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Instituto Serzedello Corrêa

OBRAS PÚBLICAS DE
EDIFICAÇÃO E DE
SANEAMENTO

Módulo 1

Planejamento

Aula 4

Licitação
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DIAGRAMAÇÃO
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Atenção!

Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em setembro de 2014. As afirmações e
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de Contas da União.
Módulo 1 - Planejamento

Aula 4 - Licitação

O que deve ser observado para se ter um procedimento licitatório


competitivo e regular?
Uma licitação mal elaborada traz riscos para a execução da obra?

Estudamos, na primeira aula, como o gestor pode solicitar e obter


recursos financeiros federais, por meio da celebração de convênios/
contratos de repasse/termos de compromisso, e como deve realizar um
planejamento antes de passar para a contratação de uma obra pública.

Na segunda, vimos como contratar um bom projeto básico, que deve


ser adequado e completo. E, já na terceira, apresentamos como elaborar
um orçamento, com composições de custos unitários e detalhamento dos
demais itens que impactam o preço final da obra (BDI, encargos sociais
etc.).

Após passar por toda essa etapa de preparação, o gestor municipal


terá condições de ir para a fase de licitação, que nada mais é que a etapa de
seleção da melhor proposta para a Administração.

Nesta quarta aula, trataremos então desse assunto tão importante


na contratação de uma obra pública, o procedimento licitatório. Veremos
quais as escolhas devem ser feitas em cada caso para que a Administração
aumente a competitividade de suas licitações e venha a contratar empresas
capacitadas, a um preço justo e que atenda às necessidades da Administração.

Para facilitar o estudo, esta aula está organizada conforme o sumário


a seguir apresentado:

Módulo 1 - Planejamento����������������������������������������������������������������������������������������� 3
Aula 4 - Licitação������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3
1. Comissão de licitação������������������������������������������������������������������������������������������� 6
Fase interna da licitação����������������������������������������������������������������������������������������� 7
2. Recursos orçamentários�������������������������������������������������������������������������������������� 7
2.1 Novidades trazidas pelo RDC���������������������������������������������������������������������� 8
2.2 Contratação Integrada�������������������������������������������������������������������������������� 10
2.3 Critérios de julgamento do maior desconto e do maior retorno
econômico����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11
3. Modos de disputa aberto e fechado��������������������������������������������������������������� 12
3.1 Qual escolher – Lei 8.666/1993 x RDC���������������������������������������������������� 13

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [3]


4. Modalidades de licitação na Lei 8.666/1993������������������������������������������������14
4.1 Possibilidade de dispensa ou inexigibilidade de licitação ���������������������15
4.2 Possibilidade de adoção do Pregão para a contratação de serviços
comuns de engenharia��������������������������������������������������������������������������������������15
4.3 Avaliação de uso do Sistema de Registro de Preços (SRP) de acordo
com o RDC���������������������������������������������������������������������������������������������������������16
4.4 Incentivos à participação de Microempresas (ME) e Empresas de
Pequeno Porte (EPP)�����������������������������������������������������������������������������������������17
5. Regimes de execução (EPU, EPG)����������������������������������������������������������������������18
5.1 Empreitada por preço global (EPG)����������������������������������������������������������19
5.2 Empreitada por preço unitário (EPU)������������������������������������������������������21
5.3 Diferenças�����������������������������������������������������������������������������������������������������22
6. Tipo de licitação���������������������������������������������������������������������������������������������������22
6.1 Como escolher o adequado������������������������������������������������������������������������23
7. Parcelamento x Fracionamento do objeto�������������������������������������������������24
8. BDI Diferenciado��������������������������������������������������������������������������������������������������25
9. Habilitações ����������������������������������������������������������������������������������������������������������26
9.1 Exigências de qualificação econômico-financeira�����������������������������������26
9.2 Exigências de qualificação técnica operacional e profissional���������������27
9.3 Capacidade técnico-operacional���������������������������������������������������������������28
9.4 Capacidade técnico-profissional����������������������������������������������������������������30
9.5 Exigência de visita técnica do licitante�����������������������������������������������������31
10. Edital - o que deve conter������������������������������������������������������������������������������32
10.1 Critérios objetivos de julgamento�����������������������������������������������������������33
10.2 Critérios de aceitabilidade de preços������������������������������������������������������33
10.3 Cláusulas obrigatórias do edital���������������������������������������������������������������34
10.4 Orçamento completo��������������������������������������������������������������������������������36
10.5 Projeto básico aprovado���������������������������������������������������������������������������36
10.6 Responsabilidades de Contratante e Contratado, de acordo com a
Matriz de Riscos�������������������������������������������������������������������������������������������������37
10.7 Possibilidade de pagamento antecipado de material posto-obra��������38
Fase externa da licitação��������������������������������������������������������������������������������������40
11 Análise e julgamento����������������������������������������������������������������������������������������40
Síntese���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������42
Referências bibliográficas ����������������������������������������������������������������������������������43
Glossário ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������46

Ao final da aula, espera-se que o participante seja capaz de, no exercício


de suas responsabilidades como gestor de obras públicas municipais de
edificações e saneamento:

yy(1) avaliar e analisar a pertinência dos procedimentos licitatórios


de uma obra pública, sob o prisma da legislação federal e da
jurisprudência do TCU, a saber:

[ 4 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


yy(1.1) tipos e modalidades de licitação;

yy(1.2) possibilidade de dispensa ou inexigibilidade;

yy(1.3) possibilidade de adoção do Pregão para a contratação de


serviços comuns de engenharia;

yy(1.4) novidades trazidas pelo RDC;

yy(1.5) participação de microempresas e empresas de pequeno


porte;

yy(1.6) regimes de execução aplicáveis a obras públicas;

yy(1.7) exigências de habilitação técnica e econômica;

yy(1.8) aspectos relacionados ao edital de licitação, ao contrato


administrativo e aos procedimentos de julgamento do certame.

Pronto para começar? Então, vamos!

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [5]


1. Comissão de licitação

A lei de licitações e contratos (8.666/1993) prevê, em seu art. 51, que


deve ser criada uma comissão de licitação a fim de conduzir os trabalhos
do certame. Entre as condições para a formação dessa comissão, a lei
estabelece: (i) número mínimo de membros; (ii) número de servidores
qualificados pertencentes ao quadro permanente do órgão; (iii) tempo de
permanência limite; e (iv) rodízio. Os membros que formarão a comissão
devem ser formalmente indicados mediante a publicação de portaria no
Diário Oficial.

O TCU já apontou que, em casos de obras de grande complexidade,


pelo menos um membro da comissão deve possuir conhecimento técnico
a respeito do objeto, ou a comissão deve solicitar auxílio a técnicos
especializados (cf. Acórdãos 3.314/2010-TCU-Plenário).

Caso não haja membros da comissão especialistas no assunto, a lei


permite à comissão que promova diligências em qualquer fase da licitação.
Portanto, é possível a comissão solicitar assessoramento de engenheiro
capacitado para tirar dúvidas de questões técnicas.

Cabe à comissão, ainda, certificar-se da existência de uma


documentação mínima, qual seja, (i) existência de projeto básico e
orçamento detalhado; (ii) ART no CREA anotadas pelos autores dos
projetos e do orçamento; e (iii) justificativas técnicas para a definição dos
requisitos de habilitação e estruturação da licitação.

A comissão deve, ainda, sob pena de responsabilidade solidária, adotar


medidas administrativas quando verificar irregularidades na licitação, que
possam gerar risco de problemas na contratação, sobretudo a má qualidade
do projeto ou orçamento com preços superestimados.

[ 6 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


Fase interna da licitação

2. Recursos orçamentários

Antes de iniciar propriamente o estudo do processo licitatório, é


importante conhecer um pouco sobre o que irá garantir que a obra tenha
os recursos financeiros suficientes para ser concluídas: o orçamento.

Após a identificação das necessidades que deverão ser atendidas pela


execução de um empreendimento, o gestor municipal deve tomar cuidado
com algumas normas que a legislação orçamentária estabelece para o caso
de obras públicas.

A primeira delas é a Lei Orçamentária Anual (LOA), na qual devem


estar incluídas todas as despesas programadas para aquele exercício (ano).

Contudo, é comum que as grandes obras sejam executadas em mais de


um exercício orçamentário exercício orçamentário. Por conta disso, o art.
167, § 1º, da Constituição Federal de 1988 dispõe que esses empreendimentos
devem estar previstos também no Plano Plurianual (PPA).

Deve ser lembrar que as obras públicas, grandes ou pequenas,


também devem ser executadas de acordo com as regras estabelecidas nas
Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e no Decreto 7.983/2013, das quais
destacamos:

yyregistrar os contratos e convênios no Sistema Integrado de


Administração de Serviços Gerais (Siasg) (art. 17 da Lei
12.708/2012 – LDO 2013);

yyelaborar orçamentos com base nos custos de dois sistemas


referenciais, o Sinapi e o Sicro (art. 102 da Lei 12.708/2012 –
LDO 2013, art. 3º do Decreto 7.983/2013);

yyregras específicas para a adoção do regime de empreitada por


preço global em obras financiadas com recursos federais (art.
102, §6º, da Lei 12.708/2012, 13 do Decreto 7.983/2013) ;

Além das três principais leis de orçamento (LOA, LDO e PPA),


citadas acima, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei complementar
101/2000 – também traz importantes normas para a execução de obras,
entre as quais, o art. 16, que exige dos gestores a análise do impacto dos
investimentos nos próximos três anos.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [7]


Outro preceito que a LRF ressalta é que novos projetos só podem
receber recursos “após adequadamente atendidos os em andamento e
contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos
termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.” (cf. art. 45 da
LRF). Isso quer dizer que as Prefeituras devem se assegurar acerca da
conclusão das obras que estão em andamento antes de iniciar novas.

Devem ser observadas também as etapas que envolvem as despesas


numa obra pública. De acordo com a Lei 4.320/1964, uma despesa
compreende os estágios de previsão, empenho, liquidação e pagamento.

A previsão consiste no crédito orçamentário inscrito na LOA do


exercício em que será realizada a despesa. Dessa forma, antes de iniciar
uma obra, é necessário que haja dotações previstas na LOA para atender as
despesas do empreendimento.

O empenho, de acordo com o art. 58 da Lei 4.320/1964, é o ato que


cria para a Administração a obrigação de pagamento da despesa, e não
pode ser superior ao montante previsto na LOA.

Devemos lembrar que o empenho constitui uma etapa essencial na


realização da despesa, uma vez que o art. 60 da Lei 4.320/1964 proíbe
qualquer pagamento sem empenho prévio.

A liquidação consiste na verificação do cumprimento das obrigações


do contratado (art. 63 da Lei 4.320/1964). Em obras públicas, a etapa de
liquidação ocorre quando a fiscalização da obra verifica e atesta que os
serviços foram executados efetivamente conforme previstos1.

Após o atesto do fiscal da obra, confirmando que a empresa contratada


executou devidamente uma parcela do serviço, ocorrerá a última etapa, que
é o pagamento da despesa.

2.1 Novidades trazidas pelo RDC


Adentrando, então, nos aspectos relacionados ao procedimento
licitatório, temos que, por meio da Lei 12.462/2011, foi criado um novo
regime de licitações públicas, o Regime Diferenciado de Contratação
(RDC).

1 - Cabe ressaltar que a regra geral da legislação – art. 62 da Lei 4.320/1964 c/c o art. 58 do Decreto 93.872/86 – e
da jurisprudência do TCU – Decisão 1.552/2002 e 1.662/2002 e Acórdãos 3.332/2012, 48/2007, 1.090/2007, 374/2010,
374/2011 e 1.879/2011, todos do Plenário – é a proibição de pagamentos antecipados (antes da execução dos serviços). A
exceção a essa regra será tratada à frente..

[ 8 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


Inicialmente, o RDC só poderia ser utilizado para empreendimentos
ligados à Copa do Mundo de 2014, aos Jogos Olímpicos de 2016 e às obras
dos aeroportos das capitais dos Estados distantes até 350 km das sedes
desses megaeventos esportivos.

Com o passar do tempo, outros tipos de obras foram sendo incluídos


na possibilidade de uso do RDC, entre os quais, as ações do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC); as obras e serviços de engenharia do
Sistema Único de Saúde (SUS); as obras e serviços de engenharia do sistema Fique atento às eventuais
público de ensino; e as obras afetas à construção, reforma e ampliação de alterações na lei que
unidades prisionais. instituiu o RDC. Pelo
histórico de alterações
Entre as principais novidades trazidas pelo RDC, com relação à Lei existente, verifica-se uma
8.666/1993, destacamos: tendência de ampliação
dos casos em que o
1. Orçamento sigiloso: No RDC, em regra, o orçamento base da regime se torna aplicável,
licitação só será tornado público após o término do certame; previstos no art. 1º. Ao
estudar essa legislação,
2. Novos tipos de licitação: O RDC possui novos critérios de certifique-se de que está
julgamento de propostas, além dos tradicionais “menor preço”, trabalhando com a versão
“melhor técnica” e “técnica e preço”, para obras de engenharia, mais atualizada dos
tais como: “maior desconto” e “maior retorno econômico”; normativos.

3. Em regra, a fase de habilitação numa licitação regida pelo RDC


só ocorre após a fase de julgamento das propostas. Os critérios
de habilitação são os mesmos da Lei 8.666/1993;

4. As propostas e lances podem ocorrer por meio de dois modos


de disputa: aberto ou fechado. Além disso, esses dois modos
de disputa podem ser combinados entre si, bem como são
admitidos lances intermediários no modo de disputa aberto;

5. Para obras de engenharia, o RDC prevê novos regimes de


execução, além das tradicionais “empreitadas por preço global”,
por “preço unitário” e “empreitada integral”, quais sejam, a
“contratação integrada” e a “contratação por tarefa”;

6. As licitações realizadas com base no RDC devem ser,


preferencialmente, processadas em sua modalidade eletrônica;

7. O RDC contempla ainda os institutos da Pré-qualificação


permanente, do Sistema de registro de preços, dos Registros
cadastrais e dos Catálogos eletrônicos de padronização;

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [9]


8. A remuneração da empresa contratada para executar as obras
poderá variar de acordo com o atingimento de metas, padrões
de qualidade e prazo de conclusão da obra. Ou seja, se a empresa
conseguir terminar a obra com qualidade e antes do prazo
previsto, o valor que ela receberá poderá ser maior, desde que
previsto no edital da licitação.

A fim de detalhar melhor as inovações introduzidas pelo RDC,


abordaremos no tópico seguinte individualmente algumas das principais
novidades do regime.

2.2 Contratação Integrada


A Contratação integrada talvez seja uma das maiores novidades do
RDC. Prevista no art. 8º, inciso V, da Lei 12.462/2011, a contratação integrada
é um regime de execução em que a empresa contratada será responsável
pela elaboração dos projetos básicos e executivos, pela execução das obras
e pela realização de testes. Em suma, quase todas as etapas necessárias e
suficientes para a entrega final do objeto ficam sob a responsabilidade do
contratado.

Nesse regime de execução, de acordo com o art. 9º, § 2º, inciso I, da Lei
do RDC, o edital deverá conter “anteprojeto de engenharia”. Esse anteprojeto
de engenharia deve ser capaz de caracterizar a obra ou o serviço, sobretudo
no que diz respeito: (i) à demanda a ser atendida pela obra, demonstrada
pelo programa de necessidades; (ii) às condições de solidez, segurança e o
prazo de entrega da obra; (iii) à estética do projeto arquitetônico; e (iv) aos
parâmetros de adequação ao interesse público.

Em outras palavras, o regime de contratação integrada permite que


uma licitação de obras de engenharia seja lançada sem que seu projeto
básico esteja elaborado, deixando-o a cargo da contratada.

Por ser um regime relativamente recente, a jurisprudência do TCU


sobre o tema ainda está começando a se formar. Contudo, já existem
O anteprojeto de algumas orientações a respeito.
engenharia deve definir as
principais diretrizes que Entre as orientações importantes, destacamos a necessidade de o
orientarão a elaboração anteprojeto de engenharia definir as principais diretrizes que orientarão a
do projeto básico, elaboração do projeto básico, principalmente o padrão de acabamento da
principalmente o padrão obra, a demanda que será atendida, o prazo de entrega.
de acabamento da obra,
a demanda que será Por exemplo, o anteprojeto de um hospital a ser licitado pelo regime
atendida e o prazo de de contratação integrada deve prever, expressamente, o número de leitos
entrega. que o hospital deverá possuir, especificando quantos leitos de emergência,

[ 10 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


internação, cirurgia, seja adulta ou pediátrica. Também deve deixar claro
qual o padrão de acabamento a ser aplicado nos pisos, revestimentos,
pinturas, banheiros, louças e metais. Quais os ambientes que comporão o
hospital, qual o gabarito que o hospital deverá seguir, em que terreno será
construída a obra e em qual prazo, etc.

Além disso, em virtude do anteprojeto não conter todos os elementos


para elaborar um orçamento analítico preciso, a legislação prevê que as obras
licitadas pelo regime de contratação integrada deverão ser orçadas com base
nos valores praticados pelo mercado, nos valores pagos pela Administração
Pública em serviços e obras similares ou na avaliação do custo global da
obra, verificada por meio de orçamento sintético ou metodologia expedita
ou paramétrica.

2.3 Critérios de julgamento do maior desconto e do maior


retorno econômico
O RDC inovou ao incluir entre os critérios de julgamento das propostas
o maior desconto e o maior retorno econômico. Pela jurisprudência do
TCU, esses critérios não poderiam ser utilizados nas licitações regidas pela
Lei 8.666/1993 por falta de amparo legal.

Contudo, agora no RDC essa possibilidade é admitida. O julgamento


do maior desconto considera que todas as licitantes deverão ofertar
descontos sobre o preço global a ser fixado no edital. Esse desconto deverá
ser respeitado também em eventuais aditivos contratuais.

Para o caso específico de obras públicas, esse desconto deverá incidir


linearmente sobre os preços de todos os itens da planilha orçamentária da
obra. Ou seja, não é permitido que sejam ofertados descontos diferenciados
entre os serviços.

Ainda quanto ao critério de maior desconto, vale dizer que, como


exceção à regra geral, o orçamento estimado pela administração deverá
constar no edital de licitação, conforme art. 6º, § 1º, do RDC (Lei
12.462/2011).

Já o critério de julgamento do maior retorno econômico pode ser


utilizado em certames que tenham por objeto os chamados “contratos de
eficiência”. Tais contratos, normalmente, incluem a prestação de serviços,
ou ainda a execução de obras e o fornecimento de bens, que visem reduzir
despesas correntes do contratante. Nesses casos, as propostas serão avaliadas
para selecionar a que proporcionará maior economia para a Administração
Pública e o contratado será remunerado com base em percentual da
economia gerada.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 11 ]


Caso a economia efetivamente gerada seja inferior à inicialmente
prevista, a diferença será descontada da remuneração da contratada. Pode
ocorrer que a diferença entre a economia efetiva e a prevista seja maior
do que a remuneração da empresa, nessa situação, a contratada deverá ser
multada por inexecução contratual no valor da diferença, nos termos do
art. 23, §3º, do RDC.

3. Modos de disputa aberto e fechado

O RDC também inova no quesito de disputa de preços entre os


licitantes. Estão previstos em lei os modos de disputa aberto, fechado e a
combinação entre os dois.

O modo de disputa fechado ocorre quando os licitantes apresentam


propostas sigilosas e lacradas em envelopes até o momento de sua abertura
previsto no edital. Esse modo de disputa é bem parecido com o que já
ocorria nas Concorrências regidas pela Lei 8.666/1993.

Por sua vez, o modo de disputa aberto ocorre quando os licitantes


ofertam lances públicos e sucessivos, como acontece nos pregões previstos
na Lei 10.520/2002.

A combinação entre esses dois modos de disputa pode acontecer


com o modo fechado antes do aberto, como com o modo aberto antes do
fechado.

A combinação entre os modos de disputa é uma possibilidade


interessante que o RDC oferece o gestor. Diferentemente da Lei 8.666/1993,
na qual a competição entre as empresas se encerrava na abertura das
propostas, no RDC as empresas podem continuar competindo ofertando
lances e reduzindo preços, possibilitando que a Administração selecione
propostas mais vantajosas.

CASO PRÁTICO

Uma licitação de RDC de um posto de saúde realizada nos modos de disputa fechado
e aberto foi muito bem sucedida, pois a competitividade entre as empresas se
manteve até o final. Primeiramente, as empresas ofertaram seus preços em propostas
lacradas, que resultou em um desconto de 10% com relação ao orçamento estimativo
da administração. Após essa fase e partindo do valor da menor proposta apresentada,
ocorreu a fase de lances, em modo aberto, o que fez com que três empresas disputassem
o objeto por várias rodadas de lances. Ao final, o desconto foi de 16% (6% de desconto
a mais sobre a proposta de menor valor apresentada na fase de disputa fechada).

[ 12 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


3.1 Qual escolher – Lei 8.666/1993 x RDC

O gestor municipal, muitas das vezes, se vê diante da escolha entre


qual regime legal adotar nas licitações de suas obras para educação ou
saúde, sejam as licitações tradicionais da Lei 8.666/1993, sejam as regidas
pelo RDC.

Ambas as leis possuem vantagens e desvantagens. A principal


vantagem da Lei 8.666/1993 é que nela há sempre a obrigação de elaborar o
projeto básico de forma completa e precisa, enquanto que no RDC há, além
dessa opção, a possibilidade de repassar a elaboração do projeto básico ao
contratado por meio da contratação integrada, já tratada acima.

Um projeto básico bem elaborado reduz o risco de futuras falhas na


obra e de obter altos preços, uma vez que, com riscos menores, as licitantes
tenderão a ofertar preços mais competitivos. Por outro lado, também há
desvantagens nas licitações regidas pela Lei 8.666/1993, como a fase de
habilitação ocorrer antes do julgamento das propostas, o que pode alongar
a licitação diante de possíveis recursos requeridos por licitantes inabilitadas
que, ao final, poderão nem mesmo serem as vencedoras da licitação.

Por outro lado, o RDC traz instrumentos muito inovadores e


interessantes, como a fase de propostas preceder a fase de habilitação ou
a possibilidade de combinar modos de disputa fechado e aberto. Outra
novidade do regime é a possibilidade de contratação integrada, na qual fica
a cargo da contratada a elaboração do projeto básico, aspecto sob o qual
ainda não há um consenso de suas vantagens e desvantagens.

Importante registrar que, ao optar pela contratação integrada, a


administração deve estabelecer com clareza como se dará a divisão de
riscos entre contratante e contratada, por meio de uma matriz de riscos.

Portanto, há vantagens e desvantagens nos dois tipos de licitação.


Assim, cabe ao gestor municipal, diante das características dos dois regimes
apresentados acima e do objeto que deseja contratar, decidir pelo melhor
caminho a seguir.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 13 ]


4. Modalidades de licitação na Lei 8.666/1993

A Lei 8.666/1993 prevê cinco modalidades principais de licitação:


concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Além delas, a
Lei 10.520/2002 incluiu outra, o pregão.

O leilão é a modalidade devida para a venda de bens móveis


inservíveis ou para alienação de imóveis pela administração (art. 22, §5º, da
Lei 8.666/93), razão pela qual não iremos abordar essa modalidade nesse
curso.

Quanto às demais modalidades, nos termos da Lei 8.666/1993,


a concorrência é a mais adequada para licitar obras de grande vulto, na
medida em que é a modalidade a ser empregada para obras cujo valor seja
acima de R$ 1.500.000,00.

Em virtude de a concorrência ser destinada a contratações de obras


de maior vulto, geralmente os orçamentos são mais complexos e exigem
das licitantes maior esforço na elaboração das propostas e conhecimento
do objeto licitado, de modo que a própria legislação (Lei 8.666/1993) prevê
um prazo maior entre a publicação do edital e a apresentação das propostas
para essa modalidade de licitação, o qual deve ser, no mínimo, de 45 dias
para concorrências de contratações sob regime de empreitada integral,
bem como para critérios de julgamento dos tipos melhor técnica ou técnica
e preço, e de 30 dias para os demais casos.

Por sua vez, a tomada de preços é uma modalidade mais simplificada


que a concorrência e se aplica a obras de complexidade intermediária,
cujos valores se situem na faixa entre R$ 150.000,00 e R$ 1.500.000,00.
Por essa razão, a tomada de preços possui prazo menor para apresentação
de propostas e a publicidade mínima exigida por lei é menor que a da
concorrência.

O convite é a modalidade mais simples de todas e só se aplica a


pequenas obras de valor abaixo de R$ 150.000,00. Ultimamente, o convite
quase não tem sido mais utilizado.

O concurso é a modalidade que deve ser utilizada no caso de licitações


para escolha de trabalhos técnicos, científicos ou artísticos, mediante
a instituição de prêmios ou remunerações pré-fixadas aos vencedores.
E o concurso é uma modalidade que pode ser utilizada para escolha de
projetos arquitetônicos de edificações, em virtude de esses serem projetos
com grande teor estético.

[ 14 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


Por fim, o pregão foi uma inovação da Lei 10.520/2002 e se aplica
a licitações de bens e serviços comuns de qualquer valor. O texto legal
define que bens e serviços comuns são aqueles que podem ser definidos
objetivamente no edital, por meio de suas especificações de mercado.

Em regra, o pregão não pode ser utilizado em licitações de obras,


contudo, como será explicado adiante, os serviços comuns de engenharia
podem ser objeto de um pregão.

4.1 Possibilidade de dispensa ou inexigibilidade de licitação


Para obras de pequeno valor, abaixo de R$ 15.000,00, a lei 8.666/1993
permite que sejam contratadas por meio de dispensa de licitação.

Também é possível contratar por meio de dispensa de licitação o


remanescente de obra licitada e cuja contratada teve seu contrato rescindido.
A lei permite que o gestor contrate os serviços restantes para conclusão da
obra diretamente com os demais proponentes da licitação original da obra,
sem necessidade de realizar nova licitação, sob a condição de ser obedecida
a ordem de classificação das empresas e que sejam aceitos os mesmos preços
e condições do vencedor da licitação.

Quanto à possibilidade de inexigibilidade de licitação, a lei de licitações


e contratos define que a inexigibilidade ocorre quando há impossibilidade
de competição. Na área de obras públicas, ocorre raramente de projetos
arquitetônicos serem contratados por inexigibilidade junto a arquitetos de
notória especialização.

4.2 Possibilidade de adoção do Pregão para a contratação


de serviços comuns de engenharia
A jurisprudência do TCU aponta no sentido de que é admissível a
realização de pregão para contratação de serviços comuns de engenharia (cf.
Súmula TCU 257/20102). Os serviços que podem ser licitados por pregão
são os considerados comuns, isto é, somente aqueles que possuírem padrões
de desempenho e qualidade que possam ser objetivamente definidos no
edital, por meio de especificações usuais no mercado.

Primeiramente, é preciso diferenciar obra de engenharia de serviço


de engenharia. De acordo com a Lei 8.666/1993, obra envolve construção,
reforma, fabricação, recuperação ou ampliação. Caso a atividade a ser
licitada não se refira a nenhum desses tipos, ela pode ser definida como
serviço.

2 - A Súmula TCU 257/2010 traz a seguinte redação: “O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia
encontra amparo na Lei nº 10.520/2002.”

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 15 ]


Acerca desse assunto, o Acórdão 2.470/2013-TCU-Plenário trouxe
entendimentos inovadores. O primeiro deles é o de que obra de engenharia
é a alteração do ambiente pelo homem, independentemente de suas técnicas
construtivas ou dos materiais utilizados.

A segunda coisa a ser feita é conceituar serviços comuns. No


entendimento da jurisprudência do TCU, alguns exemplos de serviços
comuns de engenharia são os de manutenção predial e os de conservação
rodoviária.

No caso da conservação rodoviária, todas as atividades que englobam


esse serviço, como a correção de defeitos no pavimento, a limpeza e
reparação de dispositivos de drenagem, a roçada da faixa de domínio, e a
recomposição de aterros, possuem especificações usuais de mercado as quais
possibilitam uma definição objetiva no edital e podem ser considerados
como serviços comuns.

Cabe ressaltar, ainda, que a conservação rodoviária não possui


serviços com alta complexidade tecnológica, que impossibilitem a definição
de suas ações, ou que requeiram atividades que sejam difíceis de serem
padronizadas.

Em outras palavras, os serviços comuns são serviços que possuem


técnicas de execução de pequena complexidade para as empresas de
engenharia.

4.3 Avaliação de uso do Sistema de Registro de Preços


(SRP) de acordo com o RDC
O Sistema de Registro de Preços (SRP) foi previsto na redação da Lei
8.666/1993, a qual não deixou disposições claras para seu uso.

Por sua vez, a lei do RDC (Lei 12.462/2011) também fez a previsão de
seu uso, bem como a regulamentação desse regime, por meio do Decreto
7.581/2011. No texto original desse regulamento, foi oferecida a opção
do gestor utilizar o SRP/RDC para contratar prestação de serviços de
engenharia e aquisição de bens.

Em 23 de janeiro de 2013, foi editado o Decreto 7.892, que regulamenta


o SRP previsto no art. 15 da Lei 8.666/1993. Esse decreto conceitou o SRP
como um procedimento administrativo para futura contratação de bens
e serviços, em que as empresas vencedoras assumem o compromisso de
fornecer bens e serviços a preços e prazos registrados em uma ata específica,
denominada Ata de Registro de Preços. Durante a validade da ata, os órgãos
participantes poderão contratar os produtos ofertados pelas empresas pelos
preços registrados na ata.

[ 16 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


Embora o SRP seja um sistema que facilite as contratações públicas,
ele não era utilizado para obras de engenharia em decorrência do disposto
na legislação, a qual só permitia que esse sistema fosse utilizado para
o fornecimento de bens e para a prestação de serviços à Administração
Pública.

Entretanto, alguns órgãos passaram a contratar obras de construção


com projetos padrões e metodologias construtivas diferenciadas e
padronizadas, a fim de caracterizar o objeto como aquisição de bens.

Em um caso concreto (glossário), o TCU admitiu a utilização do


SRP pelo FNDE, para a construção de creches, utilizando metodologias de
construção padronizadas.

Recentemente, o art. 89 do Decreto 7.581/2011 (Decreto RDC) foi


alterado, de forma que incluíram a previsão de utilização de SRP para obras
com características padronizadas.

Contudo, entendemos que a utilização de SRP para obras ainda não


está pacificamente autorizada, uma vez que o Decreto inovou onde a Lei
silenciou. Assim, recomendamos o acompanhamento das futuras decisões
do TCU a respeito desse tema.

4.4 Incentivos à participação de Microempresas (ME) e


Empresas de Pequeno Porte (EPP)
De acordo com a Lei Complementar 123/2006, são consideradas
microempresas aquelas que possuam faturamento bruto anual inferior
a R$ 360.000,00. Por sua vez, as empresas de pequeno porte devem ter
seu faturamento bruto anual situado na faixa entre R$ 360.000,00 e R$
3.600.000,00.

Essa Lei Complementar 123/2006 também conferiu diversas vantagens


competitivas às microempresas e empresas de pequeno porte quando de
sua participação em licitações públicas.

As principais vantagens são:

yyPrazo de 2 dias úteis para regularização fiscal da microempresa


ou empresas de pequeno porte, contados da data em que forem
declaradas vencedoras da licitação, no caso de terem sido
detectadas restrições na regularidade fiscal da empresa;

yyPreferência de contratação para microempresas ou empresas de


pequeno porte no caso em que suas propostas sejam iguais ou

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 17 ]


até 10% superiores à proposta melhor classificada da licitação,
no caso das modalidades licitatórias da Lei 8.666/1993, e até 5%
no caso de pregões.

Na prática, essa preferência de contratação se dá com a possibilidade


ofertada à microempresa ou empresas de pequeno porte para que apresente
proposta de preços inferior à vencedora do certame. No caso específico de
pregões, a microempresa ou empresa de pequeno porte melhor classificada
poderá apresentar novo lance em até 5 minutos após o encerramento dos
lances das demais licitantes.

Outras disposições da Lei Complementar 123/2006 compreendem:


(i) a possibilidade de realização de certames destinados exclusivamente
a microempresa ou empresa de pequeno porte, desde que seu objeto
seja inferior a R$ 80.000,00; (ii) a possibilidade de exigir dos licitantes a
subcontratação de microempresa ou empresa de pequeno porte, desde
que o percentual de subcontratação não exceda 30% do valor do objeto;
(iii) o estabelecimento de cota de 25% do objeto para a contratação de
microempresa ou empresa de pequeno porte, em licitações cujo objeto seja
a aquisição de bens ou serviços divisíveis.

5. Regimes de execução (EPU, EPG)

A Lei 8.666/93 define os regimes de como se dá a contratação e execução


de obras e serviços de engenharia, os chamados regimes de execução.

Os regimes dispostos pela referida Lei são: (i) a empreitada por preço
global; (ii) a empreitada por preço unitário; (iii) a tarefa; e (iv) a empreitada
integral.

Em síntese, a empreitada por preço global ocorre quando a execução


da obra é contratada pelo seu total. Já a empreitada por preço unitário é
destinada para obras em que não é possível determinar com precisão as
quantidades, sendo fixados somente os preços unitários dos serviços,
independentemente da quantidade executada.

O regime por tarefa não é adequado para obras de maior porte, como a
própria lei define (art. 6º, inciso VIII, ‘d’). Por sua vez, a empreitada integral,
usualmente, é utilizada em obras industriais de grande envergadura, como
refinarias, fábricas de semicondutores etc. Isso ocorre porque a empreitada
integral inclui a etapa de entrada em operação no escopo do contrato, haja
vista os complexos serviços de pré-operação de uma planta industrial dessa
magnitude.

[ 18 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


Dessa forma, o gestor se depara com quatro possíveis regimes para
contratar e executar uma obra de edificação administrativa. Desses, os
mais comuns são a empreitada por preço global e a empreitada por preço
unitário, razão pela qual esse curso detalhará com mais minúcias esses dois
regimes.

Conforme será visto adiante, a escolha do regime de contratação traz


reflexos significativos na fiscalização e na medição dos serviços da obra, a
ser realizada na fase de execução contratual do empreendimento.

Antes de adentrar nas particularidades da EPG e da EPU, cabe


salientar que a recente Lei 12.462/2011, que instituiu o Regime Diferenciado
de Contratações Públicas (RDC), inovou com mais uma possibilidade de
regime de execução, a saber, a contratação integrada, cuja definição já foi
abordada anteriormente nessa mesma aula.

5.1 Empreitada por preço global (EPG)


Na empreitada por preço global, a obra será contratada “por preço
certo e total”. Tendo em vista essa definição, esse regime é indicado quando
os quantitativos dos serviços a serem executados puderem ser definidos
com precisão. Por essa razão, o regime de empreitada por preço global exige
um detalhamento completo de todos os componentes da obra, a fim de que
haja incerteza mínima na orçamentação da obra.

Em outras palavras, o projeto básico, que já precisava ser preciso e


completo em qualquer regime de execução, deve ter detalhamento ainda
maior no regime de empreitada por preço global, o que exige também
maior rigor nas definições das soluções detalhadas de engenharia adotadas
no projeto.

Isso ocorre porque a contratada, no regime de empreitada por preço


global, poderá responder por eventuais erros ou omissões na quantificação
dos serviços, a exemplo daqueles casos em que é possível à contratada
quantificar adequadamente os itens de serviços por meio do projeto básico.

Além disso, as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO), desde 2011,


vêm trazendo disposições relativas à execução de obras sob o regime
de empreitada por preço global. O art. 127, § 6º, da Lei 12.309/2010
(LDO/2011), por exemplo, estabeleceu ser possível que as propostas dos
licitantes tenham valores diferentes dos referenciais de preços, atendida a
condição de que o preço global orçado “e o de cada uma das etapas previstas
no cronograma físico-financeiro do contrato” sejam iguais ou inferiores ao
valor calculado por meio dos sistemas referenciais.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 19 ]


A LDO/2011 também estabeleceu que o contrato deveria conter o
cronograma físico-financeiro da obra com a especificação física completa
de cada uma das etapas que servirá de medição e monitoramento do
empreendimento. Essas regras foram repetidas nas LDO/2012 e LDO/2013.

Por fim, uma importante inovação trazida pelo art. 102, § 6º, da
LDO/2013 foi a limitação de que eventuais alterações contratuais em
contratos de EPG, sob alegação de falhas ou omissões de projeto, não
poderão totalizar mais do que 10% do valor total do contrato, mantido o
desconto dado na proposta.

Além disso, o Decreto 7.983/2013, que estabelece regras e critérios


para elaboração do orçamento de referência de obras de engenharia,
contratados e executados com recursos da União, também disciplina
questões relativas à adoção do regime de Empreitada por Preço Global.
Entre as disposições do normativo, o art. 13, inciso I, traz as mesmas regras
da LDO/2013 referentes aos critérios de aceitabilidade de preços unitários
dos licitantes e à limitação de aditivos sob alegação de falhas ou omissões
de projeto.

Em decorrência da edição do Decreto 7.983/2013, o qual trouxe


regras específicas acerca da adoção do regime de EPG, a LDO 2014 não
tratou mais sobre esse assunto.

Embora haja expressa disposição normativa acerca de aditivos em


contratos sob regime de EPG, esse tema foi objeto de atenção do TCU no
Acórdão 1.977/2013-Plenário.

Esse Acórdão traz entendimentos do TCU acerca: (i) das diferenças


entre os regimes de execução; (ii) das situações em que o uso de cada um
deles é mais recomendado; (iii) da necessidade de termos aditivos em cada
um dos regimes, entre outras disposições. Esse Acórdão é muito importante
Para saber mais... para entender melhor o assunto.
Recomenda-se a leitura
integral do Acórdão Por causa dessas características, é fundamental que o projeto básico
1.977/2013-TCU-Plenário de uma obra a ser licitada por empreitada por preço global seja ainda
mais minucioso e detalhado. Além disso, eventuais falhas no projeto
básico trazem consequências de maior impacto em obras contratadas por
empreitada por preço global, uma vez que ao negar a possibilidade de termos
aditivos, a contratada poderá não suportar os preços ofertados na licitação,
ao passo que, se realizar todos os acréscimos que não estavam previstos, a
administração pode não ter escolhido a proposta mais vantajosa.

Por isso, recomenda-se adotar esse regime em obras nas quais seja
possível prever com razoável grau de precisão as quantidades envolvidas.

[ 20 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


O exemplo mais claro disso é a construção de uma edificação. Numa obra
de edificação, é possível calcular as quantidades dos diversos elementos que
formam a obra como um todo, estrutura, alvenaria, instalações elétricas e
hidrossanitárias etc.

Já em uma obra de reforma, cujo emprego da EPG não é recomendado,


como veremos mais adiante, há um maior grau de incerteza em suas
quantidades, já que muitas vezes não é possível prever exatamente o que
será encontrado numa obra de reforma.

5.2 Empreitada por preço unitário (EPU)


Consoante a Lei de Licitações e Contratos, a empreitada por preço
unitário consiste na execução da obra ou do serviço por preço certo de
unidades determinadas. Disso decorre que é o regime mais indicado
para obras cujos quantitativos não puderem ser definidos com adequada
precisão.

Cabe ressaltar que, conquanto o projeto básico de uma licitação


realizada sob empreitada por preço unitário não precise ter o mesmo grau
de detalhamento exigido para uma empreitada por preço global (art. 47 da
Lei 8.666/1993), a completude do projeto básico, definido no art. 6º, inciso
IX, da Lei 8.666/93, deve ser respeitada.

Contudo, a existência de uma imprecisão nos quantitativos dos serviços


não implica, por si só, deficiência do projeto básico. Com efeito, mesmo
em projetos cuidadosamente elaborados e detalhados, há alguns tipos de
serviços cujos quantitativos possuem um maior nível de imprecisão. Esse
é o caso dos serviços de movimentação de terra em rodovias e barragens.

Por essa razão, é recomendável que essas tipologias de obras sejam


contratadas sob o regime de empreitada por preço unitário.

Esse regime retira parcela significativa do risco atribuído ao contratado


para a execução dos serviços, uma vez que os quantitativos medidos em
campo corresponderão, efetivamente, aos pagamentos, conforme mostrou
o Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário.

Dessa forma, verifica-se que o projeto básico sempre constitui


elemento essencial ao sucesso da licitação, contratação e execução do
empreendimento, independentemente do regime de execução adotado
(exceto na contratação integrada prevista no RDC).

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 21 ]


5.3 Diferenças

De modo geral, as diferenças básicas entre os regimes de empreitada


por preço global e empreitada por preço unitário residem: (i) na maneira
como são realizadas as medições da obra; e (ii) no risco assumido pela
contratada na execução da obra, em função da diferença no modo de medir
e pagar.

Na empreitada por preço unitário, há a necessidade de uma fiscalização


que acompanhe a execução de cada unidade de serviço. As medições em
empreitada por preço unitário devem ser bastante detalhadas e trazer
boletins que fundamentem com precisão essas quantidades.

Já na empreitada por preço global, as medições são efetuadas com


base em etapas de serviço, de acordo com o cronograma físico-financeiro
da obra ou com as etapas definidas objetivamente e previamente no edital
de licitação.

Por exemplo, um edital de licitação de uma obra a ser contratada


pelo regime de empreitada por preço global pode definir que seja pago
o valor global das fundações, após a conclusão dessa etapa. Concluída a
estrutura da obra, o valor previsto para essa etapa deverá ser pago, e assim
sucessivamente, até a conclusão da obra.

Por isso, na empreitada por preço global, eventuais e pequenas


imprecisões nos quantitativos da planilha orçamentária deverão ser
suportadas pelo contratado. E também em razão desse modo de medir e
pagar uma obra sob o regime de empreitada por preço global, o esforço da
fiscalização é menor.

6. Tipo de licitação

A Lei 8.666/1993 define os seguintes tipos de licitação: (i) menor


preço; (ii) melhor técnica; (iii) técnica e preço; e (iv) de maior lance ou
oferta. O último tipo, “maior lance ou oferta”, só é utilizado no caso de
alienação de bens ou concessão de direito real de uso. Portanto, os tipos de
licitação que se aplicam a obras públicas são os três primeiros mostrados.

Por sua vez, o RDC também trouxe, adicionalmente, algumas


novidades nos tipos de licitação. O tipo “menor preço” também pode ser
realizado pelo “maior desconto”. A “melhor técnica” também pode ser pelo
“melhor conteúdo artístico”. Além destes, foi também criada um novo tipo
de licitação/critério de julgamento: “maior retorno econômico”.

[ 22 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


O tipo “menor preço” ou “maior desconto”, o mais comum deles e que
deve ser utilizado como regra, é aquela cujo vencedor apresenta proposta
contemplando as exigências do edital e oferta o menor preço ou o maior
desconto. É importante dizer que o fato de uma empresa apresentar menor
preço global ou maior desconto não assegura automaticamente que seja
declarada vencedora do certame, já que deverá também atender a todas as
demais condições exigidas no edital.

A Lei 8.666/1993 afirma que as licitações dos tipos “melhor técnica”


ou “técnica e preço” só podem ocorrer para contratar serviços de natureza
intelectual, a exemplo da elaboração de projetos, da realização de supervisão
e apoio à fiscalização de obras ou de engenharia consultiva em geral,
sobretudo para a elaboração de projetos básicos.

Já o RDC estabelece que o julgamento pela “melhor técnica” ou


“melhor conteúdo artístico” poderá ser utilizado para a contratação de
projetos arquitetônicos, mas não para projetos de engenharia.

A maior diferença entre o tipo “menor preço” e os tipos “melhor


técnica” ou “técnica e preço” encontra-se na forma de classificação das
empresas participantes da licitação.

A classificação nas licitações do tipo “melhor técnica” ocorre entre as


empresas habilitadas e que tenham atingido a pontuação técnica mínima
exigida no edital. O preço limite para a contratação é o menor dentre os
preços ofertados pelos licitantes classificados. E o vencedor será aquele que
obtiver a melhor nota técnica.

Já a classificação no tipo “técnica e preço” obedece a uma média


ponderada entre as notas técnicas e notas de preços de cada uma das
propostas das licitantes, seguindo pesos definidos no edital.

No caso dessa última, o RDC permite atribuir fatores diferentes para


preço e para técnica, sendo que o limite máximo de ponderação mais
relevante a 70% (art. 20, §2º, da Lei 12.462/2011).

6.1 Como escolher o adequado


A execução de obras, regra geral, deve ser licitada pelo tipo menor
preço. Há uma exceção para o caso de obras de grande vulto que dependam
de tecnologia sofisticada e de domínio restrito, atestado por autoridades
técnicas da área e de reconhecida qualificação, ou ainda no caso em
que a obra admita soluções técnicas alternativas, que tragam melhorias
consideráveis sobre a qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade
da obra, de acordo com critérios objetivos fixados no edital. Nesses casos, o

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 23 ]


art. 46, §3º, da Lei 8.666/1993 admite que essas obras sejam licitadas pelos
tipos melhor técnica ou técnica e preço.

Por sua vez, como já falamos acima, a contratação de empresas


para elaboração de projetos básicos, ou ainda para a supervisão e apoio
à fiscalização de obra, pode ser realizada em licitações do tipo “melhor
técnica” ou “técnica e preço”.

7. Parcelamento x Fracionamento do objeto

O parcelamento deve ser feito em tantas parcelas quantas se


comprovarem técnica e economicamente viáveis, a fim de que seja
privilegiada a eficiência na contratação e a ampliação da competitividade.
O parcelamento do objeto é a regra, nos exatos termos do art. 23, § 1º, da
Lei 8.666/93.

Já o fracionamento do objeto é bem diferente e constitui uma


irregularidade grave. O fracionamento é o desmembramento do objeto
com vistas a utilizar modalidade de licitação mais simples do que caso esse
mesmo objeto fosse licitado em sua totalidade.

Isso posto, convém enfatizar que o parcelamento deve ser concebido


de tal maneira que não haja dificuldades futuras na atribuição de
responsabilidades por eventuais defeitos de construção. Por exemplo, em
uma edificação, haveria dificuldade em apontar o responsável por uma
trinca nas paredes do último pavimento, pois o executor da alvenaria poderia
querer responsabilizar quem ergueu a estrutura que, por sua vez, poderia
apontar como responsável o contratado pela execução das fundações.

Em suma, como deve ser parcelada a contratação de uma edificação


complexa com diversos sistemas e instalações interdependentes? Essa é
uma pergunta que demanda análise e estudo de cada caso concreto.

A jurisprudência do TCU vem apontando que alguns equipamentos


e instalações especiais de uma edificação, a exemplo dos sistemas de ar
condicionado e elevadores, podem ser adequadamente parcelados, sem
que haja prejuízo na atribuição de responsabilidades relativas ao conjunto
da obra (cf. Acórdãos 1.914/2003-TCU-Plenário, 1.544/2006-TCU-1ª
Câmara, 2.067/2006-TCU-Plenário).

Esses sistemas exigem empresas especializadas em seu fornecimento


e instalação, acarretando, via de regra, que a empresa contratada para
executar o empreendimento integralmente subcontrate esses serviços.

[ 24 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


Dessa forma, em tese, seria mais econômico contratar esses
equipamentos e sua instalação separadamente das obras civis da edificação.
Contudo, isso não é uma regra geral a ser aplicada sem meditação, por
conta das peculiaridades de cada obra. Por isso a opção pelo parcelamento
deve levar em conta os aspectos operacionais e impactos na gestão da obra
decorrentes da decisão da Administração.

Para outro exemplo, tal como a aquisição de mobiliário e equipamentos


hospitalares em conjunto com as obras civis de um hospital, fica claro
que o parcelamento é a melhor opção, uma vez que poucas empreiteiras
possuem experiência no ramo empresarial de equipamentos hospitalares, o
que tornará o universo de possíveis competidoras injustificadamente mais
restrito (cf. Súmula TCU 247/2004, Acórdão 1.425/2007-TCU-Plenário).

8. BDI Diferenciado

Nos casos em que alguns materiais e/ou equipamentos, por si só,


corresponderem a um percentual significativo no preço global da obra,
e houver justificativa técnica comprovando a inviabilidade de licitação
específica para sua compra, o percentual de BDI deve ser menor do que
aquele aplicado sobre o valor da prestação de serviços, conforme estabelece
a Súmula-TCU 253/2010. Isso vale para os itens de fornecimento de SÚMULA TCU Nº 253/2010
materiais e equipamentos de natureza específica (que possam ser fornecidos Comprovada a
por empresas com especialidades próprias e diversas) e que representem inviabilidade técnico-
percentual significativo do preço global da obra. econômica de
parcelamento do objeto
Esse entendimento encontra-se disposto no art. 9º, § 1º, do Decreto da licitação, nos termos
7.983/2013, em que, havendo justificativa prévia, o fornecimento de da legislação em vigor, os
materiais e equipamentos relevantes pode ser realizado juntamente com a itens de fornecimento de
execução dessa obra, porém com uma taxa de BDI reduzida, ressalvando- materiais e equipamentos
se o caso de fornecimento de equipamentos, sistemas e materiais por de natureza específica
encomenda, não padronizados e não enquadrados como itens de produção que possam ser
regular e contínua, cuja taxa de BDI pode ser calculada com base na sua fornecidos por empresas
complexidade, conforme prevê o § 2º desse dispositivo legal. com especialidades
próprias e diversas e que
Os serviços de engenharia são a atividade principal da empresa representem percentual
contratada, sendo o fornecimento de equipamentos e materiais apenas significativo do preço
uma atividade acessória. Por configurar uma atividade econômica de mera global da obra devem
intermediação da construtora, o que requer uma menor mobilização e apresentar incidência
complexidade no gerenciamento e na execução por parte da empresa, não de taxa de Bonificação e
seria razoável aplicar a taxa de BDI dos serviços de engenharia da obra. Despesas Indiretas - BDI
reduzida em relação à
taxa aplicável aos demais
itens.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 25 ]


A redução da taxa de BDI para fornecimento de materiais e
equipamentos relevantes se justifica pelo fato de as parcelas relativas
à administração central e à remuneração do particular apresentarem
percentuais inferiores em relação aos estabelecidos para a execução da
obra, dado que o simples fornecimento desses bens apresenta menor
complexidade e exige menor esforço e tecnologia em relação aos demais
serviços prestados.

9. Habilitações

9.1 Exigências de qualificação econômico-financeira


O art. 31 da Lei 8.666/93 traz as exigências de qualificação econômico-
financeira, as quais devem sempre assegurar os requisitos mínimos que
uma empresa deve possuir para gerenciar e executar o objeto, quais sejam:

I. balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último


exercício social, já exigíveis e apresentados na forma da lei, que
comprovem a boa situação financeira da empresa, vedada a sua
substituição por balancetes ou balanços provisórios, podendo
ser atualizados por índices oficiais quando encerrado há mais de
3 (três) meses da data de apresentação da proposta;

II. certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo


distribuidor da sede da pessoa jurídica, ou de execução
patrimonial, expedida no domicílio da pessoa física;

III. garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no


“caput” e § 1o do art. 56 desta Lei, limitada a 1% (um por cento)
do valor estimado do objeto da contratação.

As irregularidades mais comuns que ocorrem sobre esse tema são:

yyExigência de índices contábeis mais restritivos que os usualmente


adotados para correta avaliação da situação financeira da
empresa. Os índices mais comuns de serem adotados são os de
Liquidez Geral (LG), Liquidez Corrente (LC) e o de Solvência
Geral (SG). De acordo com a Instrução Normativa n. 5/1995,
do antigo Ministério da Administração e Reforma do Estado
(MARE), a exigência é que esses índices reflitam a saúde
financeira necessária a adequada execução da obra, sem, por
outro lado, criar condições restritivas. A jurisprudência do
TCU aponta que esses índices devem ser exigidos considerando
as peculiaridades do caso concreto, sem perder de vista a

[ 26 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


razoabilidade e a competitividade do certame (cf. Acórdãos
184/2012-Plenário, 2.028/2006-1ª Câmara).

yyExigência simultânea de requisitos de capital social mínimo


e garantias para fins de qualificação econômico-financeira.
Essas exigências podem ser feitas isoladamente. Porém, é uma
irregularidade se forem feitas em conjunto no mesmo edital.

9.2 Exigências de qualificação técnica operacional e


profissional
A qualificação técnica operacional e/ou profissional também deve
constar dos editais de licitação de obras e serviços de engenharia.

Cabe notar que o art. 30 da Lei 8.666/93 traz as exigências que


poderão ser feitas quanto à qualificação técnica operacional e profissional,
nos seguintes incisos:

I. registro ou inscrição na entidade profissional competente;

II. comprovação de aptidão para desempenho de atividade


pertinente e compatível em características, quantidades e prazos
com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do
aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para
a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de
cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará
pelos trabalhos;

III. comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os


documentos e, quando exigido, de que tomou conhecimento de
todas as informações e das condições locais para o cumprimento
das obrigações objeto da licitação;

IV. prova do atendimento de requisitos previstos em lei especial,


quando for o caso.

No caso de obras públicas, a primeira exigência está relacionada à


necessidade de registro da empresa no competente Conselho Regional de
Engenharia e Agronomia – CREA ou Conselho de Arquitetura e Urbanismo
– CAU da localidade de origem da empresa. De acordo com a jurisprudência
do TCU, a exigência de visto no conselho do local da realização do serviço
somente deverá ser exigido na contratação (cf. Decisões 279/98, 348/99 e
Acórdãos 979/2005, todos do Plenário).

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 27 ]


Já em relação ao inciso II mostrado acima, existem duas linhas básicas
que delineiam a capacidade técnica a ser exigida do licitante:

yycapacidade técnica operacional: refere-se aos equipamentos,


mão de obra e experiência que a empresa possui para executar
a obra. A comprovação dessa capacidade se dá por meio de
atestados de capacidade técnica que demonstram a experiência
da empresa na realização de contratos de obras similares, em
termos de tamanho, qualidade e prazo;

yycapacidade técnica profissional: diz respeito à experiência dos


profissionais que tenham vínculo com a empresa na execução
anterior de empreendimentos similares em complexidade à
obra licitada.

9.3 Capacidade técnico-operacional


Com relação à capacidade técnico-operacional, o TCU consolidou
seu entendimento acerca do tema por meio da Súmula TCU 263/20113.

Cabe ressaltar que a Súmula deixa claro que as exigências de capacidade


técnico-operacional não devem extrapolar as parcelas de maior relevância
e valor significativo do objeto. Muitas vezes, existem numa obra serviços
relevantes que não perfazem percentual significativo frente ao valor total
do objeto. Para esses serviços, é irregular sua exigência como critério de
habilitação técnica. (ex: enquanto que, numa obra em que os serviços de
estrutura metálica representassem 40% do custo total da obra, seria razoável
pedir a comprovação de execução anterior de quantidades mínimas desse
tipo de serviço, o mesmo não ocorreria com relação à uma obra em que
essa rubrica alcançasse somente 10% do valor total do contrato).

Acerca de quantitativos, pergunta-se: quais os quantitativos adequados


a serem exigidos de modo que não configurem nem insegurança na
contratação, tampouco restrição à competitividade? O TCU vem afirmando
que cada caso deverá ser analisado em suas peculiaridades, sobretudo
embasado na razoabilidade e na proporcionalidade.

Dessa forma, existem alguns julgados, como os Acórdãos 1.284/2003,


2.088/2004, 2.656/2007 e 1.390/2010, todos do Plenário, que indicam
que a comprovação de experiência em percentual superior a 50% dos
quantitativos a executar é excessiva.

3 - A redação da Súmula TCU 263/2011 é: Para a comprovação de capacidade técnico-operacional das licitantes, e desde
que limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a
exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços com características semelhantes,
devendo essa exigência guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser executado.

[ 28 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


Cabe ressaltar que esses Acórdãos não vinculam, necessariamente,
que a exigência quantitativa para fins de qualificação técnica operacional
deva ser de 50% dos quantitativos dos serviços a executar. Em outras
palavras, acima de 50% a exigência de quantitativos tende a ser considerada
excessiva, consoante a jurisprudência do TCU, porém, abaixo disso deve
ser estudado e analisado no caso concreto qual o percentual razoável.

Outra prática condenada pela jurisprudência do TCU é a exigência


de apresentação de número mínimo de certidões/atestados (cf. Acórdãos
298/2002, 351/2002, 330/2005, 539/2007, 739/2007, 43/2008 e 1.593/2010,
todos do Plenário). Nota-se que essa exigência é ilegal, uma vez que o texto
da lei não diz nada a respeito da quantidade de documentos necessários
para provar a capacidade técnica operacional. Portanto, a fim de ampliar a
competitividade do certame, esse tipo de exigência é descabido. (ex: exigir
a apresentação de pelo menos 3 atestados comprovando a experiência em
obra ou serviços anteriores seria ilegal)

Também é criticada a fixação de número máximo de atestados, de


modo que todas as exigências quantitativas do edital devessem ser atendidas
em um único atestado, por exemplo. De fato, essa exigência restringe
a competitividade da licitação nos termos dos Acórdãos 1.678/2006,
597/2008, ambos do Plenário e Acórdão 2.616/2008-TCU-2ª Câmara.

Mais um problema identificado em editais de obras públicas consiste na


exigência de experiência na execução de serviço atrelado a alguma tipologia
de obra em particular, como solicitar experiência em realizar fundações
de edificações hospitalares; ou que o concreto de alto desempenho tenha
sido realizado em obras aeroportuárias. A regra geral, especialmente em
obras de edificações, é a da impossibilidade dessas exigências (cf. Acórdãos
1.733/2010, 1.502/2009 e 311/2009, todos do Plenário).

É imprescindível também que todas as exigências feitas no edital


sejam devidamente justificadas nos autos do processo de licitação.

Por fim, assunto que gera grande controvérsia é a possibilidade de


somatório de atestados de capacidade técnica operacional, com vistas a
atingir determinado quantitativo exigido em edital.

O TCU vem decidindo que essa possibilidade deve ser analisada


e averiguada caso a caso, não havendo uma regra geral que se aplique
indiscriminadamente.

Quem apresenta dez atestados referentes a edificações de 340 m² cada,


não estaria habilitado a construir uma de 3.400 m², pois esta seria muito
mais complexa. Da mesma forma, dez atestados de pontes de cinquenta

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 29 ]


metros de vão não garantem experiência na construção de uma ponte de
quinhentos metros.

Existem casos em que o somatório é perfeitamente válido e possível,


como, por exemplo, uma licitante que consiga escavar 400 m³ de terra por
hora poderá escavar quantitativo muito maior num tempo proporcional,
ou quem constrói um edifício de 10 pavimentos em 12 meses, consegue
realizar 3 edifícios de mesmo porte em 36 meses. Nos dizeres de Campelo &
Jardim (2012), “a quantidade de mão-de-obra, equipamentos e capacidade
gerencial, em razão da proporcionalidade entre as quantidades e prazos,
não traz qualquer complicação operacional aos licitantes”.

Respeitada a proporção entre o prazo de execução e a quantidade, é


adequado o somatório de atestados, uma vez que o acréscimo de quantidade
não acarreta necessidade de aumento na capacidade operacional da
empresa.

Caso o prazo de execução demandado pelo objeto da licitação seja


inferior ao demonstrado nos atestados, há alteração na exigência de
capacidade operacional da empresa. Por exemplo, a execução de três pontes
em três meses é muito menos complexa do que três pontes em um mês e
meio.

A análise sobre a viabilidade de somatório de atestados deve recair


sobre a demonstração de que a execução de quantidades superiores
dos serviços não acarretem maior capacidade operativa das licitantes,
seja porque não há aumento da complexidade técnica da obra, seja pela
proporcionalidade entre quantidade e prazo para concluir o objeto.

9.4 Capacidade técnico-profissional


A capacidade técnico-profissional está relacionada ao conhecimento
e experiência que os profissionais indicados pela licitante possuem,
adquiridas pela execução de empreendimentos anteriores.

Acerca desse tipo de comprovação intelectual dos profissionais


da licitante, o art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93 veda a exigência de
quantidades mínimas de serviços ou prazos máximos. Não obstante, o
TCU vem se deparando com diversos editais de licitação contendo esse
tipo de irregularidade, como mostram os Acórdãos 3.063/2011, 3.105/2010
e 276/2011, todos do Plenário.

A questão do vínculo exigível entre a empresa licitante e o profissional


indicado que seja detentor do atestado, no momento da habilitação do
certame, tem encerrado uma controvérsia.

[ 30 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


Não há dúvida que o profissional indicado para fins de habilitação
deverá participar da execução futura da obra, nos exatos termos do art. 30,
§ 10, da Lei 8.666/93, e, em caso de sua substituição, o novo profissional
deve deter experiência equivalente ou superior.

Conquanto o texto legal (cf. Art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93)
tenha consagrado a expressão de que o profissional deva ser integrante do
quadro permanente da empresa, o TCU tem entendido que é descabida a
exigência de que o profissional indicado seja, exclusivamente, empregado,
sócio ou diretor da empresa.

Impor à licitante o custo de contratar profissional qualificado pelo


período do certame sem haver certeza quanto à futura execução da obra é
impor ônus excessivo e que poderá afastar potenciais licitantes.

Nos termos da Súmula TCU 272/2012, no edital de licitação, é vedada


a inclusão de exigências de habilitação para cujo atendimento os licitantes
tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à
celebração do contrato.

A jurisprudência do TCU vem apontando que é suficiente a


apresentação de declaração de contratação futura do profissional indicado,
acompanhada de sua anuência (cf. Acórdãos 800/2008, 1.043/2010,
1.762/2010, 3.095/2010, todos do Plenário).

9.5 Exigência de visita técnica do licitante


Uma prática comum nos editais de licitação de obras é a exigência
de visita técnica por parte do licitante ao local das obras. Os órgãos vêm
embasando essa cláusula em vista do art. 30, inciso III, da Lei 8.666/93.

No entender de muitos órgãos, a visita também diminui o risco de


solicitações de futuros aditivos contratuais por parte do contratado, com
base no desconhecimento das condições locais de implantação da obra.

No entanto, o que se percebe, na prática, é que essa exigência muitas


vezes configura restrição indevida à competitividade do certame, uma
vez que importa em deslocamento de profissional da empresa licitante, o
que pode afastar empresas de municípios distantes do local da obra e que
poderiam ofertar preços menores no certame.

Além disso, alguns órgãos preveem em edital que a visita seja


marcada com vários licitantes simultaneamente e seja realizada apenas pelo
profissional responsável técnico da empresa, acompanhado por servidor do
órgão contratante com formação em engenharia.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 31 ]


Essa também é uma exigência não prevista na lei. Aliás, esse
procedimento permite que os licitantes conheçam seus futuros concorrentes
antes da formulação das propostas, possibilitando eventuais conluios entre
os participantes.

Diante disso, a jurisprudência do TCU vem considerando que, para


cumprimento do disposto no art. 30, inciso III, da Lei 8.666/93, é suficiente
exigir a simples declaração do licitante de que conhece as condições locais
para a execução do objeto, conforme consignam os Acórdãos 1.174/2008,
800/2008, 2.150/2008 e 1.599/2010, todos do Plenário.

10. Edital - o que deve conter

A Lei 8.666/1993 traz uma série de requisitos que devem ser


respeitados na redação de um edital. Esses requisitos podem ser
sintetizados em seis diretrizes: (i) caracterização da obra; (ii) previsão de
dotações orçamentárias; (iii) exigências de habilitação das licitantes; (iv)
exigências para a contratação; (v) critérios de julgamento das propostas; e
(vi) informações obrigatórias que devem constar do edital.

A caracterização da obra se fundamenta no projeto básico, já abordado


neste curso. As dotações orçamentárias e as regras para habilitação também
já foram mencionadas.

As regras da contratação, englobando o regime de execução da obra,


a forma de pagamento, os prazos de execução e vigência e as garantias
contratuais serão abordadas com mais detalhes na próxima aula. Apesar
disso, já foram abordados aspectos relativos aos regimes de execução,
empreitada por preço global e empreitada por preço unitário, nesta aula.

Outra questão importante tem a ver com a minuta do contrato. De


acordo com a Lei 8.666/1993, ela deve integrar o edital. Deve passar também
pela análise e aprovação das instâncias jurídicas do órgão contratante.

Essa minuta deverá trazer todos os elementos previstos na lei: (i) o


objeto do contrato; (ii) o regime de execução; (iii) o preço e as condições
de pagamento; (iv) os prazos de execução e vigência; (v) os créditos
orçamentários pelos quais serão pagas as despesas do contrato; (vi)
garantias; (vii) direitos e responsabilidades das partes; (viii) penalidades
cabíveis e os valores das multas; (ix) os casos que importarão em rescisão
contratual; e (x) a vinculação ao edital da licitação.

[ 32 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


10.1 Critérios objetivos de julgamento

Os critérios de julgamento de propostas são muito importantes para o


sucesso da licitação. Dependendo da forma como forem definidos, poderão
facilitar o andamento do certame e também o trabalho da fiscalização da
obra.

A Lei 8.666/1993 traz também um critério para desclassificação de


propostas que tenha valor global superior ao orçamento base da licitação
ou cujos preços sejam inexequíveis. Nos termos da Lei, são inexequíveis as
propostas que apresentam valores:

yyinferiores a 70% da média aritmética dos valores das propostas


dos demais licitantes, excluídas aquelas que tenham preços
menores que a metade do orçamento base,

yyinferiores a 70% do valor do próprio orçamento base, adotando-


se o que for menor.

Importa mencionar que a Súmula TCU 262/2010 consolidou


entendimento de que a presunção de inexequibilidade das propostas
é relativa, por isso, nos casos em que forem encontradas propostas
inexequíveis, a Administração deve dar ao licitante a oportunidade de
demonstrar que seus preços são exequíveis.

No entanto, apenas esses critérios não são suficientes para garantir


que uma proposta seja vantajosa para a Administração. Como se verá no
item seguinte desta aula, é necessário fixar outro critério além do menor
preço global e de desclassificar as propostas inexequíveis.

10.2 Critérios de aceitabilidade de preços


Registra-se que o critério de aceitabilidade de preço global vem sendo
aplicado com frequência nos editais de licitação de obras públicas. Em regra,
propostas cujo valor global seja superior ao orçamento da Administração
são desclassificadas.

Embora a leitura do art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93 deixe clara a


obrigatoriedade de adoção de critério de aceitabilidade de preços unitários
– CAPU, com fixação de preços unitários máximos, essa exigência não vinha
sendo aplicada nos editais de licitação de obras, sobretudo nas licitações
por preço global.

Contudo, o TCU passou a firmar o entendimento de que os editais


de licitação de obras e serviços de engenharia devem conter essa exigência

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 33 ]


em qualquer circunstância, o que foi reforçado quando as próprias leis de
diretrizes orçamentárias passaram a estabelecer (a partir de 2004, com a Lei
10.707/2003) que os custos unitários de materiais e serviços não poderiam
ser superiores à mediana daqueles constantes do Sinapi.

Essa jurisprudência foi pacificada com a edição da Súmula TCU


259/20104.

O Critério de Aceitabilidade de Preço Unitário tem como um de seus


principais benefícios a mitigação do risco de futuros jogos de planilha na
execução da obra.

Uma situação que deve ser esclarecida é a desclassificação de proposta


com fundamento em critérios de aceitabilidade de preços unitários. Em
outras palavras, a desclassificação com base nesse tipo de critério deve
se pautar nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, conforme
mostra o Acórdão 2.767/2011-TCU-Plenário.

Nesse julgado, o TCU analisou um caso de uma proposta de licitante


que foi desclassificada com base em apenas um único item da planilha, que
possuía preço unitário superior ao referencial da Administração, embora
seu preço global fosse vantajoso.

Concluiu o TCU que nos casos em que o critério de aceitabilidade de


preço unitário for desrespeitado com pouco impacto e a proposta do licitante
possua desconto vantajoso no preço global, é indevida a desclassificação da
proposta com base apenas nesse critério.

Dessa forma, o gestor deve avaliar, no caso concreto, a extensão da


inobservância aos limites estabelecidos de preços unitários por parte da
proposta de menor preço global e adotar a decisão mais adequada, nos
termos do Acórdão mostrado.

10.3 Cláusulas obrigatórias do edital


A Lei 8.666/1993 exige que o edital de licitação informe em suas
cláusulas alguns elementos obrigatórios. São eles:

a. Número de ordem em série anual;

b. Nome da repartição interessada;

4 - A exata redação da Súmula TCU 259/2010 é: “Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do
critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, com fixação de preços máximos para ambos, é obrigação e não
faculdade do gestor.”

[ 34 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


c. Modalidade licitatória utilizada;

d. Regime de execução;

e. Tipo de licitação;

f. Local, dia e hora para recebimento da documentação e das


propostas;

g. Objeto da licitação, em descrição clara e sucinta, fundamentada


em projeto básico completo e adequado;

h. Prazo e condições para assinatura do contrato, para execução da


obra e para conclusão da obra;

i. Penalidades e responsabilidades dos licitantes;

j. Condições de participação na licitação, em cláusulas de


habilitação que não restrinjam a competitividade;

k. Critérios de julgamento das propostas;

l. Critério de aceitabilidade de preços unitários;

m. Critérios de reajuste de preços;

n. Limites para pagamentos das parcelas de mobilização e


manutenção de canteiro de obras, que deverão ser orçadas
obrigatoriamente na planilha de custos diretos;

o. Condições de pagamento;

p. Instruções para interposição de recursos;

q. Condições de recebimento provisório e definitivo da obra;

r. Projeto básico aprovado;

s. Orçamento analítico completo da obra;

t. Detalhamento do BDI adotado.

É importante dizer que essa lista acima não contempla todos os


elementos. Como vimos nas aulas deste curso, há muitos outros documentos
que devem compor o edital de licitação. Passa-se a detalhar a seguir alguns
dos itens elencados acima.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 35 ]


10.4 Orçamento completo

Já vimos em aulas anteriores que um dos itens que integra o projeto


básico é o orçamento analítico da obra. Foi mostrado que esse orçamento
deve ser completo, acompanhado das composições de custos unitários de
todos os seus serviços, bem como devem ser evitados serviços orçados em
“verba” ou em unidades genéricas. O detalhamento do BDI e o da taxa de
encargos sociais também é essencial que integre esse orçamento, conforme
dispõe a Súmula nº 258/2009 do TCU5.

O que cabe acrescentar nessa aula é que esse orçamento deve ser
fornecido aos interessados junto com o edital, contendo todos esses
elementos. Na prática, o que muitos órgãos fazem é entregar um CD com
todas as planilhas eletrônicas do orçamento aos licitantes, ou publicarem
esses arquivos em sítios da Internet junto com a íntegra do edital.

Lembrando que a exceção à regra é a contratação integrada, prevista


no art. 9, §2º, , inciso II, da Lei 12.462/2011 (RDC), pois nela o valor
estimado da contratação será estabelecido com base em uma das seguintes
hipóteses:

yyvalores de mercado;

yyvalores pagos pela administração em obras similares;

yyavaliação do custo global, aferida mediante orçamento sintético


ou metodologia expedita;

10.5 Projeto básico aprovado


Semelhantemente, já foi visto, na aula 2, que um projeto básico bem
elaborado é requisito essencial para o sucesso da licitação, contratação e
execução da obra. O que se acrescenta nessa aula é que o projeto básico
deve também, necessariamente, integrar o edital de licitação e ser fornecido
aos interessados que o retirarem.

Outro aspecto muito importante é que o projeto básico de uma licitação


deve ser aprovado pela autoridade competente antes da publicação do
edital. O termo de aprovação do projeto básico é um documento de grande
relevância, o qual deve ser autuado nos autos do processo administrativo
da licitação.

5 - A exata redação da Súmula 258/2009 do TCU: “As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais
e do BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do
edital de licitação e das propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da expressão ‘verba’ ou de unidades
genéricas”.

[ 36 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


10.6 Responsabilidades de Contratante e Contratado, de
acordo com a Matriz de Riscos

A jurisprudência recente do TCU vem evoluindo no sentido de exigir


que os órgãos prevejam uma “matriz de riscos” em licitações regidas pelo
RDC sob o regime de contratação integrada. Essa matriz deve ser um
documento anexo ao edital de licitação, de modo que todos os licitantes
estejam cientes das exigências e responsabilidades que terão de cumprir no
futuro contrato.

O seu conteúdo tem a ver com a definição, a mais clara possível, da


responsabilidade pelos riscos da execução da obra.

Por exemplo, um risco em obras de saneamento é encontrar, na fase de


escavações, camadas de rochas que não foram previstas nas sondagens do
projeto básico, uma vez que o serviço de escavar rochas é significativamente
mais caro que o serviço de escavar solos.

No caso específico da contratação integrada, a legislação estabelece


que o projeto básico é de responsabilidade do contratado. Considerando
que o anteprojeto elaborado pela administração não contém o nível
de detalhamento suficiente a identificar todas as formações geológicas
desfavoráveis, a exemplo dos materiais rochosos, é preciso que seja
definida, antes da licitação, a responsabilidade da administração ou do
contratado pelos riscos de alterações de projeto ou no orçamento, como os
decorrentes da detecção de materiais rochosos. A matriz de risco anexa ao
edital poderá mostrar, por exemplo, que os riscos geológicos da obra serão
de responsabilidade do contratado.

Importante dizer que atribuir muitos riscos ao licitante também não


é uma atitude racional e eficiente, já que quanto mais houverem, mais o
licitante aumentará seus preços com vistas a compensa-los. Pode haver
também adiminuição da competitividade da licitação, já que muitas
empresas tendem a não se interessar em contratos com grandes riscos.

Nas licitações regidas pela Lei 8.666/1993, embora nem a


jurisprudência nem a legislação obriguem a existência de uma matriz de
risco anexa ao edital, recomendamos prever no instrumento convocatório
a repartição de responsabilidades pela obra. Por exemplo, normalmente,
em obras de edificações contratadas por empreitada por preço global, a
contratada arca com pequenas falhas de projeto. A Administração Pública,
por sua vez, tem o dever de obter as licenças ambientais da obra e a carta
de “habite-se”.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 37 ]


10.7 Possibilidade de pagamento antecipado de material
posto-obra

De acordo com a legislação, a Administração Pública não pode realizar


pagamentos antecipados. Ou seja, em regra, as contratadas só fazem jus ao
pagamento após efetivamente executados os serviços.

Numa obra pública, isso significa que não podem ser realizados
pagamentos por serviços que ainda não foram executados. Em outras
palavras, é necessária, para fins de pagamento, a entrega do serviço
completo com a respectiva conferência e aprovação por parte dos fiscais.

A jurisprudência do TCU dispõe que, no caso de obras públicas, em


regra, também são vedados os pagamentos por material “posto obra”. Isto
é, a contratada não deve receber pela execução do serviço quando somente
realizou a compra de material e ainda não o executou.

CASO PRÁTICO

O TCU já se deparou com casos em que o órgão contratante resolveu pagar por
material posto obra, sob a justificativa de capitalizar a empresa para ela concluir a
obra. Em quase todas as ocasiões, logo após o pagamento pelo material, a empresa
abandonou a obra e deixou diversos materiais no canteiro, sobre os quais não haviam
grande controle. Não se sabia exatamente quais materiais foram pagos e quais não
foram, se houve furtos ou se a empresa levou materiais da obra que já houvessem
sido pagos. Foi necessário um esforço significativo da fiscalização em realizar um
inventário completo dos materiais já pagos. Além disso, ao contratar o remanescente
de obra ficou constatado que boa parte dos materiais já pagos eram inservíveis para
a conclusão da obra. Como se vê, os riscos envolvidos numa operação de pagar por
material posto obra são significativos. Ademais, uma empresa que está necessitando
se capitalizar para concluir uma obra pode não possuir capacidade de conclui-la,
aumentando ainda mais esse risco.

O risco de antecipar pagamentos é muito grande, por isso a


jurisprudência do TCU é no sentido de vedar esse desembolso.

Contudo, em casos excepcionais, é necessário prever pagamentos


em parcelas intermediárias anteriores à conclusão do serviço. Isso ocorre
conforme a prática de mercado e geralmente atinge itens cujo peso dos
insumos é muito significativo, sendo o prazo de execução extenso. Um
exemplo prático desse tipo de serviço é o de elevadores e ar condicionado. O
mercado desses equipamentos exige, normalmente, um pagamento de um
sinal prévio antes mesmo do início da fabricação das cabines de elevadores.

[ 38 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


A contratada teria que arcar com um custo considerável pagando
a fabricação dos elevadores sem receber nenhum pagamento por isso. A
consequência disso é que, em obras nas quais elevadores e ar condicionado
representem parcela significativa do objeto, a empresa irá aumentar seus
preços para fazer face a esse fluxo de caixa desbalanceado.

É possível prever, por exemplo, que parte do pagamento seja


efetuada no recebimento dos insumos. Essa alternativa envolve a assunção
de maiores riscos por parte da Administração, o que requer cautela.
A jurisprudência do TCU fixa algumas condições para permitir que
sejam antecipados pagamentos. A primeira delas se refere à previsão da
antecipação de pagamentos no edital da licitação e na minuta de contrato.
Todos os licitantes devem estar cientes de que poderão receber pagamentos
antecipados. A segunda condição trata do estabelecimento de garantias
específicas para o pagamento antecipado e o controle rigoroso da entrega,
do armazenamento, da conservação e da aplicação desses materiais. Ou
seja, a empresa contratada deverá apresentar uma garantia específica,
por exemplo, para a entrega dos elevadores, tubos ou bombas, além das
garantias contratuais ou de participação na licitação.

Em alguns tipos de obra, às vezes, é necessário prever uma condição


de pagamento especial, como, por exemplo, bombas hidráulicas de
grande potência. Essas bombas necessitam ser encomendadas junto aos
fabricantes com grande antecedência em relação ao momento em que
serão efetivamente instaladas na obra. Outro exemplo de um insumo que,
a depender da quantidade encomendada, necessita de ser encomendado
junto aos fabricantes são os tubos de grande diâmetro. Nesses casos, desde
que devidamente justificado e previsto na licitação, é possível antecipar
pagamentos à empresa contratada.

Importante dizer ainda que a circunstância de antecipar pagamentos


deve estar adequadamente justificada nos autos do processo licitatório e na
gestão do contrato.

Portanto, a antecipação de pagamento somente deve ser admitida


em situações excepcionais, devidamente justificadas pela Administração,
obedecidos os critérios expressamente previstos pela legislação: (i)
existência de previsão no ato convocatório da licitação ou nos instrumentos
formais de adjudicação direta; (ii) e as indispensáveis cautelas e garantias.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 39 ]


Fase externa da licitação

A fase externa da licitação começa com a publicação do edital. Já


vimos que a lei 8.666/1993 exige prazos mínimos entre a publicação do
edital e a apresentação das propostas. É importante ainda prever que caso
sejam efetuadas mudanças no edital que impactem na formulação das
propostas, o prazo deverá ser reaberto desde o começo.

Todas as modificações efetuadas no edital deverão também ser


publicadas nos mesmos meios onde foi publicado o edital.

11 Análise e julgamento

O art. 43 da Lei 8.666/1993 estabelece que o processamento da


licitação ocorre por meio de análises efetuadas pela Comissão em duas
etapas distintas: (i) habilitação; e (ii) proposta.

A primeira análise de habilitação se refere se a documentação


apresentada pelos licitantes preenche os requisitos de habilitação fixados
no edital. Os licitantes que não preencherem esses requisitos não poderão
prosseguir na licitação, sendo inabilitados e recebendo os envelopes de suas
propostas lacrados.

A jurisprudência e a doutrina de licitações e contratos anota que


toda a análise efetuada pela comissão deve se pautar pela razoabilidade e
proporcionalidade. Dessa forma, seria indevida a inabilitação de licitante
com base em interpretação restritiva das regras do edital (cf. Ac. 1.162/2006,
536/2007, 1.891/2006, 1.332/2006, 1.046/2008, 2.088/2004, 2.664/2012,
2.447/2011, 3.063/2011, todos do Plenário).

Quanto ao julgamento das propostas, esse só ocorre para as licitantes


habilitadas. A verificação dos preços constantes das propostas dos licitantes
é uma etapa muito importante.

Vimos que apenas o menor preço global não é suficiente para que
a proposta seja a mais vantajosa para a Administração. Outros quesitos
devem ser, necessariamente, verificados, entre os quais, os preços unitários
dos serviços. É essencial confrontar os preços unitários das propostas, a fim
de checar se nenhum deles está superestimado.

3 - art. 56 da Lei 8.666/1993

[ 40 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


Por essa mesma razão, o edital deve contemplar entre suas cláusulas o
Critério de Aceitabilidade de Preços Unitários.

É importante também verificar se as propostas dos licitantes vieram


acompanhadas de todas as composições de custos unitários dos serviços,
bem como do detalhamento do BDI e da taxa de encargos sociais incluída.
Por isso, é necessário que essas exigências relativas às propostas também
estejam claras e consignadas no edital da licitação.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 41 ]


Síntese

Na aula de hoje, estudamos os principais aspectos do procedimento


licitatório. Vimos que existem duas fases distintas durante a licitação:
interna e externa.

Vimos que, antes de iniciar o procedimento licitatório, é necessário


observar as regras orçamentárias, principalmente com relação às diretrizes
orçamentárias do ano (LDO) e a previsão de recursos no orçamento anual
(LOA) e plurianual (PPA, no caso de obras que ultrapassem o exercício
financeiro).

Além da Lei 8.666/1993, há também um novo regime de licitação:


Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC – Lei 12.462/2011).
Mostramos em que hipóteses pode ser utilizado o RDC e as diferenças
que ele apresenta com relação à tradicional Lei 8.666/1993.

Na fase interna, destacamos os diversos aspectos que impactam


na escolha da proposta que melhor atenda à Administração, tais como:
modalidades de licitação, regimes de execução, tipo de licitação.

Chamamos a atenção para alguns pontos e explicamos o modo como


o gestor municipal deve proceder, especialmente no que diz respeito ao
parcelamento do objeto e à habilitação das empresas licitantes.

Encerrando a fase interna, elencamos os principais itens que devem


constar em um edital de licitação, uma vez que este instrumento irá
direcionar todos os procedimentos relativos à contratação.

Na fase externa, falamos a respeito da comissão de licitação e de sua


função na análise e julgamento das propostas, lembrando que os servidores
designados para compor essa comissão respondem solidariamente por
irregularidades ocorridas no procedimento licitatório.

Na próxima aula, estudaremos como uma obra pública deve


ser executada, fiscalizada e concluída, a fim de que as necessidades
estabelecidas no planejamento sejam satisfeitas após a entrada em
operação da obra.

[ 42 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


Referências bibliográficas

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Fiscalização e Utilização - 3ª Ed. Editora: Forum., 2012.

BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso


XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União,
Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 18 jul. 2014

BRASIL. Lei nº 12.462, de 5 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado


de Contratações Públicas - RDC; altera a Lei no 10.683, de 28 de maio de
2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos
Ministérios, a legislação da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e a
legislação da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero);
cria a Secretaria de Aviação Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos em
comissão e cargos de Controlador de Tráfego Aéreo; autoriza a contratação
de controladores de tráfego aéreo temporários; altera as Leis nos 11.182, de
27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972, 8.399, de 7 de
janeiro de 1992, 11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458, de 19 de março de
2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a Medida Provisória no 2.185-
35, de 24 de agosto de 2001; e revoga dispositivos da Lei no 9.649, de 27 de
maio de 1998. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 ago. 2011. Disponível
em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão 348/1999. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 298/2002. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 351/2002. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.284/2003. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.914/2003. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.088/2004. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 330/2005. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 979/2005. Plenário.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 43 ]


BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.544/2006. 1ª Câmara.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.678/2006. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.028/2006. 1ª Câmara.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.067/2006. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 539/2007. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 739/2007. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.425/2007. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.656/2007. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 43/2008. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 597/2008. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 800/2008. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.174/2008. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.150/2008. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.616/2008. 2ª Câmara.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 311/2009. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.502/2009. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.043/2010. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.390/2010. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.593/2010. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.599/2010. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.733/2010. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.762/2010. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 3.095/2010. Plenário.

[ 44 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento


BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 3.105/2010. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 3.314/2010. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 276/2011. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.767/2011. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 3.063/2011. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 184/2012. Plenário.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.977/2013. Plenário.

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Edificação, 2013.

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CAMPELO, Valmir Et Al. Obras Públicas: Comentários à jurisprudência


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MENDES, André. Aspectos Polêmicos de Licitações e Contratos de Obras


Públicas. Editora Pini, São Paulo, 2013.

Módulo 1 - Planejamento / Aula 4 - Licitação [ 45 ]


Glossário

diretrizes – são caminhos (modos de proceder/conduta) a serem


percorridos para alcançar um objetivo.

domínio restrito – significa que a expertise em uma determinada função/


produto/área não está difundida a ponto de se ter uma competitividade de
mercado. Ou seja, pertence a um ou a poucas pessoas/empresas.

dotação – é previsão de crédito na lei orçamentária que garante a existência


de recurso suficiente para atender uma determinada despesa.

exercício orçamentário ou financeiro - no Brasil, é o período entre 1º de


janeiro e 31 de dezembro. Ou seja, coincide com o ano civil.

inexequível – algo que não pode ser executado ou sustentado sem que
envolva prejuízo.

metodologia expedita ou paramétrica – metodologia de estimativa do


custo da obra com base em algum parâmetro geral como, por exemplo, o
custo médio por m² de construção ou no custo por Km de rodovia. Essa
metodologia, embora mais rápida, tende a ser menos precisa.

[ 46 ] Obras Públicas de Edificação e de Saneamento