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introducción
blación total. Los programas con más beneficiados son Bolsa Familia en
Brasil (cincuenta y dos millones de personas), Oportunidades en México
(veintisiete millones) y Familias en Acción en Colombia (doce millones)
(Cecchini y Madariaga, 2011).
La innovación de los PTC en materia de programas sociales está dada
por la condicionalidad que implican. Los PTC exigen compromisos, co-
nocidos también como “condicionalidades”, que los beneficiarios deben
cumplir para recibir la ayuda. Aunque las condicionalidades varían se-
gún el programa, los PTC incluyen por lo general la certificación de
metas de salud y/o educación para los niños del hogar, ya que se centran
sobre todo en familias con menores en edad escolar. Otras condicionali-
dades frecuentes consisten en la capacitación y la formación de los bene-
ficiarios. La combinación del incentivo que las transferencias significan
para los beneficiarios con las condicionalidades busca generar cambios
en el comportamiento de quienes reciben los programas llevándolos a
una mayor inversión en capital humano. Si bien se discute el impacto de
las condicionalidades, está claro que los PTC son la mayor innovación de
las últimas dos décadas en materia de protección social.
En la Argentina, los primeros programas de alcance masivo de trans-
ferencias condicionadas con el objetivo de paliar la pobreza se iniciaron
hacia mediados de los noventa. En 1995, se lanzó el Plan Trabajar para
mitigar los efectos del contagio de la crisis financiera originada en Mé-
xico. Durante cinco años el Plan Trabajar mantuvo un promedio anual
de ochenta mil beneficiarios que realizaban tareas básicas de manteni-
miento en las municipalidades a cambio de una transferencia monetaria.
Desde entonces hasta la actualidad se sucedieron una gran cantidad de
programas, de los cuales el más masivo fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar
(PJJH). Implementado en 2002 para aminorar los estragos que causaba
la colosal crisis económica de 2001, alcanzó alrededor de dos millones y
medio de beneficiarios en 2003 (Ronconi, 2009).
En la actualidad, los dos PTC principales en la Argentina, tanto por
cantidad de beneficiarios como por partida presupuestaria, son la AUH
y el PRIST.1 Ambos fueron creados en 2009 con el objetivo principal
establece hacen, por otra parte, pertinente su inclusión. Otros autores han
considerado programas de empleo como PTC: Cecchini y Madariaga (2011)
lo hicieron con el PJJH, mientras que Díaz Langou (2012a), con el PJJH y el
Seguro de Capacitación y Empleo.
2 Los referentes barriales fueron seleccionados con la técnica de la bola de
nieve: se preguntó a vecinos en cada barrio de los municipios seleccionados
si conocían representantes partidarios y si podían dar sus nombres. Las
entrevistas duraron en promedio dos horas y fueron realizadas entre 2009 y
2010.
74 el estado en acción
6 Véase <www.argentina.ar/advf/documentos/4ae9de593aafd.pdf>.
80 el estado en acción
3 000 000 AT
2 500 000
2 000 000
1 500 000
1 000 000
500 000 273 603 250 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
7 Cálculo propio hecho para una familia promedio con dos hijos de 5 y 10
años sobre la base de EPH Valores Mensuales de la Canasta Básica Total y
Tabla de necesidades energéticas y unidades consumidoras junio 2012.
8 De todos modos, dada la falta de claridad sobre datos inflacionarios a causa
de la intervención en el Indec, es de notar que algunas fuentes llegan a
calcular, para ese período de tres años, hasta un 192% (véase <www.infla-
cionverdadera.com>).
política y necesidad en programas... 81
1. el organismo de implementación, y
2. la selección de beneficiarios.
selección de beneficiarios
Al no tener la AUH tope de beneficiarios o fecha límite para la inscrip-
ción, y al presentar criterios claros de selección, no se presta a la discre-
cionalidad que sí evidenciaron otros planes de transferencias condicio-
nadas. A diferencia de planes como el Trabajar o el PRIST, la AUH es
lo suficientemente universal como para que el acceso a este beneficio
no resulte manipulable con facilidad. Al no haber un cupo limitado,
no se puede presionar al beneficiario con el temor a ser excluido, por
lo que resulta más difícil exigir contraprestaciones políticas como la
asistencia a actos o el voto. Tampoco es posible para ciertos actores
políticos –como los intendentes y sus punteros– amenazar con dar la
baja, como sí sucedía en otros planes, ya que es la ANSeS quien tiene
la responsabilidad sobre altas y bajas, y existen criterios objetivos para
ambos procesos.
En las ciento veinte entrevistas realizadas con punteros, no encon-
tramos ninguna evidencia de uso clientelar de la AUH. Mientras que
todos los punteros entrevistados reconocen el uso clientelar de los
planes que exigen contraprestaciones laborales (como el PJJH o el
PRIST), ninguno cree que la AUH sea utilizada de ese modo. Si bien
cuarenta punteros reconocían el uso de las cooperativas del PRIST
para movilizar gente a actos políticos, ninguno declaraba haber po-
dido utilizar la AUH para dicho fin. Sólo en algunos pocos casos los
punteros lograban algún reconocimiento al brindar en sus barrios la
información básica sobre la AUH y acompañar a la gente a realizar
el trámite. En ningún caso parecen haber sido imprescindibles para
acceder al beneficio.
Si bien no parece que a nivel individual los beneficiarios fueran esco-
gidos o discriminados sobre la base de criterios clientelares, podría ser
que las provincias sí lo fueran y se favorecieran a algunas sobre otras.
Analicemos si es el caso con la ayuda de la tabla 2.2.
política y necesidad en programas... 85
vista los resultados indican que entre el 294% (Buenos Aires) y el 955%
(Santa Cruz) de los niños pobres recibirían la AUH. Esto querría decir
que –en promedio– tres de cada cuatro niños que se benefician con la
AUH no serían pobres. Por supuesto no es así: al estar subestimada la
pobreza por el Indec, obtenemos resultados según los cuales muchos
hogares que reciben la AUH no son pobres cuando en realidad sí lo son.
La columna 6 clasifica las provincias según el grado de adhesión al
kirchnerismo (en gris oscuro las provincias con gobernadores kirch-
neristas, en gris claro las provincias con gobernadores opositores y en
blanco las provincias con gobernadores que han mostrado cierta inde-
pendencia ante el gobierno). Si promediamos los porcentajes de niños
pobres cubiertos por la AUH por provincia según el grado de adhesión al
kirchnerismo de sus gobernadores, encontramos que las provincias con
gobernadores kirchneristas cubren en promedio el 460% de los niños
pobres con la AUH, las provincias con gobernadores independientes el
388% y las provincias con gobernadores opositores el 345%. Si bien los
porcentajes de AUH sobre el total de niños pobres por provincia son más
altos para las provincias con gobernadores oficialistas que para las pro-
vincias gobernadas por opositores, estas diferencias no son estadística-
mente significativas.11 Los porcentajes más bajos para las provincias con
gobernadores opositores pueden encontrar explicación en tres causas:
En una etapa inicial, este programa se proponía distribuir cien mil pues-
tos en cooperativas creadas sobre todo en municipios del Conurbano
Bonaerense (cabe mencionar que se excluyó a los municipios de La
Plata, San Isidro y Vicente López, y se incluyó a Zárate, Luján, Campa-
na, Cañuelas, Mercedes y General Las Heras). En una segunda etapa, el
programa agregaba otros cincuenta mil puestos en los mismos munici-
pios del Conurbano, pero según criterios nuevos que debían corregir
la distribución de acuerdo con la experiencia de la etapa inicial. En un
tercer momento, se agregaban cien mil puestos en cooperativas para las
provincias del NOA, NEA y Cuyo.
Las cooperativas son organizadas con el objetivo de realizar obras de
baja y mediana complejidad en los barrios de los distintos municipios.
Entre otras, las tareas incluidas son: infraestructura urbana (veredas, pa-
vimentos, cordones, iluminación, desagües), mejoramiento de espacios
verdes (limpieza de plazas y parques, márgenes de arroyos, etc.), mejora-
Otro efecto positivo estaría dado porque el 62% de los beneficiarios ob-
tuvo obra social a partir del ingreso en el programa. Sin embargo, es
frecuente que los cooperativistas se quejen de que sus aportes no se tra-
ducen en una prestación médica concreta.
Si bien los organizadores del PRIST concluyen que el programa ha
tenido un “alto impacto social”, la falta de datos impide confirmarlo,
e incluso existen indicios claros de efectos contrarios a los buscados.
De todos modos, el programa no responde sólo a una necesidad social,
sino –sobre todo– a una necesidad política. El siguiente punto analiza el
PRIST como respuesta al contexto político de 2009.
22 Marcelo Veneranda, “El plan para coorperativas, bajo sospecha”, La Nación,
19/3/2010.
política y necesidad en programas... 97
recibiría mil puestos un año más tarde. En resumen, no sólo los criterios
establecidos resultan confusos, sino que ni siquiera se los respeta.
El espacio para la manipulación política no se acota a la asignación de
puestos entre las distintas municipalidades. Lamentablemente, es más
bien allí donde comienza. En teoría, el PRIST establece la firma de con-
venios entre entes ejecutores (municipios, provincias, federaciones y/o
mutuales) y cooperativas, para que estas últimas realicen obras propues-
tas por los primeros. En la práctica, en el Conurbano Bonaerense los
intendentes o los movimientos sociales conocidos como piqueteros que-
dan a cargo de la conformación de cuadrillas de trabajo bajo el comando
de un capataz. El siguiente punto estudia dicho aspecto institucional.
El PRIST establece que los entes ejecutores pueden ser tanto ejecuti-
vos municipales y provinciales como federaciones y mutuales, pero nada
dice sobre la cantidad de cooperativas a adjudicar a un ente ejecutor o
a otro. Esto da libertad al Poder Ejecutivo Nacional para implementar
las cooperativas a través del ente ejecutor que mejor se acomode a sus
necesidades políticas. Mientras que en algunas municipalidades el ma-
nejo total de las cooperativas fue otorgado a los intendentes, en otras
hay un porcentaje considerable en manos de movimientos piqueteros,
especialmente del Movimiento Evita.26 Los intendentes que habían de-
mostrado lealtad al kirchnerismo recibieron el control de la mayor parte
de las cooperativas, como el caso de Mario Ishii en José C. Paz o de Julio
César Pereyra en Florencio Varela, mientras que los intendentes que no
la habían demostrado debieron aceptar que en sus distritos una porción
considerable de las cooperativas estuvieran bajo el control de movimien-
tos sociales fieles al kirchnerismo, como le aconteció al intendente Jesús
Cariglino en Malvinas Argentinas. Dejar fuera del PRIST a su municipa-
lidad no fue el único castigo posible para un intendente considerado
poco leal, también se lo podía sancionar otorgándoles cooperativas en
sus distritos a los movimientos piqueteros. Este manejo ha dado lugar a
infinitas quejas, no sólo por parte de los intendentes amonestados, sino
también por parte de los movimientos piqueteros menos favorecidos.
Desde fines de 2009 hasta la fecha, diferentes movimientos piqueteros
–como Barrios de Pie, Movimiento Teresa Vive, Polo Obrero y el Blo-
que Piquetero Nacional– han organizado protestas frente al Ministerio
de Desarrollo Social para pedir una distribución más justa de las coo-
perativas. Las pancartas que reclaman “cooperativas sin punteros” y los
cánticos contra los intendentes son elementos habituales en estas mani-
festaciones. A los pocos meses de lanzado el plan, el líder piquetero Luis
D’Elia denunciaba que su movimiento, Federación Tierra y Vivienda, ha-
bía sido postergado. Aseguraba haber recibido sólo quinientos puestos,
mientras que el líder del Movimiento Evita, Emilio Pérsico, había obteni-
do quince mil. Por su parte, el líder del movimiento Corriente Clasista y
Combativa, Juan Carlos Alderete, criticaba tanto a los intendentes como
a sus pares piqueteros:
27 “Alderete denuncia coimas dentro del plan Argentina Trabaja”, InfoBAN,
15/2/2010, disponible en <www.infoban.com.ar/despachos.asp>.
28 Entrevista personal con el autor.
política y necesidad en programas... 103
qué tantas veces los cooperativistas deben desarrollar sus actividades con
instrumentos inadecuados o precarios. De todos modos, probablemente
no sea este el problema más grave de las cooperativas, sino más bien
el criterio de selección de beneficiarios, punto que analizaremos en los
siguientes párrafos.
lado de los beneficiarios (o tal vez sea más correcto decir “desde el lado
de las víctimas”). Un intendente del Conurbano reconoció que la prácti-
ca de retener porcentajes de dinero es algo habitual, e incluso la justificó
explicando que “para todo lo que hacen los punteros es lógico que se
queden con algo más que su simple sueldo”.31
Como capataces o coordinadores, los punteros se encargan de tomar
asistencia a los beneficiarios. Puesto que es habitual que los punteros
reciban un porcentaje de los sueldos de los cooperativistas a cambio de
excusarlos por no acudir a trabajar, el programa Argentina Trabaja es
conocido familiarmente como Argentina Descansa. Un directivo del pro-
grama indicó que la inasistencia de los beneficiarios estaría en el orden
del 50 %, y que “la mayoría de las veces quienes faltan es porque tienen
un arreglo con los coordinadores. Les dan parte del salario a cambio de
que el coordinador los ponga como presentes cuando faltan”.32
Que los ingresos sean depositados en cuentas personales a las que los
cooperativistas tienen acceso mediante una tarjeta bancaria no impide
ninguna de estas manipulaciones. Son los punteros quienes confeccio-
nan las listas de candidatos al programa, y quienes luego controlan la
asistencia. Esto les da poder sobre los beneficiarios, ya que pueden per-
der el puesto (o directamente nunca acceder a él) si no cumplen con
la contraprestación material o política requerida. Además, los punteros
siempre pueden pedir la baja de un beneficiario argumentando que no
ha cumplido con sus obligaciones. Uno que exigía a “sus cooperativistas”
acudir a los actos políticos del intendente explicaba:
31 Íd.
32 Íd.
33 Íd.
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conclusión