UNIDAD I

Por la naturaleza social del hombre, es decir por la tendencia a relacionarse con los otros,
surge el ESTADO como una institución o instrumento para alcanzar un fin superior y permanente:
“BIEN COMUN”

Este ESTADO es a quien se le encomienda generación de normas que organizan a la

Sociedad: y la actividad de velar por el cumplimiento de las mismas. Así mismo, es el encargado
de generar y repartir las ventajas y cargas a los ciudadanos.
El BIEN COMUN implica que el ESTADO genere las condiciones para la plenitud de su vida
y los recursos suficientes para vivir dignamente, pero solo aquellos que no pueden o no deben
ser procurados individualmente por los administrados.

Para llevar a cabo esta gestión se crea el ordenamiento jurídico que da origen al
GOBIERNO. Es la C.N. la que crea el Estado, lo organiza y fija las reglas básicas para su
funcionamiento.
El Estado es un ordenamiento institucional que crea un sistema jurídico, lo aplica y
garantiza su cumplimiento.
El Estado se encuentra sujeto a las reglas jurídicas y por ello podemos decir que el mismo
resulta un ESTADO DE DERECHO donde existe una división de funciones e independencia de
poderes que garantizan los derechos fundamentales de LIBERTAD Y PROPIEDAD de cada
ciudadano, a la vez que ejerce funciones tendientes a la realización de la justicia.

El ESTADO DE DERECHO implica:

- Un Estado sementado al ordenamiento jurídico

- Quien conduce el Estado es electo por la voluntad popular mayoritaria

- Existencia de una C.N. como norma principal y de superior jerarquía que sirve de patrón
de validez de las demás normas

- División de Poderes (Funciones del Estado)

- Periodicidad en los cargos públicos

Mientras que los hombres tienen fines estrictamente individuales que pueden alcanzar con
su esfuerzo personal, existen necesidades que solo pueden ser alcanzadas mediante la
organización de los individuos. Así suerte el Estado que tiene como fin único y excluyente la
realización del BIEN COMUN, es su “razón de ser”.

El BIEN COMUN resulta:

- Expansivo, dado que debe alcanzar a todos los hombres que integran el cuerpo social
- Distributivo, pues solo alcanza su realización cuando es distribuido entre los
miembros de la comunidad.

- Indeterminado, porque se refiere a cualquier bien capaz de satisfacer las

necesidades humanas

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 - Solidarios, porque requiere que la distribución de la riqueza se realice conforme a lo
que a cada uno le corresponde/necesita para evitar que los hombre perezcan.

- Subsidiario, dado que abarca las actividades sociales que el hombre no puede o no
debe realizar por si mismo.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD: La competencia del Estado alcanza SOLO aquellos
ámbitos donde la actividad particular de los hombres no puede o no debe desarrollar x si mismo,
es decir la obtención de bienes que los particulares no puedan/deban procurar para si.

Elementos del Estado:

- Población: Elemento humano

- Territorio: Elemento geográfico

- Poder o Imperium: Fuerza para alcanzar el objetivo social

- Gobierno: Organos que ejercen el poder/fuerza

JUSTICIA: dar a cada uno lo que le corresponde. Según el Dr. Barra: “Ajustar las cosas al
plan”

El fin del Estado es la realización de la justicia entendida como “el hábito según el cual con
constante y perpetua voluntad se da a cada uno lo suyo”. Entendiendo “lo suyo” no solo como la
posesión material de los particulares, sino lo debido a la propia sociedad o a los individuos como
partes del TODO SOCIAL.

Existen 2 tipos de justicia:

- General o Legal: versa sobre las normas de derecho positivo y las que se deben a la
comunidad por derecho natural.
Son normas imperativas que obligan/regulan el orden común (Normas de orden público)
que existen porque interesan a todos como conjunto y afectan o repercuten al BIEN
COMUN.

- Particular: Se refiere al reparto de lo que le toca a cada individuo.

De acuerdo al tipo de bien que se debe distribuir puede ser

 Conmutativa: Se refiere a una relación jurídica entre particulares (personas

privadas) sobre bienes particulares o privados.
Lo que implica son intereses privados y para que la relación resulte justa el
intercambio debe ser igualitario en términos de “igualdad aritmética”: 1 cosa =
1 precio (DERECHO PRIVADO)

 Distributiva: La relación jurídica versa sobre bienes comunes. Es una relación

entre el individuo y la comunidad como el TODO.

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En tal sentido, el intercambio o relación será igualitario en términos de
“proporcionalidad”. Así el acto será justo en la medida que el reparto resulte
proporcional a las necesidades de los miembros de la comunidad.

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 UNIDAD II

La TEORIA DE SEPARACION DE LOS PODERES constituye un fundamento contra la

concentración del poder en favor de los derechos individuales. Parte de la idea de que todo
órgano que ejerce el poder tiende naturalmente a abusar de él, por lo tanto es necesario instaurar
un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignación de porciones de poder estatal
a diferentes órganos:
Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Poder Judicial (Corte suprema y tribunales inferiores)

Este sistema se entiende como una distribución de funciones en distintos órganos, pero
NUNCA como una separación que opera con absoluta delimitación de de funciones.

Las funciones del Estado pueden clasificarse desde un criterio material en:
1. Función Administrativa: Actividad permanente, concreta practica e inmediata;

2. Función Legislativa: Dictado de normas generales obligatorias;

3. Función Jurisdiccional: Decisión de controversias con fuerza de verdad legal
Las 3 funciones deben perseguir la realización del bien común ya sea en forma mediata o
inmediata.
Cada uno de los órganos de estado tiene asignada como competencia predominante una
función determinada si que ello impida la realización de de funciones materialmente distintas.

La C.N. procura organizar al Estado a travez de la ordenación de sus competencias

supremas. Así distribuye las funciones estatales entre los poderes del estado:

1. Función Administrativa:

Desde el criterio subjetivo/orgánico se considera a la función administrativa como todo

o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los órganos y sujetos que
actúan en su esfera.
Desde el criterio objetivo/material se reconoce que existen actividades materialmente
administrativas en los 3 Poderes del Estado. Según este criterio, la función administrativa
es aquella actividad que, en forma inmediata, permanente, concreta, práctica y
espontánea, desarrollan los órganos del Estado para alcanzar el bien común conforme el
régimen jurídico del derecho público.

IMPORTANTE: Existe una “ZONA DE RESERVA DE LA ADMINISTRACION” instaurada en

el art 99 inc. 1 de la C.N. que atribuye al Poder Ejecutivo la regulación de aquellas materias
que resulten inherentes a las funciones que se le han adjudicado como Jefe Supremo de
la Nación, Jefe de Gobierno y Responsable Político de la administración. Su fin es acotar la
injerencia del Poder Legislativo sobre las atribuciones privativas del Poder Ejecutivo con el
objeto de mantener la separación de Poderes.

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 2. Función Legislativa: Consiste en el dictado de normas jurídicas de alcance
general y obligatorias. Esta función se encuentra en cabeza por Poder Legislativo quien
debe cumplir con el procedimiento establecido en la C.N. para el dictado de normas.
Sin perjuicio de lo antes dicho, tanto el Poder Ejecutivo (ej.: reglamentación de leyes) como
el Poder Judicial ejercen funciones reglamentarias.

3. Función Jurisdiccional: Actividad estatal que decide controversias con fuerza

de verdad legal.
Esta función es desempeñada por el Poder Judicial (Organo imparcial e independiente). Es
ciertas circunstancias esta función puede ser ejercida por órganos del Poder Ejecutivo
(Tribunal Fiscal depende del Ministerio de eco - Entes reguladores). Esta facultad tiene
ciertos límites:
A. La atribución de Funciones Jurisdiccionales a órganos administrativos debe
provenir de ley formal.

B. La idoneidad del órgano y las causas de atribución tienen que estar

suficientemente justificadas para que resulte razonable el apartamiento
excepcional del principio general de juzgamiento.

C. Los integrantes de los órganos administrativos a los que se les atribuya la función
jurisdiccional, deben gozar de ciertas garantías que aseguren la independencia
del juicio.

D. El poder de contralor que ejercerá el Poder Ejecutivo sobre los Actos

Jurisdiccionales que ejerza la administración, se limitará solo a la legalidad en casos
excepcionales.

E. el Poder Judicial debe conservar la atribución de revisar la decisión del órgano

administrativo. Esto es “CONTROL JUDICIAL SUFICIENTE”, lo cual implica:

• Reconocimiento de Recursos ante la justicia ordinaria

• Que los tribunales administrativos NO PODRAN DICTAR RESOLUCIONES

FINALES en cuanto a los hechos y/o derechos controvertidos.

El administrado podrá renunciar expresamente a la revisión judicial en favor del

tribunal administrativo, pero la instancia de revisión debe judicial debe existir en
todos los casos.

Definición de Derecho Administrativo: Es aquella parte del derecho público que regula
la organización y las funciones de sustancia administrativa, legislativa y jurisdiccional del órgano
ejecutor y de las entidades jurídicamente descentralizadas, las funciones administrativas de los
demás órganos estatales y en general toda actividad realizada por personas públicas o privadas

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a quienes el ordenamiento jurídico les atribuye potestades de poder público exorbitante del
derecho privado.

Características de Derecho Administrativo:

- Rama del derecho público

- Es local: es una materia que las provincias no delegaron a la organización central

- Resulta dinámico

- Es organizacional: responde al orden y regulación de cada uno de los entes

estatales

- Es EXORBITANTE: tiene poderes que exceden la órbita del derecho privado

Caracteres del derecho administrativo

El Derecho Administrativo es una rama del derecho público interno que presenta los
siguientes caracteres:

- Se trata de un derecho que, en principio es de naturaleza local o provincial

(artículo 121).

- Constituye una disciplina autónoma que se abastece de su propio sistema de

normas y principios (autonomía conceptual o científica).
- Conserva aún su característica de ius in fieri o derecho en formación.

REGIMEN EXORBITANTE: Indica una excepcionalidad en relación a las reglas normales

y ordinarias cuando el Estado debe tomar decisiones para alcanzar el bien común.

Son singularidades del derecho administrativo, es decir soluciones a las que es posible
arribar dentro de un marco y que no serían posible dentro del derecho privado.
Según Marienhoff, el criterio de exorbitancia permite distinguir entre los contratos
administrativos y los contratos privados de la administración. Así, cuando un contrato sin ser
administrativo por el objeto, tiene incorporadas “cláusulas exorbitantes” que sobre pasan el
ámbito del derecho común sea porque resulten inusuales o bien porque excedan el ámbito de la
libertad contractual, transmutará su régimen jurídico de derecho privado para convertirse en un
contrato administrativo propiamente dicho.
El régimen exorbitante es un sistema jurídico global integrado por 2 subsitemas
complementarios:

1. Prerrogativas: son manifestaciones de poder ejercidas por el Estado dentro de una

relación jurídica para alcanzar el bien común

2. Garantías: es un límite a las prerrogativas, el cual configura un beneficio para los

administrados
Ambas se encuentran vinculadas por una relación de equilibrio funcional basado en la
justicia distributiva.

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PRERROGATIVAS: Constituyen uno de los medios jurídicos de ejercer el poder. Son
irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles:

A. Presunción de legitimidad de los actos estatales: Se presume que la

actuación de la administración pública fue realizada con arreglo al orden público. Así el
Estado no debe probar que su accionar es legítimo, sino que la carga de la prueba sobre
la ilegitimidad recae sobre el administrado.
Este principio encuentra su fundamento en la presunción de validez que acompaña a
todos los actos estatales cuya raíz ética parte de la concepción del bien común como
causa fin del Estado.

B. Principio de ejecutoriedad: Es un privilegio de la decisión unilateral de la

administración.
Consiste en el beneficio de disponer la realización o cumplimiento de la decisión de la
administración en forma unilateral sin pedir el consentimiento de los particulares
afectados y sin previa autorización judicial.
El fundamento de este principio radica en NO paralizar la actividad administrativa en su
tarea de gestión y administración del bien común.

C. Principio de coactividad: Si bien no toda decisión de la administración

requiere del uso de la fuerza, de ser necesario el Estado puede actuar coactivamente
sobre los derechos de los administrados. Configura la autotutela de los bienes públicos.
El fundamente a este principio se encuentra en la primacía del bien común frente al
bien particular y en el papel del Estado como realizador de la justicia distributiva.

D. Régimen privilegiado de sus bienes: Gozan de un régimen jurídico

privilegiado frente a los bienes de los administrados para asegurar su uso común. De
acuerdo al régimen de dominio público, sus bienes son: Imprescriptibles, Inhablienables
e Inembargables.

E. Régimen procesal privilegiado: Se refiere a la situación procesal de la

administración en caso de ser demandada en juicio. Ej.: reclamo administrativo previo,
mayores plazos de cumplimiento de distintas cargas procesales, caducidad, etc.
El estado puede ser demandado solo cuando haya sido agotada la vía administrativa
(Rec. Adm.)
La sentencia del juez no es condenatoria con efecto inmediato sino que resulta
declarativa y queda pendiente de cumplimiento hasta tanto se habilite el presupuesto.

F. Régimen contractual privilegiado: El estado se procura de bienes y servicios

para cumplir sus funciones y por lo tanto celebra contratos con cláusulas particulares
en favor de la Administración, como ser: la dirección y control del contrato durante la
ejecución del mismo se encuentra en manos de la Administración, la interpretación del
contrato está a cargo de la Administración, el Estado cuenta con el beneficio del IUS
VARIANDI, la Administración puede imponer sanciones al contratista moroso, rescisión

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 por decisión unilateral de la Administración ya sea por incumplimiento o por razones
de oportunidad o conveniencia, etc..
Este privilegio se encuentra orientado a que el Estado pueda gestionar todo lo necesario
para el bien común.
La contratación se realiza mediante licitación. Un contrato típico es el “Contrato de
Suministro”

Las prerrogativas se encuentran equilibradas por las garantías para que la relación
con los administrados no resulte tan desfavorable.

GARANTIAS: Resultan en favor de los administrados y tienen su origen en la C.N. (Art. 16

Igualdad y Art. 17 Propiedad)
G. Exigencias del debido proceso legal: La actuación de la Administración
siempre debe respetar la formalidad procedimental establecida en las normas.
Esta garantía tiene como finalidad que la decisión de la administración resulte acorde
al bien común.
El debido proceso adjetivo se encuentra plasmado en la ley 19549
La Administración debe cumplir el procedimiento adjetivo antes de que la decisión sea
impuesta a los administrados. Así, estos tienen los siguientes derechos

• Derecho a ser oído sobre su posible afectación

• Derecho a alegar y probar el perjuicio

• Derecho a obtener una decisión fundada. La Administración debe

ponderar el alegato y pruebas del reclamante y luego fundar la decisión que tome.

H. Sumisión al Principio de igualdad: Este principio implica que la

Administración está obligada a dar igual tratamiento entre los particulares. Esta
igualdad debe ser comprendida en los términos de la justicia distributiva, es decir en
sentido proporcional a las necesidades de los individuos.
La Administración realiza 2 grandes actividades:

• Actividad reglada: La norma indica exactamente lo que se debe hacer

• Actividad o atribución discrecional: La norma no detalla

exactamente qué se debe hacer, sino que establece los fines a alcanzar y/o
lineamientos de la actividad. Así el Estado deberá realizar una elección de
medios razonable.

I. Estricta vinculación a la ley: Los fines de la Administración viene dados por el

ordenamiento jurídico. Es decir que solo podrá realizar aquello para lo que se encuentra
habilitada por ley.
Resulta tanto una garantía como un límite a su actividad.

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J. Intangibilidad de la remuneración del contratista (administrado): busca
mantener a salvo el contenido económico de la prestación pactado en el contrato, ya sea
frente al IUS VARIANDI o bien a los acontecimientos extraños a las partes sea caso
fortuito o fuerza mayor.

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 UNIDAD III

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Las fuentes del derecho son los medios o formas que dan origen al ordenamiento jurídico.

Las fuentes se pueden clasificar según un Criterio Gral (material) y un criterio subsidiario
(formal):
- Criterio Gral: Las fuentes se ordenan conforme al contenido de las normas jurídicas,
con independencia de los órganos que las producen. Así, las normas se ordenan por
su jerarquía, lo que les dará el orden de importancia (Pcipio de Jerarquía)

- Criterio Subsidiario: Son fuentes formales aquellas que dan origen al

ordenamiento, y que emanan de órganos estatales competentes, mediante el
procedimiento establecido en el derecho positivo (Principio de Competencia)

También se han distinguido las fuentes según que contribuyan a la producción o al

conocimiento del derecho. En el primer caso se trata de los modos por los cuales se crea el
derecho mientras que por el segundo concepto se quiere significar los medios que permiten
conocer el derecho (doctrina, bibliografía, colecciones de leyes).
Si se admite que la Administración Pública crea derecho, se pueden, a su vez, distinguir
las fuentes que provienen de ámbitos ajenos al poder administrador (Constitución, ley y
jurisprudencia judicial) de aquellas que se originan en la actividad de los propios órganos
administrativos (precedentes administrativos, reglamentos).
Las fuentes del derecho administrativo tienen, en nuestro país, carácter o naturaleza
local, dado que las provincias no sólo se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas (artículo
5 de la Constitución Nacional) sino que conservan todo el poder que no hubieran delegado a la
Nación (artículo 121 de la Constitución Nacional).

Son fuentes del D. Adm en orden de jarquía:

1) Constitución Nacional
La Constitución es la fuente más importante de todo el derecho, puesto que estatuye el
conjunto de principios y normas supremas del ordenamiento positivo, imponiéndose a
todos los actos de la administración. Los principios constitucionales tienen operatividad
por sí mismos, no siendo necesario que deban ser reglamentados.
La CN cumple una doble función:

- Distribuir las competencias normativas entre la sociedad y el estado (Crea

organismos del Estado)
- Ordenar las relaciones jerárquicas entre las normas y la relación de
subsidiaridad entre ellas
De la CN surgen los siguientes principios y reglas:

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 - Personalidad jurídica del Estado: Implícitamente reconocida en el
artículo 35. En ese carácter, ejerce potestades y derechos, contrae
obligaciones, impone deberes y cargas, etc.
- Las funciones, potestades y cometidos del Poder Ejecutivo. El
artículo 99, al prescribir las funciones, potestades y cometidos del Poder
Ejecutivo configura una de las fuentes más ricas del derecho administrativo.
De esta norma derivan:
 La jefatura suprema de la Nación y la jefatura del Gobierno del cual
depende la administración general del país, y la llamada zona de
reserva de la Administración (artículo 99 inciso 1);

 La potestad para dictar reglamentos de ejecución (artículo 99 inciso

2);

 Competencia para dictar actos institucionales (artículo 99 inciso 4)

y actos administrativos (artículo 99 incisos 6, 7 y 10);
- Las relaciones del Presidente con el Jefe de Gabinete, sus ministros y la
competencia de ellos (artículos 100 a 107).
- Los derechos y garantías de los particulares frente al Estado (artículos
14, 16, 17, 19 y 28).

2) Tratados
Son acuerdos de voluntades entre los Estados o entre un Estado y un organismo
internacional de carácter público.
Los tratados son fuentes de derecho administrativo cuando obligan a los órganos o
entidades administrativas a realizar determinada actividad o cuando contienen
disposiciones de derecho administrativo aplicables en el ámbito interno del país.

Los tratados no modifican el régimen vigente, sino que resultan complementarias (art
27° CN)
Si bien el art 31° de la CN establece que las leyes de la Nación y los tratados con las
potencias extranjeras son ley suprema de la Nación dando a entender que entre las leyes
y los tratados no existe prioridad de rango, la reforma constitucional de 1994 siguiendo
la línea jurisprudencial de la CSJN en “Ekmekdjian”, “Servini de Cubría”, y “Fibraca”,
consagró el principio de la superioridad de los tratados y concordatos sobre las leyes (art
75° inc 22). Adicionalmente, en relación a los tratados de integración ha incorporado el
principio de la supremacía del derecho comunitario sobre el derecho interno (excepto la
Constitución) al prescribir que “las normas dictadas en su consecuencia” ...” tienen
jerarquía superior a las leyes” (75, inciso 24):

- Se reconoce jerarquía constitucional a 11 tratados internacionales sobre los

derechos humanos los que, sin embargo, no forman parte de la Constitución. La
limitación está “en las condiciones de su vigencia”. Esta clase de tratados (75 inciso
22) no derogan artículo alguno de la primera parte de la Constitución y deben

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 entenderse complementarios. Tienen, además, un procedimiento de denuncia
especial (sólo pueden ser denunciados por el Poder Ejecutivo Nacional, “previa
aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada
Cámara “–artículo 75 inciso 22, 2° parte).
- Dicha jerarquía constitucional también la pueden alcanzar otros tratados en el
futuro siempre que se cumpla el procedimiento específico previsto en la
Constitución – 2/3 votos del total de las bancas (artículo 75 inciso 22 in fine).
- Los tratados de integración pueden delegar competencias y jurisdicción a
organizaciones supra estatales, a condición de que ello se lleve a cabo en un marco
jurídico de reciprocidad e igualdad, que respete el orden democrático y los
derechos humanos.
Condiciones de validez y aplicabilidad:

Conforme al principio de la supremacía tanto el derecho originario como el derecho

derivado que emanan de dichos tratados nunca pueden ser derogados por las leyes
posteriores ni serles opuestas las leyes anteriores del derecho interno de los países
miembros.
Ello no implica sentar el principio de la supremacía de dichos tratados frente a la
Constitución, cuya superior jerarquía se mantiene en el orden interno.
Para que la “cesión sistemática” de competencias no entre en colisión con el
ordenamiento constitucional debe respetar los límites establecidos en la
Constitución sin que ello obste a reconocer que, dentro de ésta, se opera el
nacimiento de una nueva categoría constitucional, como es el derecho de la
integración supraestatal. Estos límites pueden ser meramente temporales o
revestir carácter formal.

 Reciprocidad e igualdad: Las ideas de igualdad y reciprocidad no son

sinónimas ya que mientras la primera hace referencia a la posición
de los Estados “en el seno del entre supranacional como organización
(aspecto estático) la reciprocidad, sin embargo, se conecta con el
sometimiento de la eficacia de los actos y normas a la condición de
que desplieguen también sus efectos en el resto de los Estados
(aspecto dinámico)”.
 El orden democrático y los derechos humanos: Constituyen
condiciones de validez constitucional de la integración comunitaria.

Estas condiciones operan en dos direcciones ya que resultan exigibles tanto

respecto de las cláusulas del respectivo tratado de integración (derecho
originario) como con relación al derecho que fluye de las organizaciones
supraestatales (derecho derivado) o con las normas jurídicas internas dictadas
por los Estado en ejecución del tratado de integración.
Tratado de Viena: Ningún Estado se puede amparar en legislación interna para
desobedecer un tratado.

3) La ley

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En su sentido material, se entiende por ley todo acto o norma jurídica que crea, modifica
o extingue un derecho de carácter general y obligatorio. Esto incluye tanto leyes
emanadas del Congreso como en los reglamentos que dicta el Poder Ejecutivo.
En su aspecto formal, la ley consiste en el acto emanado del Órgano Legislativo, conforme
a un procedimiento preestablecido.

Sus caracteres esenciales son la generalidad y la obligatoriedad:

- La generalidad de la ley consiste en la circunstancia de regular mediante normas
jurídicas situaciones abstractas, impersonales y objetivas.
- La obligatoriedad o imperatividad hace al cumplimiento de las prescripciones de la
ley, en cuanto el Estado posee el poder de asegurar que ellas se cumplan, inclusive
apelando a la coacción.

El Congreso sanciona también actos de alcance particular, cuando otorga subsidios,

pensiones, decreta honores o privilegios (artículo 75, incisos 9, 18 y 20). La falta de
generalidad no constituye un obstáculo para calificar a tales actos como leyes en virtud
de que, si bien la generalidad sería un carácter natural de la ley, no hace Estado su
esencia.
La doctrina ha adoptado un carácter mixto, considerando que son leyes las normas de
carácter general emanadas del Órgano Legislativo de acuerdo al procedimiento previsto
para ello. Éste es el concepto que interesa desde el punto de vista de las fuentes del
derecho.
Los conflictos de leyes, deben ser resueltos por la CSJN (artículos 116 y 117). Las leyes
posteriores derogan las leyes dictadas con anterioridad. Este principio reconoce una
excepción importante cuando las leyes anteriores hubieran sido dictadas para regir una
situación especial (lex posterior generalis, non derogat priori speciali).
Se consideran “leyes especiales” aquellas que determinan un régimen particular para un
caso determinado o para una serie de casos determinados, mientras que son “leyes
generales” aquellas que prescriben el régimen aplicable a todos los supuestos que
componen un determinado género de relaciones jurídicas.

El Código Civil, en uno de sus títulos preliminares, admite la posibilidad de que se dicten
leyes retroactivas a condición de que no afecten derechos amparados por garantías
constitucionales. Este principio no es exclusivo del derecho civil, siendo de aplicación
directa al derecho administrativo.

Las leyes se clasifican en:

- Leyes Nacionales, dictadas por el Congreso Nacional, pudiendo esta categoría
ser objeto de una subclasificación según que se trate de:
 Leyes locales, que rigen sólo en el ámbito de la Capital Federal
(artículo 75, inciso 30);

 Leyes de derecho común, cuya aplicación se halla a cargo de los

jueces locales y nacionales (artículo 75, inciso 12);
 Leyes federales, que regulan materias de ese carácter atribuidas al
Congreso por la Constitución Nacional, cuya aplicación compete a
los jueces federales (75, en sus demás incisos).

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 - Leyes provinciales, que dictan las legislaturas de cada provincia sobre materias
que les atribuyen las respectivas constituciones y cuya aplicación compete a los
jueces provinciales.

En el orden Nacional, el procedimiento respectivo se encuentra prescripto en la

constitución (artículos 77 al 84), constando de varias etapas: iniciativa, discusión,
sanción, promulgación y publicación. Al Derecho Administrativo le interesan
fundamentalmente la promulgación y la publicación.
La promulgación de las leyes que tiene a su cargo el Poder Ejecutivo puede ser expresa
o tácita: esto último ocurre cuando no aprueba un proyecto en el término de 10 días
hábiles.

El Poder Ejecutivo puede vetar parcialmente normas siempre que con ello no altere el
sistema de la ley a promulgar.
En cuanto a los requisitos de publicidad, el artículo 2 del Código Civil, prescribe que “las
leyes no son obligatorias sino después de su publicación, y desde el día que determinen.
Si no designan tiempo, serán obligatorias después de los 8 días siguientes al de su
publicación oficial”.

La reserva de ley en la Constitución reformada.

Tanto la práctica constitucional, como la jurisprudencia y la mayoría de la doctrina
administrativa, admitieron que, dentro de determinados límites, podía operarse una
quiebra del principio de concentración de la potestad legislativa en el Parlamento en
situaciones en las que se admitió la potestad del Ejecutivo para emitir normas
generales, además de los reglamentos de ejecución.
Se fue configurando una zona de reserva de la Administración, que habilitaba al
titular del Poder Ejecutivo a ejercer una potestad reglamentaria autónoma o
independiente, sobre materias propias de la organización administrativa.
Se reconoció competencia al Poder Ejecutivo para dictar normas que correspondían
a la competencia del legislador (reglamentos delegados y reglamentos de necesidad
y urgencia).
Se consagra como regla general la prohibición al Poder Ejecutivo de dictar
disposiciones de carácter legislativo (artículo 99 inciso 3). Se configura la reserva
legal en dos sentidos. El primero, al prohibirse la delegación legislativa en el
Ejecutivo, salvo respecto de materias determinadas de administración o emergencia
pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el Congreso
establezca (artículo 76). El otro sentido, más preciso, configura la técnica de la
reserva legal respecto de ciertas materias que no pueden ser objeto de la potestad
reglamentaria de necesidad y urgencia, tales como las normas que regulan la
materia penal, tributaria, electoral, o régimen de los partidos políticos (artículo 99,
inciso 3).

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 UNIDAD IV

4) El reglamento.
Es el acto unilateral que emite un órgano de la Administración Pública, con el fin de crear
de normas jurídicas generales y obligatorias, para regular situaciones objetivas e
impersonales.
Los reglamentos se diferencian de los ACTOS ADMINISTRATIVOS en cuanto estos últimos
son una actividad inmediata, práctica y concreta tendiente a la satisfacción de
necesidades públicas.
Se diferencian de las LEYES en cuanto estas constituyen una potestad del Congreso
Nacional de reglamentar el ejercicio de los derechos; en cambio los los reglamentos son
dictados en ejercicio de la función administrativa del Estado sobre contenidos que no
ingresen en la esfera de “Reserva de ley”
Los reglamentos se encuentran sujetos a un régimen jurídico peculiar, siendo sus
principales características:

- Integran el ordenamiento jurídico.

- Para que entren en vigencia deben ser publicados. Distinto de los actos
administrativos que deben ser objeto de notificación y de las instrucciones,
circulares o reglamentos internos de la Administración, que no requieren ser
publicados.
- Pueden ser derogados total o parcialmente por la Administración en cualquier
momento.
- Son irretroactivos.

- Tienen un régimen de protección jurisdiccional propio. La LNPA hace posible su

impugnación judicial en dos supuestos:
 Cuando un particular haya formulado reclamo ante la autoridad ante la
autoridad que lo dictó, por una posible afectación cierta e inminente en
sus derechos subjetivos; y se haya resuelto negativamente;
 Cuando el acto general se hubiera aplicado y contra tales actos se
hubieran agotado sin éxito las instancias administrativas.
De otra parte, el RLNPA faculta a los particulares a impugnar por medio
de recursos administrativos los actos de alcance general –reglamentos–
a los que la autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicación.

- El acto administrativo deba ser dictado conforme a las normas generales que
contiene el Reglamento.

Fundamento de la potestad reglamentaria:

Se postula la idea de que la potestad reglamentaria puede corresponder a la
Administración en ejercicio de poderes propios en la medida de que no avance sobre la
reserva de la ley. Se trata de una función normativa o legislativa por medio de la cual se
crean reglas jurídicas generales e impersonales aplicables a un sector abstracto de
ciudadanos, constituyéndose a través de ella, el ordenamiento jurídico.

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Clases de reglamentos:
La doctrina reconoce cuatro clases de reglamentos: ejecutivos, autónomos,
delegados y de necesidad o urgencia.

Ejercicio de facultades propias del PE:

 Reglamentos ejecutivos o de ejecución: Son los que dicta el Poder Ejecutivo
(artículo 99 inciso 2) en ejercicio de facultades normativas propias, para regular,
asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de leyes.

Se trata de una actividad normativa secundaria respecto de la actividad primaria

que es la ley. Las normas reglamentarias integran la ley.
La Constitución establece que corresponde al Presidente de la Nación expedir las
instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes
de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias
(artículo 99 inciso 2).
Sólo pueden reglamentarse aquellas leyes cuya aplicación corresponde al Poder
Ejecutivo e implican un hacer.
La falta de reglamento NO justifica el NO ejercicio de un derecho. Si una ley no
se encuentra reglamentada, es el juez quien deberá indicar como se ejercerá en
el caso concreto mediante una sentencia.

 Reglamentos autónomos o independientes: Son aquellas normas generales

que dicta el Poder Ejecutivo y, en general, la Administración sobre materias que
pertenecen a su zona de reserva. Es decir que el gobierno y la Administración no
aplican una ley, sino que directamente interpretan y aplican la CN con el fin de
regular un campo propio de la Adm.
Marienhoff sostiene que, así como existe una zona de reserva de la ley que no
puede ser invadida por el poder administrador, también hay una zona de reserva
de la Administración en la cual el Poder Legislativo carece de imperio.
Dentro de la administración hay un campo que debe ser reglado y ello lo hará la
propia Administración.

El dictado de estos reglamentos corresponde en principio al Poder Ejecutivo de

acuerdo a la distribución de funciones que realiza la CN (Art. 99 inciso 1); donde
se le atribuye responsabilidad política por la administración general del país. Ej.:
Reglamentación de organismos.
Gordillo critica estos reglamentos entendiendo que, si bien el Presidente
es el jefe de la administración, solo puede obligar a sus subordinados a
actuar de determinada manera, no así a toda la población.

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Ejercicio de función de sustancia legislativa: son normas de excepción y tienen rango
equivalente a la ley.

 Reglamentos delegados: Se trata de normas generales dictadas por la

Administración sobre materias de competencia legislativa, en base a una
autorización o habilitación del Poder Legislativo.

Los reglamentos delegados se diferencian de los decretos–leyes por la existencia de

una ley formal que autoriza su emisión. Se trata de una actividad de carácter
excepcional de la Administración.
La legislación delegada NO altera la división de poderes por cuanto el legislador
siempre delega dentro de ciertos límites y puede reasumir en todo momento su
potestad de legislar.
La delegación debe estar sujeta a límites y la política legislativa claramente
establecida, no pudiendo ser total ni tampoco encomendarse a los órganos
administrativos la facultad de crear delitos, contravenciones o impuestos, materias
que exigen la presencia de una ley en sentido formal.
La delegación debe ser siempre expresa y especial, estableciéndose para cada caso.
La jurisprudencia de la Corte ha aceptado la subdelegación de la facultad delegada
en otros órganos siempre que ella se encuentre contemplada en la Ley.
En la reforma constitucional de 1994 se parte de una fórmula genérica que prohíbe
la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo (art. 76° CN) y se declara la
caducidad, a los cinco años, de toda la legislación delegada preexistente que no
contenga plazo establecido para su ejercicio.
Por excepción se podrá realizar delegación en materia de Administración (ej.: ley de
ministerios) y ante situación de emergencia pública. Este último configura un
supuesto susceptible de quebrar la reserva legal ya que existe riesgo de conmoción
social. Por configurar excepciones al principio gral se debe cumplir los siguientes
requisitos:

 Que se encuentre dentro de alguno de los dos supuestos,

 Determinar expresamente la política legislativa. Es decir, que se fijen

los objetivos que persigue la delegación

 Establecer el plazo de duración de la delegación.

El reglamento delegado se encuentra sometido al control parlamentario que a
posteriori está habilitada a ejercer la Comisión Bicameral Permanente del Congreso
(100 inciso 12).

 Reglamentos de necesidad o urgencia: Hasta la reforma de 1994 no se

contemplaba el concepto de “Estado de Necesidad” en la CN. A partir de dicha
reforme, se admite por excepción el dictado de DNU: El principio prohíbe al Poder
Ejecutivo emitir disposiciones de carácter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e
insanable. Sin embargo, por excepción lo faculta a emitirlas cuando se produzcan
“circunstancias excepcionales” (razones de necesidad y urgencia) que (...)
hicieran imposible seguir los trámites previstos por la Constitución para la sanción de
las leyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos” (Art. 99° inc 3)

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 Así, dicha atribución se configura como una potestad excepcional y, por tanto, de
interpretación restrictiva sujeta a un procedimiento especial de sanción.

Razones que justician los DNU son:

 Que el Congreso no pueda reunirse a sesionar;

 La premura con que deben dictarse las normas para lograr su

eficacia. Si siguiera el procedimiento habitual no solo que no sería
eficaz son que podría causar el efecto adverso;

 Que exista una proporción adecuada entre la finalidad perseguida y

las medidas que prescribe el reglamento.
La norma excepcional de habilitación está dirigida exclusivamente al Poder
Ejecutivo. Es, por su naturaleza, una facultad privativa e indelegable, que
requiere el cumplimiento de dos pasos procesales previos:

 que la decisión de dictarlos se adopte de acuerdo general de

ministros
 que el respectivo decreto sea refrendado por todos los
ministros que intervienen en el acuerdo juntamente con el jefe
de gabinete (artículo 99 inciso 3).

A posteriori de su dictado, el perfeccionamiento de la sanción de los reglamentos

de necesidad y urgencia por el Poder Ejecutivo demanda la observancia de los
siguientes requisitos (El DNU entra en vigencia desde la firma):

 Sometimiento de la medida –por parte del Jefe de Gabinete y

dentro del plazo de 10 días– a la Comisión Bicameral
Permanente;

 Elevación del despacho de esta última Comisión al plenario de

cada Cámara (dentro del plazo de 10 días) para el inmediato
tratamiento por las Cámaras.

 El reglamento debe ser aprobado o rechazado por ambas

Cámaras. Si no hay acuerdo de las dos, se deberá continuar
con el debate hasta llegar a un voto unánime.
Control de los DNU:

 Legislativo: El jefe de gabinete debe presentar el DNU ante

la Comisión bicameral del congreso para su revisión

 Judicial: los jueces disponen de un amplio poder de revisión

sobre la acreditación de las causales y circunstancias que
justifican la emisión de los reglamentos, con amplitud de
debate y prueba, ya sea a través de un proceso ordinario o de
un amparo.

* Instrucciones de servicio, circulares y reglamentos de organización.

Las instrucciones de servicio, que cuando son de carácter general o dirigidas a varios
órganos se denominan también circulares, son órdenes que los órganos superiores dan a los
inferiores para dirigir su actividad. Su cumplimiento es obligatorio para los órganos subordinados
como consecuencia del deber de obediencia que toda relación jerárquica supone, constituyendo

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su violación una falta de disciplina. Las circulares no obligan o vinculan jurídicamente a los
particulares.

Los reglamentos de organización son los dictados para estructurar los organismos o
entidades del Estado, atribuyéndoles competencias, delegándoles funciones, creando cargos, etc.
Se trata de una actividad que no vincula o que carece de efectos respecto de terceros, rigiéndose
por los mismos principios jurídicos que las circulares.
Dado que se trata de una actividad interna de la Administración, las circulares y los
reglamentos organizativos no requieren de publicación.

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 UNIDAD V

TEORIA DE ÓRGANO: Desde el punto de vista institucional, el órgano es el conjunto de

competencias unitariamente reunidas.
El órgano forma parte del Estado y aunque no es sujeto de derecho, tiene potestad para
actuar en el mundo jurídico.

El agente es la persona física titular del órgano que mediante su voluntad le imputa a los
entes del Estado los actos que realiza. El agente puede actuar:
 Hacia afuera del órgano: como parte misma del órgano. El agente NO tiene
derecho ni obligaciones propias, sino que ejerce los del Ente.
 Hacia adentro del órgano: se lo considera un sujeto distinto de la organización.

Según Casagne, el órgano tiene 2 elementos:

 Elemento objetivo: Es el conjunto de facultades y poderes que conforman la
COMPETENCIA.
 Elemento subjetivo: Es la persona física titular del órgano llamada AGENTE, que
interpreta y ejecuta la voluntad administrativa.

PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ORGANIZACIÓN: Existen 4 principios

fundamentales:
 P. Jerarquía: Es la relación que existe entre órganos sistemáticamente subordinados
y coordinados.

La jerarquía constituye una relación entre órganos de una misma persona jurídica y
se encuentra definida por 2 nociones:

 La LINEA: es el conjunto de órganos en sentido vertical.

 El GRADO: es la posición que cada órgano ocupa dentro de la línea.

La relación de jerarquía implica para el SUPERIOR:

 Dirigir e impulsar la actividad del órgano inferior dictando normas de carácter
internos el conjunto de órganos en sentido vertical.
 Vigilar y controlar la actividad de los órganos inferiores
 Delegar la facultad de emitir ciertos actos
 Resolver conflictos interroganticos
 Designar funcionarios titulares de los órganos inferiores
 Puede avocarse el dictado de actos propios del órgano inferior.

El INFERIOR puede ejercer 2 actividades ante las ordenes del SUPERIOR:

 Doctrina de la Reiteración: Si el inferior considera que el acto del superior es

ilegal, deberá realizar la observación del mismo quedando exento de
responsabilidad. Si el superior decide reiterar el auto observado

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  Doctrina del control material: Cuando existe una evidente violación a la ley
por parte del superior, el inferior tiene el derecho de examen de la orden del
superior

 P. Competencia: Es la parte o medida de la potestad asignada a un órgano

determinado la cual puede ser REGLADA (la ley establece exactamente qué debe
hacer) o DISCRECIONAL.
Según la Corte, es el grado de aptitud que la norma confiere a un órgano
administrativo para el ejercicio de sus funciones.
Sus características son:

 Es OBJETIVA: Siempre surge de una norma que va a determinar los límites

de la competencia.

 Es IRRENUNCIABLE dado que pertenecen al órgano en sí mismo.

 Es OBLIGATORIO: el órgano debe cumplir la actividad sin opción de no
hacerlo.

 Es IMPRORROGABLE: en principio no se puede transferir, salvo excepción

de DELEGACIÓN.

Existen 4 tipos de competencia según el origen/fuente de la que provengan:

 Competencia en razón de la MATERIA: Las atribuciones se distribuyen

de acuerdo a temas específicos. Es decir, de acuerdo a la naturaleza del acto
y aplica el principio de especialidad (Ej.: Salud, educación, seguridad).

 Competencia en razón del LUGAR o TERRITORIO: Se refiere a la

limitación de la competencia en relación a los límites geográficos del órgano
(Ej.: Provincias, Nación).
 Competencia en razón del TIEMPO: Se relaciona con el éríodo de
duración de la competencia o de la situación que da inicio al ejercicio de la
misma.
En principio la competencia es permanente, pero existen excepciones donde
se otorgan competencias por tiempo determinado (Ej.: intervención federal –
Fallo CIMA).
 Competencia en razón del GRADO: Surge de la posición que cada
funcionario ocupa dentro de la organización (Superior: manda – Inferior:
obedece).

Excepción a la improrrogabilidad: DELEGACIÓN:

Consiste en la transferencia de facultades de un órgano superior a un órgano inferior
de carácter temporario. Así, el superior conserva la titularidad de la competencia.
La delegación debe realizarse mediante ley o reglamento, y para que entre en vigencia
debe ser publicada en el Boletín Oficial.

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 Por tratarse de una relación interorgánica, existe una relación de jerarquía del
superior delegante quien dará instrucciones sobre el ejercicio de la competencia al
inferior delegado. En tal sentido, el SUPERIOR será responsable por la vigilancia y
control; y el inferior va a responder por el ejercicio propio de la competencia.
La AVOCACIÓN es la situación inversa a la delegación. En este caso el superior toma
una competencia del inferior y e spor ello que no se requiere una autorización legal.
El superior no podrá avocarse la competencia del inferior cuando éste ejerza la función
en virtud de su especialidad.
La DELEGACIÓN DE FIRMA no configura como delegación de competencia ya que no
se transfiere el ejercicio de una facultad, sino solo la suscripción del acto.

 P. Centralización: Las facultades del gobierno se encuentran en cabeza de los

órganos superiores de la administración. Así los Superiores mandan y os Inferiores
obedecen.
Sin embargo, los superiores pueden desprenderse de ciertas competencias de forma
PERMANENTE en favor de órganos Inferiores que se encuentran dentro de la misma
esfera.

 P. Descentralización: Es una forma PERMANENTE de dividir las competencias.

Consiste en transferir ciertas competencias de la Administración Central a un nuevo
sujeto del derecho que las ejercerá en nombre propio.
En este caso ya no existe una relación de jerarquía sino una Relación
intersubjetiva, dado que el nuevo Ente sale de la Adm Central como una nueva
persona jurídica. Es por ello que la Adm ejercerá solo un Control de Tutela.
El Control de Tutela abarca solo el control de legalidad y el control de oportunidad,
mérito y conveniencia; que dará lugar a su convalidación o revocación, pero no podrá
modificar ni sustituir los actos de estos Entes.

La descentralización puede ser:

 TERRITORIAL
 ADMINISTRATIVA

Según Marienhoff, es el Poder ejecutivo el que tiene la facultad/capacidad para crear

los entes descentralizados
Cuando se suscitan conflictos interadministrativos, podemos arribar a 2 soluciones
según la situación de que se trate:

 Conflicto entre Entes descentralizados provinciales y nacionales; o bien

entre Entes que pertenecen a distintas esferas: se deberá recurrir a la
vía judicial. Ej.: Fallo Universidad de Mar del P

 Conflicto entre Entes de una misma esfera: Es el superior común quien

deberá dirimir la cuestión.
Cuando el conflicto es de naturaleza PECUNIEARIA la ley 19.983 prevé
distintas soluciones:

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 - Hasta $ 5.000.- NO se admite reclamo.

- Hasta $ 50.000.- intervendrá la Procuración del Tesoro.

- Más de $ 50.000.- lo resolverá la Administración central previo

dictamen de la Procuración.

DESCONCENTRACIÓN: Es una TRANSFERENCIA PERMANENTE de parte de la

competencia del Superior en favor del Inferior.
Se trata de una relación interorgánica dado que la transferencia se da dentro de la
misma persona jurídica y, por lo tanto, estos órganos NO tienen personalidad jurídica
propia.

AUTARQUÍA: Es la facultad que tienen las personas públicas estatales de auto

administrarse. Se trata de los Entes descentralizados de carácter administrativo.

AUTONOMÍA: Es la forma superior de descentralización política, en cuanto se

traduce en la facultad de darse sus propias normas a la vez que se auto administran.
Ej.: Provincias.

DESCENTRALIZACIÓN: Se trata de Entidades con personería jurídica propia,

separadas de la Adm. Central.

Delegación Desconcentración Descentralización

Transferencia Transitoria Permanente Permanente

Crea nuevo Ente?

NO – se transfiere de SI – delega a un SI – Nuevo Órgano con
superior a inferior nuevo Ente inferior personalidad jurídica propia

Responsabilidad /
Control de Tutela abarca solo
Control
el control de legalidad y el
El delegante es responsable por los actos del
control de oportunidad, mérito
inferior - relación de jerarquía
y conveniencia - Relación
intersubjetiva

Reasumir competencia
Es posible que el
En principio no, No es posible xq se crea un
superior reasuma la
pero nuevo Órgano a quien se le
competencia xq
excepcionalmente transfiere la titularidad de la
conserva la titularidad
podría reasumirse competencia
- AVOCACIÓN

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