DERECHO ADMINISTRATIVO Director: Juan Carlos Cassagne fP AbeledoESTUDIOS EL ANALISIS SISTEMICO DEL DERECHO DE AGUAS, APLICACION A ALGUNOS CASOS PRACTICOS por CHRISTIAN ROJAS CALDERON * ¥ 1, LA CONSTRUCCION SISTEMICA DEL DERECHO La aplicacién de la idea de sistema en el derecho administrativo o en las discipli- ras conexas a éste como el derecho de aguas, requiere una breve exposicién 3, Habi- da cuenta de su trascendencia, enseguida cabe sefialar que esa formula de entendi- ‘miento alcanza a muchas de las cuestiones.que se pianean a diario en la aplicacién de elias, entre las cuales hay vasos comunicantes. La dogmatica de la discipina del derecho administrative —como disciplina matriz © cabecera de grupo— y del derecho de aguas —como especialidad auténoma de éste— ha de construirse reflexionando sobre las instituciones y categorias fundamen: tales que constituyen un reflejo del sistema juridico. La primera afimacién particular a partir de ello consiste en que el derecho en ge- neral y el derecho administrativo, asi como el derecho de aguas en particular, no estén integrados por un conjunto de normas inamovibles, sino que constituyen una idea o teoria ordinamental que sive de direccién o gufa de las lineas basicas de un sistema juriico, asi como de orientacién e indagacién de las distintas soluciones propuestas. En efecto, la cuestién no radica en construr inicamente un sistema cerrado, sino en extraer de las fuentes adecuadas aquellos materiales que resulten vaidos para una 4 Stiamor-AssMaNn, Ebertard, La teora general del derecho administrative come sistema, Marcil Pons, Madrid, 2003, p. 475. En Chile, de modo especifico, VERGARA BLANCO, Aejancio, Principos y sistema del derecho miner, Editorial Juridica de Chile, Santiago, 1989, p.433;y de ‘modo generaly muy preliminar ROIAS CALDERON, Christian, “La formacién del sistema del Dere- cho", Revista de Derecho, Unwersidad Catdica del Norte, afio 11 nro. 4, 2004, ps. 99-414. * Profesor de Derecho Administratwo y de Derecho de Aguas, Universidad Catblca del Nore (chile. Cones electronica: chrojas@uen.cl. ‘Abrevatures: CPR: Constitucin Politica de a Republica; DFL: decreto con fuerza de ley; ec,-ey: decreto ley; LBPA: Ley 19.880 de Bases de los rocedimientos Administrativos; LOCB- ‘GAE: Ley 18.575 Organica Consttucional de Bases Generales de ia Adrministracion del Estado; (Cag: Codigo de Aguas; CCvv.: Cédigo Civil; CPC: Cédigo de Procedimiento Chi; DGA: Dreccién General de Aguas.anol; 344 SVU reflesién center una reconstruccién adecuada alos desafos que piantea suimedtacion a fin de proveer de algunos modelos de solucion a problemas que presenta la practice. La segunda afimacién consiste en que esas fuentes se condensan en tes grupos: 2) 1 grandes principios consttucionales, a saber el Estado democratico de Dere- cho las libertades fundamentales, cuyo desarrollo y construccién exige un pensa- mento teoria sustantiva, mas all de las cuestiones de forma y de estructura organi- zativa que de aquellos cabe deriva, ») los corresponcientes a determinados sectores de la realidad conectados con tas dscipinas, como las contratacién admiristrativa, el régmen de contro jucicial de ia actividad administatva, las telecomunicaciones, la energia, la construccién de ‘obras hidréulcas, entre tantos otros; que constituyen "mbitos de referencia” de pr- mera magnitud para induc regjas de general apicacin, y ‘¢) por timo, también fa Leora de las ciencias, que serviré para arrojarluz sobre la interacci6n, los efectos y os objetivos de las normas juridicas.. Dicho en términos més sencilos, la clave metodoligica reside en una perspectva o enfogue, 0 modo de anadlisis de cada fenémeno (ley, sentencia, resolucién, dicta- men, instruccién, técnica, actividad materia) a la luz de una visin sistomatica y pa- norémica mas abstracta, de la mano de una induccién adecuada, a partir de los datos seleccionados, y todo ello con el auxlio de las luces que arroj en este analisis la me- todologia de las ciencias. En fecer lugar, a clave del pensamiento sistemitico consiste en la induceién de una teoria general a partir de ls sectores especiales, conectando el caso singular con los prin- ‘pins generales, en un proceso de reciproca interaccién, de induccin y deduccién. Des- Ge luegp, la sistematzacion y el sistema han acompariado siempre 3 fa clenciajurcica; i, la busqueda de a unided, el orden y la tondencia a generaliza a justicia han aimen- tado la necesidad de constru un conjuntoarménico,cohererte ysistemtico. Higy, en efecto, un coniunto que es cl ordenamientojuidco vigente en un deterninado Estado, considerado como un todo. Sn embargo, en este conjunto, se pueden observarva- fos subconjuntos formados por gus ysubxgupos normative En este contesto, apare- cen ls lees cabeceras de gues normativos, que dan coherenciay unided alas normas de la misma naturaleza, que permiten interpretarsistémicament las cisposiciones que aparecen igadas a estzs lees —matrces 0 cabeoera— oon mayor o menor cereaia, ¥ proveen de solucones ante laguna lgales. ‘Anora bien, solo una cuidada y precisa sistematizacion del derecho en general 0 del derecho administratvo y de derecho de aguas en fa especie, permitran afrontar fos retosy las reformas, reconocer las contradicciones de 10s valores que subyacen a tan extensos como heterogéneos sectores de la accién administativa, superando las tensiones entre uno y ol sector. Yun esfuerzo sostenid y continuado en pro de la sistematizacion cientfica de estas dscplinas tiene, ademés, no pocas consecuencias Drécticas, Es mas, representa el camino para hacer transparente la accién administa- tiva, para cargaria de razén y de legitimidad en su actuacién ante fos ciudadanos >. 2. Gonsitsz Navanho, Francisco, Derecho administratho espafo,t |, 2¥ed., 1° reimp., B&- rafidin, EUNSA, Navarra, 1995, ps. 745-753, 3 "Gancia DEENTERRIA, Eduard, La Administracién espatiola, Citas, Madd, 1999, p. 42.ELANALISIS SISTEMICO DL DERECHO DE AGUAS. 345 Consecuencia de elo és la vinculacion de las Administraciones Pibicas: a los de- ‘echos fundamentales (at. 5°y 19, CPR), ala ley y el derecho (arts. 6°y 78, al prin- pio de legtimidad demogrética (art. 4°y'59), yala garanta de la tutela judicial efec- tha (ant. 76); que recorregimpregna e inocula enteramente al derecho adminstrativo yel derecho de aguas da fuestra tiempo. En cuarto vga, solo fadecuada atencién y la vinculacién de los entes dotados de poderes juridico-administrativos ala Constitucin, a la le ya los regamentos deman- da un importante esfuerzo cientfco en et andlsis, la compsracion y la clasticacién, {lo se acrecienta con las nuevas competencias y funciones encomendadas a las ad rministraciones pablicas (como, pe, la regulacion de ciertos servicios piblicos ahora abiertos a la competencia 0 constituidos hoy en mercados regulados de interés gene- fa), los nuevos ambitos de actuacién, el ejercico privado de funciones publicas o de interés general, y formas complejas de organizacién, que requieren esa aproximacion sistemiética para obtener en el andlsis de los sectores especiales y de las normas sin- uares, y una aplcacion de los principios generales alos valores, bienes y fines pabli- ‘9s declarados objetiamente. Por consiguiente, a la sistematizacién clentifica del derecho auténoma le cabe ccumpliruna triple funcién ¢ = por un lado, préctica, en cuanto sive de guia y apoyo a lajurisprudencia; — luego, dogmiética, para responder a las cuestiones singulares desde una perspecti- 1 sistematca, al tiempo que se revisan, comparan yreconstrayen los concepts; —en fin, poitica, puesto que un sistema bien elaborado sive de “mapa” u orien- tacién para ia politica legislatva, evitando disfunciones, solapamientos o contradic- ciones, asi como un innecesario activismo legislativo. Esta perspectiva sistematica no es sindnimo de codificacin, sino, al contrario, de indicadoro guta para un ortlenamiento en continuo movimiento. En quinto lugar, cabe sefialar que las disciplinas matrices como el derecho admi- nistrativo, y otras que son especialidades de estas disciolinas matrices o troncales ‘como es ei caso del derecho de aguas respecto de aquél, han de contemplarse en un {inico mareo conceptual si se pretende abservar su reciproca interaccion y proceder con la inexcusable induccién y deduccién de! método juridico. Concluyo esta fase introductoria sefalando que lo dco y lo que se va a decir no ‘iene un exclusivo aén de purismo académico, 0 de teorzacién acerca del derecho en general o acerca de alguna rama especifica de éste como el derecho administrativo y €l derecho de aguas, 0 pretensiones de lege ferenda, sino que tiene esencialmente una finaidad prética, como se pretende demostrar Il, EL ANALISIS SISTEMICO EN EL DERECHO DE AGUAS 1. La matiz disciplinar del derecho de aguas En virtud de fo ya dicho acerca de la formulacién sistémica del derecho en general, yla consecuencia de que ol derecho administrativo sea ciencia matrz respecto del de + eanves visquez, Javier, Proyecto investigadory docente. Concept y metodo, parte | Vo. | Universidad de Hue, 2000, inétto, ps. 270-292.zavol ; ESTUDIOS 346 ‘aguas (que es una rama especializada), es posible amar que la matriz disciptinar ° Ge esta titima disciplina se asienta sobre lo siguiente: 2) la califieacion juridica de las aguas como bienes pablicos (arts. 5°y 6°, CAB): 5) la necesidad de un procedimiento concesional (art. 130 a 147 ter, CAg.), pare ©) obtener derechos de aprovechamiento de aguas, que es una especie del género derecho real administrativo (arts. 148 a 150, CAE.) i) una escasa y excepcional intervencién administrativa (arts. 294 a 307, CAB), completada por una auténoma administracién de las aguas (arts. 1862 293, Cag). ‘Se aclara que no es éste el sitio para realizar las profundizaciones que requiere cesta configuracién, lo que sera objeto de nuevas investigaciones. ‘Ahora bien, en esa situacién, el marco juridico particular del derecho de aguas —aquello que lo define y caracteriza del modo seftalado— puede verse en algunos casos enfrentado a aporias, al no haberse desarrollado normativamente algunos as- pectos por parte de sus fuentes especificas. No obstante ello, es posible resolver dichas probleméticas, partiendo desde la idea —ya esbozada—- de “sistema”, que acude en ayuda de este estatuto normative ‘fin de completario en sus lagunas por medio de la leislacién que naturalmente es la llamada a completarla. Obviamente, esto se encuentra intimamente unio al carécter ‘supletoro de [as cencias matrices respecto de sus especialidades, como seria el caso del derecho administrativo —-como derecho comin— respecto del derecho de aguas como una especialidad—, en tanto sea pertinent, ‘Siguiendo @ Moiero, en general es posible entender por supietoridad la apicacién cen segundo grado de normas cistintas de las que regulan principalmente un determi rrado supuesto de hecho, para perfeccionar las previsiones de la normativa principal 0 primeramente iamada a regulary solucionar la situacién © Asi, la apicacién supioto fra de normas secundarias respecto de aquellas que primeramente son llamadas a brindar soluciones juridicas es manifestacién incontrovertible de sistematica, lo que implica un procedimiento o método de interrelacién de derechos que, conectados na- ‘uralmente unos con otros, se complementan. Ello supone ciertos requisites, a saber: ; 1) existencia de una normativa principal incompleta; 2) existencia de una norma distinta de un cuerpo comin 9 matrz que resulte api cable al punto controvertido; ’3) ablicacion de una norma secundaria —que no se encuentra en el cuerpo nor ‘mative principal, respetando los principios juriaicos del derecho suplido o completa- do, en una escala de concrecion de mayor a menor cercania con el punto regulado ‘qué se pretende suplir, ‘4) caracterjurcico-postvo y escrito, tanto de la norma suptida como de la suple- toria, y 5 en georal maiz diipinare ot pnts pial én Gi eeanceia Tbs po- tenciatnonte toda teas, concept) lees con que oer une eamunid cinta (GON earn, ranesen, “ta tear general de sistemas coro rat disciplines y coro tbtodo jo, Persone y Derecho, 0,21, 2989, p. 64. @ ouen0 Mancuano, Care, La supltoriadad dl derecho comin ene! derecho del traba- jo, tnatato de Esti Pico, Mei, 2975, 9-34 proesePel two, cho Valpa ° ative tad acpli. nor ado, ple- 3e8 ELANALISIS SISTEMICO DEL DERECHO DE AGUAS... 347 5) aplicacion del derecho comiin o general o matiz conesponaiente ala discplina especial suplida —p. eel Gerecho administratvo respecto del derecho de aguas—, ‘om referencia respecto de otros derechos communes, corespondientes a sectores di ferentes de! derecho. ‘De este modo, las pretensiones de aplicabildad de disposiciones corresponcion- tes2 otros sectors de! sistema juridico, vulnerando la dvisién pdblico-privado que re- stra no sélo nuestra tradicién juffdica “continental”, sino normas juridicas generales b especiales de! ordenamiento chileno, y prinipios del derecho diferentes en uno y thro sector, no resultan Wlcamente admisibles,atendidas las claras y graves diferen- cias entre ellos". ‘En la especie, es posible afar que el derecho administrate es el derecho co- imi en todo el émbito de influencia natural en el mismo plano que io puede ser el derecho civil en el suyo-—, al cuat deben conectarse debidamente todas sus discipi- nas dervadas y ya aut6nomas de éste, como el derecho de minera, el derecho eléc- tio, el derecho de las telecomunicaciones y —porcierto— el derecho de aguas. En este mismo sentido, Cordero sostiene el carécter unit del sisterna adminis- trato chileno, que impone que los entes potestados administratvamente “tengan sistemas normativos comunes que operen como elementos adecuados de garantia pr os ciudadanos que se relacionen con habitualidad con ells, ademés de dotar de tsterios comunes al sistema legal que evteciscrminaciones arbitrarias” ® 2. La supletoriedad en el derecho de aguas ‘Como se ha visto, en general, lo supletorio 0 lo suplementario es aquello que sirve para completar algo que falta. Por su parte, en el Ambito del derecho, constituye una técnica normativa destina- do a coinpletar 0 integyar vacios de la ley afin de dar respuestas adecuadas @ la con. ‘iguracién y a la estructura de los ordenamientos juridicos, armonia a las estructuras \ogicas de cada rama del derecho en particular, y—en fin— proveer soluciones a pro- blemas précticos en caso de disputas juridicas sometidas a decision jurisdiccional 0 en caso de prevencién de confictos o en caso de aplicacién préctica imperativa del derecho atingente, como puede ser la circunstancia de la aplicacién directa por las, administraciones paibicas ® 7 Se coincide asi en general, con los planteamientosreaizados titimamente por VERGARA ‘uanco, Alejandro, “E Cécigo Cv como supletoro de las demas leyes, Critica a una tesis exce- sa", La Semana Juridica, nro. 369, 20078, ps. 67. 8 Conoeno Vesa, Luis, “La supletoredd ona Ley de Bases de Procesimiento Administra tho", en AA.WV.,Acto'y provedimlento administratio. Actas de las Segundas Jomadas de Dere cho Administrativ, Universidad Catdlica de Valparaiso, Ediciones Universitaria de Vaiparaso, Valparaiso, 2007, ps. 54/55. © abe seriaar a este respecto que uno de ls efectos del acto acministratvo es su impo. ratvdad y ejecutivcad, en vid del hecno que emana prec:samente de! ejercico de una potes tad administratva, que constitu un poder juridco de esa case,j zavo 348 Pstunvas Y¥ en ese sentido pueden darse dos altemativas: a) que exista una referencia espe- cffica respecto de otro cuerpo normativo que suple o completa una regulacién 12,0 b) ue simplemente exista el vacio, sin referencia alguna a otro cuerpo normativo 2, ‘Asi, dada la configuracién de la matrz discipinar del derecti de aguas, que atiende a instituciones claramente administrativas y cuya naturaleza jurdica particular ya ha sido elimitada 12, es que la especicidad normativa de este derecho se encuentra sistémica- ‘mente ubicada al lado de la regulacién de su ciencia matriz—que es el derecho adminis trativo—, la que lo suple y completa en sus vacios en tanto sea pestinente. Consecuencia de aquello, el CAg. es completado por leyes administratves bésicas 0 ipnerales en lo relacionado con regulaciones y categorias de dicha clase. 3. En consecuencia, el marco normativo del derecho de aguas partir de lo antedicho, resulta ineludible referrse al marco normative del derecho de aguas, 2 fin de establecer sus conexiones, y con ello proponer una explicacién sis- témica de su estatuto juridico. 3.1. Constitucién Politica de la Republica En primer lugar, ia CPR establece en el numeral 24 del art. 19 —que contiene ta garantia general del derecho de propiedad— una garantia especifica respecto de los ‘derechos de aprovechamiento de aguas que se hayan otorgado de conformidad con la, ley, 0 que se hayan reconocido de acuerdo con ella Con ello, se protegen tanto las titularidades existentes y formalizadas como los sos consuetudinarios de las aguas. 3.2. Dee.-ley 2603/1979 En segundo lugar, y conectado con fo anterior, elimportantisimo dec.-ley 2603/1979, {que en su art. 7° contiene una presuncién legal respecto de Is ttularidad del derecho de aprovechamiento de aguas a favor del duefio del in mueble en donde ellas se estén utiizando.. Esto se conecta, evidentemente, con el reconocimiento de usos consuetudinarios de las aguas. 3.3. Cédigo de Aguas La tercera fuente normativa es, evidentemente, el CAg, de 1981, que en 2005 33 ‘ue objeto de profundas modicaciones, en el cual se contiene el estatuto general de las aguas terrestres, superficiales y subterrneas, £0 Pg), art 21, CA, respecto del Cédigo Chi . 4 Pie. en materia de fx de contabilzaéion de plézos, als, 132 136,CAg. > 22 Vercans BLaNco, Alejandro, Derecho de aguas .h Editoval Juridica de Chie, Santiago, +1998, ps. 23/26. Especialmente provade a part de la reisién histéree-dogmatica de los ins tituciores ene! t. I con plena vigenciay sancion normativa en la actual regulacén, +3 Por medio de ley 20.017, publicada en el Dario Ofcal e! 16/6/2005. lativo eas. en bie aguas ne un teria d Ad rénes Se Cor les ye entre @ derech Ya cién, se bre un | normad enios ¢ 14g Bo oss 0ELANALISIS SISTEMICO DEL DERECHO DE AGUAS. 349 Con relacién a éste, pueden destacarse como caracteristicas generales de dicho estatuto las siguiente cneamtiene una declaracién expresa de pubiifcacion de las aguas terrestres que escurren por cauces naturales superfciales y subterréneos; ontiene un procedimiento administrativo relativo a la constitucién del dere- Gin de abrovechemiento de aguas, asi como algunas cuestiones relativas a su ejen Ciclo (como, por ejemplo, el cambio de fuente de abastecimiento o el traslado Sel eercicio del derecho), y FaGantiene un estatuto relativo a entes relacionados con el ague con poderes jut! deo -administratwos (DGA y las juntas de vigiancia de las ios) y un estatutoreletie o eres Tefacionados con el agua con poderes privados (asociaciones de canalistas y comunidades de agua). ‘Ao anterior, cabe agregar una amplia reguiacion acerca de aspectos vinculados Gane comeco jriico privaco de os derechos de aprovechamiento de aguas, come Yansferencias, sisteme de garantias o gravamenes como hipotecas y senvidumbree Fanos cf reisro de los derechos; determinacion del “caudal ecol6@eo minima"; ee de patentes por no uso. En fin, un conjunto de acciones de tipo jurisdiccion) Fespecto te las aguas a que tiene derecho. 34. Res. DGA 341/2005, sobre exploracién y explotacién de aguas subterraneas En donde, principalmente, se regamentan os procedimientos administrative re- agias subterrneas; os meds delimitacén a dichos derechos espectices depts (ena egulacién y condicionamiento de la cscrecionalidad teenica de la DG eno, teria de aguas subterneas, ayaiiconalmente, contene normas especficas sobre comunidades de aguas subte- wanes. 3.5. Ley de Bases de Procedimientos Administrativos Sere os. el constitutive de derechos reales administratvos, como es el caso de log derechos de aprovechamiento de aguas. 1 adcionalmente, dado su carécter supletorio, completa los vacios de la regula- {Gn Sea en goneralo en particulary, para el caso en que, exstiondo una repulse co, bre un Procedimiento administrative particular, algtin aspecto de éste no haye sno ormado; en otras palabras, en Virtud de este cardcter se intogran los procediniorins on fos cuales falta algan aspecto de fa regulacién bésica 15. Es, como seiala Vers, z= CORPO VERA, Lui, roseinienoacninkratho, LessNei,Sentago, 2003, p55, * Conoeno VEGA, Luis, El procedimiento... cit, p. 59,eavol ; rstunios 350 +a 18, un verdadero complemento normativo de las reguaciones especiales relativas a procedimientos administrativos, ‘Enseguida establece un sistema de regias generales del procedimiento (escritura clon, gratuidad, celeridad, conclusividad, imparcialidad, entre otros); normas basicas de éste (interesados, apoderados, cémputo de plazos, etc.); fases minimas (inicia ion, instruccién y finalizacion); disposiciones relativas a notficaciones y modos de ‘ejecucion; un sistema general de recursos administrativos, y normas relaivas al silen~ io administrativo. En el caso particular del CAg,, existe un procedimiento administratwo —asf se deno- ‘mina incluso elt. | de! libro Il—, destinado a constituir onginariamente los derechos de ‘aguas, pero que en algunos aspectos no es regulado completamente, como, P. een ‘materia de contabilzacion de plazos 0 en fo que hace a recursos administratvos. 3.6. Otras normas relacionadas Entre ellas, se pueden nombrar como las mas importantes —el CPC, en materia de “recurso de reclamacién’ (art. 137, inc. 2°, CAB); —el COW,, en relacién con los mados de adquisicién derivados de derechos de ‘aprovechamiento de aguas 0 la constitucidn de algunos gravamenes (art. 69, CAg,); — el DFL 237/1931, relativo a fuentes termales; — el DFL 1123/1981, sobre ejecucién de obras de rieg por el Estado, y —la ley 18.450 de 1985, sobre fomento de la inversion privada en obras de riego ydrengje. Pues bien, toda estas regulaciones se encuentran vinculadas, y deben entenderse complementarias unas de otras, sea por la aplicacién de la idea de sistema entre dis- ciplinas y normatividad matriz respecto de otra que es especialidad auténoma de Squélla, sea por remisiOn expresa de la ley —en virtud del principio de vinculacién po- Sitiva que rige el Ambito del derecho publico al que pertenece e! derecho de aguas, ‘como es el caso de los ejemplos ya sefialados. III, ALGUNOS CASOS DE APLICACION PRACTICA DEL ANALISIS SISTEMICO Tomando las ideas previamente expuestas acerca del cardcter sistémico de las, ciencias del derecho y las funciones préctcas y dogmaticas de ello, es que coftespon- {e analizar los ejemplos de la préctca jursprudencial. ‘Cabe sefialar que ya ha hablado Vergara acerca dela verdadera y la falsasupleto- fiedad normativa 37, y, ademds, él mismo ejempiiicé un caso de corecta aplicaciin ‘Supletoria dela ley 32, en situaciones més 0 menos evidentes de supletoriedad en vi td de a naturaleza urcica de ia regulacién. 38 Venaana BLunco, Alejandro, “Eeacia derogatora y supetora dela Ley de Bases de los Procesimienitos Administatios", en AR.WV.,.Acto y procedimientoy 9. 41. 47” vercana Bianco, Alejandro, “Verdadera yfalsa supletoriecad normativa®, [a Semana Ju- rigica, nwo. 337, 2007, ps. 6/7. Oe 18 Venaana BLANCO, Aljancro, “Cémputo y proroga de plazos en los procedimiertes adm: ristratvos especiales, Una correcta apicacén supletoria dela LBPA", comentario, Jurispnusen- ia a Dla, ail, r1o, 60, 20076, ps. 82U822. i 1.0s de Ae); riego derse e dis- id de n po- as, ELANALISIS SISTEMICO DEL DERECHO DE AGUAS... 351. [No obstante, ése no siempre es el caso, pues hay vacios més complejos de relle- nar 0 suplir—menos evidentes—, y en es0s casos las soluciones adoptadas pueden ser inadecuadas y, en definitiva, no sistémicas, sino que alojadas en falsas supletorie- ‘dades a las que se alude por una lectura inadecuada 0 acomodaticia, antes que por un andlisis normatvo-sistémico. En fin, se piantea ejemplificar lo dicho con la referencia a algunos casos de aplica- cién practica. 1. Casos donde no hay sistematica. Aplicacin de una falsa supletoriedad 1.1. En sede jurisdiccional &1 caso coresponde @ la sentencia dctada on el rol nro. 3129-2006, caratulado “Junta de Vigiancia del Rio Grande y Lima y sus afluentes con Direccién General de Aguas”, de la Corte de Apelaciones de Santiago. En bla, habiendo otorgado fa DGA un derecho de aprovechamiento sobre aguas ‘subterraneas, y notificado de ello a la junta de vigilancia que habia sido opositora du- fante todo de! procedimiento administrativo, ésta presents el recurso de reclamacién ‘contemplado en el art. 137 de! Cédigo de Aguas ante la Corte de Apelaciones de San- tiago, por ser és fa sede del lugar en que se dicta itima resolucién —por el drec- tornacional— que se impugns por dicho medio Dado que la dsposicién sefatad establece un plazo —reinta das contacos des- de su noticacién-—- para interponerio, surge la duda acerca de qué cise de plazo es se. ‘Asi, 9 sostuvo por ls recurentes que, dado que la norma que atiende este recur- so de reciamacion esta incorporada dentro de un cuerpo normative sujeto al derecho ‘dministratio —como es el CAg.—, alo menos en lo que dice relaién con la produc- chén de actos adminstratves (pe, otorgamiento de un derechd de aprovechamiento de aguas subterraneas), este recuiso especial se encuentra regido supletoriamente or la LBPA, que regula justamente fa produccién del acto administrativo reciamado —res. DGA 64/2006, del 28/2/2006, por lo que fa contabiizacén de tal piazo de tia regse por dcha ley basica y supetona, especialmente por el hecho de que en ol (Ag no existe norma relative al computo de pazos Por su parte, la DGA alegé que a este respecto cabiaaplicar los ants. 48, 49 y 50 eI Cow, que comprenden aun os feriados, y, por tanto, postué que se trata de un plazo de dias corridos. En dicha vitud, a efectos de computa el plazo y al no exstir una norma especifica relativa a la forma de contabilizacién de los términos en el CAg., dicha Direccibnsefalé que corespondia apicar las cisposiciones mencionadas. és¢ fue el fundamento conforme al cual aleg® fa extemporaneiad del recurso. La sentencia dictada resohié por rechazar el recurso y sel “5°.— Que el art. 137 del Codigo de Aguas prescribe: ‘Las resoluciones de la Di- reccién General de Azues podén reclamarse ante la Cote de Apelaciones del vgar on ue se dict fa resolucién ave se impugn, dentro del plazo de trenta dias contados desde su notificacién o desde la notiticacisn de a resolucin que recaiga en et recurso {e reconsideraién,segin coresponda,zac ; M 352 FStubIVS, "'Serén aplicables a la tramitacién del recurso de reclamacién, en lo pertinente, tas normas contenidas en el tt. XVll del Libro! det Cédigo de Procedimiento Civil, ela- tivas a la tramitacién del recurso de apelacién en segunda instancia, debiendo, en tado caso, notficarse a la Direceién General de Aguas, la cual debera informa al tenor del recurso’ "6°.—- Que, por su parte, el at. 50 del CCW, sefala: ‘En los plazos que se sefiala- ren enias leyes, 0 en los decretos del presidente de la Repdblica, 0 de los tribunales 0 jurgados, se comprenderan aun los dias feriados; a menos que e! plazo sefalado sea {de dias tiles, expreséndose asi, pues en tal caso no se contarén los feriados "7°.— Que, de esta manera, entonces, no habiéndose sefialado en el art. 137 del ‘Céaigo de Aguas, que el plazo a que alude es de dias itiles, debe entenderse que quel es de dias corridos, esto es, no se suspende por la interposicion de los feriados. "B°.— Que, en consecuencia, habiéndose notficado la resolucién recurida el 23 marzo del afio en curso, e! plazo para recurrir vencia a la medianoche del timo dia del plazo, esto es, el 22/4/2006, y habiéndose interpuesto el recurso de reciamacion 1.28 del mismo mes, como aparece del timbre de cargo estampado en el escrito que rola a fs. 27, el recurso resulta extemporéneo. "Por estas consideraciones, se rechaza el recurso de reclamacion interpuesto af. 27 len conta de la res, DGA 64/2006, de la Direccién General de Aguas, por extempors- neo, sin costas”. ‘As as cosas, hizo suya la alegacion de extemporaneidad realzada por la OGA al momerto de informar el recurso. ‘De una revisisn detenida de las élsposiciones involucradas, atendido el andlisis sistémico de ellas y la naturaleza de la normativa involucrada, es posible aribar a ura conclusion totaimente diferente. En efecto, conforme el art. 137 del CAg,, las resoluciones de la DGA podrén recia- rmarse ante la Cémara de Apelaciones del lugar en que se dict6 la resolucion que se impugna dentro del plazo de treinta dias contados desde su notificacion. Dicha norma ‘se encuentra dentro de! Lito ll del Codigo del ramo, signado “De los procedimientos", yespecificamente en su tt. |, denominado "De los procedimientos administratvos”. ‘este respecto cabe comentar, en primer lugar, que los procedimientos adminis- ‘rativos especiales, como el de la especie, se encuentran complementados por les rnormas de la LBPA, atendido el art. 1° de dicha ley basica. En efecto, esta afrrmacion ‘$e funda en el carécter supletorio de dicha ley, que dispone en su art. 1%: “En caso de {que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicard con cardcter de supletora”. En segundo lugar, conforme fo dispuesto en el art 2° de la LBPA, éstarige para to dos los Srganos de la Administracion del Estado, en los mismos ampli térmiinos que ispone el art. 1° de la LOCBGAE. En consecuencia, resulta obligatoria su aplicacion para la DGA. Es dol caso que en el CAg. no existe norma alguna que fegule la materia relatwa a la forma de computar los plazos all establecidos. De esta forme, la regulacion referida a procedimientos administrative, incluso aquellas correspohdientes a lareciamacion ‘como la de la especie, son completadas por esta LBPA. * Por ende, corresponde recurrra dicha legjsiacién supletora respecto de estos, procedimientos administrativos, incluso acerca de la recurribilidad de los actos admi- Tistrativos dictados en el marco de esos procedimientos.ELANALISIS SISTEMICO DEL DERECHO DE AGUAS. 353 Asi, la legjslacion de aguas —particularmente en lo relativo a fa impugnacién ante las autoridades administrativas y judicial, de lo resuelto en los actos administrativos ‘que emita la DGA— se sujetaa esta legislacién supletoria (LBPA), por cuyo intermedi se completa su regyjacion. Porto tanto, debe entenderse que en materia de plazos, al no existir norma que re- ule dicho aspacto en el CAg. en materia de produccién o.reciamo de resoluciones ad- mministrativas, rigen los arts. 23 y 25 de dicha LBPA, Qué dice la regulacién que completa al CAg. en materia de plazos? Elatt. 23, LBPA, sefiala que fos términos y los plazos establecidos en esta ley obigan a las autoridades y al personal al servicio de Ia Administracién —como es e! caso de la DGA—, asi como a los interesados. Por su parte, el art. 25, LBPA, sefiala que los pla- 20s son de dias hdbiles, entendiendo por inndbiles los sdbados, domingos y festivos. Dado que la norma que atiende este recurso de reciamacién esta incorporada dentro de un cuerpo normativo sujeto supletoriamente a una regulacién de derecho ‘administrativo, al menos en lo que dice relacién con la produccién de actos adminis- trativos como el de la especie; yal hecho de que la norma habilitadora de este recurso de reclamacién se ubica dentro del titulo “De los procedimientos administrativos”, este recurso especial se encuentra regido supletoriamente por la LBPA, que regula justamente fa produccién del acto administrative reciamado. En consecuencia, la for- ‘ma dei computo del plazo para presentar dicha reclamacién se sujeta a esa regia, contabilizandose los treinta dias como “habiles”, en los términas de dicha regulacién yarreferidos. Luego, recién al momento de la interposicién del recurso nace la via judicial de éste y, por consiguiente, la aplicacin al respecto de la legisiacion que corresponde or la emisin que hace el mismo CAg respecto del CPC eno relatnp alas esas de tramitacion de dicho recurso de reclamacién. Si bien con anterioridad a la entrada en vigencia de la LBPA se sostenia mayorita- fiamente que el plazo que sefialaba el CAg. era un plazo judicial —donde se aplicaban las regjas de! CPC y dei Cédigo Civil como autopretendido cuerpo supletorio general de {oda Ia legslacién (art. 4°)——, luego de la entrada en vigencia de dicha LBPA 19, dada la naturaleza del acto que se impugna, este plazo claramente se sujeta a la LBPA, que completa y regula la produccién del acto impugnado. En consecuencia, la DGA, al alegar por la exterporaneidad, como lo hizo en con- trade dicho recurso, se resiste a aplicar la LBPA como supletoria del CAg,,incumplien- do la ley, con grave infraccién de las disposiciones especiticas sefialadas y de los arts. 6°y 7° de la CPR. Incurre en falta se coloce fuera de la legaidad a la que se encuen- ‘ra ineludiblemente ligada. 1.2. En sede administrativa Se trata de un recurso de reclamacién del art. 136 del Cédigo de Aguas, inter- puesto en expte. adm. ND-0402-344 de la Direocién General de Aguas sobre consti- ‘ucién de un derecho de aprovechamiento de aguas subterréneas, 2 Diario Oficial del 29/5/2003eat ; 354 Fs1uDI05 El problema se encuentra tanto en la resolucién que prove el recurso jerdrquico 0 de reconsideracién en contra de la denegatoria del derecho, conforme res. DGA IV region (€xenta) 797/2003, del 9/10/2003; y también en fa res. DGA (Exenta) 1413/2007, del 18/6/2007, emitida por el director nacional en dicho expediente administrativo. En ellos, tanto la DGA regional como a nivel central utilzan argumentos para en primer lugar negar lugar a elevar el recurso jerdrquico; y en segundo, una vez que co- ‘oce el superior jerdrquico de éste, argumenta’en igual sentido para no dar via al re- ‘curso en sus aspectos formals. En efecto, la DGA sostiene en su resolucién que el plazo de trelnta dias para inter- ‘poner el recurso de reconsideracién es de dias corridos. Para ello, de nuevo funda su Posicién en la aplicacion de los arts. 48, 49 y 50, CCl, en relacién con el inc. 1° del art, 136, CAg., concluyendo que “de la interpretacién arménica y sistemética” el re- curso administrativo de la especie fue interpuesto fuera de plazo. ‘Solo quisiera cornentarse, a fin de no repetir los argumentos que a fortior de fo ya Sostenido resultan plenamente aplicables, que lo sefialado en esta resolucién en nin- gin caso puede ser arménico y sistematico, sino que todo lo contraro, en vitud de lo ya visto. En consecuencia, la DGA, al alegar por la extemporaneidad del recurso adminis- trativo sefialado para fundar su rechazo, se resiste —nuevamente— a aplicar la LBPA ‘como supletoria del CAg., incumpliendo la ley, con grave infraccién de las disposicio- Tes espeafficas sefialadas y de los arts. 6° y 7°, CPR. 2. Casos en donde hay aplicaci6n sistémica, Verdadera supletoriedad normativa 2.1. En sede jurisdiccional ‘Afortunadamente, existe una tendencia —ojalé que creciente— de entendimiento de la situacién descripta en el sentido propuesto. Para ello, habré que recur a la sentencia ya comentada por Vergara 2°, corres ondiente a la Corte de Apelaciones de Concepcién, rol nro. 3637-2005, caratulada “Inmobiliaria San Sebastin Ltda, ¢ Inmobiliaria Lomas de San Sebastian Lida. v. Di- reccion General de Aguas”, del 11/5/2007 21, Elia trata acerca de un “recurso de reclamacién” interpuesto por las inmobilarias ‘tendo que en un procedimiento administrativo sobre madificacién de cauce, la oposi ‘ién deducida por elas fue rechazada por haber sido declarada hecha fuera de plazo. Enella la DGA pidié el rechazo del recurso, al considerar que, dado que hay un pro- -cedimiento administratvo en el CAg., no es apiicable supletoriamente el procedimien: {0 administrativo de la LBA, aunque el CAg. no tuviera norma relatva a la forma de ‘computar los plazos, por considerarlos “dias corridos”. La sentencia de la Carte de Apetaciones de Concepcién acoge el recurso de reclama: ‘idn al considerar que a LBPA suple al CAg.y, por tanto, ordené dar curso ala oposicién. 2° Vencara Buanco, Alejandro, “Computo y prémoga...”, lt, ps. 824/822. 4 Publcada en urisprudencia a Dia, afo I, nv. 60, ps. 817/820.EL ANAUISIS SISTEMICO DEL, DERECHO DE AGUAS. 355 ‘Aceste respect, s6lo cabe agregar al comentario insistiendo en la necesidad de cexcluie como cuerpo normativo supletorio general al COdigo Civil en caso de lagunas, para completar la regulacion de cuestiones en donde se discuten aspectos de natura- leza eminentemente administrativas. ‘All deben aparecer operando sistémicamente los cuerpos normatives que son *cabecera de grupo” y que tenen carécter basico, como ta LBPIrTta LOCBGAE. ‘Actuar ge modo diverso del sefalado no es l6gico, no es sistematico, produce con- fusion y perudica la seguridad juriica de los usuarios-justiciables-particulares, requi- rentes de derechos o ventajas juridicas con respecto a las Administraciones Piblicas. 2.2. En sede administrativa En sede administratva, fundamentalmente a partir de los dictémenes de ia CGR, se ha ido produciendo una cada vez mayor jurisprudencia administrativa uniforme en el sentido que se ha propuesto por ella, ‘S| bien no se ha ventlado este problema particular ante la CGR en contra ta DGA, illo se ha visto respecto de otras instituciones igualmente vinculadas por el grupo nor- ‘mativo matriz regido por una ley “cabecera de grupo", sin perjuicio de sus cuerpos normativos particulares. Los casos son los siguientes: 2) Distamen OGR 20.119/2006, del 2/5/2006: sefiala que “conforme al art. 25 de la ley 19.880, el plazo de treinta dias que tiene e! empleador o las trabajadores para reclamar ante ia Comision de Apelaciones en contra de as resoluciones que emi- ta la Comisién Ergonémica Nacional contemplado en el art. 3° de ia ley 19.404 es de dias habiles, y en su odmputo no corresponde considerar como tales los dias sAbados, os domingos ni los festivos. Ello, porque los arts. 1° y 2° de la mencionada ley 119.880 sefalan que las disposiciones contenidas en ese texto legal serén aplicables ‘a todos los procedimientos que llevaban a cabo los rganos de fa Administracion det Estado, salvo que la ley establezca procedimientos especiales, en cuyo evento dicha preceptivarige con carécter supietorio, yes en este caso en el cual existe un aspecto tespeciico que no ha sido regulado por la normativa que lo rige, dado que Ia citada ley 119.404 no define qué se entiende por dias habiles". 'b) Dictamen OGR 31.063/2007, del 10/7/2007: establece que “(Ja Direccién General del Crédito Prendario se rige por las disposiciones de! DFL 16/1986 del Minis- terio del Trabajo, el que establece que ésta es una institucion aurénoma dei Estado, con personalidad juridica de derecho paiblico y patrimonio propio, cuya funcién es el Gesarrolio del crédito en los sectores de mas escasos recursos mediante el otorga~ ‘miento de préstamos en dinero con garantia de prenda civil o industrial. Asimismo, el art. 10 de la referida norma determina las atribuciones de la autoridad superior del ‘servicio yel tit. V, ‘De los préstamos’, establece los requisites y procedimientos por los ‘que debe regirse en el ejercicio de su funcién esencial, esto es, las formalidades a que ‘std sometido el contrato pignoraticio, os plazos y modo en que e! empefiante debe proceder al rescate de los bienes entregados en garantia, También el at. 30 estable- te que las especies no rescatadas por los interesados en los plazos sefialados serén Fematados en publica subasta, previa publicacién de dos avisos en un periécico local, fin citacion del deudor. Ademas, los procedimientos administrativs de esta Institu- aaval 356 Patni cin se rigen en forma supietona por la ley 19.880, en aquellos aspectos 0 materias sobre los que la norma espacial no ha previsto regulaciones especifices ©) Dictamen CGR 39.348/2007, del 30/8/2007: resuelve que “(Nos procedimien- tos administrativos especiales diiigidos a investigar y sancionar las inftacciones @ Ja normativa sanitaria y martima estén encargados, bajo la denominacién de ‘suma- rio sanitaro’y de ‘investigacién sumaria’, a la Secretaria Regjonal Ministerial de Salud Ccompetente y ala Direcclén General de! Teton Martimo y de Marina Mercante, res- Pectivamente Elos estén regulados en el Codigo Sanitario y en el dec. ley 2222/1978, Ley de Navegacion, la que se remite, en esta materia, alos reglamentos contenidos en los decs. 1340/1941 bis y 1/1992, ambos de Marina. El art. 170 del Cédigo Sanitario ontempla, en esta materia, fa reconsideracién ante el director general de Salud (actualmente el respectivo secretario regjonal minis- terial de salud, segin el art. 5° del Cédigo Sanitarioy los arts. 13y 23, letraj], del DFL 41/2005 de Ministero de Salud, y la rectamacion ante la justiciaorainaria evil, recur: 50 que coincide y es en todo equivalente al recurso de reposicién establecido en los ats, 10 dela ley 18.575 y 15 y 19 de la ley 19.880. Como el citauo art. 170 no es- tablece el plazo para instar ante el érgano administratvo solicitando se dejen sin efec- 10.0 3e suspendan los actos por é! emitdos, ni tampoco aquel dentro del cual la Admi- ristracién debe resolver esa solicitud, se apican supletoriamente las regjas del art. 59 dela ley 19.880. “No puede aplicarse, en contra de la determinacién de fa Seremi de Salud, e! re- curso jerérquico de la ley 19.880, porque éste procede cuando el rgano erisor del acto cuente con un superior jerérauico, pero no cuando, pese a existr dicho superior Jerérquico, la ley ha radicado determinadas facuitades exclusivamente en rganas su- bordinados, lo que ocurre en este caso, en que ias atribuciones fiscalizadoras y san- cionatorias de as Seremi de Salud, materiaizadas a través del sumario sanitan, son potestades desconcentradas radicades directa y exclusivamente en tales érganos y no €en el Ministerio aludido, riterio que se ratfica por los ats. 26 de la ley 18.575 y 64 de laley 19.175. "Se aplica plenamente al sumatio sanitaro la solicitud de aciaraci6n contemplada en el art. 62 de la ley 19.880, porque la normativa del Céaligo referido no contempla dicha figura juridica. La sola existencia de una accién jurisdiceional, contemplada ‘como altemativa de impugnacién de ciertos acios administratvos, como es el caso ol a. 174 del Cédigo Sanitario, no confiere carécte igjoso a los asuntos en que di- cha acci6n puede inci, y aun de configurarse tal naturalezaIitigjosa, ello no imple ue Contraloia,ejerciendo las atnibuciones que le confiere e ordenamiento juridico, emita un pronuneiamiento de caréecter general para ls fines de fa correcta aplicacion {de las leyes por los servicios sometidos a su fscalzaci6n. La supletoriedad de la ley 19.880, segin su art. 1°, concieme nicamente a los procedimientos establecidos en una ley, porlo que si elas estén establecidos en reglamentos, como es el caso del relativo al derrame de hidrocarburos y otras sustancias nacivas aludido en el art. 154 de! dec.-ley 2222/1978, la apicacion de aquelia ley es directa e inmediata, como por e™jempio su art. 35, que reconoce el derecho de proponer pruebas para acreditar he- cchos retevantes en el procedimiento. En virtud del inc. 3° de este itimo precepto, la improcedencia 0 falta de necesidad de la prueba propuesta debe justiicarse en una resolucién motivada. El procedimiento investigativo y sancionatorio a cargo de la Di-ELANAUISIS SISTEMICO DEL DERECHO DE AGUAS. 357 ‘ecci6n General sefialada no slo debe apuntar a la determinacién del hecho ilcito in- vestigad, como Unico y exclusivo fin det mismo, sino que también debe, con igual 2b, elercer sus atribuciones para establecer los hechos que determinen is participa, cién del supuesto infractor y los que acrediten la inocencia del mismo, de modo tal que la consideracién dé todos estds¥fines fo orienten en el rechazo o admision de la prueba ofrecida por el interesado. {Deja sin efecto toda jurisprudencia en contrario en la parte en que no aplican la ley 19.880 por exist, en el regamento que en cada caso sefaian, un procedimiento especial que regula la materia respectiva’”. Envitud de lo anterior, la CGR ha actuado resohiondo estos asuntos aplicando el ané- tsi sistémico, pues, al encontrarse con vacios en los cuerpos normatives particulares de ‘iho administratvo, ha recurrido a la ley cabecera de grupo o legslacién mati, Con ello, salva las aporias, aplica un sistema normativo comén y da garantias para los ciudadanos que se relacionan con las Administraciones Publicas. Atendida esta clara y contundente jurisprudencia administratva, las distintas Ad- ‘ministraciones Publicas debieran someter su accién y sus decisiones a la LAPA. Y ac. tuar en contrario, sencilamente las colocaria en una situacién de abierta contractc. i6n con el ente contralor y al margen de la legalidad, 2B IV. CONCLUSIONES 3) A partir de la idea de sisterna, es posible explcar el ordenamiento jurdico por grupos normativos matrices, o leyes “cabecera” de grupos y subgrupos normativos ue corresponden a las especialidades. Este es el caso del derecho administrative, ue agrupa leyes generales 0 bésicas, aplicables a una especialidad como es el dere. cho de aguas. 2) Definida la matrz disciptinar del derecho de aguas con base en instituciones de paturaleza jurcica claramente administrativas, el andlsissistémico de esta dsciplina espectica, asi como la solucién de casos particulares en caso de aporias —p, ¢}. Para salvar sus vacios—, supone el uso de leyes de tipo administrative, de cardctor biisioo 0 general 3) En fin, en Ia revision de casos a niveles administrativo y jurisdiccional se nota una tendencia de andlisis para la solucién de dichos casos desde esta perspectiva si {émica, Sin embargo, subsisten ejemplos en sentido contrario especialmente pro. ceptuales desarrolladas. am ate bana 17