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CONTENIDOS DEL INDH 2015/2016
Presentación 4
Prólogo L A CONSTRUCCIÓN
Agradecimientos DE UN ESTADO DEMOCRÁTICO
POSCONFLICTO
Siglas y acrónimos
4.1. ¿Ha sido fuerte por autoritario el Estado
guatemalteco?
1 4.2. La posibilidad de construir democracia
EL ESPACIO POLÍTICO sustantiva en la post-guerra
DEL DESARROLLO HUMANO 4.3. La debilidad del Estado posconflicto,
1.1. ¿Equidad de qué? marco de conflictos sociales
Índice | v
APARTADO ESPECIAL: 9.1. La generación de energía eléctrica, la
LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO, intervención en territorios empobrecidos
UNA MIR ADA DESDE 9.2. El marco en que se dan los conflictos
L A CIUDADANÍA
9.3. Los conflictos a raíz de la desigual
distribución y precios de la energía
eléctrica
7
9.4. La gestión comunitaria de la energía
L A TIERRA Y EL DERECHO
eléctrica
A L A ALIMENTACIÓN
9.5. Centrar la solución en las personas
7.1. Las causas estructurales del hambre y los bienes naturales
7.2. La constitución histórica de la
desigualdad en la tenencia de la tierra
10
7.3. La problemática agraria
en la «transición a la democracia» DESAFÍOS DE UNA DEMOCRACIA
7.4. Nuevas dinámicas sobre viejas EN CONSTRUCCIÓN
estructuras 10.1 Conclusiones
7.5. Impactos sociales y ambientales 10.2 Hacia un Estado que promueve
de los agronegocios el desarrollo humano sostenible
7.6. Las luchas por la tierra y el territorio Notas
Referencias bibliográficas
8
LOS CONFLICTOS POR MINERÍA
BAJO L A MIRADA ANEXOS
DEL DESARROLLO HUMANO
Anexo estadístico
8.1. Los conflictos mineros, procesos sociales
Anexo metodológico
8.2. ¿De qué desarrollo hablamos cuando
hablamos de minería?
9
L A ENERGÍA ELÉCTRICA:
NUEVAS DISPUTAS
EN TERRITORIOS CON CARENCIAS
HISTÓRICAS
Asesoría académica
Edelberto Torres-Rivas
Investigación y redacción
Claudia Verónica López Robles
María Alejandra Privado Catalán
Luis Ernesto Velásquez Alvarado
Andrea Cruz Morataya*
(Asistente de investigación)
Presentación | ix
PR Ó L OGO
Para poder avanzar como sociedad es ne- jetivos de Desarrollo Sostenible, sostienen
cesario responder, al menos, tres preguntas la preocupación por encontrar un equilibrio
básicas: 1) ¿qué tenemos?, 2) ¿qué queremos? entre la actividad humana y el cuidado de
y, 3) ¿cómo lograrlo? El «cómo» depende en los ecosistemas, así como en la conversión
gran medida de la respuesta a las dos pri- real de esa actividad en mejor calidad de vida
meras. La primera pregunta requiere realizar para la mayoría. Como se dice acertadamen-
adecuados diagnósticos e interpretar la his- te en el último Informe Latinoamericano de
toria de la que deviene la realidad actual. La Desarrollo Humano: «Nada que disminuya
segunda pregunta es normativa y en contex- los derechos de las personas y las comuni-
tos diversos admite variedad de respuestas, dades, ni nada que amenace la sostenibilidad
con frecuencia contrapuestas. La calidad con ambiental del planeta, puede considerarse
que se pueda responder a la tercera pregunta progreso».
está en función de lograr acuerdos mínimos El desarrollo humano está íntimamente
con la segunda y de responder con rigor a ligado a la reflexión humanista, a la potencia-
la primera. Los INDH en Guatemala, publi- ción del ser humano. El bienestar es mucho
cados desde 1998, han analizado distintos más que ingresos y el ser humano realiza más
aspectos de la compleja realidad nacional, que bienestar. Más que recipiendarios, los se-
esperando haber contribuido a responder a res humanos potenciados son agentes de la
la primera pregunta. Este nuevo INDH es- transformación. Y ese agenciar se traduce en
pera dar elementos para el debate sobre las acciones colectivas. El espacio público define
condiciones de posibilidad para abordar la esas relaciones, lo político las institucionaliza
segunda pregunta. y la justicia las ordena. Democratizar es bus-
Además de contar progresivamente con car la sociedad justa. Así como el desarrollo
mayor cantidad de diagnósticos acerca de la es mucho más que ingresos, la democracia
institucionalidad pública, del contexto histó- es mucho más que un sistema de represen-
rico y de la economía, cada vez más riguro- tación, es la distribución justa del poder y el
sos, la pregunta que queda sin responder aún respeto a la diferencia.
es, de hecho, la segunda: ¿a qué tipo de país es Al comenzar el proceso de elaboración de
al que aspira la sociedad guatemalteca? Esta este informe, se planteó la pregunta acerca de
pregunta comporta reflexiones acerca de en los vínculos entre conflictividad y desarrollo
qué medida esa aspiración es compartida por humano. Es una cuestión que supera con cre-
los diversos sectores y de si es compatible con ces el ámbito de nuestra primera pregunta. La
las preocupaciones acerca de la responsabili- contención de la conflictividad con objetivos
dad con el planeta y con la humanidad que, de gobernabilidad ha sido un tema de agenda
cada vez más, suscriben los países. política en las últimas décadas, pero, como se
Los diferentes enfoques de desarrollo mostrará en este informe, su relación con el
actual, en gran medida reflejados en los Ob- desarrollo humano va mucho más allá de la
Prólogo | xi
R ESU ME N E J E CUT IVO
MÁS A L L Á D E L CONFLICTO,
L UC HAS P O R E L B IENESTAR
La historia del último siglo es la historia de llardos de dólares, que serían suficientes para
grandes cambios sociales, de la conformación eliminar la pobreza extrema en el mundo2.
del poder global y del capitalismo transnacio- Este «progreso» se ha producido como
nal. Es también la historia del llamado «de- resultado de procesos históricos, políticos
sarrollismo» y la historia de grandes luchas y económicos estrechamente vinculados.
sociales, protagonizadas por diversidad de Muchos de ellos han confrontado intereses
grupos humanos en la búsqueda de justicia. y afectado a poblaciones y sus formas de exis-
Aunque con bases estructuralmente econó- tencia, frecuentemente de forma negativa. En
micas, el desarrollo es un proceso fundamen- las disputas resultantes, la influencia de los
talmente político, en el que se han conforma- actores es correlativa a la desigualdad de po-
do las relaciones de poder que estructuran a der existente.
la sociedad en las distintas escalas, desde lo
local hasta lo global. 1. El espacio político
Si bien se ha generado riqueza como nun- del desarrollo humano
ca antes, se han producido también graves
restricciones para el bienestar de millones de El informe plantea que una sociedad, espe-
personas e impactos ambientales probable- cialmente si cuenta con amplia diversidad
mente irreversibles. Además, se han produ- cultural, logrará construir mayor identidad
cido amplias desigualdades que, no sólo son en la medida en que se incremente la equidad
intrínsecamente injustas, sino que refuerzan entre sus miembros. Un ordenamiento social
las barreras para el avance de los más desfa- justo buscará la expansión de esa equidad.
vorecidos. Actualmente, la riqueza del mundo La universalización de capacidades como el
ha permitido edificar ostentosas ciudades en acceso a conocimientos y tecnología, el go-
medio del desierto y programar viajes turís- zar de buena salud, acceso a información y
ticos al espacio, pero todavía hay más de 800 comunicaciones, vivir sin discriminación o
millones de personas apenas sobreviviendo persecución por determinada adscripción
en pobreza extrema. Además, la riqueza del cultural, étnica o de género, permitirá a cada
1% más rico de la población mundial es igual comunidad o persona construir la vida que
o mayor que la del restante 99%1 y el gasto considere valiosa, respetando la diversidad
militar global en 2015 fue de más de 1,600 mi- de perspectivas y nociones de bienestar.
Resumen ejecutivo | 1
No obstante, la forma en que se ha es- ción de la pobreza. Además, limita el acceso
tructurado el sistema económico ha gene- a los productos simbólicos y materiales de
rado amplia desigualdad, ha puesto en ries- la reproducción social y reduce la capacidad
go al planeta al usar desmedidamente sus de grandes mayorías para influir en lo pú-
ecosistemas y ha desplazado a millones de blico. La desigualdad impone desventajas en
personas, que buscan escapar de la guerra, disputas estratégicas de desarrollo y facilita
la pobreza y la exclusión. La desigualdad im- mecanismos de captura del poder por las éli-
pone restricciones que van mucho más allá tes que concentran el poder, muchas veces
de lo económico, disminuyendo alternativas con diferencias insalvables, en detrimento de
de ascenso social y por lo tanto de reduc- otros actores.
BIENESTAR
Vidas con razones para valorar
Funcionamientos posibles
AGENCIA JUSTICIA
Razón práctica Ordenamientos sociales
Acción colectiva en la búsqueda Equidad (bienestar y agencia)
del desarrollo humano Aspecto normativo
Resumen ejecutivo | 3
La búsqueda de los objetivos del desa- dad de agencia y profundo respeto por los
rrollo humano tiene una amplia coincidencia principios de la justicia. La democratización
con los «contenidos de la democracia». En implica esencialmente el poder de la gente y
este Informe se entiende la democratización la existencia de instituciones políticas fuertes,
en su versión sustantiva, como proceso de que permitan la representación deliberativa
estructuración de un ordenamiento social de todos los sectores, así como su participa-
que busca la justicia, la equidad de poder y ción por medio de la acción colectiva. Esto
el ejercicio constructivo de la capacidad de demanda un acceso universal y transparente
agencia, intrínsecos también a la idea del de- a la información y el conocimiento. Se des-
sarrollo humano. prende de esto último el papel fundamental
Este ordenamiento social se edifica for- de los medios de comunicación en la cons-
malmente por un Estado democrático, que trucción de una democracia real.
establece mecanismos para reducir las des- Cuando se producen círculos virtuosos
igualdades y facilita una justa solución a las con el desarrollo humano, el proceso de de-
disputas bajo los principios de equidad. La mocratización conlleva una fuerte partici-
democratización no es irreversible y muchos pación, movimientos sociales consolidados
regímenes formalmente democráticos tien- e identidades fuertes, con demandas que son
den a reforzar las desigualdades y a favorecer atendidas de forma justa, oportuna y trans-
a los actores más poderosos. parente por instituciones deliberativas que
La idea de democratización como pro- operan en el marco de un sistema de justicia
ceso plantea un horizonte más amplio que el y respeto por los derechos humanos. Cuan-
de la formalidad y suficiencia de elecciones do operan mecanismos de des-democrati-
abiertas, libres y equitativas. Desde la pers- zación, las instituciones se corrompen, se
pectiva del desarrollo humano, una ciuda- establecen poderes paraestatales y el Estado
danía empoderada cuenta con alta capaci- favorece intereses sectoriales, de forma auto-
Figura 2.
El espacio político del desarrollo humano
REPRESENTACIÓN PARTICIPACIÓN
(Delegación) (Soberanía)
+ Justicia
Mecanismos institucionales Acción colectiva
+ Equidad
Negociación y deliberación Movimientos sociales
(Democratización) Formación de identidades
y solidaridad
Legitimación y articulación
de demandas
(Des-democratización)
Figura 3.
Desarrollo humano y agencia colectiva
Resumen ejecutivo | 5
de conflictos económicos, territoriales e inte- y otros aspectos, debió esperar poco más de
rétnicos reforzados por el contexto de la Gue- una década.
rra Fría. La represión física y psicológica, la En 1991 se suscribió el Acuerdo Marco
ruptura de lazos comunitarios y el asesinato o sobre Democratización para la búsqueda de
desaparición de millares de personas, produ- la Paz por medios políticos, en donde se pac-
jeron la más grave de las tragedias ocurridas ta desarrollar un proceso de negociaciones
en este país. No hubo en América Latina una cuyo objetivo final era la «búsqueda de la Paz
tragedia similar, por la profundidad de sus por medios políticos, el perfeccionamiento
efectos y la complejidad de sus causas. El CAI de la democracia funcional y participativa
constituyó una fractura de los vínculos pro- y acordar las bases del desarrollo y progreso
fundos que atan la solidaridad y la confianza del país para asegurar así la convivencia de-
comunitarias. mocrática y la consecución del bien común».
La Constitución de 1985 surgió como Este acuerdo es el primero de una se-
una esperanza y se convirtió en el instru- rie de siete acuerdos «sustantivos» y cinco
mento de legalidad superior: se inspira en la «operativos». Los acuerdos reconocen como
soberanía popular, en la primacía de la perso- imprescindibles el respeto irrestricto de los
na humana frente al Estado y en un régimen derechos humanos, la subordinación de la
basado en la legitimidad. Después de 1986, función de las fuerzas armadas al poder civil,
quedaron planteadas en Guatemala las con- el reconocimiento y respeto a la identidad y
diciones de la transición a la paz, la demo- derechos de los pueblos indígenas, el acceso
cracia y el desarrollo. La Constitución resultó y goce de todos los guatemaltecos a los be-
un pacto jurídico aceptable dadas las condi- neficios de la producción nacional y recursos
ciones extraordinarias en que se produjo: un de la naturaleza –que deben basarse en prin-
clima de violencia y guerra, desarticulación cipios de justicia social–, así como el efectivo
de las organizaciones civiles y políticas, agu- reasentamiento de las poblaciones desarrai-
da crisis por el estancamiento económico y gadas por el enfrentamiento armado interno.
desconcierto intelectual. Estos principios iniciales sirvieron de marco
La Constitución es un cuerpo de ley mo- para un proceso de poco más de cinco años,
derno en su dimensión técnica y conservador hasta la suscripción del Acuerdo de Paz Firme
en su parte orgánica. Define un Estado libre, y Duradera, en diciembre de 1996.
independiente y soberano, y un gobierno re- Casi 10 años después, en septiembre de
publicano, democrático y representativo. Lo 2005, se decretó la Ley Marco, que le dio re-
nuevo es que el texto está atravesado por el es- conocimiento jurídico a los Acuerdos como
píritu de la filosofía de los derechos humanos «compromisos de Estado» y creó la institu-
y que reconoce la diversidad de la población. cionalidad para monitorear y promover su
En el Artículo 66 se dice que «Guatemala está cumplimiento. En 2016, los Acuerdos de Paz
formada también por diversos grupos étni- cumplen veinte años experimentando la pa-
cos especialmente los de ascendencia maya y radoja de que a medida que pasa el tiempo
que el Estado reconoce, promueve y respeta incrementan su vigencia, porque abordan
sus formas de vida, costumbres, tradiciones problemas estructurales cuyas consecuencias
y formas de organización social». se renuevan, resultado de nuevas dinámicas
No obstante, la nueva democracia gua- políticas y económicas.
temalteca se fue estructurando con votan-
tes –más que ciudadanos– con recuerdos 2.1. Estabilidad macroeconómica,
recientes de la represión. Después de tres pero...
décadas de enfrentamiento, un proyecto de En paralelo al proceso democratizador, y con
sociedad que abordara las soluciones sobre los efectos del periodo de mayor represión
la tierra, la diversidad étnica, la pobreza, el estatal aún recientes, se produjo la ruptura
rol del ejército, las desigualdades, el Estado del modelo de sustitución de importaciones
Resumen ejecutivo | 7
y la peor contracción económica en el pri- Las decisiones privatizadoras de los activos
mer quinquenio de 1980, en el contexto de la públicos empezaron paralelamente con la
crisis internacional de la deuda externa, que nueva Constitución y se acrecentaron simul-
dio origen a que los años 80 se denominen táneamente con la firma de los Acuerdos de
la «década perdida». Paz, en medio de operaciones opacas, lesivas
Como respuesta, se implementó una se- y favorecedoras de intereses particulares, de-
rie de programas de ajuste estructural con bilitando el proceso democratizador.
medidas que preveían el pago de la deuda Estas acciones le garantizaron al país un
y el equilibrio macro económico, pero que crecimiento promedio mayor que la media
golpearon a la población más pobre, ya que de América Latina y mejor que dos tercios
generaron una muy alta inflación y condu- de los países de la región. Pero ese relativa-
jeron a la reducción del gasto social. Estas mente «exitoso» modelo económico no logró
políticas se implementaron en el marco de la impulsar el desarrollo humano con la misma
aplicación de las recomendaciones del Con- energía que impulsó el crecimiento económi-
senso de Washington, una controvertida re- co, reforzando la estructura social con alta
ceta que se aplicó paralelamente a la firma de concentración de la riqueza y un Estado al
los Acuerdos de Paz. El recetario aconsejaba, borde de la crisis, sin capacidad para acelerar
entre otras cosas, la privatización de entida- procesos de desarrollo.
des y funciones públicas, la desregulación Los motores de crecimiento impulsados
de las tasas de interés, reformas fiscales para en el nuevo milenio no habrían favorecido
ampliar bases tributarias, reducir las tasas cambios significativos en el desarrollo hu-
marginales progresivas, la liberalización de mano, ya que son débiles en demandar em-
la inversión extranjera directa hacia dentro pleos y representan actividades que destinan
y la desregulación de la economía en general. una proporción muy baja y decreciente hacia
Gráfica 1.
Países de América Latina: Tasa de crecimiento y variación anual promedio del PIB
(porcentajes, 1995-2014)
6.0%
3.0%
2.0%
1.0%
p. á
.
st ile
ca
B ú
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El Lat
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Cuadro 2.
Guatemala: Producto interno bruto, según actividades económicas (2001-2015)
Fuente: BANGUAT.
SIFMI = Servicios de Intermediación Financiera Medidos Indirectamente.
Véase anexo estadístico del INDH.
Resumen ejecutivo | 9
Gráfica 2.
Guatemala: Tasa de crecimiento del PIB a precios constantes (1995-2015)
7.0%
6.0%
5.0% Exedente de
explotación
4.0%
PIB
3.0%
2.0%
Población
1.0%
Remuneraciones
Gráfica 3.
Guatemala: Gasto público social en sectores priorizados en los Acuerdos de Paz
(1995-2015, % PIB)
7.0%
Acuerdo de Paz
Firme y Duradera 6.1%
GPS, 6.2%
3.5%
Educación, Ciencia
y Cultura, 3.2%
2.3%
Salud y Asistencia
1.8%
Social, 1.6%
Seguridad ciudadana
1.0% y Justicia, 1.4%
0.7% 0.6%
Fuente: MINFIN.
Otros
Otros
2.2. ... sin desarrollo humano logró una reducción de los índices de des-
Los cambios políticos que siguieron a igualdad de ingresos. No obstante, fue una
los Acuerdos de Paz tuvieron impacto en la «reducción hacia abajo», es decir, debida a
inversión pública en sectores sociales y en el una movilidad descendente, principalmente
sector de seguridad y justicia. En cinco años de las clases medias. Las cuentas nacionales
–de 1997 a 2001– el gasto público destinado indican que la concentración de ingresos de
a los sectores priorizados en los Acuerdos se los estratos más altos de la población tiende a
incrementó de 3.5 a 6.1% con relación al PIB, incrementarse sostenidamente, hecho al que
pero no se logró un crecimiento posterior. La no son sensibles las encuestas de hogares.
estrategia de liberalización y reducción del La forma contradictoria en la que se
Estado tuvo un fuerte impacto en las políticas produjo el proceso de democratización en
sociales impulsadas, menguando sus alcan- Guatemala se refleja en los indicadores de
ces y su sostenibilidad. Las reformas fiscales desarrollo humano. El índice de desarrollo
que prosiguieron al cese del conflicto logra- humano nacional mejoró en un 17% de 2000
ron mejorar la recaudación en los primeros a 2014, pero fue en la primera mitad de la
años, alcanzándose cerca del 12% entre 2002 década de 2000 que se logró un mayor creci-
y 2007, periodo tras el cual la tendencia es a miento. Entre 2000 y 2006, el IDH mejoró a
la baja, alcanzándose en 2015 el mínimo del una tasa anual promedio de 2.3%. Posterior-
periodo, similar al punto de partida. mente, los datos indican que el crecimiento
En los primeros lustros del nuevo mile- se ralentizó a un poco menos de 0.3% anual,
nio, y al igual que el resto de la región, el país entre 2006 y 2014.
Resumen ejecutivo | 11
Gráfica 5.
Guatemala: Evolución del índice de desarrollo humano y sus componentes
(2000-2014)
Ingresos
0.49
0.48 0.48
IDH
0.42 Educación
Salud
Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de INE, Banguat, FMI y BM.
Cuadro 3.
Guatemala: Indicadores del índice nacional de desarrollo humano (2000-2014)
2000 2006 2011 2014
Salud de los hogares 34.0% 39.1% 38.4% 39.7%
Ingreso medio ($PPP) 2,533.81 3,536.21 2,988.94 2,968.94
Escolaridad media de los adultos 3.8 4.5 4.6 4.9
Escolaridad esperada 8.2 9.6 10.7 10.8
Índice de desarrollo humano nacional 0.421 0.481 0.483 0.492
Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de INE, BANGUAT, FMI y BM.Véanse anexo metodológico y
anexo estadístico.
* Los índices presentados buscan comparabilidad dentro del país, por lo que no son comparables con los publicados
en informes internacionales.
Los ingresos debidos a las remesas han alcanzar la cobertura universal del nivel pri-
llegado a ser equivalentes a cerca del 12% del mario en 2009. Tanto el nivel básico como el
PIB nacional, que equivale a los ingresos tri- diversificado han incrementado su cobertu-
butarios entre 2006 y 2009. Aunque no se tie- ra de forma más sostenida, pero están muy
nen datos que permitan conocer el destino de lejos aún de la universalización. El abrupto
las remesas familiares según los distintos es- descenso en las tasas de matriculación pri-
tratos socioeconómicos, el crecimiento de las maria se puede deber tanto a la pérdida de
remesas podría haber tenido un mayor im- sensibilidad en las proyecciones demográ-
pacto que las políticas sociales en la amplia- ficas (basadas en el Censo de 2002) como a
ción de la clase media, cuya vulnerabilidad la reducción de los programas sociales que
dependerá de la forma en que evolucionen condicionaban la asistencia escolar. La rea-
las políticas migratorias, fundamentalmente lización de un nuevo Censo de Población y
en los países de tránsito y destino. Vivienda permitiría una mejor descripción
El poder adquisitivo de los ingresos labo- de esta realidad.
rales se ha visto seriamente reducido en los Para el año 2014, el Instituto Nacional
últimos 15 años. La media nacional se redujo de Estadística estimó que en el país vivían
en 19% de 2006 a 2014, después de un incre- unos 6.5 millones de personas en condición
mento desde el año 2000. A inicios de 2015, de pobreza según su consumo, lo que repre-
el 53% de la población no alcanzaba a cubrir senta casi el 60% de la población del país.
el costo de una canasta básica alimentaria, y Bajo la perspectiva del desarrollo humano, la
el 76% no contaba con ingresos para adquirir pobreza se entiende como un conjunto mul-
una canasta de bienes y servicios básicos para tidimensional de privaciones en las capaci-
el hogar. dades humanas. El índice de pobreza multi-
El gasto público en educación logró un dimensional utiliza las mismas variables que
incremento a finales de la década de 1990 y el IDH y las evalúa bajo criterios normativos
las tasas de cobertura mejoraron hasta casi de privaciones.
Resumen ejecutivo | 13
Gráfica 6.
Guatemala: Ingresos laborales promedio de la población ocupada según grupo
(2000-2014)
(Miles de quetzales a precios de 2014)
64.5
260
Estrato alto
225
45 Clase media
36 Urbano
34 No-indígena
31 Hombres
29 MediaPO
23 Mujeres
22 E. vulnerable
20 Rural
19 Indígena
10 Estrato bajo
Gráfica 7.
Guatemala: Tasa neta de escolaridad según nivel (1996-2014)
99%
Primaria, 82%
69%
Básicos, 45%
Diversificado, 24%
20%
11%
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fuente: MINEDUC.
88% 90%
77% 76%
72%
55% 55% 0.58
48% 0.50 48%
0.39
27%
20%
11%
5%
Sin drenaje
Sin seguro
Hacinamiento
Agua limitada
Piso de tierra
Sin agua
Sin SS
PP Salud
Sin primaria*
Sin escolaridad*
EE < primaria
Sin EE
PP educación
PP ingresos
País 2014 2000
73% 76%
62%
57%
53%
43% 43% 0.44
0.39
31% 30% 0.30
20%
14%
5% 8%
Sin drenaje
Sin seguro
Hacinamiento
Agua limitada
Piso de tierra
Sin agua
Sin SS
PP Salud
Sin primaria*
Sin escolaridad*
EE < primaria
Sin EE
PP educación
PP ingresos
La multidimensionalidad de la pobreza
El índice de pobreza multidimensional resume privaciones en capacidades humanas en tres
dimensiones: salud, educación e ingresos.
Las barras verde claro en las gráficas muestran el porcentaje de la población que sufre
privaciones en aspectos específicos de cada dimensión en 2014 y las líneas muestran estos
valores para el año 2000.
Las barras verde oscuro muestran la profundidad de las privaciones agregadas en cada
dimensión (valor que va de 0 a 1, donde 1 es la privación completa).
Resumen ejecutivo | 15
A nivel de país se observa que la dimen- Gráfica 8.
sión con más privaciones es la relativa a los Guatemala: Incidencia e índice de
ingresos: un 76% de la población no cuen- pobreza multidimensional (2000-2014)
ta con ingresos para una canasta básica de
bienes y servicios que permitirían una vida Incidencia
medianamente decorosa. La falta de servicios
de salud impacta la dimensión respectiva: un 72%
73% de la población no tiene ningún asegu- 64%
67%
ramiento y las condiciones de saneamiento
58%
y de calidad de las viviendas muestran una
alta precariedad. Las brechas en la cobertura
IPM
educativa tienden a cerrarse, pero casi seis
de cada 10 adultos no terminó la primaria
y uno de cada cinco niños tiene altas proba-
bilidades de no concluirla. La intensidad de
las privaciones económicas y de salud sobre-
pasan el 50%, lo que indica una profundidad
0.40 0.29 0.33 0.34
extendida de la pobreza. La mayor parte de
los hogares en Guatemala no cuentan con co-
bertura de seguro médico o seguridad social,
incluso las pertenecientes al estrato alto.
2000 2006 2011 2014
Al considerar las privaciones agregadas,
la proporción de la población en condición
de pobreza multidimensional se redujo en Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de ENCOVI.
i: Incidencia = proporción de la población en pobreza.
los primeros años posteriores a los Acuerdos
de Paz de 72 a 58%. Después de 2006, la in-
da de cambiar este escenario, pero la ausencia
cidencia se ha incrementado y alcanza a dos
de mecanismos democráticos no ha facilita-
terceras partes de la población.
do la atención a sus demandas.
Al terminar el plazo para el cumplimien-
to de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2.3. Las percepciones
en 2015, la mayoría de las metas no se cum- sobre el bienestar
plieron. Guatemala es el único país de Amé-
rica Latina que no logró reducir la pobreza En el análisis de este informe se incluyen re-
de ingresos en ese periodo3. La pobreza y la sultados de la Encuesta de Desarrollo Huma-
desigualdad impactan especialmente a pobla- no 2015, que indagó sobre las percepciones
ciones rurales, a los pueblos indígenas y a las de la población acerca del desarrollo humano
mujeres, que sobreviven con altos índices de en el país y las formas en que abordan sus
pobreza multidimensional, sin acceso a servi- desafíos. Además, acerca de lo que la pobla-
cios básicos de saneamiento, de educación, a ción considera como lo más importante para
activos productivos o a fuentes de empleo de- el bienestar, cómo lo logran en sus hogares
cente. En algunos de los indicadores de base, y cuál debe ser el papel del sector público.
las privaciones en las poblaciones rurales y en En la sociedad guatemalteca coexisten
los pueblos indígenas alcanzan al 90% de la formas diversas de conceptuar el desarrollo
población, que no logra cubrir sus necesida- y de entender el bienestar, relacionadas con
des económicas básicas, incluyendo más del maneras muchas veces opuestas de concebir
40% de la población adulta sin escolaridad. lo que es valioso en la vida y la relación del
En el Informe se muestra que comunidades ser humano con su entorno social y natural.
pertenecientes a estos grupos han ejercido su Al preguntar sobre los aspectos que son
capacidad de agencia colectiva en la búsque- necesarios para tener una «buena vida», la
Si No
Otro 0.6
Libertad de participación política 0.9
Libertad cultural 1.2
Decidir y hacer cosas para mejorar su vida 1.6
Medio ambiente 2.6
Afecto y solidaridad con familiares 5.1
Convivencia social 11.1
Seguridad 13.2
Nutrición 28.4
Educación 31.3
Vivienda 39.3
Empleo y salario 72.7
Salud 91.9
Resumen ejecutivo | 17
Gráfica 10.
Guatemala: «¿Considera usted que en 10 años su vida será mejor que la actual?»
(2015). Porcentajes
Si No
Pobreza
Pobre 49.3 50.6
El buen vivir es una manera de conce- La explotación de los bienes naturales por
bir y vivir la vida que es compartida por los la economía globalizada choca con las ideas
pueblos indígenas de Latinoamérica y se ha sobre la protección de los cerros, las cosechas,
establecido como una propuesta alternativa los bosques y los ríos que forman parte de la
al desarrollo. Implica fundamentalmente Tierra como ser vivo para quienes tradicio-
una crítica radical a la concepción contem- nalmente han habitado los territorios que hoy
poránea antropocentrista del desarrollo y son objeto de intervención y extracción.
el progreso, a su asociación directa con el La población guatemalteca demanda
crecimiento económico y las consecuencias acciones concretas de los gobiernos, enfati-
que ha tenido sobre el medio ambiente y el zando en una mayor presencia del Estado en
bienestar de las personas las esferas que consideran relevantes para su
Para los pueblos indígenas guatemalte- bienestar. Según la Encuesta de Desarrollo
cos, en consonancia con una mayoría de pue- Humano 2015, 9 de cada 10 personas hacen
blos indígenas en el mundo, la existencia de referencia a que están de acuerdo o muy de
grandes proyectos de extracción ha significa- acuerdo con el hecho de que la educación
do de nuevo luchar por mantener u obtener primaria sea obligatoria y gratuita para todos,
sus derechos, sus autonomías o sus territorios así como que se cumpla con la gratuidad que
y, en muchos casos, sus formas de vida. Las el Estado debe garantizar en los servicios pú-
dinámicas que se originan alrededor de la blicos de salud. En el tema laboral, el 91% de
mayoría de mega-proyectos que no tienen los encuestados manifiesta una postura favo-
en cuenta las condiciones de las poblaciones rable (está de acuerdo o muy de acuerdo), en
a las que afectan, pueden degenerar en una que el gobierno debe tener un rol más activo
«nueva pobreza» que consiste en empobrecer en cuanto a garantizar los derechos de los
a la gente por medio de eliminar sus formas trabajadores. Ello en un contexto de genera-
de vida sostenibles. lizado irrespeto a las leyes laborales, incum-
Resumen ejecutivo | 19
Gráfica 11.
Guatemala: Percepción de la responsabilidad del gobierno en el acceso
a servicios (2015). Porcentajes
La educación primaria
debe ser obligatoria y 1.4 3.9 94.3 0.3
gratuita para todos.
El gobierno debe
garantizar los derechos 1.8 6.1 91.9 0.2
de los trabajadores.
plimiento de los salarios mínimos estableci- Algunas de ellas han traído como conse-
dos por ley, y muchos trabajos «formales» en cuencia desalojos, ocupaciones, persecución
condiciones que no dignifican al trabajador. judicial e incluso muertes violentas de líderes
Además, los resultados de la encuesta mues- comunitarios, mientras que otras han estado
tran que el 75% de la población tiene una relacionadas con la caída de gobernantes. A
posición favorable o muy favorable a que sea lo largo de este informe, se muestra que esa
el Estado el que preste de manera directa el «conflictividad» es la parte visible de comple-
servicio de energía eléctrica, garantizándo- jos procesos de contienda política, de larga
se así el acceso universal y reduciéndose los data histórica, en el marco de movimientos
costos por el servicio. democratizadores y des-democratizadores
que establecen las condiciones para el tipo
3. Más que conflictividad, de acción colectiva emprendida.
luchas por el bienestar Las manifestaciones públicas y otros
mecanismos de agencia colectiva son consi-
En los últimos años, en Guatemala se ha pro-
deradas selectivamente como una amenaza
ducido un incremento de acciones colecti-
a la gobernabilidad, enmarcándolas estáti-
vas vinculadas a disputas por la ausencia de
camente en la categoría de «conflictividad
servicios básicos, descontento con autorida-
social», simplificando los complejos procesos
des gubernamentales, reclamos territoriales
sociales que marcan la historia. Estos proce-
y rechazo a proyectos que afectan el medio
sos (figura 4) involucran acciones colectivas
ambiente, entre otras. Muchas de ellas pue-
contenciosas y no contenciosas. El conjunto
den ser consideradas mecanismos de agencia
de acciones está regularmente oculto de la
colectiva4, que funcionan para modificar las
opinión pública, lo cual refuerza la idea de
estructuras sociales que les son potencial-
que bloqueos y otro tipo de manifestaciones
mente adversas.
que alteran el orden público son los únicos humano de aquellos que luchan, pues mu-
eventos que ocurren en procesos de «lucha chos de ellos son víctimas de agresiones, cri-
por el bienestar», como las califica el informe. minalizados o sometidos a nuevas formas de
Sin embargo, al observar los procesos dete- pobreza. Las contiendas políticas se dan en
nidamente se puede encontrar todo tipo de espacios de lucha por revertir desigualda-
acciones, la mayoría pacíficas y enmarcadas des y relaciones percibidas como injustas: la
en la legislación nacional. Descalificarlas desigualdad de recursos, la desigualdad de
sin entenderlas en su diversidad de causas y poder, la desigualdad de derechos.
efectos, puede ser producto de relaciones de Las formas de agencia colectiva que
desconfianza, clasismo y racismo, profunda- actores de élite utilizan para transformar
mente enraizadas en nuestra sociedad. la realidad no se dan en las carreteras o en
La propuesta implica el reconocimiento las comunidades por medio de un bloqueo
de la capacidad de agencia colectiva de quie- o una protesta, sino por los mismos medios
nes se organizan y luchan por su bienestar; políticos que provee el sistema, cuyas ca-
pero también el detrimento del desarrollo racterísticas poco democráticas promueven
Resumen ejecutivo | 21
mayor permeabilidad a estos intereses. Las departamento de Guatemala, observándose
modificaciones institucionales, legislativas una expansión en el año 2013 al resto de de-
y de políticas públicas para su beneficio se partamentos. Esto puede deberse no sólo a
logran debido a las relaciones –muchas veces un mayor registro mediático, sino también
opacas– entre capital y Estado, como parte de a su aumento en el resto de departamentos
procesos des-democratizadores. después de la firma de los Acuerdos de Paz,
En el informe se muestra, con base en cuando las posibilidades de acción en el ám-
registros hemerográficos, que las principa- bito local fueron mayores.
les fuentes de movilización social reciente En esta investigación, se identificaron
han estado estrechamente vinculadas con la veinte causas de movilización social y se
forma cómo se ha implementado el mode- reunieron en cuatro grandes grupos, según
lo económico y con el debilitamiento de las estaban relacionadas con disputas por: 1)
funciones del Estado. Las acciones colectivas, recursos naturales, 2) recursos económicos,
recientemente calificadas como conflictivi- 3) legitimidad institucional y 4) servicios o
dad (de forma equívoca), han reflejado en compromisos públicos. Se observa que pro-
su mayoría el descontento con el accionar de blemas relacionados con la legitimidad insti-
instancias públicas, la ausencia de servicios tucional y la demanda de servicios y compro-
esenciales y con los efectos de actividades misos públicos, son las que aglutinan mayor
económicas con impactos socio-ambientales. porcentaje de expresiones de contienda en
En el periodo 1997-2013 hubo una ten- los años estudiados. Tanto se identificaron
dencia a la expansión y descentralización de cuestionamientos a leyes y resoluciones –de
diversas maneras de protesta y manifesta- figuras públicas–, como demandas por servi-
ción pública. En aquel año –1997– se con- cios públicos como salud, educación, trans-
centraban casi todas las expresiones en el porte o seguridad.
Gráfica 12.
Guatemala: Expresiones de la contienda política según causas agrupadas
(1997 y 2013). Porcentajes
44.8
43.7
41.3
1997
38.6
2013
31.4
19.1
16.2
4.3
3.3
0
Gráfica 13.
Número de agresiones a defensores de derechos humanos (2000-2014)
813
657
409
352
278
224 305 305
3.1. La tierra y la negación histórica sivos que tienen alto impacto en los suelos
del bienestar y en las fuentes de agua. Actualmente, no
La distribución y el uso de la tierra en Gua- existe una regulación de los suelos y el agua
temala no obedecen a criterios de sosteni- articulados a un plan integrado de protección
bilidad ni se enmarcan en un modelo de del ambiente.
desarrollo humano. Sólo la tercera parte de La mayoría de disputas agrarias en el país
los suelos tiene capacidad de uso agrícola, se han basado en dinámicas de despojo de
pero el 67% del maíz, base alimentaria de la los medios de vida de muchas poblaciones,
mayoría de la población, es producido en pe- principalmente indígenas. En el país, una ter-
queñas parcelas, no aptas para uso agrícola. cera parte de la población económicamente
Las grandes extensiones de tierra fértil son activa depende de la agricultura, pero la gran
utilizadas actualmente para cultivos exten- mayoría no tiene acceso a la tierra. Aproxi-
Resumen ejecutivo | 23
Figura 4.
Proceso de un conflicto: algunos mecanismos contenciosos o no contenciosos
utilizados según niveles y principales actores
Campaña sobre
efectos de la
contaminación
ambiental
proyecto no en
el idioma de los
comunitarios
Solicitud
de consulta Consulta
comunitaria comunitaria
con resultados
Primera solicitud de oposición al
de revocación Bloqueo de proyecto
del proyecto al carretera para paso
Gobierno central de materiales
Cobertura en
medios de
Autorizaciones información masiva
preliminares
Resultados
Evidencia de
de estudios
deterioro en la Primera solicitud Organismo
sobre daños
calidad del agua de intervención internacional
ambientales
por universidades a un organismo sanciona al
y violación de
extranjeras. internacional. gobierno.
derechos a la
salud en el país
de origen de la
Se gesta la empresa
Nace organización
organización política
social articuladora
de la comunidad por
en la región.
medios alternativos-
Comunidades
se declaran en
resistencia
Protestas y bloqueos
Instalación
de mesa de
diálogo del
gobierno
Pese a sanciones
impuestas por
Se declara la el organismo
Arresto de líderes, consulta comunitaria internacional no
condena de prisión como válida pero no se suspenden
vinculante las operaciones
de la empresa.
Cobertura en medios El gobierno se
de comunicación excusa en falta
masiva de causas.
10 años
Resumen ejecutivo | 25
Gráfica 14.
Guatemala: crecimiento (hectáreas) del cultivo de la palma aceitera (2003-2014)
130,000
Tasa de
crecimiento:
495.59% 93,513
59,906
38,094
30,997
Agronegocios
Caña de azúcar Palma aceitera
Resumen ejecutivo | 27
Recuadro 6. La economía campesina
La economía campesina es de gran importancia para la reproducción directa de la vida de
miles de familias en el país, así como en la reproducción cotidiana –por medio de la produc-
ción del 70% de los alimentos del país– de la gran mayoría de la población guatemalteca. La
economía campesina puede entenderse como «el conjunto sistemático de estrategias y acti-
vidades que la familia y la comunidad rural desarrollan para lograr satisfacer sus necesidades
vitales, materiales y espirituales, en función de alcanzar una vida digna, en armonía con el
territorio y el ambiente con los que conviven; siendo tres de sus características fundamen-
tales: el trabajo familiar, la producción de sus propios alimentos y el rol central de la mujer
en la reproducción y fortalecimiento del sistema. La economía campesina es poli-activa y
sus expresiones varían de región en región, determinadas por los elementos socioculturales
y por los factores físicos del entorno»5.
3.2. El futuro del bienestar: eventos naturales, a los que el país está cons-
las luchas socio-ambientales tantemente expuesto. Guatemala ha suscrito
Como consecuencia de la evolución de las acuerdos en materia ambiental, comprome-
luchas históricas y la articulación con otras tiéndose a incorporar en su modelo de ges-
demandas, ha surgido en Guatemala un con- tión criterios de sostenibilidad y cuidado del
junto de nuevas demandas, que se plantean ambiente, pero la incorporación a la agenda
desde una visión holística del bienestar y que nacional de estos compromisos es aún tema
reconocen los territorios como espacios de pendiente.
vida que integran no sólo los suelos, sino El contenido de las protestas sociales
también el agua, los bosques, la fauna y el ha incorporado el rechazo a proyectos de
ser humano, como un todo, cuyo equilibrio industrias extractivas, particularmente de
está en riesgo. Bajo esta perspectiva, la armo- minería metálica y de generación de ener-
nía del todo es constitutiva del bienestar, que gía hidroeléctrica, imbricadas en la mayoría
no es exclusivo de la especie humana. Esta de casos, en contiendas territoriales de larga
visión se confronta la mayoría de las veces data. A este rechazo se suma el hecho de la
con la visión hegemónica que interviene en demanda insatisfecha de servicios básicos, en
los territorios en búsqueda de los mismos particular de energía eléctrica.
bienes, pero considerándolos recursos con
valor y utilidad económicas. Estas luchas no a. Espejismos de un nuevo desarrollo:
sólo chocan desde posiciones de poder des- la minería metálica
iguales y distantes, sino también desde per- Si bien la historia de la minería en el país no
cepciones casi incompatibles sobre lo que se es nueva y sus primeras regulaciones datan
considera valioso. de la colonia, durante el periodo de posgue-
Guatemala es considerado un país mega- rra se dan las condiciones para una nueva
diverso6, con múltiples pero frágiles zonas de fase de explotación minera mucho más inten-
vida, en donde la pérdida de armonía entre siva y a gran escala: una mayor apertura co-
sus elementos representa un factor de alta mercial, el incremento de las exportaciones,
vulnerabilidad para las poblaciones (de to- el aumento de los precios de los minerales en
das las especies) que los habitan. La falta de los mercados internacionales y la innovación
resiliencia que resulta del desorden territorial tecnológica, permitieron la expansión de la
ya ha generado múltiples pérdidas humanas actividad extractiva con mayor rentabilidad.
y ambientales, en desastres relacionados con
Conflictos ambientales
Regionales/
Locales
Nacionales
Minería energética
Minería metálica y
no metálica
Agua
Recursos forestales
y biodiversidad
Agroindustria
Residuos y otros
En tanto la minería ha sido de interés han sufrido luego del otorgamiento de licen-
nacional desde hace años, también los an- cias mineras.
tecedentes de conflictos asociados con la A octubre de 2013 había vigentes alre-
extracción de productos minerales ha sido dedor de 287 licencias: 50 de exploración y
una constante. Los antecedentes de conflic- 237 de explotación minera. La mayoría de
tividad relativa a la minería para el país su- licencias vigentes de exploración son para
ponen fuertes llamados de atención sobre las minerales metálicos (44), mientras las de
consecuencias humanas y territoriales que se explotación son para minerales no metálicos
Resumen ejecutivo | 29
Gráfica 16.
Guatemala: Número de licencias de explotación y exploración otorgadas por año
(1985-2013)
Licencias de Licencias de
explotación exploración
100
80
60
40
20
0
1985
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Aguilar, B. et al. (2015), con base en datos de MEM (a octubre 2013).
(112), seguidos de materiales de construc- mineros en los desiertos chilenos– sea una
ción (109). En la actualidad, las empresas mi- actividad que lleva consigo grandes impactos
neras pagan una tasa obligatoria de regalías ambientales irreversibles en la región7.
del 1%, aunque desde 2012 la GREMIEXT De manera general, de acuerdo con las
firmó un convenio con el Estado en el cual encuestas publicadas por Prensa Libre de
se comprometió a pagar entre el 2 y el 4% 2012 a 2014, la aprobación de la actividad
en regalías voluntarias. Además, el titular minera es menor del 35%.
del derecho minero puede importar libre de
tasas y derechos arancelarios los insumos, b. La energía eléctrica, a la luz
maquinaria, equipo, repuestos, accesorios, de las contradicciones
materiales y explosivos, utilizados para las En muchos sentidos, Guatemala es una so-
operaciones mineras. ciedad que ha vivido a oscuras. La electrici-
Por su formación geológica y por la pre- dad se ha convertido hoy día en una nece-
sencia de rocas volcánicas, la región centro- sidad impostergable y ningún componente
americana se caracteriza por tener una gran de los programas de modernización podría
riqueza en minerales metálicos y no metáli- hacerse al margen de ella. La privatización
cos. Sin embargo, estos minerales se localizan y liberalización de generación, transporte,
en lugares de gran vulnerabilidad ambiental, distribución y comercialización de la energía
zonas de ecosistemas frágiles y de gran plu- eléctrica han provocado diferentes procesos
viosidad. Lo anterior hace que la minería me- contenciosos cuya comprensión requiere un
tálica a gran escala –a diferencia de proyectos análisis sistémico.
2004/2009 2010/2012
1.0
0.0
Gráfica 18.
Guatemala: Número de hidroeléctricas en operación por deparamento,
según potencia (2013)
418
5
178
2 150
102.6
1
42
25.2 12.7 12 10 6.9
0
az
a
tla
sa
az
al
z
ue
ap
al
ch
ng
ab
Ro
p
ap
in
m
ui
ra
q
c
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Sa
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ja
G
ch
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Ba
Al
ue
Su
Q
Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en MEM (2015), Dirección General de Energía.
Resumen ejecutivo | 31
Según la ENCOVI 2014, 3.2 millones de hídrico en función de la producción y co-
personas viven en viviendas sin conexión a mercialización de la energía eléctrica, dejan-
una red de energía eléctrica (2.5 en el área do de lado la posibilidad de desarrollar una
rural). No obstante, para 2012 el país se po- estrategia de manejo integral de las cuencas
sicionaba ya como el inyector más grande de hidrográficas que responda a las necesidades
energía eléctrica en todo el istmo centroa- y demandas de la población.
mericano8. Se prevé que para el 2022 estarán Alta Verapaz es el departamento con
operando 46 centrales hidroeléctricas nuevas mayor número de hidroeléctricas y el se-
que generarán aproximadamente 3,166 MW. gundo en potencia instalada. Sin embargo,
Esto traerá consigo una alta intervención en es el departamento con el menor índice de
aquellos territorios con mayor recarga hí- cobertura eléctrica del país, pues más del 60%
drica del país. El problema radica en que las de la población de ese departamento vive sin
empresas y el Estado están viendo el recurso electricidad en sus viviendas9.
Figura 7.
Guatemala: Municipios donde se encuentran otros proyectos hidroeléctricos
en estudio (2015)
Resumen ejecutivo | 33
y, la mayoría de las veces, sin que sus objeti- Como resultado, las acciones se perciben
vos trasciendan los periodos de sus autorida- como dilatorias, en beneficio de aquellos con
des. Éstas emprenden acciones de contención capacidades, recursos y poder.
de la conflictividad, pero no logran su reso- A pesar de ello, un número indetermina-
lución sostenida ni integral. La falta de una do de casos no son ventilados en la institu-
visión comprehensiva de desarrollo humano cionalidad pública, y se abordan de acuerdo
es evidente en el Estado, por lo que, mientras a las normas consuetudinarias locales o en
las instituciones medias actúan conteniendo espacios de diálogo y negociación a nivel
las expresiones de conflictos en los casos para local, como gobernaciones departamenta-
los cuales se tienen recursos, desde otras ins- les, municipalidades, organizaciones loca-
tancias se impulsan políticas que impactan en les acompañantes, pastorales sociales de la
tal grado los territorios empobrecidos y olvi- Iglesia Católica y las Oficinas Municipales
dados, que los conflictos que producen son de Asuntos Agrarios, entre otros.
imposibles de resolver de manera individual.
Gráfica 19.
Guatemala: Reacción del gobierno ante las expresiones de contienda política
(1997-2013). Tasa de crecimiento
4.5
4
2.4
2
Despliegue Recepción
Desalojo sin represión de demandas Otra
0
Despliegue Ninguna
represivo reacción
-2
2.2
-4
4.9
5.3
-6 5.5
Resumen ejecutivo | 35
Declaración de naciones unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, por la cual
Guatemala votó a favor en 2007.
Al respecto la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación racial explicita en su artículo 32: «Los Estados celebrarán consultas y coo-
perarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias
instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de
aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particular-
mente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales,
hídricos o de otro tipo».
Aunque algunos aducen que la multiplicidad de la legislación internacional en esta
materia, hace necesaria una legislación interna que explicite el tipo de consultas y la forma
en que las mismas se lleven a cabo, el Código Municipal (2002) en sus artículos 35 y del 63
al 66, reconoce diferentes tipos de consultas: hechas por la municipalidad a los vecinos, a
solicitud de estos mismos, y a comunidades indígenas. En este último punto (artículo 66),
establece como tipos de consulta 1) en boleta para el efecto, o 2) de acuerdo al sistema ju-
rídico de la comunidad en cuestión. Como se puede ver en la gráfica 5.2 la mayoría de las
consultas, desde 2005, están sujetas al código municipal en su artículo 66, y son pocas las
que se han hecho fuera de este marco jurídico, tal es el caso de las Consultas Comunitarias
auto-convocadas (7). Aunque existe un 40% de consultas sin registro sobre su tipo, esto puede
deberse a la ausencia de una entidad rectora en la materia a nivel nacional. Dato adicional
es que 44 de ellas aducen cumplir con el Convenio 169 de la OIT.
La existencia de consultas vinculadas a la legislación nacional vigente evidencia un
esfuerzo válido de las comunidades por hacerse escuchar. De acuerdo con la institución
del Procurador de los Derechos Humanos (PDH), para que una consulta sea válida esta
debería ser «previa, libre e informada» lo que garantizaría la objetividad de la votación y
podría entenderse como un puente entre la legislación vigente y el derecho de los pueblos
indígenas. Por su parte, la Corte de Constitucionalidad (CC) ha fallado en diversas ocasio-
nes a favor de las consultas comunitarias. De acuerdo con el expediente 156-2013 Of.8, Ref:
60-2012, «(…) la carencia de legislación ordinaria ad hoc no puede significar la nulidad de
la consulta que asiste a los pueblos indígenas porque, de ser así, ello equivaldría a consentir
que la pasividad del poder público tuviera como resultado vaciar de contenido al indicado
derecho fundamental».
Las consultas comunitarias cumplen además con valores y principios indígenas que con-
forman la práctica de vida del Utzilaj K’alslemal o buen vivir, ya que implica «[la] disposición
de preguntar, indagar e investigar, como el medio para encontrar la luz y la verdad de los
hechos antes de tomar una decisión que puede ser trascendental en la vida de [las] comu-
nidades». Consultar por lo tanto no solamente es una acción reivindicativa de los pueblos,
sino también es una práctica con significado cultural y cosmogónico.
En un país tan diverso como Guatemala, reconocer el derecho a la consulta y la posibili-
dad de no otorgar permisos en territorios opuestos a los proyectos debe ser una posibilidad.
Dado que la interacción de las comunidades por sus medios legítimos es tanto agencia colec-
tiva como ejercicio de ciudadanía, el Estado debe velar porque esta participación y opinión
sea encausada hacia la construcción del país en beneficio de la gente, y no de los intereses
económicos del gran capital, independiente de su procedencia.
Número de
casos reportados
Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en PDH (2014), CPO y Resistencia de los pueblos, fechas diversas.
5. Desafíos de una
deja varios retos para el Estado de Guatemala
democracia en construcción y para los principales actores involucrados
Los grandes retos sobre desarrollo humano en los procesos tanto a nivel local como na-
en este país aún son enormes. La falta de co- cional.
bertura y calidad de servicios básicos para Tanto el Estado como la economía son
el bienestar, se da debido principalmente a construcciones sociales, por lo tanto, sujetos
los altos niveles de concentración de poder de modificación en pro de objetivos comu-
y recursos, a la falta de una política fiscal que nes. Al momento, los réditos de la falta de
brinde al Estado lo necesario para cumplir acuerdos sobre el Estado, y su misma debili-
con sus funciones y a la corrupción a la que dad, traen como consecuencia más conflic-
condujo el debilitamiento del Estado. La tos, más violencia, más despojos y más per-
desigualdad genera tensiones, tanto a nivel secución. Es necesario un Estado que facilite
territorial como nacional, extrapolada hoy bienestar en vez de malestar, y ello requiere
al plano internacional. El abordaje de las lu- fortalecerlo y democratizarlo.
chas por el bienestar en estos contextos, vis- Luego de las jornadas de manifestaciones
tos desde el enfoque de desarrollo humano, de 2015, a la de luz las luchas aquí estudiadas
Resumen ejecutivo | 37
–tanto las históricas como las que emergen dígenas, estudiantes, empresarios –grandes,
recientemente– y al culminar 20 años desde medianos y pequeños propietarios–, movi-
la firma de los Acuerdos de Paz, podríamos mientos sociales de mujeres y jóvenes, pro-
pensar que estamos frente a una nueva opor- mover estos nuevos cambios, respaldarlos e
tunidad para transformar los pactos sobre el impulsarlos? ¿Podrá el Estado ejecutar sus
tipo de desarrollo impulsado en las últimas mandatos?
décadas. ¿Podrán campesinos, pueblos in-
Recuadro 8.
El sábado 25 de abril de 2015 es ya una fecha histórica, pues la voluntad ciudadana se filtró
por todos lados y la autoestima de muchos sectores sociales se amplió y hubo una honda
toma de conciencia popular, que no debe desaparecer. En Guatemala se acabó el silencio y
el murmullo: ahora hay canciones y tambores, que son democráticos. Gritar es un gesto de
libertad. El miedo, el silencio, la represión y la criminalización deben quedar en el pasado.
Los pueblos y las nuevas generaciones dejan tirada la mordaza y cuestionan las taras del
sistema. No sólo la participación activa, sino también la presencia empática en las moviliza-
ciones de 2015, definen una nueva manera de ser y de pensar de numerosos guatemaltecos
y guatemaltecas que vivieron esas jornadas. Se pierde el miedo y se gana la confianza en que
se puede participar con resultados tangibles, con la sensación de tener derechos, y con la
convicción de que se está empezando a crear la democracia y que hay un largo camino por
recorrer, pero que ya comenzó.
Resumen ejecutivo | 39
te; un pacto sin racismo y sin ningún tipo sión y protesta; que genere mecanismos de-
de discriminación por el acceso a la tierra y mocráticos para la participación en la toma
otros medios de producción, saneamiento, de decisiones trascendentales para el país. Un
alimentación, salud, educación, libre expre- pacto que genere más desarrollo humano.
Población3/
Población (millones de habitantes) 11.2 12.7 14.4 16.2
Mujeres (%) 50.9 51.1 51.2 51.1
Esperanza de vida al nacer (años por quinquenio) 68.9 70.2 71.4 72.5
Hombres 65.5 66.7 67.9 69.1
Mujeres 72.5 73.8 75.0 76.1
Tasa bruta de natalidad (por mil) 37.2 32.4 28.2 24.8
Tasa bruta de mortalidad (por mil) 6.2 5.8 5.1 4.7
Tasa global de fecundidad 4.6 3.9 3.3 2.8
Tasa de crecimiento total (por 100 habitantes) 2.4 2.5 2.5 2.3
Relación de dependencia 92.6 90.1 84.8 78.9
Índice de envejecimiento 13.4 14 15.3 16.7
Edad media de la población 22.3 22.8 23.7 24.9
Resumen ejecutivo | 41
c. 2000 c. 2005 c. 2010 c. 2015
Tasas de escolaridad (2000, 2005, 2010 y 2014) 5/
Fuentes y notas:
1/ INDH-PNUD Guatemala. Con datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida -Encovi- 2000, 2006, 2011 (ajustada PNUD) y 2014.
Véase anexo metodológico del INDH.
2/ Elaboración con datos la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida -Encovi- 2000, 2006, 2011 (ajustada PNUD) y 2014.
3/ Elaboración con datos y proyecciones de INE-CELADE.
4/ Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil -Ensmi- 2008/9 y 2014/15.
5/ Anuarios estadísticos del Mineduc. Todos los sectores.
* Ingreso familiar per cápita comparable para las cuatro encuestas sin imputaciones.
www.desarrollohumano.org.gt
www.gt.undp.org