los operadores de justicia, y en qué sentido,
por tanto, la relación de conexidad entre el autogobierno y los principios de separación de poderes, independencia
y autonomía, le otorgan el status de componente esencial de la Carta Política.
6.2.1. El principio de separación de poderes: fundamento, contenido y status
6.2.1.1. Históricamente, la postulación del principio de separación de poderes obedeció a dos requerimientos
básicos, relacionados entre sí: en primer lugar, a la necesidad de limitar el poder, a efectos de evitar
concentraciones de autoridad que devienen necesariamente en regímenes autocráticos y autoritarios opuestos
al principio democrático y al modelo republicano; y en segundo lugar, a la de potenciar la realización de los
derechos y libertades fundamentales y la eficacia del Estado, a través de la diferenciación y especialización de
las funciones estatales, y su atribución a órganos separados y autónomos.
Partiendo de estos objetivos, el principio de separación de poderes tiene dos tipos de exigencias: Por un lado, se
requiere identificar los roles estatales, y asignar a cada una de las ramas y órganos del Estado, en principio de
manera exclusiva y excluyente, los roles institucionales derivados de los fines esenciales de la organización
política. Tradicionalmente, estos roles corresponden a las actividades legislativa, ejecutiva y judicial, de modo que
cada una de ellas se asigna a los tres poderes clásicos del Estado: el poder ejecutivo, el poder ejecutivo, y el
poder judicial. No obstante, en la medida en que la vida social se ha tornado más compleja, y en la medida en
que el Estado ha debido asumir nuevas tareas para dirigir la vida social en su nueva dimensión, han surgido otras
tareas como la función electoral y la función de control, y en esta medida han aparecido nuevos órganos
separados de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, como acontece con el Ministerio Público, la Contraloría
General de la República, el Banco de la República, el Consejo Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del
Estado Civil. Asimismo, la institucionalidad al interior de cada rama se ha incrementado, con el objeto asumir las
nuevas responsabilidades estatales. En cualquier caso, la reconfiguración del Estado ha estado orientada por
esta misma lógica impuesta por el principio de separación de poderes.
Y por otro lado, el principio de separación de poderes exige la independencia y la autonomía de los órganos a los
que la Constitución atribuye las funciones esenciales del Estado, entendiendo por independencia la ausencia de
injerencias externas en el desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo órgano, y por autonomía, el
otorgamiento, a cada uno de tales órganos, de la capacidad para desenvolverse y desplegar sus actividades por
sí mismos, y para autogobernarse. De hecho, la separación de poderes, como instrumento de limitación del poder
y como garantía institucional de las libertades y de la eficacia en la actividad estatal, no tendría ningún sentido y
tampoco podría materializarse, si los órganos que asumen de manera separada las funciones y los roles del
Estado no contaran con instrumentos para garantizar su independencia.
6.2.1.2. En la Constitución de 1991 este principio irradió toda la configuración del Estado y se convirtió, de este
modo, en un principio axial del texto constitucional.
Es así como en la Asamblea Nacional Constituyente se entendió que, sin perjuicio de que la versión clásica del
principio de separación de poderes debía ser reformulada y flexibilizada, pues la división rígida y absoluta entre
las funciones legislativa, ejecutiva y judicial debía articularse con el surgimiento de nuevos roles estatales como
los asociados a la fiscalización y a la organización electoral, con el principio de colaboración armónica de poderes
y con la existencia de un sistema de controles interorgánicos recíprocos[63], la separación de poderes debía obrar
como un principio irradiador de todo el ordenamiento, y en especial, en la definición de toda la estructura y las
bases del funcionamiento del Estado. En la ponencia presentada por los constituyentes Hernando Herrera
Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Matías Ortiz y Abel Rodríguez, por ejemplo, se concibió la separación de
poderes como un sistema de “distribución del poder para garantizar las libertades públicas, evitar la concentración
y el despotismo y alcanzar la mayor eficacia del Estado”[64].
De hecho, este modelo fue acogido explícitamente en el texto constitucional, pues en el Título V, sobre
organización del Estado, en el capítulo primero, en el que se trazan los lineamientos generales de la estructura
del Estado, se fiijó como criterio rector el principio de separación de poderes. Así, el artículo 113 de la
Constitución dispone que “son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial y que, además de
los órganos que las integran, existen otros, autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás
funciones del Estado”. Asimismo, el referido precepto determina que “los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
En general, el entramado constitucional apunta a desarrollar y concretar esta directriz: el artículo 121 prohíbe a
las autoridades del Estado ejercer funciones distintas de las que le asigna el propio ordenamiento; el artículo 5
responsabiliza a los servidores públicos por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 1 define
al país como un Estado organizado en la forma republicana, lo cual presupone excluir los modelos estatales que
avalan la concentración del poder y de las funciones estatales. Asimismo, a toda la organización institucional, y
en general a la totalidad de la parte orgánica del texto constitucional, subyace el principio de separación de
poderes, asignando a cada uno de ellos la función principal de legislar, administrar, juzgar, controlar, organizar
las elecciones o la de controlar el funcionamiento estatal; si bien en ciertos casos excepcionales a un mismo
órgano se le otorgan competencias para ejercer distintos roles, en cualquier caso el diseño institucional se
encuentra atravesado por la división y separación funcional y por la prohibición de concentración y abuso del
poder. En este orden de ideas, la Constitución de 1991 resulta irreconocible si se sustituye, total o parcialmente
este principio, por un principio de concentración de poder.
6.2.1.3. En múltiples oportunidades esta Corporación ha establecido que el principio de separación de poderes
es un componente esencial de la Carta Política que no puede ser suprimido o sustituido por el constituyente. En
la sentencia C-970 de 2004[65], por ejemplo, se apeló al principio de separación de poderes para controlar la
validez del Acto Legislativo 03 de 2002, en el que se otorgaron facultades normativas supletivas al Presidente de
la República para materializar el nuevo sistema penal acusatorio, e incluso para reformar la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, la regulación del hábeas corpus, el Código de Procedimiento Penal y el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía. Sobre la base de que el principio de separación de poderes tiene el status de elemento
definitorio de la Carta Política, no susceptible de ser suprimido o sustituido por el Congreso mediante un Acto
Legislativo, la Corte concluyó que la habilitación contenida en el Acto Legislativo 02 de 2015 no implicaba una
eliminación del principio, por las siguientes razones: (i) las facultades normativas otorgadas al Presidente operan
de manera supletiva, en caso de que el Congreso no cumpliera su deber de desarrollo legislativo; (ii) se fijaron
límites materiales y temporales claros; (iii) el Congreso no perdía sus competencias regulativas; (iv) la
normatividad expedida eventualmente por el Ejecutivo sería objeto de control por la Corte Constitucional.
Asimismo, en la sentencia C-971 de 2004[66] la Corte utilizó como parámetro de control del Acto Legislativo 01
de 2004 el principio de separación de poderes, en el entendido de que se trata de un elemento estructural del
texto constitucional, sin el cual éste perdería su identidad. En efecto, en el contexto de la reforma sobre la
financiación de los partidos políticos, se habilitó al Presidente de la República para asumir la función legislativa
de manera supletiva, en caso de que el Congreso no reglamentara las elecciones departamentales y municipales
en el plazo allí establecido. Siguiendo la misma línea argumentativa de la sentencia C-970 de 2004, se declaró la
exequibilidad del correspondiente precepto, pero siempre sobre la base de que la facultad del Congreso para
reformar la Constitución tenía como límite el principio de separación de poderes.
Por su parte, en las sentencias C-1040 de 2005[67] y C-141 de 2010[68] se efectuó el control de la figura de la
reelección presidencial a partir de este mismo principio. En el primer caso, referido a la reelección presidencial
inmediata por una sola vez, la Corte concluyó que la previsión de esta figura no subvertía el principio de
separación de poderes, en la medida en que la decisión final sobre la continuidad en el poder se produciría
únicamente por una decisión libre del electorado, y en todo caso, esta prolongación se produciría tan solo por un
periodo adicional, y el mismo acto legislativo contemplaba un amplio catálogo de medidas orientadas a evitar que
la reelección inmediata provocara una situación de desigualdad entre el presidente en ejercicio y los demás
candidatos, o se tradujera en una concentración ilegítima del poder. En el segundo caso, por el contrario, este
tribunal concluyó que la posibilidad de que el Presidente de la República pudiese ser reelegido en dos
oportunidades consecutivas, sí trastocaba el equilibrio entre los poderes públicos, y provocaba una concentración
de poder incompatible con el sistema de frenos y contrapesos establecido en la Constitución, con el equilibrio de
poderes, con la libertad electoral y con la alternancia en el poder. En este entendido, la Corte Constitucional
declaró la inexequibilidad del correspondiente acto legislativo, sobre la base de que éste había sustituido el
principio de separación de poderes como eje fundante del texto constitucional.
Finalmente, en la sentencia C-171 de 2012[69] la Corte evaluó, también a la luz del principio de separación de
poderes, las modificaciones en torno a la institucionalidad de los órganos reguladores del servicio público de
televisión y que, a juicio del accionante, habían subvertido integralmente la autonomía de tales instancias.
Partiendo de la separación de poderes como principio transversal del ordenamiento superior que no puede ser
eliminado por el Congreso, este tribunal concluyó que las medidas cuestionadas no habían suprimido el referido
principio, ya que éste no exige necesariamente la existencia de un órgano autónomo e independiente encargado
de la regulación del servicio público de televisión, y que por el contrario, esto lo puede hacer el propio Congreso,
siempre que garantice y asegure el fortalecimiento de la democracia y el ejercicio transparente del derecho a
informar y ser informado. Sobre la base de tales consideraciones, en la referida sentencia se declaró la
exequibilidad del correspondiente Acto Legislativo.
6.2.1.4. En definitiva, el principio de separación de poderes constituye un elemento esencial del ordenamiento
superior en tanto instrumento de limitación de poder y garantía de los derechos y libertades y de la realización de
los fines estatales. Y tal como fue concebido por el constituyente, exige: (i) la identificación de las funciones del
Estado; (ii) la atribución de dichas funciones a órganos estatales diferenciados, en principio, de manera exclusiva
y excluyente; (iii) la garantía de que cada órgano goce de independencia, en el sentido de que debe estar exento
de injerencias externas en el desarrollo de su función; (iv) la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en
el sentido de que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse.
6.2.2. El principio de independencia judicial
6.2.2.1. Por su parte, la independencia judicial es manifestación del principio de separación de poderes, pero
también un presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso, y en virtud de esta última
particularidad, la independencia adquiere unas connotaciones específicas, no necesariamente replicables a las
demás funciones estatales.
6.2.2.2. En efecto, tal como se explicó en los acápites precedentes, la separación de poderes exige la
identificación y diferenciación de los roles estatales, y su asignación a los distintos poderes y órganos del Estado,
cada uno de los cuales debe contar con las condiciones para ejercer de su objetivo misional de manera separada,
y para operar y funcionar por sí mismo. Trasladado este principio a la función de administración de justicia, se
arriba a la necesidad de contar con un órgano especializado encargado de la labor jurisdiccional, la cual debe
poder ser ejercida sin la interferencia de las demás instancias que integran la organización política. De este modo,
la independencia judicial concreta el principio de separación de poderes en el contexto de la administración de
justicia, y por esta vía materializa y hace posible la limitación al poder, la realización de los derechos, y la eficacia
en la actuación estatal.
6.2.2.3. Pero además, la independencia judicial es condición y presupuesto de la administración de justicia como
tal, ya que la función jurisdiccional reclama, en función del derecho al debido proceso, que las decisiones de los
operadores judiciales estén motivadas y sean el resultado exclusivo de la aplicación de la ley al caso particular.
Esto significa que la validez y la legitimidad de las decisiones judiciales depende, entre otras cosas, de que éstas
no se encuentren mediadas por intereses preconstituidos distintos a la aplicación del derecho positivo al caso
particular, y de que, por consiguiente, el juez sea ajeno, tanto personal como institucionalmente, a las partes
involucradas en la controversia, a las demás instancias internas dentro de la propia organización judicial, y en
general, a todo sistema de poderes. De este modo, la exterioridad del juez frente al sistema de poderes se
convierte en una condición de objetividad, neutralidad, imparcialidad y justicia material de las decisiones
judiciales[70].
En este marco, originalmente la independencia judicial fue concebida como un instrumento orientado a asegurar
que el proceso decisional de los jueces estuviese libre de injerencias y presiones de otros actores, como los
demás operadores de justicia, las agencias gubernamentales, el legislador, grupos económicos o sociales de
presión, medios de comunicación y las propias partes involucradas en la controversia judicial, a efectos de que la
motivación y el contenido de la decisión judicial sea exclusivamente el resultado de la aplicación de la ley al caso
concreto.
Así entendida, la independencia tenía tres atributos básicos: (i) primero, tenía una connotación esencialmente
negativa, porque se orientaba fundamentalmente a impedir las interferencias indebidas en la labor de
administración de justicia; (ii) segundo, se predicaba exclusivamente de los operadores de justicia considerados
individualmente, y no del Poder Judicial como tal; (iii) y tercero, la independencia se exigía de la labor jurisdiccional
propiamente, pues son las decisiones judiciales las que, al menos en principio, requieren de las garantías
de neutralidad e imparcialidad, y de las que depende de la realización de los derechos.
6.2.2.3. Entendida en estos términos, la independencia judicial, como expresión del principio de separación de
poderes, como garantía de la imparcialidad y neutralidad de los operadores de justicia en la resolución de
conflictos, y como instrumento para la realización de derechos fundamentales, irradia todo el ordenamiento
superior, y que en este sentido, constituye un principio esencial del sistema jurídico.
En el derecho internacional de los derechos humanos, múltiples instrumentos han reconocido el papel decisivo
de la independencia en el acceso a la administración de justicia, en el derecho al debido proceso, y en la
materialización de los derechos humanos, así como el deber del Estado de establecer arreglos institucionales y
procesales que aseguren este principio.
Así, la mayor parte de tratados internacionales de derechos humanos califica la independencia judicial como
elemento constitutivo del derecho al debido proceso, como condición del derecho de acceso a la administración
de justicia, y como vehículo para la concreción de los derechos y libertades individuales. Dentro de esta línea se
encuentran, por ejemplo, el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Párrafo 27 de la Declaración y Programa de Acción de Viena de
1993, el artículo 8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, y
el artículo 7.1. de la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos.
Por su parte, distintos instrumentos de los sistemas mundiales y regionales de derechos humanos han
desarrollado estos principios. Dentro del sistema mundial de derechos humanos, en la Resolución 1994/41 la
Comisión de Derechos Humanos reiteró la importancia de la independencia judicial para la vigencia de los
derechos humanos, y alertó sobre las amenazas de injerencias indebida a las que se encuentra sometido el poder
judicial en los distintos países del mundo, por distintos actores estatales y no estatales. Por este motivo, en la
referida resolución se creó la Relatoría Especial sobre Independencia de Magistrados y Abogados, en el
entendido de que esta independencia juega un papel decisivo en la vigencia de los derechos humanos; esta
relatoría se ha encargado, entre otras cosas, de atender las denuncias individuales que se hacen en esta materia,
visitar los países para hacer un diagnóstico integral sobre la situación de la independencia judicial, y de fijar pautas
y directrices para la concreción de este principio en distintas áreas temáticas[71]. Asimismo, la Asamblea General
de la ONU expidió los denominados “Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de
la Judicatura”[72], los cuales especifican las garantías de independencia de la función jurisdiccional. A nivel
regional, por su parte, se encuentran los Principios de Latimer House para la Commonwealth, la Carta Europea
sobre el Estatuto de los Jueces de 1998, la Declaración de Principios de Beijing sobre la Independencia de la
Judicatura en la Región de LAWASIA de 1995, y el Estatuto Universal del Juez y el Estatuto del Juez
Iberoamericano[73].
La Constitución de 1991 también prevé un amplio catálogo de preceptos que, o reconocen expresamente la
independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, o que consagran modelos procesales e institucionales
que aseguran este principio. Es así como el artículo 228 de la Carta Política establece que las decisiones de la
Administración de Justicia son independientes, decisiones que comprenden, obviamente, las decisiones
judiciales. Por su parte, el artículo 230 de la Carta establece que “los jueces, en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley” y que “la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho, la
doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”. Asimismo, el ordenamiento jurídico prevé esquemas
procesales y un modelo institucional orientado a asegurar la independencia de los jueces y magistrados tanto
frente a los demás poderes del Estado, como frente a las demás instancias del Poder Judicial.
6.2.2.4. De hecho, ya esta Corporación efectuó una calificación preliminar del principio de independencia judicial,
sosteniendo que constituye un elemento estructural del texto constitucional, y que por ende, las reformas al mismo
no podrían suprimirlo o sustituirlo. En efecto, en la sentencia C-288 de 2012[74] este tribunal resolvió una
demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 03 de 2011 y contra la Ley 1473 de 2011, que
introdujeron el principio de sostenibilidad fiscal y en particular, el incidente de impacto fiscal. En virtud de esta
última figura, el Procurador General de la Nación o alguno de los ministros puede solicitar la apertura de un
incidente ante las altas corporaciones judiciales, para que éstas sean informadas sobre las consecuencias de sus
fallos en las finanzas públicas y sobre el plan para su ejecución y cumplimiento, y con el objeto de que esa misma
corporación module, modifique o difiera los efectos de la providencia, para evitar impacto negativos en la
sostenibilidad, pero sin que en ningún caso se afecte el núcleo esencial de los derechos. En este contexto, el
demandante sostuvo que esta posibilidad de que se desconocieran las decisiones judiciales implicaba, entre otras
cosas, la eliminación de la independencia de los operadores jurídicos, en manos de las instancias
gubernamentales o de la Procuraduría General de la Nación.
En este escenario, la Corte se preguntó por el status del principio de independencia judicial, ya que sólo en el
evento de que se tratase de un elemento definitorio de la Constitución, podría servir como estándar del escrutinio
judicial del Acto Legislativo demandado.
En el referido fallo se argumentó que los principios de autonomía y de independencia judicial constituían una
manifestación y una expresión directa e inmediata del principio de separación de poderes, principio que a su vez
constituye un componente esencial del ordenamiento superior, y que por tanto, la independencia judicial tenía
también el status de eje axial de la Carta Política. Asimismo, en la sentencia se sostuvo que los referidos principios
son una garantía de imparcialidad, que a su vez es el fundamento de la administración de justicia, y que en razón
de ello, eran componentes esenciales del texto constitucional. Para la Corte, entonces, “el principio de autonomía
y de independencia del poder judicial es una de las expresiones de la separación de poderes. Se ha señalado
que este aspecto definitorio de la Constitución implica que los órganos del poder público deben ejercer sus
funciones de manera autónoma y dentro de los márgenes que la misma Carta Política determinar (…) para el
caso de los jueces, la autonomía y la independencia se reconoce a partir del papel que desempeñan en el Estado,
esto es, garantizar los derechos de los ciudadanos y servir de vía pacífica e institucionalizada para la resolución
de controversias. Por tanto, la separación de poderes respecto de la rama judicial se expresa a través del
cumplimiento estricto de la cláusula contenida en el artículo 230 C.P., según la cual los jueces, en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley…El segundo pilar de la administración de justicia es la
imparcialidad de los jueces (…) el propósito fundamental de la función judicial dentro de un Estado social de
Derecho, es el de impartir justicia (…) para ello, la administración de justicia debe descansar siempre sobre dos
principios básicos: la independencia y la imparcialidad de los jueces (…) en conclusión, la independencia y la
autonomía son expresiones del principio de separación de poderes. Los jueces, en cuanto ejercen función
jurisdiccional, están supeditados exclusivamente a la aplicación del ordenamiento jurídico vigente y al análisis
imparcial de los hechos materia de debate judicial”.
A partir de esta consideración general, la Corte evaluó la normatividad demandada a la luz de los referidos
principios, en el entendido de que constituyen ejes definitorios del ordenamiento superior, no susceptibles de ser
eliminados o sustituidos por el Congreso mediante un Acto Legislativo. Se concluyó, sin embargo, que la previsión
del incidente de impacto fiscal no suprimía los referidos principios, por la confluencia de las siguientes
circunstancias: (i) en primer lugar, la modificación del fallo es potestativa de la propia corporación judicial que
expidió la sentencia, pues lo único obligatorio es la apertura y trámite del incidente de impacto fiscal, a efectos de
ilustrar a los jueces sobre el impacto de sus determinaciones; (ii) en segundo lugar, propiamente hablando, con
el incidente de impacto fiscal no se contempla la posibilidad la de modificar el contenido de una decisión judicial,
sino únicamente de modular sus efectos; (iii) finalmente, la eventual modulación de los efectos de los fallos
judiciales no puede menoscabar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. A partir de estas
consideraciones, se concluyó que el incidente de impacto fiscal no implicaba la supresión de los principios de
autonomía e independencia judicial, y que por tanto, el Congreso no se había excedido en el ejercicio del poder
de reforma constitucional, y en este entendido, declaró la exequibilidad de la normatividad correspondiente.
6.2.2.5. Así pues, la independencia judicial, entendida como la posibilidad del juez de aplicar el derecho libre
de interferencias tanto internas como externas, y como presupuesto y condición del principio de separación de
poderes y del derecho al debido proceso y de la materialización de los derechos fundamentales, constituye un
principio esencial del ordenamiento superior.
En el derecho comparado tales garantías tienen que ver, entre otros aspectos, con la inamovilidad de los jueces;
el sistema de selección de jueces y magistrados; la carrera judicial; las garantías económicas, tanto en salarios y
prestaciones, como en adecuada dotación, o la existencia de un control disciplinario interno.
6.2.2.6. En los anteriores términos, en razón de los vínculos entre la independencia judicial, la autonomía de
la Rama Judicial como estructura orgánica del poder público y la separación de poderes, el autogobierno judicial
es un principio esencial del sistema jurídico, que comporta un límite competencial al poder reformatorio de la
Carta Política.
6.2.3. La autonomía de la Rama Judicial
Finalmente, la autonomía judicial, entendida como la capacidad de autogestión de la Rama Judicial, constituye,
tanto expresión y manifestación directa del principio de separación de poderes, como condición y garantía de la
independencia judicial.
6.2.3.1. Tal como se expresó en los acápites precedentes, el principio de separación de poderes exige la
diferenciación de los distintos roles estatales, y su asignación, en principio de forma exclusiva y excluyente, a
ramas y órganos distintos, cada uno de los cuales debe poder realizar de manera independiente su rol
institucional, y también funcionar autónomamente. Así, la autonomía es un elemento constitutivo y una
manifestación del principio de separación de poderes.
6.2.3.2. En su formulación original y en sus primeros estadios, el principio de separación de poderes tuvo el
siguiente recorrido: Primero se identificaron las funciones que debían atribuirse a órganos diferenciados; luego
se avanzó en la necesidad de dotar a tales órganos de las mayores garantías de independencia, para finalmente,
concluir que la separación de los poderes requiere afirmar la autonomía de los órganos constitucionales del
Estado.
6.2.3.3. Esa concepción quedó expresamente plasmada en la Constitución de 1991, la cual, al consagrar la
separación de poderes, señaló que tanto los órganos que integran las clásicas ramas del poder público, como los
otros que se han previsto para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, son autónomos e
independientes.
6.2.3.4. Como se ha dicho, la autonomía implica capacidad para la autogestión y, en general, tal responsabilidad
se radica en el mismo órgano titular de la función. Así, por ejemplo, el Procurador General de la Nación, el
Contralor General de la República, o el Defensor del Pueblo, que son los titulares de las competencias que la
Constitución asigna a las entidades a cuya cabeza se encuentran, son titulares, también, de las responsabilidades
de autogestión de sus respectivas entidades, sin perjuicio de la distribución interna que se haga de las mismas.
6.2.3.5. En la Rama Judicial, sin embargo, la materialización del principio de autonomía enfrenta complejidades
derivadas, tanto de su estructura orgánica, como de la especial exigencia de la independencia judicial. Así, en
primer lugar, la función jurisdiccional se atribuye a un elevado número de funcionarios que la ejercen de manera
independiente y sin que, salvo la funcional, exista relación de jerarquía ente ellos. De este modo, no es posible
radicar la facultad de autogestión en el titular de la función, porque en este caso nos enfrentamos a múltiples
titulares, dispersos funcional y geográficamente y sin relación de articulación jerárquica entre sí. Ello plantea la
necesidad de diseñar un modelo particular de autogestión que responda adecuadamente a esa
especificidad.
De este modo, en la Rama Judicial, la exigencia de la autonomía plantea la necesidad de un diseño orgánico
especial que se haga cargo de las referidas particularidades y que, simultáneamente, sea funcional al objetivo de
asegurar la independencia judicial.
Ello impone, por un lado, la necesidad de definir el ámbito del autogobierno, y, por otro, la de encontrar el diseño
orgánico que mejor se adecúe a ese objetivo.
6.2.3.5.1. En cuanto al ámbito del autogobierno, es claro que el principio de autonomía desborda los aspectos
meramente operativos y financieros que tradicionalmente se han considerado como presupuesto de la
independencia judicial, y que definen las condiciones ordinarias de operación de la Rama Judicial. En efecto, la
noción de autogestión incluye las labores orientadas a la garantía, desde la perspectiva de gobierno judicial, de
una pronta y cumplida justicia.
Así, en primer lugar, es preciso destacar que la autonomía judicial constituye en la actual realidad constitucional,
un presupuesto necesario del principio de independencia judicial.
En efecto, y tal como se explicó anteriormente, en la formulación clásica del principio de independencia judicial,
el mismo se consideraba realizado mediante la atribución funcional a un órgano o conjunto de órganos
diferenciado de la responsabilidad de administrar justicia. Pronto, sin embargo, se advirtió que era preciso
incorporar previsiones orientadas a excluir de la actividad jurisdiccional la interferencia de actores externos. Se
trataba entonces de una exigencia de contenido negativo, que buscaba blindar las decisiones de los operadores
de justicia en el desarrollo de su actividad jurisdiccional.
En ese tránsito se pasó de la configuración de una serie de garantías de independencia, como sistemas de
inamovilidad y de carrera, o previsiones para la administración, más o menos separada del ejecutivo, de los
recursos de la Rama Judicial, a la necesidad de postular la autonomía de la Rama, como mecanismo para
asegurar la independencia de los jueces.
En esta dimensión, la autonomía atiende a la necesidad de asegurar la auto gestión en asuntos tales como las
políticas salariales, los procesos de formación y capacitación, el régimen disciplinario, al sistema de selección de
jueces y magistrados, al régimen de carrera, la asignación presupuestal, las reglas para la permanencia en los
cargos, entre muchos otros.
Por este motivo, al lado de la dimensión negativa de la independencia judicial, como mera proscripción de toda
interferencia externa, hoy en día se reconoce su dimensión positiva que se centra en las garantías institucionales
de la independencia como la asignación presupuestal a la Rama Judicial, la administración de la carrera judicial,
las garantías de permanencia para jueces y la estabilidad laboral, el suministro oportuno y adecuado de recursos,
los procesos de formación y capacitación de funcionarios judiciales, el régimen disciplinario de funcionarios y
empleados judiciales, el sistema salarial, entre muchos otros. Todas estas temáticas específicas tienen una
incidencia decisiva, aunque indirecta, en la independencia judicial y su manejo autónomo se ha considerado como
presupuesto de dicha independencia[75].
Sin embargo, la autonomía de la Rama Judicial, como elemento de la separación de poderes, trasciende este
nivel operativo, relacionado con asuntos de orden financiero, presupuestal y administrativo que tienen que ver
con la garantía de la independencia judicial, y se proyecta también hacia la que podría denominarse como
dimensión de gobierno propiamente dicho de la administración de justicia, y que tiene que ver con las gestiones
necesarias para materializar el mandato constitucional de una pronta y cumplida justicia. Tales gestiones se
orientan a la realización y materialización de los fines de la justicia y tienen que ver con asuntos como la
caracterización y cuantificación de la demanda de justicia; la consiguiente definición de la oferta institucional
requerida, los procesos de formación judicial en función de perfiles previamente determinados, la participación en
el diseño y la implementación de nuevos esquemas procesales, la planeación estratégica, el diseño del mapa
judicial, la configuración de la política del Estado en materia judicial, la proyección de la infraestructura física y de
los recursos informáticos, la configuración de la cúpula de la jurisdicción, etc. De esta manera, las estructuras de
gobierno y administración de la Rama Judicial se encargan de la definición e implementación de las grandes
políticas públicas en materia de justicia, desde esta perspectiva “macro” y global del sistema.
6.2.3.5.2. A su vez el diseño orgánico orientado a materializar el principio de autonomía responde a un imperativo
constitucional que se incorporó en la Constitución luego de un largo recorrido en el que las funciones de gobierno
y administración de la Rama Judicial se confiaban inicialmente a la Rama Ejecutiva, y dentro de ella, a órganos
con relativa autonomía, y luego, parcialmente, a las instancias jurisdiccionales supremas de la Rama Judicial,
hasta llegar, finalmente, a la idea de que esa dispersión funcional debía superarse mediante la atribución de las
responsabilidades de gobierno y administración a un órgano especializado endógeno a la propia Rama, que fuese
capaz de materializar el principio de autonomía. Sobre esta dimensión de la autonomía se volverá en el acápite
siguiente.
6.2.3.6. Así las cosas, en la medida en que la autonomía de la Rama Judicial es expresión directa del principio
de separación de poderes y presupuesto de la independencia de los operadores de justicia, y en la medida en
que por esta razón la autonomía guarda una relación directa con el sistema de limitaciones al poder, con el
principio democrático, la realización de los derechos fundamentales y la potenciación de la eficacia en la actuación
estatal, el referido principio es también un componente esencial del texto constitucional, no susceptible de ser
eliminado o suprimido por el Congreso.
6.3. Contenido y alcance del principio de autogobierno judicial
6.3.1. Hasta el momento se ha dicho que el autogobierno judicial es un componente fundamental del
ordenamiento superior, en la medida en que es expresión y presupuesto del principio de separación de poderes,
de la independencia y la autonomía judicial, y de los fines que estos persiguen. En este entendido, el principio de
autogobierno constituye un límite al poder de reforma constitucional, de modo que aunque en principio el
Congreso se encuentra facultado para modificar el sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial
establecido en la Constitución de 1991, lo está en la medida en que la alteración no tenga por objeto o efecto la
supresión del autogobierno judicial. Así las cosas, para evaluar el ejercicio del poder de reforma por parte del
Congreso en la expedición del Acto Legislativo 02 de 2015, la Corte debe determinar el contenido y alcance del
referido principio, con el objeto de identificar los estándares específicos del escrutinio judicial.
6.3.2. En primer lugar, el principio de autogobierno comprende un

elemento de tipo orgánico, en
virtud del cual las instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial deben se endógenas a este mismo
poder.
Esta exigencia de tipo orgánico es la consecuencia natural de los principios de separación de poderes y de
independencia de los jueces en el ejercicio de su función jurisdiccional. En efecto, por un lado, la separación de
poderes exige asignar, de manera exclusiva y excluyente, la función jurisdiccional a un órgano separado de los
demás, y esto sólo es posible si el funcionamiento de dicha instancia está a cargo del mismo poder judicial.
Asimismo, la independencia de los operadores jurídicos depende también de que las condiciones para el ejercicio
de su actividad jurisdiccional, como el régimen para el acceso, para la permanencia y el retiro del servicio, sea no
sea controlado por aquellos actores respecto de los cuales se reclama la independencia; si se exigen la
independencia de la función judicial frente al poder ejecutivo, difícilmente se puede materializar si las instancias
gubernamentales controlan el acceso a la función judicial, la designación de jueces y magistrados, las condiciones
para la prestación del servicio de justicia o el régimen disciplinario; asimismo, si se reclama la independencia
interna, es decir, la independencia de los jueces frente a sus superiores jerárquicos, difícilmente se puede
materializar esta exigencia si estos superiores jerárquicos controlan el funcionamiento de los despachos judiciales
de sus inferiores.
Y esta estructura endógena tiene un amplio espectro. En un primer nivel, esta institucionalidad tiene a su cargo
el manejo de las garantías institucionales de la independencia judicial, es decir, la conducción de todos aquellos
factores que materializan la independencia de jueces y magistrados, y en general, la prestación del servicio de
administración de justicia.
Esto comprende, de una parte, el sistema de vinculación de los operadores jurídicos al sistema de justicia, y en
particular, los procesos de selección de jueces y magistrados, a través de sistemas de mérito. Asimismo,
comprende el manejo de las condiciones para el ejercicio de la función jurisdiccional, como el esquema de
asignación de casos, el sistema de ascensos y traslados, la carrera judicial, y las condiciones de la prestación del
servicio, como la remuneración, el suministro de recursos técnicos y humanos, la capacitación y la seguridad y
protección a jueces y magistrados.[76]
Sin embargo, el autogobierno judicial trasciende este nivel meramente operativo, relacionado con asuntos de
orden financiero, presupuestal y administrativo, y también el relacionado con el cometido misional de los jueces
de impartir justicia en los casos particulares. La razón de ello es que la actuación de estas estructuras internas a
la Rama Judicial se orienta también a la realización y materialización de los fines de la justicia, como la
caracterización de las demandas de justicia en el país, los procesos de formación judicial en función de perfiles
previamente determinados, la participación en el diseño y la implementación de nuevos esquemas procesales, la
construcción y adecuación de la infraestructura física en función de las necesidades de la justicia, la incorporación
de las nuevas tecnologías en los despachos judiciales y la planeación estratégica. De este modo, las estructuras
de gobierno y administración de la Rama Judicial se encargan de la definición e implementación de las grandes
políticas públicas en materia de justicia, desde esta perspectiva “macro” y global del sistema.
6.3.3. No obstante, el principio de autogobierno no se agota con la existencia de una estructura endógena a la
Rama Judicial, pues en realidad, esta exigencia es instrumental a un objetivo superior, a saber, el cumplimiento
y la realización de los fines de la justicia, y por ende, la satisfacción de las necesidades y los derechos de los
usuarios. No se trata tan solo de que exista una institucionalidad de administración y gobierno interna a la Rama
Judicial, sino de que para el constituyente, esta es la fórmula que garantiza la limitación al poder, la independencia
de los jueces, el acceso a la justicia, la realización de los derechos, y la buena marcha del sistema de justicia. De
este modo, el autogobierno judicial exige que los órganos encargados del gobierno y administración de la Rama
Judicial actúen en función de las necesidades y los requerimientos de la justicia. De esta directriz general se
derivan varias exigencias específicas, que se relacionan y explican a continuación.
6.3.3.1. De una parte, como el autogobierno judicial es expresión del principio de separación de poderes, y como
éste a su vez constituye un mecanismo para racionalizar el ejercicio del poder y evitar su concentración, el referido
principio exige que la diferenciación funcional y la atribución de competencias respete el equilibrio entre los
órganos y poderes del Estado y no provoque la concentración de poder en instancias o funcionarios específicos
del poder judicial.
6.3.3.2. Asimismo, como el autogobierno judicial tiene sentido en la medida en se traduzca en una conducción
del poder judicial en función de las necesidades del sistema de administración de justicia, se requiere la
neutralidad e imparcialidad de los órganos en cargados del gobierno y administración de la Rama Judicial. Y en
virtud de esta exigencia, los miembros de estos órganos deben ser ajenos, tanto personal como
institucionalmente, a los destinatarios de sus decisiones, y su actividad no deben responder a un mandato
electoral, ni a intereses gremiales o sectoriales, y las dinámicas decisionales deben ser ajenas a la lógica del
cabildeo, cuestiones estas que sí son viables en otros escenarios.
6.3.3.3. Finalmente, se requiere una estructura institucional que sea consistente con la naturaleza de la Rama
Judicial, pues de lo contrario, la sola existencia de una institucionalidad endógena al poder judicial, pero incapaz
de realizar su objetivo misional, anularía este mismo principio.
6.4. El modelo de autogobierno plasmado en la Constitución de 1991
6.4.1. Tal como se expresó anteriormente, el autogobierno judicial constituye un principio transversal de la
Constitución de 1991 que irradió la configuración del Estado, y en particular, la estructura de gobierno y
administración de la Rama Judicial. Pasa la Corte a explicar las líneas fundamentales del modelo de gobierno y
administración del Poder Judicial previsto en ordenamiento jurídico, antes de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 02 de 2015.
6.4.2. En primer lugar, como consecuencia directa del principio de autogobierno, las instancias encargadas de la
conducción de la Rama Judicial fueron radicas en este mismo poder, sustrayendo de los actores gubernamentales
las competencias que tenían en la gestión de la Rama.
En efecto, en términos generales, los distintos procesos vinculados a la conducción del poder judicial habían sido
radicados en distintas instancias del poder ejecutivo, como las pagadurías delegadas del Ministerio de Hacienda,
el Fondo Rotatorio, el Fondo de Seguridad, la División de la Planeación y la Unidad de Registro Nacional de
Abogados del Ministerio de Justicia. También se creó el denominado Consejo Superior de Administración de
Justicia como cuerpo separado del Poder Ejecutivo, pero sus funciones se circunscribieron exclusivamente al
manejo de la carrera judicial.
En la Constitución de 1991 y en los desarrollos legislativos y reglamentarios de la misma, en virtud del principio
de autogobierno, se creó una institucionalidad endógena a la Rama Judicial: El Consejo Superior de la Judicatura
y, especialmente, su Sala Administrativa, encargada de la dirección de la Rama Judicial (arts. 254, 256 y 257 de
la C.P.), la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, encargada de la ejecución de las actividades
administrativas de la Rama, según las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura (art. 98 L. 270/96), las unidades operativas de la Sala Administrativa del Consejo Superior, para el
cumplimiento de los demás objetivos misionales, como la carrera judicial, la formación de jueces y empleados, la
planeación estratégica, la dotación de recursos físicos, etc., y la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial,
como órgano consultivo y comunicativo, encargado de informar y asesorar a los órganos de gobierno y
administración sobre las necesidades del sector justicia (arts. 96 y 97 L. 270/96).
6.4.3. En segundo lugar, con la expedición de la Constitución de 1991 se pasó de un modelo basado en la
dispersión funcional y orgánica, en el que los múltiples procesos vinculados a la gestión de la Rama se asignaban
a diferentes órganos e instancias estatales, cada uno de los cuales actuaba de manera independiente y
desarticulada, a un modelo concentrado que cuenta con un sistema institucional cohesionado, cuyos órganos
asumen los distintos niveles de gestión del poder judicial.
Tal como se explicó anteriormente, en el régimen constitucional anterior la gestión del Poder Judicial estaba
radicado en múltiples órganos como el Ministerio de Hacienda, el Fondo de Seguridad, la División de Planeación
y la Unidad de Registro Nacional de Abogados del Ministerio de Justicia, y el Consejo Superior de Administración
de Justicia. Cada uno de estas instancias asumía de manera separada los distintos procesos asociados a la
gestión de la Rama Judicial: la expedición de las tarjetas profesionales de los abogados, el pago de los salarios
y prestaciones a los operadores de justicia, el suministro de los insumos para el ejercicio de la labor jurisdiccional,
la realización de los concursos, etc.
El modelo previsto en la Constitución de 1991 obedece a otra racionalidad, porque a partir de una visión sistémica,
se creó una institucionalidad cohesionada que asume en su integridad los distintos procesos vinculados a la
conducción de la Rama Judicial, y en la que únicamente se diferencia entre los distintos niveles de gestión: el
nivel consultivo, el nivel de gobierno, y el nivel ejecutivo, asignados respectivamente a la Comisión
Interinstitucional de la Rama Judicial, a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y a la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las unidades operativas del Consejo. Acorde con la naturaleza
consultiva de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y con su objetivo de ilustrar a los órganos de
gobierno sobre las necesidades, problemáticas y retos del sector justicia, ésta se encuentra integrada por los
presidentes de las altas cortes (Consejo de Estado, Corte Suprema de Justicia, Consejo Superior de la Judicatura
y Corte Constitucional), la Fiscalía General de la Nación y un representante de los funcionarios y empleados
judiciales (art. 96 L. 270/96); por su parte, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, encargada
del gobierno de la Rama Judicial, se encuentra integrado por 6 magistrados designados por la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional (art. 254 C.P.); y acorde con el objetivo misional de la
Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, encargada del nivel ejecutivo de la Rama, ésta se encuentra
representada por un director que tiene un perfil técnico, elegido por la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura de tres candidatos postulados por la Comisión Interinstitucional (art. 98 L. 270/96). Así mismo se
concibieron unidades operativas dependientes de la Sala Administrativa, para el desarrollo de sus competencias
misionales.
6.4.4. En tercer lugar, en la Constitución de 1991 se estableció una separación orgánica y funcional entre la
actividad jurisdiccional propiamente dicha, y las actividades asociadas al gobierno y a la administración de la
Rama Judicial, de modo que los funcionarios e instancias encargadas de la administración de justicia no
intervienen en el gobierno del poder judicial, y tan solo intervienen de manera indirecta en la gestión de la Rama
Judicial, ilustrando a los órganos de gobierno sobre las necesidades, retos y problemáticas del sector justicia a
través de la Comisión Interinstitucional, y a través de los mecanismos de comunicación diseñados por la propia
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Por este motivo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura está integrada por personas que se
encuentran desvinculadas actualmente del Poder Judicial, y sus miembros no actúan en calidad de
representantes de las corporaciones o despachos judiciales, ni en su calidad de operadores jurídicos. En este
sentido, el artículo 255 de la Constitución Política establece que “para ser miembro del Consejo Superior de la
Judicatura se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, mayor de 35 años; tener título de
abogado y haber ejercido la profesión durante diez años con buen crédito. Los miembros del Consejo no podrán
ser escogidos entre los mismos magistrados de las corporaciones postulantes”. Lo propio ocurre con el Director
Ejecutivo de Administración Judicial, quien tampoco es operador de justicia, y por el contrario tiene un perfil
distinto porque debe tener formación y experiencia en campos afines a la labor que debe desempeñar (art. 99 L.
270/96). Únicamente la Comisión Interinstitucional se encuentra integrada por operadores de justicia, pero cuya
labor no es la de gobernar ni la de administrar la Rama Judicial, sino la de servir de mecanismos de información
recíproca entre las instancias judiciales, y la de servir como canal de comunicación entre el sector justicia y el
gobierno y administración de la Rama Judicial (arts. 96 y 97 L. 270/96).
La racionalidad subyacente a esta diferenciación es múltiple.
De una parte, como el autogobierno judicial es manifestación del principio de separación de poderes, y como a
su vez este principio responde a la necesidad de evitar la concentración del poder en unos mismos órganos y
funcionarios, así como a la de garantizar el equilibrio entre los poderes del Estado, la configuración del poder
judicial se estructuró a partir de esta directriz, y en este entendido, el constituyente concluyó que los funcionarios
encargados de administrar justicia no debían tener, simultáneamente, responsabilidades directas de gobierno y
administración de la Rama Judicial.
De igual modo, la diferenciación entre la actividad jurisdiccional y la gestión de la Rama Judicial se explica por la
exigencia de imparcialidad y neutralidad en la conducción de la Administración de Justicia. Tal como se explicó
en los acápites precedentes, la imparcialidad exige que las decisiones se adopten en función exclusiva de los
intereses abstractos de la administración de justicia, y para ello, los gobernantes y administradores del poder
judicial deben ser ajenos, tanto personal como institucionalmente, a los destinatarios de dicha gestión. Si las
decisiones en el gobierno y administración del poder judicial son adoptadas por los mismos destinatarios de dicha
labor, se pierden las condiciones para que ésta responda a los intereses abstractos de la administración de
justicia, y por el contrario, la conducción de la Rama Judicial se estructuraría en función de las necesidades y
expectativas de los mismos operadores de justicia que la manejan y conducen, o de las colectividades a los que
éstos representan.
Asimismo, la diferenciación entre la actividad jurisdiccional y el gobierno y administración de la Rama Judicial se

deriva del principio de independencia interna, para evitar que la jerarquía funcional en la labor jurisdiccional se
traslade o desplace al ámbito operativo, y para evitar, por consiguiente, que se configure una subordinación de
los operadores de justicia frente a sus superiores funcionales. En efecto, tal como se explicó en los acápites
precedentes, el referido principio exige la independencia de los jueces frente a los demás operadores de justicia,
o lo que se conoce como “autonomía personal interpretativa”[77]; ahora bien, si el acceso, las condiciones
de permanencia y el retiro de la función judicial de los jueces es controlado por aquellos otros operadores jurídicos
respecto de los cuales se reclama la independencia, aunque nominalmente se proclame este principio, la misma
institucionalidad hace nugatoria o vacía de contenido este requerimiento; esta circunstancia explica que en las
otras ramas y órganos del Estado no impere este principio de separación entre la labor de conducción y gobierno
de la entidad u órgano, y la labor misional del mismo, en la medida en que en estas otras instancias no opera el
principio de independencia, y en la medida en que, por este motivo, cuando el director o gerente de la entidad es
al mismo tiempo quien conduce la entidad y quien asume la jefatura de la misión institucional, no se pone en
peligro la independencia.
En este sentido, puede advertirse que la Rama judicial presenta una particularidad, porque al paso que en la
generalidad de los órganos, con excepción del legislativo, que también tiene un sistema característico de
autonomía, la noción de autonomía se puede circunscribir a los aspectos administrativos y presupuestales, cuya
gestión se encomienda al mismo órgano titular de las competencias separadas, en la Rama Judicial se impuso
un criterio completamente distinto, porque, como presupuesto de la independencia judicial, se previó una
autonomía interna de la función de auto-gobierno, de manera que, salvo las responsabilidades administrativas
propias de la gestión interna delos propios despachos y la excepciones previstas directamente en la Constitución,
los titulares de la función jurisdiccional no tuviesen injerencia directa en el ámbito del autogobierno. De este modo,
en la Rama Judicial, el principio de separación de poderes comporta no solo la previsión de la autonomía en
asuntos administrativos y financieros en la estructura de autogobierno, sino en otros aspectos funcionales al
objetivo de pronta y cumplida justicia, y, además, como presupuesto de la independencia, se consagró un
separación funcional interna de tal manera que el órgano de autogobierno, no obstante su carácter endógeno, no
coincide con las instancias jurisdiccionales, ni está subordinado a ellas.
Finalmente, el constituyente de 1991 partió de la experiencia judicial, advirtiendo que cuando los operadores de
justicia asumen las labores de orden administrativo de la Rama Judicial como tal, se produce una afectación grave
en uno y otro ámbito. De hecho, de esta preocupación se hizo eco en la Asamblea Nacional Constituyente,
advirtiéndose de la necesidad de crear una instancia especializada, distinta de las que ejercen la función
jurisdiccional, encargada de la conducción de la rama judicial, para evitar que los jueces se “enreden” en labores
que les son ajenas, que no pueden ejercer con mediana competencia, y que pueden afectar gravemente la
administración de justicia: “la función jurisdiccional se halla obstaculizada en virtud de que la rama debe
‘enredarse’ en otros asuntos que además de restarle agilidad y tiempo, mellan la rapidez y la efectividad de sus
funciones. Indudablemente, con el cúmulo de conflictos para definir, los funcionarios judiciales deben dedicar una
buena parte de su tiempo a resolver asuntos administrativos y aun disciplinarios”.[78]
De este modo, en el nuevo modelo de autogobierno, la dirección y conducción de la Rama Judicial se radica en
una institucionalidad endógena a la Rama Judicial, pero separada orgánicamente de las instancias
jurisdiccionales.
7. La premisa menor del juicio de sustitución. Caracterización del nuevo modelo de gobierno y
administración judicial previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015
7.1. Los preceptos demandados fijan las bases del nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama
Judicial y establecen el régimen de transición para su implementación. Este nuevo esquema pretendió dar
respuesta a las quejas que de manera generalizada hicieron a la gestión del Poder Judicial la sociedad civil
organizada, operadores de justicia, miembros de la comunidad jurídica, la academia, e instancias estatales[79],
y que fueron reiterados en la audiencia pública del 30 de marzo.
En primer lugar, existía un descontento por la presunta ausencia de receptividad de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura a las necesidades del sector justicia. En efecto, aunque este organismo es
endógeno a la Rama Judicial, sus miembros son independientes y no tienen ningún vínculo funcional o jerárquico
con los operadores de justicia, y a juicio de muchos, esta circunstancia se tradujo en la ausencia de diálogo y de
comunicación efectiva entre las instancias jurisdiccionales propiamente dichas, y las instancias de gobierno y
administración de la Rama Judicial. Y por otro lado, aunque a nivel legal se creó una Comisión Interinstitucional
de la Rama Judicial como instancia de diálogo entre los operadores de justicia y el gobierno del Poder Judicial,
el hecho de que no todos los estamentos estuviesen debidamente representados en esta comisión, y el hecho de
que este organismo tuviese un carácter meramente consultivo, devino, según la crítica generalizada, en la
insuficiencia de esta herramienta para garantizar la receptividad de la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura a los requerimientos de este sector: “el funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura ha
sido cuestionado desde hace varios años (…) se cuestiona la falta de representatividad del sector justicia en la
Sala Administrativa, pues aunque sus magistrados son elegidos por las Altas Cortes, no están representados
jueces, empleados judiciales, auxiliares de la justicia, miembros de las jurisdicciones especiales y representantes
de los abogados y de la academia, entre otros”[80].
Un segundo grupo de cuestionamientos se refieren a la presunta falta de transparencia en la conducción de la

Rama Judicial. La inexistencia de un sistema de rendición de cuentas, la multiplicación de prácticas clientelistas
en el ejercicio de las funciones electorales que le fueron atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura, tal como
ocurre con la elaboración de listas de candidatos para la elección de jueces y magistrados y con el nombramiento
de los magistrados de la misma Sala, y la proliferación de prácticas corporativistas en las que las decisiones se
adoptan en función de estamentos y grupos específicos y no de la administración de justicia como tal, generaron,
a juicio de los críticos del actual modelo, una desconfianza generalizada en torno a la transparencia del modelo
de gobierno de la Rama Judicial previsto en la Constitución de 1991: “el funcionamiento del Consejo Superior de
la Judicatura ha sido cuestionado desde hace varios años (…) se critica la falta de transparencia y rendición de
cuentas de la Sala Administrativa, pues publica poca información sobre su gestión, y muchas veces de manera
general y poco desagregada. Ello se complica por la falta de sistemas de información confiables que permitan
tomar decisiones de calidad, y porque la promulgación de estadísticas judiciales no está a cargo de un órgano
independiente (…) también se cuestiona la existencia de clientelismo en el ejercicio de las funciones electorales
internas a cargo de la sala. Esta elabora las listas de candidatos para la elección de jueces y magistrados y las
envía a las respectivas corporaciones, lo que le otorga un poder importante en la definición de quienes ascienden
en la carrera o son nombrados en la Corte Suprema o en el Consejo de Estado. Si a esto se suma que estas dos
corporaciones eligen cinco de los seis magistrados de la sala, es claro que existe un mecanismo circular de
elección perverso que promueve el `yo te elijo, tu me elijes` (….) se critica el uso de una independencia judicial
corporativista en lugar de una independencia judicial democrática (…) el problema principal es que la
independencia corporativista no defiende los intereses de la ciudadanía sino los intereses específicos de una
clase, en este caso lo magistrados del Consejo (…)”[81]
Y finalmente, un tercer grupo de señalamientos apuntan a la presunta ineptitud e incompetencia de la Sala

Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para asumir exitosamente el complejo rol que le fue atribuido
por la Constitución en relación con la conducción de la Rama Judicial. Así, se llegó a concluir que el perfil de los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura era claramente inadecuado para el tipo de funciones que
desempeñan, pues los miembros de la Sala Administrativa son abogados y tienen la calidad de magistrados, pero
no deben ejercer este rol sino el de la gerencia de la Rama Judicial, para el cual se requieren otro de
conocimientos, destrezas y habilidades, más de orden gerencial. Además, el diseño institucional fue calificado
como inadecuado e inconsistente con su objetivo misional: la circunstancia de que un mismo organismo asumiera
funciones materialmente distintas, como las de gobierno y las de gerencia, la existencia de un cuerpo colegiado
diseñado a imagen y semejanza de las corporaciones judiciales, pero para ejercer actividades no jurisdiccionales
sino de gerencia y administración, y el que se creara un órgano centralista que asume en su integridad las
funciones de la gerencia, existiendo entonces un órgano debilitado como la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, produjo, a juicio de los críticos, una institucionalidad ineficaz e incapaz de dirigir y administrar
exitosamente una empresa compleja de la envergadura del Poder Judicial: “Se cuestiona la efectiva
implementación de las funciones que le fueron entregadas a la Sala Administrativa, pues hay una combinación
de funciones de gobierno y gerencia difíciles de ejecutar de manera colegiada (….) también se critica la falta de
carácter técnico de dicha Sala, pues aunque tienen a su cargo funciones de gerencia, son principalmente
abogados los que toman las decisiones (…) también se reprocha que su organización interna haya sido concebida
como reflejo de ‘alta corte’, y que sus miembros se consideren magistrados y tomen decisiones en sala, siendo
un órgano de gerencia (…) se critica el excesivo centralismo en: i) las decisiones de gerencia de la rama judicial,
en gran medida controladas por la Sala Administrativa, pues la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
tiene poca autonomía en el ejercicio de sus funciones; y ii) la concentración de decisiones tomadas desde la
capital del país, sin contar con una visión territorial del sistema judicial”[82].
En este escenario, entonces, se propuso la reforma integral al modelo de gobierno y administración de la Rama
Judicial en el contexto de una reforma constitucional cuyo objetivo fundamental era el restablecimiento del
equilibrio de poderes y el reajuste institucional, presuntamente menoscabado por la instauración de la reelección
presidencial.
En términos generales, las modificaciones introducidas responden a los pilares que se indican a continuación.
7.2. En primer lugar, se modificó el perfil de miembros encargados de la dirección y administración del Poder
Judicial.
7.2.1. Bajo el régimen constitucional anterior, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura tenían la calidad
y el perfil de magistrados, por lo cual se exigía que fuesen abogados con al menos 10 años de experiencia
profesional, ejercida con buen crédito.
Tal como lo indicaron algunos de los participantes en la audiencia pública, este perfil se consideró inadecuado
porque la magistratura se encuentra concebida para el ejercicio de funciones jurisdiccionales y no para el ejercicio
de funciones de orden directivo o administrativo, por lo cual habría existido una falta de correspondencia entre
los conocimientos, las habilidades y las destrezas con las que se encontraban dotados los magistrados del
Consejo Superior de la Judicatura, y las aptitudes y competencias que se requieren para el ejercicio del gobierno
y administración de la Rama Judicial. Esto habría provocado, entre otras cosas, la falta de experticia y la ineficacia
en la conducción del Poder Judicial.
Por otro lado, como también se había criticado la falta de receptividad y de sensibilidad de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura a las necesidades de los actores de la justicia, se consideró necesario
ajustar el perfil de los integrantes de las instancias de gobierno y administración de la Rama, para asegurar este
objetivo.
7.2.2. Para hacer frente a estas deficiencias, el perfil de quienes se encargan de la gerencia de la Rama Judicial
es sustancialmente distinto: (i) por un lado, cinco de los nueve miembros del Consejo de Gobierno Judicial ejercen
su labor, no en razón de su experiencia o ejercicio profesional anterior en el campo del derecho, sino en razón de
su pertenencia actual a la Rama Judicial: tres de los miembros son los presidentes de las altas cortes (Corte
Constitucional, Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia), uno es representante de los jueces y
magistrados de tribunales, y otro es representante de los empleados judiciales; con este cambio se pretendió
insertar directamente al órgano de gobierno judiciales actores del sistema de justicia, a efectos de que la
conducción del poder judicial estuviese permeado por el conocimiento de las dinámicas internas y de las
necesidades del sistema; (ii) por otro lado, tres miembros del Consejo de Gobierno Judicial son expertos con
amplia experiencia en el diseño, evaluación y seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o
administración, en el entendido de que la conducción de la Rama requiere de conocimientos, habilidades y
destrezas de orden técnicas, más asociadas a la dirección y administración pública, que a las labores
jurisdiccionales; (iii) finalmente, el Gerente de la Rama Judicial es también un experto con amplia experiencia en
administración pública, todo dentro de la idea de que debía fortalecerse el órgano gerencial, y de que para ello,
el Gerente debía contar con las más altas calidades en este ámbito.
Bajo el nuevo esquema, entonces, confluyen dos tipos de perfiles claramente diferenciados: por un lado, el de los
miembros que ejercen la representación de sectores de la Administración de Justicia, a saber, los presidentes de
las altas cortes, los representantes de jueces y magistrados, y los representantes de los empleados judiciales,
que encarnan el modelo de la representatividad gremial. Y, por otro lado, se encuentran los miembros dotados
de la experticia en materias relacionadas con la administración pública, esto es, los tres expertos que integran el
Consejo de Gobierno Judicial y el Gerente de la Rama Judicial, que responden a una orientación tecnocrática.
7.2.3. Esta diferenciación en los dos tipos de perfiles, a su vez, tiene repercusión en la distribución funcional en
los órganos de gobierno y administración del Poder Judicial, y en las condiciones para el ejercicio de los cargos
vinculados a la conducción de la Rama: (i) la reforma constitucional establece tres tipos de funciones: por un lado,
las asignadas al Consejo de Gobierno Judicial en pleno, es decir, a quienes tienen un rol representativo, y a
quienes cumplen el rol tecnocrático (los expertos y el Gerente): la definición de las políticas públicas de la Rama
Judicial, la postulación de las listas y ternas de candidatos, la regulación de los trámites judiciales y administrativos
que se sigan en despachos judiciales en los asuntos en los que existe un vacío legal, la reglamentación del
sistema de carrera y de la Comisión de Carrera Judicial, la aprobación del proyecto de presupuesto, la aprobación
del mapa judicial, la definición de la estructura orgánica de la Gerencia de la Rama y la supervisión de la entidad;
por otro lado, se encuentran las funciones asignadas exclusivamente a los miembros expertos del Consejo de
Gobierno Judicial, que son la planeación estratégica y la delineación de las políticas de la Rama Judicial a ser
propuestos al Consejo en pleno, de la que también son parte; y finalmente, las funciones asignadas de manera
exclusiva a la Gerente de la Rama Judicial, consistentes en la ejecución de las decisiones del Consejo, el que
también hace parte, la provisión del apoyo logístico y administrativo al Consejo de Gobierno Judicial, la
elaboración del proyecto de presupuesto y su ejecución, la elaboración de los planes y programación para la
aprobación del Consejo, la formulación de los modelos de gestión, la implementación de los modelos procesales,
la administración de la carrera judicial, la organización de la Comisión de Carrera Judicial, la realización de los
concursos, la vigilancia del rendimiento de los funcionarios y de los despachos, y la representación de la Rama
Judicial, dado que deben permanecer en el ejercicio de su cargo como Presidente y magistrado de la Corte
Constitucional, del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, como juez o magistrado de tribunal o
como empleado público, y paralelamente ejercer la dirección de la Rama; (ii) asimismo, mientras quienes tienen
la vocería institucional no se dedican permanentemente a la labor de conducción de la Rama Judicial, los expertos
del Consejo de Gobierno Judicial son de dedicación exclusiva, y el Gerente lo es respecto de su condición de
gerente; (iii) finalmente, mientras los expertos de dedicación exclusiva, los representantes de los jueces y
magistrados y de los empleados públicos y el Gerente tienen un periodo de cuatro años, los presidentes de las
altas cortes integran el Consejo de Gobierno Judicial por el periodo de su presidencia, vale decir, por un año.
7.3. En segundo lugar, se modificó la estructura institucional y las relaciones entre las instancias encargadas de
la conducción de la Rama Judicial.
Bajo el modelo anterior, la institucionalidad estaba integrada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura, la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial,
siendo la primera de estas el ente articulador del sistema. Así, a la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura se le atribuyó la función de gobernar y dirigir la Rama Judicial, teniendo en cuenta los conceptos no
vinculantes de la Comisión Interinstitucional, encargada justamente de ilustrar al órgano de gobierno sobre las
dinámicas, los requerimientos y necesidades del sector justicia, y de conceptuar sobre aspectos específicos del
funcionamiento de la Rama. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por su parte, fue concebida como
un órgano técnico y administrativo encargado de la ejecución de las decisiones de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, frente a la cual se encuentra subordinada. En definitiva, existían tres instancias
de naturaleza consultiva y comunicativa, de gobernanza judicial, y de administración judicial, radicadas,
respectivamente, en la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, en la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, y en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, siendo la Sala Administrativa del
Consejo Superior el ente articulador del sistema, encargado de recibir y procesar las demandas de la Comisión,
y de fijar las políticas y las directrices de la actuación de la Dirección Ejecutiva.
El nuevo esquema introduce modificaciones sustantivas a este sistema.
Primero, se eliminó la instancia consultiva y de comunicación, a saber, la Comisión Interinstitucional de la Rama

Judicial, pero su estructura y configuración se traslada al órgano de gobierno, a saber, al Consejo de Gobierno
Judicial. Esto, en la medida en que el referido Consejo se encuentra integrado, como lo estaba anteriormente la
Comisión Interinstitucional, por representantes de los operadores de justicia: presidentes de la Corte Suprema,
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, representante de jueces y magistrados de tribunales y
representantes de empleados judiciales. De este modo, desapareció la instancia consultiva y comunicativa del
sistema, y quedó subsumida dentro del órgano de gobierno judicial. Es decir, desaparece la instancia de
comunicación y concertación con la Rama, porque sus actores se incorporaron directamente al órgano de
gobierno.
Por su parte, al Consejo de Gobierno Judicial se le asignan las funciones vinculadas al gobierno judicial, pero con
algunas variantes frente al modelo anterior: (i) primero, tiene una integración mixta, porque se encuentra
conformada por operadores de justicia (presidentes de las altas cortes, representante de jueces y magistrados
de tribunal y representante de empleados judiciales), por tres expertos con un perfil tecnocrático, y por el Gerente
de la Rama Judicial; (ii) segundo, se trata de un cuerpo que funciona de manera intermitente, pues su función se
activa únicamente cuando se reúnen esporádicamente todos sus miembros, y únicamente los tres expertos de
dedicación exclusiva desempeñan su gestión de manera permanente y continua; (iii) tercero, el esquema de
relaciones con la Gerencia de la Rama Judicial se modifica sustancialmente, no solo porque el Gerente es
miembro activo del Consejo, sino porque además, su funcionamiento depende del apoyo administrativo y logístico
que provea la Gerencia (art. 16 A.L. 02/15); (iv) aunque algunos de los participantes en la audiencia pública
sostuvieron que el Consejo de Gobierno Judicial es un organismo directivo del más alto nivel, encargado
exclusivamente la definición de las políticas de la Rama Judicial, en realidad este órgano tiene a su cargo una
amplia gama de atribuciones relacionadas no solo con la definición de las políticas públicas, sino también con
funciones de orden electoral, de gobernanza judicial, e incluso de naturaleza administrativa, como la postulación
de las listas y ternas de candidatos que ordena la Constitución, la reglamentación de los trámites judiciales y
administrativos en aquellos asuntos en que exista un vacío legal, la reglamentación del sistema de carrera judicial
de la Comisión de Carrera Judicial, la aprobación del proyecto de presupuesto de la Rama que se debe remitir al
gobierno nacional, la aprobación del mapa judicial, la definición de la estructura orgánica de la Gerencia de la
Rama Judicial, y la supervisión de esta última; y por su parte, los expertos de dedicación exclusiva del Consejo
del Gobierno Judicial tienen a su cargo la planeación estratégica y la elaboración y proposición de las políticas
públicas del poder judicial.
Y finalmente, la Gerencia de la Rama Judicial tiene una configuración especial en el actual modelo, por varias
razones: (i) en primer lugar, porque a nivel funcional concentra las funciones asignadas anteriormente a la
Dirección Administrativa de la Rama Judicial, pero también algunas las que tenía anteriormente la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, como la elaboración de los planes y programas de la Rama,
la formulación de los modelos de gestión, la implementación de los modelos procesales, la administración de la
carrera judicial, la vigilancia del rendimiento de los funcionarios y de los despachos judiciales o la realización de
los concursos; (ii) en segundo lugar, porque a nivel orgánico, la Gerencia tiene el respaldo institucional de todas
las dependencias que anteriormente tenía la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; es así
como el artículo 18 transitorio d) establece que todas las dependencias de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura “pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama Judicial”; (iii) y finalmente, se alteró
el esquema de las relaciones entre el órgano de gobernanza y el órgano ejecutivo, ya que el Gerente de la Rama
Judicial es al mismo tiempo miembro del Consejo de Gobierno Judicial, y es quien provee de todo el apoyo
técnico, logístico y administrativo al Consejo. De esta manera, se creó una Gerencia robustecida y fortalecida,
dentro de la idea de que una “empresa” compleja y de gran envergadura como la Rama Judicial, requiere una
Gerencia poderosa y robustecida, capaz de ejecutar los lineamientos y las políticas fijadas previamente por el
Consejo de Gobierno Judicial. Así la Gerencia dejó de ser un órgano meramente ejecutor y dependiente de las
decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, y en cambio, fue fortalecido con la asignación de nuevos roles que
transcienden la mera ejecución de las políticas y decisiones del órgano de gobierno, con la incorporación al mismo
de todas las dependencias que anteriormente pertenecían al Consejo Superior de la Judicatura y con la
participación del Gerente en el Consejo de Gobierno. De este modo, entonces, la división nítida y clara que
anteriormente existía entre las funciones de gobierno y de administración, ahora se difumina porque la Gerencia
de la Rama participa de uno y otro rol, y fue robustecida institucionalmente.
Cabe advertir, sin embargo, que originalmente, en el proyecto de Acto Legislativo 153 de 2014 Cámara y 18 de
2014 Senado, el esquema institucional era distinto. En efecto, en este se creaba el denominado “Sistema Nacional
de Gobierno y Administración Judicial”, que contemplaba tres instancias distintas: la Sala de Gobierno, la Junta
Directiva, la Dirección Ejecutiva. La Sala de Gobierno, integrada por los presidentes de las Altas Cortes, un
delegado de los magistrados de tribunales, un delegado de los jueces, y un delegado de empleados y judiciales
y un experto en políticas públicas, y en cuyas reuniones podían participar los miembros de la Junta Directiva, el
ministro de justicia y el Fiscal, estaría encargada de fijar las políticas de la Rama Judicial, aprobar el Plan Sectorial,
aprobar el presupuesto, elegir los miembros de la Junta Directiva, elaborar la lista de elegibles para magistrados
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, y del proceso de rendición de cuentas. Por su parte, la
Junta Directiva estaría integrada por 3 miembros permanentes, que tendrían un perfil técnico, que serían de
dedicación exclusiva, y que estarían encargados de la definición de los objetivos de la Rama Judicial, de la
aprobación de los reglamentos y regulaciones para el funcionamiento de la Rama y de los despachos judiciales,
de fijar las bases de los concursos, y crear los mecanismos de evaluación a la gestión y de rendimiento, y de fijar
la división del territorio nacional para efectos judiciales. Finalmente, el Director Ejecutivo sería elegido por la Sala
de Gobierno, y se encargaría de la ejecución de los planes sectoriales, de proponer el presupuesto de la Rama,
evaluar el cumplimiento de los objetivos de la Rama, manejar el Sistema Único de Información y Estadísticas
Judiciales, la carrera judicial y la escuela judicial, realizar la convocatoria pública y los concursos para definir las
listas de elegibles, dotar a los despachos judiciales de los medios e instrumentos necesarios para su
funcionamiento, efectuar el control de rendimiento, y llevar el registro nacional de abogados y auxiliares de la
justicia. Estos lineamientos se mantuvieron a lo largo del proceso de aprobación legislativa, y únicamente hacia
final del trámite parlamentario, en el segundo debate en la Cámara de Representantes, se propuso fusionar la
Junta Directiva con la Sala de Gobierno, y mantener la Gerencia de la Rama Judicial. En el texto conciliado se
recoge esta propuesta, de modo que la conducción del poder judicial quedó radicado en dos instancias: el Consejo
de Gobierno Judicial, y la Gerencia de la Rama Judicial.
7.4. Finalmente, alteró el esquema de las relaciones entre los órganos de gobierno y administración del Poder
Judicial, con los actores vinculados al sistema de administración de justicia.
Tal como lo expresaron algunos participantes en la audiencia pública del 30 de marzo de 2016, existía un
descontento generalizado por la poca fluidez del diálogo entre los órganos de gestión de la Administración de
Justicia y los actores vinculados al sector justicia, de modo que, por ejemplo, las políticas del Consejo Superior
de la Judicatura no lograban reflejar las necesidades y las expectativas de los operadores jurídicos, de los
empleados judiciales ni de los usuarios de la justicia.
Teniendo en mente estos señalamientos, el Acto Legislativo 02 de 2015 alteró el esquema de relaciones entre
los órganos de gobierno y administración del Poder Judicial y los demás actores involucrados en el sistema de
administración de justicia, en al menos dos niveles: en la conformación de los órganos directivos, y en el
funcionamiento de los mismos.
Por un lado, y tal como se expresó anteriormente, con el objeto de restablecer el flujo de relaciones entre la
función de gobierno y la función jurisdiccional se modificó la conformación del órgano de dirección de la Rama
Judicial. Es así como cinco de los nueve miembros del Consejo de Gobierno Judicial son voceros de distintos
segmentos del Poder Judicial: tres son presidentes de las altas cortes (Consejo de Estado, Corte Suprema de
Justicia y Corte Constitucional), uno es representante de los jueces y magistrados, y otro lo es de los empleados
judiciales en general; estos funcionarios, entonces, actúan como representantes de distintos segmentos del Poder
Judicial. Y dada la necesidad de asegurar que los ejecutores de las políticas públicas sean tenidos en cuenta en
el diseño mismo de tales políticas, también se estableció que el Gerente de la Rama Judicial es al mismo tiempo
miembro del Consejo de Gobierno Judicial.
Por otro lado, se previó que en el funcionamiento mismo de los órganos de gobierno se asegurara el diálogo con
los actores vinculados al sistema de administración de justicia. Es así como el artículo 15 del Acto Legislativo
admite la participación de los ministros del despacho, de los directores de departamento administrativo, del Fiscal
General de la Nación y de los representantes de los académicos y de abogados litigantes en las reuniones del
Consejo de Gobierno Judicial, previa definición mediante ley estatutaria, en temas específicos.
8. La síntesis del juicio de sustitución: el modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial previsto
en el Acto Legislativo 02 de 2015, a la luz del principio autogobierno judicial
8.1. Hasta el momento se ha dicho que el autogobierno, como manifestación y expresión del principio de
separación de poderes y de la independencia y la autonomía judicial, constituye un elemento estructural del
ordenamiento superior, no susceptible de ser eliminado por el Congreso mediante un Acto Legislativo. Asimismo,
se ha hecho una caracterización de la preceptiva demandada, indicando la manera como incide en el modelo de
gobierno y administración de la Rama Judicial previsto originalmente en la Constitución de 1991. Corresponde
entonces determinar si este nuevo esquema suprime el principio de autogobierno.
8.2. El análisis partirá de las siguientes premisas metodológicas y conceptuales:
- Primero, por las razones indicadas en los acápites precedentes, el examen de la Corte se
circunscribe a la valoración del nuevo esquema de administración y gobierno de la Rama Judicial, pero
sustrayendo del mismo la función disciplinaria, ya que frente a este componente de la reforma constitucional el
demandante no formuló ningún cuestionamiento, y la controversia judicial que se estructuró a lo largo del proceso
no se extendió a esta materia. El control, por tanto, no comprende las disposiciones que ordenan la supresión de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y que privaron a
aquella de sus contenidos jurisdiccionales en materia de acción de tutela y en materia de solución de conflictos
de jurisdicción.
- Segundo, como el límite al poder de reforma es el autogobierno judicial y no el modelo específico

acogido en la Constitución de 1991, para materializar esta dimensión de la autonomía judicial, el Congreso cuenta
con un amplio margen de maniobra para configurar el sistema orgánico encargado de la conducción de la
Administración de Justicia, e incluso para suprimir parcial o totalmente los órganos que encarnaban el principio
de autogobierno, pero a condición de que el nuevo arreglo institucional preserve dicho principio. En este
entendido, entonces, si bien el examen judicial debe tener como único referente de análisis el autogobierno
judicial, y no las reglas constitucionales contenidas en el texto de 1991 que concretaban este principio, a través
del Consejo Superior de la Judicatura y de los demás órganos que, de acuerdo con la ley y el reglamento,
participaban en la conducción de la Rama Judicial, cabe advertir que la manera como el autogobierno se configuró
en la Constitución de 1991 es denotativa de los principios fundantes del concepto, razón por la cual no puede
dejar de aludirse a tales reglas cuando se trate de aislar los principios configuradores de la idea de autogobierno
judicial.
- Tercero, dado que la controversia recae sobre un nuevo modelo institucional, el análisis
constitucional se efectúa desde una perspectiva sistémica, valorando no solo los elementos de la reforma
considerados individual y aisladamente, sino también el engranaje que resulta de la articulación de todos estos
componentes. Desde esta perspectiva, por ejemplo, no se trata solo de establecer en abstracto si el Gerente de
la Rama Judicial puede participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial, sino si lo puede hacer en
ese contexto específico, teniendo en cuenta la conformación de la instancia de gobierno, el haz de atribuciones
de uno y otro organismo, y el sistema de relaciones entre ellos. No se trata solo de establecer en abstracto si los
presidentes de las altas cortes o si los representantes de los jueces y magistrados de tribunal o de los empleados
judiciales pueden integrar el órgano de autogobierno, sino si lo pueden hacer en las condiciones específicas en
las que determina el acto legislativo, teniendo en cuenta el período en el que ejercen el cargo, las funciones que
les fueron asignadas, y los vínculos que se establecen entre estos funcionarios y los demás miembros del Consejo
de Gobierno Judicial. En definitiva, entonces, se asume una aproximación sistémica y orgánica.
8.3. Teniendo en cuenta las pautas anteriores, la Sala Plena concluye que el nuevo diseño plasmado en el Acto
Legislativo 02 de 2015 suprimió el principio de autogobierno judicial como expresión de la autonomía de la Rama,
la independencia judicial y la separación de poderes.
La razón de ello es que el esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial no satisface los
presupuestos mínimos del autogobierno, principio que exige que exista una institucionalidad endógena a la Rama
Judicial, capaz de dirigirla y conducirla tanto en su condición de órgano, como en su condición de función estatal,
es decir, capaz de garantizar el funcionamiento de la institucionalidad judicial y la marcha de la administración de
justicia. El modelo previsto en la reforma constitucional, sin embargo, se aparta de todos estos requerimientos:
primero, porque, aunque formalmente se crearon dos instancias encargadas del gobierno y administración del
poder judicial, desde una perspectiva material no existe un órgano ni un sistema orgánico articulado y
cohesionado que pueda ser considerado como una nueva institucionalidad de autogobierno; segundo, porque
aunque los entes encargados del gobierno y administración de la Rama se ubicaron dentro de la estructura de la
Rama Judicial, al mismo tiempo, su configuración, así como la creación de un sistema orgánico vulnerable a las
mediaciones de actores externos, y la deliberada institucionalización de estas interferencias, significa que tales
órganos dejan de ser, desde un punto de vista sustancial, endógenos al poder judicial; y finalmente, porque aun
cuando en la reforma constitucional se instauró una institucionalidad dentro de la Rama Judicial a la que
nominalmente se le asignó la función de dirigirla, la configuración específica de este modelo impide a los órganos
correspondientes materializar este rol. De este modo, de manera paradójica el Acto Legislativo acogió la
dimensión formal del principio de autogobierno creando unas instancias de gobierno y administración dentro de
la propia Rama Judicial, pero en cambio desechó su dimensión material y sustantiva, privando a estos mismos
entes de la capacidad para asumir los retos de la administración de la institucionalidad judicial y del sistema de
justicia como tal. En definitiva, entonces, el Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió el órgano de autogobierno que
en la Constitución de 1991 materializaba el principio de autonomía de la Rama Judicial, y lo sustituyó por un
diseño orgánico que, aunque nominalmente apunta al mismo objetivo, carece de la aptitud necesaria para el
efecto, en cuanto se separa de todos los criterios a partir de los cuales se delineó la autonomía de la Rama
Judicial.
A continuación se desarrollan las razones que explican la supresión del principio de autogobierno.
8.4. Como se ha señalado, el principal problema que enfrentó el constituyente de 1991 en esta materia fue el de
concebir un órgano que materializase el principio de autonomía de la Rama Judicial, en un escenario que plantea
una radical escisión entre el ejercicio de las competencias jurisdiccionales que corresponden a los funcionarios
judiciales y la actividad propia de la administración y el gobierno de la Rama Judicial.
La primera dificultad residió, entonces, en la necesidad de que el órgano de autogobierno, no obstante que distinto
de aquellos que ejercen la función jurisdiccional, pudiese considerarse como endógeno a la Rama Judicial. Y la
primera decisión, que establece de manera determinante los perfiles del modelo de autogobierno, fue la de
separar tajantemente el ejercicio de la función jurisdiccional, de las competencias de administración y gobierno
de la Rama Judicial.
La aludida separación ponía de presente la segunda dificultad, cual era asegurar el carácter endógeno del órgano
de autogobierno, no obstante que es ajeno al ejercicio de las competencias jurisdiccionales propias de la Rama
Judicial. Ello significó reconfigurar la Rama Judicial, para entender que dentro de ella, en función del principio de
autonomía cabe distinguir dos haces de competencias claramente separadas, las jurisdiccionales por un lado y
las administrativas y de gobierno por otro, que se atribuyen a conjuntos orgánicos separados.
Para mantener el carácter endógeno del sistema de autogobierno, dada la referida separación orgánica, se
plantearon, de manera expresa en la Constitución, tres ingredientes: (i) la conformación del órgano de
autogobierno por magistrados, (ii) elegidos por los órganos que conforman la cúpula de la jurisdicción y (iii) que
tienen como requisito ser abogados y haber ejercido con buen crédito la profesión. Tales ingredientes no
constituyen la única manera de asegurar el carácter endógeno del órgano de autogobierno, pero si hacen evidente
que, en la concepción del constituyente, esa cualidad es condición ineludible de la idea de autonomía judicial.
Adicionalmente, y como desarrollo legislativo del modelo, en la ley estatutaria de la administración de justicia se
previó la existencia de una comisión interinstitucional que asegurara la comunicación permanente del órgano de
autogobierno, tanto con los órganos jurisdiccionales, como con las instancias del Estado encargadas de las
políticas públicas en materia de justicia y de presupuesto.
De este modo, en el modelo previo a la reforma, el carácter endógeno del órgano de autogobierno se aseguraba
por la calidad de sus integrantes, su origen en la propia Rama y la existencia de una instancia de articulación de
políticas con los órganos a cuyo cargo están las competencias jurisdiccionales.
Por otra parte, para asegurar la materialización del principio de autonomía, se determinó que el órgano de
autogobierno judicial debía tener un carácter permanente, como único camino para que éste pudiese asumir el
complejo entramado de competencias relacionadas con el gobierno y administración de la Rama Judicial.
Del mismo modo, ese órgano debe estar dotado de autonomía externa e interna. Externa en cuanto que, salvo
las previsiones orientadas a asegurar la colaboración armónica y los controles recíprocos, su actividad esté libre
de injerencias ajenas a la propia Rama Judicial, e interna, porque, como se ha dicho, el órgano de autogobierno
debe estar orientado a la satisfacción de las necesidades de la administración de justicia, sin condicionamientos
de carácter gremial o corporativo.
8.5. Ese modelo, durante el trámite de la reforma fue cuestionado, fundamentalmente, por consideraciones de
eficiencia y de dificultades comunicativas con el aparato jurisdiccional. Con el objetivo de superar estas
deficiencias, esto es, de promover una administración de la Rama más eficiente y con mayor aptitud comunicativa
con el aparato jurisdiccional, se cambiaron elementos esenciales del sistema, pero, como resultado, el nuevo
esquema se aparta de manera radical de los principios que, en la Constitución de 1991, definían los perfiles del
autogobierno judicial, como pasa a mostrarse.
8.6. Así, la reforma suprimió el Consejo Superior de la Judicatura y, para encarnar el autogobierno judicial, creó
el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. En el nuevo modelo la gerencia aparece
formulada como un órgano de ejecución subordinado al Consejo de Gobierno, que es el que encarna, sobre el
papel, las competencias de autogestión de la Rama.
8.7. En lugar de la separación funcional que diferencia las competencias jurisdiccionales de las administrativas y
de gobierno, en el Consejo de Gobierno se confunden los dos tipos de funciones, porque a los presidentes de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, así como al representante de los
jueces y magistrados, que tienen asignadas competencias jurisdiccionales que deben continuar ejerciendo, se
les atribuye el rol de integrantes del Consejo. Lo mismo cabe decir del representante de los empleados, que tiene
funciones de apoyo propias en el ámbito jurisdiccional, pero que debe asumir labores de dirección, administración
y gobierno.
Es decir, el Consejo de Gobierno Judicial se encuentra integrado por cinco actores que, tanto desde el punto de
vista funcional, como desde el punto de vista orgánico, hacen parte del sistema de justicia, y, por consiguiente,
salvo el representante de los trabajadores, que tiene atribuidas labores de apoyo, ejercen de manera permanente
funciones de orden jurisdiccional. Además, estos miembros del Consejo no solo hacen parte integral del sistema
de justicia, sino que además actúan como voceros o como representantes de algunos segmentos de esta rama
del poder público; así, los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte
Constitución actúan en el Consejo de Gobierno como portavoces de la corporación a la que pertenecen, y los
representantes de los jueces y magistrados de tribunal y de los empleados judiciales intervienen en esta calidad
de representantes.
La confluencia de las funciones jurisdiccionales y de gobierno en unos mismos funcionarios es problemática

desde al menos cuatro puntos de vista.
8.6.1. Las actuaciones y las decisiones de las instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial deben
estructurarse en función de las necesidades e intereses del sistema de justicia, considerado en abstracto, y no
en función de intereses sectoriales, lo cual deriva en la necesidad de asegurar la neutralidad e imparcialidad de
los organismos de gobierno y administración de la Rama Judicial.
Por ello, tanto en el sistema mundial como en el sistema interamericano de derechos humanos, se ha visto con
preocupación la participación de los actores judiciales en asuntos vinculados a la dirección de la Administración
de Justicia, más aún cuando esta mediación se canaliza mediante la conformación del órgano de gobierno, no
solo porque normalmente esto deviene en la formulación de políticas de gestión parcializadas que no responden
a las necesidades de la administración de justicia en su conjunto, sino porque en últimas, el resultado suele ser
el entorpecimiento mismo de este rol.
La Comisión Interamericana, por ejemplo, ha señalado que “la CIDH considera que es recomendable que los
Estados propicien la creación de un órgano independiente encargado del gobierno y administración, incluyendo
la selección y el nombramiento y el régimen disciplinario, para las entidades de justicia, el cual debería estar
separado institucionalmente del Poder Ejecutivo y del Legislativo, como garantía de independencia de estos
poderes, y ser diferente de la Suprema Corte y de los Tribunales (…) existen algunos países que han adoptado,
por ejemplo, la figura de los Consejos de la Judicatura, y su presencia contribuye a reducir y superar los riesgos
derivados de las interferencias que pueden provenir en otros modelos de los poderes legislativo, ejecutivo o
judicial (…) en cuanto a su composición (….) la Comisión destaca que el Presidente de este organismo no debería
coincidir con el Presidente de la Corte Suprema de Justicia como sucede en varios Estados de la región respecto
de los órgano de gobierno de Poder Judicial. Lo anterior resulta importante para evitar la concentración de las
funciones asignadas a las y los operadores de justicia con las funciones de gobierno y disciplinarias, pudiendo
afectar la independencia y el ejercicio independiente y autónomo de las atribuciones asignadas. Sobre este
aspecto en específico, la Relatoría de Naciones Unidas ha recomendado que la presidencia del Consejo de la
Judicatura no recaiga en quien ostenta el cargo de Presidente de la Corte Suprema de Justicia (…) la CIDH valora
que algunos Estados ya han creado un Consejo de la Judicatura o de la Magistratura que funciona como órgano
de gobierno autónomo (…) que es independiente del poder judicial”[83].
En el mismo sentido, la Relatoría de las Naciones Unidas para la Independencia de los Magistrados y Abogados
ha entendido que la independencia judicial debe traducirse en un sistema institucional que garantice la separación
entre la función jurisdiccional propiamente dicha y la función de gobierno y administración de la Rama Judicial, y
que esto comprende, entre otras cosas, la necesidad de que los presidentes de las altas cortes no intervengan
directamente en la conducción del Poder Judicial, de que esta última responsabilidad recaiga en funcionarios de
dedicación exclusiva y permanente[84].
En contraste con la anterior directriz, en la reforma constitucional, dejando de lado esta incompatibilidad
irresoluble de roles, se asignan responsabilidades de administración y gobierno a quienes tienen la calidad de
funcionarios jurisdiccionales o son empleados con labores de apoyo al ejercicio de esa función.
8.6.2. Además, la normatividad impugnada no solo prevé la intervención de operadores jurídicos en la conducción
de la Rama Judicial, sino que además, su participación se hace en su calidad de voceros o de representantes de
distintos sectores del órgano judicial, con lo cual se introducen componentes de un modelo corporativista o
gremialista que se opone a la naturaleza de las funciones que ejerce el Consejo de Gobierno Judicial. La dirección
de la Rama Judicial se encuentra entonces en cabeza de un órgano segmentado y no cohesionado, cuyos
integrantes actúan en calidad de portavoces del sector del que hacen parte, y cuyas decisiones, por tanto, en
principio se establecen en función de esta calidad. Las dinámicas decisionales, por ende, responderán a este
nuevo esquema que contribuye al conflicto y al favorecimiento de intereses sectoriales, y en cualquier caso, los
miembros del Consejo son voceros o representantes de colectividades específicas que carecen de autonomía
para adoptar las decisiones según su propio criterio personal, y por el contrario, sus determinaciones están
orientadas por el sector o la entidad de la que hacen parte y representan.
8.6.3. Asimismo, como al principio de separación de poderes y funciones subyace la necesidad de garantizar la
especialización de los organismos y funcionarios del Estado, con el objeto de asegurar la idoneidad y la eficacia
en la actuación estatal, la atribución a unos mismos funcionarios de responsabilidades de distinta naturaleza
termina por anular su capacidad para realizar con mediana seriedad los distintos roles que les fueron asignados.
Piénsese por ejemplo, que a magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte
Constitucional, ahora les corresponde no solo desarrollar la actividad jurisdiccional en el complejo escenario de
una alta corte, sino también las funciones de dirección y administración que les son propias como presidente de
la correspondiente corporación judicial, y las funciones electorales, normativas, de gobernanza y de
administración que tienen como miembros del Consejo de Gobierno Judicial, y que comprende labores tan
disímiles como la conformación de listas de elegibles para integrar la cúpula del poder judicial, la aprobación del
proyecto de presupuesto de la Rama a ser presentado al Gobierno Judicial, la determinación de las políticas
públicas o la vigilancia de la gestión del Gerente. Claramente, un diseño de este tipo resulta incompatible con la
idoneidad que debe guiar la actuación estatal.
8.6.4. Finalmente, aunque el autogobierno judicial es un principio instrumental o funcional a la independencia de

los jueces y magistrados, bajo el nuevo modelo la dependencia fáctica que existe entre los operadores de justicia
y las instancias de gobierno y administración del Poder Judicial se traslada al ámbito jurisdiccional, porque cuatro
de los nueve miembros del Consejo son también jueces o magistrados que participan en la determinación y
manejo de las condiciones sustantivas de las que depende de la independencia judicial: el ingreso, la
permanencia y el retiro de la carrera, el régimen salarial, el sistema de ascensos y traslados, la formación y
capacitación, entre muchos otros. Lo anterior significa que bajo este diseño se suprime no solo el principio de
autogobierno, sino también la independencia interna de los jueces y magistrados, en tanto los superiores
jerárquicos en las distintas jurisdiccionales ejercen también la gobernanza judicial.
8.7. Un segundo núcleo de factores que anulan el principio de autonomía se refiere a la previsión de la
intervención de actores externos a la Rama Judicial, en el órgano de gobierno judicial, inclusive por parte de
instancias gubernamentales.
8.7.1. De acuerdo con el artículo 254 de la Constitución, tal como fue reformado por el A.L. 02 de 2015, al órgano
de administración y gobierno se integran, para temas específicos y en los términos de la ley, los ministros del
despacho, directores de departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como representantes
de académicos y de los abogados litigantes. Esta previsión suprime el concepto de autonomía externa, porque
libra a la ley la posibilidad de configurar el órgano de gobierno de la Rama con agentes externos a la misma,
vinculados a la Rama Ejecutiva del poder público o a sectores sociales ajenos a la Rama Judicial.
Es así como el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015 prevé que mediante una ley estatutaria se puede
habilitar a los ministros, a los directores de departamento administrativo, al Fiscal General y a representes de
académicos y de abogados litigantes, para participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial. Y aunque
no cualquier forma de participación de los actores sociales y políticos en la gestión de la Rama Judicial es
ilegítima, los términos específicos en los que se previó esta intervención, y el contexto en el que prevé, sí anulan
la autonomía judicial.
Así, la reforma constitucional habilita de manera general a los referidos actores para participar en las reuniones
del Consejo de Gobierno Judicial, sin indicar las condiciones de tiempo, modo y lugar en que ello se puede hacer.
Así, por ejemplo, el referido precepto no precisa siquiera si hay derecho a voz y a voto, y tampoco crea
mecanismos para blindar a las instancias de gobierno judicial frente a las interferencias indebidas de tales actores.
8.7.2. Asimismo, dentro del Consejo de Gobierno Judicial se encuentran miembros que carecen de la capacidad
para materializar la pretensión de que el sistema orgánico de administración y gobierno sea interno a la Rama
Judicial. En función de un razonable propósito de incorporar al gobierno de la Rama una perspectiva gerencial,
se les caracteriza como expertos en modelos de gestión o administración de políticas públicas. De este modo,
nombrados por un órgano de composición heterogénea y con un perfil eminentemente técnico, carecen de la
aptitud para encarnar el carácter endógeno del órgano de gobierno, condición que también se predica del
gerente, cuyo perfil es, preponderantemente, el de administrador de empresas o de entidades públicas.
No se desconoce la posibilidad de que las responsabilidades de gestión en la Rama Judicial se confíen a

funcionarios altamente especializados, con experiencia en el ámbito de la administración, las finanzas u otros
campos técnicos, lo que resulta incompatible con el principio de autonomía, sin embargo, es que a personas con
ese perfil, y sin requisito de conexión alguna con la Rama Judicial, se les atribuya el cometido de encarnar el auto
gobierno judicial. Esto es, si bien es posible, e incluso deseable, que dentro de la estructura de auto gobierno se
incorporen instancias estrictamente técnicas de gestión, subordinadas a los órganos de gobierno y administración,
lo que no es admisible es que a esas mismas instancias se les atribuyan las competencias de gobernanza
judicial.
8.8. Un tercer núcleo de factores que devienen en la supresión del principio de autonomía, es que el órgano de
gobierno judicial se ve desprovisto de todas las herramientas que le permitirían asumir su rol de gobernanza
judicial. El Consejo de Gobierno, por la manera como está configurado, no puede cumplir, en cuanto que unidad
orgánica, el complejo conjunto de funciones que se le atribuyen, porque sus cinco miembros judiciales carecen
de la posibilidad y del apoyo requerido para asumirlas.
8.8.1. De un lado, es claro que ni los cinco miembros que hacen parte de la función jurisdiccional, ni quienes se
vinculen en los términos de la ley para temas específicos ejercerán su función de manera permanente, con lo cual
esta calidad del diseño constituyente también desaparece, porque el órgano de autogobierno judicial, ya no será
un cuerpo permanente encargado del ejercicio de las competencias de administración y gobierno, sino un órgano
de reunión periódica, más propio de un nivel directivo.
De este modo, aunque la administración de justicia funciona permanentemente y reviste un alto nivel de
complejidad, el órgano de gobierno actúa de manera intermitente, pues los presidentes de las altas cortes, el
representante de jueces y magistrados y el representante de los empleados judiciales se dedican
fundamentalmente a ejercer su rol jurisdiccional y tan solo de manera ocasional y accidental a la gobernanza
judicial, cuando se reúnen con los demás miembros del Consejo. Tan solo los tres miembros de dedicación
exclusiva ejercen permanentemente sus labores en relación con la planeación estratégica y con el diseño de
las políticas públicas. Esto genera una profunda inestabilidad en el sistema de gobierno, que operaría de manera
ocasional e intermitente, en perjuicio de la administración de justicia, y podría conducir a que, en la práctica,
sus funciones sean desplazadas a los tres expertos y a la Gerencia.
Así pues, tanto los presidentes de las altas cortes como el representante de los jueces y magistrados de tribunales
ejercen de manera predominante la función jurisdiccional, y tan solo de manera incidental y esporádica pueden
dedicarse al gobierno judicial, circunstancia que también se predica del representante de los empleados, cuya
primera responsabilidad son las labores de apoyo a la función jurisdiccional en su respectivo despacho.
8.8.2. Asimismo, en tanto que los presidentes de las altas cortes integran el Consejo de Gobierno Judicial mientras
detentan esta calidad, es decir, por un solo año, los representantes de los jueces y magistrados y de los
empleados públicos, los tres expertos y el Gerente de la Rama Judicial, lo hacen por un periodo fijo de cuatro
años. Con ello, la participación de las altas cortes está marcada por la discontinuidad, mientras que esto no ocurre
con los demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial. De esta forma, los operadores de justicia que integran
este organismo carecen de las herramientas para desplegar con autonomía y suficiencia las funciones que les
fueron asignadas, mientras que miembros con perfil técnico cuentan con todos los insumos para ello.
8.8.3. Tampoco parece compatible el haz de atribuciones del Consejo con la ausencia de la infraestructura
física, humana y tecnológica de apoyo. Tal como se explicó en los acápites precedentes, el artículo 18 del Acto
Legislativo 02 de 2015 ordenó transferir todas las dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura a la Gerencia de la Rama Judicial, de modo que el Consejo de Gobierno es, literalmente, el
agregado de sus miembros, quienes carecen incluso de una dependencia física de soporte. En este entendido,
por ejemplo, los presidentes de las altas cortes, los representantes de los empleados judiciales y de los jueces
y magistrados, carecerán de la asistencia técnica para conceptuar y decidir sobre asuntos de tanta complejidad
sobre las políticas de la Rama Judicial, o la configuración del mapa judicial o del proyecto de presupuesto que
debe ser remitido al gobierno nacional.
Una medida semejante tendría sentido si el Consejo fuese un organismo directivo de alto nivel, semejante a las
juntas directivas de las organizaciones que se reúnen ocasionalmente para definir las grandes líneas de acción
de la entidad, y si la Gerencia de la Rama hubiese asumido la dirección y administración del poder judicial; en
este caso, sin embargo, el Consejo de Gobierno no puede asimilarse a las referidas juntas directivas, dado que
la reforma constitucional le asignó la función de gobierno judicial, que comprende cuestiones tan complejas y
disímiles como la definición de las políticas públicas de la Rama Judicial, la planeación estratégica, la supervisión
de la Gerencia, la conformación de las listas y ternas de candidatos para ocupar cargos en despachos y en
corporaciones judiciales, la reglamentación de trámites judiciales y administrativos en los despachos judiciales, o
la reglamentación de la carrera judicial.
8.8.4. Finalmente, el sistema de atribuciones no guarda correspondencia con el perfil de los miembros que lo
integran. Así, por ejemplo, los expertos de dedicación exclusiva, cuya formación y experiencia está vinculada al
diseño, evaluación y seguimiento de políticas públicas, deben concurrir a cumplir funciones de naturaleza distinta,
como la intervención en la conformación de la cúpula de la justicia, la postulación de listas y ternas de candidatos
a jueces y magistrados, o funciones de orden reglamentario en materias como los trámites en los despachos
judiciales o el sistema de carrera. Por su parte, los presidentes de las altas cortes, los representantes de los
jueces y magistrados y los representantes de los empleados judiciales deben trazar los grandes lineamientos que
orientan la conducción del Poder Judicial, aprobar el proyecto de presupuesto que se remite al gobierno nacional,
supervisar la gestión del Gerente de la Rama, actividades éstas que según, incluso, quienes impulsaron la reforma
constitucional, no se ajustan a su formación y experiencia. Es decir, los operadores de justicia que hacen parte
del Consejo deben asumir la gobernanza judicial, aun cuando por su formación y experiencia carecen de las
competencias y de las herramientas para desenvolverse con solvencia en algunos de estos cambios. Y a la
inversa, lo propio puede afirmarse de los tres expertos de dedicación exclusiva, pues aunque tienen un perfil
técnico, asociado a las labores de dirección y administración pública, participan en el ejercicio de competencias
de la mayor entidad en el gobierno de la Rama pero que se distancian radicalmente de ese tipo de experticio.
La Corte es consciente de que los presidentes de las altas cortes y los representantes de operadores de justicia
y de empleados judiciales se encontraban incorporados a la estructura de gobierno y administración judicial, en
la medida en que integraban la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial. Sin embargo, tal como se explicó
anteriormente, este órgano no se encargaba de la gobernanza judicial, sino que cumplía una función meramente
consultiva, ofreciendo insumos y elementos de juicio al Consejo Superior de la Judicatura sobre las necesidades,
requerimientos, retos y problemáticas del sector justicia. De este modo, el Acto Legislativo 02 de 2015 reprodujo
la estructura orgánica de la Comisión, pero la introdujo en el Consejo de Gobierno Judicial, cuyo objetivo misional
no es servir de instancia consultiva y comunicativa, sino la gobernanza judicial. Así se confundió también, la
existencia de una instancia de comunicación y de concertación, en la que el órgano de gobierno establece
contacto con la Rama, con el gobierno y con la sociedad, con el órgano mismo de autogobierno, que en su
configuración se ve interferido por esa concepción y por una mezcla acrítica de competencias, entre las propias
y compatibles con ese escenario de concertación y las propias de administración y gobierno, que por exigencia
del principio de autonomía, deben ejercerse por un órgano endógeno y permanente de autogobierno.
8.8.5. De esta manera el Consejo de Gobierno Judicial es, en el mejor de los casos, un organismo debilitado y
fragmentado internamente, y desprovisto de la infraestructura física, humana y tecnológica para asumir las
funciones de distinta naturaleza que le fueron atribuidas, de orden político-electoral, reglamentario, gerencial, e
incluso de orden meramente administrativo: la definición de las políticas de la Rama, la planeación estratégica,
la conformación de la cúpula del sistema de justicia, confección de las listas de candidatos a jueces y
magistrados, la reglamentación de los trámites en los despachos judiciales en aquellos asuntos en los que existe
un vacío legal, la reglamentación del sistema de carrera de la Comisión de Carrera Judicial, la aprobación
proyecto del presupuesto de la Rama, la aprobación del mapa judicial, la definición de la estructura orgánica de
la Gerencia, y la supervisión de esta última.
8.9. Finalmente, el tipo de relaciones que el Acto Legislativo estableció entre el Consejo de Gobierno Judicial y
la Gerencia de la Rama Judicial impide la conformación de una auténtica estructura articulada y cohesionada,
capaz de conducir el poder judicial.
En efecto, tal como fue concebida, la gerencia concentra toda la capacidad operativa del llamado modelo de
autogobierno judicial y, aunque nominalmente subordinada al Consejo de Gobierno, carece en realidad de un
referente superior que de modo efectivo encarne la idea de autogobierno judicial.
Así, bajo el esquema actual de la Gerencia de la Rama Judicial, un solo funcionario tiene a su cargo, de manera
exclusiva y excluyente, la mayor parte de funciones relacionadas con la conducción de la Rama Judicial, sin que
del mismo pueda decirse que responda a la lógica de configuración endógena del autogobierno, ni exista un
sistema de controles inter-orgánicos que racionalice su actividad.
Como Gerente de la Rama Judicial, este ente asume las funciones relacionadas con la ejecución de las políticas
y demás decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, con la elaboración y ejecución del presupuesto, la
administración de la carrera judicial, la organización de la Comisión de la Carrera Judicial, y la representación de
la Rama ante los demás órganos y ramas del Estado.
Por disposición constitucional, esta Gerencia robustecida y fortalecida hace parte, además, del Consejo de
Gobierno Judicial. Con ello, este funcionario asume, a plenitud y de manera exclusiva y excluyente, las
competencias propias de la gerencia y de la administración del poder judicial, y, de manera compartida, las
atribuciones propias de la gobernanza judicial. De este modo, entonces, el referido funcionario participa en
actividades tan disímiles como la elaboración de las listas de candidatos para la magistratura en el Consejo de
Estado y en la Corte Suprema de Justicia; la definición de las políticas de la Rama Judicial que luego deberá
ejecutar en su calidad de gerente; la aprobación del proyecto de presupuesto que él mismo elaboró previamente,
y la reglamentación de los procesos administrativos y judiciales de los despachos y del sistema de carrera que
también debe administrar.
Finalmente, aunque el Gerente es nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial, una vez se produce la elección
este se desvincula del mismo, pues tiene un periodo fijo de cuatro años.
En este orden de ideas, el Acto Legislativo 02 de 2014 provocó un desequilibrio entre los órganos encargados de
la conducción de la Rama Judicial, y al hacerlo, invirtió la relación de subordinación que nominalmente debería
existir entre la Gerencia y el Consejo, y por esta vía desarticuló el sistema de gobierno de la Rama Judicial.
8.10. Como puede advertirse, el sistema de autogobierno judicial se diluye entre, por un lado, un órgano de
composición heterogénea, que no satisface las exigencias sobre el carácter endógeno, permanente y autónomo
del órgano titular de las competencias de administración y gobierno de la Rama Judicial, y por el otro, un órgano
de ejecución, que aunque nominalmente subordinado al órgano de autogobierno, maneja de manera
independiente toda la estructura operativa y tiene directamente atribuidas, competencias de gobierno de la Rama,
sin que de él sea predicable el carácter endógeno que debe tener el órgano de autogobierno judicial.
Observa la Corte que lo que ocurrió con la reforma fue que su suprimió el órgano de autogobierno judicial y para
remplazarlo se acudió al expediente de distribuir sus competencias entre, por un lado, una estructura semejante
a la que se había previsto, en el diseño previo a la reforma, como una instancia de comunicación y concertación,
de carácter consultivo, pero a la que ahora se le atribuyen complejas competencias de administración y gobierno
que no está en capacidad de cumplir, y por otro, a la instancia ejecutiva, que concentrada ahora en una gerencia
única de la Rama, participa también en el nivel de dirección y gobierno y tiene competencias autónomas en ese
ámbito.
Por las razones anotadas, para la Corte ese diseño, aunque nominalmente configura un sistema de
autogobierno judicial, en realidad constituye una supresión del mismo, en cuanto que su estructura y distribución
competencial es disfuncional a los objetivos de la autonomía judicial. En ese contexto, concluye la Corte que la
supresión del Consejo Superior de la Judicatura como órgano de gobierno y administración judicial y su
remplazo por una estructura orgánica que no es capaz de encarnar la idea de autogobierno judicial como
presupuesto de la autonomía y la independencia judicial y del principio de separación de poderes, sustituye
parcialmente la Constitución de 1991.
9. La configuración de la parte resolutiva del fallo
En la medida en que, conforme al análisis precedente, la Corte Constitucional concluye que la supresión de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y su remplazo por un diseño orgánico que no es capaz
de encarnar el postulado del autogobierno judicial como presupuesto de la autonomía y la independencia
judicial, sustituye parcialmente la Constitución de 1991, habrá de declararse la inexequibilidad de las
disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 que de manera expresa o tácita materializaron dicha sustitución.
De otra parte, teniendo en cuenta que esta Corporación encuentra que los cargos presentados contra las
normas que, por un lado, suprimieron la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
y dispusieron su remplazo por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y, por otro, suprimieron los Consejos
Seccionales de la Judicatura, no cumplieron con los presupuestos mínimos requeridos para que se profiriera
una decisión de fondo, habrá de declararse la inhibición frente a los reproches presentados contra las
disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 que, de forma expresa o tácita materializaron dicha modificación.
Ahora bien, la Sala advierte que, de la conjunción del anterior conjunto de decisiones, sin ninguna consideración
adicional, se desprendería un desajuste en la armonía del texto constitucional, como quiera que la reviviscencia
de algunas disposiciones originales de la Carta y la permanencia de otras introducidas por la reforma, tendría
como consecuencia que surjan: (i) incoherencias en la redacción de la norma fundamental, (ii) vacíos aparentes
en la distribución de las competencias de los órganos constituidos, y (iii) duplicidades en la numeración de los
artículos superiores.
En ese sentido, este Tribunal con el fin de cumplir con su función de guardar la integridad de la Constitución
(artículo 241 superior), estima pertinente adoptar una serie de medidas para impedir que la decisión de
inexequibilidad parcial del Acto Legislativo 02 de 2015, produzca los aludidos efectos en el texto constitucional
y sea factor de inseguridad jurídica, o incluso, de bloqueo constitucional. Para el efecto, la Corte examinará, en
cada uno de los artículos demandados, los efectos de las decisiones a adoptar y determinará las medidas
pertinentes para evitar incoherencias de redacción, aparentes lagunas o duplicidades en la numeración de los
artículos.
- Artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015
El artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015[85] al modificar el artículo 254 original de la Carta[86], produjo
tres efectos en la organización de la Rama Judicial, a saber:
(i) Eliminó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, así como los consejos
seccionales de la judicatura.
(ii) Suprimió la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
(iii) Consagró un sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial a cargo del Consejo de Gobierno
Judicial y de la Gerencia de la Rama, y fijó las principales funciones y el modo de conformación del primer
órgano.
En ese sentido, la decisión de inexequibilidad adoptada por la Corte afectará únicamente a las dos últimas
modificaciones introducidas, ya que en ellas se materializó la sustitución de la Carta Política. No obstante, el
primer cambio, que dispuso la supresión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y derogó la habilitación al legislador para crear los consejos seccionales de la judicatura, no se verá
afectado por dicha determinación, pues la Corte se inhibe frente a los cargos presentados contra el mismo por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Así las cosas, esta Corporación declarará inexequible el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo
que tiene que ver con la derogatoria de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
y de la habilitación al legislador para crear los consejos seccionales de la judicatura. En consecuencia, operará
la reviviscencia parcial del artículo 254 original de la Constitución, el cual, al sustraérsele los textos cuya
derogatoria no fue objeto de la decisión que ahora adopta la Corte, quedaría así:
Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas:
1. La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos
por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.
Advierte la Corte que la anterior redacción es confusa y contradictoria, pues establece que el Consejo Superior
se dividirá en dos salas y sólo se enuncia una, comoquiera que la segunda era la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, que fue suprimida y, en su remplazo, se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por fuera
de la estructura de gobierno y administración de la Rama Judicial, aspecto en relación con el cual la Corte no
se pronuncia en este fallo.
Por lo anterior, con el objetivo de mantener la coherencia y la armonía en el texto constitucional, y con ello su
integridad que se podría ver afectada como consecuencia de las confusiones generadas por la contradicción
presente en la texto de la norma que recobra de manera parcial su vigencia, se dispondrá que el artículo 254
superior quedará así:
Artículo 254. “El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un
período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por
el Consejo de Estado.”
Dicha redacción materializa la decisión de la Corte de declarar que el diseño orgánico previsto en el A.L. 02 de
2015 en remplazo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, sustituye parcialmente la
Constitución, razón por la cual las competencias de gobierno y administración de la Rama Judicial deben seguir
en cabeza de dicha Sala, ahora como única integrante del Consejo Superior de la Judicatura. De la misma
manera, respeta la escisión introducida en el Acto Legislativo 02 de 2015 entre los órganos de autogobierno de
la Rama Judicial y los de disciplina de sus miembros, manteniendo al máximo el texto original de la Carta
Política.
El artículo 16 del Acto Legislativo 02 de 2015[87] al modificar el artículo 255 original de la Carta[88], produjo dos
efectos en la organización de la Rama Judicial, a saber:
(i) Eliminó los requisitos para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura, así como la restricción de
los magistrados de las corporaciones postulantes para ser parte del mismo.
(ii) Estableció las principales funciones de la Gerencia de la Rama Judicial.
Al respecto, este Tribunal advierte que el mencionado artículo 16 al regular las funciones de la Gerencia de la
Rama Judicial desarrolla el modelo de autogobierno que según encuentra la Corte sustituye la Carta, por lo que
la Sala declarará su inexequibilidad, con lo cual opera la reviviscencia del artículo 255 original de la Constitución,
que establece:
Artículo 255 “Para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano por
nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de treinta y cinco años; tener título de abogado y haber ejercido
la profesión durante diez años con buen crédito. Los miembros del Consejo no podrán ser escogidos entre
los magistrados de las mismas corporaciones postulantes.”
El artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015[89] derogó el artículo 256 de la Constitución[90], el cual establecía
algunas funciones que el Consejo Superior de la Judicatura ejercería directamente, o según el caso y de acuerdo
con la ley, a través de los consejos seccionales. En dichas funciones era posible distinguir las que correspondían
a las competencias de administración y gobierno de la Rama Judicial, (numerales 1, 2, 4, y 5), y las previstas
para el ejercicio de las competencias jurisdiccional disciplinarias, (numerales 3 y 6).
La derogatoria del artículo 256 de la Constitución se explica por el hecho de que el mismo resultaba incompatible
con el nuevo modelo de administración y gobierno judicial, así como con el nuevo sistema disciplinario de los
funcionarios y empleados de la Rama, introducidos por las demás disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015.
En ese sentido, para la Corte, la sustitución de la Constitución evidenciada en el nuevo modelo de gobierno de
la Rama, conlleva declarar inexequible la primera derogatoria reseñada, esto es, la relativa a la eliminación de
las funciones de gobierno y administración del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en relación con
la eliminación de las funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, así
como la remisión a los consejos seccionales de la judicatura, no cabe que esta Corporación haga
pronunciamiento alguno, comoquiera que la demanda presentada en relación con dichos aspectos es inepta,
según se explicó atrás.
Así las cosas, la Corte declarará inexequible el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene
que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los
numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual se inhibirá de pronunciarse de
fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
En ese orden de ideas, como consecuencia jurídica de lo anterior, operará la reviviscencia parcial del artículo
256 de la Constitución, el cual quedará así:
Artículo 256. “Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura y de acuerdo a la ley, las siguientes
atribuciones:
1. Administrar la carrera judicial.
2. Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que
deba hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales.
3. Derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015.
4. Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.
5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo
de conformidad con la aprobación que haga el Congreso.
6. Derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015.
7. Las demás que señale la ley.”
El artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015[91] contempla una serie de medidas transitorias para la
implementación de los nuevos modelos de autogobierno y disciplinario de la Rama Judicial.
Al respecto, la Corte encuentra que al declararse inexequible el modelo de autogobierno judicial introducido por
el Acto Legislativo, las medidas transitorias establecidas para su implementación han de ser expulsadas del
ordenamiento jurídico por sustracción de materia con el fin de evitar contrasentidos e incongruencias en la parte
orgánica la Carta.
En consecuencia, se declarará inexequible parcialmente el artículo 18 en cuestión, salvo las expresiones que
se refieren a medidas relacionadas con el nuevo sistema de disciplina judicial y la eliminación de las Salas
Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, debido a que la Corte se inhibirá de pronunciarse
sobre dichos aspectos.
Específicamente, no se declararan inexequibles del artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015:
(i) Los literales f) y g) del numeral 1º que establecen: (a) medidas de contingencia para proteger los derechos
laborales de los funcionarios de carrera del Consejo Superior de la Judicatura y de las Salas Administrativas
de los Consejos Seccionales de la Judicatura, así como (b) una prórroga del ejercicio de las funciones de
estas últimas y de las Direcciones Seccionales de Administración Judicial hasta que se expida la respectiva
ley estatutaria que reasigne las funciones para evitar un colapso operacional de la Rama Judicial.
Con todo, la Sala estima que la expresión “También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral
18, de la Ley 270 de 1996” contenida en el literal f) del numeral 1º del artículo 18 del Acto Legislativo 02 de
2015, debe ser declarada inexequible, ya que la finalidad de dicha medida era asignar de manera provisional
la función de realizar la calificación integral de los magistrados de los tribunales a las Salas Administrativas
de los Consejos Seccionales de la Judicatura y a las Direcciones Seccionales de Administración Judicial ante
la eliminación de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a la cual la ley estatutaria de
justicia le había asignado tal labor, pero como su supresión se declara inexequible, no tiene sustento que
otros órganos la ejerzan.
(ii) La expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, ya que se refiere al modelo de disciplina
judicial introducido por la reforma, frente al cual la Corte no se pronunciará de fondo por inepta demanda.
Así las cosas, el artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 quedará así:
“Artículo 18. Transitorio. - f) Las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura y las
direcciones ejecutivas seccionales de administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que
se expida la ley estatutaria.
g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de
las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación,
transformación o vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual o superior
categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados
del Consejo Superior de la Judicatura.
La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial.”
El artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015[92] al modificar el artículo 257 original de la Carta[93], produjo dos
efectos en la organización de la Rama Judicial, a saber:
(i) Eliminó unas funciones del Consejo Superior de la Judicatura que desarrollaban las competencias de
administración y gobierno de la Rama Judicial.
(ii) Introdujo el nuevo sistema disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, así como de
los abogados en ejercicio, mediante la creación de la Comisión Nacional del Disciplina Judicial y la
trasformación de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura en
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Sobre el particular, la Corte evidencia que la eliminación de las funciones de administración y gobierno atribuidas
al Consejo Superior de la Judicatura fue consecuencia lógica del establecimiento del nuevo modelo de
autogobierno judicial que suprimió dicha corporación. En ese sentido, la Sala declarará inexequible dicha
derogatoria y el artículo 257 original de la Corte recobrará su vigencia.
En relación con la introducción del nuevo modelo disciplinario, este Tribunal no se pronunciará, pues se inhibirá
por inepta demanda como se indicó líneas atrás. Sin embargo es preciso aclarar que como quiera que en el
parágrafo transitorio del artículo 19 en cuestión se dispone un régimen de transición, y en razón de las
declaratorias de inexequibilidad que se ha producido, hasta tanto se integre la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
ejercerán únicamente las funciones que les corresponden como integrantes de dicha sala, dado que la Sala
Plena del Consejo Superior de la Judicatura ha dejado de existir.
Así las cosas, el artículo 257 original de la Carta volverá a tener efectos en razón a la reviviscencia con ocasión
de la decisión de inexequibilidad, y el texto positivo del artículo 19 del Acto legislativo 02 de 2015 quedará
vigente. Sin embargo, como esta última disposición subrogaba el artículo 257 superior, en razón de la
reviviscencia del mismo, debe entenderse que la misma obra como una adicción al texto constitucional, razón
por la cual, para evitar la duplicidad en la numeración y seguir la técnica utilizada por el constituyente derivado
en casos similares[94], deberá entenderse incorporado como artículo 257-A. En consecuencia, el texto
constitucional quedará así:
“Artículo 257.- Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones:
1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales.
2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución,
el Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el
monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los
relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los
trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no
previstos por el legislador.
4. Proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y

procedimentales.
5. Las demás que señale la ley.”
“Artículo 257-A.- Adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. La Comisión Nacional de
Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la
rama judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de
ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura previa convocatoria pública reglada[95], y tres de
los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República,
previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los
mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas
de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se
atribuya por la ley a un colegio de abogados.
Parágrafo.- La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial
no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
Parágrafo transitorio 1º.- Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser
elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen
los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos
seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Se
garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin
solución de continuidad.”
El artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015[96] contempló una serie de previsiones con el fin de guardar las
concordancias, establecer las vigencias y reseñar las derogatorias. En la presente oportunidad, el demandante
cuestionó los incisos:
(i) 1º que sustituyó la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de
Disciplina Judicial” en el artículo 116 superior[97].
(ii) 2º que sustituyó la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno
Judicial” en el artículo 156 de la Carta Política[98].
(iii) 6º que sustituyó la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno
Judicial” en el artículo 341 de la Constitución[99].
Al respecto, la Corte no se pronunciará de fondo en relación con el inciso primero, por ineptitud sustantiva de la
demanda, y declarará la inexequibilidad de los incisos segundo y sexto, en cuanto que son expresión de una
reforma que se ha considerado sustitutiva de la Constitución, ya que implementan el nuevo modelo de
autogobierno judicial asignándole funciones de la antigua Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura al Consejo de Gobierno Judicial.
En consecuencia, ante la declaratoria de inexequibilidad de dichos incisos el texto anterior a la reforma de los
artículos 156 y 341 de la Carta recobrará su vigencia y quedará así:
“Artículo 156.- La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia,
el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General
de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.”
“Artículo 341.- El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las
autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá
el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del consejo
procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del
Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo (…).”
A su vez, el artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 quedará así:
“Artículo 26.- Concordancias, vigencias y derogatorias.
Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina

Judicial” en el artículo 116 de la Constitución Política.
Elimínese la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de la Constitución Política.
Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de la Constitución Política.
La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178

de la constitución Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la
misma.
Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7° del Título VIII con el de “Gobierno y Administración de la Rama
Judicial”.
Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261.
El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.”
- Remisiones (Artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015)
La Corte encuentra que en los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 hacen remisiones al Consejo
de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial, las cuales por materializar la sustitución de la
Constitución serán declaradas inexequibles. Sin embargo, comoquiera que su eliminación del texto constitucional
sin consideración alguna generaría incoherencias y vacíos en el mismo, se declarará que en las disposiciones
superiores a las que tales artículos aluden, (i) La expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se sustituye
por “Consejo Superior de la Judicatura” y, (ii) Se suprime la expresión “y adelantada por la Gerencia de la Rama
Judicial”.
Al respecto, la Sala aclara que esta determinación, además de conservar la integridad de la Constitución,
pretende salvaguardar el espíritu de las disposiciones de la reforma que no son declaradas inexequibles, pues
de no hacerse dichas precisiones, ante la expulsión del ordenamiento jurídico de los artículos que consagran el
Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, no sería posible (i) adelantar el proceso de
convocatoria y elaboración de las listas de elegibles para la conformación de la Comisión de Aforados (Artículo
8 del Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adiciona el artículo 178A al texto de la Constitución[100]), ni, (ii)
Adelantar el proceso de convocatoria y elaboración de las listas de elegibles para la conformación de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado (Artículo 11 del Acto Legislativo 02 de 2015, el cual modifica el
artículo 231 superior[101]), ni, finalmente, (iii) Adelantar el proceso de convocatoria y elaboración de las listas
de elegibles para la conformación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (Artículo 19 del Acto Legislativo
02 de 2015, que adiciona el artículo 257A al texto de la Carta Política[102]).
Además, la decisión de atribuible al Consejo Superior de la Judicatura las funciones asignadas al Consejo de
Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial en relación con la conformación de las listas de elegibles
de la Comisión de Aforados, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, respeta la intención del constituyente derivado de que sea a los órganos de autogobierno
judicial a quienes corresponda elaborar las listas para la selección de magistrados, sin perjuicio de que dicha
función pueda ser atribuida posteriormente a otros órganos en una eventual reforma constitucional.
En ese sentido, se resalta que la decisión de la Corte respeta la voluntad de la reforma de que la conformación
de las listas esté precedida por una convocatoria pública reglada y de que sea otro órgano distinto al de
autogobierno judicial el que decida finalmente la elección de los magistrados, puesto que el Consejo Superior
de la Judicatura será el encargado de adelantar el proceso de selección de los candidatos para el respectivo
cargo, para que sean el Congreso de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado quienes
determinen la persona que ejercerá la magistratura.
Así las cosas, los artículos 178A, 231 y 257A de la Constitución, en lo que respecta a las anteriores
consideraciones, quedarán así:
“Artículo 178A: (…) La Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno
para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura y
elaboradas mediante convocatoria pública en los términos que disponga la ley (…).”
“Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por
la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de diez elegibles enviada por el Consejo Superior
de la Judicatura tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley (…).”
“Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria
sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de
los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de la
Judicatura previa convocatoria pública reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno
de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos
personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia (…).[103]”
- Anexo
Por lo demás, la Sala con el fin de facilitar el entendimiento del alcance de la presente decisión en la
configuración del gobierno y administración de la Rama Judicial, en el anexo de esta providencia, reseñará
como queda el texto del capítulo 7 del título VIII de la Constitución como consecuencia de las modificaciones
introducidas por el Acto Legislativo 02 de 2015, teniendo en cuenta el control abstracto realizado por esta
Corporación. Dicho documento adjunto, además de publicarse junto con la providencia, será puesto en la página
principal de la Corte con propósitos de pedagogía constitucional.
10. Recapitulación
10.1. El ciudadano Carlos Santiago Pérez Pinto presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, “por medio del cual se adopta una reforma de
equilibrio de poderes y reajusta institucional y se dictan otras disposiciones”¸ que establecen el nuevo modelo
institucional que soporta el gobierno y administración de la Rama Judicial.
Según el accionante, este esquema suprimió los principios sobre los cuales se estructuró la Rama Judicial,
como son los principios de autonomía e independencia judicial, y por tal motivo, el Congreso carecía de la
competencia para adoptar un esquema orgánico semejante por vía de un Acto Legislativo. La eliminación de
los referidos principios se produjo, a su juicio, por la confluencia de las siguientes razones porque se prevé que
los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no sean de dedicación exclusiva, que estos cumplan manera
predominante funciones jurisdiccionales, que algunos de ellos tengan un corto período de un año, mientras
detentan la calidad de presidente de un alta corporación, que el Ejecutivo pueda intervenciones en las reuniones
de dicho organismo, y que el Gerente de la Rama Judicial también sea miembro del Consejo cuyas políticas
debe ejecutar como órgano subordinado. Adicionalmente, también se desdibujó la autonomía judicial al acoger
un esquema orgánico que corresponde en su integridad al sistema pre-constituyente previsto el Decreto 052 de
1987, en el que el denominado Consejo Superior de la Administración de Justicia estaba integrado por
delegados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Tribunal Disciplinario, así como por un
representante de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y de los empleados públicos, y en el que el Director
Nacional de la Carrera cumplía funciones de secretario dentro del referido Consejo Superior de Administración
Judicial; el constituyente de 1991, justamente, abandonó deliberadamente en este modelo, y en su lugar
instituyó un nuevo esquema institucional para materializar la autonomía judicial.
En este orden de ideas, el Congreso, carecía de la competencia para suprimir este principio transversal de la
Constitución, por vía de la creación de un esquema orgánico incompatible con tal principio.
10.2. La Corte estimó que era competente para pronunciarse sobre las acusaciones en contra del Acto
legislativo por el presunto desbordamiento en el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en la
medida en que la atribución para controlar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución
por vicios de trámite y procedimiento, prevista en el artículo 241.1 de la Carta Política, comprende la facultad
para evaluar los vicios competenciales derivados de la supresión de los principios transversales y estructurales
del ordenamiento superior.
En este sentido, se descartaron los argumentos de la Procuraduría General de la Nación que apuntaban a
demostrar la incompetencia de esta Corporación para efectuar este tipo de escrutinio, aclarando lo siguiente: (i)
la tesis sobre la inexistencia de barreras o límites al poder de reforma de la Constitución se opone a los principios
básicos sobre los cuales se asienta el Estado Constitucional de Derecho que, al acoger los postulados de la
democracia sustancial, por oposición a los modelos plebiscitarios de la democracia, hace radicar la legitimidad
del sistema político y económico no solamente en el consenso, sino en la compatibilidad de los contenidos de
las decisiones de la mayoría con unos estándares mínimos en relación con el reconocimiento de los límites al
poder y de los derechos fundamentales; (ii) la competencia de la Corte para efectuar el escrutinio judicial
propuesto por el actor encuentra fundamento normativo expreso en el artículo 241 de la Carta Política; (iii) los
reparos al control competencial de los actos reformatorios de la Constitución, por la discrecionalidad con la que
cuenta el juez para construir los ejes definitorio de la Constitución y por la posibilidad de que sus decisiones se
opongan a las que han adoptado los órganos que sí cuentan con legitimidad democrática, corresponden a las
objeciones que se formulan general a la actividad jurisdiccional de los jueces y tribunales constitucionales, que
no solo ya han sido desvirtuadas, sino que además no tienen la potencialidad de invalidar la atribución
constitucional en cuestión.
10.3. De igual modo, la Corte optó por limitar el alcance del pronunciamiento judicial, sustrayendo del análisis
sobre el nuevo esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial, las normas relativas a la
institucionalidad encargada de la función disciplinaria de los empleados públicos. En efecto, aunque en principio
el accionante indicó todos los elementos estructurales del escrutinio judicial, señalando el principio transversal
y estructural que sirve como estándar del juicio de validez, las razones por las que este principio tiene el status
de eje esencial de la Carta Política, y las razones por las que el nuevo diseño orgánico habría comprometido el
autogobierno judicial, tales consideraciones no son aplicables a las normas que suprimieron la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y que crearon el órgano sustitutivo, y tampoco
se formularon cargos específicos en relación con esta normatividad. Así las cosas, y en consideración a que
orgánica y funcionalmente la Sala Jurisdiccional Disciplinaria era autónoma respecto de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, el examen judicial se circunscribió al análisis de la normatividad que
suprimió este último órgano y lo sustituyó por el Consejo de Gobierno Judicial y por la Gerencia de la Rama
Judicial.
10.4. Una vez definida la viabilidad y el alcance del pronunciamiento judicial, se efectuó el escrutinio judicial,
de la siguiente manera:
10.5. Primero, se identificó el estándar de valoración que, teniendo en cuenta las acusaciones de la demanda,
las intervenciones en el proceso y las participaciones en la audiencia pública realizada el 30 de marzo de 2016,
corresponde al principio de autogobierno, y se determinó su status como principio estructural y transversal del
ordenamiento superior.
En este sentido, se argumentó que la fundamentalidad del autogobierno deriva de su relación de conexidad con
el principio de separación de poderes, y con los principios de independencia y autonomía judicial.
De una parte, el autogobierno judicial constituye una manifestación del principio de separación de poderes,
como técnica para la limitación y concentración del poder, asignando de manera exclusiva y excluyente los
distintos roles estatales a diferentes ramas y órgano del Estado, y asegurando que cada uno de ellos pueda
funcionar autónomamente, sin estar bajo la sujeción o dependencia de los demás. Este principio, trasladado a
la función judicial, supone el reconocimiento de la capacidad de autogestión de la Rama Judicial.
Asimismo, el autogobierno judicial se desprende del principio de independencia judicial. La independencia

judicial, tradicionalmente concebida como una garantía de los operadores de justicia individualmente
considerados, respecto del ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, constituye un eje estructural de los
ordenamientos jurídicos, por ser una manifestación del principio de separación de poderes, y por constituir un
presupuesto del derecho al debido proceso y una condición para la materialización de derechos fundamentales.
Sin embargo, la independencia de los operadores jurídicos presupone también el reconocimiento de la faceta
institucional de la independencia, es decir, del Poder Judicial como tal y no solo de los jueces considerados
individualmente, así como de la autonomía en el ejercicio de las funciones conexas a la adjudicación judicial,
como ocurre con las funciones de orden directivo, gerencial y administrativo.
Así pues, aunque el autogobierno judicial no constituye un fin en sí mismo, porque es funcional a la
independencia de los jueces y magistrados, por ser una condición esencial de la misma tiene en el ordenamiento
constitucional el status de componente normativo estructural, materializado a través del diseño institucional del
gobierno y administración de la Rama Judicial, concretado en el Consejo Superior de la Judicatura.
En la Constitución de 1991, el principio de autogobierno judicial comprende tres elementos: (i) Por un lado, la
existencia de una institucionalidad encargada del gobierno y administración del poder judicial; (ii) por otro lado,
se requiere que dichas instancias sean endógenas al poder judicial, es decir, que se inserten a la estructura de
dicho poder; (ii) y finalmente, estas instancias deben tener la capacidad para dirigir y gestionar la Rama Judicial
considerada como órgano y como función de administración de justicia.
10.6. Segundo, se hizo una caracterización del nuevo modelo de gestión del Poder Judicial, identificando: (i)
el perfil de los miembros encargados de la dirección y administración de la Rama; (ii) el esquema de las
relaciones entre esta institucionalidad y los actores vinculados al sistema de administración de justicia; (iii) el
esquema de asignación funcional.
10.7. Finalmente, se evaluó el contenido normativo anterior a la luz del principio de autogobierno, concluyendo
que aunque el constituyente secundario tenía plena facultad para modificar el modelo y el arreglo institucional
que materializa el gobierno y administración de la Rama Judicial, incluso suprimiendo el Consejo Superior de la
Judicatura, debía hacerlo respetando el autogobierno judicial, y que, en este caso, el nuevo diseño institucional
suprimía este principio.
La eliminación de este principio se explica porque aun cuando en la reforma constitucional se creó un modelo
que formalmente atribuye las funciones de gobierno y administración de la Rama Judicial a dos instancias que
se integran a la misma, al mismo tiempo el sistema institucional fue configurado de tal modo que los referidos
órganos carecen de la capacidad para dirigir y conducir el poder judicial, y cumplir con su objetivo misional.
Así, en primer lugar, el nuevo esquema de gobierno se estructuró partir de principios opuestos a la prohibición
de concentración de funciones y al equilibrio de poderes, en tres sentidos: (i) generando una concentración
indebida de poderes y funciones en los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la
Corte Suprema de Justicia, que tienen bajo el actual esquema amplia gama de atribuciones de orden
jurisdiccional, legislativo, electoral, y de gobierno judicial, y quienes por tanto, tienen un poder determinante en
la configuración y en el funcionamiento, no solo de la Rama Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando
un desequilibrio de poderes al interior del Consejo de Gobierno Judicial, en la medida en que mientras los
presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y magistrados de tribunal y el representante de
los empleados judiciales cumplen sus funciones de manera ocasional y tienen facultades reducidas en la
gobernanza judicial, el Gerente y los tres expertos mantienen en el control del organismo; (iii) finalmente,
provocando un desequilibrio entre el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, ya que
aun cuando formalmente este último se encuentra subordinado al primero, la forma en que se fue configurado
el sistema invirtió la relación, ya que el Gerente tiene un periodo fijo de 4 años independientemente de su
gestión, participa directamente en el Consejo de Gobierno como miembro del organismo, y debe proveer a este
último el apoyo logístico y administrativo del que este carece. Configurado el sistema a partir de una directriz
contraria al equilibrio de poderes, tanto los órganos de gobierno y administración como los miembros que la
integran carecen de las condiciones para ejercer con solvencia la dirección del poder judicial y de la
administración de justicia, y se genera una institucionalidad desestructurada y fragmentada, y por esto mismo,
incapaz de realizar y materializar su objetivo misional.
En segundo lugar, el nuevo esquema de gobierno y administración se edifica sobre principios opuestos a los de
neutralidad e imparcialidad en la gestión de la Rama Judicial, en la medida en que el órgano de gobierno se
encuentra integrado por los mismos destinatarios de dicha actividad, y porque se introducen dinámicas
gremialistas en las que los presidentes de las altas cortes y los representantes de los jueces y magistrados de
tribunal y de los empleados judiciales, actúan y deciden en función de los intereses y necesidades del sector al
que pertenecen y representan. Lo propio puede afirmarse de la Gerencia de la Rama Judicial, ya que el Gerente
hace parte del Consejo de Gobierno Judicial, y por ende, participa en el órgano que fija las directrices que él
mismo debe ejecutar, y que contra su gestión.
En tercer lugar, el Acto Legislativo 02 de 2015 sustrajo a los órganos de gobierno y administración de la Rama
Judicial de las herramientas para poder conducir el poder judicial: (i) primero, aunque la administración de
justicia funciona de manera permanente, el Consejo de Gobierno funciona de manera intermitente y ocasional;
(ii) segundo, este mismo órgano carece de todo soporte operativo, logístico y administrativo, ya que todas las
dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura entraron a formar parte de la
Gerencia; (iii) tercero, el perfil de los miembros que integran el Consejo de Gobierno es inconsistente con las
funciones que les fueron asignadas, tal como ocurre con los jueces y magistrados del Consejo a los que se les
atribuyeron competencias que requieren conocimientos, habilidades y destrezas de orden técnico, o con los
expertos de dedicación exclusiva del Consejo, que participan en labores propias de operadores de justicia; (iv)
aunque la administración de justicia tiene presencia en todo el país, el Consejo de Gobierno no tiene presencia
en las distintas entidades territoriales, pues los consejos seccionales se integraron a la Gerencia de la Rama
Judicial. De este modo, se creó una institucionalidad incapaz de gestionar el sistema de justicia.
Finalmente, en un contexto de debilidad y de fragmentación como el descrito, el Acto Legislativo 02 de 2015

institucionaliza un sistema de interferencias en el gobierno y administración del poder judicial, tanto por parte
de actores externos a la Rama Judicial, como instancias gubernamentales, el Fiscal General de la Nación y
representantes de abogados y de la academia, como por parte de quienes integran la función jurisdiccional
misma. En un escenario como este, este tipo de mediaciones e intervenciones tienen como efecto que el control
sobre la dirección de la Rama Judicial y del sistema de justicia se traslade a estas instancias externas, y que
por tanto, se anule el autogobierno judicial.
10.8. A partir de las consideraciones anteriores, la Corte concluyó que aunque el Congreso tenía amplias
potestades para variar el modelo de gestión del Poder Judicial, e incluso para suprimir los órganos creados en
la Constitución de 1991 para gobernar y administrar esta Rama del poder público, el nuevo esquema introducido
en el Acto Legislativo desbordó el poder de reforma constitucional con el que cuenta el Congreso, porque
suprimió el principio de autogobierno judicial, como manifestación del principio de separación de poderes y del
principio de independencia judicial.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver
con la derogatoria tácita del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución, en relación con la cual la Corte
se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, de conformidad
con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, el artículo 254 de la Carta Política quedará así: “Artículo
254. El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho
años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.”
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16, así como los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo
02 de 2015.
TERCERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver
con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales
3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo
por ineptitud sustantiva de la demanda.
CUARTO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de
los siguientes pronunciamientos:
- Se declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º, salvo en lo referente a la expresión “También ejercerán
la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara INEXEQUIBLE.
- Se declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º, en su totalidad.
- En relación con la expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, por las razones expuestas
en esta providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
QUINTO.- Declarar INEXEQUIBLES las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama
Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En consecuencia, DECLARAR que
en las disposiciones constitucionales a las que tales artículos aluden, la expresión “Consejo de Gobierno
Judicial”se sustituye por “Consejo Superior de la Judicatura”, y se suprime la expresión “y adelantada por la
Gerencia de la Rama Judicial”.
SEXTO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos presentados contra el artículo
19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda, salvo en
la derogatoria tácita del artículo 257 de la Constitución Política, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese

el expediente.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-285/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE

INSTITUCIONAL-Incumplimiento de las condiciones mínimas de la demanda de
inconstitucionalidad (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Requisitos (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-No cumplía la exigencia de especificidad (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Excede sus competencias cuando, sin existir una demanda debidamente elaborada
-según lo señalado en su propia jurisprudencia-, decide desarrollar el control de constitucionalidad (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA

CONSTITUCION-Desconocimiento del precedente que, respecto de la admisión de este tipo de demandas, se
fijó al adoptar la sentencia C-053/16 (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Perspectiva asumida en esta oportunidad por la mayoría de la Corte plantea interrogantes de
enorme trascendencia respecto de la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad y, en particular, del
papel que cumple la demanda para la activación de las competencias de control abstracto a cargo de esta
Corporación (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Los efectos de la decisión adoptada, y en particular del precedente metodológico que en ella
ahora ha quedado establecido, suscitará en el futuro la necesidad de que esta Corte se ocupe de precisar la
interpretación del artículo 241 de la Carta en lo que se refiere (i) al alcance de los controles rogados y de oficio y
(ii) a las atribuciones de este Tribunal en cada uno de ellos (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Consideraciones generales en torno a su

uso(Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Problemáticas de las que adolece (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Puede resultar en un control material de los actos

legislativos para el cual la Corte Constitucional carece de competencia (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-La construcción del concepto de “eje temático” de la

constitución resulta problemático y puede desnaturalizar el carácter jurídico del control de
constitucionalidad (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Debe ser utilizada por la Corte en casos

excepcionalísimos, cuando el acto legislativo bajo revisión transforme dicho proyecto constitucional de forma
grosera y evidente (Salvamento de voto)
TEST DE SUSTITUCION-Metodología de aplicación puede incurrir en la falacia de petición de principio

(Salvamento de voto)
TEST DE SUSTITUCION-Estructura (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Aplicación puede conllevar a la petrificación del sistema

constitucional (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Puede reducir excesivamente la competencia del poder

de reforma constitucional, por lo que demanda un uso restringido y prudente (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Aplicación incorrecta de la metodología de la sustitución de la constitución (Salvamento de
voto)
INSTITUCIONAL-Formulación incorrecta de la premisa mayor en el análisis de sustitución(Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Desacuerdo con la argumentación de la Corte radica en la manera como ésta define el
autogobierno judicial, definición que no tiene sustento en la Constitución ni mucho menos puede ser entendida
como esencial a la Constitución Política (Salvamento de voto)
JUICIO DE SUSTITUCION-Pasos que deben seguirse para la identificación de la premisa mayor según la
jurisprudencia de la Corte (Salvamento de voto)
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-La mayoría de la Corte lo confunde con el diseño constitucional específico en el

que éste se concreta (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Se equivoca al asumir que el autogobierno judicial exige que exista un órgano de la
propia Rama conformado por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales (Salvamento de voto)
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Es equivocado asumir que debe entenderse como una facultad exclusiva de la
Rama Judicial (Salvamento de voto)
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-La mayoría de la Corte no realiza precisiones conceptuales necesarias sobre su

alcance como condición de la independencia judicial (Salvamento de voto)
AUTONOMIA JUDICIAL-Concepto (Salvamento de voto)
AUTONOMIA JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-El sistema de administración y gobierno de la justicia creado por el Acto Legislativo 02 de 2015
no usurpaba la función de gobierno de la Rama otorgándoselo a alguien más(Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Decisión adoptada por la mayoría contraría su propia jurisprudencia en materia del juicio de
sustitución de la Constitución (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Corte cometió distintos errores en la conformación de la premisa mayor del juicio de sustitución,
que servía como referente normativo para ejercer control constitucional del sistema de administración y gobierno
propuesto por el Acto Legislativo 02 de 2015 (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Argumentos inválidos utilizados en la aplicación del juicio de sustitución(Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-La presente decisión puede llevar al equívoco de considerar que el diseño institucional de la
Rama Judicial es absolutamente intangible (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-La Corte Constitucional se invistió de facultades constituyentes al crear nuevas normas
constitucionales (Salvamento de voto)

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015,
“por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito apartarme en esta oportunidad de la
decisión adoptada en la sentencia C-285 de 2016. En mi criterio, por las razones que adelante expongo, la Corte
Constitucional ha debido declararse inhibida ante la ineptitud sustancial de la demanda. Y aún en el caso de haber
procedido al análisis de constitucionalidad, ha debido declarar exequibles los apartes demandados del Acto
Legislativo N° 02 de 2015, dado que durante su trámite el Congreso no incurrió en vicios de procedimiento que
afectaran sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente. Para efectos de fundamentar el
presente salvamento, se expondrá en primer lugar (i) el incumplimiento de las condiciones mínimas de la demanda
de inconstitucionalidad, posteriormente (ii) se reiterarán y ampliarán algunas críticas a la fundamentación y
aplicación del juicio de sustitución, y (iii) se demostrará que, aún en aplicación de dicho juicio, la Corte no ha
debido declarar inexequible la reforma. Adicionalmente, (iv) se evidenciará que esta decisión se enmarca en una
tendencia histórica de oposición de la Rama Judicial a las reformas relacionadas con ella. Finalmente (v) se
señalará que en esta decisión la Corte Constitucional se invistió de facultades constituyentes.
I. EL INCUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES MÍNIMAS DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
El examen de la demanda con la que se dio inicio al proceso que culminó con la sentencia de la que me aparto
permite concluir que la mayoría de la Corte dio por acreditado, sin estarlo, el cumplimiento de las condiciones
mínimas para hacer posible un pronunciamiento de fondo. Las tesis en materia de procedencia de la acción de
inconstitucionalidad que en este caso subyacen al planteamiento de la mayoría resultan muy problemáticas por
las razones que a continuación sintetizo.
1. La sentencia desconoce el significado especial que tiene la verificación de las condiciones para propiciar un
pronunciamiento de fondo cuando se cuestiona la constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución
aprobado por el Congreso. Al tratarse de la impugnación de normas que han sido el resultado de un extendido y
complejo proceso de aprobación en el Congreso de la República, la Corte debe ponderar adecuadamente, de
una parte, la importancia de un sistema de juzgamiento constitucional abierto al control de cualquier infracción de
la Constitución (arts. 4 y 40) y, de otra, la importancia de que dicha apertura no implique admitir cuestionamientos
que, sin razones suficientes, permitan invalidar decisiones amparadas por el principio democrático (arts. 3, 114 y
374).
La naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, signada por su condición de derecho político y por el
consecuencial reconocimiento de una extendida legitimación, implica que su ejercicio no puede someterse a
condiciones argumentativas extremadamente complejas. Sin embargo, dado que lo que se cuestiona es una
decisión adoptada por un órgano democráticamente legitimado de forma directa, es exigible de los ciudadanos -
cuando acuden a la jurisdicción constitucional- el cumplimiento de un deber de aportar razones que permitan a
este Tribunal tomar una decisión de fondo.
2. El carácter dialéctico del proceso de control constitucional impone, primero a los demandantes y luego a los
demás intervinientes, la carga de delimitar el debate a fin de hacer posible que la Corte adopte la mejor decisión.
Cabe advertir, en todo caso, que dicha obligación se encuentra radicada principalmente en el ciudadano
demandante, en tanto como correlato del derecho de acceder a la jurisdicción es a él a quien le corresponde cifrar
de manera clara el sentido de la controversia constitucional, de forma tal que los ciudadanos, organizaciones y
autoridades que intervienen -defendiendo o impugnando la constitucionalidad del acto controlado- puedan
establecer con claridad el sentido de su participación. Esta responsabilidad especial del demandante implica, al
mismo tiempo, una forma de limitar la competencia de la Corte en tanto no solo demarca el alcance que puede
tener su pronunciamiento sino que, adicionalmente, impide que ejerza controles de oficio cuando la Constitución
no lo ha permitido.
La ponderación de los principios que entran en juego y que determinan la configuración procesal establecida en
el Decreto 2067 de 1991 supone (i) la prohibición de emprender controles de oficio no previstos en la Constitución,
(ii) la obligación de limitar el pronunciamiento de la Corte a los cargos efectivamente formulados en la demanda
y que por ello fueron objeto de consideración a lo largo del proceso y (iii) la autorización excepcional, cuando se
cumplen las condiciones de integración normativa o cuando se constata una infracción evidente de la Carta, para
adoptar un pronunciamiento que se extienda más allá de los planteamientos contenidos en la demanda.
Es necesario advertir, en adición a lo expuesto, (iv) que no es posible exigir de los demandantes el desarrollo de
una actividad hermenéutica equivalente a la que debe desarrollar esta Corte a efectos de fundamentar sus
decisiones. El ciudadano, sin embargo, sí debe aportar los elementos de juicio para que la controversia
constitucional pueda surtirse de forma clara desde el principio. Si el demandante no consigue cumplir esa tarea,
no puede la Corte asumirla o trasladarla a los demás participantes en el proceso.
3. Sin pretender, en modo alguno, extremar la dificultad en la formulación de los cargos que hacen posible una
decisión de fondo, pueden identificarse supuestos en los cuales, por la naturaleza de la acusación y los
parámetros de control relevantes, el planteamiento puede revestir mayor complejidad o un esfuerzo argumentativo
especial del demandante. Es ello precisamente lo que ocurre en el caso de las acusaciones que, fundadas en la
configuración de un vicio competencial, se dirigen en contra de los actos legislativos. En efecto, la sentencia C-
053 de 2016, apoyándose en la jurisprudencia previa de este Tribunal, indicó lo siguiente:
“La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que la aptitud de una demanda depende, entre otras
cosas, de la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta ante
la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de plantear razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes (…). Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento
ciudadano se dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso, caso
en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio competencial “la carga argumentativa se
incrementa considerablemente” en atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión
de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se
cotejan.” (…) En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que no son requisitos adicionales
a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino del reconocimiento de que una acusación por el
desbordamiento de la competencia del Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares y
suscita desafíos argumentativos especiales (…)”.
Tal postura implica, en consecuencia, que la Corte debe tener una especial cautela al momento de establecer,
no solo en el auto admisorio de la demanda sino también en la sentencia que pone fin al proceso, si se encuentran
satisfechas las condiciones para adoptar una decisión de fondo. No puede olvidar este Tribunal que en estos
casos se trata de validar o invalidar una disposición que por disposición de la Carta tiene rango constitucional. No
se trata de una ley o un decreto. Es un acto de reforma constitucional cuyo control se encuentra expresamente
limitado a los vicios de procedimiento (arts. 241.1 y 379).
4. La sentencia de la que me aparto lleva a efecto una interpretación de la demanda que resulta excesivamente
laxa a la luz de las exigencias argumentativas planteadas en decisiones recientes de este Tribunal. En efecto, la
sentencia C-053 de 2016 enunció, apoyándose para el efecto en las denominadas cargas de claridad, certeza,
pertinencia, especificidad y suficiencia, los requisitos que deben cumplir las demandas dirigidas en contra de un
acto legislativo. Sobre el particular explicó este Tribunal:
“12. Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad fundado
en la ocurrencia de vicio de competencia en la aprobación de una reforma constitucional por parte del
Congreso, son las siguientes:
a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el sentido
de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”,
comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la decisión del Congreso.
b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución debe
existir jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben
derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en
interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas relativas evidentemente falsas o
inconsecuentes.
c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga
de presente la infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de
la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la inconveniencia
política de la reforma o en los problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos
últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia
aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violación de sus
contenidos materiales.
d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de manera
específica las razones por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del
Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe,
en consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:
¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una
sustitución de la misma?
Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas metodológicas del juicio de
sustitución sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de
profundidad que le corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje
definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su
enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima
la Corte que de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e
indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es
necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al
menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar
por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la
identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta”.
Basta examinar el texto de la demanda para establecer que el demandante, pese a los esfuerzos de la sentencia
para demostrar lo contrario, no cumplía la exigencia de especificidad. De su lectura se desprende que la demanda,
incluso apoyándose en la visión más amplia posible del principio pro actione, no satisface las condiciones para
propiciar una decisión de mérito. En primer lugar, sin explicación suficiente establece como eje definitorio “la
organización del Estado” que supondría, por ejemplo, la prohibición de sustituir algunos de los órganos. Un eje
tal demandaba una explicación detallada. A pesar de este débil planteamiento, la sentencia se apoya en una
referencia a la “independencia judicial” que se hace en el texto de la demanda y, a partir de ello, edifica buena
parte de su pronunciamiento. En segundo lugar, el demandante no cumplió los mínimos argumentativos al
desarrollar la segunda etapa del juicio de sustitución, dado que no explicó en detalle -más allá de referencias
accidentales- el impacto del acto legislativo en la independencia y autonomía judicial. Su planteamiento se limita,
por el contrario, a presentar un cuadro de la Constitución y la reforma que introdujo el acto legislativo acusado.
En tercer lugar, no se cumplía la presentación del tercer elemento del juicio de sustitución en tanto la demanda
concluye que ha ocurrido la sustitución, indicando únicamente que previamente existía un eje definitorio y, con
posterioridad a la reforma, se produjo su eliminación.
En suma, el juicio emprendido por la Corte no podía encontrar apoyo en la acusación del demandante. De su
escrito no se podían desprender los elementos mínimos para realizar un escrutinio encaminado a cuestionar la
competencia del Congreso de la Republica para reformar la Constitución. Este tipo de acusación, a mi juicio,
representa uno de los problemas más agudos y difíciles de resolver en el constitucionalismo contemporáneo y,
por ello, lo mínimo que debe exigirse es la formulación de un razonamiento que, al menos prima facie, tenga la
capacidad de mostrar que el Congreso pudo extralimitarse en el ejercicio de sus competencias. En esta materia
la Corte debe actuar con especial prudencia.
5. La sentencia -no obstante su esfuerzo por demostrar la aptitud de los cargos- encuentra el sustento definitivo
para iniciar el control, en las intervenciones presentadas a lo largo de la audiencia pública realizada en el curso
del proceso. A mi juicio, dichas audiencias tienen una importancia capital, al permitir confrontar la perspectiva que
diferentes autoridades y ciudadanos tienen frente a los cuestionamientos del demandante, así como para aclarar
algunos puntos que deben ser considerados al momento de tomar una decisión.
Sin embargo, las intervenciones no pueden sustituir una de las condiciones de activación del control constitucional
contra actos reformatorio de la Constitución, tal y como lo es la debida presentación de la demanda por parte de
un ciudadano (art. 241.1). El precedente fijado en esta oportunidad por la Corte supone, en realidad, que las
intervenciones de los ciudadanos en el proceso de constitucionalidad, las verbales y las escritas, cuentan con la
capacidad de conformar el cargo de constitucionalidad. Que esta es la regla que se ha fijado en esta oportunidad
se desprende, no de lo que dice expresamente la sentencia, sino (i) del hecho evidente de que la demanda,
incluso desde una perspectiva acentuadamente pro actione, no cumplía las exigencias mínimas para propiciar
una decisión de mérito y, a pesar de ello, (ii) la Corte reconstruye la acusación a partir de las consideraciones de
los intervinientes.
Al margen de las bondades o defectos de esta mirada de la acción pública y, en particular de la demanda de
inconstitucionalidad contra actos legislativos, estimo que la Corte excede sus competencias cuando, sin existir
una demanda debidamente elaborada –según lo señalado en su propia jurisprudencia-, decide desarrollar el
control de constitucionalidad. Fue precisamente por ello que la Carta de 1991 estableció expresamente los actos
cuya impugnación debería realizarse previa presentación de una demanda. Ello ocurre respecto de los actos
legislativos, tal y como lo prevé el artículo 241.1 del texto constitucional.
6. La sentencia desconoce el precedente que, respecto de la admisión de este tipo de demandas, fijó solo unos
meses atrás al adoptar la sentencia C-053 de 2016. En esa oportunidad, la Corte decidió inhibirse para emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de varias disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015, por razones análogas
a las que motivaron el pronunciamiento de la Corte en esta oportunidad. Una comparación de la demanda que
dio lugar a dicha sentencia –y que también estuvo precedida de la realización de una audiencia pública- con
aquella que dio inicio al proceso de constitucionalidad que terminó con la providencia de la que me aparto, permite
constatar que la primera de ellas desarrollaba con mayor suficiencia y detalle la acusación y, pese a tal
circunstancia, este Tribunal decidió inhibirse. A mi juicio, la sentencia inhibitoria que en esa oportunidad se adoptó
constituía un precedente ineludible que imponía a la Corte seguir el mismo camino en esta oportunidad.
No resulta posible entender por qué la Corte actuó de manera diferente. No existe una justificación que permita
comprender la diferencia de trato en las dos demandas. No se encuentra, en la sentencia C-285 de 2016,
referencia alguna a lo dicho por este Tribunal en la sentencia C-053 de 2015. Los ciudadanos merecían una
explicación acerca de este cambio de perspectiva y, a pesar de ello, la mayoría guardó silencio.
7. Debo destacar, finalmente, que la perspectiva asumida en esta oportunidad por la mayoría de la Corte plantea
interrogantes de enorme trascendencia respecto de la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad y,
en particular, del papel que cumple la demanda para la activación de las competencias de control abstracto a
cargo de esta Corporación. Los efectos de la decisión adoptada y, en particular del precedente metodológico
que en ella ahora ha quedado establecido, suscitará en el futuro la necesidad de que esta Corte se ocupe de
precisar la interpretación del artículo 241 de la Carta en lo que se refiere (i) al alcance de los controles rogados
y de oficio y (ii) a las atribuciones de este Tribunal en cada uno de ellos.
II. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO AL USO DE LA TEORÍA DE LA SUSTITUCIÓN DE LA

CONSTITUCIÓN
8. La Corte, mediante la sentencia C-551 de 2003, introdujo la teoría del control de constitucionalidad por vicios
de competencia como una modalidad de los vicios de procedimiento[104] de los actos legislativos[105], que
como tal se encuentran sujetos al control establecido en el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución. Como
lo he señalado anteriormente[106], el concepto de sustitución de la Constitución resulta problemático en la
medida en que (i) afecta gravemente el principio democrático, (ii) vulnera la atribución expresa asignada al
Congreso para reformar la Constitución, (iii) desconoce que la aprobación de los actos legislativos está revestida
de un trámite calificado que tiene por finalidad asegurar procesos de deliberación y consenso adecuados y (iv)
atribuye a la Corte Constitucional un poder excesivo, exento de control, que no se desprende del artículo 241
de la Constitución y que la convierte en una instancia adicional del procedimiento de reforma.
9. Además, como también lo he sostenido, esta teoría inacabada presenta una serie de defectos derivados
principalmente (i) de la inexistencia en la Carta de cláusulas expresas de intangibilidad; (ii) de las aporías
derivadas de las distinciones teóricas acogidas por este Tribunal entre el “poder constituyente originario” y el
“derivado”, así como (iii) de la ausencia de cláusulas expresas en el texto constitucional que señalen diferencias
claras en el alcance y la competencia de cada uno de los titulares del poder de reforma de la Constitución[107] –
a excepción de la introducida en el artículo 197 Superior.
No obstante, a pesar de haber pasado varios años y aplicar esta teoría en varias ocasiones, la metodología para
el análisis de este vicio, denominado “juicio de sustitución”, sigue siendo un concepto complejo, inacabado e
incompleto, que por tal razón debe ser usado con especial prudencia y auto-restricción en aras de no convertir
un control estrictamente jurídico en un control político de conveniencia o de cualquier otra naturaleza. En el
presente salvamento de voto considero pertinente ampliar mis críticas a la fundamentación y aplicación del juicio
de sustitución, el cual por ser un concepto inacabado, merece un análisis teórico más profundo por parte de la
jurisprudencia constitucional, así como un uso realmente excepcionalísimo. En el presente caso, considero
pertinente evidenciar las problemáticas de las que adolece dicha teoría. A continuación me ocupo de cada una
de ellas.
a. La teoría de la sustitución de la Constitución puede resultar en un control material de los actos

legislativos para el cual la Corte Constitucional carece de competencia
10. Si bien es cierto que a esta Corte el constituyente expresamente le otorgó, en el artículo 241 de la
Constitución Política, la “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, no es menos cierto que a
renglón seguido señaló, perentoriamente, que tal poder debe ser ejercido “en los estrictos y precisos términos
de este artículo”, con lo cual erigió un límite para esta Corporación que no se encuentra en ningún otro de los
múltiples artículos que distribuyen competencias a los diferentes órganos del Estado. El constituyente, pues, no
impuso un contrapeso (check) a las decisiones de la Corte Constitucional por medio de un control inter-orgánico,
pero delimitó expresamente el ámbito de su competencia, salvaguardando la autonomía e independencia de
este órgano y exigiéndole una alta dosis de prudencia y auto-restricción (self restraint) al ejercer sus funciones.
No está de más recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, a la hora de discutir la justicia constitucional,
dejó en claro que la competencia de esta Corte para revisar las reformas constitucionales estaría limitada a vicios
de forma y únicamente a tales:
“En todos los proyectos conservan las funciones de control constitucional que tiene la Corte Suprema de
Justicia y en muchos de ellos se añaden a las actuales, nuevas atribuciones así: 1. Decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra actos legislativos, pero sólo por vicios de forma.
En esta facultad coinciden los proyectos número 2, del Gobierno; número 6, del constituyente Diego Uribe
Vargas: Número 7 del constituyente Antonio Navarro Wolff y otros; número 9 de los constituyentes Juan
Gómez Martínez y Hernando Londoño; número 27, de la constituyente María Teresa Garcés; número 56,
de la Corte Suprema de Justicia; número 58 del Consejo de Estado; número 67, del constituyente Misael
Pastrana y otros; número 126 del Constituyente Antonio Galán Sarmiento”[108].
Así pues, es contrario a nuestra Carta Política, tanto a partir de una interpretación literal como de una histórica,
el dotar a la Corte Constitucional de la competencia para analizar el contenido material de los actos reformatorios
de la Constitución[109].
11. En refuerzo de lo anterior, el propio constituyente, en el artículo 379 Superior, al hacer referencia a los
distintos mecanismos de reforma que esta tiene, estableció que podrán “ser declarados inconstitucionales
cuando se violen los requisitos establecidos en este título”. Escapa al suscrito magistrado norma alguna en
dicho título –o cualquiera en la Constitución– que establezca cláusulas intangibles, o reglas sobre los grados de
competencia de quienes detentan el poder de reforma, distintas a la recientemente incluida en el artículo 197
de la Constitución y limitada a la reforma de dicho artículo[110]. Antes bien, el artículo 374 señala que tanto el
Congreso como el pueblo vía referendo y la Asamblea Nacional Constituyente son titulares del poder de reforma
constitucional[111]. En definitiva, el artículo 379 guarda perfecta identidad con el 241.1 constitucional, al señalar
expresamente que los actos reformatorios de la Constitución solo pueden ser declarados inconstitucionales
cuando “se violen los requisitos establecidos en este título [de reforma de la Constitucional]” y los requisitos allí
incluidos están limitados al procedimiento.
12. La Corte Constitucional, como poder constituido, tiene una sujeción positiva al artículo 6º de la
Constitución, de donde se sigue que únicamente puede ejercer sus funciones en el marco de la Constitución y
la ley. En relación con la reforma constitucional, tales funciones le han sido otorgadas de
manera precisa y estricta en los artículos 241.1 y 379 superiores.
b. La construcción del concepto de “eje definitorio” de la constitución resulta problemático y puede

desnaturalizar el carácter jurídico del control de constitucionalidad
13. Como lo he venido sosteniendo, el control que realiza la Corte Constitucional es un control jurídico, que
tiene un carácter objetivado, que presupone que “el parámetro o canon de control es un conjunto normativo,
preexistente y no disponible para el órgano que ejerce el control jurídico”[112]. Y es precisamente este control
objetivo el que corre el riesgo de desfigurarse cuando esta Corte construye los “ejes definitorios de la
Constitución”.
14. En otros ordenamientos constitucionales, como el alemán, encontrar los ejes definitorios de la
constitución es una tarea relativamente sencilla, puesto que su ordenamiento incluye una “cláusula de
intangibilidad expresa” (Artículo 79.3 de la Ley Fundamental de Bonn), o como la jurisprudencia constitucional
alemana la denomina: una “cláusula de perpetuidad”, lo que permite un análisis prima facie objetivo y pacífico
de los elementos cuya modificación está vedada al poder de reforma[113].
15. En un Estado constitucional, el poder constituyente impone límites a los poderes constituidos, incluso a
los que ostentan el poder de reforma, en nuestro caso, al establecer un procedimiento agravado para la reforma
de la Carta Política. Sin embargo, la creación libre de tales límites al poder de reforma por parte de un órgano
constituido, como la Corte Constitucional, puede llegar a considerarse una imposición al margen del pacto
constitucional.
16. Lo anterior se hace patente cuando aunado a falta de cláusulas objetivas que definan los “ejes definitorios
de la Constitución”, este tribunal, por sí y ante sí, se otorga la tarea de definirlos. Esto puede llevar a que la
construcción de dichos ejes no responda a parámetros objetivos, claros y razonablemente fundados en la
Constitución, sino a lo que la doctrina considera una “construcción dogmática, elaborada a priori, antes de la
interpretación del texto constitucional e independientemente del texto de éste”[114]. En efecto, la determinación
de tales ejes, en la metodología actual aplicada por la Corte, deja un amplio margen de discrecionalidad al juez
constitucional, que puede dar lugar a que éste basado en sus propias convicciones determine cuáles son los
ejes intangibles del texto constitucional.
17. Ahora bien, toda vez que la teoría de la sustitución ha sido ampliamente acogida por este tribunal, estimo
necesario que se avance en su limitación, de forma tal que sea aplicada única y exclusivamente cuando se
busque dejar sin contenido ese proyecto democrático, social y garantista que animó el proceso constitucional
de 1991, es decir, que debe ser utilizada por la Corte en casos excepcionalísimos, cuando el acto legislativo
bajo revisión transforme dicho proyecto constitucional de forma grosera y evidente. En efecto, no debe
requerirse mayor esfuerzo interpretativo para determinar que dicha transgresión se produjo, lo cual, no sucede
en el presente caso[115].
c. La metodología de aplicación del “test de sustitución” puede incurrir en la falacia de petición de

principio
18. En la sentencia C-970 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte Constitucional desarrolló y expuso el
llamado “test de sustitución”, el cual se planteó en forma de subsunción con la siguiente estructura: i) premisa
mayor, en la que se señala el elemento esencial (también denominado elemento estructural, eje definitorio o
elemento axial) de identidad de la Constitución que aparentemente ha sido sustituido; ii) premisa menor, que
supone la verificación sobre si la reforma constitucional demandada reemplaza efectivamente el elemento
esencial; y iii) conclusión, donde se determina si el elemento esencial ha sido cambiado de forma tal que la
reforma constituye en realidad una sustitución de la Constitución.
La anterior estructura pone de presente que, además de los defectos de los que adolece la teoría, los cuales
fueron expuestos líneas atrás, también la forma en la que se concibe la aplicación de la teoría de la sustitución
refleja una falacia de petición de principio, pues “el criterio según el cual un elemento es esencial si el elemento
que lo reemplaza es incompatible con otros elementos de la Constitución […] implica un círculo vicioso. La
utilización de este criterio implica saber, previamente, cuáles son los otros elementos esenciales de la
Constitución. Esto, a su vez, supone saber qué es lo que hace que un elemento sea esencial. Y esta es,
precisamente, la pregunta que se intenta responder”[116].
19. De este modo, la teoría incurre en una falacia que convierte el argumento en circular, pues la conclusión
va necesariamente incluida dentro de las premisas, de modo que el error consiste en aceptar que el elemento
esencial se prueba a partir de sí mismo, algo que comporta dificultades en la determinación y el desarrollo de la
metodología a seguir, y que incorpora el grave riesgo –materializado en la decisión de la cual me aparto- de incluir
dentro de la premisa mayor del test de sustitución –como parámetro de control- un diseño institucional específico,
precisamente el que se está intentando reformar.
d. La aplicación de la teoría de la sustitución de la Constitución puede conllevar a la petrificación del

sistema constitucional
20. El problema de la determinación de los elementos esenciales parecería, además, sugerir que existen
ciertos elementos pétreos e intangibles que no son susceptibles de modificación constitucional. Sin embargo,
una lectura del texto constitucional y una mirada a la doctrina[117] permiten señalar que en nuestro país, tales
elementos no tienen cabida.
21. A pesar de esto, lo anterior no es del todo claro en la aplicación del test de sustitución, pues de acuerdo
con la jurisprudencia, una vez construido el eje definitorio por parte de la Corte Constitucional “debe determinarse
si el nuevo eje se opone o es integralmente diferente al anterior, de manera que sea incompatible con la identidad
de la Carta a tal punto que, después de la reforma, ella resulte irreconocible”, y a pesar de los esfuerzos de la
Corte por señalar que aquí no se realiza un análisis de intangibilidad[118], esto en la práctica no es del todo
evidente.
Esta afirmación fue sostenida desde un primer momento por la sentencia C-551 de 2003[119], reiterada en la
sentencia C-1200 de 2003[120] y nuevamente resaltada en la sentencia C-1040 de 2005[121].
Sin embargo, tal como fue evidenciado por el Magistrado Humberto Sierra Porto en el salvamento parcial de voto
a la sentencia C-1040 de 2005, la contradicción en la que incurre la Corte en cuanto a este punto salta a la vista,
puesto que la Corte sí termina por petrificar aquellos elementos definitorios, al elevarlos a límites materiales al
poder de reforma constitucional, llegando incluso a señalar que éstos no son únicamente principios que subyacen
a la totalidad de la Constitución sino artículos[122] o diseños institucionales específicos, como precisamente
sucede en la decisión de la cual me aparto.
e. La teoría de la sustitución puede reducir excesivamente la competencia del poder de reforma

constitucional, por lo que demanda un uso restringido y prudente
22. Finalmente, considero necesario referirme a la posible desfiguración del principio de soberanía popular a
la que puede conllevar la teoría de la sustitución.
La decisión de la que me aparto reduce excesivamente la competencia del poder de reforma constitucional e
impide, tal y como ha ocurrido desde 1977, adoptar enmiendas constitucionales en torno a la rama judicial. En
esta decisión la mayoría convierte en argumentos jurídicos juicios de oportunidad y conveniencia, propios de un
debate político, que, en virtud del principio democrático deben adelantarse ante el Congreso –quien por lo demás
ostenta el poder de reforma constitucional– y que escapan a las competencias de esta Corte, a la cual le ha sido
confiado un control estrictamente jurídico, sometido a parámetros precisos prefijados por el Constituyente.
23. Lo anterior resulta relevante en la medida en que fue precisamente el pueblo, como señala el preámbulo
de nuestra Constitución de 1991, el que promulgó, por medio de una Asamblea plural y democrática, nuestra
Carta Política, la cual determina que corresponde a esta Corte aplicar e interpretar, pero en modo alguno
adicionarla o corregirla. Si realmente consideramos que esta Corte no controla al pueblo sino que es la
Constitución quien lo hace, por voluntad de aquel y en tal medida, de modo que es el pueblo el que se controla a
sí mismo[123], los miembros de esta Corte debemos tener una auto-restricción (self-restraint) y un respeto
máximo por el contenido que el Constituyente quiso dejar plasmado en la Constitución, no el que nosotros
consideremos como acertado o deseable.
24. Por ello, considero pertinente reafirmar lo sostenido en aclaraciones de voto anteriores[124], en el sentido
de que se debe hacer un uso excepcionalísimo de la teoría de la sustitución, pues esta exige una alta dosis de
auto restricción (self-restraint) y prudencia, ya que el Congreso, con fundamento en el artículo 374 de la Carta
tiene el poder para reformar todos los artículos de la Constitución (salvo el artículo 197, según lo dispuesto en su
inciso primero), lo que comprende todos aquellos relativos a la administración de justicia. Además, considero
pertinente llamar la atención en el sentido que esta teoría aun adolece de insuficiencias tanto en su
fundamentación como en la aplicación metodológica, por lo que no me es posible compartir los argumentos que
esgrime la Corte para su aplicación, y como tal, hago un llamado para que la aplicación de ésta, en virtud a lo
problemática que resulta, sea hecha de manera realmente excepcional.
III. LA SENTENCIA C-285 DE 2016 HACE UNA APLICACIÓN INCORRECTA DE LA METODOLOGÍA DE LA

SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN
25. Ahora bien, incluso dejando de lado los reparos que he formulado a la teoría de la sustitución de la
Constitución para el control de actos que la reforman, considero que la decisión de la mayoría de los magistrados
de la Corte es una aplicación incorrecta de la metodología desarrollada por esta para el control de reformas
constitucionales. En efecto, en mi opinión la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura y su reemplazo por una institución nueva prevista en el Acto Legislativo 02 de 2015 no supone un
desconocimiento de la independencia y autonomía judicial en su faceta de autogobierno judicial. Se trata tan
solo de un cambio en el modelo de administración y gobierno de la Rama Judicial, motivado por el interés del
constituyente derivado de crear un sistema más eficiente y técnico reconociendo a la vez el autogobierno de la
Rama.
26. En otras palabras, en el presente caso la Corte no solo aplicó una teoría con la que tengo reparos (por las
razones expuestas en el apartado II del presente salvamento), sino que lo hizo de tal forma que desconoció las
reglas que definen el alcance del control que realiza la Corte Constitucional para evaluar los supuestos límites
competenciales a las reformas constitucionales que han sido fijadas por la propia Corte en su jurisprudencia.
Específicamente, la mayoría de la Corte incurrió en errores metodológicos al construir la premisa mayor del
juicio de sustitución, lo que a su vez condujo a que todo el juicio de sustitución fuera aplicado de manera
incorrecta. También utilizó distintos argumentos inválidos en el análisis de la llamada premisa de síntesis, como
se pasa a mostrar.
a. Formulación incorrecta de la premisa mayor en la sentencia C-285 de 2016
27. El primer error en el análisis de sustitución que realiza la Corte en la sentencia C-285 de 2016 tiene que ver
con la construcción de la premisa mayor. Según lo dicho en esa sentencia, el parámetro de control en este caso
es el principio de independencia y autonomía judicial, del cual se deriva el autogobierno judicial. Comparto con
la argumentación de esa sentencia que efectivamente la independencia y autonomía judicial es un eje definitorio
de la Constitución Política y que de ese eje se deriva la facultad de la Rama Judicial de autogobernarse. Mi
desacuerdo con la argumentación de la Corte radica en la manera como ésta define el autogobierno judicial,
definición que no tiene sustento en la Constitución ni mucho menos puede ser entendida como esencial a la
Constitución Política.
Para explicar lo anterior es necesario recordar brevemente de qué manera, según la jurisprudencia de la Corte,
debe identificarse la premisa mayor del juicio de sustitución. De acuerdo con la Corte, para hacerlo deben seguirse
distintos pasos, a saber:
“(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes
normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y
definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la
premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego,
se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un
artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula
pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de
dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma,
para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no
le compete a la Corte”[125].
28. La sentencia C-285 de 2016 falla al definir el autogobierno judicial por dos razones. Primero, al asumir que
las características del Consejo Superior de la Judicatura hacen parte de dicho pilar. A esta confusión se llega por
cuanto la Corte no logra demostrar a partir de distintos referentes constitucionales las características del
autogobierno judicial, ni tampoco logra explicar por qué los elementos que menciona como característicos del
autogobierno deben ser considerados un pilar esencial de la Constitución. Segundo, la sentencia C-285 de 2016
no realiza precisiones conceptuales necesarias sobre la independencia judicial, derivadas de estudiar el alcance
de este pilar esencial a la luz de otros pilares esenciales, tal como la separación de poderes y la colaboración
armónica entre ellos. Se puede decir entonces que la formulación del pilar esencial en el presente caso carece
de argumentación suficiente y además resulta equivocada.
i. La mayoría de la Corte confunde el autogobierno judicial con el diseño constitucional específico en el que
este se concreta
29. En la sentencia C-285 de 2016 la Corte expone lo que a su juicio es el contenido del pilar esencial del
autogobierno judicial. Tal explicación es problemática por cuanto asume que las características del autogobierno
judicial coinciden con el sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial que el Constituyente de 1991
decidió crear. En otras palabras, la definición que da la Corte del autogobierno judicial se basa en las
características del Consejo Superior de la Judicatura, haciendo de esta forma inmodificable algunos de los
rasgos de este órgano. Para mostrar lo anterior, haré referencia primero a la definición de autogobierno judicial
empleada en la sentencia C-285 de 2016, para luego mostrar los distintos errores argumentativos en los que
incurre.
30. En los apartados 6.2 y 6.3 de la sentencia C-285 de 2016 la Corte expone lo que a su juicio constituye el
autogobierno judicial, el cual es entendido como una manifestación de la independencia y autonomía judicial.
Para la Corte, el autogobierno judicial tiene cuatro características. Primero, el autogobierno se concreta en una
exigencia orgánica: las instancias que conduzcan a la Rama Judicial deben ser endógenas a ella pero
separadas funcionalmente de quienes ejercen funciones jurisdiccionales. Segundo, el autogobierno
es exclusivo de la Rama, pues este hace referencia a “la capacidad de la Rama Judicial para gestionarse y
conducirse por sí misma, sin la dependencia e interferencia de otros poderes y órganos del Estado”. Tercero, el
autogobierno es instrumental al cumplimiento y a la realización de los fines de la justicia. Cuarto, el autogobierno
implica que determinadas funciones de la administración y el gobierno de la Rama sean asumidas por ella
misma. Entre estas funciones se encuentran las siguientes: el manejo de las garantías institucionales de
independencia judicial, el manejo de las condiciones para el ejercicio de la función jurisdiccional y la definición
e implementación de las políticas públicas de la Rama Judicial.
31. En mi opinión, es cierto que el autogobierno judicial es instrumental (pues promueve la independencia judicial
y esta a su vez se considera necesaria para la efectividad de los derechos de las personas). Igualmente, considero
que existen determinadas funciones de administración y gobierno de la Rama Judicial que deben ser ejercidas
por la propia Rama como garantía de independencia judicial. Aunque la Corte no profundiza en argumentos para
demostrarlo, considero que estas dos son efectivamente características del autogobierno judicial.
32. Algo diferente ocurre con relación a las otras dos características del autogobierno definidas en la sentencia
C-285 de 2016: la supuesta necesidad de que la administración de la Rama esté encargada a un órgano
endógeno a ella conformado por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales y la exclusividad en la
administración y manejo de la Rama. En esta sección (Numeral i) expondré las razones por las cuales considero
que la Corte se equivoca al asumir que el autogobierno judicial exige que exista un órgano de la propia Rama
conformado por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales. En la siguiente (Numeral ii) me referiré a las
razones por las cuales considero que es equivocado asumir que el autogobierno judicial debe entenderse como
una facultad exclusiva de la Rama Judicial.
33. Así, con relación a la necesidad de que la administración de la Rama esté encargada a un órgano endógeno
a ella conformado por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales, puede advertirse que la Corte no
prueba a partir de múltiples referencias normativas, como lo pide la jurisprudencia, que efectivamente la
Constitución considere que este elemento sea parte del autogobierno judicial. Más bien sucede lo contrario: la
Corte no identifica precepto constitucional alguno que justifique su descripción del autogobierno judicial. Esto
se debe a que los únicos preceptos de la Constitución que hacen referencia a la administración de la Rama
Judicial por parte de un órgano endógeno a ella, conformado por personas elegidas por la Rama pero que no
ejercen funciones jurisdiccionales, son los que regulan el Consejo Superior de la Judicatura (artículos 254 a
257).
34. Consciente de esta limitación, la sentencia intenta sustentar esta supuesta característica del órgano de
administración y gobierno de la Rama con fundamento en el principio de separación de poderes (p. 74). No
obstante, se trata de un argumento equivocado, ya que este principio rige las relaciones entre las distintas ramas
del poder público y no la distribución de funciones al interior de cada rama. El principio de separación de poderes
implica que determinados órganos ejercen ciertas funciones de manera prevalente, mas no que tengan que
ejercer solo determinada clase de funciones y no otras. En otras palabras, la separación de poderes no es
equivalente a la exclusividad de las funciones. Para corroborar lo anterior, basta ver que la Constitución permite,
por ejemplo, que el Congreso realice principalmente tareas legislativas y de control político (artículo 114 y Título
VI de la Constitución), pero también funciones judiciales (artículos 174 y 178 de la Constitución). También la
Corte faculta al Presidente a que, además de ser jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad
administrativa, expida normas con fuerza de ley en determinados eventos (artículo 150 numeral 10 y artículos
212 a 214 de la Constitución). En últimas, la sentencia C-285 de 2016 asume una visión absoluta de la
separación de poderes, varias veces rechazada por la jurisprudencia constitucional como criterio de
interpretación de la Constitución Política. Sobre este punto se profundiza en el siguiente acápite de esta sección
(Numeral ii).
35. También es equivocado, como lo hace la sentencia C-285 de 2016, intentar desprender esa separación
funcional de los funcionarios del órgano de administración y gobierno de la Rama Judicial del carácter
instrumental que tiene la administración de justicia o de la independencia judicial. Esa separación funcional no
se desprende de dicho carácter, por cuanto no es válido asumir que solo funcionarios elegidos por miembros
de la Rama Judicial pueden representar a la Rama en su conjunto y abogar por sus necesidades. Tampoco esa
separación se desprende necesariamente de la independencia judicial, ya que es posible pensar en diseños
institucionales que permitan la participación de un juez en ejercicio en un sistema de administración y gobierno
de la Rama Judicial sin que ello lo faculte para incidir en el contenido de las decisiones que toman los demás
jueces. En efecto, no es claro que el doble rol de juez y miembro del sistema de administración y gobierno de
la Rama Judicial dé mayor posibilidad de afectar de manera negativa la independencia judicial de lo que lo haría
una persona que sin ser juez perteneciera a dicho sistema.
36. Se observa de esta forma que la sentencia C-285 de 2016 define el parámetro de control a aplicar en el
presente sin referencias constitucionales suficientes y sin explicar el carácter esencial que tal definición tiene en
la Constitución Política. Ante la falta de normas constitucionales y de argumentos que justifiquen la definición que
la Corte realizó en dicho fallo del autogobierno judicial, para justificar su definición del autogobierno judicial la
Corte acude a los rasgos del Consejo Superior de la Judicatura, lo cual la lleva a una clara definición tautológica:
el autogobierno judicial es definido a partir de algunos rasgos del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo
Superior de la Judicatura es considerado una manifestación del autogobierno judicial.
37. La sentencia C-285 de 2016 es consciente de la falta de referentes normativos amplios que desarrollen el
contenido del autogobierno judicial en la Constitución Política. No obstante, en vez de definir este principio de
manera muy general, restringiendo de esa forma en menor medida el poder de reforma de los mecanismos de
reforma constitucional, considera legítimo definir el autogobierno judicial a partir de las características que del
Consejo Superior de la Judicatura, en tanto órgano que materializó el autogobierno. Para justificar la conformación
del referente normativo en el presente caso de esa forma, sostuvo la Corte lo siguiente: “La manera como el
autogobierno se configuró en la Constitución de 1991 es denotativa de los principios fundantes del concepto,
razón por la cual no puede dejar de aludirse a tales reglas cuando se trate de aislar los principios configuradores
de la idea del autogobierno judicial” (p. 89).
38. Este argumento es impropio del juicio de sustitución, el cual siempre ha pretendido aclarar que este solo
puede aplicarse frente a elementos básicos o pilares esenciales de la Constitución, diferentes de los diseños
constitucionales específicos que se han plasmado en ella. Al afirmar que determinada institución, por derivarse
de un pilar esencial de la Constitución, puede ayudar a definir cuáles son los principios reguladores de dicho pilar,
se corre el riesgo de incurrir en la equivocación de convertir la regulación específica en parte del pilar y luego de
ello advertir que la sustitución de la regulación implica que también fue sustituido el pilar. Puesto en los términos
del debate constitucional al que se refirió la Corte en la sentencia C-285 de 2016, al utilizar el Consejo Superior
de la Judicatura para definir en qué consiste el autogobierno judicial, este Tribunal permitió que características
de este órgano se volvieran parte del autogobierno judicial y se les diera por esa vía el estatus de inmodificables.
39. Al definir el autogobierno judicial a partir de algunos rasgos del Consejo Superior de la Judicatura se
desconoce la jurisprudencia constitucional, que ha insistido en distinguir entre los llamados pilares esenciales de
la Constitución y los mecanismos específicos que el Constituyente ha elegido para desarrollarlos. El precedente
fijado por la Corte en la sentencia C-285 de 2016 debe ser abandonado en casos futuros, ya que lleva a limitar
de manera excesiva las competencias de los mecanismos de reforma constitucional, al impedir que se hagan
cambios de instituciones de la Constitución por cuanto, supuestamente, ellas denotarían aspectos del pilar
esencial que desarrollan que por esa razón no podrían ser objeto de reforma constitucional.
ii. La mayoría de la Corte no realiza precisiones conceptuales necesarias sobre el alcance del autogobierno
judicial como condición de la independencia judicial
40. En decisiones anteriores sobre sustitución de la Constitución, la Corte ha considerado que el alcance de un
pilar esencial de la Constitución puede estar limitado por otros pilares esenciales. Por ejemplo, al analizar el
Acto Legislativo 01 de 2012 (“Marco jurídico para la paz”), la Corte consideró que la obligación estatal de
respetar y garantizar los derechos humanos constituye un pilar esencial de la Constitución colombiana, y
sostuvo que para determinar su alcance en contextos de justicia transicional debían tomarse en cuenta otros
valores constitucionales, como la paz y la reconciliación[126]. Según este precedente, el cual me parece
correcto, una adecuada comprensión de los pilares esenciales de la Constitución requiere considerar otros
pilares que puedan limitar su alcance. Esta comprensión se impone en atención a que la función de la Corte
consiste en preservar la integridad de la Carta, para lo cual debe interpretarla como “un todo” o de forma
sistemática.
41. Para el caso resuelto por la Corte, debió considerar el alcance de la independencia judicial teniendo en
cuenta otros elementos definitorios de la Constitución, en particular el principio de separación de poderes y la
colaboración armónica entre estos, tal como ha sido interpretada por la Corte Constitucional. La Corte ha
entendido que la Constitución de 1991 adoptó un modelo de separación de poderes flexible, en el que los
diferentes órganos colaboran entre sí, no uno rígido y absoluto, en que los poderes públicos funcionan de
manera fragmentada. Al respecto, ha dicho de manera acertada que la Constitución de 1991 “adopta un sistema
flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de
colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre
los poderes”[127].
42. En la sentencia C-285 de 2016, la Corte se distancia de esta interpretación de la separación de poderes, al
señalar que este principio exige identificar los roles de cada rama del poder y asignarles funciones que se
ejercen “en principio de manera exclusiva y excluyente”. Igualmente, dice la Corte que de este principio se
desprende la facultad de actuar de manera independiente y autónoma por parte de las ramas del poder público.
Esta es una lectura bastante simplificada de la independencia judicial, ya que asume que todas las facetas de
la actividad de los jueces gozan del mismo grado de autonomía e independencia, lo cual es algo que ha sido
expresamente controvertido en oportunidades anteriores por la jurisprudencia.
43. Al respecto, conviene recordar que en la sentencia C-288 de 2012 la Corte sostuvo que la independencia
judicial es una manifestación de la separación de poderes, y que esta ordena que los jueces al momento de
decidir los casos a ellos asignados estén libres de interferencias provenientes de otras ramas del poder o de
particulares. Según esto, la independencia de los jueces en el ejercicio de su función jurisdiccional debe ser
absoluta, lo cual no sucede respecto de otras actividades del poder judicial, como lo sería, por ejemplo, la
administración y gobierno de la Rama, actividad respecto de la cual no se excluye la participación de otras
ramas del poder. Al respecto, sostuvo la Corte:
“La autonomía e independencia del poder judicial son expresiones del principio de separación de poderes.
Los jueces, en cuanto ejercen la función jurisdiccional, están supeditados exclusivamente a la aplicación
del ordenamiento jurídico vigente y al análisis imparcial de los hechos materia de debate judicial. El
ejercicio de la competencia jurisdiccional, así comprendida, acepta la inclusión de mecanismos de
colaboración armónica y de controles recíprocos, a condición que no incidan o interfieran en el ámbito de
la adopción de decisiones judiciales”[128].
44. Esta precisión hecha en la sentencia C-288 de 2012 está de acuerdo con la doctrina constitucional, la cual
ha diferenciado distintas facetas de la independencia judicial y ha considerado distintos grados de protección
de tal independencia para cada una de sus facetas. Por ejemplo, Owen Fiss argumenta que el concepto de
“independencia” se usa por lo general para describir la relación de los jueces con otras instituciones o agentes,
pero en la medida en que hay distintas instituciones y agentes, designa fenómenos diferentes[129]. En su
opinión, cabe distinguir por lo menos tres. Una primera, que denomina separación de las partes (party
detachment), exige la imparcialidad del juez con relación a las partes en un proceso. La segunda, que denomina
autonomía individual, hace referencia a la relación de un juez con los demás jueces, y exige que un juez no sea
objeto de presiones ilegítimas por parte de otros jueces para determinar el sentido de su decisión. Y la tercera
noción de independencia judicial, denominada por Fiss como insularidad política, exige que los jueces sean
independientes de las instituciones políticas y del público en general.
45. La administración y gobierno de la Rama Judicial ciertamente deben ser ejercidos por ella misma, pues
dejar en manos de las otras ramas aspectos como la carrera judicial, la selección de los jueces, su remuneración
o sus prioridades, entre otras, puede ser usado por estas ramas en su propio beneficio y minar la independencia
judicial. Así, entonces, es claro que la administración y gobierno es un asunto propio de la Rama, pero no
exclusivo de ella. Ello se debe a que en últimas la administración de justicia es un servicio público[130] y, en
esa medida, su buen funcionamiento no preocupa únicamente a la Rama, sino también a las otras ramas del
poder público. Por esa razón, legítimamente pueden participar en la administración de la Rama Judicial, sin que
esa participación, claro está, implique un control por parte de ellas de la administración y el gobierno de la Rama
Judicial.
46. La utilidad de la distinción hecha por Fiss sobre las tres facetas de la independencia judicial radica en que
sirve para mostrar distintos grados en los que la independencia judicial debe protegerse. Así, la separación del
juez de las partes en el juicio debe ser absoluta, y se considera que entre mayor sea esta, mejor. La autonomía
judicial, por su parte, puede ser limitada por mecanismos como la revisión de las sentencias por los superiores
jerárquicos y la fuerza vinculante del precedente. Finalmente, la insularidad política no puede ser absoluta, ya
que ello podría interferir con los procesos democráticos, que requieren que los jueces rindan cuentas por sus
acciones ante el pueblo y realicen sus actividades de manera que satisfagan las demandas de las personas, lo
cual no es solo un interés de los jueces, sino de las demás ramas y del pueblo en general.
47. Por lo anterior, la independencia judicial no es un concepto unívoco, que implique un mismo grado de
separación de la Rama Judicial en el ejercicio de todas las funciones que le corresponden. La independencia
judicial es un concepto relacional, pues esta solo se puede predicar de una situación en la que el juez o la Rama
Judicial se relaciona con distintos actores (las partes en el proceso, sus colegas jueces, las otras ramas del
poder público, entre otras) sin depender de alguno de ellos. En la misma línea de lo propuesto por Fiss, la Corte
Constitucional ha considerado que la independencia del juez respecto de las partes en el proceso debe ser
absoluta, mientras que se acepta la colaboración de las otras ramas del poder con la Rama Judicial siempre
que no se infiera en el contenido de las decisiones judiciales. Sería el caso de la administración y gobierno
judicial. La independencia también debe manifestarse en el ejercicio de estas funciones, pero no en el mismo
grado en el que se protege la independencia del juez en el ejercicio de su actividad jurisdiccional.
48. Adicionalmente, una lectura de la Constitución Política permite observar que esta comparte la noción de la
independencia relativa del poder judicial para ejercer sus funciones de administración y gobierno. Así, las
funciones exclusivas en materia de gobierno y administración judicial atribuidas al Consejo Superior de la
Judicatura y la creación de una Sala Administrativa en cuya elección solo participaban órganos de la Rama
Judicial evidencian que el constituyente de 1991 reconoció la autonomía de sus órganos, asegurando que
algunas de las decisiones más importantes en la materia pudieran ser adoptadas por los funcionarios de la
Rama Judicial. En este sentido, más allá de las características específicas del diseño constitucional elegido por
el constituyente, este está inspirado por el reconocimiento del autogobierno judicial como garantía de buen
funcionamiento de la administración de justicia.
49. No obstante, la autonomía en materia de gobierno y administración de la justicia no resulta plena en las
disposiciones de la Constitución Política, ya que esta (i) reconoció al legislador la competencia para expedir
disposiciones estatutarias en materia de administración de justicia (art. 152), (ii) subordinó la expedición de
reglamentos por parte del Consejo Superior de la Judicatura a que la materia reglamentada no se encuentre
prevista por el legislador y (iii) exigió la intervención del Gobierno y del Congreso en la aprobación del
presupuesto de la Rama Judicial (art. 256.5 y arts. 345 a 347).
50. En vez de esta precisión, la sentencia C-285 de 2016 se limita a hacer una distinción de carácter puramente
semántico, sin ninguna consecuencia práctica que se desprenda de ella. Así, dice esta sentencia que debe
distinguirse entre autonomía judicial e independencia judicial: “entendiendo por independencia la ausencia de
injerencias externas en el desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo órgano, y por autonomía,
el otorgamiento, a cada uno de tales órganos, de la capacidad para desenvolverse y desplegar sus actividades
por sí mismos, y para autogobernarse”. Con todo, de la sentencia se desprende que esta distinción es
prácticamente de estilo, ya que ella no se preocupa por analizar las consecuencias prácticas que se
desprenderían de ellas, ni mucho menos la relevancia para el análisis constitucional que allí se realiza.
51. Hay además una segunda precisión conceptual importante realizada por la sentencia C-288 de 2012 que
era relevante para estudiar la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2015. Se trata de la siguiente: esa
sentencia fijó un parámetro de análisis para los casos en los que se analice la competencia del poder de reforma
con relación al principio de separación de poderes, señalando que el poder de reforma constitucional excede
su competencia cuando “usurpa la función propia de uno de los poderes y lo asigna a otro, bien sea de modo
temporal o permanente”[131]. Dado que el presente caso planteaba el interrogante acerca de si se había
desconocido la independencia judicial, siendo esta una manifestación de la separación de poderes debía la
Corte preguntarse si se había asignado la función de autogobierno a otra rama del poder público, ya fuera de
manera temporal o permanente. La Corte en ningún momento se plantea esta pregunta, y opta solo por
preguntarse si existen interferencias “externas” en el funcionamiento del nuevo sistema de gobierno y
administración de la Rama Judicial.
52. Estas dos consideraciones realizadas en la sentencia C-288 de 2012 (ver supra, numerales 43 y 51) y que
encuentran respaldo en la doctrina especializada debieron llevar a la Corte a preguntarse no si existían
interferencias externas en la administración y gobierno de la Rama Judicial, sino si tal función era asignada a
otra rama del poder distinta a la Rama Judicial. Y la respuesta es que no. El Consejo de Gobierno Judicial,
órgano al que se le asignaban importantes funciones de administración y control de la Rama Judicial, estaba en
su mayoría compuesto por funcionarios de la propia Rama, ya que cinco de los nueve miembros que la
conformaban provenían de ella: los tres Presidentes de las Altas Cortes, un representante de los jueces y
magistrados y un representante de los empleados judiciales (artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015).
Además de ser mayoría para la toma de las decisiones en el Consejo de Gobierno Judicial, estos cinco
miembros pertenecientes a la Rama participaban en la elección del gerente de la Rama Judicial y de los tres
miembros permanentes de dedicación exclusiva, con lo que se aseguraba que el Consejo de Gobierno Judicial
estuviera conformado por personas elegidas por la propia Rama Judicial. Así, no hay duda de que el sistema
de administración y gobierno de la justicia creado por el Acto Legislativo 02 de 2015 no usurpaba la función de
gobierno de la Rama otorgándoselo a alguien más.
53. Para negar esta realidad, la sentencia C-285 de 2016 pretende argumentar que supuestamente existen
interferencias graves en el Consejo de Gobierno Judicial, por lo que, más allá de que cinco de sus miembros
pertenecieran a la Rama Judicial, en realidad no era posible asumir que se respetaba el autogobierno. En primer
lugar, la sentencia señala que la conformación del Consejo de Gobierno Judicial no era suficiente para garantizar
el autogobierno judicial, ya que este debía estar conformado por personas que actuaran buscando los fines
abstractos de la administración de justicia, lo cual no podría lograrse si pertenecían a un estamento específico
de la Rama Judicial del cual actuaban como voceros o representantes (pp. 77, 94 y 95). Este argumento es una
especulación que no está respaldada por lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015. Este acto otorgaba al
Consejo de Gobierno Judicial funciones de gobierno y administración en general de la Rama Judicial y esa
debía ser la finalidad que guiara a los miembros de ese órgano, más allá de que pertenecieran a un sector
específico de la administración de justicia. Además, precisamente para evitar que los miembros del Consejo de
Gobierno Judicial impusieran sus intereses específicos al ejercer sus funciones, se pretendió una composición
plural del órgano, y que de hecho resulta más diversa de la composición de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, ya que los seis miembros (3 por el Consejo de Estado, 2 por la Corte Suprema y 1
por la Corte Constitucional) de este órgano eran elegidos exclusivamente por las Altas Cortes, aunque no de
manera igualitaria.
54. En segundo lugar, la sentencia argumenta que la participación de los tres miembros permanentes de
dedicación exclusiva y del gerente de la Rama Judicial ya en el Consejo de Gobierno Judicial supone un
desconocimiento del autogobierno, dado que no tienen “conexión alguna con la Rama Judicial” (p. 97). La
sentencia parece suponer que la profesión de abogado implica per se una conexión con la rama judicial y una
experiencia única en materia de administración de justicia.
55. Esta afirmación de la Corte Constitucional no se sigue de lo previsto por la norma demandada, y además,
así fuera cierta, no debería llevar a la decisión que tomó la Corte, que fue la de declarar la inconstitucionalidad
de la reforma constitucional. Por un lado, es el Consejo de Gobierno Judicial el que conserva la función de
definir las políticas de la Rama Judicial, para lo cual los tres expertos de dedicación exclusiva deben prestarle
su apoyo técnico. El Gerente, por su parte, está pensado para ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno
Judicial. En otras palabras, de las políticas de la Rama Judicial se ocuparía el Consejo de Gobierno Judicial,
con el apoyo de tres expertos de dedicación permanente, y de la administración de la Rama se ocuparía el
gerente, con base en los lineamientos y decisiones aprobados por el Consejo de Gobierno Judicial. En ese
sentido, para seguir con el ejemplo propuesto por la Corte, solo podría realizar un concurso para la elaboración
de listas de candidatos a magistrados de las Altas Cortes con base en lineamientos definidos por el Consejo de
Gobierno Judicial, tarea para la cual podía contar con el apoyo de los tres expertos de dedicación exclusiva.
56. Por otro lado, incluso si fuera cierta la interpretación propuesta por la Corte Constitucional, la decisión que
se imponía no era la declaratoria de inconstitucionalidad, en tanto habría de esperarse la ley estatutaria que
definiera con mayor precisión la manera como actuarían el Consejo, los tres expertos y el gerente.
57. En el mismo sentido, como consecuencia de omitir realizar precisiones conceptuales necesarias para tener
una adecuada comprensión de la independencia judicial (y de una de sus manifestaciones, el autogobierno
judicial), la Corte cuestiona la participación ocasional en el Consejo de Gobierno Judicial de ministros, directores
de departamento administrativo, el Fiscal General, representantes de académicos y de abogados litigantes. La
participación de estas personas no solo es posible sino deseable, teniendo en cuenta de nuevo que la
administración de justicia es un servicio público, que no solo interesa a los miembros de la Rama Judicial sino a
la sociedad en su conjunto. La sentencia C-285 de 2016 cuestiona que la reforma constitucional no haya indicado
“las condiciones de tiempo, modo y lugar” en que las personas mencionadas podían participar en el Consejo de
Gobierno Judicial (p. 96), desconociendo que de ello podía ocuparse la ley estatutaria que reglamentaría el nuevo
esquema de administración y gobierno, exigiendo entonces a una reforma constitucional un nivel de precisión que
le es impropio (este argumento se ampliará más adelante en el Numeral i del literal b).
58. Por las razones anteriores, me aparto de la decisión adoptada por la mayoría por considerar que contraría su
propia jurisprudencia en materia del juicio de sustitución de la Constitución (con el que, repito, me encuentro en
desacuerdo en este caso). Según mostré, para resolver el presente caso la Corte cometió distintos errores en la
conformación de la premisa mayor del juicio de sustitución, que servía como referente normativo para ejercer
control de constitucionalidad del sistema de administración y gobierno propuesto por el Acto Legislativo 02 de
2015. Por un lado, la Corte Constitucional contrasta este sistema con elementos del autogobierno judicial que la
Corte no explica por qué deben ser considerados como un elemento definitorio de la Constitución. Por otro lado,
la Corte Constitucional plantea un entendimiento de la independencia judicial general y errada, producto de no
analizar las distintas manifestaciones de la independencia, las cuales ya habían sido anteriormente establecidas
por la Corte Constitucional y han sido destacadas por la doctrina constitucional. Una definición más acorde de la
independencia judicial no se opondría a la existencia de un órgano de administración y gobierno en el que no solo
participen representantes de la Rama Judicial sino personas externas a ella, pero en el que los representantes
de la Rama conservan la mayoría sobre la definición de los aspectos propios del gobierno de la Rama Judicial.
b. Argumentos inválidos utilizados en la aplicación del juicio de sustitución
59. En la sección anterior (Literal a) mostré que la Corte delimitó el contenido del parámetro de control
constitucional desconociendo los pasos que la propia jurisprudencia ha exigido para la identificación de un pilar
esencial de la Constitución. Igualmente, señalé que el contenido que según la Corte tiene el pilar esencial
aplicable al caso (el autogobierno judicial) no tiene en consideración otros pilares esenciales de la Constitución,
particularmente el de separación de poderes y colaboración armónica entre ellos, tal como este ha sido
explicado por la jurisprudencia constitucional y por la doctrina especializada.
Ahora, en esta sección mostraré además otro tipo de error en el que incurrió la Corte, relacionado con el uso de
distintos argumentos que, por las razones que expondré, no son válidos en el análisis de sustitución de la
Constitución. Para ello, identificaré algunos tipos de argumentos usados por la Corte en la sentencia C-285 de
2016 para justificar la supuesta sustitución de la Constitución, para a continuación explicar las razones por las
cuales no podían ser utilizados para ese propósito. Particularmente, haré referencia a tres clases de argumentos.
En primer lugar, en varias ocasiones la Corte Constitucional considera que (i) aspectos no previstos en la reforma
constitucional son errores de diseño, olvidando por completo que lo propio de las reformas constitucionales es
limitarse a establecer los lineamientos generales de determinada institución, que posteriormente serán regulados
por el legislador con mayor precisión. En segundo lugar, (ii) la Corte cuestiona el nuevo sistema de administración
y gobierno de la Rama Judicial con argumentos que también servirían para cuestionar el diseño previsto en la
Constitución Política de 1991. Finalmente, (iii) a pesar de no ser un aspecto relevante para el ejercicio de sus
funciones, la Corte realiza en distintos apartes de la sentencia valoraciones de mera conveniencia con relación al
sistema de administración y gobierno de la Rama previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015.
i. La Corte acusa como defectos en el diseño aspectos no previstos en ella, olvidando que se trata de una
reforma constitucional que, por su naturaleza, contempla lineamientos generales
60. Al analizar la reforma constitucional que modificó al Consejo Superior de la Judicatura, la Corte
Constitucional realizó un análisis en exceso riguroso, llegando al punto de identificar como defectos de la
reforma su generalidad, olvidando así que se trataba de un texto constitucional que, por su naturaleza, se limita
a definir los lineamientos generales de un diseño constitucional particular. Tales lineamientos constitucionales
deben ser retomados y desarrollados por el legislador al momento de ocuparse de la regulación más precisa
del nuevo diseño institucional.
En este sentido, sostuvo por ejemplo la Corte en la sentencia C-285 de 2016:
“Un tercer núcleo de factores que deviene en la supresión del principio de autonomía, es que el órgano de
gobierno judicial se ve desprovisto de todas las herramientas que le permitirían asumir su rol de gobernanza
judicial. El Consejo de Gobierno, por la manera como está configurado, no puede cumplir, en cuanto que
unidad orgánica, el complejo conjunto de funciones que se le atribuyen, porque sus cinco miembros
judiciales carecen de la posibilidad y del apoyo requerido para asumirlas” (p. 97).
Más adelante puede leerse otra afirmación similar:
“Tampoco parece compatible el haz de atribuciones del Consejo [de Gobierno Judicial] con la ausencia de
infraestructura física, humana y tecnológica de apoyo. Tal como se explicó en los acápites precedentes, el
artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 ordenó transferir todas las dependencias de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a la Gerencia de la Rama Judicial, de modo que el
Consejo de Gobierno es, literalmente, el agregado de sus miembros, quienes carecen incluso de una
dependencia física de soporte. En este sentido, por ejemplo, los presidentes de las altas cortes, los
representantes de los empleados judiciales y de los jueces y magistrados, carecerán de la asistencia
técnica para conceptuar y decidir sobre asuntos de tanta complejidad sobre las políticas de la Rama
Judicial, o la configuración del mapa judicial o del proyecto de presupuesto que debe ser remitido al
gobierno nacional” (p. 98).
61. Según la mayoría de la Corte, entonces, la reforma constitucional debió prever de manera suficiente las
condiciones que le permitirían a los miembros del Consejo de Gobierno Judicial ejercer sus funciones de
administración y gobierno, a pesar de que se trata de una reforma constitucional que, por definición, se ocupa
tan solo de los lineamientos generales de distintas instituciones jurídicas. Es claro que efectivamente le
correspondía al Congreso de la República regular en mayor detalle el nuevo sistema de administración y
gobierno de la Rama Judicial, producto de lo cual podría analizar si efectivamente debían preverse algunas
condiciones (físicas, humanas o técnicas, por ejemplo) para que los miembros del Consejo de Gobierno Judicial
que no tienen carácter permanente ejercieran de manera adecuada y simultánea sus funciones jurisdiccionales
y las de administración y gobierno. Esta valoración podría el Congreso hacerla teniendo en cuenta las funciones,
la regularidad de las sesiones, la carga de trabajo asignada, etc., lo cual se conocería con mayor detalle cuando
en el debate legislativo se plantearan discusiones más concretas sobre la configuración del nuevo diseño
constitucional.
62. En vez de reconocer lo anterior, la Corte realizó una valoración de las normas sobre el Consejo de
Gobierno Judicial desatendiendo su naturaleza. Eso le impidió considerar otras alternativas más respetuosas
del principio democrático que la decisión que efectivamente tomó, como por ejemplo hacer un llamado en la
sentencia para que en la ley estatutaria que regulara el nuevo sistema de administración y gobierno de la Rama
Judicial se establecieran condiciones que permitieran a los cinco miembros de dedicación no permanente
ejercer adecua y simultáneamente sus funciones jurisdiccionales y las de administración y gobierno. O,
igualmente, esperar a realizar el control automático de la ley estatutaria que se ocupara de la reglamentación
de las normas constitucionales revisadas, para en ese momento verificar efectivamente que existieren las
garantías necesarias para el adecuado cumplimiento de la función de autogobierno judicial. Dicho de otra forma,
el problema que la mayoría identificó en realidad no se desprendía de las disposiciones acusadas.
63. El parámetro de control estricto que utilizó la Corte en la sentencia C-285 de 2016 es insostenible para
la revisión de modificaciones a instituciones jurídicas previstas en la Constitución que son reemplazadas por
otras. Por ejemplo, con este mismo criterio el Acto Legislativo 03 de 2002, que modificó la Constitución Política
para adoptar en Colombia el sistema penal acusatorio, seguramente no habría superado una revisión de
constitucionalidad, ya que, como es natural, este mismo no dispuso todas las condiciones físicas, humanas y
técnicas necesarias para su implementación, sino que delegó en el Congreso y en el Presidente su adopción.
64. Por esto, en aras del reconocimiento de las funciones del Congreso de expedir reformas constitucionales
y luego reglamentarlas, y con el propósito también de preservar la consistencia de la jurisprudencia,
seguramente el criterio utilizado en la sentencia C-285 de 2016 será una excepción a la práctica de la Corte en
materia de control de reformas constitucionales.
ii. La Corte critica aspectos del nuevo diseño institucional que también son predicables del diseño reemplazado
65. Otra clase de argumentos cuyo uso por la Corte en la sentencia C-285 de 2016 causa perplejidad es el
siguiente: la Corte cuestiona aspectos del sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial previsto
por el Acto Legislativo 02 de 2015 que también son predicables del Consejo Superior de la Judicatura. En otras
palabras, la Corte cuestiona el acto reformatorio con argumentos que también caben respecto del acto
reformado.
Mencionaré un ejemplo que sirve para ilustrar lo anterior. Señala la Corte Constitucional en su decisión:
“Las actuaciones y las decisiones de las instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial deben
estructurarse en función de las necesidades e intereses del sistema de justicia, considerado en abstracto,
y no en función de intereses sectoriales, lo cual deriva en la necesidad de asegurar la neutralidad e
imparcialidad de los organismos de gobierno y administración de la Rama Judicial” (p. 93).
66. Por esa razón, dice la Corte, no es posible que los miembros del órgano de administración representen
específicamente a determinados sectores de la Rama Judicial, pues ello haría el sistema de administración y
gobierno un modelo corporativista o gremialista (p. 94). Estoy plenamente de acuerdo con ese razonamiento,
ya que el órgano de administración y gobierno no debe ser corporativista, sino pluralista y participativo. Valga
mencionar que los defensores de la reforma constitucional utilizaron este mismo argumento, con el propósito
de mostrar que el Acto Legislativo 02 de 2015 era más participativo y pluralista que el previsto originalmente por
la Constitución de 1991, por cuanto en este último los únicos que participan en la designación de los miembros
del órgano de administración y gobierno de la Rama, de manera desigual, son las Altas Cortes. A diferencia del
esquema previsto en la Constitución de 1991, en el del Acto Legislativo 02 de 2015, si bien las Altas Cortes
conservaban una importante participación, no eran las únicas que hacían parte de él, pues también había un
representante de los magistrados y jueces, uno de los empleados judiciales, tres expertos nombrados por los
funcionarios antes mencionados, y el Gerente de la Rama Judicial.
Por lo anterior, no tiene sentido que la Corte considere que el esquema del Acto Legislativo 02 de 2015 es
gremialista y corporativista y afirme entonces que, por esa razón, debe volverse al esquema anterior, el cual
adolecía de ese mismo defecto, y de hecho de manera más acentuada.
iii. La Corte realiza valoraciones de pura conveniencia para ejercer el control de sustitución de la Constitución
67. También la Corte acude a otra clase de argumentos que resultan extraños desde el punto de vista del
control abstracto de constitucionalidad: se trata de argumentos de pura conveniencia, en los que valora si el
sistema de administración y gobierno implementado mediante el Acto Legislativo 02 de 2015 es el más adecuado
para ejercer las funciones que se le encomiendan. Esta clase de argumentos se advierten en pasajes como el
siguiente:
“Finalmente, el sistema de atribuciones no guarda correspondencia con el perfil de los miembros que lo
integran. Así, por ejemplo, los expertos de dedicación exclusiva, cuya formación y experiencia está
vinculada al diseño, evaluación y seguimiento de políticas públicas, deben concurrir a cumplir funciones de
naturaleza distinta, como la intervención en la conformación de la cúpula de la justicia, la postulación de
listas y ternas de candidatos a jueces y magistrados, o funciones de orden reglamentario en materias como
los trámites en los despachos judiciales o el sistema de carrera. Por su parte, los presidentes de las altas
cortes, los representantes de los jueces y magistrados y los representantes de los empleados judiciales
deben trazar los grandes lineamientos que orientan la conducción del Poder Judicial, aprobar el proyecto
de presupuesto que se remite al gobierno nacional, supervisar le gestión del Gerente de la Rama,
actividades éstas (sic) que según, incluso, quienes impulsaron la reforma constitucional, no se ajustan a su
formación y experiencia” (p. 99).
68. Así, se observa que la Corte cuestiona el perfil de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial, por
considerar que personas con un perfil diferente podrían desempeñar esas mismas funciones de manera más
adecuada. Incluso dejando la idea que lo cuestiona por el simple hecho de no ser abogados. No obstante, no
es propio de la función encargada a la Corte valorar si las instituciones creadas por el Congreso o por otros
mecanismos de reforma constitucional configuran el mejor diseño institucional posible para el logro de
determinado fin constitucional, sino tan solo si ese diseño no reemplaza uno de los pilares de la Constitución.
La diferencia entre ambos criterios no es menor, pues la deferencia de la Corte Constitucional con los
mecanismos de reforma será mínima si se adopta la primera interpretación, surgiendo con ello una fuerte tensión
con el principio democrático y en últimas con la supremacía constitucional.
IV. LA PRESENTE DECISIÓN PUEDE LLEVAR AL EQUÍVOCO DE CONSIDERAR QUE EL DISEÑO

INSTITUCIONAL DE LA RAMA JUDICIAL ES ABSOLUTAMENTE INTANGIBLE
69. No puede perderse de vista que, al igual que las demás ramas del poder público, la judicial puede ser
reformada, aun cuando la historia constitucional del país ha demostrado lo infructuoso que puede resultar el
buscar su modificación, incluso dejando entrever una tendencia de la Rama Judicial a oponerse a las enmiendas
constitucionales, cuando éstas intentan introducirle cambios, tal y como se demostrará a partir de un breve
recuento histórico.
70. En 1977, mediante el Acto Legislativo 02 de ese año, se convocó a una Asamblea Constitucional cuyo
alcance se señaló en el artículo segundo de dicho acto así:
“Artículo 1.- Convócase una Asamblea Constitucional, que deberá reunirse en Bogotá, D. E., por el término
de un año contado a partir del día 15 de julio de 1978, para que como organismo derivado del Congreso
en su calidad de Constituyente, reforme la Constitución Política exclusivamente en las siguientes materias:
“a) En lo relativo a la Administración Departamental y Municipal de que tratan el Título XVIII y las demás
disposiciones relacionadas con éste, contenidas en otros títulos, entre ellas las de los Artículos 5.º, 6.º, 7.º,
y 199.º; y,
“b) En lo concerniente al Ministerio Público, Consejo de Estado, Administración de Justicia y Jurisdicción
Constitucional de que tratan los Títulos XIII, XIV, XV y XX, y las demás disposiciones relacionadas con
ellos, inclusive el Artículo 12 del presente Acto Legislativo.”
A pesar de que la Corte Suprema de Justicia sistemática y consistentemente había señalado que la Constitución
de 1886 en su artículo 214[132] no le confería competencia para conocer de las reformas constitucionales, la
Corte se otorgó la competencia para revisarla, afirmando que:
“la Constitución es una unidad normativa sistemática. Sus normas carecen de sentido consideradas
aisladamente. Su interpretación debe integrarse y complementarse armónicamente. Es lo científico. Por
eso la regulación del control de constitucionalidad que compete a la Corte, debe complementarse para el
caso en estudio, con los efectos lógicos que se deducen de los artículos 218 integrados con los restantes
del 214”[133]
Así, no sólo se interpretaron de manera bastante amplia los artículos 214 y 218 de la Constitución en ese entonces
vigente, sino que se dejó de lado el precedente reiterado[134], en el sentido de que la Corte Suprema carecía de
competencia para pronunciarse sobre los actos legislativos, incluso por vicios de procedimiento[135].
En esa oportunidad, la Corte Suprema declaró inconstitucional este acto legislativo, con un argumento, entre
otros, similar al de la teoría de la sustitución actual:
“el poder de reforma obliga en su ejercicio: 1. A conservar la identidad política de la Constitución. Por modo
que no puede el constituyente derivado cambiar la suma de las normas legal-constitucionales, cuya
integridad confía el constiuyente primario a la Corte Suprema de Justicia, como guardiana de la
constitución”.
71. Posteriormente, en el año de 1979, por medio del Acto Legislativo 01 de ese año, se intentó una reforma
integral a la rama judicial, en la que, entre otras, se buscó crear el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía
General de la Nación y se ampliaban las funciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema, lo que en suma
implicaba que “se trataba de una reforma de alto impacto en la organización judicial, y que de todas maneras
afectaba el poder que centenariamente había ejercido la Corte Suprema de Justicia”[136]. La Corte Suprema de
Justicia en la sentencia proferida el 3 noviembre de 1981 reitera su competencia para conocer de los actos
legislativos, esta vez sustentada en la teoría de la democracia deliberativa, que demanda un especial respeto por
las minorías, las cuales habrían sido excluidas del debate legislativo.
Sobre la fundamentación de esta sentencia se ha señalado que “pudo ser un argumento que enmascaraba el
verdadero interés de la Corte en evitar transformaciones institucionales, que como en el caso de la administración
de justicia, podía afectar su posición en la estructura del Estado”[137].
72. Estos eventos dejan en evidencia la dificultad que se ha presentado al intentar reformar la rama judicial.
De hecho, el profesor Diego López Medina lo puso de presente en la audiencia que se adelantó en el trámite
de la acción de inconstitucionalidad de esta reforma, al señalar que “el control judicial de las reformas
constitucionales surgió precisamente cuando se examinó una que alteraba la conformación de los órganos
judiciales en los años 1977 y 1979, pues como normativamente los jueces no tenían competencias en esta
materia, hasta aquel entonces, nunca se había emprendido un examen de este tipo; y desde aquel momento,
por vía de control judicial de las reformas constitucionales, ha existido una suerte de resistencia a los cambios
en el aparato de justicia”[138].
73. Si bien no considero que la mayoría de esta Corporación haya tomado la decisión de la que me aparto
con la intención de no permitir la reforma a la rama judicial tenido en consideración argumentos de conveniencia
propia o por simple decisionismo, sino movidos por la incorrecta interpretación de los conceptos de “autonomía
y la independencia judicial”, debo poner de presente que la presente decisión puede enviar un mensaje
incorrecto e inaceptable en torno a la supuesta intangibilidad absoluta de la rama judicial.
74. Esta rama, ideada desde sus orígenes en el constitucionalismo con autonomía e independencia –
anteriormente descrita–, no está exenta del escrutinio de las instituciones democráticas, ni mucho menos del
pueblo. La decisión de la Corte Constitucional sugiere que bajo el pretexto de la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución y de la necesaria autonomía e independencia de esta rama del poder público, se
puedan bloquear los intentos de reforma en la ingeniería constitucional de la rama, que por lo demás como se
ha demostrado aquí, no socavan dicha autonomía e independencia.
75. No puede perderse de vista, que si bien esta Corte debe garantizar la supremacía y la integridad de la
Constitución, tampoco puede llegar al extremo de impedir de forma absoluta su reforma, puesto que ello puede
desencadenar en la destrucción del sistema constitucional.
V. LA CORTE CONSTITUCIONAL SE INVISTIÓ DE FACULTADES CONSTITUYENTES AL CREAR NUEVAS
NORMAS CONSTITUCIONALES
76. En su decisión, la Corte Constitucional no se limitó a declarar la inexequibilidad de las normas

relacionadas con el nuevo sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial, y a disponer que operaba
el fenómeno de la reviviscencia de las disposiciones constitucionales derogadas que mencionaban al Consejo
Superior de la Judicatura. En vez de esto, con la excusa de armonizar su decisión de inexequibilidad del sistema
de administración y gobierno del Acto Legislativo 02 de 2015 con la reincorporación de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte se arrogó la facultad de crear disposiciones constitucionales
nuevas, excediendo de manera clara sus competencias.
77. Así, como consecuencia de la inexequibilidad del sistema de administración y gobierno del Acto
Legislativo 02 de 2015, en la sentencia C-285 de 2016 Corte ordenó que opere el fenómeno de la reviviscencia,
reincorporando a la Constitución las disposiciones relacionadas con la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura. No obstante, yendo más allá de la aplicación simple del fenómeno de la reviviscencia, la Corte
le asignó a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura funciones que originalmente no habían
sido previstas en la Constitución de 1991 y que el Congreso de la República, como constituyente derivado, le
otorgó al Consejo de Gobierno Judicial. Es decir, la Corte no solo reincorporó un órgano que había sido
reemplazado con las funciones que originalmente se le asignaron, sino que le atribuyó nuevas facultades.
78. En efecto, al contemplar la conformación del órgano encargado de la investigación de los magistrados
de las Altas Cortes y del Fiscal General y del órgano que ejercerá la función disciplinaria de la Rama Judicial,
el constituyente originario no contempló la participación de la Sala Administrativa. En cambio, según dispuso la
Constitución de 1991, el órgano encargado de la investigación de estos aforados sería la Cámara de
Representantes, elegida popularmente (artículos 174 y 178 de la Constitución), y el de ejercer la función de
disciplina de los jueces y magistrados sería la Sala Jurisdiccional Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, conformada por siete magistrados elegidos por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el
Gobierno (artículo 255 de la Constitución).
79. El Acto Legislativo 02 de 2015 modificó el órgano encargado de la investigación de los magistrados de
las Altas Cortes y del Fiscal General y el encargado de ejercer la disciplina sobre jueces y magistrados,
estableciendo procedimientos de elección de sus miembros distintos al establecido para los órganos que
reemplazaron. Así, para la investigación de los magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General estableció
una Comisión de Aforados, conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno, a partir de
listas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por
la Gerencia de la Rama Judicial (artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015). Según esto, la Gerencia realizaría
la convocatoria y posteriormente el Consejo de Gobierno Judicial elegiría. Por su parte, para ejercer la disciplina
de los jueces y magistrados estableció la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, conformada por siete
miembros, elegidos por el Congreso en Pleno, de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial a razón
de cuatro, previa convocatoria pública adelantada por la Gerencia de la Rama (artículo 19 del Acto Legislativo
02 de 2015). El Presidente de la República nominaría las tres ternas restantes.
80. La forma de elección de los órganos que conforman la estructura del Estado es una función propia de los
titulares del poder de reforma de la Constitución, quienes la ejercen a partir de argumentos de oportunidad y
conveniencia sobre los controles recíprocos de los poderes del Estado. No era tarea de la Corte determinar si
la decisión política del Congreso de la República de asignarle al Consejo de Gobierno Judicial participar en el
nombramiento de los miembros de la Comisión de Aforados y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial era
aplicable a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Esta es una decisión eminentemente
política, relacionada con el diseño de la estructura del Estado colombiano. La Corte no debió entonces asignarle
tales funciones al Consejo Superior de la Judicatura (anterior Sala Administrativa de dicho Consejo), pues al
hacerlo invadió funciones propias de los poderes de reforma. Para no invadir la órbita de los poderes de reforma,
pudo haber permitido que el Congreso de la República lo fijara, incluso mediante ley ordinaria, ya que en
ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso puede ocuparse de reglamentar asuntos que no
fueron previstos en la Constitución. Una decisión de esta naturaleza habría sido más respetuosa de las
facultades asignadas al Congreso de la República y a la propia Corte Constitucional.
81. Si bien la Corte Constitucional ha modulado de distintas formas sus sentencias al ejercer control de
constitucionalidad de las leyes, debería analizarse con mucho mayor cuidado la posibilidad de que procedan
esta clase de decisiones respecto del control de actos reformatorios de la Constitución. En mi opinión, en
principio solo debería ser admisible la modulación de fallos que revisan actos reformatorios de la Constitución
en relación con el tiempo en el que surtirá efectos el fallo (si de manera retroactiva o prospectiva, o si la
inexequibilidad solo empezará a regir a partir de un tiempo). No debería la Corte modular los fallos de
constitucionalidad sobre reformas constitucionales de manera tal que incida en el contenido mismo de la
disposición revisada. Esto se debe a la especial tensión que se generaría con el principio democrático, pues
implicaría que el juez constitucional se inviste de la facultad para definir en última instancia el contenido de una
reforma constitucional.
82. Por lo anterior, aún si la Corte insistía en declarar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2015
(a pesar de la debilidad de sus argumentos), debió optar por otra decisión, más respetuosa del principio
democrático y de la supremacía de la Constitución. Por ejemplo, pudo haberle dado efectos diferidos a su
decisión, en vez de tomarse unilateralmente la atribución de crear una norma nueva a partir de la conjugación
de dos grupos de normas distintos.
83. En la sentencia C-285 de 2016 la Corte decidió modular su sentencia para revivir las disposiciones de la
Constitución de 1991 que habían sido derogadas y ajustarlas a los cambios realizados por el Acto Legislativo
02 de 2015, con lo cual creó una norma nueva, que no corresponde ni a lo establecido por la Constitución
Política de 1991 ni al Acto Legislativo 02 de 2015. Al hacerlo, de manera clara se arrogó atribuciones que no le
corresponden, invadiendo aquellas asignadas a otro órgano. En suma, cabe decir que la decisión de la Corte
Constitucional en la sentencia C-285 de 2016, con la excusa de proteger la separación de poderes, terminó
afectándola de manera grave.
Con el debido respeto,
Fecha ut supra
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-285 de 2016
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de
2015, “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Salvo parcialmente el voto, en esta ocasión, por cuanto si bien coincido con la mayoría de la Corte en que la
reforma del autogobierno judicial sustituía la Constitución, me distancio de los motivos en que se fundó el juicio
de sustitución y de la decisión tomada para colmar ciertos vacíos que dejaba esa conclusión. En síntesis,
considero por una parte que la Corte no está facultada para definir quién debe asumir las tareas que le
correspondían al Consejo de Gobierno Judicial y sobrevivieron al control, una vez declaradas inexequibles las
normas que lo configuraban. Esa función está a mi juicio claramente asignada al poder de reforma o al poder
constituyente, pero no a la Corte Constitucional. Por otra parte, observo que la metodología aprobada en este
caso bajo el concepto de ‘sustitución de la Constitución’ no es coherente con la jurisprudencia sobre la materia,
pues consiste en un juicio problemático de aptitud técnica de la reforma para alcanzar los objetivos que
nominalmente persigue, con lo cual convierte el examen de sustitución en una confrontación material o de
conveniencia entre el contenido de la reforma y sus fines, y no en un juicio orientado a definir si se sustituyeron
por otros diferentes e incompatibles los elementos definitorios de la identidad de la Constitución.
Procedo a desarrollar estos puntos.
I. Los problemas de resolución de este caso. La función de integración judicial de las normas, ante
declaratorias de inexequibilidad, y sus límites en el control de reformas constitucionales
1. Suscribí la decisión de declarar inexequibles las normas que regulaban el Consejo de Gobierno Judicial, por
cuanto sustituían parcialmente elementos definitorios de la identidad de la Constitución, que adelante precisaré.
Esta decisión dejaba ciertas lagunas, toda vez que el Consejo de Gobierno Judicial tenía funciones de nominación
y elección de autoridades pertenecientes a otros órganos que no desaparecían del orden constitucional con la
presente sentencia. En particular, el Consejo de Gobierno tenía la función de elaborar las listas de las cuales
serían elegidos por el Congreso los miembros de la Comisión de Aforados (AL 02 de 2015 art 8) y cuatro
integrantes de los siete que debe tener la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (AL 02 de 2015 art 19). Al
juzgarse inexequibles las disposiciones que regulaban el Consejo de Gobierno Judicial, era evidente que no había
entonces un organismo en el orden constitucional encargado de elaborar esas listas. La Corte asumió entonces
la función de colmar esos vacíos, y las tareas que antes le correspondían al Consejo de Gobierno Judicial decidió
asignárselas al Consejo Superior de la Judicatura. Discrepo de esta determinación por cuanto esa no solo no es
una función de la Corte, sino que aparte no responde a un adecuado diseño constitucional.
2. La declaratoria de inexequibilidad de las normas estructurales del Consejo de Gobierno Judicial tenía como
consecuencia jurisprudencial ordinaria la reviviscencia del órgano homólogo del régimen constitucional en su
versión original, encarnado en el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa. En la medida en que las
decisiones adoptadas en este fallo se mantuvieron dentro del ámbito natural de la reviviscencia, las apoyé. Ahora
bien, la determinación de reasignar las funciones que en la reforma tenía el Consejo de Gobierno Judicial, de
elaborar las listas para elegir la Comisión de Aforados y cuatro integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, trascendía la esfera de la reviviscencia pues estas competencias no las tenía el Consejo Superior antes
del Acto Legislativo. Con el propósito loable de no obstaculizar la implementación oportuna de la reforma, esta
Corte asumió entonces una problemática competencia de reasignación de funciones constitucionales que
presuponía poder constituyente, del cual sin embargo objetivamente carece. La Corte ha debido, en mi concepto,
declarar que para la entrada en funcionamiento de los organismos constitucionales dependientes del Consejo de
Gobierno Judicial –a saber, la Comisión de Aforados y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial- era precisa
una reforma constitucional encargada de reasignar esas funciones acéfalas, mientras ocurría lo cual debía
preservarse el diseño original de la Constitución de 1991.
3. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la competencia de esta Corte para adoptar fallos integradores y
sustitutivos, en los cuales el control constitucional supone introducir precisiones o remplazar judicialmente
expresiones contenidas en la ley o los decretos con fuerza de ley o legislativos, con el fin de ajustarlos a la
Constitución. Esta técnica se justifica en el control de leyes o normas con fuerza o rango de ley, por cuanto la
decisión de integrar o sustituir judicialmente la regulación controlada responde a la necesidad de cumplir un
mandato constitucional. Por ejemplo, en la sentencia C-262 de 2016 [139]la Corte se enfrentó a un caso en el
cual el legislador había regulado la hipótesis de terminación y suspensión de la patria potestad de los cónyuges,
pero se había abstenido de referir con claridad una solución para hipótesis iguales de los padres que no fuera
cónyuges. La Corporación observó que no había ninguna justificación para que el legislador regulara únicamente
la situación descrita de los cónyuges y no de los padres, y que la falta de una regulación clara sobre todos los
supuestos relevantes afectaba el interés superior de los niños, razón por la cual decidió “DECLARAR
INEXEQUIBLE la expresión cónyuges contenida en los incisos 1o y 2o del artículo 310 del Código Civil y, en su
lugar, SUSTITUIRLA por la expresión padres”. Como se observa, adoptó esta decisión en cumplimiento de un
mandato constitucional de protección del interés superior del niño. En el presente caso, en contraste, no se
advierte cuál es la justificación constitucional de la reasignación de funciones, específicamente, del Consejo de
Gobierno Judicial a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
4. La razón que en apariencia sustenta esta determinación es la importancia de garantizar la efectividad de la
reforma constitucional. Sin embargo, esa justificación no es suficiente por sí misma para ejercer una función
propia del poder de reforma, que la Constitución no le ha conferido a la Corte ni se había ejercido con anterioridad,
y en cuanto tal a lo sumo explica la decisión de reasignar las funciones remanentes del Consejo de Gobierno pero
en modo alguno es un argumento para soportar la reasignación de funciones específicamente a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Tampoco tiene sustento en la configuración original de la
Constitución de 1991, pues en esta la Sala Administrativa no tenía las funciones de elaborar listas para elegir al
organismo jurisdiccional disciplinario de los jueces y abogados (Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura) ni al órgano encargado de instruir y acusar en los procesos disciplinarios y penales de los aforados
judiciales (Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes, y Plenaria de la Cámara
de Representantes). Mucho menos encuentra sustento en la Constitución tal como quedó tras la reforma
introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015, por cuanto esta última le confiaba esas funciones a un órgano con
una composición heterogénea y una naturaleza competencial distinta al Consejo Superior de la Judicatura.
5. La readecuación constitucional efectuada en este fallo por la mayoría de la Corte implica además asumir como
un diseño constitucional apropiado que un organismo como la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, elegido exclusivamente por las demás Cortes, sea el que escoja las listas de las cuales saldrán los
miembros de la Comisión de Aforados, y la mayoría de integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En pocas palabras, sería un organismo elegido por los magistrados de las Altas Cortes el encargado de escoger
quiénes los procesan penal y disciplinariamente, y quiénes disciplinan a los demás magistrados, jueces y
abogados. Lo que se pretendía entonces con esta decisión, que era salvaguardar la separación de poderes y la
independencia judicial, se empieza a deshacer con este insospechado y novedoso diseño constitucional, toda
vez que los magistrados de las Cortes acabarían incidiendo en la elección de sus propios jueces de instrucción y
en los jueces disciplinarios de las autoridades judiciales cuyas providencias controla. En vista de que discrepé
entonces de esta decisión, salvé parcialmente el voto.
II. El análisis de sustitución en el presente fallo es en realidad un juicio de aptitud o de eficiencia de la

reforma para conseguir los fines que persigue
6. También salvé parcialmente el voto, para resaltar mis discrepancias con el juicio de sustitución tal como se
efectuó en este proceso. Si bien la posición reflejada en la sentencia se expresa en términos coincidentes con la
jurisprudencia constitucional sobre la materia, en realidad la explicación central de la supuesta ‘sustitución’ se
aleja conceptualmente de ella. La sentencia C-258 de 2016, de la cual parcialmente me aparto, sostiene en lo
relevante que el Acto Legislativo 02 de 2015 “suprimió” el principio de autogobierno judicial, el cual es un elemento
que definía la identidad de la Constitución de 1991. Lo hizo porque lo reemplazó por una institucionalidad que,
primero, no ofrece un sistema orgánico articulado y cohesionado; segundo, es vulnerable a mediaciones de
actores externos; y tercero, porque su configuración impide cumplir las funciones de autogobierno encargadas al
nuevo órgano. Esta regulación habría hecho que el nuevo diseño constitucional, aunque nominalmente orientado
a garantizar el autogobierno judicial, careciera de “la aptitud necesaria para el efecto”, por lo cual terminaría siendo
“problemática” y “disfuncional a los objetivos de la autonomía judicial”.
7. Estos argumentos, en mi criterio, son insuficientes para soportar un juicio de sustitución, pues no muestran en
realidad que se hubiese suprimido el principio de autogobierno judicial, sino a lo sumo que este último fue objeto
de una reforma con problemas de aptitud (como los que, por cierto, tenía el diseño original de la Constitución).
No es esta solo una cuestión de puridad metodológica sino de competencia constitucional, pues discrepo de que
esta Corte esté facultada para controlar la aptitud de las reformas constitucionales con respecto a los fines que
persiguen, y mucho más si ese es el argumento decisivo para declararlas inexequibles. Este proceso, por lo
demás, no fue convocado para discutir un aspecto eminentemente técnico de las ciencias de la administración
pública, como es el relativo a la idoneidad de un organismo de gobierno y administración para cumplir cabalmente
y con estándares de calidad las funciones de gobernanza, gestión y gerencia que se le atribuyen, sino para
establecer si se sustituyeron rasgos definitorios de la identidad de la Constitución. Aparte de lo cual, la Sala Plena
en ningún momento demostró con suficiencia que la reforma tuviera problemas superlativos de aptitud, que le
imposibilitaran por completo ejercer sus funciones, sino que se limitó a destacar dificultades quizás ciertas y
fundadas que en nada eran incompatibles con el autogobierno, sino a lo sumo con el autogobierno eficiente. El
control de las reformas constitucionales no puede convertirse en un juicio de eficiencia, toda vez que esto es en
principio extraño al ámbito judicial, y ciertamente distinto de la defensa de los límites competenciales del poder
de reforma.
8. Advertir problemas de aptitud o eficiencia de una reforma para alcanzar los fines que persigue no es otra cosa
que trasmutar el juicio de sustitución en un control material de vulneración típico, como el que se hace en el
control de las leyes. En el control de las leyes que limitan un principio constitucional la jurisprudencia ha aplicado
el juicio de proporcionalidad, en virtud del cual se pregunta ante todo si la medida persigue un fin legítimo y
tiene aptitudpara realizarlo. Como se observa, es en esencia lo mismo que se desarrolló en este caso. Solo una
sutil variación, en mi concepto en el orden puramente nominal y terminológico, se ha introducido en el presente
proceso para controlar el acto de reforma constitucional del Consejo de Gobierno Judicial. Puede apreciarse, por
eso, cómo este fallo se contrajo a sostener que si bien el Acto Legislativo 02 de 2015 buscaba garantizar el
autogobierno judicial, en realidad sus medidas carecían de aptitud sustancial para lograrlo, debido a un número
definido de problemas, y por ese motivo globalmente considerado lo declaró inexequible en lo pertinente. Debo
resaltar, sin embargo, que en esta ocasión la Corte no aprobó en modo alguno un cambio de jurisprudencia, y
esta decisión es un ejercicio de control cuyos alcances no modifican el juicio de sustitución, sino que intentan
interpretarlo y darle aplicación en un caso concreto, aunque discrepemos de la forma específica como se
interpretó y aplicó. Por lo mismo, esta decisión no cambia la jurisprudencia, según la cual el juicio de sustitución
exige determinar si un elemento definitorio de la identidad de la Constitución ha sido remplazado por otro – y “no
simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado” (C-1040 de 2005)- opuesto o integralmente diferente
al que había, al punto que la Constitución de 1991 resulte irreconocible. Este fallo debe entonces interpretarse en
el contexto de la jurisprudencia precedente.[140]
9. Ahora bien, a esto debo agregar que concuerdo con este fallo en que la reforma del organismo de autogobierno
judicial sustituyó parcialmente la Constitución, pero por razones distintas que paso a exponer a continuación.
III. El Acto Legislativo 02 de 2015 sustituía parcialmente la Constitución, con el diseño del nuevo
organismo de autogobierno judicial
10. Las normas demandadas del Acto Legislativo 02 de 2015 sustituyeron parcialmente la Constitución, toda vez
que reemplazaron por otros opuestos principios esenciales del orden constitucional que estaban presentes en el
diseño original del organismo de autogobierno judicial. En esa medida, puede compartirse parcialmente la
identificación del principio sustituido. El juicio de sustitución supone controlar que los ejes axiales o elementos
definitorios de la Constitución no sean sustituidos integral o parcialmente por otros opuestos e incompatibles. El
juicio de sustitución parcial busca precisamente controlar que esos principios no sean remplazados por otros
inconciliables en determinados sectores importantes de la Constitución. Pues bien, la Constitución de 1991 se
identifica en parte por dos principios transversales, presentes también el gobierno judicial originario: la separación
de funciones y la neutralidad política de los organismos no representativos. Se configura una sustitución no solo
cuando estos elementos son integralmente sustituidos por sus opuestos, sino también cuando como fruto de un
acto de reforma desaparecen de una parte de la Constitución, toda vez que entonces el orden constitucional
contrae un rasgo que le es radicalmente extraño, y distorsiona su identidad política. Eso es precisamente lo que
ocurrió en esta ocasión, como procedo a mostrarlo.
11. La Constitución de 1991 fue objeto de sustitución parcial por la reforma al gobierno judicial introducida por el
Acto Legislativo 02 de 2015. Para entender adecuadamente esta aseveración es preciso en primer lugar
conceptualizar la noción de ‘sustitución parcial’ de la Constitución. En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte
declaró inexequible el segmento de una reforma constitucional que le confirió al Consejo de Estado facultades
para expedir una ley estatutaria de garantías electorales, si el Congreso no lo hacía en máximo 6 meses. La Corte
consideró que con esta norma se producía una “sustitución parcial y temporal de la Constitución”, y en específico
que se sustituía el “principio de supremacía constitucional” -rasgo de la identidad de la Constitución - por otro
integralmente distinto e incompatible, como era el “principio de supremacía del legislador transitorio”. La reforma
le asignaba a un órgano judicial, no electo por el pueblo, ni representativo, ni conformado de modo plural, el poder
de expedir una regulación en materia electoral, normalmente sujeta a ley estatutaria; además con una
configuración que no sometía el acto a control jurisdiccional previo o posterior, con implicaciones ciertas; y sin
prever o referir reglas a las cuales debiera sujetarse el Consejo de Estado para expedir esa ley.
12. Como se observa, la supremacía constitucional no había sido integralmente sustituida. De hecho, la
Constitución seguía siendo suprema, sus procedimientos de reforma requerían un trámite más exigente que el
previsto para expedir leyes o normas infra legales, y el sistema de control constitucional en general se preservaba
(la tutela, el control abstracto y la excepción de inconstitucionalidad). Pero había una sustitución de ese principio
en un sector importante del ordenamiento constitucional, como era el referido a la regulación de garantías en las
elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República. Lo cual indica que el juicio de sustitución parcial de
la Constitución funciona como una técnica de control para evitar que un elemento definitorio de la identidad de la
Constitución se remplace en ciertas zonas relevantes del ordenamiento constitucional por otro opuesto e
incompatible. No es entonces necesario definir si el nuevo elemento, introducido por la reforma, tiene un efecto
actual invasivo o colonizador de la gran totalidad del ordenamiento constitucional. Lo que advirtió la Corte en la
C-1040 de 2005 fue que, aunque el principio de supremacía constitucional aún gobernaba el gran universo del
ordenamiento colombiano, había dejado de hacerlo en un área específica y puntual de la regulación, la electoral.
Esta clase de juicio precisamente buscaba evitar que los rasgos que definen la identidad de la Constitución sean
reemplazados por otros, que a su turno hagan irreconocible la Carta Política.
13. Pues bien, la Constitución de 1991 se caracteriza en parte por la presencia de dos principios o ejes definitorios
de su identidad, también característicos del gobierno judicial. En primer lugar, regula sistemáticamente el ejercicio
del poder público con arreglo al principio de separación de poderes y funciones (C-970 de 2004).[141] En
segundo lugar, estatuye como eje axial de la función pública la neutralidad o imparcialidad política de los órganos
constitucionales no representativos. Estos principios fueron sustituidos parcialmente por otros opuestos e
incompatibles, en el Acto Legislativo que reemplazó el modelo originario de autogobierno judicial, toda vez que el
nuevo diseño constitucional consagra un régimen de gobierno judicial caracterizado por la concentración excesiva
de funciones e instaura procedimientos para desencadenar y radicalizar la parcialidad política de la Rama
Judicial, y en particular de la administración de justicia. El Congreso tiene ciertamente competencia para reformar
el modelo de autogobierno judicial, en la medida en que no sustituya dentro de su estructura los rasgos que
identifican el proyecto constitucional de 1991, entre los cuales se encuentran la separación de poderes y
funciones, y la neutralidad política de los órganos no representativos. En esta ocasión lo que se advierte es que
la reforma desmontó un esquema de gobierno judicial que se fundaba en esos principios, y lo remplazó por otro
que concentra excesivamente las funciones en miembros del Consejo de Gobierno, y en el cual la Rama Judicial
contrajo instituciones aptas para la parcialidad política propia de escenarios cuyas cabezas son elegidas
popularmente y les corresponden funciones predominantemente políticas, como se muestra enseguida:
14. Separación de poderes y funciones –primer rasgo de la identidad de la Constitución sustituido parcialmente -
.La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 advirtió que, en su versión clásica, el principio de separación de
poderes identificaba tres clases de poderes o funciones –legislativa, ejecutiva y judicial- y propugnaba porque las
ramas u órganos del Estado no pudieran ejercer más que una de ellas. La Constituyente consideró esa
concepción como superada en la teoría y la práctica, no solo porque se han reconocido otras funciones públicas
fundamentales (como la fiscalización y la organización electoral), sino además porque se ha admitido, y
desarrollado en el constitucionalismo comparado, una concepción de la separación de funciones compatible con
la atribución conjunta a un mismo órgano del poder público de más de una de esas funciones.[142] En la
Constitución de 1991 se acogió el principio de separación de funciones, pero con sus ulteriores desarrollos. La
noción de separación de funciones, que ejerció una especial influencia en la configuración de nuevo Estatuto
Fundamental, estuvo concebida como una técnica de distribución del poder en virtud de la cual a cada una de las
ramas y órganos del Estado se le asigna una función principal identificable y diferente a la principal de las demás,
pero susceptible de conjugarse con otras funciones accesorias diferentes.[143] Ante todo, este principio fue visto
como una forma de evitar la concentración excesiva de distintas funciones públicas, por considerarse que esta
última (i) propicia el abuso de poder, (ii) el irrespeto de garantías y libertades constitucionales, y (iii) mina la
“eficacia” de la función del Estado. En la Ponencia conjunta sobre estructura del Estado, se puede leer el
fundamento de la distribución del poder:
“Las reformas a la estructura del Estado en cuanto hace a la distribución del poder para garantizar las
libertades públicas, evitar la concentración y el despotismo y alcanzar la mayor eficacia del Estado, se
fueron desarrollando poco a poco”.[144]
15. El Constituyente distribuyó entonces el poder público con arreglo a este principio de separación de funciones:
el artículo 113 dice que los órganos del Estado tienen funciones separadas; el artículo 121 establece que ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le asignan la Constitución y la ley; el artículo 6
responsabiliza a los servidores públicos por extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 1º define a
Colombia como un Estado organizado en forma de República, lo cual presupone escoger una forma de Estado
opuesta a la monarquía, y en especial a la absoluta, donde reina el principio de concentración del poder y de las
funciones. Fuera de ello, el de separación de funciones, así entendido, es el principio que está a la base e informa
toda la parte orgánica de la Constitución Política, la cual distribuye en diferentes órganos las funciones principales
de legislar, administrar, juzgar, controlar, organizar las elecciones, elegir servidores a los altos cargos del Estado.
Si bien, en ciertos casos, un mismo órgano tiene competencia para ejercer más de una de estas funciones, es
posible identificar en cada caso una función principal y advertir que las distintas funciones no se concentran
excesivamente. Por lo cual, la Constitución de 1991 sería irreconocible si este principio presente en toda la
estructura política fundamental se sustituye, total o parcialmente, por un principio de concentración excesiva de
funciones.[145]
16. Este principio de separación de funciones, entendido como una preocupación transversal en la Constitución
por la concentración excesiva de funciones públicas, tuvo una presencia trascendental en la creación del Consejo
Superior de la Judicatura durante los debates de la Asamblea Nacional Constituyente. En el Informe de Ponencia
inicial para primer debate en Comisión Cuarta de la Asamblea, presentado por los Constituyentes Álvaro Gómez
Hurtado y Jaime Fajardo Landaeta, se proyectaba el Consejo Superior de la Judicatura como un organismo que
pretendía separar las funciones, antes concentradas, de administración de la Rama Judicial y de administración
de justicia.[146] El Constituyente Fajardo Landaeta, en un complemento al Informe de Ponencia conjunto para
primer debate en Comisión Cuarta, señalaba al respecto que era preciso crear un cuerpo institucional que
concentrara la función de administración de la Rama Judicial, toda vez que “la función jurisdiccional se halla
obstaculizada en virtud de que la rama debe ‘enredarse’ en otros asuntos que además de restarle agilidad y
tiempo, mellan la rapidez y la efectividad de sus funciones. Indudablemente, con el cúmulo de conflictos para
definir, los funcionarios judiciales deben dedicar una buena parte de su tiempo a resolver asuntos administrativos
y aun disciplinarios”.[147] El Consejo Superior aparecía entonces como una forma de separar las funciones
administrativas de la Rama de quienes tenían a su cargo la función principal de administrar justicia.
17. No obstante, y a pesar de este propósito, desde el Informe de Ponencia conjunto para primer debate en
Comisión Cuarta se proyectaba el Consejo Superior de la Judicatura como un cuerpo sin división en salas, a
cargo de ejercer funciones jurisdiccionales, disciplinarias, de gobierno, de administración de la rama judicial, de
administración de la carrera judicial, reglamentarias y electorales.[148] En la sesión del 20 de marzo de 1991, la
Comisión Cuarta escuchó un informe de quien para entonces era el Director de la Carrera Judicial, durante la
cual defendió una concepción del Consejo de Administración de Justicia, según la cual este sería un organismo
capacitado para concentrar y ejercer diferentes funciones. Si bien para entonces no había iniciado la discusión
sobre la Ponencia relativa al Consejo Superior, uno de los Constituyentes manifestó su preocupación por la
concentración notoria de funciones en el nuevo cuerpo.[149] Sin embargo, fue en el debate en Comisión Cuarta
cuando esa célula se dividió en torno a la ponencia, en el punto relativo a si los integrantes del Consejo Superior
debían concentrar funciones por ejemplo administrativas, de gobierno, judiciales, reglamentarias.
18. En efecto, en las sesiones del 18 y 19 de abril de 1991, dentro de la Comisión Cuarta finalmente se aprobó la
propuesta contenida en el Informe de Ponencia, conforme a la cual el Consejo Superior, en un solo cuerpo y sin
división en salas, concentraría funciones de gobierno, administrativas, electorales, judiciales, reglamentarias. Sin
embargo, esta decisión fue tomada por cinco votos a favor contra cuatro que estaban en contra. Quienes estaban
en contra manifestaron su preocupación durante las deliberaciones, con respecto a la potencial ineficacia del
organismo. La Constituyente María Teresa Garcés manifestó en los debates: “[a] mi lo que me da temor es que
trasladándole a nivel constitucional a un organismo funciones tan disímiles, no sea operativo”,[150] y dijo además
“[a] mí me siguen preocupando las comisiones, sinceramente me siguen preocupando las comisiones. Administra
la carrera judicial; administra el presupuesto, administra justicia […] parece que hay una mezcla de
funciones”.[151]A lo cual uno de los ponentes, el Delegatario Álvaro Gómez Hurtado, respondió que había una
concentración de funciones deliberada, con la cual se buscaba hasta esa etapa crear un organismo judicial de
control supremo sobre la Rama Judicial:
“Hay una mezcla. Es voluntaria, queremos que haya un organismo con esas características y que le
pongamos a la administración de justicia un carácter gerencial y los gerentes tienen distintas facultades
[…]. Ya anteriormente habíamos sentado un precedente y es que el señor Montesquieu pues lo sentimos
mucho, pero no necesariamente tiene que seguir impidiendo la modernización del Estado”.[152]
19. La Ponencia para primer debate en Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente guardaba consonancia
con lo aprobado por la Comisión Cuarta. En la Gaceta Constitucional 75 se puede apreciar cómo el articulado y
la motivación buscaban configurar el Consejo Superior de la Judicatura o de la Administración Judicial como un
cuerpo cuyos integrantes concentraban funciones de gobierno, de administración, judiciales, electorales y
reglamentarias. Lo cual se justificaba en la intención de convertirlo en “la institución responsable del
funcionamiento integral de la administración de justicia”. Por eso, según el Informe de Ponencia mayoritario, el
nuevo organismo de administración judicial “[…] reúne, contrariando la dispersión que siempre ha existido,
funciones tan disímiles como la de servir de instancia en asuntos disciplinarios relacionados con jueces y
abogados, la de actualizar y vigilar la operación de la carrera administrativa, la de utilizarla para el suministro de
candidatos a las funciones judiciales, la de arreglar conflictos jurisdiccionales, y la de preparar y ejecutar el
presupuesto”.[153]
20. De la Comisión Cuarta surgió también un Informe de Ponencia de minoría. Si bien contra la posición
mayoritaria se depositaron en la Comisión cuatro votos, la ponencia de minoría fue suscrita por uno de sus
integrantes. En la Gaceta Constitucional 88 se advierte que la Ponencia minoritaria alertaba a la Asamblea
especialmente contra la concentración excesiva de funciones en el nuevo organismo de administración de la
Rama Judicial. Decía, al respecto, que “no parece aconsejable reunir en un solo organismo funciones tan
múltiples, diferentes y dispersas que puedan hacerlo inoperante”.[154] Este exceso en la atribución de funciones
al Consejo Superior resultaba problemático, en primer lugar, porque suponía un riesgo objetivo para la eficacia
del nuevo organismo, de tal suerte que se lo configuraba por obstáculos reales contrarios a su operatividad, en
segundo lugar, porque introducía una ruptura con la tendencia constitucional a evitar la concentración ingente de
funciones disímiles en un único organismo y, en tercer lugar, debido a que una configuración con funciones tan
heterogéneas impedía darles un perfil nítido a sus integrantes.[155]
21. La Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente acogió desde el primer debate la necesidad de separar
las funciones del Consejo Superior de la Judicatura y, en esa medida, en ese punto le concedió la razón a la
Ponencia minoritaria. En efecto, en la sesión Plenaria del 1º de junio de 1991, los Ponentes de la Comisión Cuarta
manifestaron su intención de concentrar todas las funciones del Consejo Superior en un único cuerpo. Uno de
ellos sostuvo que con la propuesta de articulado se había planteado una concentración de funciones, “desafiando
sobre todo un prurito que tenemos los abogados de que lo judicial debe estar separado de todo lo que sea
administrativo,[…] que ha impedido que la justicia tenga el cuerpo, la responsabilidad y los recursos necesarios
para que volvamos a tener una administración de justicia”. El otro ponente señalaba, en consecuencia, uno de
los puntos centrales a abordar era el relativo a la separación de funciones en salas dentro del mismo cuerpo, o la
distribución de las mismas a organismos distintos al Consejo Superior: “[…] si es posible o no integrar funciones
de tan diversa índole como son las funciones administrativas, disciplinarias, como son las funciones nominatorias
de ese Consejo Superior de la Judicatura en un solo objetivo, es ahí donde me parece que debe centrarse la
discusión en la Plenaria de la Asamblea”. Por su parte, la Ponente del Informe minoritario previno a la Plenaria
sobre el problema de concentración de funciones del Consejo, tal como estaba hasta entonces:
“[…] de lo que se trata es que ese Consejo no tenga demasiadas funciones diferentes, o sea, que no tenga
al mismo tiempo funciones administrativas, funciones jurisdiccionales, funciones legislativas, funciones
reglamentarias, porque me parece que esto lo puede hacer demasiado incontrolable para que pueda llevar
a cabo cada una de estas funciones. […] Consideramos que para la eficiencia de la rama judicial, tan
ansiada por todos para su correcto manejo administrativo y la eficacia en la administración de sus recursos
es indispensable la separación de estas funciones”.[156]
22. Durante el primer debate de la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente se observa entonces una
orientación general hacia la imperiosa separación de funciones. Intervienen en este sentido no solo la
Constituyente María Teresa Garcés, sino también los Delegatarios Francisco Lloreda, Fernando Carrillo, Arturo
Mejía, Carlos Holmes Trujillo, Hernando Yepes Arcila, Hernando Herrera Vergara, José María Velasco Guerrero,
y el Gobierno Nacional.[157] No obstante, había discrepancias en torno a si la separación de funciones debía
hacerse entre salas del Consejo Superior, o si debían distribuirse entre el Consejo Superior y otro organismo
diferente, para definir lo cual se nombró una Comisión Accidental que presentó su informe en la Sesión Plenaria
del 19 de junio de 1991, con la propuesta de dividir en salas el Consejo Superior, con el fin de separar las
funciones que la Constituyente pretendía asignarle al nuevo organismo. La configuración del Consejo Superior,
con separación de funciones, fue entonces aprobada por 58 de los 70 Constituyentes.[158] Tras sujetarse a la
adecuación de la Comisión Codificadora, el artículo aprobado en primer debate decía: “El Consejo Superior de la
Judicatura se dividirá en salas, para separar las funciones que le asignen la Constitución y la ley”.[159] De ese
modo se presentó entonces en la ponencia para segundo debate en Plenaria.[160] En el segundo debate en
Plenaria se preservó, con ligeros cambios formales en lo atinente a la separación de funciones, lo aprobado en
primer debate.[161] La Constitución de 1991 incorporó entonces en el diseño del organismo de gobierno judicial
el principio estructural de separación de funciones públicas.
23. Este principio de separación de poderes y funciones fue sustituido en el diseño del nuevo modelo de gobierno
judicial, por su realidad opuesta la concentración excesiva de funciones en miembros del Consejo de Gobierno
Judicial. El Acto Legislativo acumula una enorme cantidad de funciones en los Presidentes de las Altas Cortes y
en el Gerente de la Rama Judicial. Para empezar con los primeros, cada uno tiene las funciones jurisdiccionales
propias del órgano al cual pertenece. Como integrantes de las Cortes, además, participan en la elección de otros
funcionarios: los Presidentes del Consejo de Estado y la Corte Suprema, en la elección de sus pares de las listas
y en la postulación de un candidato en la terna para el Procurador General de la Nación; el Presidente de la Corte
Suprema, en la postulación de la terna para auditor general de la Nación, y el del Consejo de Estado en la elección
dentro de los candidatos de esa terna; el Acto Legislativo 01 de 2003 les entregó a ellos y al Presidente de la
Corte Constitucional además la función de escoger, por concurso de méritos, al Registrador Nacional del Estado
Civil. Pero a esas funciones, jurisdiccional y electoral, el Acto Legislativo les suma otras significativas que, por su
cantidad y trascendencia, suponen una concentración excesiva de funciones, extraña y radicalmente incompatible
con el orden constitucional originario. Como miembros del Consejo de Gobierno Judicial, los Presidentes de las
Cortes tienen las siguientes funciones:
- En la primera etapa de transición, ejercen una función legislativa estatutaria. El artículo 18 transitorio del Acto
Legislativo bajo control dice que mientras no se expida ley estatutaria que regule las elecciones de representantes
de empleados judiciales, jueces y magistrados de tribunal, quien debe expedir esa regulación es la Comisión
Interinstitucional de la Rama Judicial, actualmente integrada por los Presidentes de las Cortes, quienes ocupan
cuatro de las seis plazas de ese organismo. El Acto Legislativo no prevé ningún tipo de restricción a los contenidos
de esa regulación, ni contempla tampoco un control constitucional previo u oportuno como es lo adecuado para
proyectos de esta naturaleza, pese a su contenido de ley estatutaria. En la sentencia C-1040 de 2005 la Corte
Constitucional declaró inexequible una reforma parcialmente similar a esta, que le daba facultades de regulación
electoral al Consejo de Estado, por sustituir el principio de supremacía constitucional. En el presente caso
estamos ante la adjudicación de un poder legislativo a un órgano no constitucional, integrado por autoridades
jurisdiccionales, y es este entonces un motivo inicial y poderoso para despertar una sospecha de
inconstitucionalidad.
- También en esta primera etapa de transición, a los Presidentes de las Cortes se les confiere el poder de
organizar las elecciones de representantes de jueces y magistrados de tribunales, y de empleados judiciales, por
parte de una masa electoral voluminosa, con lo cual asumen también un poder de organización electoral.
Igualmente, una vez surtida esa elección, en esta fase los Presidentes de las Cortes son mayoría para la elección
de los tres miembros permanentes de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial. En efecto, el Acto
Legislativo prevé que los primeros tres miembros de dedicación exclusiva los eligen entre los tres Presidentes de
las Altas Cortes y los dos representantes elegidos, uno de los empleados y otro de los jueces y magistrados de
tribunal, con lo cual los primeros tienen un significativo poder en la conformación del Consejo.
- Una vez estén esos tres miembros de dedicación exclusiva, los Presidentes de las Cortes participan nuevamente
en la elección del Gerente de la Rama Judicial, individuo que ostentará una enorme potestad de poder público,
pues tendrá todo un elenco de funciones de gobierno y administrativas, y de recursos técnicos, administrativos y
financieros bajo su control, lo cual indica que este es entonces un poder trascendental de los Presidentes de las
Cortes.
- Ya conformado integralmente el Consejo de Gobierno, entre las facultades ordinarias que los Presidentes de
las Cortes tendrán dentro de este, están las de elaborar las listas de candidatos al Consejo de Estado y a la Corte
Suprema de Justicia. Con esto, el Consejero o Magistrado de la Corte Suprema que resulte siendo Presidente de
la Corporación, tiene facultad de definir quién se incluye en las listas, y además no se le priva expresamente de
la competencia para votar –como magistrado de la Corte Suprema o Consejero de Estado- por quienes integran
las listas. A su turno, cada Presidente de la Corte interfiere en la integración de otras Cortes, más allá de cuanto
podían hacerlo los Presidentes de la Corte Suprema y el Consejo de Estado en el diseño constitucional originario.
- Los Presidentes de las Cortes, como miembros del Consejo de Gobierno Judicial, eligen con sus votos a los
miembros de la Comisión de Aforados, e interfieren entonces en la integración no solo del Consejo de Gobierno,
ni solo de otros organismos de la Rama Judicial, sino también en la integración de un órgano que tiene a su cargo
la instrucción y la acusación disciplinaria y penal de los aforados judiciales, entre los cuales ellos mismos se
encuentran. A lo cual debe sumarse que el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, si pertenece a la Sala de
Casación Penal de esa Corporación, tendría además la competencia para decidir sobre las acusaciones penales
que esa Comisión presente.
- También les corresponde, como miembros del Consejo de Gobierno, crear las listas de las cuales van a ser
elegidos los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Cabe resaltar entonces que los Presidentes
de las Altas Cortes acaban determinando la elección del juez disciplinario de los magistrados de tribunal, jueces
y empleados judiciales, con lo cual se les reconoce el poder de incidir en su independencia interpretativa.
- Finalmente, como miembros del Consejo de Gobierno Judicial, tienen un voto en todas las funciones
administrativas, de gobierno, electorales y reglamentarias que tiene este novedoso organismo.
24. A esta concentración de funciones deben agregarse las competencias que ahora se acumulan en cabeza del
Gerente de la Rama Judicial. Mientras en la Constitución de 1991 el principio de separación de funciones y
distribución del poder implicó conferirle a toda una Sala –integrada por siete magistrados- la Gerencia de la Rama
Judicial, este Acto Legislativo le confía esa función a un único individuo, el Gerente de la Rama Judicial, quien
tiene a su cargo las funciones no solo de ejecución de las disposiciones del Consejo de Gobierno, sino también
la de “administrar la Rama Judicial”, elaborar y ejecutar el presupuesto conforme lo apruebe el Congreso,
administrar la carrera judicial, organizar la Comisión de Carrera Judicial, representar a la Rama, y las demás que
le asigne la ley. Si bien el Acto Legislativo establece que la Gerencia de la Rama es un órgano “subordinado” al
Consejo de Gobierno, lo cierto es que en realidad el Gerente tiene participación con un voto en ese Consejo, y
es quien administra directamente los recursos de la Rama, de los cuales participan todos los restantes miembros
del Consejo de Gobierno, razón por la cual más que de una subordinación ha debido hablarse de coordinación
compleja, pues hay una relación de influencia jurídica y material de doble vía, ya que si bien jurídicamente el
Consejo es superior a la Gerencia, esta interviene en el Consejo, y materialmente tendría incidencia en sus
determinaciones.
25. El principio de separación de poderes y funciones no se sustituye por la acumulación de funciones diversas,
sino por su concentración excesiva y extraña a la identidad de la Constitución. Y en el diseño del Consejo de
Gobierno Judicial es patente la concentración excesiva de funciones en manos de los Presidentes de las Cortes
y del Gerente de la Rama Judicial. A los primeros no solo les deja intacto su poder jurisdiccional (y hasta se los
incrementa, como ocurre con el Presidente de la Corte Constitucional) y casi todos sus poderes electorales (salvo
el de participar en la elección del Contralor), sino que además les confiere un grupo adicional, incomparable, sin
precedentes y significativo de poderes legislativos, de organización electoral, electorales, reglamentarios, de
gobierno, administrativos y de organización de concursos. En la Constitución de 1991 las autoridades públicas
no tienen al mismo tiempo todas estas facultades, y eso muestra que su aglutinación por el poder de reforma no
solo es excesiva sino que además introduce un elemento extraño, opuesto e incompatible con el orden
constitucional originario. A lo cual debe añadirse que, con la reforma controlada, al Gerente de la Rama Judicial
se le entregan funciones antes distribuidas en un cuerpo colegiado; funciones además muy diversas, de gobierno,
administración, electorales, reglamentarias, de planeación y de ejecución, sin claras garantías de frenos o
contrapesos en los miembros restantes del Consejo de Gobierno Judicial. Como antes se precisó, el principio de
separación de funciones busca evitar la concentración excesiva de poderes y competencias, como garantía frente
al abuso de poder, de respeto por los derechos y las libertades y de eficacia de la función pública. Ha de
entenderse que la sustitución de ese principio por su opuesto apareja esos riesgos en forma cierta y demostrable,
lo cual suma argumentos de fondo a la inexequibilidad de la parte pertinente de la reforma constitucional.
26. Neutralidad política de los órganos constitucionales no representativos –segundo rasgo de la identidad
constitucional sustituido parcialmente-. La Constitución tiene un segundo elemento definitorio de su identidad,
que fue parcialmente sustituido por el Acto legislativo 02 de 2015. En la Carta de 1991 el Congreso de la República
(CP arts. 114, 132 y ss.), la Presidencia de la República (CP art 115, 188 y ss.), los concejos municipales y
distritales (CP arts. 313, 323), las asambleas departamentales (CP art 300), las juntas administradoras locales
(CP arts. 318 y 324), los alcaldes y gobernadores (CP arts. 314, 323, 303 y s) son órganos representativos,
conformados en sus cargos principales por elección popular y pueden o bien participar en política bajo las
condiciones constitucionales (CP art 127), o bien actuar políticamente. Por el contrario, los demás órganos
constitucionales, encarnados en la Rama Judicial (CP arts. 116, 128 y ss.), la Organización Electoral (CP arts.
258 y ss.), el Banco de la República (CP arts. 371 y ss.), la Comisión Nacional del Servicio (CP art 130), las
Corporaciones Autónomas Regionales (CP art 331), las Superintendencias (CP arts. 115, 211 y 370), la
Procuraduría General de la Nación (CP arts. 275 y ss.), la Defensoría del Pueblo (CP arts. 281 y ss.), la Contraloría
General de la República (CP arts. 267 y ss.), el Auditor General de la Nación (CP art 274) y la Fuerza Pública (CP
arts. 216 y ss.) no solo no son concebidos como organismos representativos, elegidos por voto popular, sino que
o bien tienen prohibido tajantemente tomar parte en actividades y controversias políticas (CP art 127), o bien su
funcionamiento es extraño a la lógica política de los órganos representativos, por lo cual no pueden obrar en
función de mandatos electorales, alianzas coyunturales, conformación de partidos y movimientos, defensa de
intereses sectoriales o gremiales, y cabildeo.
27. Este principio tiene además claros antecedentes históricos, debidamente considerados por la Asamblea
Nacional Constituyente. El Acto Legislativo 1 de 1945 estipuló que los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y
sus empleados, así como los del Ministerio Público, no podían ser miembros de partidos, ni intervenir en debates
electorales, con excepción del ejercicio del sufragio. Como una medida para frenar La Violencia, en el Pacto de
Sitges los líderes del bipartidismo identificaron que esta misma limitación debía extenderse con carácter general
a la función pública, con el fin de evitar que el vencedor de una contienda política pudiera arrasar con “los despojos
del vencido” y que cada transición del poder estuviera marcada por la violencia o el revanchismo, y no por la
calidad del servicio público. Advirtieron entonces sobre la necesidad de crear sistemas –como el de carrera- que
hicieran de los funcionarios “ciudadanos neutrales en la lucha política”, y esto fue precisamente lo que se instauró
con el Plebiscito de 1957, que prohibió a los empleados y funcionarios públicos de carrera tomar parte en
actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer el sufragio (Dcto Legislativo
247 de 1957 art 6º).[162] En la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, si bien se flexibilizó, estuvo presente
la preocupación por no desmontar totalmente esta prohibición.[163] De hecho, fue claro por ejemplo que la
experiencia nacional que condujo a su establecimiento tuvo una consideración expresa en los
debates.[164] Ahora bien, el riesgo de politización de la función pública no se ligaba solo a la posibilidad de que
los servidores públicos pudieran intervenir en las contiendas partidistas, sino también a que cargos judiciales o
de control fueran fruto de elección popular.[165]
28. Este principio de neutralidad política fue sustituido parcialmente en el nuevo diseño constitucional del gobierno
judicial, por su expresión opuesta encarnada en la parcialidad política. El Acto Legislativo 02 de 2015 instauró
tres instituciones que reconstituirían a la Rama Judicial como un escenario de contiendas electorales,
representación popular, conformación de partidos, alianzas y movimientos, defensa de intereses sectoriales o
gremiales, y cabildeo. En primer lugar, le confirió a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial una función
legislativa de carácter transitorio, consistente en la regulación de las elecciones de representantes de jueces y
magistrados de tribunal, y de empleados judiciales. El universo de votantes está integrado actualmente por 26046
empleados, 4691 jueces y 771 magistrados de tribunal, para un total de 31508 personas. Según el censo de 2014,
esto es más que el censo electoral total de varias capitales de departamento en el país, como por ejemplo
Florencia –Caquetá (10769), Mitú - Vaupés (14685), Inírida – Guainía (16808), Puerto Carreño – Vichada
(15347), Popayán – Cauca (21043), Villavicencio –Meta (30629), Leticia – Amazonas (31137), por mencionar
algunos ejemplos. Dada su magnitud, la regulación de unas elecciones así está sujeta a cabildeo, que en el
contexto parlamentario está expresamente autorizado por la Constitución (CP art 144), pero resulta extraño e
inconsistente con la neutralidad política de la Rama Judicial. En segundo lugar, la reforma controlada instituye
elecciones periódicas de representantes de jueces y magistrados de tribunales, y de empleados judiciales, lo cual
no solo posibilita que las reivindicaciones electorales sean capturadas por los partidos políticos, sino que de hecho
propicia la formación de partidos y movimientos internos, plataformas electorales, vínculos entre mandantes y
mandatarios, alianzas, coaliciones, disputas que politizan la Rama Judicial. En tercer lugar, el Acto Legislativo
incrementa las facultades electorales de los miembros de la Rama Judicial, funciones que potencializan los
riesgos de parcialidad política de la función electoral.
IV. Conclusión
29. La Corte Constitucional tiene a su cargo la función de guardar la “integridad” de la Constitución (CP art 241),
y esta tarea supone controlar que el poder de reforma no reemplace los rasgos que la identifican, total o
parcialmente, por otros que sean opuestos e incompatibles pues un acto de esa naturaleza la desintegra al hacerla
radicalmente incoherente e irreconocible. Este no es un juicio de aptitud de las reformas constitucionales para
alcanzar los fines que persiguen, pues ese es un examen de violación material propio del control de las leyes.
Ahora bien, para verificarlo adecuadamente no es necesario que un rasgo de la identidad de la Constitución sea
totalmente borrado de sus disposiciones, pues basta con que desaparezca de uno de sus sectores fundamentales
–como el autogobierno- y sea sustituido por otro de signo contrario, para sostener que un órgano constituido con
poder de reforma ha desbordado sus competencias. En una democracia participativa, en la cual la soberanía
reside en el pueblo, no es legítimo que sin intervención popular directa se instauren reformas orientadas a instalar
en un parte vital del cuerpo constitucional elementos que resulten totalmente extraños, contradictorios y
discordantes con la identidad originaria del proyecto constitucional. En mi concepto, en este caso eso fue lo que
ocurrió con el Acto legislativo 02 de 2015, en cuanto se refiere a la reforma del gobierno judicial, por haber
remplazado por sus opuestos los principios de separación de poderes y funciones y neutralidad política presentes
en el diseño originario del gobierno judicial. Por eso apoyé la declaratoria de inexequibilidad pertinente. Dejo
consignadas, sin embargo, las razones que me condujeron a salvar parcialmente el voto.
Fecha ut supra

Sentencia C 285. Del 2016

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Sentencia C-285/16

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Bogotá D. C., 1 de junio de dos mil dieciséis (2016)

1.1. Normas demandadas

“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015

ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:

ARTÍCULO 16. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:

ARTÍCULO 17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política.

l. Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:

d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y

e) La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la

ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:

Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.

ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. Sustitúyase la expresión “Consejo

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno Judicial” en el

La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178 de la

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con “Consejo de Gobierno Judicial” en el

Asimismo, la fundamentalidad de la independencia y de autonomía judicial se derivaría, a juicio del demandante,

- Correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación, para la presentación del

- Comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del

- Rechazar por improcedente la solicitud de medida provisional.

(i) En la demanda se sostendría indistintamente, y de manera ambigua y equívoca, que el pilar

3.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad (Academia Colombiana de

A continuación se relacionan y sintetizan los respectivos argumentos.

3.2.2. Consideraciones sobre los principios de autonomía e independencia judicial

Los referidos intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de los preceptos demandados. El

A continuación se desarrollan estos dos argumentos.

3.3.1. Sustitución de los elementos estructurales de la Carta Política

Y paralelamente al debilitamiento y a la fragmentación del órgano de gobierno de la Rama Judicial, en la reforma

3.3.2. La inexistencia de cambios sustantivos en el modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial