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O Diálogo entre Burocracia e Inovação


Autoria: Rony Klay Viana de Freitas, Florence Heber

Resumo
O panorama da maioria dos estudos organizacionais traduz a abordagem da burocracia como
um sistema social puramente racional. O presente artigo propõe uma discussão teórica acerca
dos conceitos da teoria da burocracia relacionando-os aos conceitos de inovação.
Inicialmente, são apresentados os conceitos centrais da burocracia e sua associação à
racionalidade, com base na perspectiva de Max Weber. Em seguida são abordados conceitos
de inovação e suas aplicações nas organizações. Por fim, é proposta uma perspectiva de
aplicação dos conceitos de inovação dentro da abordagem da Teoria da Burocracia.


 
 

1. INTRODUÇÃO
A teoria da burocracia, conforme apresentada por Weber (1999), sempre é vista em
associação com o conceito de racionalidade. Assim, numa primeira análise, não se permite
falar em inovação nas estruturas racionais. Entretanto, até hoje, muitas divergências têm sido
apresentadas em relação às ideias de Weber. Isso ocorre porque vários acadêmicos e
intelectuais municiados dos seus pressupostos teóricos, não compreenderam o contexto
histórico em que a teoria da burocracia foi escrita (FARIA E MENEGHETTI, 2010).
Na linha de pensamento de uma leitura inovadora da burocracia, Faria e Meneguetti
(2010) analisam que esta apresenta as contradições do sistema no seu interior.
Inicialmente, pode-se afirmar que o conceito de racionalidade é multifacetado, o que
traz implicações teóricas e práticas não permissivas da adoção de uma abordagem conclusiva
(SILVEIRA, 2008). O autor relata ainda que o conceito da racionalidade e consequentemente
de burocracia, são de significativa relevância na teoria das organizações. Ao mesmo tempo,
esclarece que há como fazer uma delimitação precisa dos fenômenos envolvidos e
relacionados a ele. Em razão dessa visão ampliada, percebe-se que é possível visualizar a
teoria da burocracia para além da racionalidade “pura”.
Nesse contexto, Paes de Paula (2008), afirma que a burocracia transcende o tipo ideal
weberiano, pois não se esgota como fenômeno técnico e organização formal; é acima de tudo
um fenômeno de dominação e um sistema de condutas significativas. Para a autora não é
simples caracterizar a burocracia. A teoria em questão não pode ser resumida a apenas uma
enumeração de critérios: é preciso um estudo de sua dinâmica interna e da forma como ela se
enraíza na sociedade e aumenta seu poder.
Assim, esse artigo tem o objetivo de investigar possibilidades de diálogo entre a teoria
da burocracia e a inovação. Para isso, na primeira seção, foi feita uma recuperação de
conceitos propostos por Weber, teórico clássico tido como “pai” da teoria da burocracia,
através de diversos autores. Na segunda seção são apresentados os conceitos ligados à
inovação. Por fim, propõe-se algumas possibilidades da interligação entre os dois temas.

2. TEORIA DA BUROCRACIA
Weber (1999) situou e definiu a burocracia como um tipo ideal. Entretanto, esse tipo
ideal é visto como uma abstração; é a apresentação da burocracia em sua forma pura. Isso é
posto visto que não é possível visualizar uma organização que apresente o modelo puro de
burocracia. Weber também definiu a burocracia por meio dos seus tipos fundamentais: o
carismático, o tradicional e o racional-legal. A legitimidade da dominação é o fato que a torna
efetiva, é o motivo que explica por que algumas pessoas obedecem às ordens de outrem.
Passemos à análise desses aspectos componentes da teoria ora estudada. O primeiro
tipo de dominação apresentado por Weber (1999), o carismático, é baseado na crença e na
devoção. É um poder sem base racional. O poder do líder carismático é mantido pelos
seguidores devido ao reconhecimento de forças extraordinárias. Outra característica desse tipo
de dominação é a sua intrasferibilidade. O poder do líder carismático é estritamente pessoal.
Portanto, torna-se também arbitrário.
A dominação tradicional por sua vez, baseia-se nos costumes. Os hábitos dos
antepassados são a única forma de poder. Servem como um tratado de conduta. É o que
podemos chamar da dominação conservadora. O líder é aquele que tradicionalmente exerce a
dominação. Geralmente por questões de sucessão familiar (hereditariedade) ou patrimonial
(através do favoritismo).
O último tipo de dominação apresentado por Weber é o racional-legal. Nele, a
legitimidade da dominação é adquirida por meio de normas e regulamentos. Essas normas
definem precisamente os limites do poder do líder. Todas as ações do líder, sejam elas
benéficas ou não, devem estar previstas em documentos escritos, pois assim como propõe


 
 

Weber, seria improvável definir as ações de autoridade, de forma racional, sem escrevê-las. A
subordinação se dá de forma impessoal. Seria uma subordinação “abstrata”; um cargo
subordinado a outro e não uma pessoa subordinada à outra.
A burocracia possui a sua fonte de legitimidade no poder racional legal. Weber define
a burocracia como a estrutura administrativa de que se serve o tipo mais puro de dominação
racional-legal (BORBA, 1999). As burocracias são baseadas no poder hierárquico,
apresentando uma elevada distribuição de cargos, onde todos os limites de atuação do agente
são descritos em normas e regulamentos. Assim, a autoridade pertence simplesmente ao cargo
e não a pessoa que ocupa. Não é considerada para qualquer fim, a ação de pessoas, senão as
previstas em tais normas.
Continuando a linha de pensamento de Max Weber, ele não nega nem afirma que a
história tenha um sentido. Segundo ele, nós podemos interpretar o acontecer mediante tipos
ideais, mas não podemos garantir que nenhuma interpretação de sentido seja a interpretação
causal válida (RAMOS, 1946).
Nesse mesmo sentido, Lefort (1979) defende que o conceito de burocracia permanece
tão impreciso em seu uso que se continua, com justiça, a perguntar sobre a identidade do
fenômeno que ele pretende designar. A burocracia se nos apresenta, então, como este
fenômeno do qual todos falam e todos pensam ter alguma experiência, mas que,
estranhamento, resiste a conceituação.
Weber defendia que uma organização fundamentada na autoridade racional seria mais
eficiente e adaptável a mudanças. Isto porque o prosseguimento é relacionado com a estrutura
e posições, e não de uma pessoa em particular, que pode retirar-se ou morrer. (ARAUJO et al,
2006).
Dentro desse marco teórico racionalista, Silveira (2008) analisa que somente através
da previsibilidade da ação humana é que se podem estabelecer metas e planejar a ação
organizacional. Logo, o ideal nas burocracias é proceder sine ira et studio, ou seja, sem a
menor influência de motivos pessoais e sem influências sentimentais de espécie alguma
(VASCONCELOS, 2004), pois essas influências se apresentam como disfuncionais à
racionalidade, dada a sua imprevisibilidade e irracionalidade (SILVEIRA, 2008) .
Weber enumera certas características que ele julga como específicas da burocracia
moderna:

Quadro 01 – Características da Burocracia


As atribuições dos funcionários são oficialmente fixadas por
força de leis, de normas ou de disposições administrativas;
As funções são hierarquizadas, integradas num sistema de
mando de modo que em todos os níveis as autoridades
inferiores são controladas pelas superiores, sendo possível
ape1ar para uma instância superior a propósito das decisões de
uma instância inferior;
A atividade administrativa é registrada em documentos
escritos;
As funções supõem um aprendizado profissional;
O trabalho do funcionário exige uma dedicação completa ao
cargo ocupado;
O acesso à profissão é, ao mesmo tempo, um acesso a uma
tecnologia particular (jurisprudência, ciência comercial,
ciência administrativa, etc.).
Fonte: Lefort (1979)


 
 

Nota-se que nas organizações burocráticas as ações dos funcionários são estritamente
subordinadas a normas e regulamentos legais. As funções são definidas hierarquicamente e os
atos e fatos são registrados por escrito. Por fim, Weber (1999) também preconiza que os
cargos são ocupados administradores profissionais especialistas. O conhecimento
especializado é fundamental para o funcionamento eficiente da organização. Assim, a
burocracia é apresentada como um modelo superior tecnicamente a qualquer outro.
Mas essa afirmação de superioridade técnica não significa que Weber compreendesse
o avanço da burocracia como um fenômeno inexorável. Nada é mais distante da sociologia
weberiana do que análises que não consideram fatores históricos e sociais complexos e de
longa duração (OLIVIEIRI, 2011).

3. CONCEITOS DE INOVAÇÃO
O conceito de inovação usualmente é utilizado é usado para definir o novo, algo ainda
desconhecido em determinado contexto. No meio organizacional, a inovação envolve a
geração de novas ideias para produtos e processos. Contudo, Tidd, Besant e Pavitt (2008)
assumem que inovação é, basicamente, um processo de transformar oportunidades em novas
ideias, colocando-as amplamente em prática.
Já Schumpeter (1961) aduz que a inovação está relacionada à produção de novas
coisas, ou produzir as mesmas coisas de outras formas, ou ainda combinar diferentemente
materiais e forças, realizando novas combinações que tragam retorno positivo para a
organização. Na visão de Rogers o conceito de inovação passa pela percepção. Inovar, para o
Schumpeter, é perceber o novo, não importando se a ideia apresentada é ou não objetivamente
nova.
Tether (2003), por sua vez, define a inovação como qualquer coisa que permite a uma
empresa melhorar os produtos e serviços que pode oferecer. O autor ainda distingue
inicialmente dois grandes grupos de inovações: a inovação radical e a inovação incremental. A
primeira está relacionada com a inovação que transcende as limitações técnicas (das
tecnologias existentes), a segunda por sua vez são alterações quantitativas em parâmetros
conhecidos ou na introdução em um dado produto de características técnicas já usadas em
algum produto similar.
Tidd, Bessant e Pavitt (2008), classificam a inovação em quatro categorias, o que os
autores definem como os quatro P’s da inovação:

Quadro 02: Os quatros P´s da inovação


Inovação de produto mudanças nos produtos/serviços
que são oferecidos por uma
organização.
Inovação de processo mudanças nos meios pelos quais
as organizações criam, produzem
ou entregam seus
produtos/serviços.
Inovação de posição mudanças no contexto no qual
produtos ou serviços são
introduzidos no mercado.
Inovações de paradigma mudança dos modelos mentais
subjacentes que limitam as ações
das corporações.
Fonte: Tidd, Bessant e Pavitt (2008)


 
 

Uma outra importante dimensão da inovação é o grau de novidade envolvido. Tidd,


Bessant e Pavitt (2008) sugerem que o grau de novidade das inovações podem se encontrar
(1) no nível básico: inovações “menores” (incrementos) em que as estruturas e componentes
tendem a ser incorporadas a práticas diárias e (2) no nível radical: inovações “maiores”, em
que a organização precisa rever o conjunto de rotinas para gerenciar a inovação. Os graus de
novidade podem estar posicionados entre os considerados “menores” (inovações
incrementais), até os que são considerados “maiores”, (mudanças radicais).
No nível básico, as estruturas e os comportamentos necessários para viabilizar as
melhorias incrementais tendem a ser incorporadas a práticas diárias que constituem
procedimentos operacionais padrão de uma empresa ou organização. Entretanto, conforme
aduz TETHER (2003), o conceito de inovação e de sua identificação passa pela relatividade,
ou seja, envolve uma discricionariedade e julgamento por parte dos pesquisadores.
Damonpour (1991) classifica as inovações em técnicas e administrativas. As técnicas
são aquelas relacionados as melhorias nos produtos ou serviços da empresa. Já as inovações
administrativas estão relacionadas com a gestão das mudanças organizacionais, referem-se às
inovações na estrutura organizacional ou nas atividades administrativas em si.
Tether (2003) sugere ainda que a inovação tem que ser nova para a empresa, não tem
necessariamente que ser nova para o mercado. Não importa se a inovação foi desenvolvida
por uma empresa ou por outra. Assim, não existe um conceito absoluto para definir a
inovação. Este fenômeno deve ser analisado contextualmente. E, ainda, muitas vezes, precede
de julgamentos.
Utterback (1996) lembra ainda que as inovações usam diferentes tecnologias. Elas
exigem das organizações e da sociedade a cada dia um novo conjunto de aptidões para lidar
esses novos padrões tecnológicos. Depreende-se que as inovações mudam o rumo não só das
indústrias e organizações, mas afetam toda uma sociedade.

4. O DIALOGO DA BUROCRACIA COM A INOVAÇÃO


A análise de Weber (1994) sobre a modernidade aponta para a difusão do poder
racional legal para todos os fins. Weber (1994) define que a Burocracia funciona como um
tentáculo em todas as estruturas sociais, em todas as organizações.
Na burocracia, os indivíduos são aprisionados no exercício da racionalidade e com
isso fazem desaparecer todo "encantamento do mundo". Isso não quer dizer que a burocracia
não possa exercer um papel modernizante. Na verdade ela pode. A história tem dado prova
disso. Mas o seu papel modernizante se apresenta sempre como uma chance, um ‘acidente
estatístico’ da história, da conjuntura de poder (RAMOS, 1966).
Surge assim um primeiro diálogo entre estruturas burocráticas e a inovação. Pois, ao
mesmo tempo em que as organizações seriam a forma superior de administração, que
garantiria a racionalidade contra a arbitrariedade (BORBA, 1999) para os indivíduos situados
na base hierárquica, os burocratas estão procurando novas formas para tornar o serviço mais
eficiente, há que se falar aqui em formas inovadoras de tornar o serviço melhor.
As características da burocracia weberiana atenderam primeiramente aquelas
organizações que se enquadravam no contexto da época, organizações que necessitavam de
controle, centralização, severidade e autoridade; os ajustes foram surgindo, se adaptando à
nova realidade das organizações, ou seja, descentralizadas e mais enxutas. (ARAUJO et al,
2006).
Assim, as burocracias descentralizadas, abrem espaço para os processos inovadores,
na medida em que as organizações inovadoras são particularmente eficazes quando a estrutura
de gestão é descentralizada (BARAÑANO, 2005).


 
 

Da mesma forma que a burocracia da era fordista refletia as características rígidas do


capitalismo monopolista e das teorias administrativas então vigentes, nada mais natural que a
atual burocracia incorporar a tônica da flexibilidade (PAES DE PAULA, 2002). Assim,
percebe-se que estruturas burocráticas também podem ser flexíveis:
Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistema social
rígido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente ao tipo ideal de burocracia
descrito por Max Weber. Para esses autores bastaria que o sistema social se afastasse
um pouco desse modelo, que se descentralizasse, que se flexibilizasse para deixar de
ser uma organização burocrática. [...] Todo sistema social administrado segundo
critérios racionais e hierárquicos é uma organização burocrática. Haverá
organizações burocráticas mais flexíveis ou mais rígidas, mais formalizadas ou
menos, mais ou menos autoritárias. (BRESSER PEREIRA & PRESTES MOTA,
1980 apud MARTINS, 1997, grifo nosso)
 
Nesse contexto entre a burocracia e flexibilidade, vê-se uma convergência com a
inovação, pois a flexibilidade empresarial nada mais é do que a habilidade que as
organizações têm de mudarem, de inovar, de fazer algo diferente ou de se adaptarem às novas
exigências.
Martins (1997) aduz ainda que o problema da burocracia, enquanto fenômeno ligado
ao poder, diz respeito a uma organização burocrática típica. Entretanto, não há organização
burocrática típica (pura), senão aquela que é baseada, de uma forma bastante flexível no que
se refere à sua morfologia, num sistema formal-impessoal.
Apesar dessa flexibilidade que opera dentro da racionalidade humana e dentro dos
limites de um meio ambiente psicológico, este ambiente impõe ao indivíduo, a partir de
pressupostos dados, uma seleção dos fatores sobre os quais deve basear suas decisões, como
pode ser visto na organização burocrática (SILVEIRA, 2008).
No contexto das organizações burocráticas a racionalidade exige que o indivíduo
ajuste seu comportamento a um sistema integrado para a sua tomada de decisão, através de
uma visão panorâmica das alternativas comportamentais disponíveis, da consideração do
conjunto de consequências relacionadas às alternativas e, da escolha de uma alternativa entre
as disponíveis (SILVEIRA, 2008). Logo, se verificam possibilidades de ação inodora dos
agentes burocratas dentre as alternativas apresentadas no processo decisório.
Paes de Paula (2002) completa essa reflexão ao analisar que a capacidade de inovação
é exigência no mundo atual. Porém, como previu Weber, nas organizações burocráticas não se
espera que a ação criadora seja uma conduta espontânea, mas uma regra de comportamento.
Segundo a autora se antes o ethos burocrático parecia incompatível com a inventividade
humana, atualmente a criação é apenas mais um comportamento desejável e uma atividade
estereotipada.
No início do século, Weber verificou que o sucesso da organização burocrática como
modelo organizativo se devia principalmente à sua superioridade técnica: ela possibilitava a
maior aceleração possível do tempo de reação da administração diante das situações dadas em
cada momento. (PAES DE PAULA, 2002). Entretanto, para atender às demandas do mundo
atual, percebe-se a existência de uma burocracia flexível capaz de dialogar com a inovação.
Os primeiros passos dessa burocracia foram os programas de reengenharia, o
downsizing, a terceirização, a flexibilização das contratações; todos realizados sob a
argumentação de que era necessário “desburocratizar” a empresa, tornando-a mais ágil e
competitiva, mais flexível às demandas do mercado (PAES DE PAULA, 2002). Todavia não
existe essa “desburocratização” e sim, o reconhecimento de uma burocracia capaz de
“conviver” com uma estrutura mais flexível e inovadora:
 
No contexto do capitalismo monopolista, Weber reconhecia que, instituir
competências, poderes de mando, meios coativos e hierarquias rígidas, bem como

 
 

estabelecer ou pactuar regras gerais mais ou menos fixas e abrangentes, era a melhor
maneira de organizar a empresa, torná-la mais reativa às demandas ambientais e de
controlar o comportamento dos funcionários. No entanto, com o advento do
capitalismo flexível, a velocidade e variabilidade dos acontecimentos aumentou de
tal modo que estas características já não são capazes de garantir a mesma
superioridade técnica. Desse modo, a organização burocrática vem sofrendo uma
grande transmutação, onde toda a rigidez está sendo substituída pela flexibilidade
(PAES DE PAULA, 2002).

Fala-se aqui em uma mudança de uma burocracia rígida, para uma burocracia mais
flexível. Todavia não se deixa de falar em um sistema racional-burocrático. Prestes Mota
(2001) reforça essa ideia ao afirmar que a burocracia adapta-se às condições da época,
tornando-se mais flexível para atender às demandas mais recentes da tecnologia e do
mercado. Segundo o autor, a burocracia adaptou-se aos novos tempos, tornando-se mais
flexível para fazer face às mudanças na tecnologia e no mercado, aperfeiçoando e criando
instrumentos de controle e tornando-se um aparelho ideológico de dominação na sociedade
extremamente sofisticado e originando a “burocracia flexível”.
Nas burocracias, até mesmo as competências estão sendo flexibilizadas e variam de
acordo com as necessidades da empresa (PAES DE PAULA, 2002). Assim, como a burocracia
não desfruta de estatuto político que a capacite à universalidade de empreendimento como
portadora de um projeto, entretanto, em determinadas conjunturas, poderia adquirir certa
‘autonomia política’ e motivação que, nessas condições, seriam direcionadas num dado
sentido. (BARIANI, 2010)
E, ainda que considerássemos a burocracia apenas associada à rigidez, Tidd, Bessant e
Pavitt (2008) analisam que a inovação é um processo comum a todas as empresas, mesmo
aquelas que têm estruturas mais rígidas. Ademais, a padronização de procedimentos e
processos é uma das características das organizações inovadoras. Quanto maior a
padronização das regras e tarefas necessárias para o desenvolvimento da inovação, maior a
eficiência percebida com a inovação (BARBIERI et al, 2003).
Conforme Bariani (2010), a burocracia estaria circunscrita tanto no âmbito da
racionalidade e dos negócios rotineiros das organizações, quanto alijada da esfera da criação.
Nesse contexto Paes de Paula (2002) relata ainda que segundo Weber a internalização das
normas é a tendência natural de toda burocracia, pois, nas organizações burocráticas, a
disciplina e a disposição humana em observar regras e regulamentos habituais são muito mais
importantes que do qualquer regulamentação escrita.
Lefort (1979) observa ainda, que nas burocracias, nos domínios das organizações, as
instancias inferiores reportam-se a seus superiores no cuidado de tomar as iniciativas e
resolver as dificuldades, enquanto que estes últimos esperam que seus subordinados deem, no
nível dos casos particulares, respostas que se ocultam no nive1 de generalidade onde e1es as
concebem. Vê-se que os agentes da burocracia agem com certo nível de discricionariedade,
dentro dos limites estabelecidos pelas normas e regulamentos, porém com a liberdade de ação.
Nesse contexto, Oliveira (2012) traz a reflexão no campo da burocracia pública que os
agentes administrativos desfrutam de ampla autonomia na decisão sobre quem serão os
beneficiados e os punidos pelo governo, ou seja, eles não apenas executam as políticas
públicas determinadas pelas normas, eles fazem também a política.
Weber (1999) ao definir as características da burocracia, de certa forma, também
previu essa pequena liberdade de atuação aos funcionários, ao afirmar que os empregados são
escolhidos por seus títulos e seus méritos, entretanto seus conhecimentos não devem limitar-
se às suas especialidades. Verifica-se aqui a exigência de uma visão mais ampla dos
funcionários que permita a visualização de outras características e conhecimentos além dos
exigidos para o cargo.


 
 

Desse modo, todos os membros de uma organização são portadores das regras
implícitas de comportamento (PAES DE PAULA, 2002) e ainda criam alternativas com base
na ação diária e frente a regras estabelecidas dos superiores. É nesse raio de ação que se pode
claramente se desenvolver os processos de inovação.
Contudo, para Weber, um dos ideais da burocracia é transformar a atividade criativa do
funcionário em uma norma de comportamento, de modo que ela seja utilizada e dedicada
exclusivamente para fins objetivos (PAES DE PAULA, 2002). Logo, é possível que nas
estruturas burocráticas seja possível a legitimação, normatização e regulamentação das
atitudes inovadoras.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A proposta essencial contida nesse artigo é a possibilidade e efetiva existência do
convívio entre burocracia e inovação, sendo que a inovação é, em verdade, um instrumento
que pode ser utilizado dentro de estruturas. As estruturas burocráticas, numa releitura de
Weber, podem sim, evoluir em direção a um modelo organizacional estável, diante da
existência de regras estruturais, mas também inovador, uma vez que não existe, em nosso
tempo, a possibilidade de burocracia pura. Sequer nas estruturas organizacionais gigantes e/ou
rígidas.
Esse artigo traz consigo ao final, um questionamento de grande importância. No
início, mostramos como a autoridade racional-legal fornece o fundamento de legitimidade da
burocracia no modelo tradicional Weberiano. No caso de um modelo burocrático inovador,
qual seria o fundamento de legitimidade? A resposta que encontramos, ainda que sem maior
aprofundamento por meio da pesquisa, nos indica que a possibilidade de inovação nos
modelos burocráticos se baseia na releitura da legitimação do processo, que seja mais limitada
dentro das estruturas, mais horizontais que verticalizadas, com vistas a dinamizar os processos
produtivos. É o que podemos reconhecer, por exemplo, em organizações burocráticas
modernas.
Mas há de se ressaltar que, assim como não é possível uma organização burocrática
pura, também não é possível promover o diálogo entre estrutura burocrática e inovação com
bases na dinamização de processos por meio, exclusivamente, da autoridade carismática e
delegadora. Há ainda, a necessidade da normatização, a qual se baseia na autoridade racional-
legal.
Conclui-se, preliminarmente, que é possível visualizar a ideia de uma organização
burocrática, capaz de dialogar com as inovações exigidas no mundo real atual e que seja
capaz de combinar os requisitos de normatividade e autonomia, aprendizagem e flexibilidade,
racionalidade e confiança. A princípio essa dicotomia não parece ser viável, porém é uma
exigência latente que não pode ser ignorada.
Para isso há que buscar os novos padrões de legitimidade para a burocracia,
compreendendo como se dão os processos de institucionalização atual das mudanças, das
inovações, quais são as dinâmicas de liderança, motivação, comprometimento e trabalho em
grupo. Elementos que antes eram periféricos no modelo burocrático tradicional, nessa
releitura, que engloba a burocracia e a inovação, se tornam aspectos centrais para a evolução
dos estudos organizacionais.

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