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Una publicación emblemática del Grupo Banco Mundial

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL

APRENDER
PARA HACER REALIDAD LA PROMESA DE LA EDUCACIÓN

PANORAMA GENERAL
Una publicación emblemática del Grupo Banco Mundial

INFORME
INFORMESOBRE
SOBREEL
ELDESARROLLO
DESARROLLOMUNDIAL
MUNDIAL

APRENDER
PARA HACER REALIDAD LA PROMESA DE LA EDUCACIÓN

PANORAMA GENERAL
Este cuadernillo contiene tanto el “Panorama general” como la lista de contenidos del Informe
sobre el desarrollo mundial 2018: Aprender para hacer realidad la promesa de la educación, doi: 10.1596/
978-1-4648-1096-1. Una vez publicado el libro completo, se podrá consultar la versión en pdf en
https://openknowledge.worldbank.org/, y se podrán solicitar copias impresas en http://Amazon.com.
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Diseño de la portada: Kurt Niedermeier, Niedermeier Design, Seattle, Washington.

Diseño interior: George Kokkinidis (Design Language, Brooklyn, Nueva York) y Kurt Niedermeier
(Niedermeier Design, Seattle, Washington).
Índice

v Prólogo
vii Agradecimientos

1 Panorama general: Aprender para hacer realidad


la promesa de la educación
4 Las tres dimensiones de la crisis del aprendizaje
Los resultados de aprendizaje son poco satisfactorios: niveles bajos, desigualdad elevada,
avances lentos
Las escuelas les están fallando a los estudiantes
Los sistemas educativos les están fallando a las escuelas
A pesar de todo, aún hay motivos para tener esperanza
16 Cómo hacer realidad la promesa de la educación. Tres medidas de políticas
Aprender más sobre el nivel de aprendizaje para que su mejora sea un objetivo formal y medible
Basar el diseño de políticas en la evidencia para lograr que las escuelas estén al servicio
del aprendizaje de todos los estudiantes
Construir coaliciones y alinear a los actores para que todo el sistema favorezca el aprendizaje
27 Aprender para hacer realidad la promesa de la educación
37 Contenido del Informe sobre el desarrollo mundial 2018

iii
Prólogo

La educación y el aprendizaje elevan las aspiraciones, generan valores y, principalmente, enri-


quecen la vida de las personas. El país en el que nací, la República de Corea, es un buen ejemplo
de cómo la educación puede desempeñar estas importantes funciones. Tras la Guerra de Corea,
la población era, en su gran mayoría, analfabeta y estaba sumida en la pobreza. El Banco Mundial
señaló que, sin ayuda externa constante, Corea apenas podría atender las necesidades básicas de
su población. Consideraba que el país era demasiado riesgoso, incluso para otorgarle préstamos
con las tasas de interés más bajas.
Corea entendió que la educación era el mejor camino para salir de la miseria económica, por
lo que concentró sus esfuerzos en transformar las escuelas y se comprometió a educar a todos los
niños, y a educarlos bien. Este énfasis en la educación, combinado con políticas gubernamentales
inteligentes e innovadoras y un sector privado vibrante, dio sus frutos. En la actualidad, no solo
Corea ha alcanzado la matrícula universal, sino que además sus estudiantes obtienen los más
altos niveles de rendimiento en las evaluaciones internacionales. Es un país de ingreso alto y
modelo de desarrollo económico exitoso.
Corea es un ejemplo particularmente claro, pero también podemos ver los efectos beneficiosos
de la educación en muchos otros países. Cuando se imparte como es debido, la educación —y el
capital humano que crea— reporta muchos beneficios para las economías y para la sociedad en
su conjunto. En el caso de las personas, fomenta el empleo, la obtención de ingresos y la salud.
Genera orgullo y abre nuevos horizontes. A nivel social, impulsa el crecimiento económico a largo
plazo, reduce la pobreza, estimula la innovación, fortalece las instituciones y promueve la cohe-
sión social.
En resumen, la educación contribuye significativamente al logro de los dos objetivos estraté-
gicos del Grupo Banco Mundial: poner fin a la pobreza extrema y promover la prosperidad com-
partida. Dado que los estudiantes de hoy en día serán los ciudadanos, los líderes, los trabajadores
y los padres del mañana, la buena educación es una inversión que reporta beneficios a largo plazo.
Pero no basta con brindar educación. Lo que verdaderamente importa y genera rentabilidad
es aprender y adquirir habilidades. Esto es lo que en realidad crea capital humano. Como se docu-
menta en el Informe sobre el desarrollo mundial de este año, en muchos países y comunidades el
aprendizaje no se está materializando. Escolarización sin aprendizaje es una lamentable pérdida
de recursos valiosos y de potencial humano.
Y lo que es aún peor, constituye una injusticia. Sin aprendizaje, los estudiantes estarán conde-
nados a vivir en la pobreza y la exclusión, y los niños con los que la sociedad está más en deuda
son los que más necesitan de una buena educación para prosperar en la vida. Las condiciones del
aprendizaje, al igual que sus resultados, son casi siempre peores entre los grupos desfavorecidos.
Por otra parte, aún hay demasiados niños que ni siquiera asisten a la escuela. Se trata de una crisis
moral y económica que debe afrontarse de inmediato.
En el Informe sobre el desarrollo mundial de este año se ofrece un camino para encarar este fracaso
económico y moral. A través de un exhaustivo análisis se muestra que esos problemas se deben
no solo a las deficiencias en la prestación de servicios en las escuelas, sino también a problemas
sistémicos más profundos. El capital humano perdido como consecuencia de estas deficiencias
constituye una amenaza para el desarrollo y pone en peligro el futuro de las personas y sus
sociedades. Al mismo tiempo, los acelerados cambios tecnológicos obligan a redoblar la apuesta:
para competir en la economía del futuro, los países necesitan contar con sólidas habilidades y
herramientas básicas que favorezcan la adaptabilidad, la creatividad y el aprendizaje permanente.

v
Para hacer realidad la promesa de la educación, debemos priorizar el aprendizaje, y no solo la
escolarización. En este informe se sostiene que para lograr el aprendizaje para todos será necesa-
rio aplicar tres estrategias complementarias:

• Primero, aprender más sobre el nivel de aprendizaje para que su mejora sea un objetivo
formal y medible. La información en sí misma crea incentivos para llevar a cabo refor-
mas, pero muchos países carecen de sistemas adecuados para medir el aprendizaje.
• Segundo, basar el diseño de políticas en la evidencia para lograr que las escuelas estén
al servicio del aprendizaje de todos los estudiantes. Las buenas escuelas son aquellas
que establecen sólidas relaciones entre la enseñanza y el aprendizaje en el aula. Gracias
al avance de la neurociencia y las innovaciones de los educadores, se han ampliado
considerablemente los conocimientos sobre la manera más efectiva para fomentar el
aprendizaje entre los estudiantes. Pero el modo en que hoy por hoy se aborda la educa-
ción en muchos países, comunidades y escuelas a menudo difiere en gran medida de los
enfoques más prometedores basados en la evidencia.
• Tercero, construir coaliciones y alinear a los actores para que todo el sistema favorezca
el aprendizaje. La innovación en las aulas no tendrá mucho impacto si los obstáculos
técnicos y políticos que se observan en el sistema impiden que se preste atención al
aprendizaje en las escuelas. Este es el caso en muchos países que se encuentran atra-
pados en equilibrios con bajo nivel de aprendizaje; para sacarlos de esa situación será
necesario adentrarse en las causas más profundas.

El Grupo Banco Mundial ya ha comenzado a incorporar las conclusiones más importantes de


este informe en sus operaciones. Seguiremos buscando nuevas formas de intensificar nuestro
compromiso con la educación y de aplicar nuestros conocimientos para ocuparnos de aquellos
niños cuyo potencial se está desaprovechando. Por ejemplo, estamos elaborando sistemas más
útiles para medir el aprendizaje y sus factores determinantes. Nos estamos asegurando de que la
evidencia oriente las operaciones para mejorar el aprendizaje en áreas como las intervenciones
en los primeros años, la capacitación docente y la tecnología educativa. Nos estamos cerciorando
de que en nuestros análisis de proyectos y nuestros diagnósticos estratégicos sobre los países se
tenga en cuenta una gran variedad de oportunidades y limitaciones que se observan en el sistema,
incluidas las limitaciones políticas. Y seguiremos haciendo hincapié en los enfoques operativos
que permiten una mayor innovación y agilidad.
Estos esfuerzos están respaldados por el compromiso del Grupo Banco Mundial de garantizar
que todos los estudiantes del mundo tengan la posibilidad de aprender. Hacer realidad la promesa
de la educación significa darles la oportunidad no solo de competir en la economía del mañana,
sino también de mejorar sus comunidades, construir países más sólidos y acercarse al objetivo de
lograr que finalmente no haya más pobreza en el mundo.

Jim Yong Kim


Presidente
Grupo Banco Mundial

vi | Prólogo
Agradecimientos

Este informe fue elaborado por un equipo dirigido por Deon Filmer y Halsey Rogers. El equipo
principal estuvo integrado por Samer Al-Samarrai, Magdalena Bendini, Tara Béteille, David Evans,
Märt Kivine, Shwetlena Sabarwal y Alexandria Valerio, junto con los analistas de investigación
Malek Abu-Jawdeh, Bradley Larson, Unika Shrestha y Fei Yuan. Rafael de Hoyos y Sophie Naudeau
también formaron parte del equipo de colaboradores. Stephen Commins brindó apoyo relacionado
con las consultas realizadas. Mary Breeding, Ji Liu, Christian Ponce de León, Carla Cristina Solis
Uehara, Alies Van Geldermalsen y Paula Villaseñor contribuyeron en calidad de consultores.
El equipo de producción y logística a cargo del informe estuvo formado por Brónagh Murphy y
Jason Victor.
Este informe fue patrocinado por la Vicepresidencia de Economía del Desarrollo. Paul Romer,
primer vicepresidente y economista en jefe, y Ana Revenga, economista en jefe adjunta, brindaron
las orientaciones generales para su elaboración. Kaushik Basu, ex economista en jefe y primer
vicepresidente, y Indermit Gill, exdirector de Políticas de Desarrollo, brindaron orientación
durante los primeros meses de la preparación. El equipo también desea agradecer los comentarios
y las orientaciones de Shantayanan Devarajan, director superior de Economía del Desarrollo.
Los Departamentos de Prácticas Mundiales de Educación y de Desarrollo Humano brindaron
apoyo permanente al equipo encargado del informe. Se agradece especialmente a Jaime Saavedra,
director superior, y Luis Benveniste, director de Prácticas Mundiales de Educación, por las
orientaciones y el apoyo brindados.
El equipo recibió orientación de un panel de asesoramiento integrado por Gordon Brown
(quien, junto con el economista en jefe, copresidió el panel), Michelle Bachelet, Rukmini Banerji,
Julia Gillard, Eric Hanushek, Olli-Pekka Heinonen, Ju-Ho Lee y Serigne Mbaye Thiam. Si bien el
asesoramiento recibido fue sumamente valioso y útil, las opiniones expresadas en el informe no
reflejan necesariamente las de los miembros del panel.
Asimismo, el equipo consultó, en la primera etapa, sobre distintos temas que iban surgiendo
del informe con el Consejo de Notables del economista en jefe. Los miembros del Consejo que
aportaron comentarios fueron Montek Singh Ahluwalia, François Bourguignon, Heba Handoussa,
Justin Yifu Lin, Ory Okolloh, Pepi Patrón, Amartya Sen, Joseph Stiglitz, Finn Tarp y Maria
Hermínia Tavares de Almeida.
Paul Holtz fue el editor principal del informe. Bruce Ross-Larson propocionó orientación sobre
la edición; Sabra Ledent y Gwenda Larsen corrigieron el documento del informe y realizaron la
corrección de pruebas. La traducción al español fue realizada por Luisa Vieites, Ana María Valle,
Cecilia Iyaca y Julio Bravo, y coordinada por Bouchra Belfqih y Pushpa Gnanasundram, de la
Unidad de Servicios de Traducción e Interpretación del Banco Mundial. Kurt Niedermeier fue el
diseñador gráfico principal. Alejandra Bustamante y Surekha Mohan brindaron apoyo relacionado
con la gestión de los recursos. Phillip Hay, Mikael Reventar, Anushka Thewarapperuma y Roula
Yazigi, junto con Patricia da Camara y Kavita Watsa, proporcionaron apoyo y orientación sobre
la estrategia de comunicación y difusión. Agradecemos especialmente a Mary Fisk, Patricia
Katayama, Stephen Pazdan y el Programa Formal de Publicaciones del Banco Mundial. El equipo
expresa también su agradecimiento a Maria Alyanak, María del Camino Hurtado, Laverne Cook,
Chorching Goh, Vivian Hon, Elena Chi-Lin Lee, Nancy Tee Lim, David Rosenblatt y Bintao Wang
por haberse ocupado de la coordinación.

vii
El equipo agradece el generoso apoyo brindado para la preparación del informe por el Programa
Conocimiento para el Cambio (fondo fiduciario de múltiples donantes) y especialmente por los
Gobiernos y organismos de desarrollo de los siguientes países donantes de dicho programa:
Finlandia, Francia y Noruega. Las investigaciones de antecedentes y los estudios relacionados, así
como la difusión, reciben actualmente el generoso apoyo de la Fundación Bill y Melinda Gates,
el fondo fiduciario Asociación para el Aprendizaje Temprano, la Fundación LEGO y el Fondo
Fiduciario Nórdico.
Se organizaron reuniones de consultas en Alemania, Bolivia, Brasil, Canadá, China,
Côte d’Ivoire, Estados Unidos, Finlandia, Francia, India, Indonesia, Japón, Kenya, Malaysia,
México, Reino Unido, Senegal, Sudáfrica, Tanzanía, Tailandia y Turquía, a las que asistieron
funcionarios gubernamentales, investigadores y organizaciones de la sociedad civil (OSC), y
participantes de muchos otros países. El equipo desea agradecer a todos los que participaron
en estos eventos por sus valiosos comentarios y sugerencias. Para obtener más información al
respecto, visite http://www.worldbank.org/wdr2018.
Por otro lado, se llevaron a cabo consultas con la Alianza Mundial para la Educación, la Asociación
para el Desarrollo de la Educación en África, la Comisión Internacional sobre Financiamiento
de la Oportunidad de Educación Mundial, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, el
Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y la Red
Mundial para el Desarrollo. Las consultas con asociados bilaterales en la tarea del desarrollo
incluyeron representantes de los Gobiernos de Canadá, Finlandia, Japón, Noruega, la República
de Corea y Suecia, y de la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ), la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Departamento de Relaciones
Exteriores y Comercio de Australia, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino
Unido, el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania, el Organismo
Francés de Desarrollo, y el Organismo Japonés de Cooperación Internacional. El equipo también
mantuvo reuniones de consultas con el consejo asesor del Programa Conocimiento para el
Cambio. Agradece a todos los que participaron en estos eventos.
En las reuniones de consultas estuvieron representadas, entre otras, las siguientes OSC:
Action Aid, la Campaña Mundial por la Educación, Education International, la Fundación Bill y
Melinda Gates, la Fundación LEGO, la Fundación MasterCard, ONE Campaign, Oxfam, Save the
Children, Teach for All, y World Vision. Asimismo, un grupo diverso de OSC participó en la sesión
del Foro de las OSC realizado durante las Reuniones de Primavera de 2017 del Banco Mundial y el
FMI, así como en un foro virtual que tuvo lugar en marzo de 2017. El equipo agradece a dichas OSC
por sus observaciones y su valiosa participación.
Investigadores y académicos brindaron valiosos comentarios en las sesiones orientadas
al Informe sobre el desarrollo mundial que se llevaron a cabo en el marco de la Conferencia sobre
Investigaciones para Mejorar los Sistemas de Educación 2017 en la Universidad de Oxford, las
reuniones de 2017 de las Asociaciones de Ciencias Sociales Aliadas, las reuniones de 2017 de la
Sociedad para la Investigación sobre la Eficacia de la Educación, la Conferencia sobre la Economía
Política de la Educación realizada en 2017 en México y la reunión de 2017 del Panel Asesor del
Enfoque Sistémico para Lograr Mejores Resultados en la Educación. Además, tuvieron lugar
distintos eventos dedicados al Informe sobre el desarrollo mundial, organizados por el Centro para la
Educación Universal de Brookings en Washington, DC; Asuntos Mundiales Canadá y la Fundación
Aga Khan en Ottawa; la Facultad de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad de
Columbia y la Universidad de Cornell en Nueva York; el Foro sobre Políticas de Desarrollo de
la GIZ, en nombre del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania,
en Berlín; el Organismo Japonés de Cooperación Internacional; USAID en Washington, DC, y la
Universidad Félix Houphouët-Boigny en Abiyán.
Este informe se basa en estudios de fondo preparados por Violeta Arancibia,
Felipe Barrera-Osorio, Tessa Bold, Pierre de Galbert, Louise Fox, Dileni Gunewardena,
James Habyarimana, Michael Handel, Anuradha Joshi, Kanishka Kacker, Michelle Kaffenberger,
Upaasna Kaul, Elizabeth M. King, Gayle Martin, Eema Masood, Ezequiel Molina, Sebastián
Monroy-Taborda, Kate Moriarty, Anna Popova, Lant Pritchett, Christophe Rockmore,
Andrew Rosser, María Laura Sánchez Puerta, Priyam Saraf, M. Najeeb Shafiq, Brian Stacy,
Jakob Svensson, Namrata Tognatta, Robert Toutkoushian, Michael Trucano, Waly Wane,
Tim Williams, y Attiya Zaidi.
El equipo se basó en análisis, investigaciones y revisiones bibliográficas de investigadores y
especialistas de todo el mundo. Asimismo, desearía agradecer a las siguientes personas por sus
observaciones y sugerencias: Christine Adick, Ben Ansell, Manos Antoninis, Caridad Araujo, David

viii | Agradecimientos
Archer, Belinda Archibong, Monazza Aslam, Girindre Beeharry, Penelope Bender, Peter Bergman,
Raquel Bernal, Robert Birch, Tarsald Brautaset, Barbara Bruns, Annika Calov, Michael Clemens,
Luis Crouch, Rohen d’Aiglepierre, Rossieli Soares da Silva, Momar Dieng, Rob Doble, Amy Jo Dowd,
Margaret Dubeck, Sandra Dworack, Alex Eble, Marcel Fafchamps, John Floreta, Eli Friedman,
Akihiro Fushimi, Paul Gertler, Rachel Glennerster, Paul Glewwe, Amber Gove, Oliver Haas,
James Habyarimana, Jeffrey Hammer, Michael Handel, Christoph Hansert, Blanca Heredia,
Sam Hickey, Veronika Hilber, Arja-Sisko Holappa, Naomi Hossain, Huang Xiaoting, Ali Inam,
Dhir Jhingran, Emmanuel Jimenez, Maciej Jubowski, Ravi Kanbur, Cheikh Kane, Jouni
Kangasniemi, Devesh Kapur, Vishnu Karki, Nina Kataja, Venita Kaul, Kim Kerr, Kenneth
King, Elizabeth M. King, Geeta Kingdon, Eiji Kozuka, Michael Kremer, K. P. Krishnan, Kazuo
Kuroda, Elina Lehtomäki, Henry Levin, Brian Levy, Krystelle Lochard, Lu Mai, Karen Macours,
Akshay Mangla, M. A. Mannan, Santhosh Mathew, Imran Matin, Jordan Matsudaira,
Karthik Muralidharan, Essa Chanie Mussa, Charles Nelson III, Aromie Noe, Munaz Ahmed Noor,
Mario Novelli, Mead Over, Jan Pakulski, Benjamin Piper, Lant Pritchett, Ritva Reinikka,
Risto Rinne, Jo Ritzen, Francisco Rivera Batiz, John Rogers, Caine Rolleston, Andrew Rosser,
David Sahn, Justin Sandefur, Yasuyuki Sawada, Andreas Schleicher, Ben Ross Schneider,
Dorothea Schonfeld, Olaf Seim, Abhijeet Singh, David Skinner, William Smith, Prachi Srivastava,
Liesbet Steer, R. Subrahmanyam, Sudarno Sumarto, Jan Svejnar, Jakob Svensson, Soubhy Tawil,
Valerie Tessio, Auli Toom, Miguel Urqiola, Jouni Välijärvi, Olli Vesterinen, Joseph Wales,
Libing  Wang, Michael Ward, Kevin Watkins, Mark Wenz, Yang Po, Khair Mohamad Yusof y
Andrew Zeitlin. Los miembros del equipo también sacaron provecho de sus propias experiencias
e interacción con numerosos educadores, administradores y funcionarios responsables de
formular las políticas que a menudo trabajan con toda dedicación en condiciones difíciles para
brindar a los estudiantes las mejores oportunidades de educación posibles.
Se reconocen asimismo los valiosos comentarios, las observaciones y la colaboración de
muchos colegas del Banco Mundial: Junaid Ahmad, Omar Arias, Nina Arnhold, Ana Belver,
Hana Brixi, James Brumby, Pedro Cerdan Infantes, Marie-Hélène Cloutier, Aline Coudouel,
Amit Dar, Jishnu Das, Amanda Epstein Devercelli, Gregory Elacqua, Emanuela Galasso,
Diana Hincapie, Alaka Holla, Peter Holland, Sachiko Kataoka, Stuti Khemani, Igor Kheyfets,
Kenneth King, Eva Kloeve, Steve Knack, Xiaoyan Liang, Toby Linden, Oni Lusk-Stover, Francisco
Marmolejo, Yasuhiko Matsuda, Julie McLaughlin, Muna Meky, Ezequiel Molina, Caitlin
Moss, Matiullah Noori, Anna Olefir, Owen Ozier, Andrew Ragatz, Vijayendra Rao, Dan Rogger,
Audrey Sacks, María Laura Sánchez Puerta, Indhira Santos, William Seitz, Shabnam Sinha,
Lars Sondergaard, Dewi Susanti, Michael Trucano, Adam Wagstaff y Melanie Walker.
El equipo expresa su agradecimiento a los colegas del Banco Mundial que ayudaron a organizar
y facilitar las consultas y brindaron asesoramiento sobre las traducciones: Gabriela Geraldes
Bastos, Paolo Belli, Moussa Blimpo, Andreas Blom, Leandro Costa, Oumou Coulibaly, Meaza
Zerihun Demissie, Safaa El-Kogali, Tazeen Fasih, Ning Fu, Elena Glinskaya, Marek Hanusch,
Pimon Iamsripong, Susiana Iskandar, Nalin Jena, Hamoud Abdel Wedoud Kamil, Adriane
Landwehr, Dilaka Lathapipat, Khady Fall Lo, Norman Loayza, André Loureiro, Hope Nanshemeza,
Mademba Ndiaye, Koichi Omori, Azedine Ouerghi, Tigran Shmis, Taleb Ould Sid’ahmed,
Lars Sondergaard, Dewi Susanti, Yasusuke Tsukagoshi y Michael Woolcock.
Agradece también a los numerosos colegas del Banco Mundial que formularon comentarios
por escrito durante el proceso de revisión formal que abarcó todo el organismo: Cristian Aedo,
Inga Afanasieva, Ahmad Ahsan, Edouard Al Dahdah, Umbreen Arif, Nina Arnhold, Anna Autio,
Arup Banerji, Elena Bardasi, Sajitha Bashir, Ana Belver, Raja Bentaouet Kattan, Luis Benveniste,
Moussa Blimpo, Erik Bloom, Vica Bogaerts, Susan Caceres, César Calderón, Ted Haoquan Chu,
Punam Chuhan-Pole, Fernando Ramírez Cortés, Michael Crawford, Laisa Daza, Bénédicte
de la Brière, Gabriel Demombynes, Shanta Devarajan, Sangeeta Dey, Ousmane Diagana,
Ousmane Dione, Safaa El Tayeb El-Kogali, Marianne Fay, María Marta Ferreyra, Carina Fonseca,
Marie Gaarder, Roberta Gatti, Ejaz Syed Ghani, Elena Glinskaya, Markus Goldstein, Melinda
Good, David Gould, Sangeeta Goyal, Caren Grown, Keith Hansen, Amer Hasan, Caroline Heider,
Katia Herrera, Niels Holm-Nielsen, Dingyong Hou, Elena Ianchovichina, Keiko Inoue,
Sandeep Jain, Omer Karasapan, Michel Kerf, Asmeen Khan, Igor Kheyfets, Youssouf Kiendrebeogo,
Daniel John Kirkwood, Eva Kloeve, Markus Kostner, Daniel Lederman, Hans Lofgren,
Gladys López-Acevedo, Javier Luque, Michael Mahrt, Francisco Marmolejo, Kris McDonall,
Mahmoud Mohieldin, Lili Mottaghi, Mary Mulusa, Yoko Nakashima, Shiro Nakata,
Muthoni Ngatia, Shinsaku Nomura, Dorota Agata Nowak, Michael O’Sullivan, Arunma Oteh,
Aris Panou, Georgi Panterov, Suhas Parandekar, Harry Patrinos, Dhushyanth Raju, Martín Rama,
Sheila Redzepi, Lea Marie Rouanet, Jaime Saavedra, Hafida Sahraoui, Sajjad Shah, Sudhir Shetty,
Mari Shojo, Lars Sondergaard, Nikola Spatafora, Venkatesh Sundararaman, Janssen Teixeira,

Agradecimientos | ix
Jeff Thindwe, Hans Timmer, Yvonne Tsikata, Laura Tuck, Anuja Utz, Julia Valliant, Axel van
Trotsenburg, Carlos Vegh, Binh Thanh Vu, Jan Walliser, Jason Weaver, Michel Welmond,
Deborah Wetzel, Christina Wood y Hanspeter Wyss.
El equipo pide disculpas a las personas o las organizaciones que hayan sido involuntariamente
omitidas de esta lista y expresa su gratitud a todos los que contribuyeron a la elaboración de este
informe, incluidos aquellos cuyos nombres no figuran en él.
Asimismo, sus integrantes desean agradecer a sus familias por el apoyo que les brindaron
durante la preparación de este informe. Por último, agradecen a muchos niños y jóvenes que
los han inspirado a partir de la interacción que tuvo lugar en distintas aulas de todo el mundo a
través de los años, así como a los muchos otros niños y jóvenes cuyo gran potencial ha servido de
motivación para este informe. El Informe sobre el desarrollo mundial 2018 está dedicado a ellos.

x | Agradecimientos
Aprender para hacer realidad
PANORAMA GENERAL 
la promesa de la educación
Aprender para hacer realidad
la promesa de la educación

Aprender más Basar el diseño Construir


sobre el nivel de políticas en coaliciones y
de aprendizaje la evidencia alinear a los actores

para que su mejora sea un para lograr que las escuelas para que todo el sistema
objetivo formal y medible estén al servicio del aprendizaje favorezca el aprendizaje
de todos los estudiantes
PANORAMA GENERAL

Aprender para hacer


realidad la promesa
de la educación

“La educación es el arma más poderosa para cambiar el mundo”.


NELSON MANDELA (2003)

“Si tu plan es a un año, siembra arroz. Si tu plan es a diez años, planta árboles.
Si tu plan es a cien años, educa a los niños”.
KUAN CHUNG (SIGLO VII A. C.)

Escolarización no es lo mismo que aprendizaje. En una campaña electoral, y mucho menos para desarrollar
Kenya, Tanzanía y Uganda, cuando se pidió a los alum- una carrera gratificante o educar a sus hijos.
nos de tercer grado que leyeran una frase sencilla como La crisis del aprendizaje es una crisis moral. Un
“El perro se llama Fido”, el 75  % de los evaluados no sistema educativo incluyente se traduce en libertad
entendió lo que leía1. En las zonas rurales de la India, casi individual y bienestar social. En el caso de las personas,
el 75 % de los alumnos de tercer grado no pudo resolver fomenta el empleo, incrementa el ingreso, mejora la
una resta con números de dos dígitos como 46 − 17, y salud y reduce la pobreza. A nivel social, la educación de
en quinto grado la mitad aún no era capaz de hacerlo2. calidad impulsa el crecimiento económico de largo plazo,
En Brasil, si bien las habilidades de los estudiantes de estimula la innovación, fortalece las instituciones y pro-
15 años han mejorado recientemente, al ritmo actual de mueve la cohesión social. Sin embargo, estos beneficios
avance les llevará 75 años alcanzar el puntaje promedio dependen en gran medida del aprendizaje. La escolariza-
en matemática de los países ricos. En lectura, les llevará ción sin aprendizaje no es solo una oportunidad desapro-
más de 260 años3. Dentro de los países, los resultados vechada, sino también una gran injusticia: los niños de
de aprendizaje son casi siempre mucho peores entre la
hogares marginados son los que más necesitan de una
población de bajos ingresos. En Uruguay, la proporción
buena educación para prosperar en la vida.
de los niños de sexto grado provenientes de hogares
Todos los países pueden mejorar en este aspecto si
pobres que obtienen resultados “no satisfactorios” en
con sus acciones demuestran que el aprendizaje es real-
matemática es cinco veces mayor que la de los niños
mente importante. Esto puede parecer obvio: después
que gozan de una situación económica acomodada4.
Lo que sabemos sobre la brecha de aprendizaje corres- de todo, ¿qué otro objetivo puede tener la educación?
ponde a niños y jóvenes que tienen la suerte de asistir a No obstante, aun cuando el apoyo retórico a los objetivos
la escuela. Alrededor de 260 millones de niños ni siquiera de aprendizaje se ha incrementado, en la práctica, muchas
están matriculados en la escuela primaria o secundaria5. de las características de los sistemas educativos conspiran
Estos países no son los únicos que enfrentan esos contra el aprendizaje. En este informe se sostiene que los
desafíos. (De hecho, merecen reconocimiento por medir países pueden lograr mejoras si avanzan en tres frentes:
el aprendizaje de los estudiantes y dar a conocer los resul-
tados). En todo el mundo, cientos de millones de personas • Aprender más sobre el nivel de aprendizaje para que su
llegan a la primera etapa de la adultez sin contar siquiera mejora sea un objetivo formal y medible. Esto significa
con las competencias más básicas para desenvolverse utilizar evaluaciones de estudiantes bien diseñadas
en la vida. Muchos de ellos han asistido a la escuela y con el fin de determinar el estado de los sistemas
aun así no cuentan con las habilidades necesarias para educativos (y no principalmente como herra-
calcular correctamente el vuelto en una transacción, leer mientas para establecer recompensas y castigos).
las indicaciones del médico o interpretar las promesas de También implica emplear los resultados para poner

Panorama general | 3
de relieve la exclusión oculta, tomar decisiones y
evaluar los avances.
Las tres dimensiones de
• Basar el diseño de políticas en la evidencia para lograr la crisis del aprendizaje
que las escuelas estén al servicio del aprendizaje de los
estudiantes. En las últimas décadas, se ha incremen- La educación debe equipar a los estudiantes con las
tado exponencialmente el cúmulo de evidencia competencias que necesitan para llevar una vida salu-
sobre el modo en que las personas aprenden, y han dable, productiva y significativa. Los países definen esas
proliferado también las innovaciones educativas. competencias de modos diversos, pero todos comparten
Los países pueden sacar mucho mayor provecho de ciertas aspiraciones esenciales, que se reflejan en sus
esa información para establecer prioridades en sus programas académicos. Sea cual fuere el lugar donde
propias prácticas e innovaciones. viven, todos los estudiantes deben aprender a interpretar
• Construir coaliciones y alinear a los actores para que todo numerosos tipos de textos escritos, desde etiquetas de
el sistema favorezca el aprendizaje. Los países deben medicamentos hasta ofertas de empleo, desde estados de
reconocer que, por más innovaciones que incorpo- cuenta bancarios hasta grandes obras literarias. Tienen
ren en las aulas, no lograrán un impacto significa- que saber hacer cuentas, de modo de poder comprar y
tivo si, debido a la presencia de obstáculos técnicos vender productos en los mercados, elaborar presupues-
o políticos, el sistema en su totalidad no favorece tos familiares, interpretar convenios de préstamo o escri-
el aprendizaje. Si toman en cuenta estos aspectos bir códigos de ingeniería de software. Requieren también
del mundo real y movilizan a todas las partes inte- de los razonamientos complejos y de la creatividad que
resadas, los países pueden respaldar la labor de los se desarrollan a partir de esas habilidades básicas. Y
docentes innovadores en las aulas. necesitan las competencias socioemocionales (como la
perseverancia y la capacidad para el trabajo en equipo)
Cuando mejorar el aprendizaje reviste carácter priori- que los ayuden a adquirir y aplicar esas capacidades bási-
tario, se pueden lograr importantes avances. A principios cas y otras habilidades.
de la década de 1950, la República de Corea era una socie- Muchos países aún no logran estos objetivos. En
dad devastada por la guerra, con tasas de alfabetización primer lugar, el aprendizaje que se supone debería garan-
muy bajas. Pero en 1995 ya había alcanzado la matrícula tizar la escuela (ya sea que esas expectativas se basen en
universal con altos niveles de aprendizaje y sus jóvenes los programas académicos formales, en las necesidades
obtenían los niveles de logros más altos en pruebas de los empleadores o simplemente en el sentido común)
internacionales. Viet Nam sorprendió al mundo cuando a menudo no ocurre. Y, lo que es aún más preocupante,
los resultados de 2012 del Programa para la Evaluación muchos países no brindan aprendizaje para todos. Las per-
Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) sonas que ya se encuentran en desventaja en la sociedad
revelaron que los estudiantes de 15 años del país asiático (debido a su pobreza, su ubicación geográfica, su etnia,
tenían el mismo rendimiento que los de Alemania, a género o discapacidad) son los que menos aprenden. De
pesar de que el nivel de ingresos de Viet Nam era mucho este modo, los sistemas educativos pueden ampliar las
más bajo. Entre 2009 y 2015, Perú fue uno de los países brechas sociales en lugar de reducirlas. Los factores que
donde los resultados de aprendizaje general mejoraron generan las deficiencias en el aprendizaje han comenzado
con mayor rapidez, gracias a una acción concertada en a identificarse con mayor claridad gracias a nuevos análi-
materia de políticas. En Liberia, Papua Nueva Guinea y sis que destacan tanto la causa inmediata (servicios inade-
Tonga, la competencia lectora en los primeros grados cuados que amplifican los efectos de la pobreza), como los
aumentó considerablemente en muy poco tiempo, problemas sistémicos más profundos (técnicos y políticos)
gracias a que se realizaron intervenciones específicas que perpetúan la escolarización de baja calidad.
basadas en la evidencia internacional. Recientemente,
Malasia y Tanzanía comenzaron a aplicar enfoques de Los resultados de aprendizaje son poco
colaboración muy prometedores que abarcan a toda la satisfactorios: niveles bajos, desigualdad
sociedad y que tienen como objetivo mejorar de manera elevada, avances lentos
sistemática el aprendizaje. La expansión que se ha observado en
Para lograr estos avances se necesitan diagnósticos la educación en los últimos tiempos
lúcidos, seguidos de acciones concertadas. Antes de es notable para los estándares histó-
exponer las medidas que pueden adoptarse para hacer ricos. En muchos países en desarro-
realidad la promesa de la educación, en esta reseña se llo, durante las últimas décadas, la
analiza la crisis del aprendizaje: se explica cómo y por tasa neta de matrícula en el sistema
qué muchos países aún no logran el “aprendizaje para educativo ha superado de manera
todos”. El contenido de este análisis puede resultar des- considerable los valores históricos de
alentador, pero no debe interpretarse como si planteara los países hoy industrializados. Por Dimensión 1:
que todo está perdido; solo se afirma que en la actuali- ejemplo, Estados  Unidos demoró 40 Resultados
dad hay demasiados niños y jóvenes que no reciben la años (de 1870 a 1910) en llevar la tasa
educación que necesitan. En las secciones restantes de de matrícula de las niñas del 57 % al 88 %. Marruecos, en
esta reseña se muestra que el cambio es posible cuando cambio, logró un incremento similar en solo 11 años6.
los responsables de los sistemas asumen como propia la La cantidad de años de escolaridad completados por un
consigna “todos por el aprendizaje”. Para esto, se inclu- adulto promedio en el mundo en desarrollo aumentó
yen ejemplos de familias, educadores, comunidades y a más del triple desde 1950 hasta 2010, pues pasó de
sistemas que han logrado progresos reales. 2 años a 7,2 años7. Para 2010, un trabajador promedio de

4 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


Gráfico 1 Las deficiencias en el aprendizaje aparecen temprano
Porcentaje de estudiantes de segundo grado que no pudieron realizar un ejercicio simple de lectura o matemática, en países seleccionados

a. Estudiantes de segundo grado que no pudieron b. Estudiantes de segundo grado que no


leer una sola palabra de un texto breve pudieron hacer una resta de dos dígitos
100 100

80 80
Porcentaje

Porcentaje
60 60

40 40

20 20

0 0
en
a

os

ia

ía

ia
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Fuentes: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018, con datos sobre lectura y matemática correspondientes a Kenya y Uganda extraídos de los informes
sobre las evaluaciones anuales de Uwezo (http://www.uwezo.net/); datos sobre lectura y matemática correspondientes a las zonas rurales de la India extraídos del
Centro ASER, 2017; datos sobre lectura correspondientes a todos los demás países extraídos del Barómetro de Lectura en los Primeros Grados, 2017, de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), consultado el 30 de mayo de 2017 (http://www.earlygradereadingbarometer.org/), y datos sobre matemática
correspondientes a todos los demás países extraídos de los informes de la Evaluación de Matemática en los Primeros Grados, 2012-15, realizada por USAID y RTI
(https://shared.rti.org/sub-topic/early-grade-math-assessment-egma). Datos disponibles en http://bit.do/WDR2018-Fig_O-1.
Nota: Estos datos, por lo general, se refieren a determinadas regiones y no necesariamente son representativos de todo el país. Los datos sobre la India corresponden a
las zonas rurales.

Bangladesh había completado más años de escolaridad simplemente descifrar las palabras, y menos del 40  %
que un trabajador típico de Francia en 19758. Estos avan- logró ir más allá de los cálculos aritméticos básicos14.
ces implican que, en la mayoría de los casos, las diferen- En 2014, entre los niños de sexto grado de África occiden-
cias en las tasas de matrícula en la educación básica entre tal y central, menos del 45 % llegó a un nivel de compe-
países de ingreso alto y bajo están desapareciendo. Ya en tencia en lectura o en matemática que fuera “suficiente”
2008, las tasas de matrícula en la primaria de un país para continuar los estudios: los demás no pudieron, por
promedio de ingreso bajo eran casi las mismas que las de ejemplo, resolver un problema matemático en el que
un país promedio de ingreso alto. debían dividir 130 por 2615. En 2016, en las zonas rurales
Pero escolarización no es lo mismo que aprendi- de la India, solo la mitad de los niños de quinto grado
zaje9. En muchos sistemas educativos del mundo, los podía leer con fluidez un texto del nivel del programa de
niños aprenden muy poco: aun después de varios años segundo grado, que incluía oraciones (en el idioma local)
de escuela, millones de estudiantes carecen de las com- del tipo de “Era el mes de las lluvias” y “Había nubes
petencias básicas de lectura, escritura y aritmética. En negras en el cielo”16. Estas graves deficiencias constitu-
las evaluaciones efectuadas recientemente en Ghana yen una crisis del aprendizaje.
y Malawi, más del 80  % de los alumnos no podían leer Si bien no todos los países en desarrollo muestran
palabras familiares como “el” o “gato” (gráfico 1) al fina- deficiencias tan extremas, muchos están aún muy lejos
lizar segundo grado10. Incluso en Perú, país de ingreso de los niveles que aspiran a alcanzar. Según el Estudio
mediano, esa proporción llegaba a la mitad antes de las Internacional de Progreso en Comprensión Lectora
reformas recientes11. Cuando en 2011 se tomó una prueba (PIRLS, por sus siglas en inglés) y el Estudio Internacional
a los estudiantes de tercer grado de Nicaragua, tan solo la de Tendencias en Matemática y Ciencias (TIMSS, por sus
mitad pudo resolver la suma 5 + 612. En 2015, en las zonas siglas en inglés) (reconocidas evaluaciones internaciona-
urbanas de Pakistán, tan solo el 60 % de los alumnos de les de alfabetismo y aritmética), el estudiante promedio
tercer grado pudo restar de manera correcta 54 − 25, y de los países de ingreso bajo tiene peor desempeño que
en las zonas rurales, solo poco más del 40 % de los niños el 95  % de los estudiantes de los países de ingreso alto,
pudo resolver la operación13. es decir, ese niño recibiría atención especial si concu-
Este comienzo tan lento en el aprendizaje implica rriera a una escuela de un país de ingreso alto17. Muchos
que aun los estudiantes que llegan a terminar la escuela alumnos con buen desempeño de los países de ingreso
primaria no dominan las competencias básicas. En 2007, mediano (jóvenes que llegaron al cuartil más alto de sus
el año más reciente para el que se dispone de datos, respectivas cohortes) se ubicarían en el cuartil inferior si
menos del 50 % de los alumnos de sexto grado de África estuvieran en un país más rico. En Argelia, Kosovo y la
oriental y meridional pudo pasar del nivel que implica República Dominicana, el puntaje que delimita el cuartil

Panorama general | 5
Gráfico 2 En varios países, el percentil 75 de los estudiantes que se someten a la
prueba PISA obtiene resultados inferiores a los del percentil 25 del promedio de
los países de la OCDE
Desempeño de los percentiles 25, 50 y 75 en las pruebas PISA de matemática, en países seleccionados

Percentil
75

600

50
550
Puntaje en matemática

500 25

450

400

350

300
on g.
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Rango intercuartílico de la OCDE


Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018, con datos del PISA recogidos en 2015 (OCDE, 2016). Datos disponibles en
http://bit.do/WDR2018-Fig_O-2.

de mejor desempeño de los estudiantes que participan elevado de los que obtienen puntajes bajos. Costa Rica
de las pruebas (el percentil 75 de la distribución de los y Qatar obtienen el mismo puntaje promedio en una de
que se someten a la evaluación del PISA) se ubica muy las evaluaciones internacionales (TIMSS, 2015), pero la
por debajo del puntaje que define el último cuartil de los diferencia entre el cuartil más alto de los estudiantes y el
alumnos (percentil 25) en los países de la Organización más bajo es de 138 puntos en Qatar, y de 92 en Costa Rica.
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) En Estados Unidos, la diferencia entre el cuartil más alto
(gráfico  2). Aun en Costa Rica, país con resultados rela- y el más bajo es mayor que la diferencia entre el puntaje
tivamente buenos en educación, el puntaje de corte para promedio de Argelia y Estados Unidos.
los alumnos del cuartil más alto es igual al del cuartil más Con frecuencia, los niños aprenden poco de un año a
bajo de Alemania. otro, y los déficits de aprendizaje inicial se agravan con el
La crisis del aprendizaje amplía la desigualdad: tiempo. Los niños que permanecen en la escuela deberían
perjudica gravemente a los jóvenes desfavorecidos, que ser recompensados con un continuo avance en el apren-
son los que más necesitan el impulso que una buena dizaje, sean cuales fueren las desventajas que hayan
educación puede proporcionar. Entre los estudiantes de presentado en un principio. Sin embargo, en 2010 en
muchos países de África, las diferencias según el nivel de Andhra Pradesh (India), los estudiantes de quinto grado
ingreso son muy marcadas (gráfico 3). En una evaluación de bajo desempeño no estaban en mejores condiciones de
tomada hace poco a los alumnos que finalizan el ciclo pri- responder correctamente una pregunta de primer grado
mario en Camerún (Programme d’Analyse des Systèmes que los estudiantes de segundo grado. Incluso el alumno
Éducatifs de la Confemen [PASEC], 2014), solo el 5 % de promedio de quinto tenía un 50 % de probabilidades de
las niñas pertenecientes al quintil de hogares más pobre responder de manera correcta una pregunta de primero,
había aprendido lo suficiente como para continuar en la mientras que, en segundo grado, la probabilidad era
escuela, mientras que entre las niñas del quintil más rico del 40 %19. En Sudáfrica, a fines de la década de 2000, la
la proporción era del 76 %18. En varios otros países (Benin, gran mayoría de los niños de cuarto grado tan solo domi-
República del Congo y Senegal), las diferencias en el naba el programa de matemática de primero, y la mayor
aprendizaje eran casi igual de amplias. Esta gran dispari- parte de los de noveno grado solo dominaba los temas de
dad entre los estudiantes afecta también a muchos países matemática correspondientes a quinto20. En Nueva Delhi
de ingreso alto y mediano, donde los jóvenes desfavoreci- (India), en 2015 el promedio de sexto grado tenía un
dos representan un porcentaje desproporcionadamente desempeño en matemática correspondiente a tercero.

6 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


Gráfico 3 Los niños de los hogares pobres de África suelen aprender mucho menos
Porcentaje de niños de sexto grado que tomaron la prueba PASEC en 2014 y que obtuvieron puntajes por encima (azul) y por debajo (naranja) del nivel
considerado suficiente en comprensión lectora: quintil más pobre y más rico, desglosado por género, en países seleccionados

100

75

50

25
Porcentaje

25

50

75

100
M V M V M V M V M V M V M V M V M V M V M V M V M V M V M V M V M V M V
Pobre Rico Pobre Rico Pobre Rico Pobre Rico Pobre Rico Pobre Rico Pobre Rico Pobre Rico Pobre Rico
Níger Togo Camerún Rep. del Congo Benin Côte d’Ivoire Burkina Faso Senegal Burundi

No competente Poco competente Muy competente

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018, con datos del Banco Mundial (2016b). Datos disponibles en http://bit.do/WDR2018-Fig_O-3.
Nota: Los quintiles socioeconómicos están definidos por los propios países. La clasificación “no competente” se refiere a los niveles 0-2 de la codificación original, y se considera por debajo del
nivel mínimo necesario para continuar en la escuela; “poco competente” se refiere al nivel 3, y “muy competente” se refiere al nivel 4. M = mujeres; V = varones.

Aun ya en noveno, el estudiante promedio no había Gráfico 4 Con frecuencia, los niños aprenden poco de
llegado siquiera al nivel de quinto grado, y la diferencia un año a otro, y los déficits en el aprendizaje inicial se
entre los de alto y bajo desempeño se acrecentaba con el agravan con el tiempo
tiempo (gráfico 4). En Perú y Viet Nam (países ubicados
respectivamente entre los de peor y mejor rendimiento Grado al que corresponde el desempeño evaluado y grado en el que están matriculados
en la prueba PISA para estudiantes de 15 años), los niños los estudiantes, Nueva Delhi, India (2015)
de 5 años comienzan con competencias similares en
matemática, pero en Viet Nam aprenden mucho más a. Matemática b. Lengua
en cada año de la escuela primaria y del ciclo inferior de 9 9
la secundaria21.
Grado al que corresponde el desempeño

Grado al que corresponde el desempeño

Si bien algunos países están mejorando en el área


del aprendizaje, los avances son, por lo general, lentos. 8 8
Incluso los países de ingreso mediano que están ponién-
dose a la par de los de mejor desempeño avanzan con
7 7
mucha lentitud. Indonesia ha mostrado avances muy
significativos en los resultados de las pruebas PISA en
los últimos 10 o 15 años. Y sin embargo, aun suponiendo 6 6
que pudiera sostener la tasa de mejora registrada entre
2003 y 2015, no llegará al puntaje promedio de los países
de la OCDE en matemática sino hasta dentro de 48 años, 5 5
y en lectura, dentro de 73. Para otros países, la espera
podría ser todavía más larga: sobre la base de las tenden-
cias actuales, Túnez tardaría más de 180 años en llegar al 4 4
promedio de la OCDE en matemática y Brasil, más de 260
años en alcanzar el promedio de la OCDE en lectura. Por 3 3
otro lado, cabe señalar que estos cálculos se refieren a los 6 7 8 9 6 7 8 9
países en donde ha mejorado el aprendizaje. En los países Grado en el que Grado en el que
que han participado en varias rondas de las pruebas PISA están matriculados están matriculados
desde 2003, la mejora promedio de los puntajes naciona- Desempeño esperado Percentil 75
les entre una ronda y la siguiente fue cero. Promedio del desempeño evaluado Percentil 25
Debido a la lentitud de los avances, más del 60 % de los
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018, con datos extraídos de Muralidharan,
niños de la escuela primaria en los países en desarrollo Singh y Ganimia (2016). Datos disponibles en http://bit.do/WDR2018-Fig_O-4.

Panorama general | 7
Gráfico 5 El porcentaje de niños de la escuela primaria que superan el umbral de competencia
mínima es, a menudo, bajo
Porcentaje promedio de estudiantes de los últimos años de la primaria que obtienen puntajes superiores al nivel de competencia mínimo en una evaluación del
aprendizaje, por grupo de ingresos y región

100

80

60
Porcentaje

40

20

0
Países de Países de Países de Países de África al sur Oriente Medio América Asia oriental Europa y
ingreso bajo ingreso ingreso ingreso alto del Sahara y Norte Latina y y el Pacífico Asia central
mediano-bajo mediano-alto de África el Caribe

Matemática Lectura
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018, con información de la Base de Datos Mundial sobre Calidad de la Educación (2017), entregada por Nadir Altinok, Noam Angrist y
Harry Anthony Patrinos. Datos disponibles en http://bit.do/WDR2018.
Nota: Las barras muestran la media no ponderada de cada grupo de países. Los promedios regionales excluyen a los países de ingreso alto. La India y China se encuentran entre los países excluidos por
falta de datos. La competencia mínima en matemática se establece en función de la evaluación del TIMSS, mientras que la competencia en lectura se mide según la prueba del PIRLS. La competencia
mínima en matemática implica que los estudiantes tienen ciertos conocimientos matemáticos básicos, por ejemplo, saben sumar y restar números enteros, reconocen figuras geométricas familiares
y saben leer gráficos y cuadros simples (Mullis y otros, 2016). La competencia mínima en lectura implica que los estudiantes pueden detectar y extraer detalles expresados explícitamente cuando leen
textos literarios, y pueden identificar y reproducir información señalada explícitamente en el comienzo de textos informativos (Mullis y otros, 2016).

aún no logra alcanzar un nivel mínimo de competencia representaban poco más de la tercera parte de esas can-
en el aprendizaje, según un indicador. Si bien ninguna tidades, un porcentaje desproporcionadamente alto. En
prueba se ha tomado en todos los países, si se combinan la República Árabe Siria, donde en el año 2000 se había
los datos de las evaluaciones del aprendizaje efectuadas en alcanzado la matrícula universal en la educación prima-
95 países, se puede establecer un umbral de “competencia ria, para 2013 la guerra civil había obligado a 1,8 millones
mínima” en matemática que permite la comparación en de niños a dejar la escuela25. Casi todos los países en desa-
el plano internacional22. Los estudiantes que se ubican rrollo presentan todavía grupos de niños provenientes de
por debajo de este umbral no dominan siquiera las com- sectores sociales excluidos que no asisten a la escuela. La
petencias matemáticas más básicas, ya sea hacer cálculos pobreza es el factor que con mayor contundencia predice
sencillos con números enteros, usar fracciones o unida- que un niño no finalizará su escolarización, pero hay
des de medida, o interpretar gráficos de barras simples. otros elementos, como el género, la discapacidad, la casta
En los países de ingreso alto, casi todos los estudiantes y la etnia, que con frecuencia también contribuyen al
(el 99 % en Japón, el 98 % en Noruega, el 91 % en Australia)
déficit en la participación escolar (gráfico 6).
alcanzan este nivel en la escuela primaria23. Pero en otras
Pero la pobreza y los conflictos no son los únicos fac-
partes del mundo la proporción es mucho más baja: solo
tores que impiden que los niños asistan a la escuela: la
el 7 % en Malí, el 30 % en Nicaragua, el 34 % en Filipinas y
crisis del aprendizaje también es un obstáculo. Cuando
el 76 % en México. En los países de ingreso bajo, el 14 % de
los padres de hogares pobres perciben que la calidad de
los estudiantes llega a este nivel hacia el final de la prima-
ria, mientras que en los países de ingreso mediano-bajo, la educación es mala, se muestran menos dispuestos a
la proporción es del 37 % (gráfico 5). Incluso en los países sacrificarse para mantener a sus hijos en la escuela, lo
de ingreso mediano-alto, solo el 61 % de los niños alcanza que constituye una respuesta racional en vista de las
este nivel mínimo de competencia. limitaciones a las que se enfrentan26. Si bien la percep-
El obstáculo primordial al aprendizaje es la ausencia ción respecto de la calidad de la educación depende de
total de escolarización, y sin embargo, hay cientos de muchos factores, desde el estado físico de las escuelas
millones de niños que no asisten a la escuela. En 2016, hasta la puntualidad de los docentes, los padres citan
61 millones de niños en edad de concurrir a la primaria sistemáticamente los resultados de aprendizaje como
(el 10 % de todos los niños de los países de ingreso bajo un componente clave27. Esos resultados pueden influir
y mediano-bajo) y 202 millones de jóvenes en edad en las conductas: en la República Árabe de Egipto, la pro-
de asistir a la secundaria no estaban escolarizados24. babilidad de que los alumnos abandonaran los estudios
Los niños de países frágiles y afectados por conflictos (considerando constante la capacidad de los estudiantes)

8 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


Gráfico 6 Las tasas de finalización de la escuela son más altas entre los niños de familias
más ricas y de entornos urbanos, mientras que las diferencias por género dependen
en mayor medida del contexto
Diferencias en las tasas de finalización del sexto grado (porcentaje) entre los jóvenes de 15 a 19 años, según nivel de riqueza, ubicación y género

a. Los más ricos-los más pobres b. Zonas urbanas-rurales c. Varones-mujeres


entre el quintil más rico y el más pobre

Diferencia en puntos porcentuales


Diferencia en puntos porcentuales

Diferencia en puntos porcentuales


80 80 80

entre zonas urbanas y rurales

entre varones y mujeres


60 60 60

40 40 40

20 20 20

0 0 0

−20 −20 −20

20 40 60 80 100 20 40 60 80 100 20 40 60 80 100


Tasa general de finalización Tasa general de finalización Tasa general de finalización
de sexto grado (%) de sexto grado (%) de sexto grado (%)
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018, con datos extraídos de Filmer (2016). Datos disponibles en http://bit.do/WDR2018-Fig_O-6.
Nota: Los datos aquí presentados son los más recientes de los que se dispone para cada país, 2005-14. Las líneas verticales indican el tamaño y el sentido de la diferencia en cada país.

era mayor entre los que asistían a escuelas con desem- cognitivas básicas son esenciales, y los sistemas no pue-
peño poco satisfactorio28. den eludir los desafíos que implica desarrollarlas enfo-
Las deficiencias en el aprendizaje durante los años cándose en habilidades más complejas.
de escuela se manifiestan más tarde como brechas de Para abordar la crisis del aprendizaje y las brechas de
habilidades en la fuerza laboral. Por este motivo, el debate habilidades, es necesario diagnosticar las causas, tanto las
sobre las habilidades laborales refleja la crisis del apren- inmediatas a nivel de la escuela, como los factores sisté-
dizaje. A menudo se discute la escasez de habilidades sin micos más profundos. En vista de las inversiones que los
relacionarla con el debate sobre el aprendizaje, pero los dos países han destinado a la educación, las deficiencias que
elementos son parte de un mismo problema. Dado que los se observan en el aprendizaje son desalentadoras. Pero
sistemas educativos no logran preparar adecuadamente una de las causas de ese déficit radica en que el apren-
a los trabajadores, muchos de estos ingresan en la fuerza dizaje no siempre ha recibido la atención que merece.
laboral sin contar con las competencias necesarias. La Como consecuencia, las partes interesadas carecen de
medición de las habilidades de los adultos en el lugar de información práctica acerca de lo que no da resultado
trabajo es una tarea compleja, pero en diversas iniciativas en las escuelas y en la sociedad en general, por lo que no
recientes se ha evaluado una serie de habilidades en la pueden diseñar respuestas que sean apropiadas para los
población adulta de numerosos países. En esos estudios se contextos específicos y les permitan mejorar el aprendi-
observó que, a menudo, el nivel de las habilidades básicas zaje. Para actuar con eficacia es necesario comprender
como lectura, escritura y el cálculo es bajo, y es aun peor en primero en qué aspectos las escuelas les están fallando
el caso de otras competencias más avanzadas. El problema a los estudiantes y de qué forma los sistemas les están
no radica solo en la falta de trabajadores capacitados, fallando a las escuelas.
sino en la falta de trabajadores que puedan capacitarse
fácilmente. En consecuencia, muchos de ellos terminan Las escuelas les están fallando
en empleos que exigen un uso mínimo de la lectura o la a los estudiantes
matemática29. La falta de competencias reduce la calidad Los sistemas educativos que atraviesan
del empleo, los ingresos y la movilidad laboral. dificultades carecen de uno o de varios
Las habilidades que se necesitan en los mercados de de los cuatro elementos clave para el
trabajo son multidimensionales, por lo cual los sistemas aprendizaje en el ámbito escolar: estu-
no pueden limitarse a equipar a los estudiantes con la diantes preparados, una enseñanza efi-
capacidad para leer, escribir y hacer operaciones mate- caz, insumos centrados en el aprendi-
máticas. Pero no es posible eludir el desarrollo de estas zaje, y directores de escuela calificados
competencias básicas. Ya sea como trabajadores o como y una gobernanza adecuada que aglu-
miembros de la sociedad, las personas necesitan también tine todos estos elementos (gráfico  7). Dimensión 2:
habilidades cognitivas complejas, como la capacidad de En la sección siguiente se analizan las Causas
resolver problemas. Asimismo, necesitan competencias causas de la ruptura de estos vínculos, inmediatas
socioemocionales (también conocidas como habilidades centrando la atención en la manera en
no cognitivas), como la capacidad de reflexionar antes que se rompen.
de actuar. Por último, requieren también habilidades Primero, con frecuencia los niños llegan a la escuela
técnicas que les permitan desempeñarse en un empleo mal preparados para aprender, si es que llegan. La mal-
en particular. Dicho esto, cabe señalar que las habilidades nutrición, las enfermedades, las escasas inversiones

Panorama general | 9
Gráfico 7 Por qué no se FIGURE
produceO.8
aprendizaje: Segundo, a menudo los docentes no tienen las compe-
Cuatro factores inmediatos que fallan tencias ni la motivación para enseñar de manera eficaz.
Los docentes son el principal factor que afecta el apren-
dizaje en las escuelas. En Estados Unidos, los estudiantes
que tienen muy buenos docentes avanzan 1,5 grados o más
en el transcurso de un año escolar, en comparación con
solo 0,5 grados en el caso de los estudiantes con docentes
vad
os Es ineficaces34. En los países en desarrollo, la calidad de los
e s oti po tu
nt
m co d docentes puede ser incluso más importante que en los
d es pr países con mayores niveles de riqueza35. Sin embargo, la

ia
ce

nt
mayoría de los sistemas educativos no atraen postulantes
Do

ep
os

es
ar
ad

con perfiles sólidos. Por ejemplo, en casi todos los países,

ad
ific

los estudiantes de 15 años que aspiran a convertirse en

os
cal

docentes obtienen puntajes por debajo del promedio


nacional en la prueba PISA36. A esto se agrega el hecho de
p o co

que el bajo nivel de educación de los docentes implica que


APRENDIZAJE estos no tienen suficientes conocimientos sobre las mate-
rias ni competencias pedagógicas. En 14 países de África
al sur del Sahara, en las pruebas de lectura, un profesor
Ges

medio de sexto grado obtiene puntajes similares a los


la e

je
s
de los estudiantes de mejor rendimiento de ese mismo
qu

re
en
t i ó tie ni

iza grado37. En Indonesia, el 60  % del tiempo de una clase


nse
e n anz

la
to
nd
n

co

normal de matemática se ocupa en exponer la materia,


ec
o
ñ

re

la
es
e

lo que deja poco tiempo para realizar ejercicios prácticos


ef
ap

s o s ne
ne

e
n

ef o resolver problemas38. Igualmente, en muchos países en


a

ec s c u m
el

u i
el
Ins tie n
a p to e e l a s no nza desarrollo se pierde mucho tiempo que debería destinarse
re n
nd que eña al aprendizaje porque las horas de clase se dedican a otras
iza n s
je la e actividades o porque los docentes están ausentes. En
Etiopía, Ghana y Guatemala solo se aprovechaba un ter-
cio del tiempo de instrucción39. En siete países de África al
sur del Sahara, uno de cada cinco docentes estuvo ausente
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018. de la escuela el día en que los equipos de encuestadores
realizaron una visita sin anunciar, y otro quinto no estaba
en el aula, aunque se encontraba presente en la escuela
(gráfico 9)40. Los problemas son aún más graves en las
parentales y las difíciles condiciones asociadas con comunidades aisladas, situación que aumenta las desven-
la pobreza menoscaban el aprendizaje en la primera tajas que ya tienen los estudiantes de las zonas rurales.
infancia30. Las graves privaciones, ya sea en términos En estos estudios de diagnóstico no se pretende culpar
de nutrición, ambientes insalubres o falta de atención y a los docentes, sino más bien llamar la atención sobre la
cariño por parte de las personas a cargo, tienen efectos manera en que los sistemas educativos menoscaban el
de larga duración porque impiden el desarrollo cerebral aprendizaje al no brindar apoyo a los docentes.
de los niños pequeños31. El 30 % de los niños menores de Tercero, con frecuencia los insumos no llegan a las
cinco años de los países en desarrollo presentan retraso aulas o, cuando se cuenta con ellos, no tienen un efecto
del crecimiento físico, es decir, tienen baja estatura para en el aprendizaje. En el discurso público a menudo se
la edad, lo que en general se debe a la malnutrición cró- correlacionan los problemas de la calidad de la educación
nica32. Las deficiencias de las bases para el desarrollo y con la falta de insumos. Destinar recursos suficientes a
los bajos niveles de aptitudes preescolares como conse- la educación es fundamental, pero en algunos países
cuencia de esas privaciones implican que muchos niños esos recursos no se han incrementado al mismo ritmo
no están preparados para sacar el máximo provecho de la que el rápido aumento de la matrícula. Sin embargo, por
escuela (gráfico 8)33. Por lo tanto, incluso si asisten a una varias razones, la escasez de insumos explica solo una
buena escuela, los niños que sufren privaciones aprenden pequeña parte de la crisis del aprendizaje. En primer
menos. Además, a medida que crecen, resulta más difícil lugar, al analizar los sistemas educativos y las escuelas,
escapar de las trayectorias de bajo aprendizaje, dado que a menudo se observan niveles similares de recursos aso-
el cerebro se vuelve menos maleable. En consecuencia, los ciados con importantes diferencias en los resultados de
sistemas educativos tienden a acrecentar las diferencias aprendizaje41. En segundo término, el incremento de los
iniciales. A esto se agrega que muchos jóvenes desfavore- insumos en un determinado entorno suele tener poco
cidos no asisten a la escuela. Las matrículas y los costos efecto en los resultados de aprendizaje42. Esto se debe, en
de oportunidad siguen siendo importantes obstáculos parte, a que, con frecuencia, los insumos no llegan a las
financieros para la escolarización, y las dimensiones aulas. Por ejemplo, hace una década, en Sierra Leona, se
sociales de la exclusión —por ejemplo, las asociadas al distribuyeron libros de texto a las escuelas, pero durante
género o la discapacidad— exacerban el problema. Estas las inspecciones realizadas se comprobó que la mayor
desigualdades en la participación escolar acrecientan aún parte de estos estaban guardados en armarios, sin utili-
más las diferencias en los resultados de aprendizaje. zar43. Igualmente, muchas intervenciones con insumos

10 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


Gráfico 8 Las diferencias en los logros cognitivos según el nivel socioeconómico aumentan con
la edad, incluso en la edad preescolar
Porcentaje de niños de 3 a 5 años que pueden reconocer 10 letras del alfabeto, por quintil de riqueza, en países seleccionados

a. República Centroafricana b. Kazajstán c. Túnez


100 100 100

80 80 80

60 60 60
Porcentaje

Porcentaje

Porcentaje
40 40 40

20 20 20

0 0 0
3 3.5 4 4.5 5 3 3.5 4 4.5 5 3 3.5 4 4.5 5
Edad (años) Edad (años) Edad (años)

Quintil más rico Quintil más pobre


Intervalo de confianza del 95 % Intervalo de confianza del 95 %
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018, con datos tomados de las Encuestas de Indicadores Múltiples por Conglomerados (http://mics.unicef.org/). Los datos corresponden
a 2010 en el caso de la República Centroafricana, a 2010-11 en el de Kazajstán y a 2012 en el de Túnez. Datos disponibles en http://bit.do/WDR2018-Fig_O-8.

tecnológicos fracasan antes de que estos lleguen a las Gráfico 9 En África, a menudo los
aulas, e incluso cuando se reciben en estas, a menudo docentes se ausentan de la escuela
no mejoran la enseñanza ni el aprendizaje. En Brasil, la o del aula en el horario de clases
iniciativa Una Computadora por Alumno sufrió años de
retraso en varios estados del país. Luego, incluso un año Porcentaje de docentes ausentes de la escuela y del aula el día
después de que finalmente las computadoras fueron reci- de una visita sin previo aviso, en países participantes
bidas en las aulas, más del 40 % de los docentes declararon
que rara vez o nunca las utilizaban en actividades durante 60
la clase44.
Cuarto, una mala administración y gobernanza sue-
len menoscabar la calidad de la escolarización. Si bien la 40
Porcentaje

dirección eficaz de los establecimientos educativos no


aumenta el aprendizaje de los estudiantes de manera
directa, lo hace indirectamente al mejorar la calidad de
la enseñanza y asegurar que los recursos se utilicen de 20
modo eficaz45. En ocho países estudiados, un aumento
de 1,00 desviación estándar de un índice de capacidad
de gestión —basado en la adopción de 20 prácticas de 0
gestión— se correlaciona con un aumento de 0,23 a 0,43
13

14

10

12

14

13

13
01
20

20

20

20

20

20

20

en la desviación estándar de los resultados obtenidos por


l2
a

ía

ía

go

ia
ga

los estudiantes. Sin embargo, la capacidad de gestión de


qu
nd

ny
an

an

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To

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Ke
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a

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nz

nz
Ug

Se
am

los establecimientos escolares tiende a ser más baja en


N
Ta

Ta
oz

los países de menores ingresos, y la capacidad de gestión


M

del aula
es mucho más baja en las escuelas que en el sector de Profesores ausentes:
de la escuela
manufacturas (gráfico 10)46. Una dirección ineficaz en
los establecimientos educativos significa que los direc-
Fuente: Bold y otros, 2017 (http://bit.do/WDR2018-Fig_O-9).
tores de escuelas no ayudan activamente a los docentes
a resolver problemas, no los aconsejan en los aspectos Nota: La expresión “ausentes del aula” combina las ausencias de la escuela
con las ausencias de la sala de clases de los docentes que están presentes en
referidos a la instrucción ni establecen metas que prio- el establecimiento educacional. Los datos están tomados de las encuestas
ricen el aprendizaje. La gobernanza de las escuelas —en sobre indicadores de prestación de servicios realizadas por el Banco Mundial.
Datos disponibles en http://www.worldbank.org/sdi.
particular, la autonomía en la toma de decisiones que
tienen esas instituciones, junto con la supervisión que
realizan los padres y las comunidades— es el marco para
buscar soluciones locales y asumir la responsabilidad de Dado que estos problemas de calidad de la escola-
estas. En muchos lugares, las escuelas carecen de sufi- rización se concentran en los niños desfavorecidos, las
ciente autonomía y la participación de las comunidades desigualdades sociales se acrecientan. En los países
no logra influir en lo que ocurre en las aulas47. de ingreso bajo, las tasas de retraso del crecimiento de

Panorama general | 11
Gráfico 10 La capacidad de gestión es comunidades los recursos se utilizan de manera menos
limitada en las escuelas de los países eficaz, lo que exacerba el problema. En consecuencia, el
de ingreso bajo e ingreso mediano efecto de las políticas públicas es acrecentar las brechas
sociales en lugar de ofrecer a todos los niños una oportu-
Distribución de las calificaciones de la gestión, por sector, nidad para aprender.
en países participantes
Los sistemas educativos les están fallando
a las escuelas
Tanzanía Visto desde una perspectiva sisté-
mica, el bajo nivel de aprendizaje y
de habilidades no debería causar sor-
India presa. Las complejidades técnicas y
las fuerzas políticas provocan cons-
tantemente un desalineamiento de
Haití los sistemas educativos con respecto
al aprendizaje (gráfico 11). Dimensión 3:
Causas más
Italia profundas
Dificultades técnicas:
Reorientar los sistemas educativos
en torno al aprendizaje no es tarea fácil
Brasil
La complejidad de los sistemas y la limitada capacidad
de gestión impiden que todos los actores de un sistema
educativo puedan centrar la atención en el aprendizaje.
México En primer lugar, las distintas partes del sistema deben
estar alineadas en torno al aprendizaje. Pero los acto-
res del sistema tienen otros objetivos, declarados o
Alemania no. Promover el aprendizaje es solo uno de ellos, y no
necesariamente el más importante. En ocasiones, esos
otros objetivos pueden ser perjudiciales, por ejemplo,
Canadá cuando las empresas constructoras y los burócratas se
coluden para proveer establecimientos educativos que
no se ajustan a las normas con el fin de obtener ganan-
cias económicas. En otros casos, esos objetivos pueden
Estados Unidos
ser loables, como promover valores nacionales comunes.
No obstante, si los elementos del sistema están alineados
en torno a esos otros objetivos, en algunos casos socava-
Suecia rán el objetivo del aprendizaje.
Incluso cuando los países desean priorizar el aprendi-
zaje, a menudo no cuentan con los indicadores para ello.
Reino Unido Cada sistema evalúa el aprendizaje de los estudiantes de
alguna manera, pero muchos carecen de evaluaciones
1 2 3 4 5
confiables y oportunas, que son necesarias para recoger
comentarios sobre las innovaciones. Por ejemplo, ¿un
Calificación de la gestión nuevo programa de formación docente está contribu-
Educación Manufactura yendo realmente a que los maestros sean más eficaces?
Si el sistema no dispone de información confiable sobre
Fuentes: Bloom y otros (2014, 2015); Lemos y Scur (2016), con actualizaciones.
Datos disponibles en http://bit.do/WDR2018-Fig_O-10.
la calidad de la enseñanza y del aprendizaje de los estu-
diantes de primaria —que sea comparable en el tiempo o
Nota: Las distribuciones subyacentes de los datos sobre el sector educativo se
muestran en forma de barras; en ambos sectores, las distribuciones suavizadas se entre cursos—, no hay forma de responder esa pregunta.
muestran como curvas. Los índices se construyen a partir de nueve elementos que Para que estén realmente alineadas, las partes del
son comparables entre ambos sectores. No se dispone de datos sobre el sector de sistema educativo también tienen que guardar coheren-
manufacturas de Haití.
cia entre sí. Supóngase que en un país se ha establecido
como primera prioridad el aprendizaje de los estudiantes
y que se cuenta con indicadores razonables. Aun así, el
los niños menores de cinco años del quintil más pobre país debe sortear un gran obstáculo técnico: garantizar
son, en promedio, casi tres veces más altas que las de que los elementos del sistema funcionen en conjunto.
ese mismo grupo etario del quintil más rico48. En las Si en un país se adopta un nuevo plan de estudios que
escuelas, los problemas de ausentismo docente, falta de pone más énfasis en el aprendizaje activo y el pensa-
insumos y mala administración suelen ser más graves miento creativo, ello por sí solo no generará mayores cam-
en las comunidades que atienden a los estudiantes más bios. Habrá que capacitar a los docentes para que puedan
pobres. Los patrones de gasto normalmente desfavore- utilizar métodos de aprendizaje más activo, y es necesario
cen a las comunidades marginadas, pero, además, en esas que consideren que vale la pena hacer ese cambio, pues

12 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


enseñar conforme al nuevo plan puede resultarles mucho Gráfico 11 Los factores técnicos y políticos distraen a las
más exigente que los antiguos métodos de aprendizaje escuelas, los docentes y las familias de la atención que
de memoria. Incluso si los docentes están de acuerdo con se debe prestar al aprendizaje
la reforma del plan de estudios, los estudiantes podrían
disminuir sus efectos si, debido a que no se modifica el
sistema de examen, se produce una desalineación de los
incentivos. En Corea, el importante sistema de examen
para ingresar a la universidad ha debilitado los esfuerzos
por reorientar el aprendizaje en la escuela secundaria.
Se ha modificado el plan de estudios para desarrollar la Es
s tu
creatividad y las competencias socioemocionales de los e d
nt
estudiantes, pero muchos padres siguen enviando a sus

ia
ce

nt
hijos a escuelas privadas de cursos intensivos para prepa-

Do

es
rarlos para el examen de admisión49.
La necesidad de que exista coherencia hace riesgoso
tomar prestados elementos de los sistemas de otros paí-
ses. Los responsables de las políticas educativas y otros
expertos a menudo analizan sistemas que arrojan mejo-
res resultados de aprendizaje para determinar qué ele- APRENDIZAJE
mentos podrían adoptar. En efecto, en la década de 2000,
la búsqueda del secreto que había detrás del admirable
historial de aprendizaje con equidad logrado en Finlandia Ges
generó una proliferación de delegaciones de visitantes a
ese país, que los finlandeses apodaron “turismo PISA”.

es
tió

El sistema finlandés otorga bastante autonomía a sus

ar
n

docentes, quienes tienen un elevado nivel de educación

ol
de

as

sc
y pueden adaptar la enseñanza a las necesidades de sus e
l

alumnos. Pero si los sistemas menos eficientes adoptan es


cu os
ela um
la autonomía de los docentes finlandeses en sus propios
s Ins
contextos, los resultados probablemente sean decepcio-
nantes: si el nivel de educación de los docentes es bajo,
y estos no están motivados y se encuentran sometidos a
una administración poco rigurosa, es probable que dar- Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018.
les aún más autonomía empeore la situación. Sudáfrica
lo descubrió en la década de 1990 y de 2000, cuando
adoptó un plan de estudios que establecía objetivos, pero contentos a los políticos y a los docentes, en lugar de
dejaba su implementación en manos de los docentes50. promover el aprendizaje de los estudiantes, o sencilla-
Este concepto fracasó debido al bajo nivel de capacidad de mente tratan de proteger sus propios puestos. Algunos
los docentes y los recursos que tenían a su disposición51. prestadores privados de servicios educativos —ya sean
Es importante encontrar soluciones locales y específicas libros de texto, servicios de construcción o servicios de
según las circunstancias. escolarización—, llevados por el deseo de lucro, promue-
Los sistemas educativos exitosos combinan la ali- ven opciones de políticas que no apuntan a favorecer a
neación con la coherencia. La alineación significa que el los estudiantes. Los docentes y otros profesionales de la
objetivo de los diversos componentes del sistema es el educación, incluso cuando están motivados por un sen-
aprendizaje. La coherencia significa que los componentes tido de misión, también pueden luchar por mantener la
se refuerzan entre sí para alcanzar los objetivos que el seguridad en el empleo y proteger sus ingresos. Nada de
sistema haya establecido para cada uno de ellos. Cuando esto significa que a los actores en el ámbito de la educa-
los sistemas logran alineación y coherencia, es mucho más ción no les interese el aprendizaje, sino más bien que los
probable que promuevan el aprendizaje de los estudiantes. intereses en pugna pueden pesar más que los intereses
Cuando la desalineación y la incoherencia son excesivas, alineados en torno al aprendizaje, sobre todo en el caso
no se logra el aprendizaje, aunque el sistema pueda alcan- de los sistemas mal administrados (cuadro 2).
zar otros objetivos (cuadro 1). La falta de alineación no es producto del azar. Debido
a los intereses en pugna, la elección de una política en
Dificultades políticas: Los principales actores particular rara vez depende de que esta mejore o no el
no siempre quieren priorizar el aprendizaje aprendizaje. Con frecuencia, la decisión recae en los acto-
de los estudiantes res más poderosos de la arena política. Cada agente es res-
Las dificultades políticas agravan las dificultades téc- ponsable ante los demás por diferentes razones, no solo
nicas. Muchos actores del sector educativo tienen dife- el aprendizaje. Dada la existencia de estos intereses, no
rentes intereses, más allá del aprendizaje. Los políticos sorprende que, a menudo, el nivel de aprendizaje sea bajo.
actúan para mantener sus posiciones de poder, lo que Uno de los problemas es que las actividades para
puede llevarlos a enfocarse en ciertos grupos (geográ- promover el aprendizaje son difíciles de administrar. La
ficos, étnicos o económicos) para obtener ventajas. En enseñanza y el aprendizaje en el aula requieren que los
algunos casos, los burócratas se centran más en mantener docentes tomen múltiples acciones con autonomía y debe

Panorama general | 13
Cuadro 1 La alineación y la coherencia son dos aspectos importantes
¿Los elementos del sistema... …son coherentes?
Sí No
Sí Buen desempeño: Sistemas bien organizados para Incoherencia: Sistemas orientados al aprendizaje,
promover el aprendizaje. pero de manera incoherente.
Ejemplos: Sistemas con un buen desempeño en Ejemplos: Países que toman prestados elementos de
cada nivel (Shanghái [China], Finlandia, Viet Nam). “buenas prácticas” orientados al aprendizaje, pero
sin velar por que los diversos elementos guarden
coherencia entre sí.
…están alineados en
torno al aprendizaje? No Sistemas coherentes, pero no orientados al Sistemas fracasados: Sistemas que no intentan
aprendizaje: Sistemas bien organizados para lograr el aprendizaje ni ningún otro objetivo en
promover otros objetivos. forma coherente.
Ejemplos: Sistemas totalitarios o autoritarios Ejemplos: Sistemas de Estados fallidos.
centrados en promover la lealtad hacia el Estado o la
construcción de la nación (era estalinista en la Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas, era de Suharto
en Indonesia); sistemas centrados en el rendimiento
escolar, no en el aprendizaje (muchos sistemas).
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018.

Cuadro 2 Diversos intereses dictan las acciones de los actores del sector educativo
Ejemplos de...
…intereses alineados en torno al
Actores …intereses en pugna
aprendizaje

Docentes Aprendizaje de los estudiantes, Empleo, seguridad laboral, salario,


ética profesional clases particulares

Directores de escuela Aprendizaje de los estudiantes, Empleo, salario, buenas relaciones con
desempeño docente el personal, favoritismo

Burócratas Escuelas que funcionan bien Empleo, salario, captación de rentas

Políticos Escuelas que funcionan bien Ventajas electorales, captación de rentas,


clientelismo

Padres y estudiantes Aprendizaje de los estudiantes, Empleo familiar, ingreso familiar, superación
empleo de los egresados respecto de otras personas

Sistema judicial Verdadero derecho a la educación Favoritismo, captación de rentas

Empleadores Egresados calificados Bajos impuestos, intereses particulares


mezquinos

Escuelas no estatales (religiosas, no públicas, Escolarización innovadora y atenta a Lucro, misión religiosa, financiamiento
con fines de lucro) las necesidades de los estudiantes

Proveedores de insumos educativos (por ejemplo, Insumos adecuados y de alta calidad Lucro, influencia
libros de texto, tecnología de la información,
edificios)

Donantes internacionales Aprendizaje de los estudiantes Intereses nacionales estratégicos,


respaldo de los contribuyentes, empleo
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018.

haber interacciones regulares y repetidas entre estudian- De la misma manera, la construcción de establecimientos
tes y docentes52. Estas características, sumadas a la falta educativos, los programas de transferencias monetarias,
de información confiable sobre el aprendizaje, hacen que la contratación de docentes y los programas de subsidios
la gestión del aprendizaje sea más difícil que el logro de escolares dirigidos a ampliar el acceso a la educación son
otros objetivos53. Por ejemplo, los avances en el acceso a inversiones muy visibles y de fácil control.
la educación pueden controlarse observando los datos Los beneficiarios potenciales de un mejor aprendi-
sobre matrícula, que son sencillos y fáciles de recopilar. zaje fundacional —estudiantes, padres y empleadores—

14 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


a menudo carecen de la organización, la información muchos países tampoco prestan suficiente atención a
o el incentivo inmediato para promover el cambio. Por los resultados, registran grandes brechas en materia de
lo general, los padres no están organizados para par- oportunidades y enfrentan obstáculos sistémicos para
ticipar en debates dentro del sistema, y es posible que resolver estos problemas.
desconozcan las ventajas que podrían ofrecer diferentes
políticas para mejorar el aprendizaje54. También les pue- A pesar de todo, aún hay motivos
den preocupar las posibles consecuencias que intereses para tener esperanza
opuestos, como los de los docentes, los burócratas o los Aun en los países que parecen estar atrapados en equi-
políticos, podrían tener para sus hijos o para ellos mis- librios con bajo nivel de aprendizaje, algunos docentes
mos. Los estudiantes tienen aún menos poder —excepto, y establecimientos educativos logran mejorarlo. Quizás
a veces, en la educación superior, donde pueden ame- estos ejemplos no sean sostenibles —y es improbable que
nazar con realizar manifestaciones— y, al igual que los puedan extenderse a todo el sistema si no se toman medi-
padres, pueden no ser conscientes de lo poco que están das para reorientar el sistema en torno al aprendizaje—,
aprendiendo hasta que comienzan a buscar trabajo. pero pueden ser beneficiosos para los sistemas donde
Por último, la comunidad empresarial y de negocios a exista la disposición a aprender de estos casos atípicos.
menudo no promueve una educación de calidad, incluso A mayor escala, en algunas regiones dentro de los países
si existe escasez de egresados calificados para contra- se consiguen mejores resultados en la promoción del
tar, y, en cambio, ejerce influencia para que se rebajen aprendizaje, y lo mismo ocurre en algunos países de
los impuestos y el gasto. A diferencia de estos posibles todos los niveles de ingresos.
beneficiarios de las reformas, los potenciales perdedores Estos ejemplos muestran que existen equilibrios con
tienden a ser más conscientes de lo que está en juego alto nivel de aprendizaje en los sistemas. Sin embargo,
para ellos y, en muchos casos, suelen estar mejor organi- ¿es posible que todo un sistema logre escapar de un equi-
zados para actuar colectivamente. librio con bajo nivel de aprendizaje y convertirse en uno
Como resultado, muchos sistemas se encuentran mejor? Hay al menos dos motivos para ser optimistas.
atrapados en equilibrios con bajo nivel de aprendizaje, El primero es que, a medida que los países innovan para
caracterizados por la falta de rendición de cuentas y un mejorar el aprendizaje, pueden valerse de más conoci-
alto nivel de desigualdad. En estos sistemas, los actores mientos sistemáticos (cuya disponibilidad alcanza nive-
clave están unidos mediante contratos informales que les sin precedentes) sobre lo que puede dar buenos resul-
priorizan otros objetivos, como el empleo en la admi- tados a nivel de los estudiantes, el aula y las escuelas.
nistración pública, las utilidades de las empresas o la Varias intervenciones, innovaciones y planteamientos
reelección, perpetuando el equilibrio con bajo nivel de han producido considerables aumentos del aprendizaje.
responsabilidad. En los sistemas mejor administrados, Estos enfoques promisorios son muy diversos —nuevos
algunos actores —como burócratas y docentes— pueden métodos pedagógicos, maneras de asegurarse de que los
dedicar gran parte de sus esfuerzos a mejorar los resul- estudiantes y los docentes estén motivados, modelos de
tados de los estudiantes. Pero en sistemas atrapados en gestión de los establecimientos educativos, tecnologías
equilibrios con bajo nivel de aprendizaje, esos mismos para mejorar la enseñanza y el aprendizaje—, y tal vez
actores no tienen los incentivos ni el apoyo necesarios no den resultados en todos los contextos, pero la posi-
para concentrarse en el aprendizaje, sino que se encuen- bilidad de mejorar los resultados de aprendizaje debería
tran sometidos a una presión constante para prestar ser motivo de esperanza. Estas intervenciones pueden
otros servicios a actores más poderosos. Los actores generar considerables mejoras del aprendizaje: el equi-
deben lidiar con múltiples objetivos, apoyándose unos valente de casi uno o dos grados en el caso de algunos
en otros en un ambiente de incertidumbre, escasa con- estudiantes55. Aun cuando las intervenciones exitosas
fianza social y aversión al riesgo. Por ello, a menudo, es no puedan adoptarse totalmente en otros contextos, los
en el interés de cada cual mantener el statu quo, incluso países pueden utilizarlas como puntos de partida para
si para la sociedad y para muchos de esos actores sería aplicar sus propias innovaciones.
más ventajoso hacer la transición a un equilibrio de más El segundo motivo es que en algunos países se han
alta calidad. introducido reformas que han generado mejoras soste-
Este diagnóstico se ha concentrado en las defi- nidas del aprendizaje en todo el sistema. Como es sabido,
ciencias en el aprendizaje fundacional, y en la sección la importante reforma de la educación introducida en
siguiente se analizarán las acciones prioritarias. El Finlandia a fines de la década de 1970 aumentó la equidad
énfasis en estos aspectos no debería interpretarse en el de los resultados y, al mismo tiempo, mejoró la calidad. Por
sentido de que otras áreas revisten menos importancia. lo tanto, cuando se realizó la primera prueba PISA en 2000,
Los sistemas educativos y las condiciones propicias ese país obtuvo los mayores puntajes. Más recientemente,
para su funcionamiento son temas más amplios y más Chile, Perú, Polonia y el Reino Unido han asumido serios y
complejos que escapan al alcance del presente informe; firmes compromisos de reformar la calidad de sus sistemas
en consecuencia, nuestra prioridad es destacar lo que se educativos. En todos estos países, el aprendizaje ha mejo-
puede hacer en forma más inmediata para fortalecer las rado con el tiempo, no siempre de manera uniforme, pero
bases del aprendizaje sobre las que se construye todo lo suficiente para mostrar que las reformas del sistema
sistema exitoso. Pero tanto el diagnóstico como las prio- pueden valer la pena. Los sistemas educativos de Shanghái
ridades para la adopción de medidas también son perti- (China) y Viet Nam en la actualidad —y el de Corea déca-
nentes para otras partes del sistema, como la educación das atrás— muestran que es posible lograr un desempeño
superior o el aprendizaje permanente. En estos ámbitos, muchísimo mejor de lo que podrían predecir los niveles

Panorama general | 15
de ingreso de los países, gracias a un énfasis sostenido en Aprender más sobre el nivel de aprendizaje para
el aprendizaje con equidad. Brasil e Indonesia han hecho que su mejora sea un objetivo formal y medible
grandes avances, a pesar de las dificultades que entraña Los dichos “solo se puede gestionar
reformar sistemas descentralizados y de gran tamaño. lo que se puede medir” y “no se
engorda a un cerdo pesándolo más
veces” encierran algo de verdad. Sin
Cómo hacer realidad la mediciones, resulta difícil saber cuál
es el estado de las cosas, hacia dónde
promesa de la educación. se está yendo y qué medidas están
Tres medidas de políticas generando efectos significativos.
Contar con esta información puede
brindar orientación y promover la
Medida
Los resultados de aprendizaje no cambiarán, a menos
que los sistemas educativos se tomen en serio el apren- adopción de medidas. Pero las medi- de políticas 1
dizaje y lo utilicen como una guía y un indicador. Esta ciones que están demasiado alejadas Aprender más
idea puede resumirse en la expresión “todos por el de la acción no suelen conducir a sobre el nivel
aprendizaje”56. Como se explica en esta sección, compro- ninguna parte. El desafío consiste de aprendizaje
meterse todos con el aprendizaje —y, por lo tanto, con el en lograr un equilibrio, es decir,
aprendizaje para todos— implica poner en práctica tres determinar cuáles son las medidas adecuadas para los
estrategias complementarias que constituyen el ABC de fines adecuados e implementarlas dentro de un marco
las reformas educativas exitosas: de rendición de cuentas apropiado.

• Aprender más sobre el nivel de aprendizaje para que su mejora Utilizar mediciones para analizar
sea un objetivo formal y medible. Medir mejor el aprendi- el aprendizaje
zaje y mejorar su seguimiento; utilizar esos resultados El primer paso para mejorar el aprendizaje en todo el
para orientar las medidas que deban adoptarse. sistema es aplicar indicadores adecuados que permitan
• Basar el diseño de políticas en la evidencia para lograr que verificar si los programas y las políticas están gene-
las escuelas estén al servicio del aprendizaje de todos los rando los resultados previstos. La información creíble
estudiantes. Utilizar la evidencia para orientar la inno- y confiable puede incidir considerablemente en los
vación y la práctica. incentivos de los políticos. En particular, la información
• Construir coaliciones y alinear a los actores para que todo el sobre el aprendizaje de los estudiantes y el desempeño
sistema favorezca el aprendizaje. Abordar los obstáculos escolar —si se presenta de manera que resulte relevante
y aceptable— contribuye a enriquecer el debate político y
técnicos y políticos que impiden el aprendizaje a escala.
a mejorar la prestación de servicios. Asimismo, ayuda a
los responsables de formular las políticas a gestionar un
Estas tres estrategias son interdependientes. Adoptar
sistema complejo.
un sistema de medición del aprendizaje sin contar con
La medición del aprendizaje puede mejorar la equi-
una manera fiable de alcanzar los objetivos de aprendi-
dad revelando exclusiones ocultas. Como se destacó al
zaje simplemente generará frustración. Incorporar inno-
comienzo de esta reseña, la crisis del aprendizaje no es
vaciones en los establecimientos educativos sin contar
solo un problema para la sociedad y la economía en su
con un sistema de medición del aprendizaje podría des-
conjunto, sino que es también uno de los principales gene-
viar del rumbo a las escuelas, y si estas no tienen el apoyo radores de inequidad y de diferencias cada vez mayores
del sistema, tales innovaciones podrían ser efímeras. en las oportunidades. Pero dado que en muchos sistemas
Además, es improbable que el compromiso con el apren- educativos la información confiable sobre el aprendizaje
dizaje a nivel sistémico sin que haya innovaciones en es sumamente dispar, sobre todo en la escuela primaria
las escuelas y sin mediciones para orientar las reformas y el ciclo inferior de la secundaria, la manera en que el
llegue a ser algo más que retórica de las aspiraciones. Sin sistema les está fallando a los niños desfavorecidos cons-
embargo, en conjunto, las tres estrategias pueden gene- tituye una exclusión oculta58. A diferencia de la exclusión
rar transformaciones positivas. física de la escuela, la falta de aprendizaje suele ser invisi-
La recompensa puede ser enorme. Cuando los niños ble, lo que impide a las familias y comunidades ejercer su
tienen una mentalidad de crecimiento, es decir, entien- derecho a una educación de calidad.
den el gran potencial de aprendizaje que poseen, apren- Estas mediciones del aprendizaje nunca serán, ni
den mucho más que cuando creen estar limitados por deberían ser, la única guía para lograr el progreso en
una inteligencia fija57. Las sociedades tienen la misma materia de educación. Los sistemas educativos debe-
oportunidad. Cuando adoptan una mentalidad de cre- rían contar con mecanismos que permitan seguir de
cimiento —reconociendo los obstáculos que impiden el cerca los avances hacia los objetivos que se fijan para sí
aprendizaje, pero también las oportunidades muy con- mismos y para los estudiantes, y no solo el aprendizaje.
cretas que tienen para derribarlos—, pueden lograr avan- Además, deberían identificar los factores decisivos que
ces en materia de aprendizaje. Una prioridad general impulsan el aprendizaje, como la preparación de los
debe ser eliminar la exclusión oculta que provoca el bajo estudiantes, las competencias de los docentes, la calidad
nivel de aprendizaje. Esto no solo es lo correcto; es tam- de la gestión de las escuelas, y el nivel y la equidad del
bién la manera más segura de mejorar los niveles medios financiamiento. Pero los indicadores de aprendizaje
de aprendizaje y de aprovechar todos los beneficios de la son un punto de partida esencial para mejorar los
educación para la sociedad en su conjunto. sistemas rezagados.

16 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


Gráfico 12 Muchos países carecen de información sobre resultados de aprendizaje
Porcentaje de países con datos para seguir de cerca los avances en pos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible relativos al
aprendizaje al final de la escuela primaria o del ciclo inferior de la secundaria

100

80
Porcentaje

60

40

20

0
Primaria Ciclo Primaria Ciclo Primaria Ciclo Primaria Ciclo Primaria Ciclo
inferior de inferior de inferior de inferior de inferior de
la secundaria la secundaria la secundaria la secundaria la secundaria
América Latina Estados árabes África al sur Asia y Todo el mundo
y el Caribe del Sahara el Pacífico

Matemática Lectura
Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO (IEU), 2016. Datos disponibles en http://bit.do/WDR2018-Fig_O-12.
Nota: Las agrupaciones regionales siguen las definiciones de la UNESCO.

No hay suficientes mediciones del aprendizaje Desarrollo Sostenible de las Naciones  Unidas se con-
La recomendación de abordar la crisis del aprendizaje cluyó que un tercio de los 121 países estudiados carece de
realizando más y mejores mediciones puede parecer, en los datos necesarios para informar sobre los niveles de
un principio, desconcertante. En muchos debates sobre competencia lectora y en matemática de los niños que
educación se destacan los riesgos que conlleva tomar terminan la escuela primaria62. Una proporción incluso
demasiadas pruebas o poner un énfasis excesivo en las mayor no dispone de datos correspondientes al final
evaluaciones. En Estados  Unidos, luego de dos déca- del ciclo inferior de la secundaria (gráfico 12). Incluso
das en las que se aplicó la política de tomar exámenes cuando los países cuentan con esos datos, suele tratarse
decisivos, se observan patrones de comportamiento de evaluaciones puntuales que no permiten realizar un
que se condicen con los problemas mencionados59. En seguimiento sistemático a lo largo del tiempo. La falta
efecto, algunos docentes se han concentrado en impar- de mediciones adecuadas a menudo implica que los sis-
tir conocimientos orientados a exámenes específicos, temas educativos carecen de toda orientación e incluso
y algunas escuelas han adoptado medidas estratégicas de un objetivo predeterminado.
para garantizar que solo se evalúe a los estudiantes
con mejor rendimiento, por ejemplo, incorporando a Utilizar una variedad de indicadores con
determinados estudiantes en programas de educación un objetivo último
especial para que no sean evaluados60. En casos extre- Los distintos indicadores de aprendizaje tienen pro-
mos, se han registrado condenas por engaños sistémicos pósitos diferentes, pero cada uno de ellos contribuye
en el distrito escolar61. Asimismo, en muchos países de al aprendizaje para todos. Los docentes evalúan a los
ingreso bajo y mediano (y en algunos de ingreso alto), la estudiantes en el aula todos los días —de manera formal
cobertura mediática de la educación suele centrarse en o informal—, incluso en sistemas escolares con escasos
exámenes nacionales decisivos con los que se selecciona recursos y mal administrados. Sin embargo, para utilizar
a los candidatos que ingresan al nivel terciario, lo que adecuadamente los indicadores y mejorar así el apren-
genera la preocupación de que se ponga un énfasis exce- dizaje en todo el sistema, es preciso contar con diversos
sivo en las evaluaciones. tipos de evaluación que permitan a los educadores y a los
Pero en muchos sistemas el problema es que se responsables de las políticas elegir la combinación ade-
presta demasiado poca atención al aprendizaje, y no cuada de enfoques pedagógicos, programas y políticas.
lo contrario. Muchos países carecen de información Las evaluaciones formativas que realizan los docen-
incluso sobre las competencias básicas en lectura y en tes ayudan a orientar la instrucción y a adaptar la ense-
matemática. En una evaluación de la capacidad para ñanza a las necesidades de los estudiantes. Aquellos
seguir de cerca los avances en pos de los Objetivos de docentes que están bien preparados y motivados no

Panorama general | 17
actúan a ciegas, dado que saben cómo evaluar con regu- Para reforzar el énfasis de los sistemas de evaluación
laridad el aprendizaje de los estudiantes de manera for- en la calidad y la equidad, pueden utilizarse otros dos
mal e informal. Como se discute en la próxima sección, tipos de indicadores de aprendizaje en entornos no esco-
este tipo de control regular es importante, puesto que lares. Distintos movimientos comunitarios en favor de la
muchos estudiantes quedan tan rezagados que final- rendición de cuentas —dirigidos por organizaciones de la
mente dejan de aprender. Conocer la situación en la que sociedad civil, como el Centro ASER en la India y Uwezo
se encuentran los estudiantes permite a los docentes en África oriental— han implementado programas de
ajustarse a sus necesidades y brindarles oportunidades evaluación ciudadana en los que se reclutan voluntarios
de aprendizaje que les resulten viables. Singapur ha para que midan el aprendizaje fundacional de los niños
utilizado este enfoque de manera satisfactoria: ha iden- pequeños en sus comunidades. Estas organizaciones uti-
tificado a los estudiantes de primer grado que estaban lizan luego los datos obtenidos sobre el aprendizaje para
atrasados con respecto a sus compañeros, valiéndose abogar por reformas educativas. Mediante encuestas
de pruebas para detectar a los que tenían dificultades y multipropósito de hogares también se recopilan datos
brindándoles apoyo intensivo para ayudarlos a alcanzar sobre el aprendizaje que permiten a los investigadores
el nivel esperado63. analizar de qué manera los resultados de aprendizaje
Las evaluaciones nacionales y subnacionales del se correlacionan con las variables comunitarias y de
aprendizaje proporcionan información sobre todo el ingresos. Ambos tipos de evaluaciones no se realizan en
sistema que las evaluaciones que realizan los docentes las escuelas, sino en los hogares. De ese modo, no se ven
en clase no pueden brindar. Para orientar un sistema afectados por una de las deficiencias clave de las evalua-
educativo, los responsables de formular las políticas ciones que tienen lugar en las escuelas: cuando los estu-
deben saber si los estudiantes dominan los contenidos diantes con bajo desempeño abandonan los estudios, su
del plan nacional de estudios, en qué áreas son más ausencia puede mejorar el puntaje promedio del esta-
solventes o tienen más dificultades, si determinados blecimiento, generando así un incentivo perverso para
grupos de la población se encuentran rezagados y en los directivos. Las evaluaciones en el hogar, en cambio,
qué medida, y qué factores contribuyen a mejorar el des- generan indicadores de aprendizaje que recompensan a
empeño de los estudiantes. No hay una manera eficaz los sistemas que mejoran tanto el acceso como la calidad.
de integrar los resultados de la evaluación formativa Esto es fundamental para garantizar que ningún niño sea
que los docentes realizan en el aula con este tipo de considerado un problema sin solución. Incluso en el caso
información confiable sobre todo el sistema. Por ello, de los estudiantes que asisten a la escuela, las evaluacio-
los sistemas necesitan evaluaciones de muestras repre- nes en el hogar proporcionan una fuente alternativa de
sentativas de estudiantes realizadas en jurisdicciones datos sobre el aprendizaje, lo que puede ser importante
más extensas, como países o provincias. Dichas evalua- en entornos donde la calidad de las evaluaciones oficiales
ciones pueden revestir especial importancia como parte resulta cuestionable.
del seguimiento de los avances registrados en el sistema,
dado que se basan en las expectativas que dicho sistema La medición puede resultar difícil
ha establecido para sí mismo. Además, las evaluaciones ¿Por qué no se cuenta con más y mejores formas de
nacionales pueden ayudar a controlar la calidad de las medir el aprendizaje? Al igual que los obstáculos sistémi-
evaluaciones subnacionales poniendo de relieve los cos al aprendizaje, los obstáculos que impiden mejorar
casos en que las tendencias o los niveles de los logros de la medición son de carácter técnico y político. Desde el
los estudiantes difieren de un tipo de evaluación a otro. punto de vista técnico, llevar a cabo buenas evaluacio-
En Estados  Unidos, esta es la función que cumple la nes no es tarea fácil. En el aula, los docentes no están lo
Evaluación Nacional de Progreso Educativo64. suficientemente capacitados para evaluar el aprendizaje
Las evaluaciones internacionales también sumi- de manera eficaz, sobre todo cuando las evaluaciones se
nistran información que ayuda a mejorar los sistemas. enfocan en destrezas más complejas (por ejemplo, sobre
Las evaluaciones internacionales (como las del PISA, la base de un proyecto), antes que en el aprendizaje de
el TIMSS y el PIRLS) y las regionales (como las del memoria. En lo que se refiere al sistema, los ministerios
PASEC en África occidental y central, y la del Laboratorio de Educación carecen de la capacidad necesaria para dise-
Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la ñar evaluaciones válidas e implementarlas en una mues-
Educación [LLECE]) brindan una perspectiva adicional tra de establecimientos escolares. Asimismo, intervienen
sobre el nivel de aprendizaje de los estudiantes. Permiten factores políticos. Parafraseando un antiguo refrán, los
evaluar comparativamente el desempeño de los países y responsables de elaborar las políticas en algunos casos
verificar la información que surge de las evaluaciones deciden que es mejor evitar las pruebas y dar por sen-
nacionales. Además, pueden ser herramientas poderosas tada la ineficacia que evaluar a los estudiantes y despejar
desde el punto de vista político: dado que a los dirigentes cualquier duda. Por otra parte, incluso cuando participan
de los distintos países les preocupan la productividad y en las evaluaciones, los Gobiernos en ocasiones se nie-
la competitividad a nivel nacional, las comparaciones gan a hacer públicos los resultados, como sucedió con la
internacionales pueden generar conciencia sobre el evaluación del TIMSS realizada en 1995 en México65. Por
nivel de retraso que experimenta un país con respecto a último, cuando las evaluaciones están mal diseñadas o se
otros en la promoción del capital humano. las convierte sin fundamento en exámenes decisivos, los

18 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


FIGURE O.13 Low-performing countries don’t face sharp tradeoffs between learning and other education outp

administradores o educadores pueden tener un incen- Gráfico 13 Los países con bajo desempeño no
tivo para tergiversar la información, haciendo que los se ven obligados a elegir entre resultados de
resultados de las evaluaciones no sirvan para orientar la aprendizaje y otros resultados educativos
elaboración de políticas.

La medición no necesita apartarse de los

(p. ej., creatividad, espíritu ciudadano)


objetivos más generales en materia de
educación: puede incluso respaldarlos
El hecho de hacer mayor hincapié en un aprendizaje País B
que pueda medirse no significa que otros resultados del (alto desempeño)

Otros resultados
área educativa no sean importantes. Si bien la educación
formal y otras instancias de aprendizaje tienen muchos
objetivos, solo algunos de ellos se ven reflejados en las
evaluaciones habituales de lectura y escritura, cálculos
aritméticos básicos y razonamiento lógico. Los educa- País A
dores también procuran ayudar a los estudiantes a desa- (alto desempeño)
rrollar habilidades cognitivas más complejas, algunas de
las cuales (como la creatividad) son difíciles de plasmar
en las evaluaciones. El éxito en la vida también depende País C
(bajo desempeño)
de las habilidades socioemocionales y no cognitivas —la
perseverancia, la resiliencia y el espíritu de equipo— que
las personas pueden desarrollar cuando reciben una
Aprendizaje medido
educación adecuada. A menudo, los sistemas educativos
también persiguen otros objetivos: dotar a los estudian- Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018.
tes de competencias ciudadanas, alentar los valores
cívicos y promover la cohesión social. Se trata de obje-
tivos de educación ampliamente compartidos, y resulta la frontera educativa. Los economistas utilizan el con-
entendible que algunas personas se pregunten si, dada cepto de fronteras de posibilidades de producción para
la importancia que se concede a los objetivos medibles, entender la manera en que los productores —o, en este
estos otros objetivos quedarán relegados a un segundo caso, los países— optan por los distintos bienes. Esta idea
plano, sobre todo en los sistemas educativos que ya se resume los debates sobre políticas educativas en los países
encuentran sobrecargados. de la OCDE que se encuentran en la frontera del aprendi-
De hecho, es más probable que el énfasis en el apren- zaje (gráfico 13). Por ejemplo, en los últimos años, muchos
dizaje —y en la calidad educativa que lo respalda— genere actores relevantes de Corea han sostenido que el sistema
estos otros resultados deseables. Las condiciones que educativo de ese país, conocido por su gran desempeño,
hacen que un niño, luego de asistir a la escuela durante pone demasiado énfasis en los puntajes de las pruebas
dos o tres años, no haya aprendido a leer una sola palabra (lo que en el gráfico 13 se denomina “aprendizaje medido”)
o que llegue al final de la escuela primaria sin saber hacer y no presta suficiente atención a la creatividad ni a deter-
una resta de dos dígitos no contribuyen al logro de los minadas habilidades socioemocionales como el trabajo en
objetivos más elevados de la educación. Normalmente, las equipo (“otros resultados”). Implícitamente, este debate se
escuelas que no pueden dotar a los jóvenes de las habili- se refiere a la conveniencia de desplazarse hacia arriba
dades laborales necesarias tampoco los prepararán para y a la izquierda de la frontera, esto es, ir de A a B. Sin
crear nuevas empresas ni analizar grandes obras literarias. embargo, los países atrapados en un equilibrio con bajo
Si los estudiantes no pueden concentrarse debido a las pri- nivel de aprendizaje (representados en el gráfico por el
vaciones que sufren, si los docentes carecen de las compe- país C) conceden tan poca importancia a los resultados
tencias pedagógicas y la motivación necesarias para des- que el debate entablado en el seno de la OCDE carece de
pertar el interés de los estudiantes, si el material destinado toda relevancia para ellos. El país C tiene la oportunidad
al aula nunca llega debido a la gestión deficiente, y si el de mejorar, al mismo tiempo, tanto en el plano del apren-
sistema en su conjunto no se adapta a las necesidades de la dizaje medido como en el de los otros resultados educati-
sociedad, ¿tiene sentido pensar que los estudiantes podrán vos. En el estado de Andhra Pradesh (India), gracias a un
desarrollar habilidades para el pensamiento complejo, experimento en el que se recompensaba a los docentes
como la resolución de problemas y la creatividad? Es más por los resultados positivos que obtenían sus alumnos en
probable que estas condiciones obstaculicen la búsqueda matemática y lengua, se logró mejorar el aprendizaje no
de objetivos más elevados y que, por el contrario, al poner solo en esas materias, sino también en ciencias y estudios
mayor énfasis en el aprendizaje, también se aceleren los sociales, aun cuando en este último caso no estaba pre-
avances hacia el logro de dichos objetivos. vista ninguna recompensa66. Este resultado tiene sentido:
Paradójicamente, es probable que los países con rendi- después de todo, la lectura, la escritura y el cálculo arit-
miento más bajo no se vean obligados a tomar las mismas mético básico son, en términos más generales, una vía de
decisiones difíciles que los países con alto desempeño en acceso a la educación.

Panorama general | 19
Basar el diseño de políticas en la evidencia contexto. Por ejemplo, la decisión de aumentar el tamaño
para lograr que las escuelas estén al servicio de una clase agregando 10 estudiantes llevó a que los
del aprendizaje de todos los estudiantes puntajes en las pruebas se redujeran cuatro veces más en
La medición de las deficiencias en Israel que en Kenya, pero no ha tenido ningún impacto
el aprendizaje no brinda una orien- en algunos contextos72. Tal como lo explican dos especia-
tación clara sobre la manera de listas en el tema: “Conocer ‘lo que funciona’, esto es, tener
corregirlas. Afortunadamente, hoy se conciencia del efecto del tratamiento en la población
cuenta con una amplia experiencia estudiada tiene un valor limitado si no se comprende el
sobre cómo mejorar los resultados entorno político e institucional de dicha población”73.
de aprendizaje a nivel del estudiante, Si bien en la próxima sección se trata el tema de ese
del aula y de la escuela. La neuro- entorno más general, por el momento abordaremos primero
Medida de ciencia cognitiva ha evolucionado cómo utilizar esta evidencia de la forma más eficaz. En tal
políticas 2: considerablemente durante las dos sentido, cabe formular cuatro consideraciones principales.
Basar el diseño últimas décadas, proporcionando En primer lugar, los principios que permiten com-
información valiosa sobre cómo prender cómo y por qué funciona un programa son más
de políticas en
aprenden los niños67. El trabajo rea- importantes que los resultados de estudios individuales.
la evidencia En términos económicos, por “principios” se entiende
lizado en ese campo ha revelado la
importancia que tienen los primeros años de vida para modelos de comportamiento que pueden ayudar a
el desarrollo del cerebro del niño68. Al mismo tiempo, las orientar conjuntos más amplios de enfoques aplicables
escuelas y los sistemas de todo el mundo han innovado a la resolución de problemas. Hay tres tipos de modelos
de muchas formas: aplicando enfoques pedagógicos que pueden resultar especialmente valiosos: modelos
novedosos, utilizando nuevas tecnologías para mejorar sencillos en los que los actores maximizan su bienestar
la enseñanza y el aprendizaje en el aula, o exigiendo una dentro de las restricciones que enfrentan; modelos del
mayor rendición de cuentas a varios actores del sistema agente-principal que incorporan a múltiples actores con
y, en algunos casos, dotándolos de mayor autonomía. distintos objetivos y, en algunos casos, distinta infor-
La cantidad de evaluaciones sistemáticas orientadas a mación; y modelos conductuales que tienen en cuenta
determinar si dichas intervenciones han mejorado el modelos mentales y normas sociales.
aprendizaje aumentó más de 10 veces al pasar de apenas En segundo lugar, la diferencia entre lo que, según la
19 en el año 2000 a 299 en 201669. evidencia, puede ser eficaz y lo que se hace en la prác-
En muchos casos, las intervenciones permitieron tica sugiere un punto de partida para actuar. Entender
mejorar los resultados de aprendizaje. Los logros obte- por qué aumentan las diferencias ayuda a encontrar
nidos gracias a intervenciones eficaces se traducen en la forma de abordarlas. Por ejemplo, cuando distintos
más años de escolarización, mayores ingresos y menos actores manejan distinta información o algunos actores
pobreza. En el caso de un grupo de niños jamaiquinos carecen de información, conviene recurrir a enfoques
de entre 9 y 24 meses que presentaban retraso en el que muestren cómo se puede difundir y utilizar mejor
crecimiento, un programa orientado a mejorar el desa- la información. Las diferencias ayudan a determinar qué
rrollo cognitivo y socioemocional generó resultados muy tipos de principios deberían favorecer la innovación en
positivos 20 años más tarde: tasas de delitos más bajas, contextos específicos.
mejor salud mental e ingresos un 25 % más elevados que En tercer lugar, la evidencia tiende a acumularse allí
los de quienes no habían participado del programa70. Los donde resulta más fácil generarla, y no necesariamente
programas destinados a mejorar la pedagogía han tenido donde la acción generaría el efecto más significativo,
un impacto mayor que el equivalente de medio año de de modo que las políticas centradas únicamente en
escolarización suplementaria y un aumento del 8 % del dicha evidencia podrían estar mal orientadas74. Si bien
valor actual descontado de los ingresos de toda la vida71. el alcance de la evidencia acumulada en materia de
Por ello, si bien la crisis del aprendizaje resulta difícil de educación es amplio, el hecho de que un enfoque no se
abordar, el hecho de que mediante determinadas inter- haya evaluado no significa que carece de potencial. La
venciones el aprendizaje puede mejorarse sugiere el innovación adaptada al contexto específico en algunos
camino a seguir. casos significa probar cosas que no se han probado en
Esta evidencia no nos permite identificar lo que otro lugar.
funciona en todos los contextos, dado que en el ámbito En cuarto lugar, un examen exhaustivo de los princi-
de la educación no existen las soluciones mundiales. pios subyacentes revela que para resolver el problema no
Mejorar el aprendizaje en un entorno particular nunca basta con que un funcionario a cargo de las decisiones
resulta tan sencillo como tomar un programa exitoso de ordene aumentar la cantidad, o incluso la calidad, de
un país o una región e implementarlo en otro lugar. En las intervenciones. Muchas de las intervenciones en el
los estudios aleatorios controlados y otros enfoques para ámbito del aprendizaje son el resultado de decisiones
evaluar el impacto se hace especial hincapié en aislar adoptadas por otros actores en respuesta a las decisiones
cuidadosamente el impacto causal de las intervenciones. reales y esperadas. Por ejemplo, los docentes responden
Pero dichos enfoques, en algunos casos, no contemplan a incentivos para asistir a la escuela y mejorar los resul-
interacciones importantes con los factores subyacen- tados de los estudiantes, aun cuando la naturaleza de la
tes que determinan si una intervención constituye un respuesta varía de un contexto a otro75. Del mismo modo,
aporte significativo, factores que pueden no entrar en los estudiantes y los padres eligen respondiendo a otras
juego cuando se reproduce la intervención en un nuevo decisiones. En la India y Zambia, las subvenciones del

20 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


Gráfico 14 Es más complicado de lo que parece: las personas actúan en función
de las decisiones adoptadas por otros actores del sistema
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Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018.

Gobierno a las escuelas llevaron a que los padres reduje- • Garantizar el desarrollo pleno de los niños a través de la
ran los montos que invertían en la escolarización de sus nutrición, la estimulación y el cuidado durante la primera
hijos76. En definitiva, el gráfico 14 ofrece una descripción infancia. Cabe resaltar tres estrategias derivadas de las
más completa del marco de aprendizaje: aprender a experiencias exitosas. La primera consiste en realizar
mejorar los resultados a través de intervenciones centra- intervenciones en el campo de la salud y la nutrición
das en el estudiante, en el aula y en la escuela implica dirigidas a las madres y a sus hijos durante los prime-
iluminar las distintas flechas del gráfico. ros 1000 días a fin de reducir la malnutrición y fomen-
La integración de todos estos elementos permite dis- tar el desarrollo fisiológico. La segunda, en aumentar
tinguir tres puntos de partida prometedores: estudiantes la frecuencia y la calidad de la estimulación, así como
preparados, enseñanza eficaz e intervenciones en las las oportunidades para aprender en el hogar (a partir
escuelas que tengan una incidencia real en el proceso de del nacimiento) con el fin de mejorar el desarrollo del
enseñanza y aprendizaje. Cada una de estas áreas reviste lenguaje y la motricidad, y desarrollar desde temprano
carácter prioritario debido a que, según evidencias pro- las habilidades cognitivas y socioemocionales. Y la
venientes de diversos contextos, puede contribuir signi- tercera, en promover las guarderías para niños muy
ficativamente al aprendizaje. pequeños y los programas preescolares para niños de
entre 3 y 6 años —junto con los programas de cuida-
Preparar a niños y jóvenes para aprender dores que contribuyen a la nutrición y protección de
Lograr que los estudiantes asistan a la escuela prepara- los niños— con el objeto de mejorar sus habilidades
dos y motivados para aprender es el primer paso para cognitivas y socioemocionales en el corto plazo, así
mejorar el aprendizaje. Sin ello, cualquier otro programa como los resultados educativos y laborales posteriores
o política que se implemente tendrá un efecto mínimo. en la vida77. La calidad de los programas es muy impor-
Hay tres puntos de partida clave para abordar la prepara- tante: los programas de guarderías que cuentan con
ción de los estudiantes: procesos deficientes (aun cuando la infraestructura,

Panorama general | 21
a capacitación de los cuidadores y la cantidad de niños nivel de esfuerzo y de aprendizaje. En este sentido, cabe
por cuidador sean relativamente adecuadas) pueden destacar tres principios prometedores:
dañar el desarrollo de los niños78.
• Reducir el costo que supone la escolarización para que los niños • Diseñar la capacitación docente de manera tal que apunte a
asistan a la escuela, pero utilizar otras herramientas para la enseñanza individualizada y se repita, con sesiones orien-
aumentar la motivación y el esfuerzo, dado que las interven- tativas de seguimiento, por lo general referidas a una técnica
ciones destinadas a reducir los costos no suelen, por sí solas, pedagógica específica. Este enfoque contrasta fuerte-
favorecer el aprendizaje79. Para mejorar el aprendizaje, los mente con gran parte del desarrollo profesional que
programas basados en la demanda deben fomentar el actualmente se ofrece a los docentes en una variedad
esfuerzo de los estudiantes por aprender o su capacidad de países. En Estados Unidos, un equipo de expertos en
para hacerlo. Por ejemplo, las comidas que se proveen en capacitación docente calificó el desarrollo profesional
las escuelas inciden positivamente en el acceso a la edu- de “fragmentado, miope y, a menudo, carente de sen-
cación y también en el aprendizaje en aquellos lugares tido”90. En África al sur del Sahara, la capacitación de
donde los niños tienen acceso limitado a los alimentos los docentes suele ser demasiado corta para ser eficaz y
en el hogar80. Las transferencias monetarias focalizadas demasiado deficiente para marcar la diferencia91. Por el
contribuyen a aumentar el aprendizaje cuando incenti- contrario, algunos programas de África y Asia meridio-
van el buen desempeño81 o se promocionan de manera nal que brindaban orientación a largo plazo generaron
tal que se fomenta el esfuerzo, como en Camboya82. En importantes logros en el aprendizaje92.
algunas intervenciones destinadas a brindar informa- • Evitar que los estudiantes se atrasen con respecto a sus com-
ción también se alienta a realizar mayores esfuerzos83. pañeros al punto de que les resulte imposible ponerse al día,
• Para compensar el hecho de que muchos jóvenes terminan la y adaptar la enseñanza al nivel del estudiante. En muchos
educación básica sin las competencias necesarias, ofrecerles casos se observa que, aun cuando los estudiantes pasan
programas de recuperación antes de que sigan avanzando sucesivamente de grado, solo una fracción de ellos
en el plan de educación y capacitación84. Los programas adquiere los conocimientos requeridos; de hecho, la
de recuperación en la escuela constituyen siempre el mayoría se retrasa y algunos no aprenden prácticamente
mejor enfoque inicial. Después de la escuela, los progra- nada. Esto se debe, en parte, a que los docentes enseñan
mas más exitosos comparten dos rasgos principales. En a los estudiantes más avanzados de la clase, como se
primer lugar, ofrecen cursos de nivelación en entornos documentó en Australia, Suecia y Estados  Unidos93, o
de la vida real, de modo que los estudiantes que tienen están obligados a enseñar un plan de estudios dema-
un nivel muy bajo de competencias básicas pueden siado ambicioso94. Una de las estrategias eficaces para
desarrollarlas en el lugar de trabajo85. En segundo lugar, adaptar la enseñanza al nivel del estudiante consiste
los programas acelerados y flexibles —no los cursos en recurrir a docentes comunitarios para que dicten
secuenciales que duran varios semestres— suelen dar clases de apoyo a los estudiantes con peor desempeño,
lugar a una mayor permanencia de los estudiantes en el reorganizar las clases según las capacidades o utilizar
ámbito educativo y a un porcentaje más alto de certifi- herramientas tecnológicas para adaptar las clases a las
caciones finales86. necesidades de los destinatarios95.
• Recurrir a los incentivos pecuniarios y no pecuniarios para
Aumentar la eficacia de la enseñanza mejorar la motivación de los docentes, garantizando que las
Si bien la eficacia de la enseñanza depende de las compe- acciones que se busca incentivar en ellos se condigan con sus
tencias y la motivación de los docentes, son muchos los capacidades. Por lo general, los sistemas educativos no
sistemas que no toman en serio esos aspectos. Los suel- recompensan a los docentes por su buen desempeño
dos de los docentes constituyen el rubro presupuestario ni los sancionan cuando su desempeño es deficiente.
más importante de los sistemas educativos, dado que Los incentivos son más eficaces para mejorar los resul-
consumen tres cuartas partes del presupuesto corres- tados cuando los docentes pueden adoptar medidas
pondiente a la educación primaria en los países en desa- sencillas para mejorar el aprendizaje, como aumentar
rrollo. Sin embargo, en muchos sistemas resulta difícil su asistencia cuando el ausentismo representa un
atraer candidatos idóneos para que ejerzan la docencia y obstáculo. Pero los incentivos no necesitan ser muy
proporcionarles una base sólida de conocimientos peda- importantes (ni económicos) para incidir en el com-
gógicos y sobre distintas materias antes de que empie- portamiento. En México y en el Punjab (Pakistán),
cen a enseñar. Como resultado, los nuevos docentes a con solo brindar información de diagnóstico a los
menudo ingresan al aula con escaso dominio del conte- padres y a las escuelas sobre el desempeño relativo
nido que deben transmitir87. Una vez que los docentes se de estas últimas se logró mejorar los resultados en el
encuentran en funciones, la capacitación profesional que aprendizaje96.
reciben suele ser incongruente y demasiado teórica. En
algunos países, el costo de esta capacitación es enorme; Centrar todo lo demás en la enseñanza
en Estados  Unidos, por ejemplo, alcanza los USD 2500 y el aprendizaje
millones al año88. Asimismo, los sistemas educativos a Para mejorar el aprendizaje, los insumos, la gestión y la
menudo cuentan con pocos mecanismos eficaces para gobernanza de las escuelas deben beneficiar la relación
orientar, respaldar y motivar a los docentes, aun cuando estudiante-docente, pero en muchos casos eso no sucede.
las competencias de estos últimos no contribuyen al Los debates en torno a la mejora de los resultados de la
aprendizaje a menos que decidan aplicarlas en el aula89. educación suelen referirse al aumento de los insumos,
Afortunadamente, las competencias y la motivación de como los libros de texto, la tecnología o la infraestructura
los docentes pueden reforzarse, generando así un mayor de las escuelas. Sin embargo, con demasiada frecuencia,

22 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


no se tiene en cuenta por qué estos insumos podrían, tiene mayor impacto cuando abarca cosas que los
efectivamente, mejorar el aprendizaje. Las pruebas del uso padres pueden observar fácilmente (como el ausen-
eficaz de los insumos y la gestión revelan tres principios tismo de los docentes cuando es de un nivel elevado)
cardinales, a saber: y cuando se reúne una variedad de interesados (no
solo los padres) en formas que conduzcan a la acción.
• P roporcionar insumos adicionales, como nuevas tecnolo- En Indonesia, las subvenciones escolares permitieron
gías, de manera complementaria y no sustitutiva de los mejorar el aprendizaje cuando se fortalecieron los vín-
docentes97. El aprendizaje mejoró en el marco de un culos entre la escuela y el consejo de la aldea (el centro
programa de aprendizaje con ayuda de computado- de autoridad local)109.
ras de Gujarat (India), cuando se sumó al tiempo de
enseñanza y aprendizaje, especialmente en el caso Los sistemas más eficaces, en lo que se refiere al
de los estudiantes de desempeño98. Un programa de aprendizaje, son aquellos en que hay poca diferencia
Kenya en virtud del cual se proporcionaron tabletas a entre las observaciones y la práctica. En lo que respecta a
los docentes de escuelas públicas para respaldar la ins- la preparación del estudiante, por ejemplo, países de Asia
trucción permitió mejorar el desempeño de lectura de oriental, como Corea y Singapur, han alcanzado un nivel
los estudiantes99. Sin embargo, el mero hecho de pro- elevado de niños en condiciones de aprender. Las tasas
porcionar computadoras de escritorio para las aulas de retraso en el crecimiento de los niños de edad preesco-
en Colombia sin que esos dispositivos estuvieran inte- lar son bajas, y los niños se ven motivados y respaldados
grados de manera adecuada en los planes de estudios por sus familias. Para promover la enseñanza eficaz,
no tuvo impacto en el aprendizaje100. Insumos aún Finlandia y Singapur atraen algunos de los graduados
más tradicionales, como los libros, no suelen tener más preparados de la educación superior a la enseñanza
efecto en la enseñanza y el aprendizaje cuando no y les proporcionan oportunidades de desarrollo profesio-
se usan efectivamente en el aula o si su contenido es nal efectivas y apoyo sostenido.
demasiado avanzado para los estudiantes101.
• Garantizar que la nueva tecnología de la información y las Construir coaliciones y alinear a los actores para
comunicaciones pueda implementarse realmente en los que todo el sistema favorezca el aprendizaje
sistemas actuales. Las intervenciones que incorporan Trabajar a escala no significa tan solo
la tecnología de la información y las comunicaciones incrementar el alcance de determi-
tienen, en algunos casos, los mayores impactos en el nadas intervenciones. Incrementar
aprendizaje102. Pero por cada programa de gran efica- el alcance de las intervenciones en el
cia —como el programa de aprendizaje dinámico con campo de la educación entraña reali-
ayuda de computadoras para estudiantes de escuelas zar intervenciones de demostrada efi-
secundarias en Delhi, que permitió obtener en mate- cacia a escala experimental y repetir-
mática y lengua puntajes más altos que la gran mayo- las en cientos o miles de escuelas. Sin
ría de otras intervenciones de aprendizaje puestas a embargo, este planteamiento suele Medida
prueba en la India u otros lugares103— hay programas, fallar porque los principales actores
de políticas 3:
como el denominado “Una Computadora por Alumno” son seres humanos que actúan con
Construir
de Perú y Uruguay, que evaluaciones sugieren no han aspiraciones y limitaciones humanas
tenido impacto alguno en los conocimientos de lectura en un ámbito de contenido político. coaliciones y
o matemática de los estudiantes104. Las tecnologías Las complicaciones en la realidad alinear a los
que no se adaptan bien a las condiciones reinantes no pueden socavar los programas bien actores
suelen llegar al aula o, si lo hacen, no suelen usarse105. diseñados, especialmente cuando entran en juego nue-
• Centrar las reformas de la gestión y gobernanza de las escue- vas fuerzas en todo el sistema. Cuando el Gobierno de
las en la mejora de la interacción entre docentes y estudiantes. Camboya trató de ampliar los centros de desarrollo de la
La capacitación de los directores de las escuelas en la primera infancia y los establecimientos de educación pre-
forma de mejorar esa interacción —proporcionando a escolar —programas que habían dado buenos resultados
los docentes opiniones y comentarios sobre los planes en algunas partes del país cuando su ejecución estuvo a
de clases, los planes de acción para mejorar el desem- cargo de organizaciones no gubernamentales (ONG)—,
peño de los estudiantes y la conducta en el aula— ha la escasa demanda por parte de los padres y la baja cali-
ejercido un gran impacto en el aprendizaje de los dad de los servicios hizo que no se produjeran impactos
estudiantes106. En países que van desde Brasil y la India en el desarrollo del niño, y que incluso se desacelerara
hasta Suecia, el Reino Unido y Estados Unidos, la capa- este desarrollo en algunos casos110. Cuando el Gobierno
cidad de gestión de los directores de escuela guarda de Kenya trató de reducir el número de estudiantes por
una relación significativa y sólida con el desempeño maestro a través de docentes subcontratados —una inter-
de los estudiantes— incluso después de controlar la vención que había mejorado los resultados académicos
influencia de una variedad de características de los cuando la implementó una ONG—, los resultados fueron
estudiantes y las escuelas107. Lograr la participación insignificantes tanto por limitaciones de la ejecución
de las comunidades, los padres y los actores de las como por factores de economía política111. Y cuando el
escuelas en formas que promuevan la supervisión Gobierno de Indonesia trató de aumentar la capacidad de
y la rendición de cuentas a nivel local por la presta- los docentes duplicando casi los sueldos de los docentes
ción de servicios puede mejorar los resultados108. Sin diplomados, las presiones políticas diluyeron el proceso
embargo, la vigilancia de la comunidad, por lo general, de certificación y solo se concretó el aumento salarial.

Panorama general | 23
El resultado fueron desembolsos presupuestarios mucho rendición de cuentas a políticos y burócratas. Mejorar de
mayores por concepto de sueldos, sin ningún aumento esa manera la medición del aprendizaje es fundamental
de las competencias de los docentes ni del aprendizaje de para atraer la atención hacia los problemas y crear la
los estudiantes112. voluntad para tomar medidas. En Tanzanía, a comienzos
La enseñanza que puede destacarse, entonces, es que de la década de 2010, los resultados deficientes de los
las mejores intervenciones en las escuelas y respecto de exámenes que se tomaron a los alumnos que finaliza-
los estudiantes mejorarán considerablemente el apren- ban la escuela —junto con los resultados ampliamente
dizaje solo si los países abordan los pertinaces obstáculos difundidos de evaluaciones del aprendizaje realizadas
técnicos y políticos del sistema que impiden el cambio. por la ciudadanía y encuestas que mostraban la calidad
Los obstáculos técnicos comprenden la complejidad del deficiente de las escuelas— motivaron a los responsales
sistema, el gran número de actores, la interdependencia de de las políticas a emprender reformas ambiciosas. En
las reformas y el lento ritmo al que se producen cambio en Alemania, la conmoción generada por los resultados
los sistemas educativos. Los obstáculos políticos compren- mediocres obtenidos en las primeras pruebas PISA de
den los intereses contrapuestos de los distintos actores y la 2000 dio lugar a reformas que mejoraron tanto la equi-
dificultad para salir del desequilibrio, especialmente, en los dad como los niveles medios de aprendizaje.
medios de bajo nivel de confianza donde predominan los Los esfuerzos en esta esfera deben ir más allá de tan
riesgos. Todas estas trabas alejan a los actores del aprendi- solo medir el aprendizaje: deben hacer el seguimiento
zaje, según lo explicado antes. Los sistemas que las superan de sus factores determinantes también. Entender estos
y que alinean a los actores en torno al aprendizaje pueden factores determinantes puede permitir que las refor-
lograr resultados notables de aprendizaje. Shanghái fue un mas se ocupen de las causas más profundas, si existe el
ejemplo de esto cuando obtuvo las calificaciones máximas compromiso por parte de todo el sistema de mejorar el
en las pruebas PISA de 2012, en parte gracias a políticas que aprendizaje. Considérese la cuestión de la preparación
garantizaron que todas las clases contaran con un docente del estudiante. Cuando los indicadores revelan que los
preparado y motivado que tuviera el debido respaldo113. niños más pobres ya están muy atrasados cuando empie-
Para orientar el sistema en función del aprendizaje, zan la escuela primaria, esta determinación puede crear
desde los puntos de vista técnico y político, los refor- la voluntad política no solo de ampliar la educación pre-
madores pueden usar los siguientes tres conjuntos escolar en las zonas de bajos ingresos, sino también de
de instrumentos: luchar contra el retraso en el crecimiento y educar a los
padres acerca de la estimulación temprana de los niños.
• Información e indicadores. Contar con información e Cuando los indicadores revelan que muchos docentes
indicadores más adecuados puede promover el apren- carecen de un dominio sólido de lo que se supone que
dizaje de las siguientes dos maneras: catalizando las sus estudiantes deben aprender, esta determinación
reformas y sirviendo como indicadores de su efec- puede impulsar esfuerzos para mejorar la calidad de la
tividad para mejorar el aprendizaje con equidad. De formación de los docentes114.
esa manera, pueden mejorar la alineación política y Naturalmente, la información y los indicadores tam-
técnica del sistema. bién pueden ser equívocos, irrelevantes o insostenibles
• Coaliciones e incentivos. La buena información tendrá desde el punto de vista político, de modo que deben
efectos positivos solo si se cuenta con apoyo suficiente diseñarse y usarse con tino. Los indicadores pueden
para asignar prioridad al aprendizaje. La política suele no captar dimensiones importantes de los resultados
ser el problema, cuando debe ser parte de la solución. que el sistema educativo trata de promover. Por ejem-
Para ello hace falta crear coaliciones para promover el plo, el Objetivo de Desarrollo del Milenio de lograr la
aprendizaje y las competencias de amplia base y para enseñanza primaria universal antes de fines de 2015
lograr un nuevo equilibrio de los incentivos políticos. consagró un objetivo crucial (el acceso equitativo), pero
• Innovación y agilidad. Las escuelas y las sociedades han no representó lo que muchos suponían: la adquisición
logrado elevados niveles de aprendizaje equitativo de alfabetización y aritmética elemental, y mucho
de diversas maneras. Definir qué enfoques darán menos otras competencias para la vida. Otro riesgo es
resultado en determinadas circunstancias requiere la distorsión de los indicadores adecuados atribuyén-
innovación y adaptación. Esto significa usar pruebas doles mucha importancia cuando los posibles benefi-
para establecer dónde empezar y después usar los indi- ciarios pueden manipularlos. Por lo tanto, los sistemas
cadores para repetir los circuitos de retroalimentación. necesitarán distintas mediciones para distintos fines115.
Aunque sean acertados desde el punto de vista técnico,
Todos estos instrumentos serán más eficaces cuando los indicadores pueden resultar insostenibles desde el
cuenten con el respaldo de una sólida capacidad de ejecu- punto de vista político si destacan demasiados proble-
ción dentro del Gobierno. mas y no dan ningún motivo de esperanza. Una forma
de abordar este problema es centrarse no solo en los
Información e indicadores niveles de aprendizaje, que pueden ser muy bajos, sino
Contar con información e indicadores más adecuados — en el progreso a lo largo del tiempo.
comenzando con los indicadores de aprendizaje— es fun-
damental para crear espacio político para la innovación y Coaliciones e incentivos
usar después ese espacio para lograr mejoras constantes. Una estrategia importante de los esfuerzos para mejo-
Como se recalcó, la falta de indicadores de aprendizaje rar el aprendizaje ha sido la movilización de todos los
adecuados impide a los interesados juzgar el desempeño interesados en alcanzar ese objetivo. Muchos países han
del sistema, diseñar las políticas adecuadas, y exigir la hecho uso de una amplia variedad de consultas que han

24 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


procurado que todos los grupos interesados se unieran Innovación y agilidad
para generar apoyo para los cambios propuestos de la Para formular planteamientos de aprendizaje eficaces
política educativa. Malasia usó un modelo de laborato- que se ajusten a sus circunstancias, los sistemas edu-
rio para formar coaliciones de interesados y lograr su cativos deben alentar la innovación y la adaptación. En
participación en todas las etapas de la reforma, desde el muchos sistemas educativos, las escuelas y otras insti-
diseño hasta la ejecución116. También puede constituir tuciones educativas se adaptan periódicamente a los
una estrategia importante movilizar los ciudadanos a cambios de circunstancias. Gracias a estas adaptaciones
través de campañas periódicas de información y comu- suelen surgir soluciones novedosas para los desafíos de
nicación. En Perú, los reformadores del Gobierno usaron la educación. El estudio de las partes de cualquier sistema
información sobre los malos resultados de aprendizaje educativo que funcionan bien puede revelar plantea-
y el desempeño del sistema educativo para movilizar mientos viables desde el punto de vista técnico y político
el apoyo del público para las reformas con el objeto para resolver los problemas que enfrentan los sistemas
de fortalecer la responsabilidad de los docentes. Esa para mejorar el aprendizaje. Por ejemplo, en Misiones,
información también catalizó la acción por parte de la provincia de Argentina, se habían generalizado las altas
comunidad empresarial, que financió una campaña tasas de deserción escolar, pero algunas escuelas, al pare-
que ponía de relieve la importancia de la educación de cer, lograron escapar a esa tendencia. Una mirada más de
buena calidad para el crecimiento económico. En algu- cerca a estas “anomalías positivas” reveló relaciones muy
nos lugares de Perú, los padres usaron este punto de distintas entre docentes y padres. Cuando otras escuelas
partida para manifestarse en contra de las huelgas de adoptaron el planteamiento más constructivo en lo que
docentes que habían causado la interrupción de la esco- se refiere a las relaciones entre padres y docentes que uti-
larización117. Otro instrumento para crear coaliciones es lizaban las escuelas exitosas, sus tasas de deserción esco-
agrupar las reformas, para que cada actor logre una de lar bajaron significativamente122. Mientras se recuperaba
sus máximas prioridades. Por ejemplo, el compromiso de una guerra civil, Burundi usó un planteamiento adap-
de modernizar la formación profesional —reforma tativo para encontrar la manera adecuada de llevar libros
que podría prestar ayuda inmediata a los empleado- de texto a las escuelas. Redujo el plazo de entrega de más
res— podría ganar su apoyo para reformas educativas de un año a 60 días, después repitió ese planteamiento
más amplias. en otras zonas123.
Cuando sea posible, un planteamiento negociado Los incentivos son importantes para determinar si los
sistemas innovan y adoptan soluciones nuevas a escala.
y gradual respecto de la reforma puede ofrecer una
Los sistemas que son cerrados, que limitan la autonomía
alternativa más alentadora que la confrontación directa.
de los docentes y las escuelas, y que juzgan el desempeño
Cuando los actores del sistema acuerdan colaborar y
por el grado de cumplimiento con las reglas que rigen el
generar confianza en torno a objetivos comunes, es
uso de los recursos, suelen dejar poco espacio para la inno-
probable que haya más posibilidades de que la reforma
vación. En cambio, los sistemas más abiertos que prestan
sea eficaz. En Chile, las negociaciones sucesivas entre
más atención a los resultados generales y premian los
el Gobierno y el sindicato de los docentes generaron
avances en la mejora de los resultados tienen más probabi-
amplio apoyo para varias reformas que ajustaron las
lidades de registrar más innovación y la difusión de nuevos
condiciones de trabajo de los docentes con el objeto
planteamientos en todo el sistema educativo124.
de aumentar su bienestar general, y al mismo tiempo Para ejercer influencia en el sistema, dichas innova-
vincularon el pago y el desarrollo profesional más ciones deben agruparse con indicadores adecuados y con
estrechamente con el desempeño118. Un enfoque utili- coaliciones a nivel del sistema en favor del aprendizaje.
zado por varios países ha sido compensar a los actores Sin ambas, toda mejora derivada de la innovación pro-
que podrían verse perjudicados por las reformas. En bablemente resulte ser de corta duración o se limite a
otros casos, se han aplicado reformas de doble vía para las zonas locales. Pero con dicho apoyo, es posible que se
introducir gradualmente cambios de manera de prote- produzca un círculo virtuoso si los sistemas siguen los
ger a los actores existentes de sus efectos (por ejemplo, siguientes pasos:
en Perú y el Distrito de Columbia de Estados  Unidos,
los sistemas de pago por desempeño, en un principio, • 
Fijar el aprendizaje como objetivo claramente deli-
fueron voluntarios)119. neado y medirlo.
Para mantener las reformas también es importante • 
Crear una coalición en favor del aprendizaje que
crear alianzas sólidas entre las escuelas y sus comuni- permita el espacio político para la innovación y
dades. Cuando los incentivos políticos y burocráticos la experimentación.
para la reforma son deficientes, la acción local puede • Innovar y poner a prueba planteamientos que parez-
servir como sustituto de ellos. En Sudáfrica, la situación can ser los más prometedores para una situación
política y económica limita los esfuerzos para mejorar determinada, inspirándose en la evidencia empírica,
los resultados académicos. Sin embargo, se lograron y centrándose en las áreas que prometan el logro
avances para mejorar los resultados a nivel local gracias de las mayores mejoras en comparación con la
a alianzas sólidas entre los padres y las escuelas120. Aun práctica corriente.
donde existan incentivos más amplios para mejorar el • 
Usar la medición del aprendizaje, junto con otras
aprendizaje, la participación de la comunidad a nivel mediciones de la prestación de servicios escolares,
local es importante y puede complementar las medidas como indicador de si el planteamiento está dando
de cambio nacionales o subnacionales121. buenos resultados.

Panorama general | 25
FIGURE O.15 Coherence and alignment towards learning

Gráfico 15 Coherencia y alineación en torno al aprendizaje

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Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018.

• Construir a partir de aquello que da resultado y retro- o porque con él se pagan insumos que no influyen en la
ceder cuando algo no va bien, para producir resultados relación entre la enseñanza y el aprendizaje, o porque el
a corto plazo que fortalezcan la determinación a largo sistema no asigna prioridad al aprendizaje de los niños y
plazo de la coalición a favor del aprendizaje. jóvenes desfavorecidos. Por lo tanto, más financiamiento
• Repetir. para continuar con las mismas prácticas solo llevará a
conseguir los mismos resultados. Sin embargo, cuando
La recompensa por hacer lo que hace falta es que se los países abordan seriamente los obstáculos al aprendi-
logra un sistema cuyos componentes guardan coherencia zaje para todos, el gasto en educación es una inversión
entre sí y donde todo se alinea en torno al aprendizaje crucial para el desarrollo, en especial, en los países que,
(gráfico 15). en la actualidad, tienen un bajo nivel de gasto total,
El aumento del financiamiento puede respaldar este como se ha destacado en estudios importantes de los
equilibrio de aprendizaje para todos siempre que los últimos tiempos sobre la educación a nivel mundial126.
diversos actores principales demuestren con su con- Sin dudas hará falta más financiamiento público para la
ducta que el aprendizaje es importante para ellos. Esta educación a fin de que un número mayor de niños asista
condición de “siempre que” es importante porque los a la escuela durante más tiempo y aprenda en ella. Un
niveles más elevados de gasto público no están asociados aporte de financiamiento —ya sea de fuentes nacionales
estadísticamente con un grado más alto de terminación o internacionales— puede ayudar a los países a escapar
de los estudios, ni siquiera con tasas de matrícula más de un equilibrio con bajo nivel de aprendizaje, si están
elevadas en países con una gobernanza deficiente125. dispuestos a dar los demás pasos necesarios que se expu-
Garantizar que los estudiantes aprendan es aún más sieron en este trabajo.
difícil y. en consecuencia, hay escasa correlación entre
el gasto y el aprendizaje después de tener en cuenta el Consecuencias para los actores externos
ingreso nacional. Es fácil imaginar la razón de esto, dadas Los actores externos pueden reforzar estas estrategias
las muchas maneras en que el financiamiento puede des- para abrir el espacio político y técnico para el aprendi-
viarse, ya sea porque el dinero nunca llega a la escuela, zaje. En el ámbito de la información y los indicadores, por

26 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


ejemplo, los actores internacionales pueden financiar la mejores instalaciones, más materiales y docentes mejor
participación en las evaluaciones regionales del aprendi- formados, los resultados de aprendizaje mejorarán.
zaje (como las del PASEC en África occidental o el LLECE Pero esperar a que pase la crisis de aprendizaje sin
en América Latina) o en las evaluaciones mundiales de hacer nada no es una estrategia ganadora. Aunque el
esa temática (como las del PISA o el TIMSS) para detectar ingreso nacional y el aprendizaje están correlacionados
los desafíos y catalizar los esfuerzos nacionales en pos de de alguna manera para los niveles más bajos de desa-
la reforma. Los actores externos también pueden desa- rrollo, el aumento de los ingresos no siempre conlleva
rrollar instrumentos para hacer el seguimiento de los mejores resultados de aprendizaje. Y en la medida
factores inmediatos del aprendizaje con el fin de ayudar en que el desarrollo sí produce mejores resultados de
a los bucles de retroalimentación. El financiamiento para aprendizaje y competencias, ello se debe, en parte, a que
la educación suele provenir en su mayor parte de fuentes el desarrollo ha ido unido a la disposición para abordar
nacionales de modo que un punto de partida de altos las situaciones de estancamiento político y los proble-
niveles de movilización de los actores internacionales mas de gobernanza que obstaculizan el aprendizaje.
es financiar mejor información que torne más eficaz el En definitiva, entonces, esos desafíos son inevitables.
gasto nacional. En el campo de la innovación y la experi- Asimismo, no hay necesidad de esperar a que se pro-
mentación, las fuentes de financiamiento externo, como duzca el aprendizaje. En todos los niveles de ingresos,
el Banco Mundial, pueden proporcionar financiamiento hay países que no solo obtienen mejor puntaje que otros
basado en los resultados, lo que brinda a los países más en las evaluaciones internacionales, sino que, lo que es
espacio para la innovación y la repetición en su rumbo más importante, demuestran con la calidad de sus siste-
hacia el logro de mejores resultados. mas educativos y su formulación de políticas que están
consagrados al aprendizaje.
Aprender para hacer realidad El futuro del trabajo valorará el aprendizaje. El
ritmo acelerado de los avances tecnológicos ha produ-
la promesa de la educación cido grandes cambios en la naturaleza del trabajo, y
Demostrando que el aprendizaje es realmente impor- ha llevado a algunos a declarar que estamos viviendo
tante para ellos, los países pueden hacer realidad la una nueva era: La Segunda Edad de las Máquinas o la
promesa plena de la educación. La educación, además de Cuarta Revolución Industrial. Las versiones extremas
ser un derecho humano básico, si se la lleva a cabo ade- de esta visión indican que podrían desaparecer todos los
cuadamente, mejora los resultados sociales en muchos empleos, salvo unos pocos, lo que disminuiría el valor
ámbitos de la vida. Para las personas físicas y las fami- de las habilidades para la mayoría de las personas. Sin
lias, la educación promueve el capital humano, mejora embargo, los cambios sísmicos pronosticados aún no
las oportunidades económicas, promueve la salud y se han reflejado en los países de ingreso alto y mucho
aumenta la capacidad de tomar decisiones eficaces. Para menos en los de ingreso bajo y mediano. Lo más impor-
las sociedades, la educación aumenta las oportunidades tante es que, sin perjuicio de los cambios en la demanda
económicas, promueve la movilidad social y hace que de habilidades en el futuro, las personas necesitarán
las instituciones funcionen de manera más eficaz. Para una base sólida de habilidades y conocimientos básicos.
medir estos beneficios, la investigación se ha centrado En todo caso, los adelantos acelerados aumentarán la
recién en los últimos tiempos en la distinción entre rentabilidad de aprender la manera de aprender, para
escolaridad y aprendizaje. Pero las pruebas confirman lo que se necesitan competencias básicas que permitan
la intuición de que estos beneficios suelen depender de a las personas físicas evaluar las situaciones nuevas,
las habilidades que adquieren los estudiantes, no solo adaptar su forma de pensar, y saber de dónde obtener
del número de años que pasan en el aula. Las economías información y cómo darle sentido.
con mayores competencias aumentan más rápido que
***
aquellas con escolaridad pero competencias mediocres;
una tasa más alta de alfabetización predice mejores cono- Los países ya han dado un gran paso inicial con la escola-
cimientos financieros y mejor estado de salud, más allá rización de tantos niños y jóvenes. Ahora es el momento
de los efectos de la escolaridad; y los niños pobres tienen de hacer realidad la promesa de la educación acelerando
más probabilidades de ocupar un peldaño más alto en la el aprendizaje. Una educación real, que aliente el apren-
distribución de ingresos cuando crecen en comunidades dizaje, es un instrumento para promover tanto la prospe-
con mejores resultados de aprendizaje. ridad compartida como el fin de la pobreza. Ese tipo de
No será fácil lograr que se tome en serio el apren- educación beneficiará a muchos: niños y familias cuya
dizaje. Ya es difícil superar los problemas técnicos que experiencia positiva de escolarización restablezca su
entraña determinar qué es lo que promoverá el aprendi- confianza en el Gobierno y la sociedad, en lugar de soca-
zaje a nivel de los estudiantes y las escuelas en cualquier varla; jóvenes con las habilidades que buscan los emplea-
situación, y más aún lo es abordar los desafíos políticos y dores; docentes que puedan responder a su vocación
técnicos de trabajar a escala. Muchos países que luchan profesional en lugar de hacerlo a las demandas políticas;
por superar la crisis del aprendizaje tal vez se sientan ten- trabajadores adultos que hayan aprendido la manera
tados de mantener la situación actual. Después de todo, de aprender, preparándolos para cambios económicos
tal vez argumenten, a la larga, el desarrollo mejorará y sociales imprevisibles; y ciudadanos que tengan los
los resultados de aprendizaje: a medida que los hogares valores y las capacidades de raciocinio necesarios para
salgan de la pobreza y las escuelas saquen provecho de contribuir a la vida cívica y a la cohesión social.

Panorama general | 27
Notas
1. Uwezo (2014). En todos los países, la prueba se tomó en 30. Lupien y otros (2000); McCoy y otros (2016); Walker y otros
inglés. En Kenya y Tanzanía, se la tomó también en suajili, (2007).
y se utilizó el puntaje más alto (en inglés o en suajili) para 31. Coe y Lubach (2007); Garner y otros (2012); Nelson (2016).
evaluar el nivel de competencia. En Kenya y en Uganda, 32. Black y otros (2017). La Organización Mundial de la Salud
las clases se dictan en inglés. (OMS) define el retraso del crecimiento como una puntuación
2. Centro ASER (2017). z de la talla para la edad de menos de dos desviaciones
3. Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018, estándar por debajo de la mediana de una población de
con datos del Programa para la Evaluación Internacional de referencia saludable.
Alumnos (PISA), 2015 (Organización para la Cooperación y 33. Paxson y Schady (2007); Schady y otros (2015).
el Desarrollo Económicos [OCDE], 2016). 34. Hanushek (1992); Rockoff (2004).
4. Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2018, con 35. Bau y Das (2017).
datos del Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo 36. Bruns y Luque (2015).
(TERCE), 2012 (Organización de las Naciones Unidas para la 37. UIS (2006).
Educación, la Ciencia y la Cultura [UNESCO], 2013). 38. Chang y otros (2013).
5. UNESCO (2016). 39. Abadzi (2009); EQUIP2 (2010).
6. Banco Mundial (2011). 40. Bold y otros (2017).
7. Barro y Lee (2013). 41. Hanushek (1995); Mingat y Tan (1998); Tan y Mingat (1992);
8. Pritchett (2013). Wolf (2004).
9. Pritchett (2013). 42. Glewwe y otros (2011); Hanushek (1986); Kremer (1995).
10. Gove y Cvelich (2011). 43. Sabarwal, Evans y Marshak (2014).
11. Crouch (2006). 44. Lavinas y Veiga (2013).
12. Castillo y otros (2011). 45. Robinson, Lloyd y Rowe (2008); Waters, Marzano y
13. ASER Pakistán (2015a, 2015b). McNulty (2003).
14. Resultados del Consorcio de África Meridional y Oriental 46. Bloom y otros (2015). Las áreas de gestión comprenden las
para el Seguimiento de la Calidad de la Educación operaciones, el seguimiento, la fijación de metas y la ges-
(SACMEQ) correspondientes a alumnos de sexto grado de tión de recursos humanos.
15 países en 2007 (Hungi y otros, 2010). 47. Bruns, Filmer y Patrinos (2011); Orazem, Glewwe y Patrinos
15. Resultados del Programme d’Analyse des Systèmes (2007); Banco Mundial (2003).
Éducatifs de la Confemen (PASEC) correspondientes a 48. Datos tomados de StatCompiler, del programa de
alumnos de sexto grado de 10 países francófonos en 2014 Encuestas de Demografía y Salud de la Agencia de los
(PASEC, 2015). Estados  Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID),
16. Centro ASER (2017). http://www.statcompiler.com/en/.
17. RTI International (2009). 49. Park (2016).
18. Banco Mundial (2016b). 50. Todd y Mason (2005).
19. Muralidharan y Zieleniak (2013). 51. Chisholm y Leyendecker (2008).
20. Spaull y Kotze (2015). 52. Banco Mundial (2003).
21. Singh (2015). 53. Andrews, Pritchett y Woolcock (2017).
22. “Competencia mínima” se define como una desviación 54. Grindle (2004).
estándar por debajo de la media de los puntajes de las eva- 55. Evans y Yuan (2017).
luaciones armonizadas. 56. El equipo expresa su agradecimiento a Kai-Ming Cheng por
23. Estas cifras se basan en el análisis de la información de sugerir esta expresión.
la Base de Datos Mundial sobre Calidad de la Educación 57. Dweck (2008).
(2017), entregada al equipo a cargo del Informe sobre el 58. Save the Children (2013).
desarrollo mundial 2018 por Nadir Altinok, Noam Angrist 59. Guilfoyle (2006).
y Harry  Anthony  Patrinos. Los promedios no incluyen a 60. Jacob (2005).
China ni India por falta de datos. 61. Fausset (2014).
24. UNESCO (2016). 62. IEU (2016).
25. Instituto de Estadística de la UNESCO (IEU) e Iniciativa 63. OECD (2011).
Educación para Todos (EFA) (2015). 64. Jacob (2007).
26. Banerjee, Jacob y Kremer (2000); Hanushek y Woessmann 65. Solano-Flores, Contreras-Niño y Backhoff Escudero (2005).
(2008); Rivkin, Hanushek y Kain (2005). 66. Muralidharan y Sundararaman (2011).
27. Alderman, Orazem y Paterno (2001); Andrabi, Das y Khwaja 67. De Smedt (2014); Insel y Landis (2013); Kuhl (2010).
(2008); Farah (1996); Kingdon (1996); Orazem (2000); Tooley 68. Dua y otros (2016).
y Dixon (2007). 69. Evans y Popova (2016).
28. Hanushek, Lavy e Hitomi (2008). 70. Gertler y otros (2014).
29. Estudios del Marco de Habilidades para el Empleo y la 71. Cálculos realizados para el Informe sobre el desarrollo mun-
Productividad (STEP) (Banco Mundial, 2014). dial 2018. Véase Evans y Yuan (2017).

28 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


72. Pritchett y Sandefur (2013). 114. Por ejemplo, en Mozambique, después de que los indi-
73. Deaton y Cartwright (2016). cadores de prestación de servicios del Banco  Mundial
74. Romer (2015). revelaran un nivel muy bajo de conocimiento de los
75. Duflo, Hanna y Ryan (2012); Muralidharan y Sundararaman docentes y muy altos niveles de ausentismo (resultados
(2011). que fueron recogidos por los medios de comunicación
76. Das y otros (2013). locales) el Gobierno puso en marcha un programa (res-
77. Los datos provienen de países tan diversos como paldado en última instancia a través de un préstamo del
Estados  Unidos, Argentina, Bangladesh, China y Uganda, Banco Mundial) para abordar estos problemas.
entre otros (Berlinski, Galiani y Gertler, 2008; Engle y 115. Neal (2013).
otros, 2011). 116. Banco Mundial (2017).
78. Berlinski y Schady (2015); Bernal y otros (2016); 117. Bruns y Luque (2015).
Grantham-McGregor y otros (2014). 118. Mizala y Schneider (2014); Wales, Ali y Nicolai (2014).
79. Baird y otros (2014); Fiszbein y Schady (2009); Morgan, 119. Birnbaum (2010); Bruns y Luque (2015).
Petrosino y Fronius (2012). 120. Levy y otros (2016).
80. Snilstveit y otros (2016). 121. Mansuri y Rao (2013).
81. Blimpo (2014); Kremer, Miguel y Thornton (2009). Los 122. Green (2016); Pascale, Sternin y Sternin (2010).
incentivos financieros directos han sido menos eficaces 123. Campos, Randrianarivelo y Winning (2015).
en los países de ingreso alto (Fyer, 2011), si bien los diseños 124. Andrews, Pritchett y Woolcock (2013).
alternativos que proporcionan incentivos inmediatamente 125. Rajkumar y Swaroop (2008); Suryadarma (2012).
después de la prueba han funcionado (Levitt y otros, 2016). 126. Véase, en particular, el informe de la Comisión de Educación
82. Barrera-Osorio y Filmer (2013). (2016), que hace hincapié en la importante función del
83. Avitabile y de Hoyos (2015); Nguyen (2008). financiamiento para complementar las reformas.
84. Organización Internacional del Trabajo (2015).
85. Bragg (2014).
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34 | Informe sobre el desarrollo mundial 2018


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Panorama general | 35
Contenido del
Informe sobre el desarrollo mundial 2018
Prólogo
Agradecimientos
Siglas y abreviaturas

Panorama general: Aprender para hacer realidad


la promesa de la educación

Parte I: La promesa de la educación


1 Escolarización, aprendizaje y la promesa de la educación

Parte II: La crisis del aprendizaje


2 La gran expansión de la escolarización y los que se han quedado en el camino
Artículo destacado 1: La biología del aprendizaje
3 Las distintas facetas de la crisis del aprendizaje
Artículo destacado 2: La pobreza frena el desarrollo biológico
y obstaculiza el aprendizaje
4 Para tomar en serio el aprendizaje, el primer paso es medirlo
Artículo destacado 3: La multidimensionalidad de las habilidades

Parte III: La innovación y la evidencia al servicio


del aprendizaje
Artículo destacado 4: Aprender sobre el aprendizaje
5 No hay aprendizaje sin estudiantes preparados y motivados
6 Las habilidades y la motivación del docente son dos factores importantes
(aunque muchos sistemas educativos funcionan como si no lo fueran)
7 Todas las demás intervenciones deben contribuir a fortalecer la relación
docente-estudiante
8 Consolidar las bases vinculando la formación con el empleo
Artículo destacado 5: La tecnología está transformando el mundo laboral:
¿Cuáles son las implicaciones para el aprendizaje?

Parte IV: Lograr que el sistema favorice el aprendizaje


a escala
9 Los sistemas educativos no están alienados en torno al aprendizaje
Artículo destacado 6: ¿Gastar más o gastar mejor? ¿O ambas cosas a la vez?
10 Las prácticas políticas nocivas contribuyen a la falta de alineación
11 Cómo escapar a los equilibrios con bajo nivel de aprendizaje

37
AUDITORÍA AMBIENTAL
Declaración sobre los beneficios para el medio ambiente
El Banco Mundial ha asumido el compromiso de reducir su huella ambiental. Por lo tanto,
sacamos provecho de las opciones de publicación electrónica y de las tecnologías de impresión
a demanda, instaladas en centros regionales de todo el mundo. Esto permite reducir las tiradas
y las distancias de los envíos, con lo que disminuyen el consumo de papel, el uso de productos
químicos, las emisiones de gases de efecto invernadero y los desechos.
Seguimos las normas recomendadas por Green Press Initiative para el uso del papel.
La mayoría de nuestros libros están impresos en papel certificado por el Consejo de
Administración Forestal (FSC), y casi todos contienen entre un 50 % y un 100 % de papel
reciclado. Las fibras recicladas del papel de nuestros libros no están blanqueadas, o bien se ha
utilizado un blanqueo totalmente libre de cloro (TCF) o procesado sin cloro (PCF) o mejorado
sin cloro elemental (EECF).
Para obtener más información sobre la filosofía ambiental del Banco, visite
http://www.worldbank.org/corporateresponsibility.
Todos los años, el Informe sobre el desarrollo mundial del Banco Mundial aborda
un tema de vital importancia para el desarrollo. La edición de 2018, titulada
APRENDER para hacer realidad la promesa de la educación, es la primera dedicada
enteramente a la educación. Y este es el momento adecuado: si bien la educación ha
sido desde siempre fundamental para el bienestar de las personas, lo es aún más en
una época de rápidos cambios económicos y sociales como la actual. La mejor forma
de preparar a niños y jóvenes para el futuro es lograr que el aprendizaje constituya el eje
de todos los esfuerzos destinados a promover la educación.

En el Informe sobre el desarrollo mundial 2018 se analizan cuatro temas principales:

En primer lugar, la promesa de la educación: la educación es un poderoso


instrumento para erradicar la pobreza y promover la prosperidad compartida,
pero para aprovechar al máximo su potencial es necesario contar con políticas
más eficaces dentro y fuera del sistema educativo.

En segundo lugar, la necesidad de arrojar luz sobre el aprendizaje: a pesar de


los avances logrados en el acceso a la educación, las recientes evaluaciones del
aprendizaje revelan que muchos jóvenes de todo el mundo, especialmente los pobres
o marginados, salen de la escuela sin contar siquiera con las habilidades básicas que
necesitan para la vida. Al mismo tiempo, las evaluaciones internacionales muestran
que las habilidades observadas en muchos países de ingreso mediano están muy
por debajo de los niveles esperados. Y, en muchos casos, tales deficiencias no son
visibles, de modo que, como primer paso para afrontar esta crisis del aprendizaje,
es imprescindible obtener información al respecto realizando una evaluación más
adecuada del aprendizaje de los estudiantes.

En tercer lugar, cómo lograr que las escuelas estén al servicio del aprendizaje
de todos los estudiantes: en investigaciones llevadas a cabo en áreas como la
neurociencia cognitiva, las innovaciones pedagógicas y la gestión de las escuelas
se han identificado intervenciones que promueven el aprendizaje garantizando
que los estudiantes estén preparados para aprender, que los docentes estén
capacitados y motivados, y que la relación docente-alumno se vea debidamente
respaldada.

En cuarto lugar, cómo lograr que todo el sistema favorezca el aprendizaje: para
lograr un nivel adecuado de aprendizaje en todo el sistema educativo no basta
con implementar las intervenciones eficaces a escala. Los países también deben
superar las barreras técnicas y políticas estableciendo indicadores relevantes para
movilizar a los actores y seguir de cerca los progresos, formando coaliciones a
favor del aprendizaje, y aplicando un enfoque adaptativo para llevar adelante
las reformas educativas.

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