Financiamiento de los medicamentos en Panamá

Federico Tobar

La financiación de medicamentos Panamá es diferente al resto de los países de la región. Alrededor

de siete de cada diez envases de fármacos que consumen los panameños son provistos por el Estado, el cual a
su vez participa con poco más de la mitad del gasto en medicamento en el país.

Estas cifras, a primera vista, parecerían las de un Estado de Bienestar europeo. Sin embargo, Panamá
aún enfrenta desafíos importantes para garantizar el acceso universal de su población a los medicamentos
esenciales. En primer lugar, en los servicios públicos los medicamentos ambulatorios no son entregados de
forma gratuita a la población sino que son vendidos. En segundo lugar, el Ministerio no cuenta con
herramientas adecuadas para programar sus adquisiciones, de modo que las compras centralizadas solo
alcanzan a cubrir una parte de las necesidades de los servicios. En tercer lugar, y en parte como consecuencia
de lo anterior, las compras públicas se pulverizan en múltiples procesos de adquisición perdiendo así
economías de escala que las hubieran hecho más eficientes.

Gasto nacional en medicamentos

El mercado de medicamentos involucra un monto de transacción anual del orden de los US$ 215
millones en Panamá. Como se presenta en el Cuadro 1, de ellos, US$ 100 millones se comercializan a través
de una red de farmacias comerciales (alrededor de 2.500). La otra mitad es adquirida y provista por el Estado
a través de sus dos sistemas de protección social en salud: a) la Caja del Seguro Social (CSS) y b) el
Ministerio de Salud (MINSA), que en 2008 destinarán unos US$ 91 millones y US$ 24 millones de sus
respectivos presupuestos a la adquisición de medicamentos.

Cuadro 1.
Mercado de medicamentos en Panamá, 2008.
Gasto total Gasto per capita
Cobertura US$
Participación (millones de
US$ mill. en el Total habitantes)
Farmacias 100 47% 3,2 31
CSS 91 42% 2,2 41
MINSA 24 11% 1,0 25
Total 215 3,2 67
Fuente: Estimación propia en base a datos de Contraloría de la República

Si el gasto público en salud se ha venido incrementando durante los últimos veinte años, el
componente del mismo destinado a medicamentos lo ha hecho aún más. Diversos motivos podrían explicar
esta evolución, entre ellos el aumento de la esperanza de vida, el avance de la transición epidemiológica, la
expansión de la cobertura de la CSS, pero el factor que más ha influido es el alza en los precios de los
productos en el mercado nacional.
El gasto total en medicamentos representa unos US$ 67 por habitante al año. La mayor parte del
mismo es pública ya que la CSS gasta un promedio de US$ 41 en sus 2,2 millones de beneficiarios y el
MINSA unos US$ 25 en su casi un millón de beneficiarios. Estos datos dan cuenta del compromiso asumido
por el Estado panameño con la provisión pública tanto de servicios de salud como de medicamentos. Este
compromiso ha sido ratificado y reforzado por la mesa del diálogo de Concertación Nacional entre cuyos
acuerdos se estableció un incremento del presupuesto destinado a la compra de medicamentos. En el MINSA
se asumió un considerable incremento (US$24 millones) del presupuesto para 2008 destinado para la compra
de insumos médicos. La prioridad serán los fármacos que se les suministran a pacientes de enfermedades
crónicas, críticas y degenerativas y dar cobertura a las poblaciones que han permanecido postergadas por
muchos años, y que se encuentran en riesgos o son grupos vulnerables. A su vez, el presupuesto de la CSS
para la compra de medicamentos en el 2008 también aumentó. Pasó a US$ 91 millones, es decir, US$ 29
millones más que lo planificado el año anterior.
Provisión pública de medicamentos

Gran parte de los medicamentos que se consumen en Panamá son provistos desde el Estado. Pero no
hay un único esquema de provisión ni una única fuente de financiación. Se pueden distinguir cuatro
esquemas de provisión y financiación pública de fármacos en el país: 1) compras centralizadas de la CSS; 2)
compras centralizadas del MINSA, 3) compras directas de las 14 regiones de salud que integran el MINSA; y
4) compras directas de los servicios del MINSA.

Se puede representar como un esquema en escalera donde a medida que se va avanzando en los
peldaños se pierden economías de escala y con ello eficiencia en el proceso de adquisiciones. En primer lugar
está la CSS que dispone de farmacias propias en donde se dispensan sin cargo los medicamentos a sus
afiliados y de un sistema de información que le permite controlar inventarios y estimar necesidades de cada
fármaco en tiempo y forma. Ello, sumado al volumen de sus adquisiciones (la CSS cubre al 68% de la
población), le permite alcanzar una significativa eficiencia en la cobertura y financiación de los fármacos.

En el segundo peldaño se encuentra el MINSA con sus compras centralizadas que realiza el
Departamento de Provisión de Suministros Sanitarios. Éste solicita a las 14 Direcciones Regionales de
Farmacia que realicen sus previsiones de necesidades, luego las consolida y en base a ese requerimiento
realiza Licitaciones Públicas Nacionales. Los oferentes que resultan adjudicados deben entregar los productos
directamente en los depósitos regionales. Aunque el volumen de compras es menor que el de la CSS y ello le
dificulta obtener los mismos precios, las compras centralizadas le han permitido al MINSA mantener los
precios sin aumentos durante los últimos años.

El tercer peldaño lo constituyen las compras de las Direcciones Regionales. La gestión de fármacos
es uno de los aspectos en los que el MINSA ha logrado desconcentración. Es decir, además del Departamento
de Provisión de Suministros Sanitarios, el MINSA dispone de 14 Direcciones Regionales de Farmacia, todas
ellas con sus respectivos depósitos y un licenciado en farmacia a cargo que además de coordinar las farmacias
y dispensarios locales, elaboran su propia lista de medicamentos, administran partidas presupuestarias propias
para realizar sus propias adquisiciones, reciben los suministros directamente de los proveedores, programan
entregas periódicas de lotes a los servicios, evalúan inventarios y consolidan los requerimientos regionales de
cada ítem. Cuando las compras centrales no consiguen abastecer los requerimientos de la región o cuando
estos requerimientos no se ajustan a los flujos de demanda de los servicios, la Dirección Regional procede a
una compra directa que complementa la provisión central.

El cuarto peldaño lo constituyen los servicios (áreas o niveles) locales quienes disponen de un
margen de autonomía en el manejo de recursos que recaudan directamente a través del cobro de los
medicamentos y de los servicios prestados a la población, al cual se denomina: autogestión. Lo recaudado
pasa a una cuenta del Fondo de Administración de donde se revierte a las regiones. Los servicios locales
pueden realizar compras de medicamentos e insumos médicos con esos fondos.

Soluciones para lograr el acceso universal a medicamentos en Panamá

El Ministerio de Salud de Panamá enfrenta importante desafíos para garantizar el acceso a fármacos
seguros a su población. Entre ellos se pueden mencionar:

1. Lograr igualdad en el acceso y la calidad de la asistencia farmacéutica. En la actualidad, dos

pacientes en idénticas condiciones de salud pueden ser medicados de forma diferente. Esto sucede porque
cada región opera con su propio listado de medicamentos e incluso hay diferencias entre servicios de un
mismo nivel y dentro de una misma región. El primer paso para resolver este problema requiere establecer un
único Cuadro Nacional de Medicamentos vinculado con esquemas para promoción, diagnóstico y tratamiento
(protocolos) de forma que se consiga definir con precisión qué productos deben ser utilizados para cada
problema de salud y en cada nivel de atención.

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 2. Fortalecer la gestión de farmacia a nivel regional. Las direcciones y depósitos regionales operan
en condiciones subóptimas de infraestructura y no disponen de sistemas de información uniformes que
faciliten su gestión. Pero la mayor debilidad en este sentido radica en las reducidas dotaciones de personal
técnico y administrativo entrenado. Posibles alternativas para solucionar esto son diseñar e implementar un
plan general de infraestructura, vehículos y equipamiento para las Direcciones Regionales, así como diseñar
procesos y sistemas de gestión regional de suministros y capacitar al personal.

3. Calcular con precisión las cantidades de cada ítem a ser adquiridas. En la actualidad, no solo hay
poca previsibilidad de las necesidades para programar compras sino también riesgo de adquirir
irracionalmente. El método para programar los requerimientos se basa en estimar el consumo a partir de la
revisión de inventarios. Las previsiones se repiten de forma mecánica sin generar aprendizajes sobre las
necesidades de cada medicamento. Por ejemplo, si la dispensación de medicamentos para pacientes diabéticos
ha sido en un servicio o en una región muy baja, entonces la programación de requerimientos se ajustará a
este nivel de consumo, a pesar de que puede haber una población desatendida y esto aumenta de forma
significativa el riesgo cardiovascular y con ello la carga de enfermedad de los habitantes del área. Para
solucionar esto se puede incorporar de forma progresiva herramientas epidemiológicas que se apoyen en la
programación local de acciones y servicios.

4. Optimizar inversiones a través de las especificaciones técnicas de las licitaciones. Por ejemplo,
los envases que se adquieren son comerciales y por lo tanto transables, no favorecen el uso del medicamentos
por su nombre genérico y pueden fomentar la cautividad de los productos por parte de un proveedor. Además
no se emplean envases secundarios adecuados a los requerimientos terapéuticos, lo cual puede estimular un
uso irracional del medicamento. La solución consiste en definir con rigor envases primarios y secundarios,
con dosis y cantidades adecuadas a los protocolos y embalajes solo con nombre genérico, mencionando que es
del MINSA y sin marcas ni logotipos.

5. Implementar un modelo único y adecuado de control de gestión. El control de la gestión de

fármacos se desarrolla básicamente en las Regiones. En la actualidad no se dispone, a nivel central, de
información sobre la disponibilidad de fármacos en los servicios, sobre las prescripciones y dispensaciones, ni
sobre vencimientos, desperdicios y substracciones de los productos. A su vez, las regiones desempeñan este
control de manera heterogénea, implementando visitas a terreno, reuniones de coordinación y reportes con
criterios y herramientas desiguales. Los principales caminos para fortalecer el control de gestión son dos y se
pueden transitar de forma simultánea: a) la implantación de sistemas de información para la gestión de
fármacos en todos los niveles de atención y b) fortalecer la auditoria en terreno.

6. Maximizar la disponibilidad de todos los ítems a través de compras centralizadas. Cuando no hay
respuesta nacional, se busca regional y luego local y resulta cada vez más caro. El MINSA central compra
más barato que las regiones y estas a su vez lo hacen a precios menores que los propios servicios. De manera
que cada vez que la responsabilidad por garantizar la adquisición pasa de un nivel a otro se sacrifica la
eficiencia del sistema de suministros. Aún con el esquema de compras en los tres niveles, hay veces que no se
logra concretar la disponibilidad de todos los ítems. Esto, a su vez perjudica la capacidad de resolución de los
servicios ya que al discontinuarse la provisión también se afecta la capacidad de los servicios médicos para
brindar respuestas adecuadas a los problemas de salud de la población. La solución a este problema exige
cumplir con todos los pasos hasta aquí mencionados: a) contar con listas únicas, b) programar con precisión y
utilizando herramientas epidemiológicas, los requerimientos de cada medicamento, c) definir adecuadamente
las especificaciones técnicas de los ítems a ser adquiridos, y d) fortalecer la logística regional y la
dispensación local.

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