× Formas de exercício do poder administrativo

- À multiplicidade de tarefas que a Administração Pública é chamada a desempenhar corresponde uma diversidade de
formas de atuação, pelo que exercício do poder administrativo concretiza-se através de 3 modalidades distintas:
mediante a adoção de normas jurídicas, ou seja, regras de conduta gerais e abstratas, designados regulamentos
administrativos, através de atos unilaterais de autoridade que aplicam as leis e regulamentos a casos individuais e
concretos, chamados atos administrativos ou por meio de uma atuação em que se privilegia a colaboração com os
particulares, recorrendo a um acordo de vontades, ou seja, um contrato administrativo.

× Regulamento Administrativo

- Os regulamentos administrativos poder ser definidos como normas jurídicas emanadas por órgãos administrativos, no
exercício da função administrativa, as quais se destinam à aplicação das leis ou de normas internacionais, conforme
previsto no artigo 135º do CPA, podendo, ainda assim, ser analisado de um:

- ponto de vista material ou substantivo: os regulamentos são normas jurídicas, portanto, equivalem a
regras de conduta gerais e abstratas, gerais uma vez que não tem destinatários determinados, concretamente
mencionados ou mencionáveis (ex: os estudantes, as associações desportivas, os condutores, os militares das forças
armadas, os proprietários de estabelecimentos comerciais) e abstratos porque não se aplicam a casos ou hipóteses em
particular mas sim a um número indeterminado de casos ou situações. Além disso, o regulamento aplica-se
permanentemente ou sucessivamente, ou seja, aplicar-se-á tantas vezes quantas de verificarem em concreto as
situações típicas nele previstas.

- ponto de vista orgânico: os regulamentos resultam de órgãos de pessoas coletivas públicas que integram
a Administração Pública, porém, a função administrativa pode ser também exercida por entidades não integrantes da
Administração Pública que executam tarefas administrativas e entidades de direito privado. (ex: normas regulamentares
editadas por concessionários de obras ou bens públicos dirigidos aos seus utentes ou pessoas coletivas privadas de
utilidade pública, como federações desportivas, às quais são conferidos, por lei, determinados poderes de nat ureza
pública, nomeadamente, o poder regulamentar).

- ponto de vista funcional: os regulamentos são adotados no exercício da função administrativa, porém, há
órgãos que dispõem também de competências políticas e legislativas, (como o Governo) tornando-se necessário
distinguir que as normas regulamentares (ao contrário das legislativas) são apenas as produzidas no exercício de
atribuições administrativas e, sendo esta a função secundária (função primária é a função política e legislativa), os
regulamentos constituem o nível inferior do ordenamento jurídico-administrativo, encontrando-se duplamente
subordinados à constituição e à lei.

- ponto de vista internacional: os regulamentos destinam-se, em regra, à aplicação das leis ou normas
internacionais europeias, conforme os artigos 288º e 289º do tratado de funcionamento da UE.

× Classificações (regulamento administrativo)

- São várias as espécies de regulamentos administrativos, tal como os critérios que os distiguem, então, estes podem
ser classificados:

1
 - quanto à eficácia: os regulamentos podem ser externos ou internos, os primeiros são os que se dirigem e
vinculam não apenas a pessoa coletiva que os edita mas também os demais sujeitos de direito, designadamente outros
órgãos administrativos e particulares, ou seja, a sua eficácia projeta-se na generalidade das relações inter-subjetivas,
ao passo que os regulamentos internos têm a sua eficácia circunscrita à esfera jurídica da pessoa coletiva ou órgão de
que emanam e cuja organização ou funcionamento visam disciplinar, dirigem-se para o interior da organização
administrativa. Em suma, a competência regulamentar externa fundamenta-se em previsão legal expressa enquanto
que a competência regulamentar interna traduz-se num poder implícito de auto-organização.

No entanto, quanto ao regime jurídico, os regulamentos internos não são impugnáveis judicialmente e, neste
campo, coloca-se o problema dos regulamentos institucionais que se destinam a disciplinar o comportamento dos utentes
de um determinado serviço público, estes são regulamentos especiais que que não se dirigem à generalidade das
pessoas, regulam as chamadas relações jurídicas especiais de direito administrativo, que se estabelecem entre certa
pessoa coletiva e os particulares que, em face dela, se encontram numa posição de subordinação (ex: reclusos num
estabelecimento prisional, doentes num hospital, estudantes num estabelecimento de ensino, militares perante a
instituição militar) e apropositam a oportunidade para que os direitos dos particulares nelas contidas sejam comprimidos
mais intensamente do que os dos demais cidadãos, portanto, nestas situações consideramos que estamos perante
regulamentos externos uma vez que estes extravasam da esfera jurídica da pessoa coletiva, podendo assim, os
interessados (reclusos, militares, doentes, estudantes e os militares) impugná-los contenciosamente sempre que
estejam feridos de ilegalidade ou lesem os seus direitos ou interesses legítimos protegidos constitucionalmente.

- quanto à relação com a lei: os regulamentos dividem-se em regulamentos complementares ou de execução

e regulamentos interdependentes, os regulamentos complementares são os que se destinam a aprofundar, concretizar
ou pormenorizar a disciplina jurídica constante das leis, tornando exequível a aplicação destas aos casos concretos,
conforme os termos do artigo 199º, alínea c da CRP (ex: os código de execução das penas e medidas de segurança vêm
a ser complementariamente regulado pelo regulamento geral dos estabelecimentos prisionais), já os regulamentos
interdependentes são aqueles que, pressupondo um fundamento legal prévio, isto é, uma lei habilitante, conforme os
termos do artigo 136º do CPA, que define a competência subjetiva e objetiva do regulamento, pelo que quase se trata
de uma mera norma de produção normativa e o órgão que o adota goza, assim, de liberdade de definição do respetivo
conteúdo normativo.

Dentro dos regulamentos interdependentes convém ainda fazer a distinção entre os regulamentos
independentes autónomos dos regulamentos independentes do Governo, os primeiros são normas dimanadas das
entidades administrativas infra-estaduais (regiões autónomas, autarquias locais e autonomias profissionais) no âmbito
da sua autonomia normativa, os segundos, por outro lado, são editados pelo Governo sem que constitua seu propósito
completar, pormenorizar ou executar uma determinada norma legal pré-existente.

- quanto ao objeto: no que toca ao objeto, os regulamentos podem dividir-se em regulamentos de

organização e funcionamento ou regulamentos de polícia, os regulamentos de organização e funcionamento curam da
distribuição de funções pelos diversos departamentos ou unidades de uma pessoa coletiva pública e de repartição de
tarefas pelos respetivos trabalhadores (organização da máquina administrativa ou funcionamento quotidiano dos
serviços), ao passo que os regulamentos de polícia visam prevenir a ocorrência de determinados danos sociais, em
resultado de condutas individuais que comportam riscos, assim, são estabelecidas restrições à liberdade individual de
modo a minimizar tais riscos e a reduzir o grau de perigosidade que lhes é inerente (regulamentos de trânsito, utilização
de material elétrico, tóxico ou inflamável).

- quanto ao âmbito de aplicação: podem os regulamentos ser gerais, locais ou institucionais, sendo que os
regulamentos gerais se aplicam a todo o território nacional e à generalidade das pessoas, os regulamentos locais têm
um âmbito de aplicação confinado a uma determinada circunscrição territorial ou administrativa (regiões autónomas ou
autarquias locais) e os regulamentos institucionais, que por sua vez, emanam dos institutos e associações públicas,
aplicando-se naturalmente ao universo de pessoas que se encontram sob a sua jurisdição.

2
× Fundamento do poder regulamentar

- fundamento histórico: assenta na impossibilidade, desacautelada pelos teorizadores do Estado Liberal, de

levar o princípio da separação de poderes até às últimas consequências, portanto, a Administração estaria proibida de
adotar normas jurídicas uma vez que esta tarefa estaria remetida integralmente para o poder legislativo e, após a
Revolução Francesa se verificou a necessidade (prática) de deixar nas mãos da Administração uma larga parcela da
função normativa, se bem que consubstanciada na produção de normas secundárias, hierarquicamente inferiores às
leis.

- fundamento prático: radica na impossibilidade de previsão absoluta por parte do legislador, abundando
nas leis os interstícios normativos, os chamados espaços intencional ou involuntariamente deixados em branco, espaços
estes que são preenchidos através de uma normação secundária ou consecutiva que permite assim esclarecer o
pensamento legislativo e que o complemente com os pormenores técnicos indispensáveis a uma aplicação uniforme e
congruente da lei aos casos concretos da vida.

- fundamento jurídico: repousa em reverência ao princípio da legalidade, na constituição e na lei, ou seja,

se o poder regulamentar tem na Constituição a sua fonte originária, encontra na lei a habilitação necessária para que
relativamente a cada regulamento em particular, seja assegurada a observância do princípio da precedência da lei.

× Limites do poder regulamentar

- O exercício do poder regulamentar está limitado e condicionado por um conjunto de regras e princípios, que decorrem
da posição destes na hierarquia das fontes de direito:

- princípios jurídicos fundamentais: conjunto de máximas ou diretrizes pré-estaduais, autónomas em

relação às decisões do legislador constituinte, como é exemplo o princípio da dignidade da pessoa humana, o princípio
da igualdade, o princípio da boa-fé, o princípio do abuso de direito, o princípio do enriquecimento sem causa, o princípio
da não retroatividade das leis penais, o princípio dos direitos adquiridos, o princípio da proteção da confiança, o princípio
do ónus da prova, o princípio do contraditório, o princípio do caso julgado.

- constituição da república portuguesa: que limita o exercício do poder regulamentar, então, devem
considerar-se inconstitucionais as normas regulamentares que, diretamente, infrinjam normas e princípios consignados
nesse diploma legal.

- princípios gerais de direito administrativo: como é exemplo o princípio da legalidade, o princípio da

imparcialidade, o princípio das especialidade, o princípio da continuidade dos serviços públicos, o princípio da
Administração dispor dos seus bens a título gratuito, o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos.

- precedência de lei: a lei assume-se como limite do exercício do poder regulamentar, sendo que isto se
traduz num pressuposto da atividade regulamentar:

- princípio da hierarquia/aplicação: os regulamentos emitidos pelo Governo prevalecem, em caso de

conflito, sobre as demais normas administrativas, ainda que editadas em momentos subsequente (artigo 138º, 1º CPA)
enquanto que nos regulamentos emitidos no seio do Governo não se descortina qualquer hierarquia entre eles, assim,
por virtude do seu diverso valor formal, os decretos regulamentares prevalecem sobre as resoluções do conselho de
ministros e estas sobre os meros despachos normativos (artigo 138º, 3. do CPA).

3
 Já o poder regulamentar próprio das autarquias locais, para além de estar sujeito ao limite constituído pelos
regulamentos adotados pelas autoridades com poder tutelar, vigora a regra da prevalência dos regulamentos que
emanam das autarquias de grau superior (artigo 241º da CRP).

- proibição de disposição retroativa: conforme os termos do artigo 141º, 1. do CPA, a contrário, admite-
se a eficácia retroativa a um regulamento que consagre um regime mais favorável para os particulares.

× Procedimento da elaboração dos regulamentos

Os regulamentos são adotados na sequência de um procedimento formalizado, para que lhes possa assim ser conferida
a legitimidade daí recorrente, sendo que este se encontra regulado nos artigos 97º e seguintes do CPA:

- direito de petição em matéria regulamentar: os interessados podem apresentar petições aos órgãos
competentes nos quais solicitem a elaboração, modificação ou revogação de regulamentos, desde que estas sejam
devidamente fundamentadas (artigo 97º do CPA) cabendo à Administração o dever de informar os interessados acerca
do destino dado às sobreditas petições bem como dos fundamentos da posição que tome em relação a elas (artigo 97º,
2. do CPA) porém o incumprimento deste dever de informação não está associado a quaisquer consequências jurídicas.

- início do procedimento: conformem os termos do artigo 98º do CPA é publicitado na internet, no sítio
institucional da entidade pública em causa, com a indicação de que órgão desencadeou o procedimento, da data em que
este se iniciou, do seu objeto e da forma como se pode processar a constituição como interessado e a apresentação de
contributos para a sua elaboração, porém, quando as circunstâncias o justifiquem, pode ser concluído com as associações
e fundações representativas dos interesses envolvidos e com as autarquias locais com vista a estabelecer os termos de
acompanhamento regular do procedimento.

- projeto do regulamento: determina o artigo 99º do CPA que deve estar incluída na nota justificativa do
projeto do regulamento uma ponderação dos custos e benefícios das medidas projetadas, ou seja, um elemento
interpretativo capaz de esclarecer eventuais dúvidas que se suscitem acerca do conteúdo e alcance das respetivas
disposições.

- audiência dos interessados: tratando-se de um regulamento que contenha disposições que afetem, de
modo direto e imediato, direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, segue-se a fase da audiência de
interessados, que como tal se tenham constituído (artigos 100º, 1. e 98º, 1. do CPA), sendo esta uma expressão
relevante do princípio da participação dos cidadãos (artigos 265, 5. da CRP e 12° do CPA), a audiência pode ser realizada
de forma escrita ou oral, processando-se nos termos previstos para o procedimento conducente à prática de atos
administrativos (artigos 100°, 2., 122° e 123° do CPA).

O responsável pela direção do procedimento tem, no entanto, a faculdade de não proceder à audiência prévia
dos interessados (artigo 100º, 3. do CPA) quando a emissão do regulamento seja urgente, quando seja razoavelmente
de admitir que essa diligência possa comprometer a execução ou utilidade do regulamento, quando o número de
interessados seja de tal forma elevado que se torne inexequível, devendo neste caso proceder-se a consulta pública ou
quando os interessados se hajam já pronunciado acerca das questões que importam à decisão final, não deixando de
deverem estar constados os fundamentos da não realização da audiência aos interessados (artigo 100º, 4.) e a audiência
suspede a contagem dos prazos do procedimento administrativo (artigo 100º, 5.).

- publicação do regulamento: assim culmina o procedimento da elaboração dos regulamentos

administrativos e, nos casos dos decretos regulamentares e demais decretos e regulamentos do Governo estão sujeitos
à publicação no diário da república (artigo 119º, alínea h, 1. da CRP), isto sem prejuízo de tal publicação ser feita
também no respetivo sítio institucional da entidade (artigo 139º do CPA).

4
× Vigência (regulamento administrativo)

- A vigência do regulamento administrativo iniciar-se-á na data que neles estiver fixada ou, na falta dessa indicação,
cinco dias após haverem sido publicado (artigo 140º do CPA), sendo que a falta da publicidade do regulamento não
contende com a respetiva validade mas implica a sua ineficácia jurídica (artigo 119º, 2. da CRP e 139º do CPA) sendo
que os regulamentos podem ainda ser modificados, suspensos ou ser cessada a sua vigência:

- modificação e suspensão: os regulamentos podem ser modificados ou suspensos pelo legislador ao abrigo
de um princípio de liberdade de produção normativa, ainda que dentro dos limites constitucionais, porém, habitualmente
compete aos órgãos que os elaboram, aos órgãos hierarquicamente superiores com puderes de supervisão e aos órgãos
tutelares.

- princípio da inderrogabilidade singular: (aplicável apenas a regulamentos externos) é certo que a

administração pode, por via regulamentar, modificar, suspender e até revogar um regulamento anterior, no entanto,
esse poder, está-lhe vedado para casos concretos, sendo que essa insusceptibilidade de derrogação concreta ou singular
explica-se pelo facto de os regulamentos vincularem não apenas os particulares, mas também a própria administração
que os elaborou.

- Se bem virmos, ao editar os regulamentos, a Administração como que se sub-roga ao legislador, criando
vínculos para si mesma, justamente em ordem a impedir a sua atuação casuística, fortuita e individualizada, fortalecendo
os pilares da certeza e segurança jurídica, significa isto então que os regulamentos deixariam de ter sentido útil se os
órgãos administrativos, incluindo aquele que os adaptou pudessem livremente deixar de os cumprir em determinadas
situações concretas, e, vinculara como está ao princípio da legalidade, a Administração tem de agir nos termos previstos
na lei geral e naqueles que ela mesmo fixe, segundo habilitação geral, em termos genéricos, portanto, um regulamento
derrogar outro para uma situação individual e concreta, sem que para tal se descortine justificação material bastante,
tratar-se-á, em bom rigor, de um ato administrativo, porém de um ato administrativo ilegal por violação de regulamento
preexistente.

- Ainda à luz do princípio da igualdade se compreende o alcance da regra da inderrogabilidade singular dos
regulamentos pois que arredar, sem fundamento válido, cero ou certos casos concretos do âmbito de vinculação de um
regulamento é potenciador de situações de desigualdade, por ex: não pode um superior hierárquico considerar-se inibido
de, perante um caso concreto, emitir uma ordem de serviço que divirja de instruções ou circulares previamente por si
adotadas.

Os regulamentos administrativos podem deixar de vigorar por caducidade, revogação, em resultado de uma declaração
administrativa de invalidade ou na sequência de uma decisão contenciosa, conforme os artigos 143º e seguintes do
CPA:

- caducidade: esta figura designa os casos em que, por força da ocorrência de determinados factos, cessa
automaticamente a vigência dos regulamentos, conforme os termos do artigo 145º do CPA e estão definidos em 2
momentos: o primeiro tem a ver com as chamadas cláusulas acessórias, os regulamentos sujeitos a termo ou condição
resolutiva caducam com a verificação destes, ao passo que, o segundo momento reporta-se à revogação das leis que
os regulamentos de execução se destinam a regulamentar, a qual terá, naturalmente, por efeito, a caducidade destes,
porém, se materialmente compatíveis, enquanto não se proceder à sua regulamentação poderão, transitoriamente,
manter-se em vigor à luz de um princípio de eficiência administrativa.

- Além destas duas situações, caducam ainda os regulamentos temporários, ou seja, os que hajam sido
editados para vigorar durante certo período de tempo, e, transcorrido esse lapso temporal, deixarão de produzir efeitos

5
e os regulamentos no caso de haverem sido transferidos para outra entidade as atribuições da pessoa coletiva que os
emitiu, ou de ter cessado a competência regulamentar do órgão autor do regulamento.

- revogação: consiste na cessação, total (abrogação) ou parcial (derrogação), dos efeitos de um regulamento
como consequência de um ato voluntário dos poderes públicos, dispõe assim, o artigo 146º, 1. do CPA que os
regulamentos podem ser revogados pelos órgãos competentes para a respetiva emissão, excetuando os regulamentos
necessários à execução das leis em vigor ou de direito da UE, que não podem ser revogados sem que a matéria sobre
que versam seja objeto de nova regulamentação e portanto manter-se-ão em vigor as normas do diploma revogado
(artigos 146, 2. e 3. do CPA).

- No caso da revogação parcial, os regulamentos revogatórios devem fazer menção expressa às normas
revogadas (artigo 146º, 1. e 2. do CPA) de forma a ser banida a prática das revogações implícitas, que atenta contra os
valores da certeza e da segurança jurídica.

- decisão administrativa: pode ser invocado por, qualquer interessado, a invalidade de um regulamento a
todo o tempo, exceto nos casos de ilegalidade formal ou procedimental (artigo 144º, 1. e 2. do CPA) ou esta ser
declarada pelos órgãos administrativos, tratando-se assim de uma decisão administrativa, sendo que a declaração
oficiosa de invalidade produz efeitos retroativos desde a emissão do regulamento (artigo 144º, 3. do CPA) à exceção
dos caso julgados e dos atos administrativos que se tenham tornado impugnáveis, a não ser que se tratem de atos
desfavoráveis para os particulares (artigo 144º, 4. do CPA).

- decisão contenciosa: os regulamentos administrativos poderão deixar de vigorar, no todo ou em parte, por
efeito de uma decisão de um tribunal competente, que os declare ilegais, que os declare nulos ou que os anule.

6
× Ato administrativo

- O ato administrativo é, tal como previsto no artigo 148º do CPA, um ato unilateral de autoridade, praticado no exercício
do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade legalmente habilitada, que se
consubstancia numa decisão produtora de efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, sendo que
pode ser analisado de vários pontos de vista:

- ato unilateral de autoridade: é um ato unilateral porque emana de um só sujeito e assim se distingue do
contrato, que tem um caráter bilateral e é de autoridade visto que se analisa num comando, numa estatuição reguladora
de situações jurídicas que, além de se impor aos destinatários, vincula a própria Administração.

- praticado no exercício de poder administrativo: podem haver entidades, como o Governo que além de
competências administrativas (artigo 199º da CRP) são também titulares de competências políticas e legislativas (artigo
197º e 198º da CRP) ora, se emanar dele um ato político ou decreto-lei, não estaremos em presença de atos
administrativos.

Não preenchem igualmente o requisito que nos ocupa a prática de um ato no exercício de poderes jurídico-
administrativos, os atos da administração que relevam do desempenho de atividades de gestão privada, como por
exemplo a denúncia de um contrato de aquisição de mobiliário.

- praticado por um órgão da administração pública: o ato administrativo é praticado por um órgão da
Administração ou qualquer outra entidade legalmente habilitada, ou seja, típica e frequentemente, o ato administrativo
é praticado por um órgão de Estado, de um instituto público, de uma entidade pública empresarial, de uma região
autónoma, de uma autarquia local, de uma associação pública ou de uma autoridade administrativa independente mas
podem igualmente ser praticados por outras entidades legalmente habilitadas, como por exemplo entidades privadas,
dotadas de poderes públicos ou concessionários sendo estes atos recorríveis junto dos tribunais administrativos (artigo
2º, 1. do CPA).

- consiste numa decisão: assenta este conceito de que só alguns atos jurídicos praticados por um órgão da
Administração ou outra entidade habilitada por lei se destinam a produzir efeitos numa situação individual e concreta,
correspondem ao conceito de decisão, que pode ser uma estatuição ou prescrição e designa os comandos de autoridade
capazes de provocar alterações na espera jurídica dos particulares, não é o caso dos atos instrumentais, por exemplo
dos atos preparatórios como a audição de peritos, da realização de estudos técnicos ou da solicitação de emissão de
pareceres.

Portanto, o ato administrativo produz efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, individual
porque os seus destinatários são determinados, concretamente mencionados ou mencionáveis e concreto na medida em
que se aplica a uma hipótese particular, sendo que este derradeiro elemento permite distingui -los dos regulamentos
que, como normas jurídicas editadas pela Administração, tem um carácter geral e abstrato.

× Importância do ato administrativo

× Estrutura do ato administrativo

- ponto de vista subjetivo: o ato administrativo é adotado por um órgão da Administração Pública pu outra
entidade titular de poderes de autoridade, tendo por destinatário um particular, porém, por vezes os sujeitos de direito

7
que se inter-relacionam são duas pessoas coletivas públicas como é exemplo do Governo e uma autarquia local, no
âmbito das relações tutelares ou duas pessoas coletivas privadas, como é exemplo um concessionário de obras públicas
e o proprietário de um restaurante situado numa àrea de serviço de uma autoestrada que vê rescindido o respetivo
contrato de cessão de exploração.

- ponto de vista objetivo: há que ter em consideração o conteúdo e objeto do ato administrativo, o conteúdo
corresponde à substância da decisão tomada pela Administração como autorizar, licenciar, subvencionar, punir,
expropriar, devendo este ser devidamente fundamentado (artigo 152º do CPA) ao passo que o objeto é a realidade
exterior sobre o qual incide o ato administrativo como uma pessoa, um terreno ou, em caso de atos secundários, um
ato primário.

- ponto de vista formal: modo como se exterioriza a conduta da Administração suscetível de ser qualificada
como ato administrativo, sendo que este pode ser adotado sob a forma escrita, regra nos órgãos singulares, ou oral,
que é o procedimento habitual nos órgãos colegiais, não deixado depois se consignar em acta, conforme o artigo 150º
do CPA.

A estrutura do ato administrativo compõe-se de elementos subjetivos, objetivos e formais, previstos nos temos
do artigo 151º do CPA, são eles a identificação do autor do ato, a identificação do respetivo destinatário, o conteúdo da
decisão e o seu objeto, a data de emissão, a assinatura do seu autor e ainda, sempre que as circunstâncias o exigem,
a menção da delegação ou subdelegação de poderes, a enunciação dos fatos ou atos que estiveram na origem do ato
administrativo e a fundamentação da decisão e, em caso de falta das menções essenciais não se configura um problema
de invalidade (nulidade) mas sim de autêntica inexistência jurídica, devendo ainda ser considerados anuláveis os atos
dos quais não conste a enunciação dos factos ou atos que lhes deram origem, a respetiva fundamentação e ai nda
aqueles a que falte a indicação da data em que tiverem sido praticados (artigo 151º, alíneas C, D e F) e irregulares os
que havendo sido praticados ao abrigo de uma delegação ou subdelegação de poderes, a isso não façam qualquer
referência (artigo 151º, 1. e 48º, 1. e 2. do CPA).

× Tipologia (atos administrativos)

- Analisemos uma divisão essencial, aquela que contrapõe os atos primários, os que versam pela primeira vez sobre
uma determinada situação da vida e os atos secundários, previamente praticados ou sobre uma situação já
anteriormente regulada por um ato primário.

× Atos primários favoráveis:

- autorização: trata-se de uma figura diretamente relacionada à fiscalização e controlo de atividades privadas
por parte da administração, que se destina a afastar os limites legais que entravam o exercício de uma determinada
atividade privada e impõe-se que uma autoridade administrativa supere os termos dessa contraposição, garantindo a
respetiva compatibilização sendo que estas podem ser autorizações permissivas: o particular é titular de um direito
subjetivo preexistente, cuja exercício está condicionado por lei a uma intervenção administrativa, ou seja, o direito já
integra a esfera jurídica do requerente mas só pode ser exercido mediante autorização, como são exemplo a autorização
concedida a um trabalhador público para acumulação de funções públicas e privadas, autorização para novas plantações
de vinha, enquanto que nas autorizações constitutivas de direito ou autorizações-licença, a administração atribui ao
destinatário o direito de exercer uma atividade que é relativamente proibida por lei, e excecionalmente a administração,
convencida do valor para interesse público, remove a proibição legal, como é exemplo a licença de uso e porte de arma
de fogo, a licença para a exploração de uma indústria.

8
 É importante, porém, referir que a tendência atual para a liberalização do acesso a atividades económicas no
sector do comércio e serviços, tem conduzido a uma certa subalternização da figura da autorização administrativa que,
cada vez mais, tende a ser substituída por regimes de comunicação prévia de início de atividade, resultando, num
modelo de controlo sucessivo ao invés do tradicional modelo de controlo prévio, e portanto, a regra passa a ser a da
comunicação prévia, através da qual o particular interessado se limita a inteirar a administração de determinado facto,
sendo que a administração não tem o dever de se pronunciar, uma vez que não estamos perante um requerimento, mas
sim perante uma declaração unilateral.

- concessão: ato mediante o qual a administração transmite para uma entidade privada determinados direitos
ou poderes de que era titular (concessão translativa) ou cria ex novo, direitos ou poderes em benefícios dos
particulares (concessões constitutivas), na primeira hipótese está em causa o exercício de uma atividade pública por
uma entidade privada, o concessionário, como é exemplo o serviço de abastecimento de água, de transportes ou de
fornecimento de energia elétrica enquanto que, na segunda hipótese, trata-se do uso privativo de bens do domínio
público como é exemplo a gestão de um parque de estacionamento ou a utilização de um terreno do domínio público.

- admissão: ato administrativo onde se procede à criação de um determinado estatuto pessoal, ou seja,
investe o particular numa determinada categoria legal do qual resulta um conjunto articulado de direitos e obrigações
como é exemplo a matrícula de um aluno numa escola, o internamento de um doente no hospital ou a nomeação de um
trabalhador da Administração Pública.

- subvenção: consiste numa quantia em dinheiro (contribuição financeira) outorgada por um órgão
administrativo a um particular, em ordem a que este possa suportar os custos de uma atividade considerada de interesse
público ou de interesse geral, como é exemplo os subsídios para o turismo rural, subsídios para a produção de energias
limpas, subsídios municipais a associações desportivas ou recreativas.

- dispensa e renúncia: a dispensa tem base numa norma legal ou regulamentar, no qual, a Administração
desobriga alguém do cumprimento de um dever geral, sendo que pode revestir a forma de isenção, como uma isenção
fiscal/pagamento de propinas ou escusa, a qual se trata se garantir a imparcialidade da atuação administrativa ao passo
que a renúncia é um ato pelo qual a Administração abdica da titularidade de um direito legalmente disponível.

× Atos primários desfavoráveis:

- atos de comando: impõem ao particular a adoção de uma conduta positiva ou negativa, assumindo,
respetivamente a designação de ordens ou de proibições como é exemplo o direito da polícia em ordenar a dispersão de
um dado grupo de pessoas, a proibição de circulação numa determinada via pública ou a ordem de encerramento de
um restaurante por razões de salubridade.

- atos punitivos: que cominam sanções aos destinatários como é exemplo uma sanção disciplinar de
advertência, suspensão ou expulsão de um trabalhador.

- atos ablativos: atos que, por fundados de interesse público, têm como consequência, a extinção ou
modificação de um direito de um particular como é exemplo a expropriação de um terreno, a nacionalização de uma
empresa, conferindo, no entanto, ao particular lesado o direito a ser devidamente compensado.

× Atos secundários:

- aprovação: ato pelo qual o orgão administrativo, concordando com o conteúdo de um ato praticado em
momento anterior por outra entidade, lhe confere eficácia, como é exemplo a aprovação tutelar do Governo de atos
praticados por institutos públicos (artigo 157º, a. do CPA)

- homologação: ato administrativo que confirma ou ratifica os fundamentos e as conclusões exarados numa
proposta ou num parecer provindos de outro órgão (artigo 152, 2. do CPA) porém, em certas situações, intende sobre

9
o orgão homologatório quase um dever de homologar, sendo que só o poderá recusar a homologação com fundamento
em ilegalidade, como é o caso do reitor de uma universidade, ao qual compete homologar as eleições e desginações do
membros dos órgãos de gestão das unidades orgânicas.

- visto: é, através, deste que um órgão administrativo declara haver tomado conhecimento de um ato
preexistente ou de um documento, podendo a administração abster-se de se pronunciar sobre o seu conteúdo (veto
meramente cognitivo) ou declarar não ter objeções, de legalidade ou de mérito, relativamente ao ato sobre o qual incide
(veto volitivo).

- ato confirmativo: inserido na categoria dos atos secundários de natureza integrativa, este é o ato pelo qual
a Administração revalida ou reitera o conteúdo de um atoo antecedente, como pode ser exemplo o casos, em que,
confrontado com uma recusa da sua pretensão, como uma licença, o particular volta a formular um pedido idêntico ou
de um superior hierárquico que, nessa sequência confirma e mantém em vigor a decisão do seu subalterno.

- revogação e anulação administrativa: a revogação determina a cessação dos efeitos de um ato anterior,
por razões de mérito, conveniência ou oportunidade, ao passo que na anulação gera a destruição dos efeitos de outro
ato, com fundamento na sua invalidade (artigo 165º do CPA) porém são insuscetíveis de revogaçao ou anulação
administrativa os atos nulos, os atos anulados contenciosamente e os atos revogados com eficácia retroativa (165º, 1.
do CPA).

- ratificação, reforma, conversão e retificação: os primeiros destinam-se à sanação de ilegalidades (artigo

164º do CPA), a ratificação destina-se a sanar vícios formais e de procedimento de um ato prévio, a reforma a expurgar
segmentos ilegais do conteúdo de um ato administrativo anterior e a conversão a sanar um ato ilegal, convertendo-o
num outro ato enquanto que a retificação (artigo 174º do CPA) visa corrigir os erros de cálculo ou materiais, se
manifestos, na expressão da vontade do órgão administrativo.

× Classificação (atos administrativos)

- critério da autoria: todos os atos administrativos são decisões (artigo 148º CPA), porém, podem ser
deliberações, se adotadas no seio de órgãos colegiais (artigo 21º e seguintes do CPA) podendo ainda ser classificados
como atos administrativos simples, quando provêm de um só órgão administrativo ou atos administrativos
complexos/em coautoria quando implicam a intervenção de dois ou mais órgãos administrativos, como um despacho
conjunto de dois ministros.

- critério dos destinatários: os atos administrativos podem ser singulares, coletivos, plurais e gerais.

- critério da eficácia temporal: distinguem-se os atos de eficácia instantânea e os atos de eficácia duradoura,
os primeiros esgotam os seus efeitos jurídicos num ato ou facto isolados, como a decisão de encerrar um restaurante
ou a revogação de um ato administrativo anterior, ao passo que os segundos estão na origem de relações jurídico
administrativas cujos efeitos perduram, como é exemplo a concessão de uso privativo de um bem de domínio público.

- critério do tipo de efeitos produzidos: podem distinguir-se os atos constitutivos e atos declarativos, nos
primeiros constitui-se, modifica-se ou extingue-se determinada relação jurídico-administrativa como uma alteração do
valor de um subsídio ou a revogação de uma licença ao passo que nos segundos, a Administração queda-se pela
atestação ou certificação de existência de certos factos ou situações, sendo isso pressuposto da produção de um efeito
jurídico legalmente previsto como é exemplo o certificado de inspeção periódica obrigatória de um veículo automóvel, a
declaração comprovativa de que alguém não efetua descontos para a segurança social.

Num outro sentido, ainda de harmonia com o presente critério, os atos administrativos podem ser positivos
ou negativos, consoante os respetivos efeitos ocasionem a constituição, modificação ou extinção de uma relação
jurídica.

10