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Secundino González
En las páginas que siguen se señalan las causas posibles del renacer del concepto de
ciudadanía, y se exploran algunas posibilidades de cuantificación, usando indicadores
existentes y señalando algunas carencias. Dicho renacimiento puede ser ilustrado con
tres ejemplos de diferente calado y consecuencias: la lucha por el empoderamiento de
las mujeres – o por la desaparición del empíricamente contrastable déficit de la
ciudadanía femenina en términos de, por ejemplo, salarios, poder e influencia - el
debate sobre la democracia en América Latina, articulado en torno al informe
elaborado por el PNUD y la incorporación en varios países de la Educación para la
Ciudadanía como materia curricular en diferentes niveles de las enseñanzas primaria y
secundaria
Pero más allá de las reticencias a la secuencia propuesta por Marshall, lo interesante es
que planteó que la plenitud de la ciudadanía solo se alcanza cuando los tres ámbitos –
el civil, el político y el social – se formalizan en normas y se convierten en derechos
ejercidos en la realidad. Y no es casual que en las fechas en las que Marshall
pronunciara sus conferencias se estuvieran creando los fundamentos del Estado del
Bienestar, típico de los estados europeo occidentales de la segunda posguerra
mundial2. En realidad, si bien se mira, lo que hizo Marshall fue argumentar en el plano
histórico – social lo que se estaba incorporando a las nuevas constituciones posbélicas:
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Es más, señala, junto a Tom Bottomore, que la propia ciudadanía se había convertido en ciertos
aspectos en el arquitecto de una desigualdad social legitimada” (Marshall y Bottomore, 1988: 20 – 22)
en el preámbulo de la Constitución francesa de 1946, en la Constitución italiana de
1947 y en la Ley Fundamental de Alemania Federal de 1949.
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En los días que esté texto está siendo redactado (octubre de 2007), los ciudadanos de Myanmar/
Birmania se enfrentan a la Junta Militar y Musharraf, en Pakistán, se encuentra con severas dificultades
para su regresión autoritaria.
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Por cierto, son críticas que tienen una larga tradición en el pensamiento político, al menos en lo que se
refiere a la componente liberal de las democracias (desde Rousseau a Peter Bachrach y su Crítica de la
teoría elitista de la democracia). Desde el lado opuesto, resultan de interés las reflexiones de Fareed
Zakaria (2003) donde argumenta que quizás lo que hace falta es más liberalismo y “menos” democracia,
En los ámbitos académicos – y en los más prosaicos de las agencias gubernamentales –
se ha reflejado, y en ocasiones lo ha precedido, el análisis sobre el estado de las
democracias. El primer paso lo dio Raymond Gastil, cuyo método para medir cuan
democráticas eran las democracias - y cuan autoritarias eran las no democracias –
acabó siendo la base de lo que a partir de 1978 se convertiría en el informe anual de
Freedom House. Dicho informe evalúa el grado de democracia a partir de la
combinación de dos indicadores, los derechos políticos y las libertades civiles, con una
gradación que va de 1 – más libre – a 7 – ausencia de libertad. El informe del Freedom
House ha sido de enorme utilidad pues, entre otras cosas, permite hacer correlaciones
entre el grado de libertad y otros índices (grado de desarrollo humano, religiones
dominantes, etc.). Su carácter periódico ha permitido, además, estudiar tendencias
generales y variaciones específicas país por país. Sin embargo, tiene al menos un
asunto polémico que le es propio y un problema analítico que le es “heredado”. La
cuestión polémica interna deriva de la mayor importancia relativa que se la da a
asuntos como la iniciativa privada o la libertad de empresa frente al respeto de los
derechos humanos. Así, un régimen carente de propiedad privada y / o libertad de
mercado, pero que no aterroriza a la población, puede quedar peor calificado que otro
que, por ejemplo, ejecuta condenas de muerte sin temblarle el pulso o tortura a sus
opositores con todo entusiasmo, pero permite actividades privadas más o menos libres
en el ámbito económico. En otras palabras, es discutible afirmar que China sea menos
autoritaria que Cuba, tal y como se señala en el último informe de Freedom House
(2007)5.
El segundo problema del informe de Freedom House, el heredado, tiene que ver con la
tradición dominante en la ciencia política respecto de la democracia. La opción
mayoritaria hacia una democracia de mínimos, tal y como fuera planteado primero por
Schumpeter y luego y con mayor impacto por Robert Dahl, hace que la medición de la
democracia se oriente fundamentalmente hacia el ámbito del régimen político. ¿Son
las elecciones libres y justas? ¿Están las libertades de expresión y asociación
suficientemente garantizadas? ¿Pueden los ciudadanos votar y ser votados? ¿Se
respeta la libertad de expresión? El objetivo de los informes de Freedom House es,
adaptándolo a lo propuesto por Marshall, la ciudadanía política, por lo tanto, nada que
objetar que sus indicadores se limiten al ámbito de lo político. Sin embargo, insisto, lo
dados los riesgos que para las libertades individuales han derivado de gobernantes elegidos
democráticamente, como Vladimir Putin o en su momento Alberto Fujimori.
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La diferencia no es un consuelo para los ciudadanos chinos, ya que si bien Cuba está en la categoría 7,
la de menor libertad, China solo asciende hasta el 6.5.
medido no nos dice nada sobre las actitudes, valores y comportamientos de los
ciudadanos: nada nos dice sobre la virtud cívica.
Tales carencias pueden sortearse usando otro indicador, el Informe Mundial de Valores
(Inglegart et al, 2005), que, tras la experiencia del Eurobarómetro, se lanzó a analizar
las pautas culturales y políticas de alrededor de 100 sociedades, usando dos
dimensiones centrales, la secular – religiosa y la materialista – postmaterialista 6 y su
impacto en varias ámbitos, entre ellos en el político, donde la combinación de lo
secular con el postmaterialismo se convierten en un sólido cimiento para la
democracia.
Una propuesta que sintetiza y amplía los índices anteriores es la presentada por la
Intelligence Unit de la revista The Economist a principios de 2007, con The Economist
Index of Democracy. Las diferencias con el índice de Freedom House se encuentran en
dos ámbitos. En primer lugar, en la forma de medir, donde la escala de 1 a 7, con
franjas cada 0.5 puntos, es sustituida por la medición de 1 a 10, incluyendo decimales,
y donde el incremento de la numeración refleja por tanto linealmente un incremento
de la calidad de la democracia, lo que permite una indexación más afinada. Así, en el
caso de Freedom House, Estados Unidos, sin matices, queda puntuado, junto a 49
países más y sin distingos entre todos ellos, con un 1, mientras que la evaluación de
The Economist, Estados Unidos, con una – relativamente – baja calificación en derechos
civiles (8.53 / 10, justo como México), queda situado en el puesto 17, por detrás, entre
otros países, de Malta y España. Volviendo al anterior ejemplo sobre Cuba y China, en
el caso del índice propuesto por The Economist la isla queda situada en el puesto 124,
dentro de la categoría “autoritaria”, en la que también se sitúa China, aunque aún más
retrasada, en la posición 1387.
Esta distinta evaluación de los sistemas políticos cubano y chino entre Freedom House y
The Economist deriva de la segunda diferencia, que es una diferencia sustantiva: qué es
lo que se mide. En lugar de limitarse a indicadores relativos al régimen político, el
índice del The Economist extiende su mirada al ámbito de la sociedad, a los valores
cívicos, a los ciudadanos. Mantiene los indicadores comunes (elecciones libres y justas,
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Esta última dimensión se refiere a la primacía que se da a la supervivencia material (orden, seguridad,
empleo…) frente a la “autoexpresión”, típica de sociedades que han alcanzado un elevado nivel de
desarrollo y cuyos miembros se preocupan por bienes “inmateriales” : la ecología, la autoestima, el
respeto y el énfasis en las diferencias, etc. (Inglehart, 2007)
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Cuba mejora respecto de China en pluralismo (3.52 contra 2.97) y en participación política (3.89 frente
a 2.78). Recuérdese que se trata de una escala de 1 a 10.
respeto por las libertades civiles…) aunque con algún cambio, pero incorpora, para
evaluar el grado o la calidad de una democracia otros nuevos: cultura política y
participación, a su vez desagregados en variables más específicas y mensurables: voto,
pertenencia a partidos o sindicatos, actitud hacia la democracia, lectura de periódicos,
interés hacia la política, etc.8
El índice de The Economist nos permite, pues, conocer y medir mejor la calidad de una
democracia, porque evalúa tanto el respeto del régimen político hacia las normas y
prácticas que asociamos con la poliarquía, como la actitud de los ciudadanos hacia el
sistema político. Si combinamos este índice con el de desarrollo humano, propuesto
por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, dispondremos, volviendo a
Marshall, de un buen mapa del estado de la ciudadanía en los ámbitos civil, político y
social9.
Hay, sin embargo, algunas carencias. Una de ellas es puramente técnica, y de solución
relativamente fácil. Algunos aspectos de la ciudadanía civil están insuficientemente
estudiados. En concreto, la relación entre los ciudadanos y el sistema de justicia.
Olvidado dicho sistema hasta hace poco por parte de los estudiosos – más allá de los
enfoques puramente jurídicos – estamos empezando a saber, gracias al análisis
sistemático de los procesos judiciales y de las sentencias, en qué medida el acceso a la
justicia y, solo en aparente redundancia, a una justicia justa, están garantizado para
todos los ciudadanos: un déficit especialmente notable en América Latina (Pásara,
2004). La segunda es algo más compleja, ya que parte de una debilidad en el enfoque
de la ciudadanía: y es la concepción de esta como un conjunto de derechos sin la
contrapartida de las obligaciones. Así de pronto ¿no deberíamos incluir en cualquier
análisis de la calidad de la democracia y de la construcción de la ciudadanía un índice
sobre, por ejemplo, la evasión fiscal? ¿Y la corrupción socialmente consentida y/o
compartida? ¿Y el respeto ciudadano a las normas? ¿Y el cuidado de los bienes
públicos?
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No se trata aquí de detallar todos los criterios utilizados por el informe, por lo demás, accesible en The
Economist (2007: 9 – 11) sino destacar las innovaciones propuestas con el índice de Freedom House.
9
Y por cierto, de los 20 países con más democracia, 17 de también están entre los 20 con más desarrollo
humano. Francia, Italia y el Reino Unido tienen más desarrollo que democracia, mientras que Malta,
Alemania y la República Checa tienen más democracia que desarrollo. México, curiosamente, ocupa la
misma posición en los dos índices: la 53, que corresponde, respectivamente a “democracia con
problemas” y “desarrollo medio”.
No deja de ser notable que el rescate y adaptación a la modernidad del viejo concepto
peloponesíaco de ciudadanía haya perdido por el camino – con pocas excepciones – su
componente de responsabilidad ante la polis. Platón decía que “son ciudadanos
ejemplares aquellos que (…) respetan las leyes y ejercitan el autocontrol, cualidades
estas que se inculcan en las escuelas públicas”. Aristóteles, en una definición de
enorme vigencia, argumentaba por su parte que “ciudadano, en general, es el que
puede mandar y dejarse mandar, y es en cada régimen distinto; pero el mejor de todos
es el que puede y decide mandar y dejarse mandar (…) acorde con la virtud” 10.
10
Citados ambos en Heater (2007: 35 y 40)
Bibliografía
Diamond, Larry. 2003. “¿Puede el mundo entero ser democrático? Revista Española de
Ciencia Política, Núm. 9, pp. 9 – 38.
Kymlicka, Will. 2007. “La evolución de las normas europeas sobre los derechos de las
minorías: los derechos a la cultura, la participación y la autonomía”. Revista Española
de Ciencia Política, Núm. 17, pp. 11 – 50.
Pásara, Luis (comp.). 2004. En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma en
América Latina, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional
Autónoma de México, México.