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DESAFIOS, LIMITAÇÕES E PERSPECTIVAS PARA A PARTICIPAÇÃO SOCIAL

NOS ESPAÇOS PÚBLICOS

Adriana Vilas Boas Borges

Resumo

Este ensaio traz uma pequena abordagem sobre a participação social nos espaços
públicos, enfatizando as principais dificuldades e entraves para que a participação das
comunidades, grupos e indivíduos ocorra efetivamente por meio dos mecanismos e
ferramentas disponíveis, através dos representantes da sociedade. As situações,
experiências e dados acadêmicos citados restringiram-se a esfera municipal do
governo em algumas cidades localizadas no interior dos Estados de São Paulo,
Paraíba, Mato Grosso do Sul e Bahia, neste último especificamente na região do Baixo
Sul. Os dados, relatos e experiências permite reflexões que há muito são discutidas
em diversos âmbitos, mas que ainda não apontam soluções para que haja uma
participação de forma mais efetiva nos espaços públicos.

Palavras-Chave: participação social, mecanismos de participação, representantes sociedade.

Introdução

O Brasil traz no contexto de sua história um triste marco: o regime autoritário


militar, onde a participação dos cidadãos na esfera pública e fora dela era limitada,
para não dizer praticamente impossível. Contudo, ainda assim, o regime militar não
impediu, por mais controle que exercesse, que houvesse grupos formados com uma
pluralidade de experiências emancipatórias e participativas a exemplo do movimento
estudantil e acadêmico, das comunidades eclesiásticas de base, o meio artístico,
dentre outros.

Em contraposição à ditadura surge uma consciência democrática que faz com


que a sociedade civil se organize em busca de direitos políticos, econômicos e sociais.
A resistência ao regime se concretiza por meio dos diversos movimentos sociais que
pressionam, impulsionam e contribuem em busca da proteção dos direitos humanos
fundamentais, como as liberdades de expressão, de religião, a proteção legal, e as
oportunidades de participação na vida política, econômica e cultural da sociedade. Um
dos principais movimentos da época que reflete esta ideia foi o movimento das Diretas
Já, seguido pela Constituição Federal de 1988.

Após esse processo de redemocratização na década de 80, instaura-se no


Brasil uma noção de participação e de cidadania ativa por meio de uma democracia
liberal e representativa, através dos processos eleitorais onde os indivíduos escolhem
seus representantes por meio do voto, conduzindo-os a uma mandato político (IPEA,
s.d).

No entanto, a ideia de participação social traz em seu bojo uma concepção


democrática ampliada que vai bem mais além ao restabelecimento do sistema
representativo eleitoral. Participar traz pressupostos não só de igualdade e liberdade,
mas também segundo (IPEA, s.d) de participação, corresponsabilidade, interação,
não se limitando portanto apenas ao voto.

Segundo Dagnino (1994), os atores que compunham o campo dos novos


movimentos sociais construíram, por meio de suas lutas sociais nas décadas de 70 e
80, um campo comum de referência para a ação e para os discursos políticos que
estava centrado na reivindicação de uma cidadania que privilegiava o fortalecimento
do papel da sociedade civil na condução da vida política do país.

Assim, a Constituição de 1988, trouxe uma nova configuração individual,


política e social acerca dos direitos dos cidadãos brasileiros. Essa nova configuração
ampliou os canais de participação popular nas decisões públicas, fruto das fortes lutas
sociais que clamavam pela participação da sociedade na gestão das políticas
implementadas pelo Estado.

Além de estar expresso textualmente na Constituição que “todo poder emana


do povo” e apesar da criação dos mecanismos de participação conquistados neste
período até meados dos anos 2000, a exemplo dos Conselhos Gestores de Políticas
Públicas, dispositivos de Iniciativa Popular de Lei, Audiências Públicas, Referendum,
Plebiscito (GAZETA, 2004), a participação social nas esferas públicas ainda era muito
restrita, ou seja, não se tinha e não se ouvia a “voz” do cidadão, da sociedade.

Após a chegada do governo Lula no ano de 2003, o cenário passa por uma
nova reconfiguração a partir das condições estruturais concedidas pelo governo no
fortalecimento da “voz” da sociedade na participação nas instâncias decisórias
fazendo desta uma política pública. Esta nova configuração só é possível devido a
uma ruptura do poder político no Brasil, trazendo consigo uma marca política que
transpassa as práticas de culturas clientelistas. Para um melhor entendimento acerca
desta afirmação pode-se afirmar que:

Os dois mandatos de Lula revelaram a participação como um fim em si, um


objetivo político e social que pode ser perseguido conjuntamente pelo Estado
e pela sociedade de modo a aperfeiçoar e aprofundar a democracia no Brasil
(POGREBINSCHI, 2011:6).

A mesma autora reafirma ainda que ao consolidar a participação social como


um método democrático de gestão, o governo Lula propõe que a participação deixe
de ser um adereço da democracia, além de fomentar ao longo de oito anos de
mandato diversas práticas participativas e novas institucionalidades com potencial de
transformar o padrão de relação entre Estado e sociedade civil (POGREBINSCHI,
2011).
Por meio do fortalecimento da participação social, através desse novo modelo
de gestão, bem como do surgimento de novas institucionalidades, a sociedade civil
tem a oportunidade de ocupar espaços dentro do Estado, deliberando e sendo
coparticipes no processo de decisão e em um novo modo de fazer políticas públicas.

A esse respeito Reis (1995) explica que a participação social está alinhada ao
processo de gestão das políticas públicas, no entanto, a participação da sociedade
nas ações governamentais ainda é muito recente no Estado brasileiro, como também
é muito recente a organização da sociedade civil para tornar efetiva a sua participação.

Para Santos et.al (2016) os pressupostos da participação social contemplam o


envolvimento da sociedade na construção de políticas públicas e na possibilidade de
cogestão na Administração Pública, sendo esse engajamento importante e
indispensável no processo de formulação, implementação e avaliação de programas
e políticas públicas.

Dessa forma, é importante ressaltar que a participação não se restringe apenas


ao voto. Ela está intrinsicamente ligada a forma de percepção dos cidadãos quanto
ao seu papel tanto na sociedade como também na maneira pela qual eles podem
expressar suas aspirações e necessidades no espaço público (IPEA, s.d.). Entende-
se portanto, que a participação deve ser exercida por meio do acompanhamento e da
avaliação da organização dos serviços, onde a própria sociedade defina o que deve
ou não ser objeto de políticas públicas (COELHO, 2012).

Diversos mecanismos podem ser citados como instrumentos para se efetivar a


participação social a exemplo dos conselhos gestores e deliberativos, os fóruns de
debate, as conferências, etc., nas mais diversas esferas de governo seja a nível
federal, estadual ou municipal. Estes instrumentos estabelecem normas gerais que
orientam a participação da comunidade na discussão de políticas, representando seus
interesses e possibilitando o direcionamento de recursos para atender as prioridades
e necessidades da população inserida nestas comunidades, além de promover a
fiscalização de recursos e implementação de políticas públicas.

Aspectos metodológicos

Os dados levantados e apresentados para discussão acerca da participação


social nos conselhos dos municípios pesquisados foram coletados de duas formas
diferentes: a) Nos municípios do Estado de São Paulo (Araraquara e São Carlos) e no
Estado da Paraíba (Araruna) foi realizado um levantamento bibliográfico em
periódicos de pesquisas realizadas nos conselhos municipais das cidades citadas. b)
Na Bahia, nas cidade de Ituberá e Igrapiúna, foram feitas entrevistas por telefone e
por meio de chamadas de vídeo com a finalidade de coletar informações acerca de
como se dá a participação e o funcionamento dos conselhos, bem como as principais
dificuldades que os conselhos enfrentam para deliberar ações que atendam às
necessidades da coletividade. As entrevistas foram realizadas com alguns dos
conselheiros municipais das cidades pesquisadas nos dias 16, 17 e 18 de maio de
2017.

Apesar do cuidado que se deve ter no aspecto metodológico quando da


apresentação de dados em trabalhos acadêmicos, mas levando em consideração as
discussões acerca do tema que traz muitas inquietações e questionamentos por meio
de uma participação mais efetiva, abriu-se um parêntese para trazer uma experiência
por meio de uma reportagem veiculada na TV no mês de abril/2017, acerca da
participação em conselhos municipais na cidade de Costa Rica no Mato Grosso do
Sul, em que, a despeito da falta de dados mais precisos sobre as experiências neste
município, alguns resultados podem ser considerados como muito positivos. Há que
se aprofundar por meio de estudos e pesquisas as informações veiculadas na mídia
para constatação das veracidades apresentadas, principalmente para se poder
entender sobre os processos participativos e como eles se dão efetivamente, além de
avaliar se as ações deliberadas, bem como as políticas públicas estão tendo eficácia.

Participação Social: principais limitações, desafios e perspectivas

Dados apontados por meio de um levantamento bibliográfico em pesquisa


científica publicada na Revista Eletrônica de Pós-Graduandos em Sociologia Política
da Universidade Federal de Santa Catarina em 2004, realizada no interior de São
Paulo, nos conselhos municipais de saúde de Araraquara e São Carlos, revelam que
os conselhos são espaços meramente formais. Os representantes no conselho
dificilmente opinam, intervém e definem sobre os gastos na saúde, direcionando-os
para o atendimento das necessidades e interesse da coletividade. Não há iniciativas
por parte da gestão municipal em promover a participação dos representantes da
sociedade civil; todas as decisões são centralizadas de acordo com os interesses de
privatização dos serviços públicos de saúde, onde a gestão municipal é suscetível aos
lobbies corporativos do setor privado, repassando recursos públicos para estes
serviços. (GAZETA, 2004). Esta prática é facilmente constatada por meio das atas de
reuniões, evidenciando dessa forma que a privatização dos recursos públicos não
integra o universo de preocupações dos conselheiros dos municípios estudados.
Muitos desses governos aproveitam-se da participação da sociedade civil nestes
espaços para o respaldo ao projeto de privatização do público. (GAZETA, 2004).
Os fatos apontados acima podem ser comparados ao que Dagnino (2004)
denomina como “confluência perversa”, que resulta na diminuição das
responsabilidades do estado como parte do ajuste neoliberal.
A pesquisa aponta ainda que há uma grande fragilidade do controle social por
parte da sociedade frente aos lobbies corporativos dos prestadores privados de
serviços e médicos; há um limitado poder de influência da sociedade civil na gestão
da política de saúde e os impactos da orientações de reuniões política são
conservadoras e desfavoráveis à participação social (GAZETA, 2004).
Relatos de vivências e experiências em dois pequenos municípios do Baixo Sul
da Bahia (Ituberá e Igrapiúna) também apontam para entraves e dificuldades na
participação nos conselhos municipais. Não há qualificação para os conselheiros e na
grande maior parte das vezes, para não dizer na sua totalidade a participação nestas
instituições se dá por meio da indicação do poder público, inclusive no que tange à
participação da sociedade civil. São gestores, secretários, vereadores fazendo
escolhas, convidando e apontando quem deve participar nestes espaços.
“Aqui a maioria dos conselheiros são indicados pelo próprio prefeito ou por
um secretário ou vereador. É mais ou menos assim. (Entrevistado A Ituberá)
“O prefeito manda sair convidado aí quem quer participar do conselho
(Entrevistado A Igrapiúna.

Não há também uma ampla divulgação dos papéis dos conselheiros, nem tão
pouco das suas responsabilidades voltadas para as necessidades da comunidade
para que sejam deliberadas ações no sentido de atender população e da fiscalização
dos recursos aplicados.
“Nunca ninguém disse pra gente qual a nossa função. Mais das vezes a
gente entende que é para participar das reuniões e assinar as Atas.
(Entrevistado A Ituberá)
“Nas reuniões não se discute nada não. São apresentadas lá o que precisa
ser feito, todo mundo houve, vez ou outra faz uma pergunta, assina e todo
mundo vai embora (Entrevistado B Ituberá).
“Sempre quando tem uma reunião alguém da prefeitura já vem com tudo
pronto a gente assina e pronto (Entrevistado B Igrapiúna)

Outros mecanismos como as audiências públicas, relatando aqui mais


especificamente as realizadas mais recentemente sobre segurança pública, em
ambos os municípios, contou apenas com os membros e funcionários da gestão
municipal. Segundo os relatos os espaços físicos onde foram realizadas as audiências
ficaram “cheios” dos próprios funcionários da prefeitura, vereadores e secretários, mas
a participação da sociedade civil foi praticamente nula.
“O índice de violência aqui tá muito alto. Tem assalto no comércio quase
todos os dias, não tem efetivo policial para atender. (Entrevistado A Ituberá)
“Teve a audiência, mandaram um convite, mas marcam em um horário ruim
pra gente. Como é que eu vou fechar as portas pela manhã pra ir pra
audiência? (Entrevistado B Ituberá).
“Sempre quando tem uma reunião alguém da prefeitura já vem com tudo
pronto a gente assina e pronto (Entrevistado B Igrapiúna).
Eu acho que não resolve nada essas reuniões. Ficam lá falando, falando e
depois polícia na rua que é bom nada. Então não vou perder meu tempo
(Entrevistado A Igrapiúna).
Outros aspectos que podem ser apontados como entraves faz referência ao
fato de que em municípios muito pequenos, onde os recursos públicos municipais tem
significativa importância na economia local, é comum a gestão pública monopolizar as
reuniões e decisões nos conselhos, uma vez que membros conselheiros que são
funcionários da prefeitura temem represálias por parte do seu gestor em relação a
seus cargos, bem como conselheiros da comunidade que são empresários por
exemplo e fornecem para a prefeitura temem as mesmas represálias no que tange a
compra de produtos e serviços. Dessa forma, a velha prática do clientelismo é
bastante reforçada.
Santos e Ramalho (2011) em suas pesquisas no município de Araruna-PB,
sobre a participação da sociedade civil nos conselhos municipais mais precisamente
nos conselhos de saúde, educação, assistência social e o da criança e adolescente,
constataram que não existem critérios definidos para escolha dos representantes da
sociedade civil e que a inserção desses não ocorre de forma democrática, sendo a
indicação o método predominante de escolha.
Acerca da capacitação dos conselheiros a pesquisa aponta que quase 90% dos
conselheiros afirmam nunca terem participado de capacitações nem ao entrarem nos
conselhos, nem tão pouco ao longo das suas permanências nestes espaços. Os
relatos demonstram que um dos principais desafios seria a falta de conhecimento da
população sobre esses órgãos e conscientização popular sobre a relevância da
participação social (SANTOS E RAMALHO, 2011). Essa afirmação fica claramente
explícita na fala de alguns dos entrevistados:
“Eu entendo que controle social são os conselhos”. (Entrevistado D)
“São Políticas Públicas direcionadas para problemas sociais”.
(Entrevistado H)
Santos e Ramalho (2011) apontam ainda que outro aspecto negativo é a
potencialização de ações burocráticas e conservadoras, de acordo com os
entrevistados:
“Quase não existe articulação entre conselhos e gestão municipal”.
(Entrevistada A).
“A falta de conscientização da população e divulgação dos órgãos de
controle social”. (Entrevistado F)
“Burocracia nas ações, falta de mobilização social”. (Entrevistado C)
“Falta de estimulo para participar”. (Entrevistada G)

Por meio dos depoimentos coletados na pesquisa entende-se que a sociedade


civil se vê descrente com sua atuação nesses espaços e sem incentivo para propor e
buscar mudanças; e que ainda são escassas as iniciativas do poder público para
mobilizar, estimular e valorizar a participação social.

Mas não há só pedras nos caminhos que levam a participação nos espaços
públicos. Existem experiências mesmo que ainda tímidas de sucesso. É o caso do
pequeno município de Costa Rica – MS, onde a experiência da participação nos
conselhos da cidade é efetiva. A cidade tem 18 conselhos, cada um fiscalizando um
setor. Os conselheiros são capacitados, entendem seu papel como membros
coparticipes na gestão, fiscalização, controle e propostas de ações e promoção de
políticas públicas onde é levada em consideração os interesses e necessidades da
coletividade. O município conta inclusive com saldo em caixa nas contas públicas, não
há salários atrasados, muito pelo contrário há o pagamento de até décimo sétimo
salário dos funcionários. Nas escolas municipais foi agregada a grade curricular
disciplinas de experimentação em pesquisa e educação financeira ressaltando
questões como poupar, economizar, consumismo e valorização do dinheiro (JORNAL
HOJE, 22/04/2017).

Cada gasto público é criteriosamente acompanhado pelos conselhos, havendo


dessa forma uma avaliação tanto dos gastos, bem como se foram aplicados no que
foi deliberado pelos conselhos. Além disso, a participação nas demais esferas
institucionais como as audiências, fóruns, debates conta com apoio e participação da
sociedade (JORNAL HOJE, 22/04/2017).

Considerações finais à luz das palestras no Seminário de Políticas Públicas da


UFSB.

A efetividade da participação social depende da criação de espaços públicos


para que a voz da população seja ouvida de acordo as necessidades de suas
comunidades e que “estas vozes” possam ser transformadas em ações e em políticas
públicas efetivas para a transformação de realidades. No entanto, apesar dos avanços
e inúmeros mecanismos institucionalizados criados para promover a participação da
sociedade civil nos espaços públicos as dificuldades e entraves ainda são muitos.
De acordo com algumas das citações realizadas nos Seminários sobre Políticas
Públicas realizados na Universidade Federal Sul da Bahia durante o mês de
Maio/2017, cujo tema configurou-se como “Desafios e Perspectivas da Participação
nas Políticas Públicas na Conjuntura Atual”, o excesso de regras das instituições, ou
seja, essa excessiva burocratização que é priorizada atualmente é um grande entrave
que dificulta a implementação, execução e eficácia das políticas públicas (informação
verbal professora Paula Schommer e professora Magda Lúcio, 2017)1 com a finalidade
de atendimento às necessidades da coletividade; a falta do “diálogo” nestes
processos, não traz sentido algum a participação (informação verbal professora Paula
Schommer). Quando isso ocorre os espaços passam a ter caráter meramente formal.

Ainda na fala da palestrante (informação verbal professora Paula Schommer,


2017)2 observa-se que o excesso na burocratização deixa de levar em consideração
a diversidade de culturas das pessoas e das comunidades, sendo muitas vezes
adotadas determinadas ações de modo engessado para realidades e diversidades
culturais distintas.

Um outro aspecto observado que também dificulta a participação em instâncias


de decisão nos espaços públicos diz respeito a falta de qualificação de quem participa,
principalmente nos conselhos municipais, objeto de estudo deste ensaio. A falta tanto
de preparo, bem como do entendimento do papel de quem participa é um indicador
que compromete a efetividade da participação e das políticas públicas.

Tatagiba (informação verbal, 2017)3, pontua que para que a participação possa
se tornar mais efetiva é necessário que haja uma mudança da cultura acerca da
participação. Por mais que se tenha obtido avanços no campo da participação social
nos espaços do Estado, ainda há muito que se adotar uma cultura participativa
(informação verbal Tatagiba, 2017)4. É necessário que haja um entendimento e o
sentido de pertencimento da sociedade nestes espaços, nas decisões e nas políticas

1
Fala Professora Paula Schommer e da Professora Magda Lúcio no ciclo de palestras do Seminário “Desafios e
Perspectivas da Participação das Políticas Públicas na Conjuntura atual”, UFSB-Mai/2017.
2
Fala Professora Paula Schommer no ciclo de palestras do Seminário “Desafios e Perspectivas da Participação
das Políticas Públicas na Conjuntura atual”, UFSB-Mai/2017.
3
Fala Professora Luciana Tatagiba, no ciclo de palestras do Seminário “Desafios e Perspectivas da Participação
das Políticas Públicas na Conjuntura atual”, UFSB-Mai/2017.
4
Fala Professora Luciana Tatagiba, no ciclo de palestras do Seminário “Desafios e Perspectivas da Participação
das Políticas Públicas na Conjuntura atual”, UFSB-Mai/2017.
adotadas. Há que se pensar que o elemento cultural pode ser definidor na
participação.

Uma outra questão observada por meio deste estudo diz respeito a postura da
gestão pública que na grande maioria dos casos encara os mecanismos de
participação como espaços meramente formais, reforçando inclusive práticas de
pessoalidade, clientelismo e personalismo. Há a necessidade de um entendimento
por parte dessa gestão em relação ao verdadeiro papel das instituições e mecanismos
de participação.

Atualmente, percebe-se uma certa fragilidade da sociedade civil no que tange


à participação social; pode-se observar através de diversas pesquisas que há um
descrédito da sociedade no que diz respeito a participação, fomento e efetividade de
políticas públicas. É fato que a participação da sociedade civil nos espaços do Estado
não dará conta de todas as demandas e necessidades da sociedade, contudo,
somente o entendimento de que participar é preciso, vencer as barreiras e entraves
que dificultam a participação e trabalhar em busca da consolidação de políticas
públicas efetivas para as demandas da sociedade pode trazer tanto resultados
positivos quanto a transformação de realidades. Que não se tenha a ilusão de que
possamos vivenciar um conto de fadas, mas que também não vivenciemos a ilusão
de um mero faz de conta.

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