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Prof. Rafael Encinas Administração Pública

Administração Pública – AFRFB 2009 pública e aos grupos que administravam o governo.
EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO Assim, quando a questão falar em estamento burocrático,
BRASIL não devemos associá-lo ao modelo racional-legal, mas
Antes de entrarmos nos modelos em si, vamos ver como sim ao grupo de burocratas que controlava o Estado
o Bresser Pereira traça um panorama geral dessa durante o período patrimonialista. O termo estamento
evolução. O autor montou a seguinte tabela: burocrático foi usado por Faoro para designar o grupo
aristocrático-burocrático de juristas, letrados, e militares,
que derivavam seu poder e sua renda do próprio Estado.
1821-1930 1930 - 1985 1985 - Já vimos que são utilizados os termos “sinecura” e
“prebenda” para descrever os empregos públicos, já que
Mercantil- Capitalista- significam ocupação rendosa de pouco trabalho. É
Sociedade Pós-Industrial
Senhorial Industrial
justamente isso o que ocorre no patrimonialismo
Democrático brasileiro, em que os ocupantes de cargos públicos
Estado (política) Oligárquico Autoritário
(1985) recebem os cargos como “presentes”, moeda de troca. É
tradicional a idéia de que uma função fundamental do
Estado Gerencial Estado nessa época era garantir empregos para a classe
Patrimonial Burocrático
(administração) (1995)
média pobre ligada por laços de família ou de agregação
aos proprietários rurais.
De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na Com o tempo, este estamento passa a ser infiltrado por
produção agrícola destinada ao comércio internacional grupos externos, de origem social mais baixa, como os
(café, algodão, borracha) e era dirigida por uma militares do Exército. Não podemos mais falar com
oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo precisão de um “estamento patrimonial” já que uma
que se aproveitava do Estado para conquistar vantagens característica dos estamentos é a sua pequena
pessoais. permeabilidade. Aqui começa a nascer a administração
A partir de 1930 a economia se volta para a pública burocrática, juntamente com o autoritarismo
industrialização e o governo passa a ser comandado a burocrático-capitalista que está emergindo através
mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, principalmente dos militares e das revoluções que
durante o qual se implantou no país a administração promovem em nome de uma abstrata “razão”.
burocrática. Após a saída de Vargas em 1945 há um
período democrático, mas em 1964 os militares retornam Reforma burocrática (1936);
ao poder, colocando o país novamente sob os mandos Dentro deste contexto e após a crise da bolsa de Nova
de uma ditadura. York em 1929, Getúlio Vargas comanda um movimento
Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra revolucionário que vai marcar a reformulação completa
numa era pós-industrial, em que os serviços e a do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo
tecnologia da informação ganham extrema importância. processo de modernização social e industrial, que
Na administração, em 1995 é lançado o Plano Diretor da resultou na incorporação da classe trabalhadora, de
Reforma do Aparelho do Estado, que implantaria a setores médios urbanos e da incipiente burguesia
reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma nacional. Este processo será comandado com mão de
observação. O CESPE considera que o Decreto-Lei n° ferro pelo ditador, especialmente depois de 1937 com a
200 de 1967 pode ser reconhecido como o início da implantação do Estado Novo.
administração gerencial no Brasil. Veremos isso mais A administração burocrática surgiu no quadro da
adiante. aceleração da industrialização brasileira, em que o
República Velha (1889-1930) Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente
No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de no setor produtivo de bens e serviços. Segundo o Plano
1930 como a forma de dominação predominante. Não Diretor:
podemos dizer que ele está totalmente superado. A implantação da administração pública burocrática é
Quando um ministro confunde seu cartão de crédito uma conseqüência clara da emergência de um
pessoal com o cartão corporativo do governo federal na capitalismo moderno no país.
hora de comprar uma tapioca, está claro que o Assim, a reforma administrativa dá início a implantação
patrimonialismo ainda está bastante presente em nossa do modelo racional-legal no Brasil, através de um grande
cultura, já que permanece a confusão entre o patrimônio esforço de Vargas para normatizar e padronizar os
público e privado. Mas é a partir da década de 1930 que principais procedimentos da administração pública. É
o país passa a adotar uma administração burocrática. iniciado um amplo processo de criação de estatutos e
Segundo Bresser: normas para as áreas fundamentais da administração
O Estado brasileiro, no início do século XX, era um pública, principalmente em três áreas que são
Estado oligárquico e patrimonial, no seio de uma consideradas o tripé da implantação da administração
economia agrícola mercantil e de uma sociedade de burocrática no país:
classes mal saída do escravismo. ƒ Administração de Materiais
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado ƒ Administração de Pessoal
por uma oligarquia, palavra que significa “governo de ƒ Administração Financeira:
poucos”. A este pequeno grupo que controlava o A primeira perna do tripé, a administração de material,
governo, Raymundo Faoro deu o nome de “estamento deu seu primeiro passo com a criação da Comissão
burocrático”. Um ponto importante aqui é não confundir o Permanente de Padronização em 1930 e da Comissão
uso do termo “burocracia” sempre como uma referência Permanente de Compras em 1931.
ao modelo burocrático de administração defendido por A segunda, com a criação do Conselho Federal do
Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da junção da Serviço Público Civil em, quando também foram
palavra francesa bureau, que significa escritório, com a instituídas as Comissões de Eficiência. Cada Ministério
palavra grega kratos, que significa poder. Desde o XVII já de Estado teria a sua Comissão de Eficiência e uma de
se falava em “burocracia” para se referir a repartição
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suas competências seria justamente apresentar O segundo período Vargas não logrou melhorias
propostas que ajudassem na racionalização dos seus substantivas: os concursos públicos eram
serviços. A racionalização é a característica principal que freqüentemente evitados ou burlados pelas autoridades
garante o alcance da eficiência nas organizações de órgãos descentralizados, o serviço público manteve-
burocráticas. Em 1938 o Conselho viria a ser substituído se ineficiente e a carreira pública permanecia pouco mais
pelo Departamento Administrativo do Serviço Público do que um mito, com acirrada luta interna pelo
(DASP). nepotismo, especialmente às vésperas dos períodos
O DASP passou a ser seu órgão executor e, também, eleitorais, quando proliferavam nomeações a título
formulador da nova forma de pensar e organizar a provisório.
administração pública. A criação do DASP, ocorrida já Governo JK e a administração para o
nos quadros do Estado Novo, acontecia em um momento desenvolvimento
em que o autoritarismo brasileiro voltava com força, mas Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou
agora para realizar a revolução modernizadora do país, implantar no Brasil a “Administração para o
industrializá-lo, e valorizar a competência técnica. Desenvolvimento”, consubstanciada no Plano de Metas.
Representou, assim, no plano administrativo, a afirmação A administração para o desenvolvimento foi um conjunto
dos princípios centralizadores e hierárquicos da de idéias que surgiu a partir da década de 1950 que
burocracia clássica. buscava discutir os meios administrativos necessários
Podemos resumir as principais realizações do DASP: para alcançar as metas do desenvolvimento político,
ƒ ingresso no serviço público por concurso, econômico e social. Defendia que era necessário
ƒ critérios gerais e uniformes de classificação de reformar o sistema administrativo para transformá-lo em
cargos, instrumento de modernização da sociedade. A idéia
ƒ organização dos serviços de pessoal e de seu básica é a de que a administração pública deve se
aperfeiçoamento sistemático, adaptar à nova realidade, agindo de forma eficiente e
ƒ administração orçamentária, dando condições para que os países se desenvolvam.
ƒ padronização das compras do Estado, Outro princípio desta corrente era a necessidade de
ƒ racionalização geral de métodos. planejar o desenvolvimento, visando estabelecer
No que diz respeito à administração dos recursos prioridades de investimento de recursos escassos para
humanos, o DASP representou a tentativa de formação utilizá-los da melhor forma possível. Assim, a ação do
da burocracia nos moldes weberianos, baseada no governo deveria estar intimamente relacionada com o
princípio do mérito profissional. Entretanto, embora planejamento.
tenham sido valorizados instrumentos importantes à A aplicação da administração para o desenvolvimento no
época, tais como o instituto do concurso público e do Brasil resultou, tanto no governo de JK quanto na
treinamento, não se chegou a adotar consistentemente ditadura, no crescimento da administração indireta. Como
uma política de recursos humanos que respondesse às se defendia a adequação da administração pública às
necessidades do Estado. Ainda permaneciam o necessidades desenvolvimentistas do país, eram
patrimonialismo e o clientelismo. necessárias estruturas administrativas mais flexíveis do
Entre as atribuições do DASP estavam previstas também que a rigidez do modelo burocrático implantado pelo
a elaboração da proposta do orçamento federal e a DASP.
fiscalização orçamentária. Na prática, porém, as O governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a
iniciativas relativas à política orçamentária estrutura burocrática vigente e o novo projeto nacional.
permaneceram nas mãos do Ministério da Fazenda até Além da sobrevivência de valores tradicionais no núcleo
1940. Nesse ano, a situação foi contornada com a da burocracia, a implementação do Programa de Metas
criação, no interior daquele ministério, da Comissão de exigia estruturas flexíveis, não-burocráticas e uma
Orçamento, cuja presidência passava a ser acumulada capacidade de coordenação dos esforços de
pelo presidente do DASP. Somente no princípio de 1945 planejamento. Por isso a estratégia de JK para enfrentar
o DASP assumiu plenamente a responsabilidade pela possíveis embates com a burocracia foi a constituição de
elaboração da proposta do orçamento federal, com a estruturas paralelas para proceder reformas.
conseqüente extinção da comissão do Ministério da Dentro desta lógica da administração paralela, era
Fazenda. necessária uma coordenação dos esforços de
Com a queda de Vargas em outubro de 1945, o DASP planejamento. Esta coordenação política das ações se
passou por um profundo processo de reestruturação, que fazia através de grupos executivos nomeados
resultou no seu parcial esvaziamento. A partir de então, diretamente pelo Presidente da República.
suas funções assumiram um caráter de assessoria, Com a implantação do Plano de Metas de JK, que tinha
exceto no tocante à seleção e aperfeiçoamento de como pré-requisito para sua implantação a criação de
pessoal, área em que se manteve como órgão executor. uma gama de organismos de planejamento e consultoria
Ele veio a ser extinto apenas em 1986, com o Decreto e comissões de trabalho (os Grupos Executivos), na sua
93.211, que criou a Secretaria de Administração Pública. maioria ocupado por pessoas ligadas aos grupos
Com o retorno de Vargas ao governo por meio de multinacionais (empresários com qualificação
eleições em 1951 permitiu uma reação da burocracia a profissional, oficiais militares), foi formada uma
este retorno do clientelismo. Dentro desta reação ocorreu administração paralela que coexistia com o Executivo
a promulgação da Lei nº 1.711, que trazia o segundo formal e permitia que os interesses multinacionais
“Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”. Tal ignorassem os canais tradicionais de formação de
estatuto passou a reger o trabalho no setor público e o decisão, contornando assim as estruturas de
concurso público, mais uma vez, tornou-se a regra geral representação do regime populista, dessa forma evitando
de admissão. Portanto, o Estatuto não foi implantado no assim, em última análise, a crítica pública que poderia ser
primeiro governo Vargas, mas sim no segundo. Ele veio a dirigida aos interesse escusos das multinacionais e seus
ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispõe associados. São exemplos o Grupo Executivo da
do regime jurídico dos servidores civis da União.

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Indústria Automobilística (GEIA) e o Grupo Executivo da linha, e preferir sempre a contratação de setores e
Indústria de Construção Naval (Geicon). companhias privadas para a execução de suas políticas.
Período militar e a segunda reforma: decreto-lei 200 Segundo este modelo, os órgãos administrativos
(1967) deveriam se limitar a funções quase que exclusivamente
Desde o início dos anos 60 formara-se a convicção de normativas e de supervisão, enquanto que o setor
que a utilização dos princípios rígidos da administração privado passaria a ter um papel cada vez maior em todas
pública burocrática constituía-se em um empecilho ao as ações realmente executivas do governo. As duas
desenvolvimento do país. Na verdade, essa insatisfação premissas implícitas no projeto são, primeiro, a de que o
datava da década anterior, mas o desenvolvimento Estado é sempre um executor incompetente, e que o
econômico acelerado que ocorria então permitia que as setor privado pode fazer o mesmo que ele de forma mais
soluções encontradas para contornar o problema eficaz e barata; e, segundo, que é impossível legislar em
conseguisse empurrar o problema com a barriga. No detalhe a atuação dos órgãos de linha da administração
momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, no pública.
início dos anos 60, a questão retorna. A crença na superioridade da administração privada foi,
O Presidente João Goulart nomeou, em 1963, o certamente, um dos fatores que inspiraram o decreto-lei
deputado Amaral Peixoto Ministro Extraordinário para a 200; o outro foi o conhecimento das dificuldades quase
Reforma Administrativa. O objetivo era coordenar insuperáveis de agir com eficiência dentro do
diversos grupos de estudos, encarregados da formulação emaranhado de normas e formalismos que hoje existem
de projetos de reforma administrativa que tornassem a no serviço público brasileiro.
administração pública mais eficiente. No final desse ano, Apesar do interesse em aumentar a participação privada
a Comissão apresentou quatro projetos importantes, na administração pública, o que ocorreu foi o inverso: o
tendo em vista uma reorganização ampla e geral da aumento no número de entes estatais. Só que estes
estrutura e das atividades do governo. novos entes se encontravam fora do núcleo burocrático,
No entanto, esta iniciativa foi abortada pelo golpe militar criados a partir da descentralização para a administração
de 1964, já que Castello Branco retirou do Congresso indireta, particularmente para as fundações de direito
todos os projetos que se encontravam em tramitação. privado criadas pelo Estado, as empresas públicas e as
Apesar disso, os trabalhos da Comissão foram empresas de economia mista, além das autarquias, que
importantes posteriormente, já que serviram como base já existiam desde 1938.
das reformas vindouras. Portanto, as reformas que Através das fundações (que antecipavam as
vieram após os trabalhos da Comissão não organizações sociais criadas na Reforma Gerencial de
apresentavam diagnósticos divergentes, pelo contrário, 1995) o Estado dava grande autonomia administrativa
adotaram muitas de suas diretrizes. para os serviços sociais e científicos, que passavam,
A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre inclusive, a poder contratar empregados celetistas.
nem de sua produção imediata nem da implementação Através da autonomia dada às empresas de economia
de medidas específicas, que, na verdade, não houve. mista viabilizava-se o grande projeto de industrialização
Decorreram dos diagnósticos propostas e medidas com base em grandes empresas estatais de infra-
idealizadas que passaram, desde então, a fazer parte do estrutura e serviços públicos que já havia sido iniciado
acervo científico-administrativo brasileiro. A partir daquele nos anos 40, com a criação da Companhia Siderúrgica
momento esse acervo é, com freqüência, utilizado pelos Nacional, e acelerado nos anos 50, com a criação da
governantes e, pelo menos em parte, posto em prática. Petrobrás, da Eletrobrás, e da Telebrás, e do BNDES.
De novo no poder, os militares promovem, com a ativa Por outro lado, são criados órgãos normativos superiores
participação de civis, a reforma administrativa de 1967, que deveriam orientar as novas entidades e regular o
consubstanciada no Decreto-Lei nº 200. Esta era uma setor. Esta combinação de órgãos normativos superiores,
reforma pioneira, que prenunciava as reformas gerenciais da administração direta, e órgãos executivos
que ocorreriam em alguns países do mundo desenvolvido subordinados, organizados como fundações ou empresas
a partir dos anos 80, e no Brasil a partir de 1995. estatais, passou a ser adotada em muitos setores da
Vimos acima que o CESPE já disse que o Decreto-Lei administração pública. Uma conseqüência inesperada foi
200 pode ser considerado o início da administração que, na maioria das vezes, as empresas executoras
gerencial no Brasil. Isto ocorreu na questão abaixo. passaram a concentrar a maior parte da competência
(CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto técnica e dos recursos financeiros, esvaziando assim, na
n.º 200/1967 foi uma tentativa de superação da rigidez prática, as funções de seus órgãos normativos, ou
burocrática, e pode ser considerada como o começo da entrando em conflito com eles.
administração gerencial no Brasil. A Constituição de 1967 permitiu a contratação via CLT
para o serviço público, e o Decreto-Lei nº 200 facultava o
Esta questão foi tirada do texto de Bresser Pereira, ingresso, sem concurso, de “especialistas para
segundo o qual: instituições de pesquisa e órgãos especializados”. Isso
Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de prejudicou a concretização da tão sonhada
superação da rigidez burocrática, podendo ser profissionalização do servidor público, já que a
considerado como um primeiro momento da administração indireta passou a ser utilizada como fonte
administração gerencial no Brasil. de recrutamento, prescindindo-se, em geral, do concurso
Podemos identificar cinco princípios norteadores da público ou, na melhor das hipóteses, recrutando através
reforma: de exames específicos de habilitação.
1) Planejamento, No início da década de 1970, uma nova tentativa se
2) Descentralização, esboçou com a criação da Secretaria de Modernização e
3) Delegação de autoridade, Reforma Administrativa (SEMOR), no âmbito do
4) Coordenação e Ministério do Planejamento. Reuniu-se em torno dela um
5) Controle; grupo de jovens administradores públicos, muitos deles
A reforma proposta era, basicamente, no sentido de com formação em nível de pós-graduação no exterior,
delegar ao máximo o poder de decisão para os órgãos de
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que buscou implantar novas técnicas de gestão, e Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia
particularmente de administração de recursos humanos, pública em formular e implementar políticas sociais e
na administração pública federal. direcionar a administração pública para a democracia
Programa Nacional de Desburocratização; foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a
De 1979 a 1982 a administração pública federal, embora administração pública um instrumento de
enfrentando problemas crônicos, abre duas novas frentes governabilidade, loteando áreas e cargos em busca do
de atuação: a desburocratização e a desestatização. No apoio político necessário à superação das dificuldades da
início dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de instabilidade política da transição.
reformar a burocracia e orientá-la na direção da A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de
administração pública gerencial, com a criação do 1988, a um retrocesso burocrático sem precedentes.
Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional Sem que houvesse maior debate público, o Congresso
de Desburocratização - PrND, cujos objetivos eram a Constituinte promoveu um surpreendente engessamento
revitalização e agilização das organizações do Estado, a do aparelho estatal, ao estender para os serviços do
descentralização da autoridade, a melhoria e Estado e para as próprias empresas estatais
simplificação dos processos administrativos e a praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas
promoção da eficiência. adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova
A partir de 1979, Hélio Beltrão, que havia participado Constituição determinou a perda da autonomia do Poder
ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 1967, Executivo para tratar da estruturação dos órgãos
volta à cena, agora na chefia do Ministério da públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico
Desburocratização do governo Figueiredo. Entre 1979 e único para os servidores civis da União, dos Estados-
1983 Beltrão transformou-se em um arauto das novas membros e dos Municípios, e retirou da administração
idéias; criticando, mais uma vez, a centralização do indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às
poder, o formalismo do processo administrativo, e a fundações e autarquias públicas normas de
desconfiança que estava por trás do excesso de funcionamento idênticas às que regem a administração
regulamentação burocrática, e propondo uma direta.
administração pública voltada para o cidadão. Seu Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao
Programa Nacional de Desburocratização foi por ele clientelismo que dominou o país naqueles anos. Foi
definido como uma proposta política visando, através da também uma conseqüência de uma atitude defensiva da
administração pública, “retirar o usuário da condição alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada,
colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, decidiu defender-se de forma irracional.
destinatário de toda a atividade do Estado”. Segundo Bresser Pereira:
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o A Constituição irá sacramentar os princípios de uma
combate à burocratização dos procedimentos. administração pública arcaica, burocrática ao extremo.
Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento Uma administração pública altamente centralizada,
do Programa Nacional de Desestatização, num esforço hierárquica e rígida, em que toda a prioridade será dada
para conter os excessos da expansão da administração à administração direta ao invés da indireta.
descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67. Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o
Apesar de todos os avanços em termos de flexibilização, abandono do caminho rumo a uma administração pública
o núcleo estratégico do Estado foi, na verdade, gerencial e a reafirmação dos ideais da administração
enfraquecido indevidamente através da estratégia pública burocrática clássica; de outro lado, dada a
oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os ingerência patrimonialista no processo, a instituição de
escalões superiores da administração através das uma série de privilégios, que não se coadunam com a
empresas estatais. Desta maneira, a reforma própria administração pública burocrática. Como
administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada, exemplos, temos a estabilidade rígida para todos os
especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe servidores civis, diretamente relacionada à generalização
alguns elementos essenciais para que houvesse se do regime estatutário na administração direta e nas
transformado em uma reforma gerencial do Estado fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos
brasileiro, como a clara distinção entre as atividades integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com
exclusivas de estado e as não-exclusivas, o uso a contribuição do servidor.
sistemático do planejamento estratégico ao nível de cada Rupturas no Governo Collor
organização e seu controle através de contratos de As distorções provocadas pela nova Constituição logo se
gestão e de competição administrada. Faltava-lhe fizeram sentir, engessando a máquina administrativa. No
também uma clara definição da importância de fortalecer governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi
o núcleo estratégico do Estado. equivocada e apenas agravou os problemas existentes,
Retrocesso de 1988 na medida em que se preocupava em destruir ao invés
As ações rumo a uma administração pública gerencial de construir.
são, entretanto, paralisadas na transição democrática de A reestruturação administrativa pretendida pelo governo
1985 que, embora representasse uma grande vitória Collor se inseria no contexto da modernização do Estado,
democrática, teve como um de seus custos mais tratando de privilegiar o ajuste econômico, a
surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da desregulamentação, a desestatização e a abertura da
administração indireta e das delegacias dos ministérios economia. A desregulamentação e a desestatização,
nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um como se recorda, são princípios que já constavam da
novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra pauta da reforma administrativa desde o final dos anos
parte, a alta burocracia passava a ser acusada, 60, enquanto o ajuste econômico e a abertura comercial
principalmente pelas forças conservadoras, de ser a se constituíam em dimensões novas a serem
culpada da crise do Estado, na medida em que perseguidas pelo governo.
favorecera seu crescimento excessivo. Segundo Foi criado em 1990 Programa Federal de
Humberto Falcão Martins: Desregulamentação, “fundamentado no princípio

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constitucional da liberdade individual, com a finalidade de Brasília a partir da transição democrática, assim se
fortalecer a iniciativa privada, em todos os seus campos manteve até o final desse governo.
de atuação, reduzir a interferência do Estado na vida e O governo Itamar concentrou a agenda da administração
nas atividades do indivíduo, contribuir para a maior pública em dois temas: a retórica anti-corrupção e a
eficiência e o menor custo dos serviços prestados pela recuperação salarial, tratada como "a implementação do
Administração Pública Federal e sejam satisfatoriamente princípio constitucional da isonomia". O governo Itamar
atendidos os usuários desses serviços”. Franco buscou essencialmente recompor os salários dos
As suas diretrizes eram: servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no
ƒ a Administração Pública Federal, em princípio, aceitará governo anterior.
como verdadeiras as declarações feitas pelos Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado
administrados, substituindo, sempre que cabível, a Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a
exigência de prova documental ou de controles prévios Presidência da República. Ele convoca então Luiz Carlos
por fiscalização dirigida que assegure a oportuna Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério da
repressão às infrações da lei; Administração Federal e Reforma do Estado. No mesmo
ƒ somente serão mantidos os controles e as ano ele viria a propor uma reforma gerencial para a
formalidades imprescindíveis; administração pública brasileira, o Plano Diretor da
ƒ a atividade econômica privada será regida, Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)
basicamente, pelas regras do livre mercado, limitada a A crise do Estado burocrático-industrial ou burocrático
interferência da Administração Pública Federal ao que desenvolvimentista era fato, mas não havia proposta para
dispõe a Constituição; substituir esse modelo a não ser as idéias globalistas, as
ƒ sempre que possível, a Administração Pública Federal quais afirmavam que a globalização importava na perda
atuará mediante convênios entre seus órgãos e de relevância dos Estados nacionais e seu papel, não
entidades, ou entre estes e os Estados, o Distrito Federal havendo outra alternativa para as nações senão
e os Municípios, visando à descentralização da atividade submeter-se às regras do mercado globalizado.
administrativa, à redução dos custos e à eliminação dos O PDRAE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado
controles superpostos; – crise do modo de intervenção, dos modelos de
ƒ os órgãos e entidades da Administração Pública administração e de financiamento do setor público – e foi
Federal observarão o cumprimento das normas vigentes, concebido levando-se em conta o conjunto das
editadas na execução do extinto Programa Nacional de mudanças estruturais da ordem econômica, política e
Desburocratização, criado pelo Decreto nº 83.740, de 18 social necessárias à inserção do Brasil na nova ordem
de julho de 1979, bem assim os seus princípios mundial.
fundamentais. O Plano diretor entendia que a modernização da gestão
Do ponto de vista da ação administrativa, a reforma se daria através da superação da administração
redundou na demissão ou dispensa de 112 mil burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no
servidores, entre celetistas não-estáveis, ocupantes de setor público com a introdução da administração
cargos comissionados e de funções de assessoramento gerencial, contemplando:
superior; além disso, 45 mil servidores optaram por se ƒ Descentralização e autonomia gerencial com
aposentar. O presidente Collor, por outro lado, criou dois flexibilidade de gestão;
megaministérios: da Economia, Fazenda e Planejamento ƒ Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência,
e da Infra-Estrutura. eficácia e efetividade com a reorientação dos
A reforma Collor, naquilo que efetivamente se mecanismos de controle, no caso, de procedimentos para
materializou, é vista por um arguto analista como resultado;
“desmobilização de ativos”: “Além da desestruturação de ƒ Foco no cidadão, ao invés de auto-referida;
setores inteiros da Administração Federal, esta reforma ƒ Controle social com a introdução de mecanismos e
não deixou resultados perenes, quer em termos de instrumentos que garantam a transparência, assim como
cultura reformista, quer em termos de metodologias, a participação e controle por parte do cidadão.
técnicas ou processos. Sequer um diagnóstico Diagnóstico
consistente pode ser elaborado a partir de sua O Plano Diretor buscou traçar um panorama da
intervenção, pois em nenhum momento o voluntarismo administração pública para a partir daí traçar as
que a marcou permitiu que a abordagem do ambiente mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que
administrativo se desse de maneira científica”. o resultado do retrocesso burocrático de 1988 foi um
Com o impeachment de Collor, assumiu o vice-presidente encarecimento significativo do custeio da máquina
Itamar Franco. Seu governo tentou implantar uma administrativa, tanto no que se refere a gastos com
reforma administrativa que se caracterizou, inicialmente, pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento da
pela reversão da reforma administrativa de Collor, o que ineficiência dos serviços públicos.
implicava na reorganização da estrutura governamental O maior problema no aumento de gastos com pessoal foi
nos moldes da Nova República, inclusive no que se que ele não decorreu do aumento de servidores ativos.
refere à finalidade de barganha política por escalões de Pelo contrário, houve uma redução do número de
governo. O governo Itamar Franco permaneceu incapaz servidores do Executivo em âmbito federal. Embora
dar início a um processo de ajuste estrutural na tenha havido uma substancial diminuição do número de
administração pública. A barganha instrumental servidores civis ativos do Poder Executivo da União, que
fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment. caiu de 713 mil em 1989 para 580 mil em 1995, a
Segundo Bresser Pereira: participação da folha de pagamentos da União no PIB
No início do governo Itamar Franco a sociedade brasileira não se reduziu; na verdade, aumentou, passando de
começa a se dar conta da crise da administração pública. 2,89% entre 1980-1987 para 3,17% do PIB na média do
Havia, entretanto, ainda muita perplexidade e confusão. período 1988-94. O que ocorreu foi uma mudança no
A ideologia burocrática, que se tornara dominante em perfil dos servidores: há um crescente número de inativos
comparado com o total de ativos.

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Dada essa redução do número de funcionários, não se Atividades Não-Exclusivas: Corresponde ao setor onde o
pode falar em excesso de quadros na União. O que Estado atua simultaneamente com outras organizações
existe são áreas que concentram um número públicas não-estatais e privadas. As instituições desse
desnecessário de funcionários e outras que apresentam setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
déficit, como no caso das atividades finais nos setores de está presente porque os serviços envolvem direitos
saúde e educação. O crescimento dos gastos foi humanos fundamentais, como os da educação e da
ainda muito mais acentuado nos estados e municípios, saúde, ou porque possuem “economias externas”
que passaram a receber uma parcela maior da relevantes, na medida que produzem ganhos que não
arrecadação tributária. podem ser apropriados por esses serviços através do
A participação dos gastos com pessoal na receita da mercado. As economias produzidas imediatamente se
União vinha apresentando uma tendência histórica espalham para o resto da sociedade, não podendo ser
crescente. Pode-se observar claramente uma evolução transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as
proporcionalmente maior dos gastos com inativos que universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os
com ativos. museus. A situação ideal de propriedade é, nesse caso, a
Os problemas foram classificados em três dimensões pública não-estatal.
distintas, mas inter-relacionadas: Produção de Bens e Serviços para o Mercado:
A. Dimensão institucional-legal: relacionada aos Corresponde à área de atuação das empresas. É
obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para
eficiência do aparelho do Estado; o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado
B. Dimensão cultural: definida pela coexistência de como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão
valores patrimonialistas e principalmente burocráticos no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para
com os novos valores gerenciais e modernos na realizar o investimento, seja porque são atividades
administração pública brasileira; e naturalmente monopolistas, nas quais o controle via
C.Dimensão de gestão: associada às práticas mercado não é possível, tornando-se necessário no caso
administrativas. de privatização, a regulamentação rígida. Aqui a
Os problemas, fortemente relacionados com sua propriedade privada é a regra.
dimensão institucional-legal, dependiam de uma reforma
constitucional, ou de mudança na legislação Cada um destes quatro setores referidos apresenta
infraconstitucional. Por isso, ainda no primeiro semestre características peculiares, tanto no que se refere às suas
de 1995, junto com a elaboração do PDRAE, foi prioridades, quanto aos princípios administrativos
elaborada a proposta de emenda constitucional 175, que adotados.
iria ser aprovada na EC 19/98. No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões
O aparelho do estado, os tipos de gestão e as formas sejam as melhores, e, em seguida, que sejam
de propriedade efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante
O PDRAE identificou então quatro segmentos de que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as
organização do Estado, formas de relacionamento com a decisões que estão sendo tomadas pelo governo
sociedade, no que concerne à distribuição de atendem eficazmente ao interesse nacional, se
responsabilidades. A partir destes segmentos, seriam correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a
definidos: sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se,
ƒ As áreas próprias de atuação do estado; uma vez tomadas as decisões, estas são de fato
ƒ Os tipos de gestão a serem adotadas; cumpridas. Já no campo das atividades exclusivas de
ƒ As formas de propriedade. Estado, dos serviços não-exclusivos e da produção de
Os quatro segmentos, listados de acordo com a bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental.
necessidade de presença do Estado, são: O que importa é atender milhões de cidadãos com boa
qualidade a um custo baixo.
Núcleo Estratégico: Corresponde ao governo, em sentido Aqui, o princípio administrativo fundamental é o da
lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e efetividade, entendido como a capacidade de ver
cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as obedecidas e implementadas com segurança as decisões
decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos tomadas, é mais adequado que haja um misto de
Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, administração pública burocrática e gerencial.
no poder executivo, ao Presidente da República, aos No setor das atividades exclusivas e de serviços
ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, competitivos ou não exclusivos, o importante é a
responsáveis pelo planejamento e formulação das qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos.
políticas públicas. Aqui, as decisões devem ser as O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a
melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade. busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos
O regime de propriedade deve ser necessariamente serviços colocados à disposição do público. Logo, a
estatal. administração deve ser necessariamente gerencial. O
Atividades Exclusivas: É o setor em que são prestados mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas,
serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que, enquanto estiverem com o Estado, deverão
que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de obedecer aos princípios gerenciais de administração.
regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos Formas de Propriedade
temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas
a previdência social básica, o serviço de desemprego, a formas, a PROPRIEDADE ESTATAL e a PROPRIEDADE
fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o PRIVADA, existe no capitalismo contemporâneo uma
serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a
Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL, constituída
educação básica, o serviço de emissão de passaportes, pelas organizações sem fins lucrativos, que não são
etc. A propriedade só pode ser também estatal. propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão

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orientadas diretamente para o atendimento do interesse “O quadro de desigualdades clama por um Estado
público. O tipo de propriedade mais indicado variará de ativista, promotor da justiça social; o de escassez clama
acordo com o setor do aparelho do Estado. por esforços de otimização; o quadro global competitivo
A questão da propriedade é essencial no modelo da requer um Estado regulador e uma gestão econômica
Reforma Gerencial. No núcleo estratégico e nas consistente; e a conquista da democracia exige um novo
atividades exclusivas do Estado, a propriedade será, por padrão de deliberação que considere o cidadão como o
definição, estatal. Na produção de bens e serviços há, foco da ação pública”.
em contraposição, um consenso cada vez maior de que a O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado
propriedade deve ser privada, particularmente nos casos através de:
em que o mercado controla as empresas comerciais. No 1. redução do “déficit institucional”, definido como a
domínio dos serviços sociais e científicos a propriedade ausência do Estado onde ele deveria estar atuando,
deverá ser essencialmente pública não-estatal. As 2. aumento da governança, que significaria promover a
atividades sociais, principalmente as de saúde, educação capacidade do governo em formular e implementar
fundamental e de garantia de renda mínima, e a políticas públicas e em decidir, entre diversas opções,
realização da pesquisa científica envolvem qual a mais adequada.
externalidades positivas e dizem respeito a direitos 3. aumento da eficiência, otimizando recursos (fazer
humanos fundamentais. São, portanto, atividades que o mais e melhor com menos)
mercado não pode garantir de forma adequada através 4. transparência e participação, assegurando, dessa
do preço e do lucro. Logo, não devem ser privadas. Por forma, o comprometimento da sociedade e a legitimação
outro lado, uma vez que não implicam no exercício do do processo.
poder de Estado, não há razão para que sejam O Plano fala em “déficit institucional”. Este é um termo
controladas pelo Estado, e de se submeter aos controles bastante usado pelo Governo Lula para se referir
inerentes à burocracia estatal, contrários à eficiência “ausência do Estado onde este deveria estar atuando”.
administrativa, que a Reforma Gerencial pode reduzir, Ele “é resultado de um processo histórico de construção
mas não acabar. Logo, se não devem ser privados, nem nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas
estatais, a alternativa é adotar-se o regime da lacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo
propriedade pública não-estatal, é utilizar organizações ‘não-Estado’ — desde o crime organizado, que afronta a
de direito privado, mas com finalidades públicas, sem fins cidadania, ao mercado, que ignora a eqüidade”. O déficit
lucrativos. se manifesta tanto na amplitude do atendimento dado
No núcleo estratégico a propriedade tem que ser pelas instituições públicas, quanto na qualidade desse
necessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de atendimento.
Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano
propriedade também só pode ser estatal. de Gestão Pública tinha como objetivo contemplar, no
Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a médio e longo prazos:
propriedade ideal é a pública não-estatal. Não é a ƒ a redefinição das estratégias,
propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de
Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada,
ƒ a recomposição da força de trabalho,
porque se trata de um tipo de serviço por definição ƒ a reconfiguração das estruturas e processos
subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais ƒ o redimensionamento de recursos em bases mais
fácil e direto o controle social, através da participação nos eficientes e direcionadas para resultados.
conselhos de administração dos diversos segmentos A construção do novo modelo de gestão pública deveria
envolvidos, ao mesmo tempo que favorece a parceria pautar-se nos seguintes princípios ou premissas
entre sociedade e Estado. As organizações nesse setor orientadoras:
gozam de uma autonomia administrativa muito maior do ƒ O Estado como parte essencial da solução, voltado à
que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em redução das desigualdades e à promoção do
compensação seus dirigentes são chamados a uma desenvolvimento;
responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, ƒ O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de
na gestão da instituição. considerá-lo membro de uma comunidade cívica,
No setor de produção de bens e serviços para o mercado organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se a
a eficiência é também o princípio administrativo básico e consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e
a administração gerencial, a mais indicada. Em termos de definindo-se critérios de justiça social; o cidadão não é
propriedade, dada a possibilidade de coordenação via um mero consumidor de bens ou serviços públicos;
mercado, a propriedade privada é a regra. A propriedade
estatal só se justifica quando não existem capitais ƒ O Plano de Gestão Pública como uma definição de
privados disponíveis - o que não é mais o caso no Brasil - Governo, supraministerial, independentemente da origem
ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo das proposições iniciais, das modificações, das
neste caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a exclusões e das inclusões incorporadas durante o
mais adequada, desde que acompanhada por um seguro processo de discussão. A proposta de gestão pública
sistema de regulação. deve ser construída coletivamente, sendo o Presidente
O Governo Lula da República o seu empreendedor máximo;
Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lançou ƒ Integração do Plano de Gestão Pública às demais
o Plano “Gestão pública para um país de todos”. Tal políticas de Governo. Com o endosso do Presidente da
documento partiu do pressuposto de que “tanto os República, o Plano adquire poder de integração de
desafios contextuais quanto as condições de políticas. Será um instrumento de geração de resultados,
funcionamento dos Estados — principalmente aqueles flexível para permitir soluções específicas para as
em desenvolvimento —, exigem ações no sentido de se diversas áreas da ação governamental, ao mesmo tempo
buscar seu fortalecimento institucional”. Além disso: em que impede a fragmentação e a coexistência de
políticas, projetos, e programas concorrentes e/ou
contraditórios;
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ƒ Envolvimento, mobilização, incentivo e participação recomposição da força de trabalho do setor público,


dos servidores e demais atores envolvidos são segundo as necessidades, e o realinhamento de salários,
fundamentais. A definição de estratégias de intervenção de carreiras, posições e condições gerenciais da
ou indução de processos de mudança deve ser baseada burocracia. O gráfico abaixo mostra o crescimento do
na adesão das organizações e setores, na capacitação e número de servidores que entraram para a administração
na motivação intensivas, além da troca constante de pública federal no governo Lula em comparação com o
informações. Superam-se, assim, as transformações segundo mandato do governo FHC.
baseadas predominantemente no caráter legalista e
coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a
formulação de políticas de gestão baseadas em
incentivos institucionais e pessoais;
ƒ Problemas em busca de soluções. O Plano de Gestão
Pública será formulado a partir de diagnóstico abrangente
e sistemático, que identifique problemas e suas causas e
não apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a
identificação de problemas sistêmicos e transversais; e
contínuo, para dotar de maior racionalidade as decisões
estratégicas sobre objetivos e ações;
ƒ Pluralismo de instrumentos, ferramentas e
metodologias. A escolha será feita em função dos
problemas identificados no diagnóstico ao invés da
adoção, a priori, de modismos gerenciais que possam Por sua vez, ocorreu um efetivo realinhamento salarial
induzir à transplantação acrítica de idéias e dos servidores, obedecendo a uma seletividade pela qual
Na Estruturação da Administração Pública Federal foram privilegiadas as carreiras de órgãos que exercem
seriam realizadas intervenções no curto e no longo funções estratégicas de Estado.
prazos, no sentido de se proceder: O Plano fala em redefinição de marcos regulatórios e à
ƒ à recomposição da força de trabalho do setor público, conseqüente redefinição do papel das agencias
segundo as necessidades e requisitos identificados, além reguladoras. Em 2003 o Governo Lula encaminhou ao
do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, Congresso Projeto de Lei para regulamentar a atividade
benefícios e concursos; das agências reguladoras. Desde então tal projeto está
no Congresso. Vi uma notícia de que a Câmara estava
ƒ ao realinhamento de salários, de carreiras, posições e tentando votá-lo neste final de ano.
condições gerenciais da burocracia;
Em 2005 foi criado o Programa Nacional de Gestão
ƒ à definição de requisitos e modalidades de capacitação Pública e Desburocratização (Gespública), como a fusão
técnica e gerencial permanente de servidores; do Programa da Qualidade no Serviço Público com o
ƒ à promoção da saúde ocupacional e melhoria da Programa Nacional de Desburocratização. O seu
qualidade de vida; principal objetivo é contribuir para a melhoria da
ƒ ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos
mediante, inclusive, adoção de novas concepções e para o aumento da competitividade do País,
institucionais, e o conseqüente redimensionamento de implantando programas de qualidade e produtividade nos
recursos orçamentários, logísticos e de tecnologias da órgãos e entidades públicos, tornando-os mais eficientes
informação, de forma intensiva e em bases confiáveis; na administração dos recursos públicos e mais voltados
ƒ à integração entre planejamento e orçamento, tanto no para o atendimento às demandas da sociedade do que
que se refere à elaboração quanto à execução e para os seus processos burocráticos internos.
avaliação orçamentária;
ƒ à redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente
redefinição do papel das agencias reguladoras;
ƒ ao aprimoramento dos mecanismos de controle e
prestação de contas;
ƒ à simplificação administrativa, reduzindo-se os
requisitos de formalidades processuais e tornando as
decisões mais ágeis e próximas dos interessados;
ƒ à definição de indicadores objetivos de desempenho
organizacional, que permitam uma contratualização
efetiva de resultados e a avaliação do custo-benefício,
dotando o processo orçamentário de mais racionalidade;
ƒ ao estabelecimento de formas de interlocução,
participação e atendimento ao cidadão, que o informe a
respeito de seus interesses legítimos e proporcione uma
prestação de serviços condizente com altos padrões de
qualidade; e
ƒ ao estabelecimento de altos padrões de conduta ética
e de transparência no trato de questões públicas.
Após o período de vigência do Plano, podemos observar
algumas medidas que foram adotadas. Duas das ações
da estruturação da administração pública federal eram a
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