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Visión Colombia II Centenario: 2019

Propuesta para discusión


Visión Colombia II Centenario: 2019
Propuesta para discusión

Presidencia
República de Colombia

Libertad y Orden
© 2005, Departamento Nacional de Planeación (DNP)
© 2005, Editorial Planeta Colombiana S. A.
Calle 73 N.º 7-60, Bogotá

Edición: Verónica Londoño


Armada: Myriam Enciso F.
Corrección de pruebas: Carlos Yusty, Gustavo Patiño
Retoque digital de gráficos: Javier Pinilla, Marco Fidel Robayo
Diseño logo de la cubierta: Fernando Salazar Valencia
Diseño de la cubierta: Luis Carlos Cifuentes

ISBN: 958-42-1304-0

Primera edición: agosto de 2005


Segunda edición: agosto de 2005
Tercera edición: septiembre de 2005

Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta,


puede ser reproducida, almacenada o transmitida en manera alguna
ni por ningún medio, ya sea eléctrico, químico, mecánico, óptico, de
grabación o de fotocopia, sin permiso previo del editor. Todos los
derechos reservados.

Impresión y encuadernación: Printer Colombiana S. A.


Impreso en Colombia
Ningún viento es bueno para quien no tiene puerto de destino.
Michael E. de Montaigne
Ensayos, Libro II
Contenido

Índice de Figuras ............................................................................................................................................xiii


Índice de Mapas ............................................................................................................................................. xiv
Índice de Gráficos ........................................................................................................................................... xv
Índice de Tablas .............................................................................................................................................. xix
Índice de Cuadros ........................................................................................................................................xxiii
Siglas ............................................................................................................................................................. xxv

Departamento Nacional de Planeación: participantes en el proyecto


Visión Colombia II centenario ......................................................................................................... 1
Agradecimientos ....................................................................................................................................................... 3
Prólogo ........................................................................................................................................................................... 5
Introducción y resumen ....................................................................................................................................... 7
Dos principios rectores y cuatro grandes objetivos ............................................................................... 7
De dónde venimos ................................................................................................................................... 9
Dónde estamos....................................................................................................................................... 11
Tres condiciones determinantes ............................................................................................................ 11
Una economía que garantice un mayor nivel de bienestar .................................................................. 13
Una sociedad más igualitaria y solidaria .............................................................................................. 19
Una sociedad de ciudadanos libres y responsables .............................................................................. 20
Un estado eficiente al servicio de los ciudadanos ................................................................................ 22

Capítulo i: De dónde venimos y dónde estamos ................................................................... 27


Introducción .......................................................................................................................................... 27
De dónde venimos .................................................................................................................................... 31
Una nación con una gran estabilidad institucional ............................................................................. 31
Una economía estable ............................................................................................................................ 32
Un camino de logros sociales ................................................................................................................ 37
Dónde estamos en lo social ...................................................................................................................... 41
Pobreza y distribución del ingreso ........................................................................................................ 41

IX
visión colombia ii centenario: 2019

Salud ......................................................................................................................................................46
Educación .............................................................................................................................................. 50
Empleo ................................................................................................................................................... 55
Impacto social de la violencia ............................................................................................................... 58
Dónde estamos en lo institucional ........................................................................................................... 59
Gobernabilidad y estabilidad política ................................................................................................... 61
Imperio de la ley .................................................................................................................................... 62
Derechos de propiedad y cumplimiento de contratos ......................................................................... 63
Estabilidad normativa y marco regulatorio .......................................................................................... 64
Transparencia y corrupción .................................................................................................................. 66
Eficiencia de la administración y del gasto público ............................................................................. 66
Dónde estamos en lo económico ............................................................................................................. 69
Factores de competitividad ................................................................................................................... 70
La situación fiscal ................................................................................................................................... 81
Descomponiendo el crecimiento .......................................................................................................... 92
Notas ......................................................................................................................................................99

Capítulo ii: Tres condiciones determinantes ..................................................................... 105


Introducción ........................................................................................................................................ 105
Un mundo en transformación ............................................................................................................... 107
Un territorio privilegiado ....................................................................................................................... 109
Una población en transición .................................................................................................................. 115
Notas ....................................................................................................................................................118

Capítulo iii: Una economía que garantice mayor nivel de bienestar ................... 119
Introducción ........................................................................................................................................ 119
Consolidar una estrategia de crecimiento.............................................................................................. 121
Fuentes de crecimiento y proyecciones macroeconómicas ............................................................... 121
Las transformaciones por el lado de la demanda ............................................................................... 124
Transformaciones en el lado de la oferta ............................................................................................ 127
El ahorro, el mercado de capitales y el sector financiero ................................................................... 129
Desarrollo institucional y condiciones de seguridad ......................................................................... 130
Una metodología para determinar las prioridades de políticas de corto plazo
para el crecimiento .............................................................................................................................. 131
A manera de resumen: cinco criterios para el crecimiento ............................................................... 135
Adecuar la estructura fiscal .....................................................................................................................137
Régimen pensional .............................................................................................................................. 137
Impuestos nacionales........................................................................................................................... 138
Impuestos territoriales ........................................................................................................................ 138
Rentas parafiscales ............................................................................................................................... 139
Régimen de transferencias................................................................................................................... 139
Desarrollar un modelo empresarial competitivo .................................................................................. 140
Situación actual ................................................................................................................................................. 142
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 144
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 145
Aprovechar las potencialidades del campo ........................................................................................... 149
Situación actual .................................................................................................................................... 149

X
contenido

Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 151


Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 151
Aprovechar los recursos marítimos ........................................................................................................ 165
Situación actual .................................................................................................................................... 165
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 169
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 170
Generar una infraestructura adecuada para el desarrollo .................................................................... 173
Situación actual .................................................................................................................................... 174
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 175
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 175
Asegurar una estrategia de desarrollo sostenible ................................................................................... 191
Situación actual .................................................................................................................................... 191
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 195
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 196
Fundamentar el crecimiento en el desarrollo científico y tecnológico ................................................. 206
Situación actual .................................................................................................................................... 206
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 207
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 207
Notas ....................................................................................................................................................214

Capítulo iv: Una sociedad más igualitaria y solidaria................................................. 219


Introducción ........................................................................................................................................ 219
Cerrar las brechas sociales y regionales .................................................................................................. 221
Situación actual ................................................................................................................................................. 221
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 223
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 224
Construir ciudades amables ................................................................................................................... 247
Situación actual .................................................................................................................................... 247
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 251
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 252
Forjar una cultura para la convivencia ................................................................................................... 262
Situación actual .................................................................................................................................... 263
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 266
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 267
Notas ....................................................................................................................................................272

Capítulo v: Sociedad de ciudadanos libres y responsables ........................................ 275


Introducción ........................................................................................................................................ 275
Lograr un país en paz .............................................................................................................................. 277
Situación actual .................................................................................................................................... 277
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 281
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 282
Profundizar el modelo democrático ...................................................................................................... 290
Situación actual .................................................................................................................................... 291
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 295
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 295
Garantizar una justicia eficiente ............................................................................................................. 299

XI
visión colombia ii centenario: 2019

Situación actual .................................................................................................................................... 299


Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 305
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 305
Fomentar la cultura ciudadana .............................................................................................................. 309
Situación actual .................................................................................................................................... 310
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 316
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 316
Notas ....................................................................................................................................................322

Capítulo vi: Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos............................. 325


Introducción ........................................................................................................................................ 325
Consolidar un Estado eficiente y transparente y un modelo de intervención económica óptimo..... 327
Situación actual .................................................................................................................................... 327
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 329
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 330
Fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial ................................................. 336
Situación actual .................................................................................................................................... 337
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 340
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 340
Diseñar una política exterior acorde con un mundo en transformación ............................................ 345
Situación actual .................................................................................................................................... 346
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 348
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 349
Avanzar hacia una sociedad informada ................................................................................................. 352
Situación actual .................................................................................................................................... 354
Visión y principios fundamentales ..................................................................................................... 356
Metas y acciones requeridas ................................................................................................................ 356
Notas ....................................................................................................................................................364

Anexo: Formación Bruta de Capital Fijo ................................................................................ 367


Notas ....................................................................................................................................................372

Bibliografía ............................................................................................................................................ 373

XII
Índice de Figuras

Capítulo IV

Figura 4.1. Consejo de Política para la Protección Social .............................................................................................241

Capítulo VI

Figura 6.1. La cadena de valor de la información..........................................................................................................353

XIII
Índice de Mapas

Capítulo II

Mapa 2.1. Posición geográfica de Colombia ..................................................................................................................110


Mapa 2.2. Distribución de la población total-2005.......................................................................................................111

Capítulo III
Mapa 3.1. Territorio nacional colombiano ....................................................................................................................166
Mapa 3.2. Flujo principal de tráficos Liner ....................................................................................................................175
Mapa 3.3. Integración de Colombia con los países de la región ...................................................................................176
Mapa 3.4. Principales nodos internos del comercio exterior en volumen y valor
(Sin incluir carbón e hidrocarburos) ........................................................................................................................177
Mapa 3.5. Corredores de transporte ..............................................................................................................................178
Mapa 3.6. Red fluvial - Colombia 2019 .........................................................................................................................180

XIV
Índice de Gráficos

Capítulo I
Gráfico 1.1. Número y duración de las dictaduras militares en América Latina desde 1900........................................32
Gráfico 1.2. Número de Constituciones en América Latina desde 1880 ........................................................................32
Gráfico 1.3. Tasas de crecimiento 1926-2004 (Datos anuales) .......................................................................................33
Gráfico 1.4. Inflación cuatro países (1971-2005) ............................................................................................................33
Gráfico 1.5. Número de directores del Banco Central vs. desviación estándar del PIB.................................................33
Gráfico 1.6. Tamaño de Colombia frente a algunas áreas urbanas de Estados Unidos .................................................35
Gráfico 1.7. Analfabetismo en población de 15 años y más (Total y por zona).............................................................40
Gráfico 1.8. Porcentaje de personas bajo la línea de pobreza .........................................................................................42
Gráfico 1.9. Porcentaje de personas bajo la línea de indigencia .....................................................................................42
Gráfico 1.10. Mercado y producción de vivienda urbana nueva
a. Unidades de vivienda vs. formación de hogares (Promedio 1999-2003)
b. Viviendas nuevas por 1.000 habitantes ...................................................................................................................44
Gráfico 1.11. Índice de Gini para algunos países del mundo (los datos varían entre 1992 y 2002) .............................45
Gráfico 1.12. Coeficiente de Gini del ingreso per cápita (Siete ciudades) .....................................................................46
Gráfico 1.13. Esperanza de vida de los países latinoamericanos 2000-2005 ..................................................................46
Gráfico 1.14. Tasa de mortalidad infantil de los países latinoamericanos 2000-2005 ...................................................47
Gráfico 1.15. Gasto social y en educación a cargo del sector público central (% PIB) .................................................50
Gráfico 1.16. Años promedio de educación (2001) (Personas mayores de 15 años).....................................................51
Gráfico 1.17. Tasa de analfabetismo 15 años y más (2002) .............................................................................................52
Gráfico 1.18. Retornos de la educación secundaria y superior en América Latina 1998-2001,
según la metodología de Mincer .................................................................................................................................55
Gráfico 1.19. Participación laboral de hombres y mujeres (7 ciudades) ........................................................................55
Gráfico 1.20. Evolución de la tasa de desempleo nacional (septiembre) y 7 ciudades (trimestral) ..............................56
Gráfico 1.21. Relación tasa de ocupación y PIB ..............................................................................................................58
Gráfico 1.22. Homicidios y pobreza 1905-2004 ..............................................................................................................58
Gráfico 1.23. Tasa de homicidios en Colombia período 1980-2004...............................................................................59
Gráfico 1.24. Gobernabilidad en Colombia 2002-2004 ..................................................................................................62
Gráfico 1.25. ¿Cuán democrática es Colombia? ..............................................................................................................62
Gráfico 1.26. Satisfacción con la democracia ..................................................................................................................62
Gráfico 1.27. Imperio de la ley .........................................................................................................................................63

XV
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.28. Registro de la propiedad


a. Tiempo (días promedio)
b. Costo como % de la propiedad................................................................................................................................63
Gráfico 1.29. Incertidumbre sobre políticas y regulación económica ............................................................................65
Gráfico 1.30. Inestabilidad de políticas ............................................................................................................................65
Gráfico 1.31. Calidad regulatoria .....................................................................................................................................65
Gráfico 1.32. Evolución del Índice de Percepción de la Corrupción para Colombia ....................................................66
Gráfico 1.33. Proliferación administrativa (Número de entidades de la rama ejecutiva del orden nacional) .............67
Gráfico 1.34. Cobertura real y potencial de acueducto y alcantarillado ........................................................................68
Gráfico 1.35. Crecimiento del gasto público social per cápita en Latinoamérica 1990-2001 (%) ................................68
Gráfico 1.36. Evolución de los indicadores de competitividad (Posición relativa -% de países
menos competitivos que Colombia) ...........................................................................................................................70
Gráfico 1.37. Inversión extranjera neta América Latina y el Caribe 2000-2003 (% PIB)..............................................71
Gráfico 1.38. Diferencia entre la infraestructura y su nivel esperado (desviación porcentual
frente a la predicción del modelo)...............................................................................................................................72
Gráfico 1.39. Calidad de la infraestructura vial (2002) ...................................................................................................73
Gráfico 1.40. Calidad de la infraestructura aérea (2002) ................................................................................................73
Gráfico 1.41. Calidad de la infraestructura férrea (2002) ...............................................................................................74
Gráfico 1.43. Comparación del crecimiento de PIB y el PIB de telecomunicaciones ...................................................74
Gráfico 1.42. Calidad de la infraestructura portuaria (2002) .........................................................................................74
Gráfico 1.44. Comparativo internacional (2003) indicadores de telecomunicaciones .................................................75
Gráfico 1.45. Distribución según tamaño (2001) ............................................................................................................75
Gráfico 1.46. Grupos de investigación 1998-2004 ...........................................................................................................77
Gráfico 1.47. Personal dedicado a actividades de ciencia y tecnología ..........................................................................77
Gráfico 1.48. Gasto total en investigación y desarrollo como porcentaje del PIB (2003) .............................................78
Gráfico 1.49. Investigadores por millón de habitantes, 2000 ..........................................................................................79
Gráfico 1.50. Participación por áreas en los programas técnicos y tecnológicos ...........................................................80
Gráfico 1.51. Proporción de la superficie continental cubierta por bosques naturales y tasa de deforestación ..........80
Gráfico 1.52. Carga contaminante de origen industrial, Bogotá ....................................................................................81
Gráfico 1.53. Evolución del balance fiscal del SPNF y GNC (1981-2005) .....................................................................82
Gráfico 1.54. Evolución de la brecha entre gastos e ingresos corrientes (% del PIB) ....................................................83
Gráfico 1.55. Evolución de la deuda neta del SPNF ........................................................................................................84
Gráfico 1.56. Principales presiones del gasto público en el GNC (1990-2005) .............................................................85
Gráfico 1.57. Pagos de pensiones y número de pensionados a cargo del GNC (% del PIB).........................................85
Gráfico 1.58. Evolución de la deuda pensional según la Ley 100/1993, la Ley 797/2003
y Acto Legislativo Aprobado (% del PIB) ...................................................................................................................86
Gráfico 1.59. Evolución del gasto en salud y educación (% del PIB) .............................................................................87
Gráfico 1.60. Nivel de las transferencias territoriales y crecimiento económico ...........................................................88
Gráfico 1.61. Evolución de los ingresos tributarios .........................................................................................................88
Gráfico 1.62. Formación bruta de capital fijo como proporción del PIB 1970-2004 ....................................................94
Gráfico 1.63. Niveles y crecimiento de la productividad total de los factores
a. PTF en niveles
b. Crecimiento de la PTF .............................................................................................................................................95

XVI
índice de gráficos

Gráfico 1.64. Relación entre la PTF y el déficit fiscal como proporción del PIB ...........................................................95
Gráfico 1.65. Relación entre PTF y la tasa de homicidios por 100.000 habitantes ........................................................96
Gráfico 1.66. Relación entre el PIB observado y el potencial..........................................................................................96
Gráfico 1.67. Índices del acervo de capital y ocupados calificados .................................................................................97
Gráfico 1.68. Estructura de la economía colombiana .....................................................................................................98

Capítulo II
Gráfico 2.1. Comercio bilateral con China 2002-2004 (Millones US$) .......................................................................109
Gráfico 2.2. Índice de fragmentación geográfica poblacional ......................................................................................110
Gráfico 2.3. Índice de concentración poblacional en América Latina .........................................................................111
Gráfico 2.4. Dispersión y fragmentación geográfica en América Latina ......................................................................112
Gráfico 2.5. Evolución de la población y tasas de crecimiento 1950-2020...................................................................115
Gráfico 2.6. Distribución de la población por zona de residencia 1951-2015 .............................................................116
Gráfico 2.7. Pirámides poblacionales 1950-2020 ..........................................................................................................117

Capítulo III
Gráfico 3.1. Crecimiento de la PTF y el PIB ..................................................................................................................122
Gráfico 3.2. Crecimiento de la inversión privada y pública ..........................................................................................123
Gráfico 3.3. Balance macroeconómico 2004-2019 ........................................................................................................125
Gráfico 3.4. Evolución del ahorro total en Colombia 1970-2005 .................................................................................129
Gráfico 3.5. Evolución del ahorro e inversión (1990-2004) ..........................................................................................135
Gráfico 3.6. Estructura de financiación de las empresas ...............................................................................................143
Gráfico 3.7. Porcentaje de países en mejor situación que Colombia............................................................................144
Gráfico 3.8. Balanza comercial sector agropecuario (Miles de dólares).......................................................................149
Gráfico 3.9. Tasa de crecimiento del PIB agropecuario.................................................................................................150
Gráfico 3.10. Vocación y uso de tierra............................................................................................................................153

Capítulo IV
Gráfico 4.1: Índice de Primacía Urbana (países seleccionados) ...................................................................................248
Gráfico 4.2. Porcentaje de hogares en asentamientos precarios ...................................................................................248
Gráfico 4.3. Espacio público por habitante (m2/hab) ...................................................................................................248
Gráfico 4.4. Acervo de vivienda urbano y tasas de crecimiento
a. Número de viviendas
b. Tasas de crecimiento...............................................................................................................................................249
Gráfico 4.5. Balance de oferta y demanda de vivienda nueva, 2004-2019
a. Proyección Mercado de Vivienda Nueva
b. Déficit (% hogares) ................................................................................................................................................256
Gráfico 4.6. Cartera hipotecaria y desembolsos de crédito (2004-2019)
a. Monto de cartera y % sobre PIB
b. Desembolsos de crédito/PIB ..................................................................................................................................256

Capítulo V
Gráfico 5.1. Número de hombres en filas de GAML .....................................................................................................278
Gráfico 5.2. Tasa de homicidios por 100.000 habitantes en Colombia (1980-2004) ...................................................278

XVII
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 5.3. Número de efectivos de la Fuerza Pública .................................................................................................280


Gráfico 5.4. Comparativo distribución del pie de fuerza militar por rangos (2004)...................................................281
Gráfico 5.5. Gasto en defensa y seguridad como porcentaje del PIB en Colombia, discriminado como
gasto militar y gasto policial (2000-2004) .................................................................................................................281
Gráfico 5.6. Carga laboral, casos ingresados y egresados por juez ...............................................................................301
Gráfico 5.7. Población reclusa y capacidad en establecimientos de reclusión del orden nacional .............................304
Gráfico 5.8. Porcentaje de ciudadanos a los que no les gustaría tener como vecinos a los siguientes
grupos de personas .....................................................................................................................................................313

Capítulo VI
Gráfico 6.1. Índice de acceso digital 2002 ......................................................................................................................354

XVIII
Índice de Tablas

Capítulo II
Tabla 2.1. PIB de las principales economías del mundo 1954, 2004, 2025...................................................................107

Capítulo III
Tabla 3.1. Crecimiento del PIB 2004-2019.....................................................................................................................121
Tabla 3.2. Proyecciones de crecimiento del PIB por componentes de demanda
(Pesos constantes de 1994) ........................................................................................................................................124
Tabla 3.3. Balance macroeconómico y su financiamiento (% del PIB)........................................................................126
Tabla 3.4. Meta 1. Incrementar la inversión y las exportaciones ..................................................................................145
Tabla 3.5. Meta 2. Desarrollar la cultura de la calidad, la certificación y la normalización técnica ............................146
Tabla 3.6. Meta 3. Integrar las mipymes a la estrategia de internacionalización .........................................................147
Tabla 3.7. Meta 4. Incrementar la capacidad innovativa y emprendedora ..................................................................148
Tabla 3.8. Meta 5. Eliminar las barreras al financiamiento empresarial.......................................................................148
Tabla 3.9. Productos con alto potencial exportador a 2019 ..........................................................................................152
Tabla 3.10. Productos para el mercado doméstico ........................................................................................................152
Tabla 3.11. Meta 1. Metas del sector agropecuario a 2019 ...........................................................................................153
Tabla 3.12. Meta 2. Mejorar la eficiencia en el uso del suelo y disminuir la concentración
en la propiedad de la tierra ........................................................................................................................................154
Tabla 3.13. Meta 3. Ampliar la cobertura y mejorar la operación de los sistemas de riego y drenaje ........................155
Tabla 3.14. Meta 4. Desarrollar una oferta de servicios financieros que responda a las necesidades
de la población rural ..................................................................................................................................................156
Tabla 3.15. Meta 5. Mejorar la capacidad para aprovechar los recursos genéticos ......................................................157
Tabla 3.16. Meta 6. Promover el desarrollo de actividades que generen un mayor bienestar
a la población rural y que contribuyan a darle valor agregado a la producción primaria .....................................158
Tabla 3.17. Meta 7. Promover la capacidad de innovación tecnológica .......................................................................159
Tabla 3.18. Meta 8. Fortalecer el sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) ............................................161
Tabla 3.19. Meta 9. Abrir los mercados para la producción agropecuaria y asegurar su permanencia ......................162
Tabla 3.20. Meta 10. Mejorar la eficiencia en el desarrollo de los mercados ................................................................163
Tabla 3.21. Meta 11. Fortalecer las instituciones y diseñar o ajustar las reglas de juego que permitan un desempeño
eficiente de los mercados del sector rural .................................................................................................................164
Tabla 3.22. Meta 1. Lograr un manejo sostenible del territorio marítimo y sus recursos ...........................................171

XIX
visión colombia ii centenario: 2019

Tabla 3.23. Meta 2. Lograr una mayor conectividad e integración internacional, nacional y regional
para la competitividad del territorio marítimo y continental colombiano ............................................................172
Tabla 3.24. Meta 3. Fomentar la cultura marítima colombiana, como parte de la identidad nacional,
y promover la importancia de conservar el patrimonio natural, cultural e histórico relacionado
con el mar ...................................................................................................................................................................172
Tabla 3.25. Meta 4. Generar conocimiento científico y tecnológico para el aumento de la productividad
de los sectores relacionados con el mar, las costas y sus recursos ............................................................................172
Tabla 3.26. Meta 5. Consolidar una institucionalidad adecuada para el manejo integral
y aprovechamiento sostenible de los espacios oceánicos, zonas costeras e insulares de Colombia .......................173
Tabla 3.27. Meta 1. Consolidar la red vial arterial y vascular ........................................................................................178
Tabla 3.28. Meta 2. Modernizar e integrar la infraestructura aérea..............................................................................179
Tabla 3.29. Meta 3. Ampliar la capacidad del sistema portuario ..................................................................................179
Tabla 3.30. Meta 4. Consolidar el transporte fluvial en las principales cuencas del país.............................................180
Tabla 3.31. Meta 5. Articular la red férrea existente ......................................................................................................181
Tabla 3.32. Meta 6. Desarrollar zonas de actividad logística y pasos de frontera ........................................................181
Tabla 3.33. Meta 7. Promover sistemas eficientes de prestación de servicios de transporte .......................................182
Tabla 3.34. Meta 1. Adaptar el marco normativo e institucional para incentivar .......................................................183
la competencia y convergencia tecnológica
Tabla 3.35. Meta 2. Preparar al sector para la globalización de servicios .....................................................................184
Tabla 3.36. Meta 3. Garantizar niveles apropiados de acceso/servicio universal en todo el sector .............................184
Tabla 3.37. Meta 4. Aumentar la cobertura de servicios de comunicaciones ...............................................................185
Tabla 3.38. Meta 5. Disponer de una infraestructura apropiada, integrada y sostenible
para la transmisión de la TV pública ........................................................................................................................186
Tabla 3.39. Meta 6. Consolidar un sector postal eficiente e integrado a la economía global ......................................186
Tabla 3.40. Metas de energía eléctrica ............................................................................................................................188
Tabla 3.41. Metas petroleras y gasíferas .........................................................................................................................189
Tabla 3.42. Meta 6. Aumentar las exportaciones de carbón ..........................................................................................190
Tabla 3.43. Metas en exploración y explotación minera ...............................................................................................190
Tabla 3.44. Meta 1. Implementar mecanismos para evitar procesos de degradación de tierras .................................197
Tabla 3.45. Meta 2. Mantener la cobertura de bosque ..................................................................................................197
Tabla 3.46. Meta 3. Garantizar conservación de la biodiversidad y los ecosistemas ....................................................198
Tabla 3.47. Meta 4. Fomentar el uso sostenible de la biodiversidad .............................................................................199
Tabla 3.48. Metas en recursos hídricos...........................................................................................................................199
Tabla 3.49. Meta 8. Alcanzar concentraciones de partículas que cumplan con los estándares ..................................200
Tabla 3.50. Meta 9. Contribuir a la reducción de los problemas climáticos globales
e implementar tecnologías de producción más limpias ...........................................................................................201
Tabla 3.51. Meta 10. Disminuir los problemas de contaminación y riesgos ambientales
y de salud asociados con residuos sólidos peligrosos ...............................................................................................201
Tabla 3.52. Meta 11. Mejorar los sistemas de información y alerta temprana para la prevención de los desastres ..202
Tabla 3.53. Meta 12. Mejorar la gestión del riesgo a través de los instrumentos de planificación ..............................202
Tabla 3.54. Meta 13. Disminuir la vulnerabilidad fiscal del Estado colombiano ante la ocurrencia de un desastre..203
Tabla 3.55. Metas sobre ajustes institucionales ...................................................................................................... 204-206
Tabla 3.56. Meta 1. Crear y fortalecer el nuevo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación ...................208

XX
índice de tablas

Tabla 3.57. Meta 2. Consolidar el Sistema Nacional de Información e Indicadores de Ciencia,


Tecnología e Innovación de Colombia ......................................................................................................................209
Tabla 3.58. Meta 3. Acrecentar la cultura científico-tecnológica de la sociedad colombiana .....................................209
Tabla 3.59. Meta 4. Desarrollar y consolidar el capital humano colombiano para la ciencia,
la tecnología y la innovación .....................................................................................................................................210
Tabla 3.60. Meta 5. Impulsar el conocimiento en áreas estratégicas para el desarrollo competitivo del país ............211
Tabla 3.61. Meta 6. Generar y consolidar capacidades de CTI en todas las regiones de Colombia ............................211
Tabla 3.62. Meta 7. Desarrollar políticas de financiamiento y uso compartido para la adquisición de equipos
científicos en los programas de doctorado y centros de excelencia .........................................................................212
Tabla 3.63. Meta 8. Apoyar la competitividad del sector productivo mediante la innovación tecnológica ...............212

Capítulo IV
Tabla 4.1. Meta 1. Reducir la tasa de crecimiento poblacional .....................................................................................225
Tabla 4.2. Meta 2. Lograr la cobertura universal en el SGSSS .......................................................................................226
Tabla 4.3. Meta 3. Mejorar indicadores de salud pública ..............................................................................................228
Tabla 4.4. Meta 4. Promover la educación inicial ..........................................................................................................230
Tabla 4.5. Meta 5. Lograr universalización de la educación básica y media.................................................................231
Tabla 4.6: Meta 6. Mejorar calidad de la educación básica y media .............................................................................233
Tabla 4.7. Meta 7. Aumentar cobertura y calidad de educación superior ....................................................................235
Tabla 4.8. Meta 8. Disminuir los niveles de desempleo .................................................................................................237
Tabla 4.9. Meta 9. Consolidar Sistema Nacional de Formación para el Trabajo (SNFT) ............................................238
Tabla 4.10. Meta 10. Proteger al cesante y ampliar la cobertura del sistema pensional ...............................................238
Tabla 4.11. Meta 11. Reducir pobreza y desigualdad .....................................................................................................240
Tabla 4.12. Metas en desarrollo urbano .........................................................................................................................253
Tabla 4.13: Metas en vivienda .........................................................................................................................................255
Tabla 4.14. Metas en acueducto y alcantarillado ...........................................................................................................259
Tabla 4.15. Meta 13. Articular sistemas de transporte con desarrollo urbano .............................................................261
Tabla 4.16. Meta 1. Aumentar el porcentaje de la población que asiste a actividades y servicios culturales ..............267
Tabla 4.17. Meta 2. Generar condiciones para la creación y la producción cultural y artística
y el desarrollo deportivo ............................................................................................................................................268
Tabla 4.18. Meta 3. Aumentar el porcentaje de población en procesos cualificados
de formación cultural y artística formal y no formal ...............................................................................................269
Tabla 4.19. Meta 4. Aumentar la población que tiene una apropiación social del patrimonio cultural
y ejerce el reconocimiento de la diversidad...............................................................................................................270
Tabla 4.20. Meta 5. Aumentar el promedio de libros leídos por habitante al año .......................................................271

Capítulo V
Tabla 5.1. Meta 1. Eliminar los cultivos ilícitos y la producción de estupefacientes y reducir
su comercialización ....................................................................................................................................................283
Tabla 5.2. Meta 3. Desmovilizar y reincorporar los GAML ..........................................................................................286
Tabla 5.3. Meta 4. Superar la situación de Derechos Humanos....................................................................................288
Tabla 5.4. Meta 1. Fortalecer el sistema político para consolidar la democracia .........................................................296
Tabla 5.5. Meta 2. Ajustar el sistema electoral para profundizar la democracia ..........................................................297
Tabla 5.6. Meta 3. Replantear el sistema de partidos .....................................................................................................298

XXI
visión colombia ii centenario: 2019

Tabla 5.7. Meta 1. Racionalizar el servicio de justicia y mejorar el acceso ...................................................................306


Tabla 5.8. Meta 2. Fortalecer el sistema penal y disminuir la impunidad ....................................................................307
Tabla 5.9. Meta 3. Mejorar el sistema penitenciario y carcelario ..................................................................................308
Tabla 5.10. Meta 4. Fortalecer los sistemas de información del sector justicia ............................................................309
Tabla 5.11. Meta 1. Aumentar la actitud positiva de la ciudadanía con respecto a la ley y las normas
de convivencia y mejorar su cumplimiento ..............................................................................................................317
Tabla 5.12. Meta 2. Aumentar los niveles de seguridad ciudadana...............................................................................318
Tabla 5.13. Meta 3. Mejorar las actitudes y comportamientos de la ciudadanía .........................................................319
Tabla 5.14. Meta 4. Mejorar los niveles de tolerancia y solidaridad ............................................................................319
Tabla 5.15. Meta 5. Aumentar los niveles de confianza .................................................................................................320
Tabla 5.16. Meta 6. Aumentar los niveles de organización social y participación de la ciudadanía ...........................321

Capítulo VI
Tabla 6.1. Metas en la intervención económica: planeación, promoción, regulación y control .................................332
Tabla 6.2. Metas Estado eficiente y transparente ...........................................................................................................334
Tabla 6.3. Metas participación ciudadana......................................................................................................................336
Tabla 6.4. Metas en definición de competencias............................................................................................................340
Tabla 6.5. Metas sostenibilidad fiscal .............................................................................................................................342
Tabla 6.6. Metas gestión territorial .................................................................................................................................343
Tabla 6.7. Metas ordenamiento territorial .....................................................................................................................345
Tabla 6.8. Meta 1. Gobierno para el ciudadano .............................................................................................................357
Tabla 6.9. Meta 2. Gobierno interconectado..................................................................................................................358
Tabla 6.10. Meta 3. Creación de un sistema estadístico nacional .................................................................................358
Tabla 6.11. Meta 4. Garantizar niveles apropiados de acceso/servicio universal ........................................................360
en todos los servicios de comunicaciones .................................................................................................................360
Tabla 6.12. Meta 5. Masificar la banda ancha ................................................................................................................360
Tabla 6.13. Meta 6. Desarrollar capacidades en la población para el uso y apropiación de las TIC ...........................361
Tabla 6.14. Meta 7. Masificar la información ................................................................................................................362
Tabla 6.15. Meta 8. Desarrollar incentivos .....................................................................................................................362
Tabla 6.16. Meta 9. Adoptar estándares y mejores prácticas .........................................................................................363
Tabla 6.17. Meta 10. Fijar políticas y arreglo institucional ...........................................................................................363

Anexo
Tabla 1. Necesidades de FBKF - total .............................................................................................................................368
Tabla 2. Necesidades de FBKF con cargo al sector público ...........................................................................................369
Tabla 3. Necesidades de FBKF con cargo al sector privado...........................................................................................371

XXII
Índice de Cuadros

Capítulo I
Cuadro 1.1. Orientación de la producción al consumo interno y externo ....................................................................37
Cuadro 1.2. Evolución de indicadores de desarrollo 1830-2004 ...................................................................................38
Cuadro 1.3. Población según área 1918-2005 ..................................................................................................................38
Cuadro 1.4. Parámetros demográficos básicos 1905-2004 (por 1.000 habitantes)........................................................39
Cuadro 1.5. Años promedio de educación de población de 15 años y más por zona (1964 - 2003)............................40
Cuadro 1.6. Índice NBI por zona y descomposición según variables 1973 - 2003 ........................................................42
Cuadro 1.7. Área de los asentamientos precarios ............................................................................................................43
Cuadro 1.8. Errores de inclusión (porcentaje de no pobres que reciben el subsidio) ...................................................45
Cuadro 1.9. Mortalidad general y por causas 1996-2001 (Por 100.000 habitantes) ......................................................48
Cuadro 1.10. Coberturas de vacunación 1994-2003 .......................................................................................................49
Cuadro 1.11. Cobertura del aseguramiento en salud, 1992-2004 (millones de personas) ...........................................50
Cuadro 1.12. Años promedio de educación para personas entre 15 y 24 años por zona y sexo ...................................51
Cuadro 1.13. Asistencia escolar por grupos de edad .......................................................................................................52
Cuadro 1.14. Tasas de cobertura bruta y neta por nivel educativo.................................................................................53
Cuadro 1.15. Tasa de cobertura bruta y neta para la educación superior ......................................................................53
Cuadro 1.16. Tasa de asistencia por rangos de edad y quintil de ingreso-2003 .............................................................54
Cuadro 1.17. Principales restricciones-obstáculos para hacer negocios (Puesto según encuesta) ...............................60
Cuadro 1.18. Diez países que más reformaron en 2003 ..................................................................................................61
Cuadro 1.19. Cumplimiento de los contratos .................................................................................................................64
Cuadro 1.20. Apertura de una empresa (2004) ...............................................................................................................67
Cuadro 1.21. Exportaciones de bienes y servicios como porcentaje del PIB .................................................................69
Cuadro 1.22. Países en desarrollo con los mayores flujos de remesas desde el exterior (US$ billones) .......................72
Cuadro 1.23. Empleo total, número de establecimientos y producción bruta en industria,
comercio y servicios (2001) .........................................................................................................................................76
Cuadro 1.24. Productividad media laboral de la industria manufacturera 1992-2002
(miles de pesos de 1990) ..............................................................................................................................................76
Cuadro 1.25. Indicadores de tecnología (innovación y difusión tecnológica).
Foro Económico Mundial. Posición de cada país en el conjunto de países investigados .........................................78
Cuadro 1.26. Gasto Nacional en Ciencia y Tecnología (millones de pesos constantes 2003) .......................................79
Cuadro 1.27. Balance fiscal del Sector Público Consolidado (% del PIB) .....................................................................83

XXIII
visión colombia ii centenario: 2019

Cuadro 1.28. Carga Tributaria en Colombia (% del PIB)...............................................................................................89


Cuadro 1.29. Efecto de las reformas tributarias de los noventa (% del PIB) .................................................................89
Cuadro 1.30. Base implícita tributaria en Colombia (% del PIB) ..................................................................................89
Cuadro 1.31. Estimación de los beneficios tributarios en el impuesto a la renta (% del PIB) .....................................90
Cuadro 1.32. Productividad del recaudo en América Latina (% del PIB)* ...................................................................90
Cuadro 1.33. Tasas del impuesto de IVA en América Latina ..........................................................................................90
Cuadro 1.34. Tasas de impuesto a la renta sobre el ingreso de las personas y empresas ...............................................91
Cuadro 1.35. Recaudo de impuestos parafiscales (% del PIB) .......................................................................................91
Cuadro 1.36. Costos parafiscales en algunos países ........................................................................................................92
Cuadro 1.37. Impuestos territoriales en Colombia (% del PIB) ....................................................................................93
Cuadro 1.38. Tasa de crecimiento económico promedio y volatilidad por décadas
Crecimientos promedio anuales (%) ..........................................................................................................................93
Cuadro 1.39. Fuentes de crecimiento económico. Crecimientos promedio anuales (%) .............................................94
Cuadro 1.40. Tasa de crecimiento económico promedio y volatilidad sectorial
Crecimientos Promedio Anuales (%) .........................................................................................................................97

Capítulo III
Cuadro 3. 1. Proyecciones de variables macroeconómicas ..........................................................................................122
Cuadro 3.2. Participación por ramas de actividad económica en el Producto Interno Bruto (1977-2004) ..............142

Capítulo IV
Cuadro 4.1. Estadísticas urbanas 2004-2019 .................................................................................................................252
Cuadro 4.2. Esquemas de financiación para cada segmento de la demanda de vivienda nueva, 2004-2019 .............257
Cuadro 4.3. Presupuesto del sector cultura (Millones de pesos constantes de 2005) .................................................264

Capítulo V
Cuadro 5.1. Comparativo tasa de homicidios por 100.000 habitantes para América Latina......................................279
Cuadro 5.2. Abstencionismo en Colombia ....................................................................................................................293
Cuadro 5.3. Ingreso de procesos por especialidad-Jurisdicción Ordinaria..................................................................302
Cuadro 5.4. Entrada global de procesos por distrito judicial .......................................................................................303
Cuadro 5.5. Justificaciones a la transgresión de las normas .........................................................................................311
Cuadro 5.6. Acatamiento de algunas normas de tránsito .............................................................................................312
Cuadro 5.7: Confianza en las instituciones....................................................................................................................314
Cuadro 5.8. Pertenencia a organizaciones sociales ........................................................................................................314
Cuadro 5.9. Victimización en Colombia........................................................................................................................315

Capítulo VI
Cuadro 6.1. Reporte global de disponibilidad de gobierno en línea 2003-2004..........................................................355

XXIV
Siglas

AAU Autoridades Ambientales Urbanas


ACPM Aceite Combustible para Motores
ACTI Actividades de Ciencia, Tecnología e Innovación
AFP Administradoras de Fondos de Pensiones
AL&C América Latina y el Caribe
ALADI Asociación Latinoamericana de Integración
ALCA Área de Libre Comercio de las Américas
ANDI Asociación Nacional de Industriales
ANH Agencia Nacional de Hidrocarburos
ANIF Asociación Nacional de Instituciones Financieras
APEC Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico
Aptdea Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act
ARS Administradoras de Régimen Subsidiado
BIC Bienes de Interés Cultural
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
BNA Bolsa Nacional Agropecuaria
BRIC Brasil Rusia India y China
CAN Comunidad Andina de Naciones
CAR Corporación Autónoma Regional
CARICOM Comunidad del Caribe
CCI Corporación Colombiana Internacional
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CER Certificado de Reducción de Emisiones
CGR Contraloría General de la República
CHIP Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública
CIF Certificado de Incentivo Forestal
CLOPAD Comités Locales de Prevención y Atención de Desastres
CMSI Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información
CNCyT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CNS/ATM Comunicación, Navegación, Vigilancia / Gestión, Tránsito Aéreo
Coinfo Comisión intersectorial de políticas y gestión de la información
Colciencias Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología
Compartel Compartir Telecomunicaciones
CONFIS Consejo Superior de Política Fiscal

XXV
visión colombia ii centenario: 2019

CONIF Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal


Conpes Consejo Nacional de Política Económica y Social
Corpoica Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria
CPPS Consejo de Política para la Protección Social
CPVM Caja Promotora de Vivienda Militar
CRA Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico
CREPAD Comités Regionales de Prevención y Atención de Desastres
CRT Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
CTI Ciencia, Tecnología e Investigación
CyT Ciencia y Tecnología
DAAD (Alemania) Deutscher Akademischer Austausch Dienst
DAF Dirección de Apoyo Fiscal
DAFT Departamento Administrativo de la Función Pública
DAMA Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DAS Departamento Administrativo de Seguridad
DBO Demanda Biológica de Oxígeno
DDE Dirección de Desarrollo Empresarial del Departamento Nacional de Planeación
DDHH Derechos Humanos
DDRS Dirección de Desarrollo Rural Sostenible del Departamento Nacional de Planeación
DDS Dirección de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeación
DDS-GCV Dirección de Desarrollo Social - Grupo de Calidad de Vida e Impacto de Programas Sociales
del Departamento Nacional de Planeación
DDTS Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación
DDUPA Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental del Departamento Nacional de
Planeación
DEE Dirección de Estudios Económicos del Departamento Nacional de Planeación
DEPP Dirección de Evaluación de Políticas Públicas del Departamento Nacional de Planeación
DGPM Dirección General de Política Macroeconómica del Departamento Nacional de Planeación
DIAN Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIH Derecho Internacional Humanitario
DIMAR Dirección General Marítima
DJS Dirección de Justicia y Seguridad
DNP Departamento Nacional de Planeación
DTF Depósitos a Término Fijo
EAE Evaluaciones Ambientales Estratégicas
ECAES Exámenes de Calidad de la Educación Superior
ECH Encuesta Continua de Hogares
ECLAC Comisión Económica para América Latina
ECV Encuesta de Calidad de Vida
ENDS Encuesta Nacional de Demografía y Salud
ENH Encuesta Nacional de Hogares
EPS Empresas Promotoras de Salud
EPSA Empresa de Energía del Pacífico
ERON Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional

XXVI
siglas

ESAP Escuela Superior de Administración Pública


ETB Empresa de Teléfonos de Bogotá
ETIS Entidades Territoriales Indígenas
ETV Enfermedades Transmititidas por Vectores
FAER Fondo de Apoyo para la Energización de Zonas Rurales
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FAZNI Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No Interconectadas
FCE Fondo de la Cultura Económica
Fedesarrollo Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo
FEM Foro Económico Mundial
FGN Fiscalía General de la Nación
Finagro Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
FLIP Fundación para la Libertad de Prensa
FMI Fondo Monetario Internacional
FNA Fondo Nacional del Ahorro
FNC Fondo Nacional del Café
Fonade Fondo Financiero de Programas para el Desarrollo
Fonpet Fondo de Pensiones de Entidades Territoriales
G3 Grupo de los Tres
GAML Grupos Armados al Margen de la Ley
GDS Gasto en Defensa y Seguridad
GEGAI Grupo de Estudios de Gobierno y Asuntos Internos
GEI Gases Efecto Invernadero
GIEA Gestión Informatizada en la Empresa Agropecuaria
GNC Gobierno Nacional Central
GNL Gas Natural Licuado
GPS Gasto Público Social
GTL Gas Líquido
I+D Investigación y Desarrollo
IAD Índice de Acceso Digital
ICA Instituto Colombiano Agropecuario
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
ICETEX Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
ICFES Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
ICR Incentivo de Capacitación Rural
Ideam Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
IED Inversión Extranjera Directa
IET Indicador de Evacuación Total
IFS Institute for Fiscal Studies
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
IIRSA Integración de Infraestructura Regional Suramericana
IMD International Management for Development
IMF Fondo Monetario Internacional
Incoder Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Inderena Instituto de Desarrollo Nacional de los Recursos Naturales Renovables

XXVII
visión colombia ii centenario: 2019

INDES Inter-American Institute for Social Development


Ingeominas Instituto de Geociencias y Minas
INS Instituto Nacional de Salud
INVIMA Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
IPC Índice de Precios al Consumidor
IPSE Instituto de Planificación de Soluciones Energéticas
IPU Índice de Primacía Urbano
ISS Instituto de Seguros Sociales
IVA Impuesto de Valor Agregado
JAL Juntas Administradoras Locales
LASPAU Latin American Scholarship Program of American University
LLECE Laboratorio Latinoamericano de Estudios sobre la Calidad de la Educación
LTV Loan to Value
MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
MAP Minas Antipersona
MASC Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos
MAVDT Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio
MEN Ministerio de Educación Nacional
MERPD Misión para el Diseño de una Estrategia de Reducción de la Pobreza y Desigualdad
MHCP Dirección General de Política Macroeconómica
Mipymes Micro, Pequeñas y Medianas Empresas
MPS Ministerio de Protección Social
MSF Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
NAFTA North America Free Trade Agreement
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
NRI Índice de Preparación para Interconexión
NUIP Número Único de Identificación Personal
NYSE New York Stock Exchange
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
OCyT Observatorio de Ciencia y Tecnología
OEA Organización de Estados Americanos
OECD Organization for Economic Cooperation and Development
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMC Organización Mundial de Comercio
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de Naciones Unidas
OSMI Observatorio del Suelo y del Mercado Inmobiliario
OTM Operadores de Transporte Multimodal
PAI Programa Ampliado de Inmunizaciones
PBN Producto Bruto Nacional
PDA Programa de Desarrollo Alternativo
PDI Programa de Desarrollo Institucional
PDM Planes de Desarrollo Municipales

XXVIII
siglas

PEA Población Económicamente Activa


PEP Planes Especiales de Protección
PET Población en Edad de Trabajar
PGN Presupuesto General de la Nación
PIB Producto Interno Bruto
PLEC Planes Locales de Emergencia y Contingencia
PM Planes de Manejo
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNDH Programa Nacional de Desarrollo Humano
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PRAP Programa de Renovación de la Administración Pública
PST / PM Partículas Suspendidas Totales / Material Particulado con tamaño inferior a 10 micras
PTF Planificación Tributaria y Financiera
PTF Productividad Total de Factores
PYME Pequeña y Mediana Empresa
RCN Radio Cadena Nacional
REDI Recent Economic Development in Infraestructure
RG Recursos Genéricos
RSS Red de Solidaridad Social
RUNAV Redes Universitarias de Alta Velocidad
SAO Sustancias Agotadoras de Ozono
SCADTA Sociedad Colombo Alemana de Transporte Aéreo
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SFV Sistema de Financiación de Vivienda
SGP Sistema General de Participaciones
SGSSS Sistema General de Seguridad Social en Salud
SIAC Sistema de Información Ambiental para Colombia
SICE Sistema Integral de Contratación Electrónica
Sigob Sistema de Indicadores de Gobierno
SIN Sistema Interconectado Nacional
SINA Sistema Nacional Ambiental
SINAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas
SISBEN Sistema de Identificación de los Beneficiarios a los Programas Sociales
SISD Sistema de Información Socio-demográfica
SMLM Salario Mínimo Legal Mensual
SNAIPD Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
SNCTI Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología e Innovación
SNCyT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
SNFT Sistema Nacional de Formación para el Trabajo
SNIA Sistema Nacional de Investigación en Agricultura
SNIC Sistema Nacional de Información Cultural
SNIES Sistema Nacional de Información de Educación Superior
SNPAD Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres

XXIX
visión colombia ii centenario: 2019

SPC Sector Público Consolidado


SPI Sistema de Propiedad Intelectual
SPNF Sector Público No Financiero
SPNN Sistema de Parques Nacionales Naturales
SPR Sociedades Portuarias Regionales
SPS Sistema de Protección Social
SPU Servicio Postal Universal
SSPD Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
SSR Sistema Social de Riesgo
SST Sólidos Suspendidos Totales
STEL Subdirección de Telecomunicaciones
SUIN Sistema Único de Identificación Nacional
SUNE Sistema Único de Normas y Estándares
SUR Sistema Único de Registro
SVDU Subdirección de Vivienda y Desarrollo Urbano
Telecom Empresa Nacional de Telecomunicaciones
TES Títulos de Tesorería
TGP Tasa Global de Participación
TIC Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
TIMSS Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencias
TLC Tratado de Libre Comercio
TPC Tera Pie Cúbico
UIT Unión Internacional de Telecomunicaciones
UNCDD Convención de las Naciones Unidas para la Desertificación y la Sequía
Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
UPME Unidad de Planeación Minero-Energética
USAID US Agency for International Development
UVR Unidad de Valor Real
VIH Virus de la Inmunodeficiencia Humana
VIS Viviendas de Interés Social
WEF World Economic Forum
ZIF Zonas de Integración Fronteriza
ZNI Zonas No Interconectadas

XXX
Departamento Nacional de Planeación:
participantes en el proyecto
Visión Colombia II Centenario

Director del DNP y del Proyecto Dirección de Justicia y Seguridad


Santiago Montenegro Trujillo Andrés Dávila Ladrón de Guevara
Subdirector del DNP Dirección del Programa de Renovación de la
José Leibovich Goldenberg Administración Pública
Coordinador General del Proyecto Mauricio Castro Forero
Margarita María Rivera Clavijo Grupo de Política Ambiental y Desarrollo
Coordinador General del Documento Sostenible
Diego Bautista Ríos Giampiero Renzoni Rojas

Dirección de Desarrollo Agrario Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas


Ricardo Antonio Torres Carrasco Luz Amparo Guerra Peña

Dirección de Desarrollo Empresarial Asistentes del Coordinador General del


Maria Isabel Agudelo Valencia Documento:
Ana María Cadena Ruiz
Dirección de Desarrollo Social Alberto José Naranjo Ramos
José Fernando Arias Duarte
De la oficina de comunicaciones:
Dirección de Desarrollo Territorial Manuel Javier Luque Santos
Oswaldo Porras Vallejo Iván Osejo Villamil
Dirección de Desarrollo Urbano Silvia Ruth Castillo Tobón
Julio Miguel Silva Salamanca Yalile Giordanelli Fadul
Dirección de Estudios Económicos De la biblioteca:
Gabriel Armando Piraquive Galeano Nelson Saúl López Perilla
Dirección de Evaluación de Política Pública
Manuel Fernando Castro Quiroz
Dirección de Infraestructura
María Constanza García Botero
Este documento fue elaborado en concertación
Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas con los Ministerios y los Departamentos
Oswaldo Enrique Rodríguez Rodríguez Administrativos.

1
Agradecimientos

Visión Colombia II Centenario: 2019 fue concebi- por Rudolf Hommes en colaboración con Marcela
da por el señor presidente de la República desde su Umaña, publicado en marzo de 2005 por el Depar-
campaña presidencial. En agosto de 2004 solicitó al tamento Nacional de Planeación, pero escrito en el
Departamento Nacional de Planeación (DNP) coor- año 2004. Ellos ayudaron a motivar la idea de este
dinar este ejercicio. El DNP preparó un borrador proyecto y les estamos agradecidos.
que fue presentado al señor presidente el 27 de di- Queremos también agradecer a varias institucio-
ciembre de 2004, y al Consejo de Ministros el 14 de nes que invitaron al director de Planeación Nacio-
enero de 2005. nal a presentar conclusiones preliminares de este
A partir de entonces comenzó el proceso de con- documento. En primer lugar a ANIF y Fedesarro-
certación de metas y políticas al interior del gobier- llo en el Seminario de previsión macroeconómica
no, mediante la realización de reuniones y talleres y sectorial “Colombia en 2005: perspectivas y pro-
que contaron con la activa participación de los yecciones económicas”, llevado a cabo el pasado 10
técnicos del DNP y de cada uno de los ministerios. de febrero; a la Asamblea General de Afiliados de la
Posteriormente, el ejercicio fue enriquecido con la Cámara Colombiana de Infraestructura (CCI) lide-
participación de los ministros y directores de las en- rada por Juan Martín Caicedo, llevada a cabo el 10
tidades del gobierno. de marzo en Medellín, donde tuvo lugar la presenta-
Uno de estos talleres tuvo lugar los días 5 y 6 de ción de la conferencia “Enfoque del gobierno sobre
mayo en la Casa de Huéspedes de Cartagena, con la infraestructura en el Plan Visión Colombia 2019; y
presencia del señor presidente de la República y cua- a Conexión Global, que en cabeza de Carlos Eduar-
tro ministros acompañados de sus equipos técnicos. do Arango organizó, el 21 de abril en Medellín, el
Desde el comienzo del ejercicio en 2004, el equi- encuentro “Hacia dónde va Colombia. Una mirada
po coordinador del DNP acudió también a un des- integral del país al 2019”.
tacado grupo de analistas, ex ministros, consultores Asimismo, queremos destacar el apoyo dado por
internacionales y líderes políticos, de quienes recogió Juan Manuel Santos, quien desde la Fundación Buen
opiniones y puntos de vista sobre aquellas variables y Gobierno organizó el conversatorio “Comentarios y
necesidades de política que consideraban críticas para reflexiones sobre el papel del Estado en el marco del
la elaboración de esta propuesta. Con ellos se realiza- Plan Visión Colombia 2019 y los objetivos del Mile-
ron talleres para la discusión de diversos temas. nio 2015”, evento llevado a cabo en Bogotá el 27 de
Este trabajo se benefició también de la literatura abril. En esta ocasión, las reflexiones y sugerencias
técnica y de política económica y social preparada de Miguel Urrutia, Daniel Castellanos, Felipe Ba-
por el gobierno, los centros de investigación y la rrera, Hugo López, Jairo Núñez, Juan Camilo Cár-
academia. Un documento que fue particularmen- denas, Juan Carlos Echeverri, Juan Carlos Ramírez,
te importante –y, por su rigurosidad, pionero en Juan Mauricio Ramírez, Juan Ricardo Ortega, Luis
Colombia– fue el artículo “Colombia en los próxi- Hernando Barreto y Camilo Fidel López fueron úti-
mos veinte años. El país que queremos”, elaborado les para nuestros propósitos.

3
visión colombia ii centenario: 2019

Nuestros agradecimientos al Ministerio de Comer- Carlos Ramírez, Juan Manuel Santos, José Rafael
cio, Industria y Turismo que, junto con “Agenda Inter- Toro, Antonio Urdinola, Ramiro Valencia Cossio,
na”, invitó al Departamento Nacional de Planeación a Nayib Neme, Luis Carlos Villegas, Margarita Zuleta,
hacer una presentación en el “V Encuentro Empren- David René Moreno, Gustavo Ángel Mejía, Fran-
dedores de Colombia”, llevado a cabo el 3 de mayo. cisco Armando Arias, José Abigaíl Lozano y Mario
Agradecemos a Roberto Junguito, presidente de Alberto Palacios.
Fasecolda, por invitarnos a la “XIV Convención Inter- La participación de consultores especializados
nacional, Seguros 2005” evento que fue llevado a cabo como Eduardo Uribe, en los temas de desarrollo sos-
en la ciudad de Cartagena el pasado 6 de mayo, y que tenible; Carlos Balén y Mauricio Ferro, en sociedad
contó con la participación de Carlos Holguín, Mauri- informada; Diego Restrepo, en modelo democráti-
cio Pimiento, Mauricio Cárdenas, Guillermo Perry y co; y Efraín Sánchez, en cultura ciudadana, fue muy
Roberto Junguito. Los comentarios expresados en el valiosa. Estas colaboraciones fueron posibles gracias
marco del panel “Prospectiva del país en el año 2019” a la contribución de la Fundación Terpel, el Fondo
enriquecieron ampliamente esta propuesta. de Prevención Vial y el Banco Interamericano de
A Carlos Angulo, rector de la Universidad de los Desarrollo, con los que estamos muy agradecidos.
Andes, por la invitación a participar en la conferen- Un especial reconocimiento merece la Corporación
cia “Egresados Uniandes Europa 2005”, llevada a Andina de Fomento (CAF) que ha prestado en for-
cabo en Londres el 21 de mayo, en la que fue pre- ma permanente un valioso apoyo para la realización
sentada la ponencia “Colombia del futuro y nuestro de esta iniciativa y sin la cual difícilmente habríamos
papel en ella”. logrado entregar hoy el producto de tantos meses de
También los aportes y recomendaciones presen- esfuerzo.
tados en los foros organizados por el DNP en mayo Queremos también expresar nuestro agradeci-
26 y junio 2, donde se discutieron las reformas po- miento a Francisco Santos, vicepresidente de la Re-
líticas requeridas al año 2019, y fue posible recopi- pública, por participar activamente en la definición
lar sustanciales comentarios de Eduardo Pizarro, de las metas que sobre derechos humanos, justicia,
Fernán González, Juan Fernando Londoño, Daniel mares y sociedad informada aparecen en este docu-
Castellanos, Diego Restrepo, Elizabeth Ungar y mento.
Francisco Leal, entre otros. A Ecopetrol, institución Un reconocimiento muy especial a los directores
que nos invitó a participar en la “Primera conven- técnicos, subdirectores y técnicos del DNP por su
ción de clientes de Ecopetrol” llevada a cabo el 9 de dedicación y entusiasmo a este esfuerzo que repre-
junio en Bogotá. sentó una carga adicional a un trabajo de por sí ex-
La colaboración adicional de personas especiali- tremadamente pesado y complejo. A Paula Acosta y
zadas y conocedoras de Colombia, que nos acogie- Gelkha Buitrago por su ayuda en la última etapa de
ron en sus instituciones o asistieron a desayunos y este documento.
almuerzos de trabajo en el DNP, debe ser especial- A nombre de Margarita Rivera –coordinadora
mente reconocida. Sus sugerencias, pensamientos general del proyecto Visión Colombia II Centenario:
y visiones fueron fundamentales para el enrique- 2019–, y Diego Bautista –coordinador general del
cimiento y la pluralidad del libro. Por ello agrade- documento– quiero agradecer a todas las personas,
cemos a Alfredo Carvajal, Antonio Celia, Fernando dentro y fuera del gobierno, y a las instituciones que
Cepeda, Sergio Clavijo, Humberto de la Calle, Ga- nos aportaron sus ideas, sugerencias y críticas. No
briel Duque, Andrés Echavarría, María del Rosa- sobra decir que, como director del proyecto y editor
rio Guerra, Carlos Mario Giraldo, Eduardo Lora, de este documento, los errores, las incoherencias,
Antanas Mockus, Armando Montenegro, Enrique inconsistencias y contradicciones que aquí aparez-
Peñalosa, Guillermo Perry, Eduardo Pizarro, Ru- can son de mi exclusiva responsabilidad.
dolf Hommes, Luis Guillermo Plata, Carlos Esteban
Posada, Carmen Elisa Flórez, Eduardo Posada, Juan Santiago Montenegro Trujillo

4
Prólogo

En 2010 los colombianos conmemoraremos un –que son muy grandes– para el 7 de agosto de 2019,
hito de nuestra historia: los 200 años del llamado acompañadas de otras metas parciales –pero también
Grito de Independencia. Ese suceso heroico, prota- muy exigentes– para el 20 de julio de 2010.
gonizado por el pueblo de Santafé, abrió las com- Tenemos varias finalidades. Cito tres: que lo coti-
puertas para acceder a la independencia definitiva, diano no nos absorba, no nos prive de tener la visión
instaurar el Estado de derecho e implantar las liber- de largo plazo. Que los propósitos de largo plazo nos
tades públicas. Nueve años después, en 2019, con- aviven nuestras responsabilidades como integrantes
memoraremos el triunfo de la Batalla de Boyacá, de ese ser social que es la Nación colombiana. Y que
momento definitivo de consolidación de nuestro el país, a pesar de la definición constitucional de tra-
proceso fundacional. Ambos eventos nos incitan a bajar con planes cuatrienales de desarrollo, piense
que pensemos en una visión de Colombia a media- en la necesidad de contar con puentes que vinculen
no y largo plazo. un plan con el otro; con hilos conductores que se
“Visión Colombia, Segundo Centenario” pro- le entreguen a la ciudadanía, al nuevo Gobierno, al
pone unas metas ambiciosas en paz, justicia social, nuevo Congreso; para que aquello que se ha discuti-
infraestructura, calidad de vida, productividad, do y pensado con el colectivo nacional –imponién-
competitividad, consolidación de la democracia donos una mirada de largo plazo– no se deseche al
pluralista, democracia de libertades –no retóricas adoptar un plan cuatrienal de desarrollo, sino que
sino efectivas. sirva de punto de reflexión así ese plan se revise y
Este documento debe servir para que se vaya nuevamente se discuta.
creando una conciencia política en toda la ciuda- Por supuesto, unas metas ambiciosas para una
danía de la patria, que nos ayude a entender que nación con tantas dificultades de empleo, limita-
los países no pueden vivir de bandazo en bandazo, ciones fiscales, con tantos problemas sociales de
pasando de un plan cuatrienal de desarrollo a otro miseria y de pobreza, exigen que los colombianos
plan cuatrienal de desarrollo y generalmente con trabajemos mucho, de muy buena fe y con mayor
desconocimiento del anterior. El país necesita líneas intensidad cada día.
de continuidad. Dentro de las tareas encabeza como primera,
Por supuesto, esas líneas fundamentales no pue- como prioritaria, la Revolución Educativa. Ella debe
den ser impuestas; hay que construirlas generando ser una constante de la vida colombiana para ir lo-
convicción en el cuerpo social. De ahí la importan- grando las otras metas. Si se coronan los propósi-
cia de empezar la tarea de persuasión con los co- tos de la Revolución Educativa llegaremos a niveles
lombianos alrededor de la discusión de la visión de superiores de productividad y competitividad, que
largo plazo para nuestra patria. son los supuestos para aumentar el ingreso y mejo-
Las metas van de la mano con las del documen- rar su distribución.
to Objetivos de Desarrollo del Milenio (2015) suscrito La Revolución Educativa tiene varios elementos.
por los países miembros de las Naciones Unidas: unas Hay uno que es un elemento ideológico y de com-

5
visión colombia ii centenario: 2019

portamiento: lograr que los colombianos estudien y también a todos aquellos que en el futuro aspiren a
trabajen toda la vida. Lo queremos hacer a través de otros cargos de elección popular.
la expansión de la cobertura y mejoramiento de la Con este documento esperamos comenzar un
calidad –basada en el estímulo a los mejores– y de la fértil proceso de discusión con los partidos y mo-
redefinición de los contenidos y programas. vimientos políticos, con los sectores sociales, las re-
Otra meta de Colombia para los años que vienen giones, la academia y los gremios, para llegar a una
es la incursión dinámica en la economía mundial. visión de Colombia que deberá ser, no de gobierno,
Una nación con 44 millones de habitantes, que ne- sino de Estado. Más allá de las diferencias ideológi-
cesita crear urgente y masivamente empleo bien re- cas, políticas, intelectuales –consustanciales a toda
munerado y con seguridad social, tiene que buscar sociedad abierta y democrática, como es la nues-
mercados. Colombia cuenta con recursos gigantes- tra– debemos ponernos de acuerdo en torno a unos
cos e inexplorados. Para emplear productivamente puntos fundamentales sobre el país que queremos.
todos esos recursos –capital, trabajo y recursos na- ¡Eso es posible y vamos a lograrlo!
turales como tierra, localización geográfica, aguas En cada nueva hora debemos proceder con el
y paisaje– tenemos que mirar hacia los mercados ánimo resuelto de quien empieza la jornada, por-
internacionales, particularmente con aquellos bie- que cualquier logro difícil siempre termina siendo
nes y servicios en los cuales tenemos ventajas com- minúsculo en comparación con la magnitud de las
parativas para agregarles valor y transformarlos en necesidades de esta gran Nación.
ventajas competitivas. El ensanche del mercado in- Miramos con ilusión a la generación de los jóve-
terno dependerá del éxito en la erradicación de la nes, porque su preparación, franqueza y el fuego de
pobreza que incluya como sujetos más dinámicos las dificultades nacionales que han fundido su for-
de la economía a los compatriotas excluidos. mación los convierte en el punto de quiebre para
Capítulo especial tiene la visión de largo plazo avanzar hacia una nación con transparencia, cre-
para la construcción de un Estado eficiente al servi- cimiento vigoroso, equidad sin egoísmo, “calor de
cio de los ciudadanos, incluyendo el fortalecimien- hogar sin cicatrices y pan sin llanto”. Esa generación
to del proceso de descentralización. Los avances en intermedia es la que se aplicará de lleno a concretar
democracia directa hay que consolidarlos todos las metas del 2019. Nosotros abrimos el camino; los
los días, muy especialmente a nivel local. Para ello, jóvenes y los niños de hoy rematarán la faena.
este gobierno, con la Seguridad Democrática, se
ha propuesto dar todas las garantías a los alcaldes, Álvaro Uribe Vélez
gobernadores, concejales y diputados ya elegidos y Presidente de la República de Colombia

6
Introducción y resumen

El 7 de agosto de 2019 Colombia celebrará dos DOS PRINCIPIOS RECTORES Y CUATRO


siglos de vida política independiente. Ésta es una GRANDES OBJETIVOS
fecha histórica y simbólicamente muy importante La visión del segundo centenario se sustenta en
que invita a una reflexión profunda sobre nuestro unos principios que deben orientarnos –dentro
pasado y nuestro presente; sobre nuestros logros y del marco del Estado Social de Derecho estableci-
debilidades; sobre nuestros aciertos y nuestros erro- do en la Constitución– hacia el tipo de sociedad
res; pero, ante todo, sobre nuestras potencialidades que planteamos para 2019. Estos ideales éticos que
y nuestro futuro. deben guiar la propuesta de país hacia la conme-
Con Visión Colombia II Centenario: 2019, el go- moración de los dos siglos de vida política inde-
bierno del presidente Álvaro Uribe Vélez quiere pendiente son dos:
proponer una amplia discusión entre los partidos • Consolidar un modelo político profundamente
y movimientos políticos, la academia, los gremios, democrático, sustentado en los principios de li-
la dirigencia regional, los sectores sociales y los ciu- bertad, tolerancia y fraternidad.
dadanos, sobre cómo deberá ser Colombia cuando • Afianzar un modelo socioeconómico sin exclu-
conmemore dos siglos de vida política indepen- siones, basado en la igualdad de oportunidades y
diente. Por eso, aunque ésta es una propuesta que con un Estado garante de la equidad social.
se origina en el gobierno, el objetivo es que después Estos dos principios son deseables y alcanzables y
de esta amplia discusión sea posible construir una se desarrollan en cuatro grandes objetivos:
propuesta, no de gobierno, sino de Estado. • Una economía que garantice mayor nivel de bie-
Más allá de las diferencias políticas e ideológicas nestar.
–consustanciales a una sociedad abierta y democrá- • Una sociedad más igualitaria y solidaria.
tica, como la nuestra–, los colombianos debemos y • Una sociedad de ciudadanos libres y responsa-
podemos ponernos de acuerdo en unas metas fun- bles.
damentales y en unas políticas para lograrlas. Este • Un Estado al servicio de los ciudadanos.
documento propone una visión de mediano y largo Para el logro de estos cuatro objetivos se han pro-
plazo, por lo que explícitamente evita entrar en el puesto estrategias, en las cuales se incluyen breves
análisis de la coyuntura y en la discusión sobre los diagnósticos y se plantean metas específicas y accio-
resultados de las políticas del actual o de los ante- nes para lograrlas. Para el desarrollo de cada meta
riores gobiernos. se definieron líneas de base –la situación actual– de
Este libro es un punto de partida y no de llegada, cada variable con la información disponible más re-
un punto de referencia y un instrumento útil para ciente. Además se tuvieron en cuenta las condicio-
ordenar una discusión que lleve a los colombianos nes sectoriales, las proyecciones de crecimiento de la
a construir propuestas y plantear soluciones para el población y los cambios esperados en su estructura;
país que queremos en el segundo centenario. las proyecciones de necesidades futuras de recur-

7
visión colombia ii centenario: 2019

sos para cada estrategia y las restricciones generales su localización estratégica para convertirse en un
fiscales, de balanza de pagos y financieras. De esta país articulador de bloques en el hemisferio y para
forma, se llegó a una propuesta que puede ser con- estrechar sus relaciones con Europa y con Asia. El
siderada ambiciosa, pero que es realizable bajo un Estado eficiente será también un papel crucial para
escenario de crecimiento que Colombia debe y pue- que Colombia consiga estándares adecuados de ge-
de lograr. neración, difusión y uso de información por parte
Sin pretender creer que es posible inventar un de sus ciudadanos.
nuevo país, para el segundo centenario Colombia El logro de las metas sociales, de seguridad y de
deberá haber avanzado significativamente en to- eficiencia del Estado, requiere que Colombia alcan-
dos los campos. Mucho antes de 2019, Colombia ce una economía dinámica como base material para
habrá consolidado la paz y deberá ser una realidad, hacerlas realidad. Por ello, hacia 2019, el tamaño del
a lo largo y ancho del territorio el deseo de Darío PIB deberá ser dos veces más grande que el de hoy;
Echandía de “un país en el que sea posible pescar de la economía deberá estar creciendo a 4,5% a partir
noche”. Este derecho de los colombianos a vivir en de 2008, 5% a partir de 2010 y 6% después de 2013,
paz se deberá plasmar en una tasa de homicidios de para lo cual la inversión deberá elevarse gradual-
8 por 100.000 habitantes, inferior al promedio que mente a 25% y el ahorro a 24% del PIB. Hacia esa
hoy tiene América Latina y muy cercana al de los fecha, el país deberá estar comercialmente vincula-
países desarrollados. do al mundo y con su infraestructura de transporte,
Con un país seguro y con una economía diná- energía y comunicaciones, físicamente integrado a
mica –creciendo a 6% por año– el objetivo pri- Centro y Suramérica.
mordial de la política gubernamental deberá estar Cuando se conmemore el segundo centenario
orientado a una reducción drástica de la pobreza, habrá más de once millones de empleos nuevos y
la eliminación de la indigencia y la ampliación de la tasa de desempleo deberá haber caído a 5%; se
la igualdad de oportunidades. La pobreza, medi- deberán haber sembrado dos millones de hectáreas
da con subsidios, que hoy se sitúa en 45%, deberá adicionales entre cultivos temporales y de tardío
caer a 15%, y la indigencia deberá reducirse a 6%. rendimiento y la producción agropecuaria pasará
Igualmente, las coberturas en educación –el ins- de 30 a 57 millones de toneladas, con aumentos sig-
trumento fundamental para lograr la igualdad de nificativos de productividad en todos los productos.
oportunidades– deberán ser universales, prestando El crecimiento de la economía se sustentará con
un especial cuidado al logro de 100% de cobertura base en el descubrimiento, innovación y diferencia-
en la educación preescolar, que hoy en día tiene una ción de bienes y servicios, para lo cual es impres-
tasa muy baja, 44%. La igualdad de oportunidades cindible no sólo la ampliación de la cobertura y el
deberá también plasmarse en el acceso a los bienes mejoramiento de la calidad de la educación, sino un
y servicios públicos que las personas utilizan en su incremento muy grande de la inversión en ciencia
tiempo de trabajo o en su tiempo libre, como por y tecnología, que deberá llegar a 1,5% del PIB en
ejemplo, el espacio público. 2019, la mitad de la cual debe corresponder al es-
El logro de estas metas no será posible si no se fuerzo del sector privado.
continúa y profundiza la reforma del Estado para Para el planteamiento de las metas, las estrategias
que éste sea verdaderamente eficiente y al servicio y las políticas para lograrlas, este ejercicio tuvo en
de los ciudadanos. En 2019, el Estado deberá estar cuenta una serie de consideraciones metodológicas
funcionando completamente por resultados y el y unos criterios de política gubernamental, parti-
proceso de descentralización habrá madurado con cularmente en los sectores sociales. En cuanto a las
una completa definición de competencias entre la consideraciones metodológicas, en primer lugar,
Nación y los entes territoriales. La eficiencia del Es- este documento se elaboró teniendo en cuenta tan-
tado deberá reflejarse también en una política ex- to teorías –económicas, políticas, sociales– como la
terior con la cual Colombia aproveche plenamente historia de Colombia. En este sentido, las afirma-

8
introducción y resumen

ciones que se realizan y las conclusiones a las que En tercer lugar, la solución a los problemas so-
se llegan y proponen se alimentan tanto de marcos ciales no es exclusivamente técnica o de recursos;
teóricos como históricos y de la experiencia concre- es sobre todo política e institucional. Tanto o más
ta de muchas personas en el ejercicio de gobierno. importante que el monto de los recursos destinados
Así, las conclusiones están, en la medida de lo posi- a lograr las metas es adecuar la normatividad, los
ble, sustentadas con cifras que comparan el presente marcos regulatorios, los arreglos institucionales y
con el pasado y la situación actual de Colombia con obtener los consensos necesarios para implementar
la de otros países. las políticas con efectividad.
En segundo lugar, el análisis y las conclusiones de En cuarto lugar, el éxito de las políticas públi-
este documento no son ni pretenden ser neutrales. cas depende de la existencia permanente de pro-
No es un documento que llega a unas metas tenien- gramas de evaluación del gasto que aseguren la
do en cuenta unas supuestas condiciones “objetivas” eficiencia, eficacia y mayor impacto de las inver-
de comportamiento de las personas, las empresas o siones públicas. Las decisiones para crear, ampliar,
el gobierno. Este ejercicio no hace parte de la llama- suspender o modificar programas y asignaciones
da “prospectiva,” porque sus autores no creen que presupuestales deben tomarse con suficiente in-
el futuro se pueda predecir o que existan leyes que formación. Ésta debe ser de calidad, no sólo para
determinan el curso de la historia de Colombia o poder evaluar la efectividad del gasto, sino sobre
de cualquier otra sociedad, e incluso de algún as- todo para eliminar las grandes brechas y asime-
pecto de la realidad. Por el contrario, aquí se pro- trías de información que existen entre la opinión
ponen unas metas por convicción política –como pública, el gobierno y los grupos de interés orga-
una drástica reducción de la pobreza– y se analizan nizados.
las estrategias y acciones necesarias para obtenerlas,
se hace una invitación a los colombianos a que nos DE DÓNDE VENIMOS
pongamos de acuerdo para lograrlas y, por supuesto, Para plantear la visión del segundo centenario
se tiene la convicción de que es posible alcanzarlas. este documento analiza el punto de partida: define
La visión del segundo centenario también se unas líneas de base a partir de las cuales propone
construyó teniendo en cuenta unos criterios de po- las metas, estrategias, programas y políticas para
lítica que deberán guiar las acciones para el logro de 2010 y para 2019. Pero el documento hace algo más,
las metas planteadas, particularmente en los secto- comienza por resaltar los logros históricos del país
res sociales. en términos institucionales, económicos y sociales
En primer lugar, aprendiendo de la experiencia porque, pese a todas las dificultades que hemos en-
de varios países y tras años de implementación de frentado, la de Colombia no es una historia de fra-
las políticas del llamado Consenso de Washington casos y desastres.
–con diferente grado de intensidad, en cada país–, Las instituciones republicanas y la democracia,
hoy es claro que la economía de mercado y la de- destacables a nivel internacional, deben ser un mo-
mocracia son condiciones necesarias mas no sufi- tivo de orgullo para los colombianos. Aunque el país
cientes para lograr resultados sociales. La política carece de una buena tradición de estudios de historia
gubernamental debe entonces considerar no sólo política –por razones que es difícil precisar, los de-
la parte cuantitativa del crecimiento, sino también partamentos de ciencia política y de historia de las
su componente cualitativo y plantear estrategias universidades colombianas han reemplazado, erró-
explícitas para alcanzar las metas sociales. En se- neamente, la historia política por la historia de la vio-
gundo lugar, y relacionado con el anterior, el cre- lencia– es posible resaltar que Colombia tiene una de
cimiento no debe considerarse como un objetivo las tradiciones electorales más largas del continente y
en sí mismo, sino como un medio para alcanzar del mundo; que el país ha sido gobernado por civiles
las metas de calidad de vida y bienestar de la po- y que esos civiles han hecho un uso limitado del po-
blación. der. Mientras en muchos países del continente predo-

9
visión colombia ii centenario: 2019

minaron durante largos períodos los dictadores, los La pobreza medida a través de índices como el de
regímenes militares y, en general, los gobiernos por calidad de vida o el de necesidades básicas insatisfe-
la fuerza, en Colombia ha sido tan fuerte la tradición chas ha mejorado continuamente. Incluso la pobre-
civilista de nuestras instituciones que el poder ha lle- za calculada a través de los ingresos ha disminuido,
gado incluso a caracterizarse, para algunos períodos, pese al elevado deterioro que experimentó a finales
como el poder de la gramática. de los años noventa. Hacia 1900 la pobreza se estima
A estas características positivas de Colombia en 92%, en 1950 había bajado a 85% y para 2004 el
se debe agregar otra que sorprende aún más en nivel de pobreza en el país es de 52,6%, pero aún
tiempos tan políticamente volátiles en la región, y con amplias diferencias regionales.
que constituye la prueba ácida de la democracia: El significativo mejoramiento en los niveles de
en Colombia las fechas electorales son predecibles vida de los colombianos fue en parte posible gracias
pero los resultados no lo son. al avance en las condiciones materiales que propi-
Estas características de las instituciones repu- ció la economía nacional. El desarrollo económico
blicanas, presentes desde los inicios de nuestra mejoró la situación en la que vivía una importante
historia independiente, se ampliaron de manera proporción de la población colombiana, que pasó
considerable en las últimas décadas del siglo XX, de 4,7 millones al comenzar el siglo XX a unos 45,3
a través del establecimiento de la elección popular millones en 2004. Desde comienzos de siglo, el pro-
de alcaldes en 1986 y de gobernadores en 1991. A ducto interno bruto se multiplicó por cien y el in-
esto se sumó la reforma constitucional que, en ese greso per cápita por nueve. Desde mediados de la
mismo año, incorporó otros mecanismos de par- década de 1930, la economía sólo se contrajo en un
ticipación popular como el referendo, el cabildo año, 1999. Además, el país se ha caracterizado por
abierto y la tutela, amén de otras instituciones tener un crecimiento que, sin ser excepcionalmen-
que profundizaron la descentralización y la au- te alto a nivel internacional, ha sido muy estable.
tonomía. Como otros países que dependen de la exportación
En el campo social, cuando el análisis se amplía de bienes primarios, Colombia recibió considerables
más allá de unos pocos años o acaso una década, y choques externos y, aun así, mantuvo su estabilidad.
se miran las tendencias del largo plazo, se pueden El país evitó contracciones económicas súbitas, hi-
constatar los enormes avances respecto al país que perinflaciones y crisis de la deuda externa que, en
vivieron nuestros abuelos y bisabuelos. Aunque no general, golpearon duramente muchas economías
contamos con información confiable para la época en desarrollo a lo largo del siglo XX.
de la Independencia, sabemos que al despuntar el Colombia no perdió, por el contrario ganó la dé-
siglo XX la esperanza de vida al nacer de los colom- cada de los ochenta: junto con Kenya fue el único
bianos era tan sólo 37 años; hoy es 72. Hace 50 años, entre todos los países del mundo en desarrollo que
los colombianos mayores de 15 años apenas habían en los ochenta continuó honrando sus obligaciones
cursado en promedio 2,2 años de estudios; hoy estu- externas, sin siquiera reestructurar su servicio de la
dian 7,6 años. A comienzos del siglo pasado, la mor- deuda.
talidad infantil alcanzaba 204 por mil niños nacidos En muchas otras áreas el país tiene logros para
vivos; hoy es 24,4. Reflejando el progreso material mostrar. Por solo mencionar algunos, vale decir que
del país, es sorprendente conocer que la estatura de Colombia se ha distinguido en la Sociedad de Na-
los colombianos aumentó, entre 1910 y 2000, más ciones por haber consolidado una prensa libre e in-
que la de los japoneses, pasando de 1,63 m a 1,71 dependiente y por ser uno de los países –incluyendo
m para el caso de los hombres y de 1,50 a 1,58 m los industrializados– donde la mujer ha alcanzado
para el de las mujeres. Esta estadística es especial- las más altas posiciones en cargos públicos y priva-
mente significativa si se tiene en cuenta que cada dos. Hombres y mujeres del país se han distinguido
centímetro adicional es equiparable a diez años de y han logrado honores a nivel mundial en las artes,
desarrollo. las ciencias, el deporte y la música.

10
introducción y resumen

Es claro entonces que, en una visión de largo por su parte, fue de US$30.450 para el mismo pe-
plazo, los avances de Colombia han sido impor- ríodo. Además de contar con menores ingresos, la
tantes, especialmente si se tiene en cuenta que en distribución en el país es muy desigual. De hecho,
las últimas décadas éstos se obtuvieron en un con- junto con Brasil y Chile, Colombia presenta uno de
texto de inseguridad y violencia, propiciado por la los niveles más altos de desigualdad en los ingresos
expansión de los cultivos ilícitos y el narcotráfico. entre los países en desarrollo medidos a través del
El que las instituciones republicanas y la democra- coeficiente de Gini.
cia hayan sobrevivido a los carteles de la droga y al Asimismo, las tasas de escolaridad del país pre-
crecimiento de los grupos alzados en armas, finan- sentan importantes rezagos: mientras los países
ciados por actividades ilícitas; que los indicadores avanzados tuvieron una tasa de escolaridad para
sociales hayan experimentado una continua me- el nivel preescolar de 90,4% entre 1990 y 2002, en
joría; y que la economía haya podido expandirse Colombia sólo alcanzamos 44,9%. Entre otros in-
en condiciones tan difíciles, son una muestra de dicadores representativos, según la UIT, mientras
las fortalezas y el potencial del país y sus institu- en los países avanzados existen más de 50 teléfonos
ciones. móviles por cada 100 habitantes, en Colombia sólo
hay 33. Nuestra infraestructura de carreteras y de
DÓNDE ESTAMOS puertos, pese a los avances de los años recientes, de-
jan aún mucho que desear.
Pese a todos los avances, existen aún grandes bre-
Lo mismo sucede con nuestras estadísticas institu-
chas dentro del país. Son preocupantes las enormes
cionales, en términos del cumplimento de la ley y de
desigualdades en los servicios sociales, en el acceso
la estabilidad de los contratos que, pese a la recupera-
a servicios públicos y en el desarrollo de la infraes-
ción de los últimos años, explican por qué las tasas de
tructura de las zonas urbanas y rurales. Para dar al-
inversión privada y extranjera no han sido más altas.
gunos ejemplos, se pueden mencionar las diferencias
educativas existentes entre el campo y la ciudad. En
2003 los colombianos de 15 años y más estudiaron TRES CONDICIONES DETERMINANTES
en promedio 7,6 años; sin embargo, los habitantes de Para el logro de los cuatro objetivos antes mencio-
las zonas rurales sólo alcanzaron niveles de 4,9 años, nados, Colombia deberá asimilar tres condiciones
frente a 8,5 años promedio en las zonas urbanas. Asi- que, inexorablemente, determinarán su desarrollo:
mismo, mientras la cobertura de agua potable alcan- • Un mundo en transformación.
zó 99% en Bogotá, en los municipios del Pacífico sólo • Un territorio privilegiado.
fue de 45%. Las brechas entre hombres y mujeres son • Una población en transición.
igualmente preocupantes: mientras la tasa de desem- En primer lugar, Colombia debe entender y adap-
pleo de los primeros es de 10,6%, la de las segundas tarse a los cambios dramáticos que tienen lugar en
alcanza 17,7%, con el agravante de que, para igual ca- la economía mundial. Desde finales del siglo XIX,
pacitación, los hombres reciben remuneraciones sa- cuando dos grandes áreas económicas nuevas –los
lariales significativamente mayores que las mujeres. Estados Unidos y Australia– se incorporaron a la
Nuestro país se ha quedado además rezagado en economía mundial, el planeta no había experimen-
muchas áreas respecto a otros países, incluso en tado un proceso semejante al fenómeno que se ob-
el contexto latinoamericano. En niveles de ingre- serva desde hace ya algunos años con China, India y
so per cápita Colombia está por debajo de los lla- Rusia. China es ya la segunda economía del mundo
mados países de ingresos medios: según datos del e India la cuarta (medidas en paridad del poder ad-
Banco Mundial, para el período 1990-2002 el PIB quisitivo); dentro de 15 años China será la primera.
per cápita del país fue, en promedio, de US$2.288, Hoy en día, el ingreso per cápita de China es una
frente a la media de US$4.655 para dicho grupo de octava parte del de los Estados Unidos y, si dentro
países. El promedio de los países de ingresos altos, de 50 años esa brecha se reduce a la mitad, China

11
visión colombia ii centenario: 2019

estará generando un ingreso anual equivalente a 40 ecuatorial intertropical, sus minerales, sus ríos y su
trillones de dólares, cuatro veces el tamaño del PIB diversidad climática. La economía deberá incorpo-
de los Estados Unidos en la actualidad. rar plenamente y emplear eficientemente todos los
Como consecuencia de estos procesos, los precios recursos con que cuenta el país; además de capital
de los bienes básicos continuarán subiendo, al igual físico y trabajo, Colombia dispone de recursos na-
que los de los bienes de capital. Por su parte, los pre- turales como la tierra, los minerales, la localización,
cios relativos de los bienes intensivos en mano de el paisaje y el talento humano. La integración a una
obra bajarán debido a su abundancia en esos países. economía mundial en expansión requiere utilizar
La inversión de China, India y los otros países asiáti- recursos que históricamente jamás se aprovecharon
cos aumentará –ya lo está haciendo–, no sólo dentro y emplear de forma eficiente otros, inadecuadamen-
de sus países sino en el resto del mundo. Esto como te utilizados, a causa de la tendencia de la economía
respuesta a la necesidad de abastecerse de insumos nacional a volcarse sobre el pequeñísimo mercado
y materias primas, pero también para competir en interno.
grandes mercados externos. El incremento en la productividad es una de
En este contexto, las oportunidades para la eco- las consecuencias más benéficas del comercio in-
nomía colombiana serán enormes y no estarán ternacional para países que, como Colombia, han
restringidas a la existencia de relaciones directas estado históricamente aislados de la economía
con el mercado chino, indio o ruso. Por ejemplo, mundial. Por esa razón, este documento le presta
a causa de la bonanza en la construcción que ex- una atención especial a la importancia de consoli-
perimenta China, el precio del cemento ha subido dar el mercado externo colombiano con base en el
considerablemente y, gracias a ello, Colombia está desarrollo de sectores con gran potencial. El sector
exportando a Estados Unidos dos millones de to- agropecuario es uno de ellos. Su desarrollo se de-
neladas, que representan 10% de las importaciones berá basar en el aumento del área sembrada, la re-
totales de cemento de ese país. Un proceso seme- composición del uso de la tierra de acuerdo con su
jante sucederá con muchos otros bienes básicos, verdadera vocación, el aumento de la productividad
minerales y productos agrícolas, cuya demanda y en la agregación de valor. Por razones económicas,
está creciendo y, en consecuencia, también lo están de progreso social y de seguridad, el desarrollo de
haciendo sus precios. La importancia de estos pro- Colombia pasa necesariamente por el campo. En el
cesos de transformación no se limita a lo que su- sector agropecuario, como en otros, Colombia tiene
cede en los mercados de China o India; sus efectos ventajas comparativas que debe utilizar productiva-
se verán –ya se están viendo– sobre la economía mente, agregando valor a los productos y servicios
mundial en su conjunto. El reto para Colombia es de exportación, a través de la innovación tecnológi-
entonces apropiarse de las oportunidades que se ca, la diferenciación de los productos y los llamados
están generando. encadenamientos “hacia adelante” y “hacia atrás”,
En segundo lugar, es importante tener claro que generando por esta vía ventajas competitivas que le
Colombia sólo se beneficiará de las oportunidades permitirán una inserción exitosa en los mercados
de esta expansión de la economía mundial si apro- externos.
vecha plenamente las condiciones, variedad y situa- Aprovechadas adecuadamente, las característi-
ción geográfica de su territorio, a la vez que asimila cas del territorio son un gran activo que Colombia
los costos que éste le genera para proveer ciertos debe aprovechar a plenitud. Pero el territorio que
bienes públicos como gobernabilidad y seguridad. tenemos, con una de las geografías más abruptas
El territorio de Colombia genera beneficios, pero del planeta y con unas fronteras interiores, en gran
también costos. medida determinadas por el hecho de que casi 50%
El modelo económico debe ser consistente con del territorio está aún cubierto de bosques, genera
la extraordinaria localización de Colombia, con dificultades enormes para la provisión de bienes y
sus dos océanos, sus fronteras, su carácter de país servicios públicos como seguridad y justicia. Este

12
introducción y resumen

documento presta por tanto particular atención a yores serán los recursos para la provisión de bienes
las implicaciones del territorio en la gobernabilidad, públicos y para la inversión social.
en el medio ambiente y, por supuesto, en la econo- Para 2019 Colombia deberá contar con una es-
mía y la infraestructura. tructura productiva que incorpore y aproveche ple-
Finalmente, Colombia debe asumir una tercera namente –además del capital y el trabajo– recursos
condición que determinará sus posibilidades de de- como la tierra, los mares, la biodiversidad, el paisaje
sarrollo para el futuro: los cambios demográficos. y la localización geográfica. Para hacer esto posible,
En 2019 el país tendrá diez millones de habitan- el país deberá estar integrado al mundo, pues el mer-
tes más, una población que en promedio será más cado interno es demasiado pequeño para absorber
vieja y que vivirá, en una mayor proporción, en las el potencial de producción agropecuaria, minera,
áreas urbanas. manufacturera, de servicios y de talento humano.
Los habitantes del país demandarán un núme- Para dar tan solo un ejemplo, el área sembrada agrí-
ro creciente de cupos escolares, servicios de salud, cola de Colombia es 4,2 millones de hectáreas con
viviendas, zonas verdes en las ciudades y pagos de un potencial de más de diez millones de hectáreas
pensiones, dentro de una larga lista de servicios. Esa y, aun así, ya es un exportador neto de productos
población adicional ejercerá también más presiones agrícolas.
sobre los recursos públicos y, por lo tanto, la llegada Lo anterior pone en evidencia que un incre-
de nuevos ciudadanos será un motivo más para que mento de la producción tiene que realizarse espe-
el sector público propenda por mejorar la calidad cialmente para los mercados externos. Además, el
del gasto y por unas cuentas fiscales equilibradas y pleno empleo de los recursos productivos requiere
sostenibles durante los próximos años. una economía interconectada eficientemente a su
Teniendo en cuenta entonces las tres condiciones interior, con sus vecinos y con el mundo, y un desa-
determinantes aquí expuestas, los criterios señala- rrollo fundamentado en la ciencia, la tecnología y la
dos anteriormente y los principios fundamentales innovación. Mucho antes de 2019 se habrá resuelto
que orientarán el logro de la visión, cuando se con- el problema fiscal y este tema ya no deberá ocupar
memoren dos siglos de vida independiente Colom- energía y tiempo de la agenda pública. Hacia 2010
bia deberá haber transformado sus propuestas en la economía debe estar creciendo a 5% por año y, a
metas tangibles, a través del cumplimiento de los partir de 2014, lo hará a 6%. De esta forma, el PIB
cuatro objetivos que se describen a continuación. se duplicará y el ingreso per cápita deberá elevarse a
US$3.811 hacia 2019.
UNA ECONOMÍA QUE GARANTICE UN Este objetivo se desarrollará a través de ocho es-
MAYOR NIVEL DE BIENESTAR trategias: a) consolidar una estrategia de crecimien-
to; b) afianzar la consistencia macroeconómica; c)
Este objetivo tiene como propósito generar una desarrollar un modelo empresarial competitivo; d)
base material que haga posible el cumplimiento de aprovechar las potencialidades del campo; e) apro-
las metas propuestas, al incrementar el ingreso por vechar los recursos marítimos; f) generar una infra-
habitante y poner a disposición del sector público estructura adecuada para el desarrollo; g) asegurar
los recursos necesarios para contribuir al logro de una estrategia de desarrollo sostenible; y h) funda-
una distribución equitativa de los frutos del cre- mentar el crecimiento en el desarrollo científico y
cimiento. Hay que tener presente que los recursos tecnológico.
del sector público provienen de la economía, fun-
damentalmente de las empresas del sector privado, Consolidar una estrategia de crecimiento
de los impuestos que gravan las utilidades que éstas Para el logro de las metas anteriormente plan-
generan y los salarios que pagan a sus trabajadores. teadas, Colombia deberá crecer en 2008 a 4,5%, a
Así, cuantas más empresas existan –grandes y pe- partir de 2010 a más del 5% y de 2014 a una tasa de
queñas– y cuanto más crezcan y se desarrollen, ma- 6% por año. Con este crecimiento la economía será,

13
visión colombia ii centenario: 2019

en 2019, 2,1 veces más grande y con una estructu- el más serio problema regulatorio de Colombia–,
ra diferente a la actual. Parte de esta expansión po- continuar y profundizar el ajuste fiscal e incremen-
drá hacerse con base en las empresas, los sectores y tar el ahorro nacional. La literatura más reciente del
los inversionistas que existen hoy en día; pero será desarrollo señala que con este tipo de medidas es
imprescindible atraer empresas e inversionistas a posible lograr una irrupción del crecimiento, pero
nuevos sectores y regiones que hoy no están incor- señala también que para poder convertir una irrup-
porados a la economía nacional. Si no se logra invo- ción temporal en permanente es necesario actuar fi-
lucrar a esos nuevos actores, Colombia difícilmente nalmente sobre todas las variables que actúan sobre
podrá crecer a las tasas esperadas ni lograr las metas la oferta y la demanda: la infraestructura, el sistema
sociales que aquí se proponen. educativo, la inversión en ciencia y tecnología y la
Teniendo en cuenta esos nuevos actores econó- capacidad para innovar.
micos, la estrategia de crecimiento requiere políticas
en dos dimensiones: a) cambios tanto en la oferta Afianzar la consistencia macroeconómica
como en la demanda de la estructura productiva; y El escenario macroeconómico para el período
b) asegurar la apropiación de los retornos esperados 2006-2019 tiene como premisa que la inversión al-
de la inversión. Con relación a lo primero, por el cance el nivel de 25% del PIB al final del período y
lado de la demanda el crecimiento deberá estar ja- el ahorro doméstico aumente hasta 23,9%, con un
lonado por la inversión, que deberá subir a un 25% déficit de la cuenta corriente de 2,2% entre 2006 y
del PIB hacia 2019 (hoy se encuentra en 17,1%), y 2010; y a partir de ahí reducirlo a 1,0% del PIB. La
por las exportaciones. El crecimiento de la inver- cuenta de capitales está basada principalmente en los
sión se materializará principalmente en el aumento flujos de inversión extranjera directa, cerca de 2,5%
de la demanda por maquinaria y equipo en la in- del PIB (lo cual implica montos entre US$2.500 y
dustria manufacturera y la agricultura; en la cons- $4.500 millones por año), los flujos de crédito exter-
trucción de 3,9 millones de viviendas y en obras de no neto del gobierno son negativos a partir de 2010,
infraestructura; y en una drástica ampliación de las y el financiamiento externo neto del sector privado
siembras de cultivos de tardío rendimiento. El cre- es apenas de 0,2% del PIB en los primeros años e
cimiento de las exportaciones es fundamental para inferior a 0,2% después de 2010. De esta forma, la
aprovechar los inmensos recursos que el país posee, cuenta de capital se estima en 2,8% del PIB hasta
incluyendo los recursos naturales, cuya explotación 2010, y al final del período es del orden de 1,3% del
no es factible ni rentable si se realiza para el merca- PIB, dando lugar a una acumulación de reservas de
do interno. Así, por el lado de la oferta, Colombia 0,4% del PIB por año, con lo que el saldo al final de
requiere, como ya se ha dicho, aprovechar los recur- 2019 ascenderá a US$23.000 millones.
sos naturales como los minerales, las tierras, la loca- El sector privado será protagonista en la ejecu-
lización, las aguas y el paisaje, en donde tiene claras ción de proyectos de inversión, pues su partici-
ventajas comparativas. A estos recursos deberá pro- pación aumentará de 10,1% en 2005 a 18,3% en
gresivamente agregárseles valor, transformando es- 2019. Del mismo modo, el ahorro privado crecerá
tas ventajas comparativas en ventajas competitivas, en forma progresiva de 11,2% a 18% en el mismo
para lo cual será crucial ampliar la cobertura y ele- período. La inversión pública se duplicará en tér-
var la calidad de la educación en todos los niveles, y minos reales durante el período y será del orden de
mejorar drásticamente su infraestructura. 6,8% del PIB. El ahorro público aumentará de 5,0%
Para atraer la inversión requerida, Colombia de- a 6,0% del PIB, lo cual refleja mejoras en el balance
berá minimizar los riesgos de apropiación de los fiscal; sin embargo, el ajuste de los próximos años
retornos de ésta, en especial para las empresas, in- estará orientado más a mejorar la calidad de lo rea-
versionistas y sectores que nunca han estado en el lizado en años recientes, y no a grandes reducciones
país. Esto implica consolidar la política de seguri- del déficit, teniendo en cuenta que hay grandes con-
dad, racionalizar el sistema tributario –considerado tingencias en el frente de pensiones y petróleo que

14
introducción y resumen

afectarán los ingresos y los gastos del sector público tarifas. En renta, deberá reducirse la tarifa a un nivel
no financiero (SPNF). alrededor de 30%; marchitar las exenciones que hoy
En términos de balances, el sector público dis- tienen algunas regiones y sectores; y ampliar gra-
minuirá durante todo el período hasta situarse en dualmente la base para incluir a más personas natu-
un déficit de 0,6%. Por su parte, el sector privado rales y, eventualmente, los ingresos de pensiones. En
presentará un déficit que en promedio oscila entre cuanto a los impuestos a los hidrocarburos, se debe-
0,2% y 0,4%. La gradualidad del ajuste del exceso de rá lograr recaudos como porcentaje del PIB simila-
gasto que subsiste en el sector público se financiará res a los de países como Perú, Chile o Argentina.
con el ahorro externo. Sin embargo, esta situación En relación con los tributos territoriales, deberá
es sostenible, teniendo en cuenta que el déficit del continuarse con la actualización y conservación de
sector público es muy bajo, y consistente con una los catastros, generalizar el procedimiento del au-
reducción de la deuda pública a niveles inferiores toavalúo y tomar medidas para la adopción de un
a 38%, gracias al mayor crecimiento económico. marco sancionatorio y procedimental propio para
De cualquier manera, la credibilidad del ajuste en las regiones.
el sector público dependerá de la sostenibilidad del En el régimen de transferencias –cuya fórmula
mismo en el largo plazo. actual expira a finales de 2008– se requiere garan-
La meta de inflación para el período se reducirá tizar la estabilidad de los recursos para los entes te-
gradualmente de 5,0% a 3,0%, y el índice de tasa de rritoriales y, simultáneamente, hacerlos sostenibles
cambio al final del período será de 125, producto de para el gobierno central, para lo cual se puede con-
una devaluación real promedio anual de 0,6%. La siderar la posible indexación de las transferencias
meta de 3,0% de inflación es considerada de largo con el índice de precios al consumidor.
plazo por el Banco de la República.
Más allá de contribuir a la consolidación del ajus- Desarrollar un modelo empresarial
te fiscal, Colombia requiere un sistema tributario competitivo
más equitativo y racional que el actual. Dependien-
do de las circunstancias, en los próximos años se Para 2019, el sector productivo deberá estar en
deberá rediseñar progresivamente el sistema impo- capacidad de aprovechar las ventajas comparativas
sitivo de acuerdo con un portafolio de opciones que y generar ventajas competitivas, innovando y gene-
incluye modificaciones a pensiones; a los impuestos rando valor agregado, adaptándose a los mercados
nacionales –IVA, renta, hidrocarburos, comercio ex- internacionales y aprovechando y creando nuevas
terior–; a los impuestos territoriales; al régimen de oportunidades. Para lograrlo será fundamental im-
transferencias; y a las rentas parafiscales. En general, plementar medidas –como la racionalización del
el nuevo sistema impositivo que debe ir construyén- sistema tributario antes planteado– para asegurar la
dose requiere tres condiciones: a) eliminar la transi- estabilidad jurídica de la inversión, que se manifies-
toriedad de los impuestos; b) simplificar el sistema; ta hoy como uno de los mayores retos a abordar;
y c) hacerlo predecible. se espera que contribuya a este propósito la ley del
Colombia no debe continuar introduciendo re- inversionista aprobada en el Congreso (Ley 963 de
formas tributarias o pensionales anuales. En el siste- 2005). Con estas y otras medidas las exportaciones
ma pensional se debe continuar reduciendo el costo como porcentaje del PIB deberán situarse en 25%
del pasivo pensional sobre el balance fiscal; tomar (hoy están en 17%) y el acervo de la inversión ex-
medidas para lograr un mayor equilibrio entre coti- tranjera en 30% del PIB (hoy de 22,8%).
zaciones y beneficios; y profundizar el componente En los años venideros, las empresas colombianas
de solidaridad. deberán desarrollar la cultura de la calidad, la cer-
En IVA, debe ampliarse la base tributaria y redu- tificación y la normalización técnica, tal que, en
cirse el número de tarifas, inicialmente a un máximo 2019, 80% de las empresas exportadoras estén cer-
de tres y eventualmente a sólo una; hoy existen diez tificadas (hoy están 8,5%). Colombia debe propo-

15
visión colombia ii centenario: 2019

nerse incrementar gradualmente la inversión total Aprovechar los recursos marítimos


en investigación y desarrollo hasta llegar a 1,5% del
En 2019, Colombia habrá replanteado su visión
PIB en 2019 (hoy es 0,21% sólo la pública) y am-
de los océanos, a los cuales históricamente les ha
pliar el financiamiento a las empresas de modo que
dado la espalda. Para esto, deberá incorporar los
la relación de la oferta monetaria ampliada (M3) al
928.660 km2 de territorio marítimo –44,8% de la
PIB llegue a 80% (hoy está en 40%).
extensión total del territorio– al desarrollo del país,
Aprovechar las potencialidades del campo aprovechando las potencialidades, no sólo del mar,
sino de las zonas continentales a través del bioco-
El sector agropecuario deberá ser un motor del mercio y el turismo. El país deberá potenciar la fun-
crecimiento, de la generación de empleo y de la mo- ción de enlace a través del mar entre los países de
dernización del aparato productivo en los próximos las cuencas del Caribe y el Pacífico, Suramérica y el
años. Para ello, el país deberá aprovechar las venta- mundo.
jas que ofrece su geografía, representadas en unos Será esencial para este propósito promocionar la
ciclos climáticos más continuos, una variedad muy cultura marítima desde las instituciones educativas
alta de ecosistemas, una oferta excepcional de biodi- y generar conocimientos científicos y tecnológicos
versidad y recursos genéticos, además de abundan- sobre los espacios oceánicos, las zonas costeras e
tes fuentes de agua y una gran dotación de suelos insulares. Para que todo esto sea posible, se reque-
productivos. rirá una nueva institucionalidad para el manejo de
A 2019 será posible ampliar el área sembrada en estos temas, que eventualmente podría ser un de-
más de dos millones de hectáreas, incrementar la partamento administrativo o un nuevo ministerio.
producción en 27,3 millones de toneladas y generar A partir de 2006, los planes de desarrollo deberán
casi tres millones de nuevos empleos derivados di- incluir un capítulo sobre los océanos y hacia 2019
rectamente de la producción primaria. deberá existir una Ley de Océanos como marco le-
Para lograr estas metas será necesario reconvertir gal específico e integrador de esta temática.
la ganadería con sistemas pecuarios semi-intensi-
vos, incrementando la capacidad de carga de 0,6 a
Generar una infraestructura adecuada para
1,5 reses por hectárea; introducir sistemas producti-
el desarrollo
vos de acuerdo con la vocación del suelo; estimular
el desarrollo del mercado de tierras; y redistribuir Pese a los avances de la última década –resultado
la tierra resultante de la extinción de dominio. Ade- de mantener los niveles de inversión pública y elevar
más, se deberá aumentar la cobertura de los distri- la participación privada–, Colombia requiere una
tos de riego en unas 300.000 hectáreas. infraestructura eficiente para el crecimiento econó-
La transformación del campo requerirá también mico y el desarrollo social del país: con cobertura
el desarrollo de una oferta de servicios financieros universal, que esté al alcance de toda la población
para el sector rural y el aprovechamiento de los re- y las empresas; que permita aprovechar las oportu-
cursos genéticos, que deberá incluir el desarrollo de nidades de la globalización e integre al país con el
producción de semillas y materiales reproductivos y mundo, en general, y con el eje Panamá-Puebla y
un impulso a la bioprospección: la caracterización y con Suramérica, en particular; con esquemas em-
evaluación de los recursos genéticos. presariales eficientes; con creciente participación
Finalmente, será fundamental que para 2019, del sector privado; y con un marco institucional y
100% de las cadenas agropecuarias y alimentarias normativo que fomente la inversión, la eficiencia y
cuenten con estatus sanitario, para lo cual se reque- la innovación.
rirá un adecuado sistema de información con co-
bertura nacional.

16
introducción y resumen

Transporte Ante la extensión territorial y los costos del trans-


Dadas las complejidades geográficas, Colombia porte, Colombia cuenta con muchas posibilidades
deberá promover el uso de los diferentes modos e para aprovechar el modo fluvial para carga y pa-
incentivar el transporte multimodal con centros de sajeros. Así, para el 2019 el país deberá tener 80%
transferencia en lugares estratégicos, incluyendo los de navegación mayor permanente en la red arterial
pasos de frontera. En carreteras, el país deberá conso- fluvial (hoy sólo tiene 39%) y movilizar 10% de la
lidar los grandes corredores de velocidad: a) en senti- carga (hoy sólo moviliza 3%).
do norte-sur: la nueva Troncal de Occidente, Troncal Finalmente, también será necesario continuar ar-
del Magdalena, Troncal Central del Norte y Marginal ticulando la red férrea de forma tal que hacia 2019
de la Selva; y b) en sentido oriente-occidente: el corre- movilice unos 90 millones de toneladas de carga (hoy
dor Tumaco-Río Putumayo, que incluye la Transver- moviliza unos 46 millones).
sal Tumaco-Puerto Asís; la Transversal del Pacífico; el
corredor Buenaventura-Puerto Carreño, que incluye Telecomunicaciones
la Transversal Buenaventura-Bogotá-Puerto Gaitán; Este sector deberá contribuir a consolidar una
la Transversal Media Luna de los Valles Fértiles; y la sociedad informada, conectada e integrada al en-
Marginal del Caribe. torno global, para lo cual deberá incorporar con-
Como parte de este proceso y de la pavimenta- tinuamente los últimos desarrollos tecnológicos,
ción de la red arterial, hacia 2010 Colombia deberá particularmente adecuarse a la convergencia de re-
tener 1.250 km adicionales de carreteras con capa- des, terminales y servicios. Además, el sector debe-
cidad vial ampliada (ancho de carril y ancho de ber- rá propender por una cobertura adecuada y acceso
ma, terceros carriles y dobles calzadas) y hacia 2019 universal para toda la población. Todo esto requiere
otros 2.550 km en estas condiciones. Además, hacia el desarrollo del marco institucional y normativo
2019 deberán existir 21.000 km de vías arteriales pa- que fomente la competencia, incentive la innova-
vimentadas (hoy están 16.600 km). ción y reconozca la convergencia de los mercados.
En cuanto a la infraestructura aérea, deberá apro- Así, hacia 2019 Colombia deberá tener una pene-
vecharse la situación estratégica de Colombia para tración de telefonía móvil de 60% (hoy es 33%); y
convertirse en proveedor regional de servicios aero- en Internet de 60% en banda ancha (hoy es 7,9%,
náuticos y desarrollar hubs de servicios, para lo cual sin banda ancha). Se espera, también, que el 100%
se deberá vincular capital privado a los aeropuertos de de la televisión sea digital (hoy la transmisión es de
Bogotá y San Andrés y Providencia, e integrar los ae- tecnología análoga).
ropuertos Olaya Herrera y Rionegro. En 2019, el 100%
de los principales aeropuertos deberá estar en óptimo Minas y energía
nivel de servicio (hoy sólo lo está un 15%). El potencial en estos recursos es gigantesco. Co-
Para el desarrollo portuario, Colombia deberá lombia debe posicionarse como un cluster regional
aprovechar su situación estratégica sobre el prin- energético, garantizando el abastecimiento en el lar-
cipal corredor de tráfico mundial de comercio ma- go plazo con señales claras de formación de precios;
rítimo, para ampliar hacia el 2019 a 285 millones utilizando las posibilidades en los biocombustibles;
de toneladas por año la capacidad portuaria de uso armonizando los marcos regulatorios e identifican-
público (hoy son 150 millones de ton/año). Para el do las señales económicas para la expansión de la
cumplimiento de este propósito se deberán conso- oferta del sector eléctrico y de las actividades de dis-
lidar las nueve regiones portuarias, modernizar la tribución y comercialización.
infraestructura portuaria de Buenaventura y em- En el área de hidrocarburos y sus derivados, se
prender un desarrollo portuario alternativo en el deberá continuar con la vinculación de capital pri-
Pacífico. vado a los proyectos de inversión de Ecopetrol; y en
Colombia debe seguir corrigiendo el error his- gas natural, consolidar la política de libertad de ex-
tórico de haber abandonado la navegación fluvial. portaciones. Tanto o más importante, Colombia de-

17
visión colombia ii centenario: 2019

berá hacer un enorme esfuerzo en el conocimiento manejo implementados (hoy sólo lo tienen 5%).
del subsuelo. Hoy en día sólo se conoce alrededor de Hacia esa fecha, todas las ciudades y corredores
una cuarta parte del subsuelo, razón por la cual una industriales deberán cumplir con las normas que
de las prioridades en los próximos años será llegar a aseguran concentraciones máximas de partículas en
un cubrimiento de 75% del territorio con explora- la atmósfera (hoy superan los límites Bogotá, Cali
ción geológica. y Medellín). Por último, será esencial ajustar la es-
Por otra parte, Colombia deberá aumentar a tructura del sistema nacional ambiental para que
99,4% su cobertura de servicio de energía en zo- éste garantice el alcance del modelo de desarrollo
nas interconectadas (hoy es 90%); incrementar sostenible.
la capacidad de generación a 16.017 MW (hoy es
13.398 MW); adicionar nuevas reservas de petróleo Fundamentar el crecimiento en el desarrollo
en 3.500 millones de barriles al año 2019 y llegar a científico y tecnológico
exportar 100 millones de toneladas de carbón (hoy Para aprovechar plenamente las ventajas com-
exporta 50,9 millones). parativas de Colombia y poder transformarlas en
Por último, en el sector de la minería, Colom- ventajas competitivas, la ciencia, la tecnología y la
bia deberá mantenerse durante los próximos años innovación serán claves. Pese al avance de los últi-
entre los cinco países de Latinoamérica destino de mos años, existen aún impedimentos al desarrollo
las inversiones del mundo y duplicar la producción de estas actividades, incluyendo las fuentes de fi-
minera. nanciación pública, insuficiente apoyo y apropia-
ción del sector privado y la escasa relación entre
Asegurar una estrategia de desarrollo universidad y empresa. Por estas razones, hacia el
sostenible 2019 la economía deberá estar fundamentada en la
En 2019 Colombia deberá alcanzar sus metas de producción, difusión y uso del conocimiento para el
desarrollo económico y social con fundamento en pleno aprovechamiento de los recursos humanos y
el aprovechamiento sostenible del medio ambien- naturales del país.
te, los recursos naturales y la biodiversidad. Deberá Para el logro de estos propósitos, se deberá crear
para esto enfatizarse en la inclusión de criterios am- y fortalecer un nuevo marco institucional, con el fin
bientales en los procesos de planificación sectorial y de que los recursos y esfuerzos se utilicen en forma
territorial, y definir un marco regulatorio moderno armónica. Éste deberá consolidar un sistema nacio-
y eficaz. Con esto, en 2019 los procesos de pérdida nal de información e indicadores en ciencia, tecno-
o degradación de los recursos naturales y los eco- logía e innovación, que no existe en la actualidad.
sistemas estratégicos deberán haber disminuido o En 2019, Colombia deberá cumplir con el indicador
revertido, y los problemas de contaminación de los internacional que señala que al menos 0,1% de la
centros urbanos e industriales deberán haber caído población esté consagrada a estas actividades (unas
a niveles tolerables hacia el 2019. 55.000 personas) y, en esa fecha, deberá contar con
Como resultado de esta estrategia, Colombia debe 20 centros de investigación de excelencia y de de-
llegar a reforestar 40.000 hectáreas anuales (hoy re- sarrollo tecnológico consolidados. Dos resultados
foresta unas 16.000) y haber disminuido a este mis- significativos para esa fecha serán ubicar a cinco
mo nivel la tasa de deforestación; además de esto, universidades colombianas entre las 400 mejores del
deberá alcanzar una oferta forestal productiva de mundo –hoy sólo existe una, Los Andes, de acuerdo
1,2 millones de hectáreas (hoy hay unas 145.000). con “The Times Higher Education Supplement”– y
En 2019, el 100% de las cuencas, páramos y eco- –producto de un gran esfuerzo– elevar la inversión
sistemas acuáticos que abastecen poblaciones de en ciencia y tecnología a 1,5% del PIB, con una par-
más de 50.000 habitantes deberán tener planes de ticipación privada de 50%.

18
introducción y resumen

UNA SOCIEDAD MÁS IGUALITARIA Y Las metas más destacables por lograr con esta es-
SOLIDARIA trategia a 2019 son: aumentar la esperanza de vida al
Este objetivo, junto con el de ciudadanos libres nacer de los colombianos a 76,5 años (hoy 72,2); afi-
y responsables, propone maximizar dos valores liar a la seguridad social en salud (régimen subsidia-
fundamentales de la Constitución Política: la igual- do y contributivo) al 100% de los colombianos (hoy
dad y la libertad. Estos dos valores son igualmente 66% en el subsidiado); equiparar el plan de beneficios
deseables y no se puede ni se debe sacrificar uno a de los dos regímenes (hoy brecha de 44%); reducir la
costa del otro: la libertad llevada al extremo es la del mortalidad infantil a 14 por mil niños nacidos vivos
zorro en el gallinero; es la del fuerte a costa de los (hoy 24,4); lograr y mantener coberturas universales
débiles. Por su parte, la igualdad llevada al extremo en educación preescolar (hoy 44,9%), básica primaria
–particularmente la de resultados, no la de oportu- (hoy 114,6%) y básica secundaria (hoy 75,5%); llegar
nidades– lleva necesariamente a sacrificar la liber- a 11,3 años en promedio de educación para personas
tad, incluyendo la libertad de empresa, de creación entre 15 y 24 años (hoy 8,7 años); lograr una tasa de
y de expresión. cobertura bruta de 40% en educación superior (hoy
El objetivo de “una sociedad más igualitaria y so- 25,7%); reducir la tasa de desempleo a 5,0% (el pro-
lidaria” plantea que Colombia en 2019 deberá haber medio anual de 2004 fue 13,6%); reducir el índice de
logrado una drástica reducción de la pobreza y un pobreza medido con subsidios a 15% (hoy en 45,1%)
avance decisivo en términos de equidad, entendida y el de indigencia a 6% (hoy 17%).
ésta fundamentalmente como igualdad de oportu- El logro de estas metas requiere, entre otras ac-
nidades. Se parte del principio de que para lograr ciones, un incremento permanente de la eficiencia
este objetivo el Estado debe actuar: el mercado no del gasto social y una mejora continua en su focali-
sólo no opera en muchas áreas, sino que en otras zación. Se debe generar la información que permi-
donde lo hace tiene fallas. Se supone además que, ta focalizar el gasto hacia los más pobres y realizar
bajo la dirección del Estado, la sociedad debe ser ac- evaluaciones periódicas a los programas. Para que
tivamente solidaria con los más pobres y con quienes la información sea pertinente deberá ser pública y
son víctimas de diferentes tipos de discriminación. en tiempo real. Asimismo, es necesario consolidar
Este objetivo pretende una sociedad más igualitaria, el Sistema de Protección Social (SPS), a través del
no sólo en términos de la distribución del ingreso y cual se busca proteger a la población más pobre y
los activos que los individuos obtienen con su tra- vulnerable, mediante el desarrollo de instrumentos
bajo, sino de los bienes y servicios públicos que ellos de prevención y asistencia social.
utilizan –o deberían utilizar– en su tiempo libre,
como el espacio público. Este objetivo se desarrolla Construir ciudades amables
con tres estrategias: a) cerrar las brechas sociales y Construir ciudades amables requiere construir
regionales; b) construir ciudades amables; y c) for- vivienda digna, espacios públicos adecuados, acce-
jar una cultura para la convivencia. so a servicios públicos y sistemas de movilidad para
77% de los colombianos que vivirán en los centros
Cerrar las brechas sociales
urbanos en 2019. Esto sólo será posible aplicando
Con esta estrategia se aspira que para 2019 todos un modelo de desarrollo urbano planificado, que
los colombianos tengan igualdad de oportunidades genere espacios en los cuales los ciudadanos puedan
en el acceso y en la calidad a un conjunto básico de hacer buen uso de su tiempo libre y relacionarse
servicios: educación, una seguridad social equitativa unos con otros; sin restricciones en la cobertura de
y solidaria, y mecanismos de asistencia social efec- servicios públicos, como agua potable y saneamien-
tivos. Así, se pretende que todo colombiano pueda to básico, y con sistemas de transporte público que
generar y proteger los activos necesarios para su de- integren todas las actividades urbanas y que estén al
sarrollo personal y social. alcance de todos.

19
visión colombia ii centenario: 2019

En 2019 el espacio público de las ciudades de sector requiere con urgencia consolidar un sistema
más de 100.000 habitantes deberá aumentar a 10 de información articulado, conformado por las en-
m2 por habitante (hoy es 4 m2). Para evitar la con- tidades culturales de la Nación y de los entes terri-
formación de nuevos asentamientos precarios se toriales, para diseñar y evaluar las políticas y asignar
deberán construir 3,9 millones de viviendas nue- eficientemente los recursos.
vas y se deberán mejorar cerca de 804.000 vivien-
das, con lo que se logrará reducir el déficit total de UNA SOCIEDAD DE CIUDADANOS LIBRES Y
vivienda a 12% (hoy 30%). Para hacer esto posible RESPONSABLES
se requiere mayor intermediación del sistema de
Este objetivo plantea que en 2019 Colombia ha-
financiación de vivienda y que éste atienda a ho-
brá consolidado la paz y presentará indicadores de
gares de bajos ingresos y vinculados a la economía
violencia similares a los de los países hoy desarrolla-
informal, de forma tal que la relación de cartera
dos. Para esa fecha, todos los colombianos accederán
hipotecaria a PIB llegue a ser mínimo de 12,5% en
plenamente a la justicia y contarán con los medios
2019 (hoy 5,9%).
adecuados para participar más activamente en los
Las coberturas urbanas de acueducto y alcantari-
asuntos públicos. Hacer de Colombia un país tran-
llado deberán ser de 100% (hoy son 97,4% y 90,2%,
quilo, donde la paz sea una realidad sentida por to-
respectivamente) y las rurales de 82,2% en acueduc-
dos, es la única manera de asegurar las bases para una
to (hoy es de 68,6%) y en alcantarillado de 75,2%
sociedad donde la libertad, la igualdad y la justicia
(hoy es 57,9%). No hay que olvidar que el logro de
sean no sólo derechos, sino además responsabilida-
estas metas también requiere el uso eficiente de los
des que todos los ciudadanos asuman como propias.
recursos públicos: si se hubiese invertido adecuada-
Durante los próximos 14 años se generarán las con-
mente Colombia ya debería tener cobertura total en
diciones para asegurar, por la vía del fortalecimiento
acueducto (hoy en promedio urbano y rural es sólo
y mejoramiento del Estado, una presencia efectiva y
88%) y en alcantarillado de 96% (hoy es de 74%).
real sobre el territorio y la población. Esto incluirá
Como se mencionó anteriormente, esto prueba que,
la protección de las áreas de conservación ambiental,
en gran medida, el problema de lograr las metas so-
para que éstas –que abarcan casi la mitad del territo-
ciales no es tanto de recursos como de cambios ins-
rio– no sean escenario de cultivos ilícitos, terrorismo
titucionales y decisión política.
y procesos de colonización caóticos y destructores del
bosque húmedo tropical y de los páramos.
Forjar una cultura para la convivencia Una sociedad de ciudadanos libres y responsables
Además de la creación artística, la cultura será un requiere también consolidar, fortalecer y profundi-
medio para aumentar la cohesión social, la partici- zar la democracia. De esta forma se tramitarán más
pación, la cooperación, el pluralismo y la conviven- ágilmente las demandas y requerimientos de la so-
cia pacífica, siguiendo la Constitución como carta ciedad y serán más fluidas las instancias de repre-
de navegación, que reconoce a Colombia como un sentación y los mecanismos de participación.
país multicultural. En 2019, Colombia habrá consolidado un servi-
Esta estrategia deberá llevar a que en 2019, 96% cio de justicia que brinde igualdad de acceso y trato
de los municipios cuenten con infraestructura cul- a todos los ciudadanos para resolver en forma ágil y
tural y deportiva acorde con sus necesidades (hoy confiable sus diferencias y disminuir así los índices
sólo la tienen 46%); aumentar a 764 el número de de criminalidad.
estímulos culturales y deportivos (hoy hay 251, entre El monopolio de la fuerza pública por parte del
premios, pasantías y becas); incrementar a 16.097 el Estado, un sistema político eficiente y una justicia
número de personas que participa en procesos de que resuelva de forma expedita las diferencias en-
formación en las distintas áreas culturales y artísti- tre los colombianos no serán suficientes. Colombia
cas. Como en la política de salud y educación, este también requiere que sus ciudadanos con plena con-

20
introducción y resumen

ciencia, libre albedrío y responsabilidad actúen en la de las cabeceras municipales y con un sistema per-
construcción de ciudadanía, en el cumplimiento de manente de depuración del censo electoral. Deberá
las normas y en la creación y consolidación de rela- ser un propósito nacional lograr una participación
ciones sociales, basados en la confianza, la toleran- electoral promedio no inferior a 58% (hoy es de
cia y el respeto a los demás. Es decir, se debe avanzar 45%). En cuanto al sistema de partidos, Colombia
en la consolidación de una cultura ciudadana para deberá haber consolidado un multipartidismo mo-
fortalecer la democracia que, en últimas, no es otra derado con tendencia a tres o cuatro grandes parti-
cosa que la capacidad de aceptar reglas indepen- dos nacionales que cuenten con procesos definidos
dientemente de los resultados. de democracia interna.
El logro de este objetivo supone cuatro estra-
tegias: a) lograr un país en paz; b) profundizar el Garantizar una justicia eficiente
modelo democrático; c) garantizar una justicia efi- En 2010 Colombia habrá eliminado las barreras
ciente; y d) forjar una cultura ciudadana. remanentes de acceso a la administración de justi-
cia y estará dando plena garantía a la efectividad de
Lograr un país en paz los derechos, libertades y obligaciones dentro del
Para 2019 Colombia habrá consolidado la paz marco del Estado social y democrático de derecho.
con la eliminación de las organizaciones del nar- Antes, en 2010, Colombia habrá avanzado significa-
cotráfico, la neutralización del terrorismo y la des- tivamente en la organización y coordinación de la
movilización y reincorporación de los alzados en oferta de justicia y, con base en ello, habrá reducido
armas. Para ello, deberá fortalecerse la capacidad el indicador de congestión, que hoy se encuentra en
institucional del Estado para prevenir, con presen- 62,6%, a 52,2% en 2010 y a 32,5% en 2019.
cia en todo el territorio, las posibles amenazas. En relación con la justicia penal, la implantación
Las principales metas de esta estrategia son: lo- del sistema acusatorio deberá disminuir los tiempos
grar que, desde 2010, el 100% del territorio quede de respuesta. Para consolidar este sistema se deberá
libre de cultivos ilícitos, de la producción de estu- aumentar el número de defensores públicos, forta-
pefacientes y que no haya familias dedicadas a es- lecer el programa de protección de testigos, crear y
tos cultivos. Para 2019, se habrán desmovilizado aplicar el índice integral de impunidad penal y eva-
100% de los grupos armados al margen de la ley, luar en forma permanente la reforma penal, entre
y se habrá reducido la tasa de homicidios a ocho otras medidas.
por cada 100.000 habitantes (en 2004 estaba en 44), En materia carcelaria, en 2010 Colombia debe-
situándose en un nivel comparable al de los países rá haber reducido la tasa de hacinamiento a la cifra
desarrollados. Igualmente, el número de secuestros no crítica de 20%, para lo cual se deberán generar
extorsivos deberá ser inferior a 50 por año (la últi- 25.000 cupos hacia 2006 y otros 25.000 adicionales
ma cifra se encuentra en 746). mediante la concesión de la construcción y opera-
ción de centros de reclusión. Finalmente, el mejo-
Profundizar el modelo democrático ramiento del sector de justicia también depende en
En 2019 Colombia habrá profundizado su ins- grado crítico de los sistemas de información, por lo
titucionalidad a través de un sistema político que que para 2019 el sector justicia deberá contar con
logre un adecuado equilibrio entre la apertura a to- sistemas interconectados e interoperables.
dos los actores y matices de la sociedad y la gober-
nabilidad, entendida ésta como la capacidad para
Forjar una cultura ciudadana
una gestión eficaz de las demandas y preferencias de Para que una sociedad progrese y logre elevados
los ciudadanos. Para la profundización del modelo niveles de bienestar, los ciudadanos no deben actuar
democrático, Colombia deberá contar con una ley exclusivamente por temor a la represión o al casti-
de estímulos al voto; con voto electrónico en 100% go de la ley. Los ciudadanos en una sociedad adulta

21
visión colombia ii centenario: 2019

deben actuar por la vía positiva, en la construcción Han existido abundantes recursos para el sector
de ciudadanía, confianza, tolerancia y respeto hacia social y no se han logrado los resultados espera-
los demás. Así, para 2019 Colombia necesita que dos por falta de gestión, evaluación y transparen-
sus ciudadanos hayan avanzado significativamente cia. Las reformas al Estado deberán incorporar
en su capacidad de concertar y cumplir acuerdos, el aprendizaje del proceso de descentralización y
mejorar sus niveles de tolerancia y solidaridad y au- de construcción del ordenamiento territorial. En
mentar la confianza interpersonal y en las institu- 2019 las competencias entre la Nación y los entes
ciones públicas. territoriales deberán estar definidas y los departa-
Respecto a la ley y a las normas de convivencia, mentos y municipios habrán consolidado su via-
para 2019 las encuestas de opinión deberán mostrar bilidad fiscal.
que por lo menos 75% de las personas consideran Un Estado eficiente en 2019 deberá asimilar las
que la ley es garantía de derechos (hoy es 60,7%); transformaciones del escenario internacional, en
y 95% deberá rechazar el uso de la violencia con fi- el que se ha acentuado la interdependencia entre
nes políticos (hoy sólo la rechazan un 73,5%). En los países y han aparecido nuevos bloques y acto-
seguridad ciudadana, se espera que para 2019 70% res sociales y políticos. El mundo de hoy se articula
de los ciudadanos denuncie el último delito del que crecientemente en torno a la consolidación de la de-
fueron víctimas (hoy sólo denuncia un 6%). mocracia, la observancia de los derechos humanos y
Con los programas de cultura ciudadana se conse- el combate contra las drogas y el terrorismo.
guirá que 70% de las personas puedan esperar ayuda Uno de los grandes desafíos globales del nuevo
de sus vecinos (hoy sólo 41,4% de las personas lo milenio será también construir una sociedad infor-
hacen) y que máximo 20% de la población no acepte mada. La información es un derecho y un funda-
la homosexualidad (hoy 71,8% no la acepta). mento de toda organización social y, dado que es
La experiencia de Bogotá y otras ciudades ha mos- un bien público que el mercado no provee adecua-
trado que es posible avanzar en cultura ciudadana damente, el Estado tiene la obligación de intervenir
con acciones pedagógicas para aumentar el conoci- para asegurar la libertad de crear, consultar, utilizar
miento, comprensión y valoración de los derechos y compartir información y conocimiento.
humanos y a través de acciones que promuevan la El desarrollo de este objetivo se sustenta en cuatro
solidaridad, por ejemplo, el pago voluntario de 10% estrategias: a) consolidar un Estado eficiente y trans-
de impuestos distritales para inversiones sociales. parente y un modelo de intervención económica
óptimo; b) fortalecer la descentralización y adecuar
UN ESTADO EFICIENTE AL SERVICIO DE LOS el ordenamiento territorial; c) diseñar una política
CIUDADANOS exterior acorde con un mundo en transformación; y
d) avanzar hacia una sociedad informada.
La Constitución de 1991 definió a Colombia como
un Estado Social de Derecho y por eso la visión y las
Consolidar un Estado eficiente y transparente
metas que se plantean en este documento se refieren
y un modelo de intervención económica
a los medios y a los sistemas de gestión para lograr
óptimo
los fines establecidos por la Carta Magna. Para 2019,
el Estado deberá haber consolidado un modelo ópti- La Constitución Política define un marco demo-
mo de intervención en la economía en sus funciones crático, descentralizado y participativo que orienta
de planeador, regulador, controlador y promotor; la organización y la administración del Estado hacia
deberá ser un Estado eficiente y transparente, en el el servicio a los ciudadanos. En este contexto, para el
que las decisiones de inversión estarán basadas en año 2019 se consolidará la intervención económica
evaluación de resultados y donde el insumo funda- del Estado a través de las funciones de planeación,
mental de dicha evaluación será la existencia de in- promoción, regulación y control. Así, la Nación se
formación en tiempo real, y pública. concentrará en la definición de políticas, la promo-

22
introducción y resumen

ción y la asignación de recursos, en tanto que los Fortalecer la descentralización y adecuar el


entes territoriales y el sector privado serán los eje- ordenamiento territorial
cutores.
Las entidades territoriales son ya los principales
El Estado actuará como empresario en activi-
responsables de la atención de los servicios sociales
dades definidas como estratégicas, cuando ello sea
en todo el territorio y deberán asumir funciones adi-
indispensable o sea la mejor alternativa, y siempre
cionales en la ejecución de las políticas públicas. En
que la viabilidad de su intervención esté asegurada.
2019, el país habrá consolidado la descentralización
Para 2010, se habrá avanzado en la consolidación
clarificando la distribución de competencias y asig-
de un marco institucional estable y transparente
nación de recursos, reconociendo la heterogeneidad
para la participación de los agentes económicos en
regional y promoviendo dinámicas territoriales que
el mercado. En los sectores en que se justifique la
trasciendan los límites político-administrativos. En
intervención del Estado a través de las funciones de
la actualidad, salvo en los sectores de salud, edu-
regulación y control se habrá alcanzado, en primer
cación y agua potable, persisten duplicidades de
lugar, la autonomía de los organismos de regulación
competencias y recursos entre la Nación y los entes
a cambio del fortalecimiento de los mecanismos de
territoriales. Antes de 2010, Colombia deberá tener
rendición de cuentas, de control político y de una
un sistema de financiación sostenible para las enti-
mayor interacción entre los reguladores, los agen-
dades territoriales y deberá haber superado los pro-
tes regulados y los usuarios. En segundo lugar, las
blemas del actual sistema de compensación, tanto
entidades de control habrán adoptado un régimen
en el sistema general de participaciones como en la
jurídico propio y común, y se habrá profundizado
asignación de regalías.
la descentralización de los procesos de control, for-
Hacia 2019, la tributación territorial deberá ha-
taleciendo la presencia regional indirecta mediante
ber alcanzado 25% de la tributación total (hoy es
convenios con cámaras de comercio, alcaldías, per-
18,2%). Antes de 2010 se habrán reformado los có-
sonerías y universidades.
digos de régimen departamental y municipal y para
Corregir las fallas del Estado y optimizar la in-
2019 los entes territoriales tendrán un marco legal
tervención estatal en la economía implica el redi-
que garantice una gestión orientada a resultados y
seño del modelo burocrático de gestión pública.
con mecanismos de rendición de cuentas.
Para el año 2019 se prevé que en Colombia dicho
En el tema de ordenamiento territorial, hacia
modelo se caracterizará por el gobierno de la in-
2010 el país deberá haber ajustado el marco cons-
formación, la innovación administrativa, la pres-
titucional y aprobado la ley orgánica de ordena-
tación de servicios hechos a la medida, la gestión
miento territorial, dándole mayor flexibilidad a las
pública por resultados, el manejo gerencial del re-
posibilidades de asociación, con nuevas formas de
curso humano y la ejecución de políticas de mejo-
organización e integración más allá de la división
ramiento continuo.
político-administrativa.
Para incrementar la confianza y mejorar las con-
diciones de relación cotidiana de los ciudadanos
Diseñar una política exterior acorde con un
con la administración pública, en el año 2019 se ha-
brán mejorado los mecanismos para hacer efectiva
mundo en transformación
la participación ciudadana, a través de la simplifi- Colombia deberá continuar ajustando su política
cación y flexibilización de los procedimientos. De exterior a un mundo en transformación, sin aban-
igual forma, se habrán organizado y se incentivará donar su tradicional apego al derecho internacio-
el uso de los espacios de participación ciudadana nal; en particular, el país deberá continuar sujeto a
para la definición, ejecución, seguimiento y evalua- los principios y normas de la Carta de las Naciones
ción de las funciones del Estado. Unidas y a su vocación multilateral. Igualmente de-

23
visión colombia ii centenario: 2019

berá continuar fortaleciendo sus relaciones con los con las competencias básicas que les permitan uti-
países del hemisferio, con especial énfasis en los paí- lizar efectivamente la información y así materiali-
ses vecinos y conservar la relación estratégica con zar sus derechos a la información y a aprovechar las
los Estados Unidos. oportunidades que brinda el conocimiento.
En 2019 Colombia deberá estar integrada al En 2019 Colombia deberá tener un gobierno con
contexto internacional, aprovechando estratégi- rendición de cuentas en todos sus niveles, con 100%
camente sus potencialidades con capacidad para de sus trámites en línea (hoy sólo 611 trámites lo es-
generar diferenciación política del país desde lo tán) y con presupuestos por resultados en la Nación
positivo y para interactuar en un mundo de blo- y en todos los departamentos y municipios. De la
ques múltiples y superpuestos. Colombia deberá misma forma, deberá crearse un sistema estadísti-
cambiar su imagen de país asociado al narcotráfico co nacional en 2010, para lo cual la Nación deberá
y a sus efectos nocivos sobre las instituciones de- haber completado el mapa y la caracterización de la
mocráticas y la economía. En ese sentido, deberá información por usuarios con los mínimos reque-
desarrollar nuevos imaginarios sobre la base de su ridos y, en 2019, extender esta política a los depar-
extraordinaria localización geográfica, su tradi- tamentos y municipios. En ese año, además, el país
ción democrática, la riqueza de su biodiversidad, deberá contar ya con un sistema único de estánda-
su capital humano y el potencial de su economía, res nacionales de información.
entre otros. Hacia 2010 el país deberá tener 25% de penetra-
Por su localización geográfica y el hecho de perte- ción de la banda ancha y en 2019 se deberá haber
necer a diferentes grupos regionales, Colombia debe alcanzado 60% mediante la plena utilización de la
convertirse en punto de articulación –bisagra– del capacidad instalada de las redes de telecomunicacio-
continente americano; esto sin descuidar el fortale- nes de fibra óptica y de las operadoras de televisión
cimiento y la ampliación de las relaciones con otros por cable e igualmente a través de la promoción de
países y regiones como Europa y Asia. Consolidar tecnologías inalámbricas de tercera generación.
la asociación estratégica con la Unión Europea será
primordial, en particular lograr un acuerdo de libre Conclusiones
comercio y un marco de cooperación que trascien- Teniendo en cuenta los grandes progresos, las
da el actual esquema de preferencias comerciales restricciones, las transformaciones, las ventajas
unilaterales. En cuanto a Asia, será crucial el ingreso y desventajas que caracterizan al país, este docu-
a la APEC para profundizar una presencia activa y mento propone una visión de Colombia para 2019.
productiva del país en la Cuenca del Pacífico que Incluye metas sociales y económicas, plantea estra-
permita aprovechar las dinámicas comerciales y de tegias, programas y proyectos para lograrlas. Es una
inversión de esa región. visión ambiciosa pero alcanzable, parte de lo que es
Colombia actualmente y tiene en cuenta su historia.
Avanzar hacia una sociedad informada No pretende reinventar ni al país ni a los colom-
En 2019 la información deberá ser un derecho bianos. El pasado ha dejado un legado importante
efectivo y un instrumento de difusión y apropia- de logros y fortalezas, además de penurias y zozo-
ción del conocimiento, que promueva el desarrollo bras. No se puede negar que se han cometido mu-
económico, la equidad social y la democracia. En chos errores, que existen numerosos y apremiantes
ese contexto, Colombia deberá alcanzar estándares problemas y que son muchas las cosas por cambiar,
adecuados de generación de información confiable corregir y enmendar. También es cierto que, miran-
y oportuna, y de uso colectivo. El Estado promoverá do hacia atrás, es muy fácil señalar qué se hizo mal
su diseminación, aprovechando el uso de las tecno- y proponer qué ha debido hacerse. Pero un país es
logías de la información y las comunicaciones. Esto fundamentalmente su historia, de ella se aprende:
requiere que, para entonces, los ciudadanos cuenten de sus logros y sus errores.

24
introducción y resumen

Así como no hay razones para creer en el fin puede inventar una nación nueva como si no tu-
de la historia y de las ideologías, como argu- viera cimientos y ruinas, y como si los padres no
mentaron en los años noventa los apologistas hubiesen existido, trabajado y sufrido sobre ella”.
del libre mercado, tampoco hay por qué creer en Sobre esos cimientos y ruinas es necesario anali-
su contrario: en que es posible el comienzo de zar el presente, proyectar el futuro y construir un
la historia, refundar el país. Con toda razón el país mejor para nuestros hijos y los que vendrán
presidente Alberto Lleras argumentó que “no se después.

25
Capítulo i
De dónde venimos y dónde estamos

INTRODUCCIÓN

Este capítulo presenta un recuento histórico y un mentó Ortega y Gasset, para aprender de los errores
diagnóstico de la situación actual de la economía, del pasado. Porque si alguna lección deja la historia,
los sectores sociales y las instituciones. Este diag- escribió Ortega, es que ella nos da la oportunidad de
nóstico sirve como referencia a los Capítulos III a no repetir los errores cometidos.
VI, en donde se plantean las metas específicas para La historia institucional, incluyendo la de las ins-
2019 en los diferentes sectores que desarrollan los tituciones políticas, es sobresaliente en el contexto
cuatro grandes objetivos de este ejercicio. En cada de los países de la región. Las instituciones políticas
una de las estrategias allí consideradas se definen de Colombia se encuentran entre las más estables,
unas líneas de base –con la información más recien- no sólo del continente, sino del mundo. Colombia
te que se conoce de cada variable social, institucio- tiene una de las tradiciones electorales más largas del
nal o económica– para plantear las metas a 2010 y planeta, ha sido gobernada casi siempre por civiles
2019. y esos gobernantes han hecho un uso limitado del
En el presente capítulo se ofrece una visión más poder. Desde 1880, junto con Argentina, Colombia
de conjunto –necesariamente breve por razones es el país que cambió menos veces su Constitución
de espacio– sobre los logros y situación actual de –dos veces– y en el siglo XX se distinguió en el con-
la economía, los indicadores sociales y principales tinente latinoamericano por ser gobernada durante
desarrollos institucionales. Contrario a una visión y el menor número de años por dictaduras militares.
a una narrativa muy arraigada entre muchos forma- Esa tradición democrática y civilista se fortaleció a
dores de opinión y no pocos intelectuales y obser- finales del siglo anterior con la elección popular de
vadores extranjeros, que se han dedicado a enfatizar alcaldes desde 1986 y con la Constitución de 1991,
el fracaso de Colombia como nación, un análisis que introdujo la elección de gobernadores, y varios
desapasionado de largo plazo –menos condiciona- mecanismos de participación popular, además de
do por la crisis de los últimos años– señala que el profundizar la separación de poderes y consagrar
país ha alcanzado logros muy importantes en todas la autonomía de numerosas instancias. Vista en una
las áreas*. Si bien el futuro no puede predecirse ni es perspectiva histórica de largo plazo, entonces, la in-
una extrapolación del pasado, se debe tener en cuen- mensa crisis que enfrentó Colombia en los años an-
ta la historia para tomar conciencia de los enormes teriores –particularmente aguda por el narcotráfico
esfuerzos de las generaciones anteriores, en procura y el terrorismo desde los ochenta y además por la
de esclarecer las fortalezas y complejidades de mu- crisis económica a finales de los noventa– más que
chos problemas actuales; e igualmente, como argu- las debilidades, ilustra las fortalezas estructurales e

27
visión colombia ii centenario: 2019

históricas de sus instituciones. Éstas no han sucum- Chile o Corea del Sur. Se ha avanzado en infraes-
bido al narcotráfico, la violencia, la corrupción y la tructura de servicios públicos, pero hay atraso en
crisis económica. infraestructura de vías respecto a países de la región.
La secular estabilidad de la economía colombia- En gran medida, este atraso relativo de la economía
na también parece ser una extensión de la estabi- colombiana se debió –salvo por el sector cafete-
lidad de sus instituciones políticas. Después de la ro– a la decisión de crecer durante décadas sobre la
crisis de comienzos de los treinta, con la excepción base del estrechísimo mercado interno, que hoy en
de 1999, el PIB creció año tras año en el siglo XX día es apenas una sexta parte del PIB de la ciudad
y su variabilidad –así como la de la inflación– es la de Nueva York. Así, durante mucho tiempo, no se
más baja entre todos los países de la región. En un aprovecharon inmensos recursos productivos –hoy
siglo, el producto interno bruto se multiplicó por se tiene conocimiento tan sólo de una cuarta parte
cien y el ingreso por habitante lo hizo nueve veces. del subsuelo continental y casi nada del marítimo–,
A lo largo del siglo XX, Colombia siempre hon- donde el país tiene ventajas comparativas potencia-
ró sus compromisos externos y durante la década les muy grandes. Pero en las dos últimas décadas
más difícil para el continente, la de los ochenta, ni esta situación está cambiando, la estructura pro-
siquiera reestructuró su deuda externa. Colombia ductiva es cada vez más coherente con la dotación
ganó la llamada “década perdida”. Además, a lo lar- de recursos productivos y, como consecuencia, está
go del siglo evitó los episodios de hiperinflación más integrada a la economía mundial.
que afectaron a una buena parte de los países de El incremento de la cobertura de telefonía móvil
la región. El crecimiento y la estabilidad de la eco- y del Internet ha sido espectacular en los últimos
nomía fueron la base para un significativo mejora- diez años, pero en Chile o Brasil ha sido aun supe-
miento en los indicadores sociales. rior. En forma similar, en los últimos 100 años, la
La esperanza de vida al nacer de los colombianos esperanza de vida al nacer se incrementó en 35 años,
subió de niveles inferiores a 40 años a comienzos del pero aún estamos cuatro años por debajo de Chile y
siglo XX a 72 años en la actualidad. La tasa de mor- Costa Rica; lo mismo en años promedio de estudio:
talidad infantil, que mide el número de niños que los de Corea del Sur estudian 10,8, un estudiante de
mueren en el primer año por cada mil nacidos vivos, Japón 9,5 y uno de los Estados Unidos 12. Por su
cayó de 204 en 1900, a 24 en 2004; el analfabetismo parte, la pobreza medida con los subsidios que re-
hace 100 años era de 58%, hoy es de 7,6%. Hacia ciben las familias a través de los programas sociales
1950, los colombianos mayores de 15 años habían puede ser menos de la mitad de lo que era hace me-
tenido sólo 2,2 años de educación, hoy tienen 7,6 dio siglo, pero es aún muy superior a la de Chile y a
años. Analizadas en esa perspectiva de largo plazo y la de Brasil. Y, más preocupante aun, la distribución
contra unos niveles de inseguridad y violencia que del ingreso de Colombia es, junto a la de Brasil y
fueron particularmente altos a mediados y a finales Chile, una de las peores del mundo.
del siglo XX –pero no durante todo el siglo– estas En el campo institucional, además de la estabi-
cifras muestran el enorme potencial de Colombia lidad histórica de la democracia, Colombia puede
como nación. Porque estos resultados se han obte- preciarse de tener una Constitución que consagra
nido a pesar de esos períodos de alta inseguridad y la separación de poderes y el derecho de propiedad.
criminalidad que han afectado la inversión, el creci- Aunque la Carta contempla la expropiación, ase-
miento y el desarrollo social. gura una debida compensación en caso de hacerse
Colombia ha avanzado en muchas áreas pero no efectiva. Debe decirse que en Colombia no existe
hay motivos para ser complacientes. Se puede ha- una tradición histórica a este respecto. Pero se debe
ber multiplicado el ingreso per cápita por nueve en tomar también conciencia de que los indicadores
el último siglo, pero éste es de sólo $2.208 dólares, internacionales de estas variables –aunque señalan
cifra inferior a la de otros países emergentes como una mejora significativa en los últimos años– sitúan

28
de dónde venimos y dónde estamos
introducción

al país en niveles intermedios o bajos respecto a los problemas que presenta el sistema impositivo.
países de la región u otros países emergentes. No Finalmente, el capítulo presenta un análisis cui-
sobra decir que hay muchas razones para concluir dadoso de la tasa de crecimiento en las últimas
que varios de esos indicadores son imprecisos –no décadas, descomponiendo el crecimiento entre la
captan factores estructurales de largo plazo y están contribución de los factores y la llamada producti-
influidos por condiciones muy coyunturales–; pero vidad total de factores. Las cifras señalan que el cre-
conviene tenerlos en cuenta, porque son los que ven cimiento cayó en forma sistemática desde los setenta
analistas e inversionistas de todo el mundo. Ellos se- hasta comienzos del nuevo siglo; y que la inversión
ñalan que Colombia tiene un camino para avanzar colapsó en la segunda mitad de los noventa. Pero
en el fortalecimiento de los marcos regulatorios de quizá lo más preocupante fue la evolución de la pro-
los mercados, en la disminución de la corrupción y, ductividad total de factores, que prácticamente no
en general, en la estabilidad jurídica. Por supuesto, creció en los años ochenta y cuyo crecimiento fue
hay mucho por hacer para consolidar la seguridad negativo durante los noventa. Sobre esta contabili-
física, pese a los avances que se han logrado en los dad del crecimiento de los últimos años, Colombia
últimos años. enfrenta el reto de duplicar el tamaño de la econo-
Uno de los factores que deterioran enormemente mía hacia el año 2019, para lo cual debe acelerar la
los índices regulatorios en Colombia es el sistema tasa de crecimiento a 5% a partir de 2010 y a 6%
tributario. Ese gran activo histórico que acumuló la por año a partir de 2014. Es un reto muy grande
economía en el siglo XX, un manejo fiscal ordenado pero posible de enfrentar. Más aun, sólo creciendo
y responsable, se perdió en la década de los noventa. a esas tasas Colombia podrá generar empleo de ca-
El déficit fiscal del sector público consolidado llegó lidad, reducir la pobreza y disminuir en forma sig-
a más de 5% del PIB en 1999, la deuda pública subió nificativa la desigualdad del ingreso. El crecimiento
de 10% a más de 54% del PIB entre 1990 y 2002. debe ser entonces visto, no como un objetivo en sí
Y aunque se ha dado una enorme corrección en mismo, sino como un medio para lograr las metas
los últimos años, subsisten numerosos problemas, sociales.
particularmente en el nivel microeconómico de las
finanzas públicas. Por estas razones, este capítulo le * En ese sentido, el desarrollo de este capítulo comparte
presta particular atención a la situación fiscal actual el espíritu del libro Fortalezas de Colombia compilado por Fer-
y su evolución en los últimos años, incluyendo los nando Cepeda Ulloa (2004).

29
de dónde venimos y dónde estamos
de dónde venimos

DE DÓNDE VENIMOS
1. UNA NACIÓN CON UNA GRAN llegó básicamente a la misma conclusión, ilustrando
ESTABILIDAD INSTITUCIONAL 1 cómo a lo largo del siglo XIX la política partidista
permeó hasta las más apartadas comarcas y no es-
Los observadores extranjeros –y no pocos co- tuvo circunscrita a unas pocas élites en las grandes
lombianos– que leen un informe como el del Con- ciudades5. A lo largo de los años estas características
sejo de Relaciones Exteriores de los Estados Unidos, fueron generando una dinámica institucional que,
en el cual se incluye a Colombia dentro del grupo en la medida en que se ha reiterado en el tiempo,
de los llamados “Estados fallidos”, se sorprenden permitió la consolidación de procesos instituciona-
cuando escuchan a otros analistas y académicos les y ordenó el comportamiento de las principales
definir a la democracia de Colombia como una de fuerzas políticas legales. Asuntos críticos en otros
las más estables, no sólo del continente, sino del países de la región, como la sucesión presidencial,
mundo2. En efecto, desde la fundación misma de han sido resueltos sin mayores contratiempos, salvo
la República, Colombia comenzó a realizar eleccio- contadas excepciones. La larga tradición electoral,
nes para presidente y para Congreso, por supuesto no exenta de algunos cuestionamientos y vacíos, ha
con todas las limitaciones que esos comicios han ofrecido la legitimidad requerida por quienes han
tenido a lo largo de casi dos siglos de vida política ganado y ha ofrecido a los perdedores la certeza
independiente. de que, al cumplirse el ciclo político, tendrán una
Sin desconocer los problemas pasados y recientes oportunidad real de acceder al poder6.
de su sistema político y de sus procesos electorales, Los gobernantes, por su parte, aunque han te-
el historiador Eduardo Posada Carbó ha insistido en nido múltiples y significativas atribuciones para
las fortalezas de las instituciones republicanas y la el ejercicio del poder, han estado sujetos a los lí-
democracia de Colombia. Para Posada Carbó, el sis- mites que la Constitución, los otros poderes y los
tema político colombiano tiene tres características organismos de control les han impuesto. Es real-
fundamentales: i) casi sin excepción desde la Inde- mente significativo que Colombia haya sido el país
pendencia, Colombia ha tenido gobiernos civilistas de América Latina con el menor número y el me-
y ha evitado, por tanto, las dictaduras y los caudi- nor período de dictaduras militares en el siglo XX
llismos que durante tanto tiempo caracterizaron a (Gráfico 1.1)7.
casi todo el continente; ii) esos gobiernos fueron Esta estabilidad política fue la base para una gran
elegidos por vías electorales; y, iii) no menos impor- estabilidad legal y económica. Junto con Argentina,
tante, han hecho un uso limitado del poder3. A estas Colombia es el país con menor número de consti-
tres características habría que agregar una cuarta, tuciones: desde 1880, Colombia sólo ha tenido dos
la prueba ácida de una democracia: en Colombia (Gráfico 1.2). Los cambios de constituciones deter-
la fecha de las elecciones es predecible, mientras los minan en gran medida la estabilidad de las reglas de
resultados son impredecibles. juego generales con que se ejerce el poder público
Más allá de las estadísticas que refrendan estas por parte de los órganos legislativos, ejecutivos y ju-
conclusiones, el presidente Alberto Lleras señaló diciales del Estado. Y, por supuesto, afectan también
cómo, desde muy temprano en el siglo XIX, los todas las leyes, decretos y marcos regulatorios que,
partidos políticos ayudaron en el proceso de unifi- en una forma u otra, determinan el funcionamiento
cación del país en torno a programas y propuestas de los mercados.
que eran necesariamente nacionales: “Colombia sin A finales del siglo XX, las instituciones se vieron
partidos hubiera sido presa de los caudillos”, dijo4. aún más fortalecidas. En 1986 se aprobó la elección
Y desde una perspectiva académica, Malcolm Deas popular de alcaldes y, a partir de 1991, con la nueva

31
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.1. Número y duración de las dictaduras La Carta de 1991 fue, sin lugar a dudas, el esce-
militares en América Latina desde 1900 nario para la formulación y puesta en marcha de
50
nuevas reglas del juego. Fue una apuesta política
45
Venezuela Ecuador
certera para la profundización de la democracia,
Rep. Dominicana Nicaragua
40 Paraguay en momentos en que ésta parecía seriamente ame-
Duración de las dictaduras (años)

35 nazada. La vanguardista carta de derechos, la pro-


30 Haití
Brasil
Perú
fundización y aceleración de la descentralización,
25
Bolivia las limitaciones al poder presidencial con la inde-
20 Argentina
Chile pendencia de la banca central y los controles a los
15

10
Uruguay
México
estados de excepción han sido, entre otros, los ras-
5 gos de un importante proceso de profundización
Colombia
0 de la democracia consistente con una sociedad plu-
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Número de dictaduras militares riétnica, multicultural y no sujeta a una sola confe-
sión religiosa.
Fuente: Howard Wiarda y Harvey Kline (1996). Cálculos y
actualización: DNP-DJS, 2004.
Sin embargo, por la rapidez de los acuerdos logra-
dos, la Constitución dio también lugar a propuestas
encontradas y, en varios casos, a medio construir.
Constitución, se extendió la elección popular a los De allí que su posterior desarrollo fuera objeto de
gobernadores. Además, la nueva Carta Política, que controversias y, a veces, de enfrentamientos políticos
reemplazó a la de 1886, definió a Colombia como serios. El modelo político instaurado por la Consti-
un Estado Social de Derecho, fortaleció la descen- tución de 1991 está en construcción y varias de sus
tralización, la autonomía de entidades territoriales más prometedoras instituciones no han sido aún
y otras entidades públicas, y amplió la democracia cabalmente desarrolladas. Ese es uno de los retos para
directa con nuevas formas de participación ciu- los próximos años.
dadana. Entre los muchos cambios que introdujo
la Constitución de 1991 es menester destacar me- 2. UNA ECONOMÍA ESTABLE
canismos como la tutela, la cual le dio acceso a la
La gran estabilidad política de Colombia ha sido
justicia a miles de ciudadanos que hasta entonces no
fuente y explicación de su significativa estabilidad
habían llegado a ella.
económica, que puede también ser definida como
un caso excepcional en el contexto latinoamerica-
Gráfico 1.2. Número de Constituciones en América no. Desde que existen datos confiables, en la déca-
Latina desde 1880 da de los años veinte, Colombia creció año tras año
durante el siglo XX, con excepción del período que
Venezuela 19 siguió a la Gran Depresión (1930-1931) y de 1999
Ecuador 9 (Gráfico 1.3). Asimismo, honró su deuda externa,
Brasil 8 incluso en los contextos más adversos, como en la
Bolivia 6
década de los ochenta, cuando ni siquiera reestruc-
Perú 4
turó sus obligaciones. Además, durante el siglo XX
evitó episodios de hiperinflación, tan comunes en
Chile 3
varios países de la región (Gráfico 1.4).
Argentina 2
El comportamiento de la inflación desde 1905 ha
Colombia 2
sido consistente con un manejo fiscal responsable.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 La consistencia histórica en la formulación de la po-
Fuente: Howard Wiarda and Harvey Kline (1996). Cálculos lítica macroeconómica, en general, y la monetaria,
DNP-DJS. en particular, se ilustra en el Gráfico 1.5, que seña-

32
de dónde venimos y dónde estamos
de dónde venimos

Gráfico 1.3. Tasas de crecimiento 1926-2004 sis. En primer lugar, se podría entender la
(Datos anuales) estabilidad económica como una simple y
12,0 directa extensión de la estabilidad política.
10,0
En la medida en que la política fue estable
y predecible, el ambiente para los negocios
8,0
fue igualmente predecible. Esta es la hipó-
6,0 tesis implícita en el análisis anterior.
4,0
En segundo lugar, existe un grupo de
Variación %

trabajos académicos que, más allá de la


2,0
estabilidad política general, encuentran en
0,0 el sistema partidista la fuente de la esta-
06

31
1
16

21

26

36

41

46

51

56

61

66

71

76

81

86

91

96

01
bilidad económica. Autores como Méisel
19

19
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20
-2,0
Roca, Linz y Lijphart8 argumentan que
-4,0
la existencia de dos o pocos partidos –en
-6,0 contra de sistemas con muchos partidos–
fuerza su lucha alrededor de posiciones
Fuente: DANE-DNP.
moderadas o de centro a fin de ganar el
apoyo de la mayoría. Esta convergencia
la en el eje horizontal el número de directores del ideológica constituye, entonces, el fundamento de
Banco Central desde 1930 y en el eje vertical la des- una estabilidad social y económica.
viación estándar de la tasa de crecimiento del PIB En tercer lugar, para el caso de Colombia, también
(una cifra similar se obtiene con la variabilidad de se ha argumentado que tanto la estabilidad econó-
la inflación). Según este gráfico, Colombia muestra mica como la política están estrechamente ligadas a
el menor número de directores de su Banco Central la fragmentación regional –y poblacional– del país,
(desde 1930 sólo ha tenido 11, frente a 57 de Argen- la cual fracturó el poder y, por lo tanto, elevó el pre-
tina) y uno de los crecimientos más estables. cio de tener gobiernos hegemónicos, dictatoriales o
¿Qué explica esta gran estabilidad de largo plazo caudillistas y, por consiguiente, la probabilidad de
de la economía colombiana? Una explicación con- cambios súbitos de régimen y de reglas de juego.
cluyente no existe, pero hay al menos tres hipóte- Según esta hipótesis, la fragmentación regional ha

Gráfico 1.4. Inflación cuatro países (1971-2005) Gráfico 1.5. Número de directores del Banco Central vs.
desviación estándar del PIB
1,6

1,4
Desviación estándar del PIB desde 1950 (precios constantes)

7,0%

1,2 Venezuela Perú


6,0%
Argentina
1 Argentina
Brasil 5,0%
Colombia
0,8 Chile
4,0%
Ecuador
0,6
Brasil Bolivia
3,0%
0,4
Colombia Chile
2,0%
0,2
1,0%
0
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

0,0%
0 10 20 30 40 50 60
Número de directores del Banco Central desde 1930

Datos: Banco Mundial (2005). Los datos de 2005 son pro-


yecciones. Fuente: Bancos Centrales y ECLAC. Cálculos: DNP-DJS.

33
visión colombia ii centenario: 2019

inducido en Colombia la necesidad de acuerdos y estratégicas para el comercio internacional y servi-


consensos tanto en lo político como en lo económi- cios de transporte; otras pueden haber educado en
co (Capítulo II). forma ejemplar a su mano de obra y tener exceso
Cualesquiera que hayan sido las causas de esa de ingenieros, físicos o matemáticos. En general, se
gran estabilidad económica, entonces, ella produjo dice que una economía tiene un adecuado modelo
una expansión importante de la economía, de for- de desarrollo si logra emplear plenamente los re-
ma tal que el producto interno bruto se multiplicó cursos productivos que posee; tanto los que le dio
por cien y el ingreso por habitante por nueve en los la naturaleza –los recursos naturales– como los que
últimos 100 años9. ha logrado acumular y formar a lo largo del tiem-
Cuando se comparan estas cifras con las de otros po: el capital y el trabajo. Y para emplearlos plena-
países, sin embargo, pierden mucho de su brillo. A mente, dicha economía tiene que poder vender los
pesar de la gran estabilidad de la economía y su tasa bienes y servicios que produce. Es decir, debe tener
de crecimiento, el ingreso per cápita de Colombia es como referencia no sólo el mercado interno, sino el
en la actualidad de sólo unos $2.208 dólares mien- mercado mundial.
tras que en Chile es de $8.000 y en Corea del Sur Usualmente, el mercado interno es demasiado
$17.700. Obviamente, surge otra pregunta crucial: pequeño para el tamaño potencial de la producción
¿por qué otros países similares a Colombia en tan- de bienes y servicios intensivos en recursos en los
tas cosas han podido crecer y desarrollarse más? Ha- que la economía tiene ventajas comparativas. Este
biendo hecho tantas cosas bien, ¿qué hizo Colombia concepto, desarrollado por David Ricardo, quiere
mal para no haber obtenido un mayor crecimiento decir que a los países les será más barato producir
y desarrollo? Si se tuviese una respuesta concluyen- aquellos bienes en los cuales estén relativamente
te a esta pregunta tal vez ya se habrían resuelto los mejor dotados10. En ese sentido, las dotaciones de
problemas del país y, quizá, no haría falta este do- trabajo, capital, tierra y recursos naturales de los
cumento. Posiblemente estas preguntas requieran países deberían definir quién produce qué11. En tér-
no una, sino muchas respuestas, en una variedad de minos generales, se puede decir que todos los paí-
áreas, tal como lo refleja el número de estrategias, ses que hoy son considerados desarrollados –como
metas y acciones que se proponen en los Capítulos Estados Unidos, Australia, los países escandinavos
III a VI. y Alemania, entre otros– crecieron y se volvieron
No obstante, para efectos de la estrategia de cre- prósperos con unas economías consistentes con su
cimiento económico, en esta sección es pertinente dotación relativa de recursos, comenzando con sus
destacar una discusión relacionada con los recur- recursos naturales. Más cerca de nosotros, los paí-
sos productivos del país, el tamaño del mercado ses más exitosos de la región, como Chile y Costa
interno y su inserción en los mercados internacio- Rica, también se han desarrollado aprovechando
nales. Es decir, al menos una parte importante de sus ventajas comparativas12.
las respuestas a las preguntas arriba planteadas tie- Entre nosotros, los sectores económicos más
ne que ver con la evolución, a lo largo del tiempo, exitosos han sido también aquellos coherentes con
de la composición de la oferta y la demanda de la la dotación de recursos. Tal es el caso del petró-
economía. El contenido de la oferta y la demanda leo en Venezuela o del café en Colombia. Por tener
es crucial para entender el éxito o el fracaso de la ventajas comparativas en estos sectores, Venezuela
estrategia de desarrollo porque las economías tie- y Colombia han logrado una transferencia muy
nen dotaciones diferentes de recursos producti- grande de ingreso del resto del mundo. Si estos
vos. Mientras unas economías tienen más recursos países se hubiesen concentrado exclusivamente en
agropecuarios, otras pueden tener más minerales o el mercado interno, sólo habrían podido vender
abundantes caídas de agua; unas más pueden ca- una fracción de la producción potencial de petró-
racterizarse por tener localizaciones geográficas leo o del café y, por lo tanto, habrían renunciado

34
de dónde venimos y dónde estamos
de dónde venimos

torpemente a una porción considerable de su in- tencial enorme de sectores en los cuales ha tenido
greso. El bienestar de la población habría caído ventajas comparativas. Para comprender el tamaño
irremediablemente. El café es un producto agríco- relativo –y las limitaciones– del mercado interno es
la típicamente tropical que, debido a la abundan- útil comparar el tamaño del PIB de Colombia con
cia de tierras aptas para su producción, ha estado el de las principales ciudades de los Estados Unidos.
orientado a los mercados internacionales. Si hace Según cifras de 2003, el tamaño de la economía co-
100 años, cuando comenzó la segunda expansión lombiana es apenas comparable con el de algunas
cafetera que convertiría a Colombia en el segundo ciudades pequeñas de Estados Unidos: es similar al
productor mundial del grano hacia 1930, los pro- de la ciudad de Baltimore, la mitad de la ciudad de
ductores de café hubiesen decidido que el mercado San Francisco, una quinta parte del PIB de Chicago
relevante era el interno y no el externo, Colombia y es menos de una sexta parte de la economía de la
quizá nunca hubiese sido un productor importan- ciudad de Nueva York (Gráfico 1.6).
te. Tal vez habría llegado, incluso, a ser importador Naturalmente, hacia 1950, cuando se cerró la
del grano. economía, el PIB de Colombia era aun más peque-
Hoy en día, el consumo interno de café apenas ño de lo que es hoy. Por eso se requirieron muy po-
llega a un millón y medio de sacos, en tanto que la cas empresas para agotar el proceso de sustitución
producción ha oscilado en los últimos años entre de importaciones en la industria manufacturera.
diez y doce millones. Gracias a las exportaciones de En el caso del sector de tejidos planos de algodón,
café, el país recibió durante un siglo una enorme por ejemplo, hacia 1945 ya sólo tres empresas do-
cantidad de recursos del resto del mundo. Con ese minaban completamente el mercado interno. Aun-
ingreso, Colombia financió la importación de bie- que localmente eran consideradas grandes, estas
nes de capital, crecieron los ingresos del Estado al empresas eran pequeñas comparadas con otras de
aumentar el poder de compra de las importaciones mediano tamaño de los Estados Unidos o el Ja-
y se expandió el mercado interno. No es de extrañar pón13. Lo más lamentable de esta historia es que,
que con la expansión del café se haya consolidado la habiendo logrado exportar con éxito en la primera
primera fase de la industrialización
y ese período haya sido el de mayor Gráfico 1.6. Tamaño de la economía colombiana (pib)
crecimiento del PIB nacional, desde frente al de algunas áreas metropolitanas de Estados Unidos
que existen cifras. 7
Históricamente, el error que co-
6
metió Colombia fue que no hizo con
otros sectores en los cuales tenía, y 5
tiene, ventajas comparativas, lo que 4
hizo con el café. Durante muchas dé-
cadas el país siguió el llamado mode- 3
lo de sustitución de importaciones, 2
el cual buscó, mediante políticas 1
proteccionistas como aranceles altos,
subsidios a sectores o cuotas, promo- 0
Newark

Philadelphia
Colombia
Baltimore
Oakland

San Diego
Phoenix-Mesa
Orange County

Minneapolis-St. Paul
San José
San Francisco
Detroit

Atlanta

Houston
Washignton

Los Ángeles - Long Beach


Chicago
Boston
Dallas
Seattle-Bellevue-Everett

Nueva York

ver el surgimiento de la industria na-


cional u otros sectores productivos.
Así, con la excepción del café,
Colombia se dedicó a producir fun-
damentalmente para el mercado
interno y renunció a un ingreso po-
Fuente: Glassman y Hassett (2003) y IMD (2003). Cálculos DNP.

35
visión colombia ii centenario: 2019

mitad de los años cuarenta, después de impuesto De esta forma, el mercado interno fue el limitan-
el arancel de 1950, estas empresas –como lo hizo la te natural de la capacidad productiva de la econo-
totalidad de la industria colombiana– se dedicaron mía. Ese modelo de desarrollo –con la excepción del
a crecer exclusivamente sobre la base del mercado café– produjo una sociedad dual. Así, sólo moder-
interno. En lugar de especializarse verticalmente en nizó y dio oportunidades a una fracción del poten-
la producción de tejidos planos de algodón y pro- cial productivo, de sectores y de regiones. No sólo
ducir para el mercado internacional, se dedicaron a se crearon pocas empresas que fueron pequeñas en
ampliarse horizontalmente, a producir toda varie- términos internacionales; por la protección, secto-
dad de géneros, como fibras artificiales, tejidos de res que normalmente debían ser transables se com-
punto y otros. portaron en el margen como no transables y, en ese
Infortunadamente, el ejemplo del café no se mercado tan estrecho, los pocos que llegaron pri-
extendió a otros recursos naturales y a otros cul- mero lo coparon y tuvieron rentas monopolísticas u
tivos permanentes con inmensas posibilidades en oligopolistas con base en tecnologías y procesos que
los mercados mundiales, por lo cual el área culti- permanecieron estáticos durante décadas.
vada de Colombia ha estado determinada por la Los trabajadores de esas empresas también goza-
estrechez del mercado interno, razón que explica ron de una estabilidad importante, a costa de una
su precario tamaño. Mientras el potencial de siem- gran masa de trabajadores que jamás se vinculó al
bras alcanza los diez millones de hectáreas, el área sector más moderno de esa economía cerrada. No
sembrada de Colombia apenas llega a los cuatro es de extrañar, entonces, que el movimiento obrero
millones. Muchos sectores en los que Colombia es moderno sindicalizado fue históricamente uno de
claramente competitiva a nivel mundial no se han los más pequeños del continente. Adicionalmente,
aprovechado. al estar de espaldas al comercio internacional, se
Este es el caso, por ejemplo, de la reforestación desarrolló una infraestructura de vías de comuni-
comercial. Millones de hectáreas podrían estar de- cación, puertos y aeropuertos de muy baja calidad
dicadas a la producción de variedades de árboles y volcada sobre el interior. Fue, en síntesis, un mo-
que, por estar situados en el trópico, crecen al doble delo que favoreció a los que llegaron primero a ese
de velocidad y producen por hectárea un volumen estrecho mercado, a unos pocos puestos de calidad
de madera significativamente mayor que en países y a derechos sociales como a los de una pensión. Al
de zonas templadas, como los de Escandinavia, Ca- desarrollar una economía pequeña también fue dé-
nadá o Chile. Sólo en reforestación comercial, Brasil bil el Estado porque, después de todo, no se puede
tiene siembras de cinco millones y Chile de dos mi- olvidar que los recursos públicos que se producen
llones de hectáreas, mientras Colombia apenas llega en la economía son los impuestos que se cobran
a 188.000. Naturalmente, en estos países, como lo sobre las utilidades y salarios de las empresas.
hizo Colombia con el café, estos niveles de produc- No sobra decir que esta situación ha cambia-
ción sólo son posibles porque se dieron en produc- do en los últimos 15 años. Cada día hay más con-
tos que no son extraños a su medio natural y porque ciencia de las posibilidades de crecer hacia afuera
se orientan a los grandes mercados del mundo. Por y aprovechar las ventajas comparativas que tiene
el contrario, un país con inmensas posibilidades en Colombia. Las nuevas teorías del desarrollo tam-
sus recursos naturales como Colombia le dio la es- bién han demostrado que todos los países que hoy
palda durante mucho tiempo al sector agropecua- son desarrollados crecieron con base en recursos
rio, a los minerales, a su diversidad biológica, a su naturales, que es posible realizar integraciones
localización geográfica, a su paisaje. El ejemplo que “hacia adelante” y “hacia atrás”, generar valor a
dio del café tampoco se extendió a otros sectores, partir de ellos, y que dicho desarrollo no es in-
como el manufacturero, desaprovechándose así in- compatible con la economía del conocimiento:
mensas posibilidades que tuvo el país en la primera lo importante no es qué se produce sino cómo se
mitad del siglo XX. produce14.

36
de dónde venimos y dónde estamos
de dónde venimos

La noción de ventaja comparativa ha sido com- algunos productos. Claramente se nota el impor-
plementada por la de ventaja competitiva, la cual tante esfuerzo por acceder a mercados externos para
incorpora la idea de que los países deben, además, algunos productos. Por ejemplo, el monto exporta-
agregar valor a los bienes y servicios en los que tie- do en guantes de algodón quintuplica las ventas del
nen ventajas comparativas para así poder insertarse mercado interno.
de manera mucho más exitosa en el mercado mun- En pocos años el país logró diversificar su estruc-
dial. Por ejemplo, una nación con un potencial muy tura productiva y dejó de depender tanto del café,
grande en reforestación comercial como Colombia cuyo peso había llegado a representar casi 70% del
tendría la oportunidad de agregar valor a la produc- total de las exportaciones hasta la década del ochen-
ción bruta de madera fabricando muebles o desa- ta. No obstante los esfuerzos de los últimos años, y
rrollando la industria de la pulpa y sus derivados, como se señala en la sección Dónde estamos en lo
como el papel y el cartón. También tendría la opor- económico de este capítulo, el camino por recorrer
tunidad de desarrollar las industrias y los servicios es aún muy largo.
que se requieren para la reforestación comercial,
como servicios de transporte, producción de insu- 3. UN CAMINO DE LOGROS SOCIALES
mos, herramientas y utensilios para la siembra de Los avances institucionales, la estabilidad y el cre-
los árboles y su cuidado, entre otros. cimiento de la economía en el siglo XX ayudaron a
Se debe resaltar también que las exportaciones y la mejorar significativamente las condiciones de vida
producción se han diversificado en los últimos años. de la población. A comienzos de ese siglo, un 92% de
El coeficiente exportador de la industria, que hacia los colombianos era pobre, porcentaje que descen-
1990 era de 7% de la producción, hoy se encuen- dió a 85% en 1950 y en 2004 había caído a 52,6%.
tra en 25%. En algunos subsectores está por encima La esperanza de vida, que sintetiza en buena parte
de 50%. Igualmente, los grupos económicos, tanto el comportamiento progresivo de otros indicadores
los grandes como los pequeños, han comenzado un de desarrollo, aumentó notablemente. Mientras en
proceso de especialización muy importante, han 1900 un colombiano promedio tenía una expectati-
abandonado actividades menos rentables y se están va de vida inferior a los 40 años, esta cifra llegó a 72
asociando con inversionistas internacionales para años en 2004 (Cuadro 1.2).
competir en los mercados mundiales. A esto contribuyó en gran medida el descenso de
Un ejemplo de estas transformaciones lo provee la mortalidad infantil que, de una tasa de 204 por
el Cuadro 1.1 que señala la composición de la de- cada mil niños nacidos vivos en 1900, pasó a ser de
manda entre el mercado interno y el externo para 24,4. Los avances científicos a lo largo de esos años,

Cuadro 1.1. Orientación de la producción al consumo interno y externo

Consumo (1) Exportaciones Exportaciones/


Producto
(US$) (US$) Consumo
Guantes de algodón 78.349 404.724 5,2
Ropa para bebé en fibras artificiales o sintéticas en tejido de punto 1.394.795 6.556.208 4,7
Jeans para niño 4.582.339 14.181.883 3,1
Pantalones de tejidos planos de fibras mezcladas para hombre 2.885.882 8.904.918 3,1
Pantalones de tejidos de algodón para niño 3.267.590 7.196.697 2,2
Prendas exteriores de algodón en tejido de punto para niño 2.007.914 4.148.846 2,1

(1) Consumo doméstico de producto nacional.


Fuente: Encuesta Anual Manufacturera, 2002. DANE. Cálculos DNP-DDE.

37
visión colombia ii centenario: 2019

Cuadro 1.2. Evolución de indicadores de desarrollo 1830-2004

1830 1900 1950 2004(1)

Esperanza de vida - años 37 48 72,2


Mortalidad infantil/ 1.000 204 130 24,4
Estatura (hombres) - metros 1,63 1,68 1,71
Analfabetismo - % de adultos 90 58 38 7,6
Promedio años de estudio (mayores de 15 años) 2,2 7,6
Educación primaria - cobertura bruta (%) 9 21 43 114,6
Pobreza 92% 85% 52,6%
Ingreso per cápita (pesos de 2004) 617.838 2.005.662 5.667.086
1,2 (en la época de la
Población - mill. de habitantes 4,7 12,4 45,3
Independencia)

(1) Esperanza de vida al nacer: DANE; mortalidad infantil: ENDS (2000); estatura: Méisel y Vega (2000); analfabetismo, prome-
dio años de estudio y cobertura educación primaria: cálculos DNP con base en la ECH (2003); pobreza: MERPD; ingreso per cápita:
DNP-DEE; población: DANE.
Fuente: Montenegro y Rivas (2005) y DNP.

pero también las políticas públicas en salud y nutri- contribuyeron, además de los avances en el campo
ción, son responsables de la mejora de estos y otros económico, fenómenos como la transición demo-
indicadores. Uno muy representativo es el aumento gráfica y la urbanización que, como se verá adelan-
de la estatura; para el caso de los hombres, ésta se te, tuvo efectos en el funcionamiento de la sociedad,
incrementó en ocho centímetros a lo largo de los tales como la mayor participación de la mujer en el
últimos 100 años. Según Meisel y Vega (2000), este mercado laboral y el desarrollo de la industria.
incremento fue mayor al de los japoneses. Durante el siglo pasado, el país se enfrentó a un
El analfabetismo, que se constituye en la primera proceso acelerado de urbanización. Como muestra
restricción para acceder a la educación y a la adqui- el Cuadro 1.3, en las primeras décadas del siglo XX
sición de conocimiento general, presentó también sólo 21% de la población residía en el área urbana;
importantes avances a través del siglo XX. De acuerdo ya en 1964, más de la mitad de la población total
con las cifras disponibles, hacia 1830 la tasa de analfa- del país pertenecía a las zonas denominadas como
betismo alcanzaba 90%, al comen-
zar el siglo XX era aún 58% y en la Cuadro 1.3. Población según área 1918-2005
década de los cincuenta se redujo
a una tercera parte; más reciente- Años 1918 (1) 1925 (1) 1938 (1) 1951 1964 1973
mente la tasa de analfabetismo llegó % Urbana 21 23,2 30,9 38,7 52 59,4
a 7,6%. Desde una perspectiva más % Rural 79 76,8 69,1 61,3 48 40,6
cualitativa, conviene resaltar el in-
Años 1975 1980 1985 1993 2000 2005
cremento en cinco años de estudio
% Urbana 60,8 63,7 65,5 68,3 71 72,5
en promedio de los colombianos,
que en 2003 ya completaban 7,6. % Rural 39,2 36,3 34,5 31,7 29 27,5
Como se muestra en el Cuadro
(1) Datos recogidos de Cien años de economía en Colombia de la Universidad Exter-
1.2, las mejoras en los indicadores nado de Colombia (1986). Pág. 263.
se hizo más pronunciada desde Fuente: DANE. Censos 1951-1993 y Proyecciones Nacionales de Población
la segunda mitad del siglo. A esto 1993-2005.

38
de dónde venimos y dónde estamos
de dónde venimos

cabeceras municipales; hoy por hoy, más de 72% de vido métodos de control natal, con lo cual la tasa
los habitantes del país vive en áreas urbanas. total de fecundidad se ha estabilizado en 2,6 hijos
Este proceso de urbanización estuvo acompa- por mujer16.
ñado por una transición demográfica igualmente No sólo el descenso en la fecundidad ha sido el
importante (Cuadro 1.4)15. Las tasas de natalidad responsable de la transición demográfica del país,
de las primeras décadas del siglo alcanzaron niveles la disminución en la tasa de mortalidad general ha
superiores a 42 por 1.000; sin embargo, a pesar de contribuido sustancialmente. Mientras en la prime-
la alta natalidad, el país creció a niveles moderados ra década del siglo la tasa de mortalidad era de 23,4
durante las primeras décadas del siglo, por las al- muertes por 1.000 habitantes, en el período 2000-
tas tasas de mortalidad. En particular, las tasas de 2005 se redujo a 5,5. A su vez, la tasa de mortali-
mortalidad infantil llegaron a niveles cercanos a 200 dad infantil ha tenido un declive acentuado: pasó de
por 1.000 niños nacidos vivos durante las primeras 186,9 defunciones de menores de un año por cada
décadas del siglo XX, siendo más altas en los niños 1.000 nacidos vivos en el período 1905-1912 a 25,6
que en las niñas. en el período 2000-200517.
A principios de la década del cuarenta, como Lo mismo que la fecundidad, la mortalidad in-
resultado de los esfuerzos estatales por controlar fantil presenta grandes brechas socioeconómicas y
las enfermedades epidémicas y garantizar condi- culturales entre regiones. En 2000, algunos departa-
ciones higiénicas a la población, la tasa de morta- mentos presentaban tasas inferiores a 30 por 1.000
lidad empezó a descender. La tasa de fecundidad, nacidos vivos (Atlántico, Valle, Santander, Antio-
que casi llegaba a siete hijos por mujer a mediados quia y Bogotá), mientras otros mantenían tasas su-
del siglo, se mantuvo casi constante hasta la dé- periores a 50, como es el caso de Nariño y Cauca.
cada del sesenta. Esto generó un alto crecimiento Peor aún, se presentan casos como el de Chocó, que
poblacional que se mantuvo hasta los años setenta alcanzó para esa fecha una tasa de más de 92 por
y generó lo que se conoce como explosión demo- 1.000 nacidos vivos.
gráfica. El descenso de la fecundidad se convirtió Las reducciones en la mortalidad explican el
por tanto en una prioridad para las políticas de incremento en la esperanza de vida de los colom-
población. Desde entonces, el Estado ha promo- bianos. A lo largo del siglo, la esperanza de vida de

Cuadro 1.4. Parámetros demográficos básicos 1905-2004 (por 1.000 habitantes)

Total Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Esperanza


Período crecimiento natalidad mortalidad mortalidad infantil de vida (años)
1905-1912 19,1 42,5 23,4 186,9 41,9
1912-1918 19,3 42,8 23,5 185,8 42,6
1918-1938 20,0 42,8 22,8 183,3 44,8
1938-1951 24,1 44,1 20,0 157,3 49,6
1951-1964 29,8 45,5 13,2 124,3 54,6
1964-1973 28,6 41,1 9,9 86,7 59,9
1973-1985 23,3 32,6 7,4 54,6 65,4
1985-1993 21,2 27,5 6,4 39,5 68,2
1995-2000 17,4 24,5 5,8 30,0 70,7
2000-2005 16,8 20,6 5,5 25,6 72,2

Fuente: 1905-1951: Carmen E. Flórez, Las transformaciones sociodemográficas en Colombia durante el siglo XX, 2000. Pág. 2.
1951-2005: DANE. Censos de población; cálculos DNP.

39
visión colombia ii centenario: 2019

los hombres pasó de 37,7 a 69,2, mientras la de las Gráfico 1.7. Analfabetismo en población
mujeres experimentó un ascenso de casi 34 años, de 15 años y más
subiendo de 41,4 a 75,3. (Total y por zona)
Otro de los efectos importantes de la transición 60
demográfica es la modificación de la estructura por
edades de la población. La proporción de los meno- 50
TOTAL
res de 15 años, que en 1950 representaban cerca de Cabecera
Resto
43% de los colombianos, se redujo a 31% en 2005. 40

Por el contrario, la población en edad de trabajar


30
(15-64 años) incrementó su importancia relativa
dentro del conjunto poblacional del país, pasando 20
de 54% a 64% en dicho período. Lo mismo ocurre
con la población de la tercera edad (mayores de 65 10
años), cuyo peso relativo ascendió de 3% a 5%.
Es importante destacar que estos avances en tér- 0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
minos demográficos estuvieron acompañados por
logros en áreas como la educación, la salud y el em- Fuente: DNP.
pleo. Las disminuciones en la fecundidad, por ejem-
plo, estuvieron asociadas, entre otras, a mejoras en Hacia 1964 un colombiano estudiaba en prome-
los niveles educativos de las mujeres y se tradujeron dio 2,8 años, cifra que al finalizar el siglo XX su-
en importantes incrementos de la tasa de participa- bió a 7,3 y hoy está en 7,6 años (Cuadro 1.5). Vale
ción laboral. aclarar, sin embargo, que los resultados en las zonas
Como se mencionó, las variables demográficas urbanas son aproximadamente el doble que en las
se comportan de manera distinta según los niveles zonas rurales.
educativos de la población. Lo mismo sucede con Datos más recientes muestran que, en términos
indicadores económicos y culturales, cuya evolu- de asistencia escolar, los avances son generalizables
ción está ligada, en gran medida, al nivel educativo a todos los grupos de edad. Los pequeños entre cin-
de los individuos. Así, la educación se constituye en co y seis años pasaron de tener una tasa de asisten-
un factor estratégico para el desarrollo social y eco-
nómico de cualquier país. Los resultados a lo largo Cuadro 1.5. Años promedio de educación de población
de estos años reflejan que los esfuerzos estatales por de 15 años y más por zona (1964 - 2003)
mejorar las condiciones de vida de la población, han
rendido importantes frutos. Total Cabecera Resto
Como lo muestra el Gráfico 1.7, la tasa de analfa- 1964 2,80 3,70 1,70
betismo entre los mayores de 15 años pasó de 37,7% 1978 4,61 5,69 2,37
en 1951, a 7,6% en 2003.
1985 5,58 6,65 3,26
Pese a las enormes restricciones fiscales, en los úl-
1994 6,75 7,79 3,89
timos años son evidentes los esfuerzos en cuanto a
asignación y distribución de recursos para la educa- 2000 7,30 8,32 4,38
ción. En respuesta a estos esfuerzos, la educación pro- 2003 7,58 8,47 4,87
medio de los colombianos se ha elevado de manera
importante. Jesús Duarte estima que para comien- Fuente: DANE, Censos Nacionales de Población y Vivienda,
zos del siglo XX, menos de 20% de los colombianos 1964, 1973 y Muestra de 1% para 1985. Cálculos DIOGS; BFP
- Cálculos DIOGS con base en Encuesta de Hogares Etapa 19
tenían acceso a educación primaria, cobertura que se
DANE, 1978; DANE, Encuesta Nacional y Continua de Hogares
duplicó en los primeros 50 años del siglo. 1993-2003. Cálculos DNP-DDS-SE.

40
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo social

cia de 54,2% en 1992 a una de 83,7% en 2003. Por del mercado laboral y su bajo nivel de disponibili-
su parte, el grupo de niños entre 7 y 11 años regis- dad como se detalla más adelante en este capítulo.
tra los mejores niveles: en la actualidad, 96,3% va A pesar de los grandes retos que el país debe
a la escuela. La población de 18 a 24 años, aunque afrontar en los próximos años, es indiscutible que
también experimentó un ascenso (pasando de 24 a se ha recorrido un camino importante que dará las
25,3% en dicho período), es la que menos asiste al bases para desarrollos posteriores. La educación,
sistema educativo, fenómeno que puede explicarse como el mayor factor de movilidad social, es el ele-
parcialmente por la necesidad que tienen los jóvenes mento más importante para combatir la pobreza y
de estas edades de trabajar y conseguir ingresos. la desigualdad. Así, los avances en términos edu-
Los progresos educativos han permitido que una cativos no son sólo un objetivo en sí mismo sino,
mayor parte de la población cuente con educación fundamentalmente, un medio para alcanzar otros
básica, generando así que la tasa de retorno a este logros prioritarios para el futuro del país. No debe
nivel educativo caiga, al tiempo que los salarios de obviarse que de la mano de los avances en educa-
las personas con formación superior se incremen- ción se han dado logros en términos de reducción
tan, debido a la necesidad de profesionales por parte de la pobreza.

DÓNDE ESTAMOS EN LO SOCIAL

En la sección anterior se indican los importan- Las cifras de 2004 indican que el nivel de pobreza
tes avances de los indicadores sociales a lo largo del en el país es de 52,6%19, es decir, 23,1 millones de
siglo XX. En esta sección se analizan con mayor de- colombianos pueden ser catalogados como pobres;
talle los indicadores de pobreza y distribución del 17,0% de la población (7,5 millones de personas)
ingreso, salud, educación y empleo en años más se encuentra en situación de indigencia (Gráficos
recientes y se realizan comparaciones internaciona- 1.8 y 1.9).
les. El diagnóstico aquí presentado es la base para Las desigualdades regionales de pobreza son muy
la formulación de metas y acciones de política del grandes (Cuadro 1.6). En 2004, el índice de pobre-
Capítulo IV. za en el sector rural fue 1,5 veces mayor que en el
sector urbano: mientras 69,0% de los habitantes del
4. POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO campo se podían catalogar como pobres, en las zo-
Los avances que obtuvo el país en reducción de nas urbanas esta proporción era de 46,7%. Salvo in-
pobreza entre 1978 y 1997 (una caída de 59% a crementos en 2002 y 2004, esta brecha se ha cerrado
52,7%18) se desvanecieron con la crisis económica desde 1997, cuando la pobreza rural fue 1,7 veces la
de finales de los noventa, cuando la pobreza llegó pobreza urbana. En 2003 esta diferencia alcanzó su
nuevamente a niveles de 57,5% en 1999. Sin em- punto más bajo: 1,39.
bargo, con la reciente recuperación de la economía Las diferencias en materia de indigencia entre
vino una corrección importante de los ingresos de las zonas rural y urbana son aún más marcadas: en
los colombianos y los niveles de pobreza volvieron 1997, el porcentaje de indigentes en el campo fue
a ubicarse en magnitudes similares a las anteriores más de tres veces el del área urbana. Aunque los úl-
a la crisis. timos datos disponibles (2004) muestran una rela-

41
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.8. Porcentaje de personas bajo la línea de Gráfico 1.9. Porcentaje de personas bajo la línea de
pobreza indigencia
60
90 Cabecera
Cabecera Resto
Resto Total
Total 50
80
48,6
78,1
76,2
75,4 72,8
73,8 40 40,1
70 69,0
70,0 70,5 36,4 35,3
66,2 33,2
33,0 32,6
30
60 57,8 28,3
57,5 25,4
55,0
55,3 55,2 52,7 52,6 21,1 24,9
52,7 50,9 20 19,0
50 49,4 20,8
50,9 49,4 47,7 16,3 16,6 17,0
48,2 46,7 18,5 18,7
47,4 17,2
44,2 15,8 12,8
42,9 13,3 13,5 13,4 13,6
40 10 11,2
10,6

30 0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: MERPD, con base en DANE-ENH, ECH. Fuente: MERPD, con base en DANE-ENH, ECH.

ción más estrecha (de 2,2 a 1), la brecha se mantiene tablemente: mientras en 1973 70,2% de la pobla-
en una magnitud indeseable. ción era catalogada como pobre, 30 años más tarde
La pobreza y la miseria también se pueden estu- este porcentaje se redujo a 21,7%. La miseria ha
diar desde la perspectiva del Índice de Necesidades presentado un comportamiento similar, pasando
Básicas Insatisfechas20 (Cuadro 1.6). La pobreza de 44,9% a 6,3% en el mismo período. Por com-
medida a través de este índice ha disminuido no- ponentes, se destacan los avances en servicios pú-

Cuadro 1.6. Índice NBI por zona y descomposición según variables 1973 - 2003

Hacina- Inasis- Depen-


Años y zona Pobreza Miseria Vivienda Servicios
miento tencia dencia
1973
Total 70,2 44,9 31,2 34,2 30,3 31,0 29,0
Cabecera 58,9 30,6 28,6 26,7 12,0 22,3 20,0
Resto 87,9 67,8 35,3 46,4 60,0 45,1 43,5
1985
Total 45,0 22,8 13,8 21,8 19,4 11,5 15,9
Cabecera 32,3 12,6 7,3 8,8 16,1 6,8 12,4
Resto 71,8 44,4 27,3 49,0 26,4 21,4 23,5
1993
Total 37,2 14,9 11,6 10,5 15,4 8,0 12,8
Cabecera 26,8 9,0 7,0 7,2 12,0 4,8 8,8
Resto 62,5 30,3 23,7 19,2 24,4 16,4 23,3
2000
Total 22,9 6,4 6,6 3,6 10,2 3,2 7,6
Cabecera 16,4 3,5 3,5 1,7 7,9 2,4 5,1
Resto 39,9 14,1 14,8 8,4 16,2 5,3 14,0
2003
Total 21,7 6,3 6,3 4,3 10,2 2,0 6,6
Cabecera 15,9 3,9 4,3 2,9 7,7 1,5 4,7
Resto 37,4 12,7 11,8 8,2 16,9 3,5 12,1

Fuente: 1973, 1985, 1993, DANE censos. 96/00, cálculos DNP-DDS con base en ENH.

42
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo social

blicos y asistencia escolar, aunque preocupa el alto presentando así deficiencias no sólo en las viviendas
nivel de hacinamiento. sino en el entorno, particularmente en la provisión
Bajo esta metodología también son evidentes las de equipamientos, infraestructura pública y vías de
desigualdades regionales. La pobreza así medida acceso. El Cuadro 1.7 muestra la situación de las
fue, en 1973, casi 30 puntos porcentuales más alta principales ciudades en términos de la existencia de
en la zona rural que en la urbana. No obstante, esta asentamientos precarios.
brecha se está cerrando: en 2003, la diferencia urba- A pesar de la reciente recuperación del sector
no - rural fue de 21,5 puntos porcentuales. de la construcción, el nivel de producción de vi-
A pesar de los grandes progresos que se manifies- vienda formal nueva en Colombia continúa siendo
tan a través del índice de NBI, dentro de las ciuda- muy bajo en relación con el déficit y el incremento
des aún existen brechas preocupantes. En efecto, las anual de hogares. En el último lustro se conforma-
grandes urbes se caracterizan por la existencia de ron en las zonas urbanas del país 185.000 hogares y
cordones de miseria en los que viven millones de se construyeron legalmente cerca de 94.000 vivien-
personas en condiciones de extrema pobreza. Mu- das por año, con lo cual la oferta formal de este
chos habitantes de las ciudades carecen de vivienda, mercado sólo atiende 51% de los nuevos hogares
viven en hacinamiento o en lugares sin acceso a ser- urbanos.
vicios básicos. Los asentamientos precarios consti- Si se compara la tasa colombiana de producción
tuyen la manifestación física y espacial de la pobreza de vivienda nueva (por mil habitantes) internacio-
y la desigualdad en las ciudades, situación que afecta nalmente, se observa que la tasa del país es inferior a
a 1,3 millones de hogares (16% de los hogares urba- la de Chile, a la de los países europeos y al promedio
nos de Colombia). De éstos, 63% presenta carencias mundial (Gráfico 1.10).
habitacionales de tipo cualitativo (mayoritariamen- Pero no se trata sólo de saber cuántos pobres hay
te alcantarillado y hacinamiento), 20% habita en en Colombia. Igualmente importante es conocer la
viviendas localizadas en zonas de riesgo y 17% en gravedad de la pobreza en el país, es decir, es nece-
unidades no susceptibles de mejorar. sario atender a la pregunta de ¿qué tan pobres son
Un área considerable de las ciudades colombianas los pobres? Para contestarla se utiliza la brecha de
ha sido desarrollada por mecanismos informales, pobreza normalizada. Para el caso colombiano pue-

Cuadro 1.7. Área de los asentamientos precarios

Área de los asentamientos % Área residencial


Ciudad
precarios (hectáreas) total
Bogotá 1.875 15
Medellín 1.323 21
Cali 406 9
Barranquilla 715 28
Bucaramanga 124 7
Cinco grandes ciudades 4.442 16
Ciudades > 300.000 habitantes 1.690 19
Ciudades 100.000-300.000 habitantes 1.031 24
Ciudades < 100.000 habitantes 22.982 26
Total nacional 30.145 24

Cálculos: DNP – DDUPA – SVDU.


Fuente: IGAC y Catastros descentralizados.

43
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.10. Mercado y producción de vivienda urbana nueva


a. Unidades de vivienda vs. formación de hogares b. Viviendas nuevas por 1.000 habitantes
(Promedio 1999-2003)
200.000 185.500
10 8,9
160.000 9 8,2
91.500 8
7 6,5
120.000 6,1 5,9
47.655
94.000 95.655 6
Hogares

21.134 5 4,0
80.000
4 3,0
50.834
48.000 3 2,0 1,8
40.000 29.700 2
1
- 0

Grecia
España

El mundo

PAI

Chile

Reino Unido

Colombia

Ecuador
Alemania
Nacional 5 áreas Bogotá
urbanas
Incremento de hogares Viviendas nuevas legales

Fuente: DANE, ECH 99-2003, UN - Hábitat y Censo de edificaciones ajustado con licencias de construcción.

de advertirse que, en promedio, a una persona cata- Es evidente que hay un espacio de acción concre-
logada como pobre le hacen falta aproximadamente to para lograr que la focalización de subsidios favo-
$90.000 para dejar de serlo. De acuerdo con estos rezca a la población realmente necesitada25.
cálculos, realizados con datos de 2003, la brecha de Respecto a la desigualdad del ingreso, la situación
pobreza para Colombia es de 24,0%21. es más preocupante. Colombia es uno de los países
Una manera alternativa de medir la pobreza es con mayor disparidad en el ingreso en América La-
incluyendo el valor de los subsidios recibidos por tina y el mundo26. Ésta se ha incrementado en las
los hogares, como parte de su ingreso per cápita22. últimas dos décadas, debido en parte al aumento re-
El monto destinado a subsidios totalizó, en 2003, lativo de los ingresos de trabajadores calificados. Un
aproximadamente 24,2 billones de pesos, equivalen- alto nivel de desigualdad no sólo representa injus-
tes a 10,5% del PIB y a 14% de los ingresos totales ticia social; también explica parcialmente los altos
de los hogares. En ese año los subsidios permitieron niveles de pobreza que caracterizan a Colombia, a
“reducir” la pobreza en casi 11 puntos porcentua- pesar de ser un país de ingresos medios.
les: de 56,0%, antes de subsidios, a 45,1% después El índice de Gini permite medir los niveles de
de subsidios23. Igualmente, la inclusión del efecto desigualdad27. El reporte de Desarrollo Humano
de los subsidios genera una reducción de la brecha 2004 presenta una comparación entre varios países
de pobreza, que pasa de 26,1% antes de incluirlos, a en términos de dicho indicador. Aunque las com-
16,9% contabilizándolos como parte de los ingre- paraciones se realizan con base en años diferentes,
sos de los individuos24. Estas reducciones resultan el Gráfico 1.11 puede dar una idea general sobre la
potencialmente inferiores a las que se podrían ob- situación de Colombia en este sentido.
tener, si se tiene en cuenta que más de la mitad de Según el reporte de Naciones Unidas, el índice
los recursos destinados a subsidios (12,6 billones de de Gini para Colombia fue de 57,6% en 1999; el de
pesos) llegan a hogares que no clasifican como po- Dinamarca, uno de los países más equitativos del
bres. Como se puede ver en el Cuadro 1.8, el caso mundo, fue de 24,7% en 1997; mientras el de Brasil
más dramático es el de las pensiones, para el que fue 59,1% en 199828.
sólo 9,4% de los subsidios llegan realmente a la po- Desde mediados de los años setenta, la distri-
blación necesitada. bución del ingreso per cápita (para las siete prin-

44
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo social

Cuadro 1.8. Errores de inclusión (porcentaje de no pobres que reciben el subsidio)

Ítem Errores de inclusión Ítem Errores de inclusión


Pensiones (1)
90,6% Preescolar (0-5 años) 37,3%
Educación superior 74,6% Educación secundaria 35,9%
Subsidio familiar en dinero 70,0% Vinculados 34,7%
Capacitación 66,9% Educación primaria 28,5%
Teléfono 59,8% Alimentación 26,8%
Alcantarillado 57,7% ICBF (0-5 años) 25,4%
Aseo 55,9% Preescolar (6-7 años) 21,3%
Acueducto 53,6% Régimen subsidiado 20,7%
Energía 50,4% ICBF (6-7 años) 9,7%
Gas 47,5%

(1) Este resultado obedece, más que fallas operativas en la focalización, a derechos legal y constitucionalmente adquiridos que
deberían modificarse.
Fuente: Misión para la reducción de la pobreza y la desigualdad.

cipales ciudades) ha experimentado tres etapas en desigualdad se mantuvo relativamente constante;


su comportamiento (Gráfico 1.12). En la primera el coeficiente de Gini se ubicó alrededor de 0,47.
(1976-1983), el coeficiente de Gini pasó de 0,52 Después de 1990, el coeficiente de Gini subió hasta
a 0,47, evidenciando una reducción sistemática llegar a 0,57, diez puntos por encima del observa-
de la desigualdad. En la segunda (1984-1990), la do a mediados de los setenta.

Gráfico 1.11. Índice de Gini para algunos países del mundo (los datos varían
entre 1992 y 2002)
70

60

50

40

30

20

10

0
Costa Rica

México
Dinamarca
Noruega
Rep. de Corea
India
Francia
Pakistán
Indonesia
Nepal
Jamaica
Turquía
Singapur
Tailandia
Filipinas

Guatemala
Malasia
Perú

Paraguay
Chile
Colombia
Sudáfrica
Brasil
Sierra Leona
El Salvador

Fuente: PNUD, Informes de Desarrollo Humano, 2003-2004.

45
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.12. Coeficiente de Gini del ingreso per cápita teras y entre los hijos de mujeres con menor nivel
(Siete ciudades) educativo30.
Si bien la tasa de mortalidad infantil en Colombia
0,59 es superior a la de Argentina, Uruguay y Venezuela,
0,57 es inferior a la de algunos países con mayor ingre-
so como México y Brasil, y al promedio de América
0,55
Latina (Gráfico 1.14).
0,53
Asimismo, la mortalidad en menores de cinco
0,51 años ha presentado una disminución importante en
0,49 los últimos años. Entre 2000 y 2005 la tasa se redujo
0,47
en casi diez puntos, disminución que corresponde
a la tendencia observada desde el período 1975-
0,45
198031. Sin embargo, estos avances no se distribuyen
Mar-76

Mar-78

Mar-80

Mar-82

Mar-84

Mar-86

Mar-88

Mar-90

Mar-92

Mar-94

Mar-96

Mar-98

Mar-00

Mar-02

Mar-04
homogéneamente entre los diferentes segmentos
Observado trimestre Promedio anual poblacionales del país. De acuerdo con la informa-
ción de la Encuesta Nacional de Demografía y Sa-
Fuente: DANE-DNP. lud (ENDS), para el período 1990-2000 las mayores
tasas de mortalidad en menores de 5 años se pre-
Este aumento en la desigualdad del ingreso se sentaron en la zona rural, en las regiones oriental y
puede atribuir a diferentes factores, algunos ya se- pacífica, y entre las madres sin educación o sólo con
ñalados: la concentración de la riqueza; la crisis educación primaria32.
económica y su fuerte incidencia sobre la población En términos de desnutrición en menores de cinco
más pobre; la mala focalización del gasto público años, el país también presenta importantes logros. El
y los cambios tecnológicos que han orientado la estado nutricional de este grupo poblacional mejora
demanda por trabajo hacia mano de obra más ca- paulatinamente, como consecuencia de los avances
lificada. Las condiciones de pobreza se relacionan en materia de lactancia materna, las mejoras en las
además con la situación de otras variables muy im-
portantes para el desarrollo social de las Gráfico 1.13. Esperanza de vida de los países
naciones, como la salud, la educación y latinoamericanos 2000-2005
el empleo. 85

80
5. SALUD
75
La situación colombiana en térmi-
70
nos de esperanza de vida es superior al
promedio de la región latinoamericana 65
(Gráfico 1.13). 60
La mortalidad infantil29 se ha reduci-
55
do constantemente en el país. En el pe-
ríodo 1985-1990 dicha tasa alcanzaba 50

un nivel de 41,4 por 1.000, y descendió 45


Bolivia

Rep. Dominicana

Panamá
México

Costa Rica
Haití

Guatemala
Nicaragua
Perú

Paraguay
Brasil
Honduras
Latinoamérica
Colombia
Venezuela

Argentina
Ecuador

Uruguay
Cuba
Chile
El Salvador

hasta llegar a 25,6 en el período 2000-


2005. Cabe anotar, sin embargo, que
aún existen brechas preocupantes: las
tasas de mortalidad infantil son más al-
tas en la zona rural, en las regiones cos- Fuente: CEPAL. Boletín Demográfico N.o 73.

46
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo social

Gráfico 1.14. Tasa de mortalidad infantil de los países En cuanto al uso de métodos an-
latinoamericanos 2000-2005 ticonceptivos modernos, la infor-
70 mación de la ENDS muestra una
tendencia creciente entre las mu-
60
jeres de todos los grupos poblacio-
50 nales. A pesar de estos avances, la
misma evidencia señala que aún hay
40
brechas entre grupos poblacionales,
30 en contra de los más pobres. Para-
lelamente, se observa un incremento
20 paulatino del embarazo adolescente.
10
De acuerdo con la información de la
ENDS, el porcentaje de mujeres en-
0 tre 15 y 19 años que son madres o
Bolivia

Honduras
Rep. Dominicana

Panamá
México

Costa Rica
Haití

Guatemala
Paraguay

Perú

Nicaragua

Latinoamérica
Brasil

Colombia
Ecuador

Argentina
Venezuela
Uruguay

Chile
Cuba
El Salvador

están embarazadas de su primer hijo


pasó de 12,8 en 1990 a 19,1 en 2000.
Desde una perspectiva de desarrollo,
estos resultados se convierten en un
Fuente: CEPAL Anuario Demográfico N.o 73. factor inquietante, toda vez que la
experiencia de la maternidad en la
condiciones nutricionales y educativas de las ma- adolescencia, además de los riesgos que representa
dres, el mayor acceso a la seguridad social en salud para la salud de la mujer, supone cambios drásticos
y las acciones adelantadas a través del Plan Nacional en los proyectos de vida, limitando así en algunos
de Alimentación y Nutrición. Sin embargo, mientras casos las opciones de desarrollo personal y social de
la desnutrición aguda se redujo en 43% entre 1995 y los adolescentes. Esta problemática tiene mayor in-
2000, persisten niveles de desnutrición crónica en me- cidencia en la zona rural que en la urbana (siendo
nores de cinco años que alcanzan niveles de 13,5%33. las regiones central y pacífica las que presentan las
Los indicadores de mortalidad materna, por su proporciones más altas) y entre la población pobre
parte, oscilaron entre 105 y 91 muertes por 100.000 y con niveles de educación más bajos.
nacidos vivos durante el período 1998-200134. Para Además de ser un instrumento útil para el ejerci-
los años anteriores se apreciaba una tendencia decre- cio efectivo de los derechos sexuales y reproductivos
ciente35. En general, puede decirse que las principales y para la reducción de embarazos en adolecentes,
causas de mortalidad materna en el país correspon- el uso de métodos anticonceptivos modernos, y en
den a: i) enfermedades maternas que complican el especial el uso del condón, se convierte en un ins-
embarazo, el parto o el puerperio, dentro de las trumento de política esencial para la prevención y
cuales predominan las enfermedades circulatorias, control de la incidencia de VIH/sida en Colombia.
respiratorias y digestivas de la madre; ii) trastornos Si bien la prevalencia de la infección es inferior
hipertensivos del embarazo; y iii) complicaciones a 1% en la población general, sobrepasa 5% en por
del trabajo de parto y posparto. lo menos uno de los grupos poblacionales de ma-
Conviene resaltar, sin embargo, que la evidencia yor vulnerabilidad37. Actualmente se observa un
muestra resultados positivos en términos de un ma- progresivo cambio de patrón: se está pasando de la
yor acceso a los servicios de atención prenatal. La transmisión predominantemente homosexual a la
proporción de mujeres que recibió atención espe- transmisión heterosexual, a la vez que el fenómeno
cializada antes del nacimiento aumentó de 82% en se incrementa entre las mujeres. Estimaciones para
1990 a 91% en 200036. 2002 señalan que el costo directo de esta enfermedad

47
visión colombia ii centenario: 2019

era equivalente a 0,05% del PIB; esto sin incluir los fenómeno, concentrándose principalmente en Toli-
costos indirectos, o de oportunidad, representados ma, Huila, Valle y Santander. Respecto a la morbili-
por la cantidad de años de vida e ingresos potencia- dad por dengue clásico y hemorrágico, se evidenció
les perdidos. Dichas estimaciones señalan también una incidencia creciente entre 1990 y 2003, con algu-
que el país gastó cerca de un dólar per cápita en nas fluctuaciones en la magnitud del evento en dicho
prevención y atención contra el sida, del cual 73% período. En los años 1998, 2001 y 2002 aumentó no-
era financiado con aportes del sistema de seguridad tablemente el número de casos registrados.
social en salud, 10% con gasto del gobierno, 14% En el caso de mortalidad por malaria durante el
era asumido por los hogares y 2,8% por el sector período 1990-2001, se evidenció una tendencia de-
privado y fuentes externas38. creciente con oscilaciones. La incidencia más alta
Son, sin embargo, las enfermedades no transmi- se observó en 1992 y 1998, y la más baja en 1995
sibles las que ocupan el lugar más importante en la y 1999. En términos geográficos, la distribución de
mortalidad general de los colombianos. Su atención la mortalidad de malaria por departamento se ha
representa un costo creciente para el sistema de sa- mantenido constante y concentrada en Antioquia,
lud del país, en la medida en que su incidencia es más Valle, Nariño, Córdoba, Chocó, Cauca y Meta39. La
alta que la de las enfermedades transmisibles, como morbilidad por malaria muestra una tendencia ne-
consecuencia del envejecimiento de la población. En gativa durante el período 1990-2003. Los departa-
1999, por ejemplo, las defunciones ocurridas por en- mentos con mayores casos reportados son: Chocó,
fermedades cardiovasculares (ECV) sobrepasaron el Córdoba, Guainía, Guaviare y Vichada. Para 2003,
total de muertes por causas violentas y accidentes, fue de 998 casos reportados por cada 100.000 ha-
seguidas por los tumores y superando el conjunto de bitantes. Las diferencias en el promedio de algunos
las enfermedades transmisibles. Al comparar la in- departamentos oscilan entre 116 y 5.568 casos.
formación disponible para 2001 y 1996, se evidencia Los esfuerzos han sido importantes en términos
un descenso de 2,9% en la mortalidad general y de de vacunación. Las coberturas del Programa Amplia-
6,3% en la mortalidad por enfermedades transmisi- do de Inmunizaciones (PAI) ascendieron progresiva-
bles (Cuadro 1.9). mente de 15% en 1978, hasta lograr tasas de más de
A pesar de esta disminución, enfermedades como 92,3% en 1996 en todos los biológicos. A partir de
la malaria y el dengue siguen impactando los niveles 1997, las coberturas descendieron a porcentajes que
de mortalidad en Colombia. Las muertes por dengue, varían entre 88% y 75%40, situación que comenzó a
por ejemplo, han presentado una tendencia creciente recuperarse paulatinamente a partir de 2000, hasta
que se acentuó a partir de 1997, principalmente en ubicarse en niveles cercanos a 93% (Cuadro 1.10)41.
grupos poblacionales entre 15 y 44 años. Se ha pre- Actualmente, la política del sector salud se enmar-
sentado, además, una expansión geográfica de dicho ca en la organización e implementación del Sistema

Cuadro 1.9. Mortalidad general y por causas 1996-2001 (Por 100.000 habitantes)

1996 1999 2000 2001

Mortalidad general 441,5 441,3 442,9 428,3


Mortalidad por enfermedades transmisibles 33,1 30,4 29,7 31
Mortalidad por enfermedades cardiovasculares 126,3 121,1 122,1 119
Mortalidad por neoplasias 61,2 63,6 65,7 65,4
Mortalidad por causas externas 107,7 105,8 108,8 109,6

Fuente: Ministerio de la Protección Social (MPS). Serie disponible hasta 2001. Los datos difieren del Cuadro 1.4, dado que para
este último el cálculo es quinquenal y la fuente es DANE.

48
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo social

Cuadro 1.10. Coberturas de vacunación 1994-2003

Vacuna 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Antipolio 92,0 94,5 93,3 84,8 74,6 77,4 81,9 80,5 82,9 92,2
DPT (difteria, tétanos y tos
88,2 93,9 92,3 83,9 72,5 74,0 77,8 77,6 80,5 91,8
ferina)

BCG (antituberculosis) 96,0 100,0 100,0 97,9 84,7 79,8 90,1 84,8 87,2 96,6
Antihepatitis B NA (1)
71,3 94,6 84,8 74,7 77,3 77,5 78,1 78,3 91,8
HiB (Haemophilus influenzae
NA(1) NA(1) NA(1) NA(1) NA(1) 50,3 64,6 53,6 68,9 92,6
tipo b)

Triple viral (sarampión, rubéola


NA(1) 64,0 93,5 88,0 78,0 76,8 78,6 85,5 93,3 93,5
y parotiditis)

(1) No aplica. Para estos años no se habían introducido estas vacunas al sistema.
Fuente: Ministerio de la Protección Social (MPS).

General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), el 1999 y 2002, como resultado de la crisis económica
cual procura –a través del aseguramiento– mante- que afectó al país en dicho período (Cuadro 1.11).
ner y mejorar el estado de salud de los colombianos A partir de 2003 se presenta una gran recuperación,
y brindar protección financiera a las familias, cuan- debido principalmente al fuerte descenso en el des-
do se presentan contingencias que menoscaban la empleo.
salud de sus miembros. A pesar de los problemas, Colombia se encuen-
Entre los resultados más importantes del SGSSS tra en un punto alto de cobertura de afiliación en
sobresale el aumento de la cobertura del asegura- salud (63%), dentro de una muestra de ocho países
miento: entre 1992 y 2004, el sistema presentó una de América Latina con sistemas de aseguramiento
expansión notable, pasando de 942, a 27 millones de mixto: Chile 87%; Argentina 56%; Ecuador 33%;
afiliados. La ampliación de los beneficios al grupo Guatemala 27%; Perú 24%; Nicaragua 17% y Bo-
familiar del cotizante y la implantación del régimen livia 15%44.
subsidiado han sido los factores determinantes del En términos de equidad, la estrategia ha permi-
incremento de la afiliación. tido priorizar la afiliación de los pobres; para 2003,
Hay evidencia, sin embargo, de que la población del 78% de la población afiliada perteneciente a los
cotizante al régimen contributivo ve afectada su dos quintiles de menor ingreso (49,5%), 78% esta-
capacidad de cotización por efectos de crisis eco- ba afiliada al régimen subsidiado y 22% al régimen
nómicas, como la registrada entre 1999 y 200243. contributivo (ECU) 2003. El avance en la imple-
Esto tiene efectos en las coberturas y en el equili- mentación del aseguramiento en Colombia se ha
brio financiero de dicho régimen y en la demanda acompañado de grandes esfuerzos por reducir las
potencial de subsidios en el régimen subsidiado. En brechas entre las zonas urbana y rural, las cuales
el mismo sentido, resultan preocupantes los nive- disminuyeron entre 1997 y 2003 en 6,3%.
les de evasión y elusión de aportes, estimados con En general, estos resultados en los niveles de co-
base en la Encuesta de Hogares de 2000 en 36%. Al bertura se han conseguido a pesar de la difícil situa-
examinar los avances de cobertura a partir de la in- ción económica y fiscal del país, que ha generado
formación de los registros de la cuenta de compen- desde reducciones del recaudo real en los recursos
sación del Fondo de Solidaridad y Garantía, puede que financian el régimen contributivo, hasta restric-
observarse que la población del régimen contribu- ciones importantes en las apropiaciones presupues-
tivo disminuyó en 1,8 millones de personas entre tales que financian el régimen subsidiado.

49
visión colombia ii centenario: 2019

Cuadro 1.11. Cobertura del aseguramiento en salud, 1992-2004 (millones de personas)

Nacional 1992 1998 1999 2000 2001 2002 2003(1) 2004(2)


Total población 32,11 40,8 41,5 42,3 43,0 43,8 44,5 45,3
Régimen contributivo (prom. anual)(3) 9,0 16,1 14,5 14,4 13,1 12,6 13,8 13,2
Régimen subsidiado 0 8,5 9,3 9,5 11,1 11,4 11,8 13,7
Total afiliados 9,0 24,6 23,8 23,9 24,1 24,1 25,6 26,9
Proporción no afiliada (4)
72,1% 39,6% 42,7% 43,5% 43,9% 45,0% 42,4% 40,5%

(1) Fuente: Sigob para contributivo.


(2) Fuente: MPS. No incluye subsidios parciales, que en este año alcanzaron 1,8 millones.
(3) Fuente: MPS: Para 2001 y 2002 se registra el dato certificado por MPS y utilizado para efectos de distribución del Sistema
General de Participaciones (SGP).
(4) No contempla Regímenes Especiales. Se incluye población afiliada con y sin capacidad de pago.

6. EDUCACIÓN las zonas urbanas o cabeceras son significativamente


Fundamentados en los mandatos de la Constitu- mayores que en las zonas rurales: en 2003, el número
ción de 1991, los gobiernos han hecho grandes es- de años promedio de educación fue de 8,5 en la zona
fuerzos por mejorar el acceso, tanto en términos de urbana frente a 4,9 en la rural.
desarrollos institucionales, como en el nivel de gasto Tomando sólo el grupo entre 15 y 24 años, los
público orientado a la educación (Gráfico 1.15). resultados son más satisfactorios: en 2003, un co-
Como resultado, en los últimos 11 años, el tiempo lombiano promedio de esa edad alcanzaba 8,7
promedio de educación de los colombianos mayores años de educación; 11 años atrás, esta estadística
de 15 años se incrementó en 1,2 años, pasando de 6,4 sólo llegaba a siete años. Las diferencias por zona
en 1992 a 7,6 en 2003. No obstante, los resultados en se reducen un poco para este segmento de la po-

Gráfico 1.15. Gasto social y en educación a cargo del sector público (% PIB)

10,1

9,1

8,1

7,1

6,1
%

5,1

4,1

3,1

2,1

1,1

0,1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gasto educación Total gasto social

Fuente: DNP-DEE.

50
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo social

blación, mientras que si se ana- Gráfico 1.16. Años promedio de educación (2001)
lizan los resultados según sexo, (Personas mayores de 15 años)
las diferencias se incrementan.
12 11,8
En 2003, la población entre 15 y 10,8
24 años que habitaba en la zona 9,4
8,8
urbana alcanzó 9,4 años de edu- 7,4
cación, mientras los de la zona
rural llegaban a 6,5; las mujeres 5,2 4,9 4,9 4,8
lograron mejores resultados que 3,5

los hombres, para 2003 su esco-


laridad promedio fue de 9 años,
mientras la de los hombres fue

Guatemala
Brasil

Honduras
Estados

Reino Unido
Corea del Sur

Dominicana
El Salvador

Rep.
Argentina
Noruega

Colombia
8,4 (Cuadro 1.12). Unidos

Si se compara la situación de
Colombia con la de otros paí-
ses latinoamericanos, con datos Fuente: Banco Mundial, Edstats: cálculos DNP-DDS.
de 2001, los resultados son rela-
tivamente satisfactorios: Colom-
bia supera a países como El Salvador, República La tasa de analfabetismo, uno de los indicadores
Dominicana, Brasil, Honduras y Guatemala. Por el más representativos de la situación del sector edu-
contrario, se encuentra en una situación inferior a cativo, presenta importantes avances para el caso
la de países desarrollados como Estados Unidos y el colombiano. El analfabetismo de la población ma-
Reino Unido (Gráfico 1.16). yor de 15 años disminuyó de 29% en 1964 a 12% en
198545 y a 7,6% en 200346, lo que significa un des-
Cuadro 1.12. Años promedio de educación para censo de 21,4 puntos porcentuales en casi 40 años
personas entre 15 y 24 años por zona y sexo (Gráfico 1.17). Sin embargo, todavía hay un núme-
ro importante de colombianos que carecen de las
Año Cabecera Resto Hombres Mujeres Total herramientas básicas para la comunicación, para
quienes resulta muy difícil incorporarse a la vida
1992 7,9 4,9 6,7 7,3 7
productiva del país y sacar provecho de las opor-
1993 8,2 5 7 7,5 7,3
tunidades que brinda el desarrollo. De hecho, una
1994 8,4 5,2 7,2 7,8 7,5 comparación con otros países de la región mostraba
1995 8,6 5,3 7,3 7,9 7,6 rezagos para Colombia en 2002: el país estuvo por
1996 8,6 5,1 7,4 7,9 7,7
debajo de Argentina, Cuba, Costa Rica y Chile.
Recientemente, los esfuerzos más notorios se han
1997 8,8 5,4 7,6 8,2 7,9
centrado en lograr aumentos en la asistencia y cober-
1998 8,9 5,2 7,7 8,2 7,9 tura en primaria (de 1.º a 5.º grados) y secundaria
1999 9 5,9 8 8,5 8,2 básica (de 6.º a 9.º grados). En términos de asistencia
2000 9,3 6,1 8,1 8,7 8,4
escolar, el grupo de 7 a 11 años registra los mejores
niveles, mientras que la población de 18 a 24 es la que
2001 9,5 6,2 8,4 8,9 8,6
menos asiste al sistema educativo. Este grupo es, ade-
2002 9,3 6,4 8,3 8,8 8,5 más, el que presenta menores aumentos en sus tasas
2003 9,4 6,5 8,4 9 8,7 de asistencia: el porcentaje sólo se incrementó de 24%
en 1992 a 25,3% en 2003. La asistencia de la población
Fuente: DNP - PNDH con base en ENH - DANE. de cinco a seis años creció significativamente, pasan-

51
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.17. Tasa de analfabetismo 15 años y más (2002) vamente. El nivel de cobertura bruta de pre-
35%
escolar, por su parte, apenas alcanza 44,9% y
30% 42,6% el de cobertura neta.
30%
Para 2001, la cobertura neta en primaria
25%
de Colombia alcanzaba un nivel muy simi-
20% lar al de Chile (86,5%), aunque inferior al
15%
15% 14% de países como Costa Rica (90,6%), Brasil
10% 8% (96,7%), Cuba (97,3%) y Argentina (99,7%).
4% 4% De igual forma, la mayoría de estos países
5% 3% 3%
presentaron una mayor cobertura neta en
0%
Argentina Cuba Costa Rica Chile Colombia Brasil Perú Guatemala secundaria: Brasil (71,3%), Chile (78,6%),
Argentina (79,1%) y Cuba (82,2%); por el
Fuente: Banco Mundial, Edstats, 2005. contrario, Costa Rica y República Domini-
cana presentaron tasas inferiores con 49,9%
do de 54,2% en 1992 a 83,7% en 2003. Los grupos y 40,2%, respectivamente.
de 7 a 11 y de 12 a 17 años aumentaron la asistencia En tanto la educación básica y secundaria permi-
escolar de 90,2% a 96,3% y de 69,2% a 79,6%, respec- te al individuo desarrollar las competencias míni-
tivamente, en el mismo período (Cuadro 1.13). mas para su inserción en la sociedad, la educación
Asimismo, se ha expandido la cobertura en todos superior se asocia con conocimientos específicos,
los niveles (Cuadro 1.14). Las mayores tasas de cober- mejores habilidades y mayor productividad. Infor-
tura se encuentran en el nivel de primaria: 115,7% tunadamente, menos de la quinta parte de los jóve-
de cobertura bruta y 85,6% de cobertura neta47. En nes en edad de cursar el nivel de educación superior
básica secundaria, la cobertura bruta alcanza 89%, está efectivamente vinculada. Aunque esta baja co-
mientras la neta se encuentra en 62,5%. La educación bertura es uno de los problemas más importantes,
media cuenta con tasas de 75,9% y 35,3%, respecti- también es preocupante la baja calidad y pertinen-

Cuadro 1.13. Asistencia escolar por grupos de edad

Año 5a6 7 a 11 12 a 17 18 a 24

1992 54,2% 90,2% 69,2% 24,0%


1993 66,0% 90,7% 70,2% 25,8%
1994 68,0% 92,8% 72,4% 27,3%
1995 71,0% 93,4% 73,9% 27,7%
1996 71,6% 93,0% 76,4% 27,6%
1997 70,4% 92,5% 76,9% 29,2%
1998 72,1% 91,6% 75,6% 28,9%
1999 75,7% 92,9% 75,7% 26,3%
2000 77,8% 93,4% 75,4% 26,8%
2001 79,0% 94,2% 77,7% 24,2%
2002 82,2% 95,6% 77,6% 24,3%
2003 83,7% 96,3% 79,6% 25,3%

Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.

52
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo social

Cuadro 1.14. Tasas de cobertura bruta y neta por nivel educativo

Año Preescolar Básica primaria Básica secundaria Media

Bruta Neta Bruta Neta Bruta Neta Bruta Neta


1992 n.d n.d 125,0% 83,8% 76,1% 47,9% 59,1% 21,7%
1993 44,4% 37,9% 111,6% 82,1% 79,1% 51,1% 60,5% 24,1%
1994 46,0% 39,9% 113,7% 83,6% 80,5% 52,4% 67,6% 27,3%
1995 45,4% 39,7% 114,4% 84,1% 83,6% 54,3% 68,1% 28,1%
1996 41,6% 37,7% 117,1% 84,0% 85,1% 55,1% 70,4% 29,7%
1997 41,8% 37,5% 113,9% 83,1% 88,3% 57,1% 71,1% 32,7%
1998 41,8% 38,6% 113,1% 81,9% 87,3% 56,5% 71,7% 31,5%
1999 43,6% 40,6% 113,1% 84,2% 86,1% 58,4% 73,5% 33,0%
2000 46,8% 43,6% 111,2% 83,6% 87,3% 58,4% 78,0% 35,6%
2001 42,5% 39,9% 112,5% 83,4% 91,1% 60,3% 68,8% 31,7%
2002 48,0% 45,5% 113,5% 85,4% 88,7% 61,7% 67,0% 32,5%
2003 44,9% 42,6% 115,7% 85,6% 89,0% 62,5% 75,9% 35,3%

Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.

cia en los programas ofrecidos, lo cual ha repercuti- puntos porcentuales. Esta situación se agudiza aún
do en las altas tasas de desempleo y en el incremento más para los jóvenes de 18 a 24 años, donde sólo los
de la informalidad del mercado laboral. quintiles de ingreso 4 y 5 logran superar el promedio
En la última década, la tasa de cobertura neta de
educación superior presentó un aumento impor- Cuadro 1.15. Tasa de cobertura bruta y neta para la
tante, pasando de 12,25% en 1993 a 16,5% en 2003 educación superior
(Cuadro 1.15). Sin embargo, los rezagos frente a los
Años Universitaria
demás países de la región son grandes: sólo en 2003,
Colombia alcanzó los niveles de cobertura bruta Neta Bruta
que en 1997 lograron, en promedio, los países de 1993 12,25% 19,68%
América Latina (25,7%). El país se encuentra muy 1994 13,05% 20,39%
por debajo de la tasa observada en los países de la 1995 14,44% 22,79%
OCDE en ese mismo año (54%)48.
1996 13,30% 22,31%
Además de los rezagos en cobertura, el país en-
frenta problemas en términos de equidad en el acce- 1997 15,75% 25,54%
so. El análisis de la tasa de asistencia escolar en 2003, 1998 15,93% 25,17%
por rango de edad y quintil de ingreso, muestra que 1999 14,88% 23,48%
el acceso a la educación, especialmente para la po- 2000 15,74% 25,13%
blación de 18 a 24 años, no es homogéneo. Mientras 2001 15,71% 24,63%
para el rango de 7 a 11 años, las tasas de asistencia
2002 16,31% 24,47%
superan 90% en todos los niveles de ingreso; para la
2003 16,51% 25,74%
población de cinco a seis años la diferencia en la tasa
de asistencia entre el primer y último quintil está por 2004 17,63% 26,48%
encima de los 20 puntos porcentuales y para la po- Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.
blación de 12 a 17 años esta diferencia asciende a seis

53
visión colombia ii centenario: 2019

nacional y para el quinto, la tasa de asistencia es más no son alentadores, la educación básica y media, en
del doble que la del primer quintil (Cuadro 1.16). particular, presentan niveles bajos de calidad51. A
pesar de lo anterior, éstos han contribuido a diag-
Cuadro 1.16. Tasa de asistencia por rangos de edad y nosticar la situación de los municipios y a progra-
quintil de ingreso-2003 mar la implementación de planes de mejoramiento
en muchas entidades territoriales.
Quintil De 5 a 6 De 7 a 11 De 12 de 17 De 18 a 24
Asimismo, al analizar los resultados de los exá-
1 75,3% 94,1% 78,1% 17,7% menes del Instituto Colombiano para el Fomento
2 84,4% 96,3% 78,8% 16,7% de la Educación Superior (ICFES) de 2003, se obser-
va que sólo 16,4% de los colegios se ubicaron en la
3 85,2% 96,8% 78,0% 21,1%
categoría alto y superior, y escasamente 1,5% lo hizo
4 86,8% 98,1% 80,9% 28,8% en la categoría muy superior. Mejores puntajes se
5 97,2% 98,2% 84,1% 40,5% obtuvieron entre los establecimientos no oficiales:
mientras 30,8% de las instituciones privadas se ubi-
Total 83,7% 96,3% 79,6% 25,3%
caron en la categoría alto, superior y muy superior;
Fuente: Cálculos SE-DDS-DNP con base en DANE-ECH. sólo 8% de las oficiales logró alcanzar esos niveles.
En el contexto internacional, Colombia partici-
Además de lograr tasas de cobertura más eleva- pó en el Tercer Estudio Internacional de Matemá-
das, es importante mantener a la población dentro ticas y Ciencias (TIMSS) en 1997, donde ocupó el
del sistema escolar hasta que culmine el ciclo edu- penúltimo lugar entre 41 países tanto en ciencias
cativo completo. En Colombia, la deserción se ca- como matemáticas y para los grados 7.° y 8.°52. En el
racteriza por ser el doble en las zonas rurales que en Laboratorio Latinoamericano de Estudios sobre la
las urbanas y más pronunciada en el sector oficial Calidad de la Educación (LLECE) 1998, los países
que en el privado. La deserción del sector público, de América Latina que participaron presentan re-
además de ser superior, aumentó de 1,7% a 1,9% sultados muy similares (alrededor de 250 puntos)
entre 1999 y 2001. Según la información del Cen- tanto en lenguaje como en matemáticas.
so Educativo C.600, en los últimos años desertan La importancia de la inversión en educación ra-
anualmente alrededor de 600.000 niños y jóvenes, dica en parte en su gran potencial para mejorar el
lo que equivale a una tasa de deserción de 7% en los nivel de vida de los individuos, otorgándoles ma-
niveles de preescolar, básica y media49. Datos recien- yores ingresos a medida que aumentan su nivel
tes muestran que alrededor de 400.000 estudiantes educativo. En Colombia, el diferencial de ingresos
abandonaron sus estudios en 2003, lo que equivale entre las personas más educadas (con educación su-
a una tasa de deserción de 5%50. A pesar de lo an- perior completa y más) y las que no tienen ninguna
terior, conviene mencionar que entre 1995 y 2000 educación es casi de 8 a 1. Es decir, en promedio,
la tasa de deserción disminuyó en todos los niveles los profesionales tienen ocho veces el ingreso de las
educativos, especialmente en preescolar. personas sin educación. En 2003, estos diferencia-
De acuerdo con las exigencias del mundo glo- les fueron más altos para las mujeres que para los
balizado, y en consecuencia con los progresos en hombres, sin embargo, los ingresos que reciben las
materia de cobertura, la calidad de la educación se primeras siguen siendo más bajos que los del géne-
convierte para Colombia en un importante reto. Al ro masculino53. Evidencia adicional se muestra en
respecto, se destaca el esfuerzo en la aplicación de el Gráfico 1.18 en donde, usando la metodología de
pruebas censales de calidad de la educación a más Mincer, se estima el incremento esperado en los sa-
de dos millones de estudiantes de 5.° y 9.° grado en larios dado un nivel educativo. Para el caso colom-
las áreas de lenguaje, matemáticas, ciencias natura- biano, el incremento para el nivel de secundaria es
les y competencias ciudadanas en 1.098 municipios. de 8%, mientras finalizar un nivel de educación su-
Lamentablemente, los resultados de estas pruebas perior produce un incremento esperado de 20%.

54
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo social

Gráfico 1.18. Retornos de la educación secundaria y superior en América Latina 1998-2001,


según la metodología de Mincer

Educación secundaria Educación superior


0 4 8 12 16 0 10 20 30
Brasil Brasil
Nicaragua Chile
Chile El Salvador
Paraguay Colombia
Guatemala Rep. Dominicana
Costa Rica Nicaragua
Argentina Argentina
El Salvador México
Uruguay Venezuela
Colombia Perú
Panamá Panamá
Venezuela Bolivia
Perú Costa Rica
México Paraguay
Bolivia Guatemala
Rep. Dominicana Uruguay

Fuente: IABD IPES (2004), tomado de Pedro Cerdán-Infantes et al., “Límites al crecimiento en Colombia”, en Carta Financiera,
N.° 130. Pág. 16.

Por supuesto, la situación del sector educativo vergencia entre géneros en esta variable, pese a su
impacta directamente el comportamiento del mer- votalidad (Gráfico 1.19).
cado laboral. La capacidad de los individuos de in- Sin embargo, la mayor participación laboral de la
sertarse efectivamente en el escenario productivo población no se ha visto compensada con aumentos
está determinada por la educación que hayan reci- sostenidos de la ocupación. Por el contrario, desde
bido y por la calidad y pertinencia de la misma. Así, mediados de la década de los noventa se presentó
el mercado laboral ha sufrido una transformación un aumento de la tasa de desempleo, hasta llegar en
tan importante como la del sector educativo. 2000 a niveles de 20% en las principales ciudades y
de 15,5% en todo el país. Esta tendencia creciente
7. EMPLEO del desempleo fue contrarrestada, posteriormente,
por la recuperación del crecimiento económico a
Como consecuencia de los cambios demográfi-
cos de las últimas décadas, la fuerza laboral
colombiana se ha incrementado de manera Gráfico 1.19. Participación laboral de hombres y mujeres
acelerada. La caída en las tasas de natalidad (7 ciudades)
y la mayor participación de la población en 60% 0,75

el mercado laboral que vivió el país entre 58% 0,745

1973 y 2002, condujeron a un crecimiento 56% 0,74


de la población a una tasa anual de 2,1%, 54%
0,735
mientras la fuerza laboral crecía a una tasa 52%
0,73
de 3,1%. 50%
El principal factor detrás de este aumen- 48% 0,725

to ha sido la creciente participación de la 46% 0,72

mujer en el mercado laboral: en 2004 la 44% 0,715

tasa de participación femenina fue de 50%, 42% TGP MUJER


TGP HOMBRE 0,71
mientras en 1950 sólo llegaba a 19,0%. En
40% 0,705
las principales ciudades del país, esta par-
1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

ticipación creció de 40% a 56% entre 1984 Años

y 2004, lo cual pone en evidencia la con- Fuente: DANE. Cálculos DNP-DDS.

55
visión colombia ii centenario: 2019

partir de 2003, de tal forma que la tasa de desem- posibilidad de continuar en el sistema formal de
pleo promedio anual a nivel nacional disminuyó a educación y la ampliación de las diferencias entre el
13,6% en 200454 (Gráfico 1.20). perfil del recurso humano existente y la posibilidad
A pesar de la recuperación reciente del empleo, de vinculación al mercado laboral.
persisten problemas de largo plazo relacionados con Actualmente existen múltiples entidades que
la baja calificación de la mano de obra; de hecho, un prestan, de forma independiente, servicios de for-
factor muy importante en la explicación del desem- mación y capacitación, diseñan sus programas
pleo en el país ha sido el déficit, la baja calidad y la desde ópticas distintas y sus instrumentos y pro-
falta de pertinencia de la educación y capacitación cedimientos de evaluación obedecen a parámetros
que reciben los colombianos. El desajuste entre los diversos, frecuentemente aislados de la realidad del
niveles de calificación de los trabajadores y los re- sector productivo. La principal característica de este
querimientos de dicha calificación por parte de los universo de instituciones y modalidades educativas
empleadores ha representado, en promedio, cerca es su alto nivel de dispersión, heterogeneidad y falta
de 70% de la tasa de desempleo de largo plazo, des- de interrelación. A esto se suma la ausencia de un
ajuste que creció desde el primer tercio de la década sistema de equivalencias que permita a las personas
de los noventa y se estabilizó en los últimos años, moverse entre el proceso de formación y el mun-
entre otras razones, por las mayores necesidades de do laboral. Sus modelos, basados en la mayoría de
trabajadores calificados. los casos en la transferencia de conocimientos, no
Como se vio en la sección anterior, existe una corresponden con las necesidades del mundo del
gran porción de la fuerza laboral en el país que no trabajo actual, que impone la necesidad de incor-
tiene las herramientas básicas para insertarse con porar el desarrollo de competencias laborales en la
éxito en el mercado de trabajo y, mucho menos, formación de los recursos humanos.
contribuir con el aumento de la productividad y Adicionalmente, las funciones de definición de
competitividad que el país requiere. Esta situación políticas, inspección, vigilancia y control de la oferta
está relacionada con los problemas de acceso a ca- de capacitación están totalmente dispersas: la edu-
pacitación en el nivel técnico o tecnológico, la im- cación básica y media técnica es dirigida por el Mi-
nisterio de Educación Nacional
Gráfico 1.20. Evolución de la tasa de desempleo nacional (MEN); la educación no formal
(septiembre) y 7 ciudades (trimestral) es regulada por las secretarías
de educación departamentales,
21
municipales y distritales; la for-
19 TD siete
TD nacional
mación profesional del Servicio
4 per. media móvil (TD siete) Nacional de Aprendizaje (SENA),
17
por el Ministerio de la Protec-
15 ción Social (MPS); la educación
Tasa de desempleo

técnica profesional y tecnológica


13
por el MEN; y la capacitación de
11 origen empresarial por el SENA
y el MPS. Además, diversos mi-
9
nisterios y agencias sectoriales
7 intervienen en procesos relacio-
nados como la transferencia de
5
tecnología.
1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Fuente: Dane, cáculos DNP-DDS * Tasas ajustadas a la ECH En el mercado laboral, las
Fuente: DANE. Cálculos DNP-DDS. Para los años 1984-2000 las tasas fueron ajusta-
barreras de acceso al sistema
das a la ECH.
educativo tradicional y la baja

56
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo social

pertinencia y cobertura de la capacitación se ma- Ante este exceso de oferta de mano de obra no
nifiestan en tasas de desempleo más altas en la po- calificada, se podría esperar una reducción de los
blación con bajos niveles de educación, sobre todo salarios en el mercado de trabajo, sin mayores
aquellos con enseñanza secundaria completa o in- ajustes en la cantidad de empleos. Sin embargo,
completa. Estos últimos constituyen más de 56% debido a las rigideces del mercado, los salarios y
de los desempleados. En la medida en que el des- en general los costos de contratación no reflejan
empleo es mayor entre las personas con bajos ni- la verdadera situación del país. Se observa cómo,
veles de educación, los efectos distributivos siguen a pesar del aumento de la tasa de desempleo, el
actuando en favor de los trabajadores más educa- salario mínimo legal real se ha incrementado. En
dos. A su vez, son los bajos ingresos la principal estas condiciones, la demanda por mano de obra
razón para que los hogares más pobres no le den disminuye, los trabajadores informales aumentan
educación a sus hijos. El círculo vicioso que se es- y se reduce el ingreso promedio de buen porcenta-
tablece entre hogares pobres - menos posibilidades je de la población.
de emplearse - ingresos bajos - menos oportuni- Es evidente, entonces, que incluso después de las
dades de educar sus niños y jóvenes se reproduce importantes reformas realizadas en la normatividad
constantemente, con consecuencias perversas que (Ley 50 de 1990 y 789 de 2002), el mercado laboral
profundizan la desigualdad. mantiene algunas rigideces que no sólo restringen la
Este fenómeno se ha agudizado en épocas de competitividad del país, sino que, paradójicamente,
recesión económica, cuando los hogares pobres se conducen a mayores niveles de desempleo e infor-
han visto obligados a retirar del sistema educativo malidad para la población más vulnerable. Dentro
a sus hijos, y éstos han salido en búsqueda de em- de éstas se destacan la rigidez en la fijación de sala-
pleo, con pocas opciones de encontrarlo. La deser- rios y los costos no laborales, los cuales pasaron de
ción estudiantil tiene dos efectos: en el corto plazo representar 47% adicional de los salarios antes de la
presiona la oferta laboral y, por lo tanto, aumenta la Ley 50, a 55% posterior a la Ley 797 de 2003.
tasa de desempleo; cuando se convierte en un fenó- La ocupación se ha visto fuertemente afectada
meno prolongado o sistemático, pone en peligro la por la dinámica del crecimiento económico y su
acumulación de capital humano y afecta las posibi- composición (Gráfico 1.21). Durante la década de
lidades de desarrollo del país. Entre 1996 y 2003 el los noventa, se produjo una reconversión del PIB
número de niños y jóvenes trabajadores aumentó y, hacia las ramas de actividad de minas y energía y
en la actualidad, por cada 15 personas que partici- servicios financieros, sectores poco demandantes de
pan en el mercado laboral, aproximadamente una mano de obra no calificada, a la vez que cayó la par-
es un joven entre 10 y 17 años. ticipación del sector agropecuario, la construcción
Por sus desventajas en términos de preparación, y la industria, sectores con altas demandas de traba-
las personas más pobres tienden a ver reducidas sus jo. Esto hizo que se modificaran las participaciones
posibilidades de emplearse, más aún cuando las en la demanda laboral: a principios de los noventa
exigencias de calificación profesional son mayores. la agricultura registraba la mayor participación en
Esto explica además, en buena parte, el aumento del la generación de empleo a nivel nacional (27%),
subempleo y la informalidad en los últimos años. seguida por el sector servicios (17%), la industria
Se puede afirmar que los grupos más pobres de la (15%) y el comercio (13%). En 2004, la agricultura
población son los que con mayor rigor padecen la y la industria registraron una participación de 21%
informalidad y, con alta probabilidad, sus trabajos y 13,7%, respectivamente, mientras que los servi-
no están protegidos por la seguridad social. La in- cios aumentaron su participación a 22%.
formalidad del empleo en el primer quintil pasó de Este cambio en la demanda laboral, sumado a
representar 73,8% a principios de los años ochenta la sustitución de trabajo por capital iniciada en la
a 87,2% en 2000. década de los noventa, provocó un aumento en la

57
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.21. Relación tasa de ocupación y PIB homicidio entre 1948 y 1954 no es-
8% 56% tuvo asociado a un incremento de la
pobreza: fue producto de la violencia
6% política en el llamado período de “la
54%
violencia”. Cuarto, cuando el homici-
4% dio volvió a subir desde finales de los
52%
setenta, fue cuando la pobreza más
2% cayó. El aumento en homicidios fue,
50% desde entonces, la consecuencia del
0% incremento de los cultivos ilícitos y el
48%
narcotráfico y su relación con los gru-
-2%
Crec. Anual PIB
T. ocupación
pos terroristas. Este incremento del
homicidio le quitó dos puntos al cre-
-4% 46%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 cimiento de la economía en la última
Años década y evitó una mayor caída de la
Fuente: DANE. Cálculos DNP-DDS. pobreza.
En los últimos años, el número de
demanda por trabajo calificado que, dados los bajos homicidios viene disminuyendo y la cifra de 2004
perfiles de educación de la fuerza laboral, afectó a fue la más baja desde 1986 (Gráfico 1.23).
gran porcentaje de la población que se vio obligada Si se comparan las cifras del año 2003 con las de
a buscar trabajo en sectores poco dinámicos y con 2004, se observa que el número de masacres se re-
bajas remuneraciones. dujo en 47,3%; el desplazamiento forzado en 31,5%
Esta baja complementariedad entre las necesi- y el secuestro extorsivo en 49,2%. De éstos, sobre-
dades del sector productivo y las habilidades de la sale el desplazamiento por las pérdidas en capital
mano de obra se ha traducido en un estancamiento humano y social de la población víctima, y por su
de la productividad total de los factores (PTF) y de impacto negativo sobre las condiciones de vida de
la productividad laboral, con claros efectos perver- las poblaciones receptoras.
sos sociales y económicos. El país es testigo de una Este fenómeno se constituye en una de las más
reducción en la empleabilidad de los colombianos, graves consecuencias de la violencia que vive el país.
que se refleja en bajos niveles de empleo y salarios Según los datos oficiales suministrados por el Sis-
y de una disminución de las posibilidades de creci-
miento económico sostenido. Gráfico 1.22. Homicidios y pobreza 1905-2004

120
8. IMPACTO SOCIAL DE LA VIOLENCIA
97,0
100
La violencia tiene un impacto nefasto sobre los 92 80,2
80
indicadores sociales en general, y sobre la pobre-
za en particular, aunque el Gráfico 1.22 parecie- 60
52,6

ra contradecir esta afirmación. Este gráfico ilustra 40


52,6
44,5

varios puntos. Primero, la pobreza ha caído his-


20 12,3
tóricamente, especialmente a partir de los años
cincuenta. Segundo, no existe una correlación po- 0
1905
1908
1911
1914
1917
1920
1923
1926
1929
1932
1935
1938
1941
1944
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004

sitiva entre pobreza y violencia, medida con la tasa


Tasa de homicidios Tasa de pobreza
de homicidios. Cuando la pobreza fue más alta –en
la primera mitad del siglo– los homicidios fueron Fuente: Datos pobreza MERPD, Mayo 2005. Datos homici-
muy bajos. Tercero, el incremento tan grande del dios Policía Nacional.

58
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo institucional

Gráfico 1.23. Tasa de homicidios en Colombia período 1980-2004 Hoy en día este fenómeno afecta a la
90 mayor parte del país: de los 976 munici-
pios receptores de población desplazada,

79,3
77,5
75,9
80
101 municipios concentran 80% de esta

70,9
70,0
69,5

67,8
65,9

65,9
70 población, mientras que 20% restante se

65,0

64,7
63,3

62,7
60,0

58,6
ubica en las cinco principales ciudades

56,6
60
55,0

53,2
del país: Bogotá, Medellín, Barranquilla,
50

44,0
43,0

Cali y Bucaramanga. Según datos de la


40,0
38,0

37,0

40
35,0
35,0

RSS, 49% corresponde a niños y jóvenes


30 entre 0 y 17 años y 47,8% se encuentra
20
entre los 18 y los 65 años.
Debe señalarse que a partir de 1997
10
hubo avances concretos en prevención,
0 protección y atención frente al despla-
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
zamiento forzado. El marco normativo
y de política constituye hoy en día un
Fuente: Dijín. Cálculos: DNP-DJS-GEGAI.
conjunto importante de lineamientos
que reconocen los derechos de esta po-
tema Único de Registro de la Red de Solidaridad blación. Igualmente, se han diseñado estrategias y
Social (RSS), para finales de 2004 la cifra de despla- programas de atención y protección y hay impor-
zamiento ascendió a 1.574.515 personas. El período tantes avances en la respuesta de la fase de emergen-
más crítico fue entre 2000 y 2002, lapso en el cual cia en situaciones de desplazamientos masivos. Sin
el desplazamiento creció en promedio un 13,2% y embargo, a pesar de los esfuerzos, el Estado y la so-
afectó a 900 municipios del país. ciedad siguen enfrentando importantes retos enca-
Sin embargo, en 2003 esta tendencia se revirtió y minados a lograr una respuesta coordinada, integral
el desplazamiento disminuyó 48,2% en relación con y estructural que permita a la población desplazada
2002. Para 2004, la caída fue del 31,5% con respecto el alcance de soluciones duraderas y el disfrute de
al año anterior. sus derechos.

DÓNDE ESTAMOS EN LO INSTITUCIONAL


La estabilidad política y la solidez de las institu- histórica de las instituciones fue puesta a prueba
ciones se contabilizan entre los grandes activos del en los ochenta y noventa por el surgimiento de los
país. Colombia cuenta, de hecho, con una de las tra- grandes carteles de narcotraficantes que mediante
diciones democráticas más perdurables de la región. actos terroristas buscaron intimidar a la población y
Desde 1886 ha tenido sólo dos cartas constitucio- por esta vía amoldar las instituciones a sus intereses.
nales. La estabilidad económica es, sin duda, una Más tarde, por el fortalecimiento de los grupos al
extensión de la estabilidad política. margen de la ley que lograron el control de recursos
En el marco de estas condiciones institucionales provenientes de actividades ilegales como el cultivo
de largo plazo, en esta sección se analizan los indi- y tráfico de estupefacientes y el robo de combusti-
cadores recientes sobre su estabilidad. La fortaleza bles. También, por la crisis económica que llegó a

59
visión colombia ii centenario: 2019

su punto más bajo en 1999 cuando el PIB cayó a Otro ejemplo es Colombia, calificada con una de
-4,2%, lo que ocasionó un sensible deterioro de los las mayores inestabilidades políticas, aun por encima
indicadores sociales. de países de la región en donde, en los últimos años,
Pocos países han enfrentado simultáneamen- se han visto cambios abruptos en la dirección del Es-
te tantos problemas y muy pocos lograron salir de tado. Este indicador de inestabilidad política no tiene
situaciones semejantes manteniendo su institucio- en cuenta elementos estructurales de largo plazo y
nalidad. La crisis puso de manifiesto la fortaleza es- además está “contaminado” por percepciones sobre
tructural de las instituciones colombianas más que otras variables como la inseguridad. Como se argu-
su debilidad. Pese a diversos y complejos problemas mentó atrás, si en algo existen fortalezas en Colombia
que tiene, hoy la democracia en Colombia es más es en la solidez y predictibilidad de su régimen polí-
participativa, incluyente y transparente que 15 años tico. Pese a estas claras deficiencias, se deben tener en
atrás. El Congreso cuenta con mayor independencia cuenta los indicadores, puesto que son diariamente
y los organismos de control se han fortalecido para utilizados por analistas e inversionistas de todo el
velar por el funcionamiento eficiente del gobierno. mundo para estudiar y opinar sobre los países.
El desarrollo y la calidad de las instituciones en Con estas salvedades, un estudio reciente del FEM
Colombia se examinan a continuación desde una (2004) identifica la corrupción, la inestabilidad po-
perspectiva comparada. Para ello se emplean, princi- lítica, el funcionamiento de la burocracia y las inefi-
palmente, datos de encuestas de opinión aplicadas a ciencias regulatorias entre los aspectos institucionales
empresarios alrededor del mundo, en donde se enfati- que afectan de una manera más negativa el ambiente
za la capacidad del gobierno para garantizar claridad, de negocios en Colombia. Estos resultados son con-
estabilidad y transparencia en los campos económico, sistentes con los de un estudio previo del BM y la
legal y político. Se destacan los estudios del Foro Eco- Asociación Nacional de Industriales (Cuadro 1.17).
nómico Mundial (FEM) y del Banco Mundial (BM), Para el FEM la corrupción es el primer impedimento
instituciones que realizan un seguimiento periódico para hacer negocios en Colombia. Para el BM, este
a estos indicadores.
Pese a lo valioso de esta infor- Cuadro 1.17. Principales restricciones-obstáculos para hacer negocios
mación, y en el contexto de los (Puesto según encuesta)
comentarios arriba expuestos,
las cifras acá utilizadas deben ser Limitante-Obstáculo FEM Banco Mundial
analizadas con cierta cautela. Por Corrupción 1 5
un lado, las encuestas de opinión Inestabilidad normativa 2 1
están influenciadas por eventos Impuestos 3 4
recientes y no capturan condi- Acceso a financiamiento 4 18
ciones de largo plazo como las Infraestructura inadecuada 5 12, 20, 21, 24
planteadas; y, por otro, presentan Ineficiencia de la burocracia – papeleo 6 12
versiones muy simplificadas del Regulación tributaria 7 7
deber ser. Un ejemplo de esto es Condiciones de seguridad 8 6

el del ranking del BM en don-


55 Regulación laboral 9 11
Carencias educativas de la fuerza de la mano de trabajo 10 17
de como calidad institucional se
Inestabilidad macroeconómica (inflación, tasas de cambio) 11 2
premia a los países con menor
Informalidad de la economía - 3
nivel de gasto público, lo que da
Regulaciones de aduanas - 8
como resultado que Haití, una Eficiencia en la resolución de conflictos - 9
de las naciones más atrasadas, Otras regulaciones de comercio internacional - 10
ocupe el primer puesto56 en este
componente del indicador. Fuente: FEM (2004); Network Readiness Index: Rankings 2004. Tomado de World
Bank, Colombia-Country Economic Memorandum-2005 (2005).

60
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo institucional

lugar lo ocupa la inestabilidad normativa. Sorprende y corrupción y eficiencia de la administración y el


que las condiciones de seguridad ocupen un lugar se- gasto público.
cundario en los dos estudios. En contraste con estos
resultados, en el Capítulo IV se argumenta que, para 1. GOBERNABILIDAD Y ESTABILIDAD
acelerar la tasa de crecimiento en el corto plazo, las POLÍTICA
condiciones de seguridad deberán tener prioridad. La
baja prioridad que estas encuestas otorgan a las con- Como se ha mencionado de manera reiterativa
diciones de seguridad se relaciona con el hecho de que a lo largo del capítulo, la estabilidad del régimen
aquéllas se hacen a empresarios presentes en el país, político ha jugado un papel determinante en el de-
que están acostumbrados a pagar el sobrecosto de la sarrollo del país, lo que guarda estrecha relación
inseguridad y que se han beneficiado de las recientes con el establecimiento de condiciones de goberna-
mejoras en este campo. Las encuestas no se aplican a bilidad58.
los empresarios que no han venido o no han inver- El Banco Mundial, a través de un conjunto de va-
tido en Colombia y que el país necesita. Para ellos la riables agrupadas en seis categorías (participación
seguridad es la prioridad número uno. y rendición de cuentas, estabilidad política, efecti-
En esta línea, el BM, en un análisis sobre aspectos vidad del gobierno, calidad regulatoria, imperio de
institucionales especialmente relevantes para el desa- la ley y control de la corrupción) realiza una eva-
rrollo económico en 145 países57, señala a Colombia luación de las condiciones de gobernabilidad para
como el segundo país en introducir el mayor número Colombia en el período 1996-2004.
de reformas que apoyan la competitividad, superado Como se muestra en el Gráfico 1.24, el país ha
sólo por Eslovenia. Esta calificación es resultado de la mejorado en cinco de las seis categorías, destacándo-
comprehensiva agenda de reformas implementadas se los avances en control de la corrupción y efectivi-
durante el período 2002-2004, entre las que se desta- dad del gobierno, asuntos en los que el país repuntó,
can la reforma laboral (Ley 789 de 2002), las reformas entre 2002 y 2004, 25 y 14 puestos, respectivamente.
tributarias (Ley 788 de 2002 y
Ley 863 de 2003) y el Decreto Cuadro 1.18. Diez países que más reformaron en 2003(1)
2170 para hacer más eficiente
y transparente la contratación La reforma afecta los indicadores de Haciendo Negocios en:
pública (Cuadro 1.18). Si bien Apertura de Contratación Cumplimiento Obtención Liquidación de
Países
este estudio es indicativo de una empresa y despido de los contratos de crédito una empresa
cambios recientes en algunas Eslovaquia X X X X
variables de calidad institucio- Colombia X X X
nal, los niveles absolutos de va- Bélgica X X X
rias de ellas –comparadas con España X X X
las de otros países– son aún Finlandia X X X
preocupantes. India X X X
A continuación se analizan Lituania X X X
seis aspectos especialmente re- Noruega X X
levantes para el desarrollo ins- Polonia X X X
titucional: gobernabilidad y Portugal X X X
estabilidad política, imperio de
la ley, derechos de propiedad y (1) La tabla identifica todas las reformas que se llevaron a cabo en 2003 y tuvieron un
cumplimiento de contratos, efecto medible en los indicadores construidos en el informe Doing Bussiness. Los países
están ordenados en forma alfabética con excepción de Eslovenia y Colombia, los países que
estabilidad normativa y mar- más reformas introdujeron.
co regulatorio, transparencia Fuente: Banco Mundial. Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth, 2005.

61
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.24. Gobernabilidad en Colombia 2002-2004(1) gar en términos de la satisfacción de sus ciudadanos
(Gráfico 1.26).
Control de la Esta relativa insatisfacción de los colombianos
corrupción
con su democracia debe verse como un incentivo
Imperio
de la ley para trabajar en pro de su fortalecimiento, el me-
Calidad joramiento de los mecanismos de participación
regulatoria
2002
2004
y el desarrollo de las instituciones a través de las
Efectividad
del gobierno cuales el sistema se materializa. Hacerlas más efi-
Estabilidad cientes es un reto que el país ya empezó a afrontar
política
como, por ejemplo, con la reforma política que
Participación
y rendición aprobó el Congreso en 2003 (Acto Legislativo 2 de
de cuentas
0 10 20 30 40 50 60
2003) o con la reforma a la justicia –tránsito hacia
la oralidad en el sistema penal acusatorio– que se
(1) La muestra incluye 209 países. aprobó en el Congreso en 2002 (Acto Legislativo
Fuente: Datos Instituto del Banco Mundial, Governance Ma-
3 de 2002).
tters IV: Governance Indicators for 1996-2004.

Si se compara la situación de Latinoamérica, el país 2. IMPERIO DE LA LEY


obtiene puntajes superiores al promedio regional en El imperio de la ley, entendido como la capaci-
dos de las seis variables. Mientras tanto, el rezago dad de las autoridades para ejercer el monopolio de
más pronunciado se presenta en la valoración de la la administración de justicia, es uno de los factores
estabilidad política, lo que se explica en parte por la más comúnmente señalados entre las deficiencias
presencia de grupos alzados en armas. del país. De acuerdo con los datos del Instituto
Otra forma de aproximar la estabilidad política es del Banco Mundial, que se soporta en encuestas
evaluar la aceptación del modelo democrático entre a empresarios de 209 economías, para el período
los ciudadanos. Para una muestra de siete países, 1996-2004 el país se ubicó sistemáticamente por
Colombia es, después de Costa Rica, la democra- debajo de la media mundial; no obstante, en 2004
cia que cuenta con mayor apoyo popular (Gráfico registró una mejora de cuatro puntos llegando al
1.25); sin embargo, ocupa un modesto quinto lu- puesto 146 entre 205 países (Gráfico 1.27).

Gráfico 1.25. ¿Cuán democrática es Colombia? Gráfico 1.26. Satisfacción con la democracia

80 70
75,9

65
70
Satisfacción promedio (0-100)

60,1
60
Promedio (0-100)

63,4
61,3 56,9
60,9 56,1
60 55
57,1 53,7
56,8
51,5 52,3
53,9 54,3 50,8
50,3
50
50

45

40 40
Panamá
México

Costa Rica
Nicaragua

Guatemala

Honduras

Colombia
El Salvador

Panamá

México

Costa Rica
Nicaragua

Colombia

Guatemala

Honduras
El Salvador

Fuente: USAID, University of Pittsburgh. Political Culture of Democracy in Colombia: 2004.

62
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo institucional

Gráfico 1.27. Imperio de la ley derechos de propiedad merecen especial atención.


N. Zelanda 6 Por un lado, la protección de la propiedad privada
Canadá 13
Alemania
EE.UU.
15
17
es consagrada como un derecho constitucional (Art.
Francia
Chile
24
30
58) y la expropiación, en desarrollo del mismo dere-
España 32
C. Rica 72 cho, además de requerir de un proceso judicial ge-
Uruguay 80
India 103 nera derechos de compensación, lo que opera como
Brasil 111
México
China
113
124
una garantía a los inversionistas. Históricamente, en
Bolivia
Perú
131
142
Colombia no existe una tradición de expropiación
Colombia 146
Rusia 147 tal como sucede en otros países.
Argentina 148
Ecuador 149 Por otro lado, las diferentes posibilidades de
Venezuela 181
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 transacción de la propiedad privada están regla-
Fuente: Cálculo DEPP-DNP, datos Instituto del Banco Mun-
mentadas y existe libertad para la transferencia de
dial. Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996- capitales y dividendos hacia el exterior, al igual que
2004, 2005. un marco de protección de la propiedad intelec-
Las deficiencias en el sistema de justicia y la exis- tual consistente con los estándares internacionales.
tencia de grupos al margen de la ley son algunos de El registro de la propiedad en Colombia es uno de
los factores que pueden explicar parcialmente este los más eficientes en términos de la relación costo/
resultado. Si bien el país cuenta con una reconocida tiempo de América Latina. De acuerdo con estadís-
tradición legalista, la efectiva aplicación de las leyes ticas del BM, el registro de la propiedad se demora
parece ser el punto débil. La reforma del sistema en promedio 23 días y su costo es cercano a 3,6%
acusatorio y la creciente oferta de mecanismos al- del valor de esta misma, mientras en países como
ternativos se perfilan como importantes mecanis- México o Bolivia este mismo procedimiento toma
mos para subsanar las fallas existentes. hasta cuatro veces más tiempo y su costo es 45%
superior (Gráfico 1.28).
3. DERECHOS DE PROPIEDAD
La facilidad o dificultad de hacer cumplir contra-
tos comerciales en Colombia se mide en el Cuadro
Y CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS
1.19 usando tres indicadores: el número de proce-
Como extensión del acatamiento de las leyes, el dimientos requeridos desde el momento en que el
cumplimiento de los contratos y la protección de los demandante presenta un pleito hasta que se realiza

Gráfico 1.28. Registro de la propiedad


a. Tiempo (días promedio) b. Costo como % de la propiedad
Canadá
EE.UU. EE.UU.
Bulgaria Rusia
Reino Unido Chile
Ecuador Canadá
Costa Rica Venezuela
Colombia Brasil
España Bulgaria
Chile China
China Costa Rica
Venezuela Colombia
Reino Unido
Honduras
Alemania
Rusia
Alemania Bolivia
Brasil México
Argentina Francia
Uruguay Uruguay
España
India
Honduras
México
Argentina
Bolivia
India
Francia
Ecuador
0 50 100 150 200 0 2 4 6 8 10 12 14 16

Fuente: Banco Mundial, Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth, 2005.

63
visión colombia ii centenario: 2019

Cuadro 1.19. Cumplimiento de los contratos

Promedio regional Promedio países


Indicador Colombia
(AL&C) ingresos altos
Número de procedimientos 37 35 19

Tiempo (días) 363 462 229

Costo (como porcentaje del valor de la deuda) 18,6 23,3 10,8

Fuente: Banco Mundial, Doing Business (2004).

el pago real, el tiempo asociado a dicho proceso y estas reformas han contribuido a mejorar las con-
su costo como un porcentaje del valor de la deuda. diciones de competencia; pero por otra, han gene-
Como puede verse, la situación del país es particu- rado incertidumbres en los inversionistas acerca de
larmente alentadora, si se compara con el promedio las reglas que rigen y regirán su actividad. Un buen
de la región; no así las diferencias, aún amplias, que ejemplo de esto es el régimen tributario que, du-
nos separan de las condiciones de países con ingre- rante las últimas tres décadas, ha sido reformado en
sos altos. 14 oportunidades, con lo que el recaudo ha pasado
Actualmente, el gobierno lleva a cabo una serie de 11 a 21% como porcentaje del PIB entre 1970 y
de proyectos orientados a mejorar la administración 200359.
de la propiedad privada, entre los que se cuentan la El estudio del BM solicitó a los encuestados ca-
simplificación de procesos en las superintendencias lificar la incertidumbre sobre la política económica
de Notariado y Registro e Industria y Comercio y el y el marco regulatorio. Los resultados señalan que
mejoramiento de estándares de manejo de informa- Colombia se encuentra en el mismo nivel de los paí-
ción y bienes intangibles. ses centroamericanos y es superado, por un amplio
margen, por países como Chile o Malasia (Gráfico
1.29). Estos resultados son consistentes con los del
4. ESTABILIDAD NORMATIVA Y MARCO
FEM (2004) y los del Banco Mundial, en donde la
REGULATORIO
inestabilidad en las políticas es considerada el se-
La estabilidad en las reglas y la claridad para la in- gundo factor más problemático para hacer negocios
tervención de agentes públicos y privados son con- en Colombia (Gráfico 1.30).
diciones para un gobierno eficiente y el desarrollo La deficiente calificación de Colombia puede ex-
de los mercados. Cuando los mercados funcionan plicarse en parte por las carencias del actual modelo
bien, el papel del Estado se debe limitar a garantizar regulatorio. En este sentido es importante cualifi-
condiciones del entorno propicias para la actividad car estos resultados. En primer lugar, el marco re-
privada, tales como el cumplimiento de los contra- gulatorio en Colombia está negativamente afectado
tos y la protección de los derechos de propiedad. En por un sistema tributario que tiene tasas muy altas,
presencia de fallas de mercado, es tarea del gobierno transitorias, bases estrechas (en renta e IVA) y es al-
eliminar las barreras a la competencia, introducir tamente impredecible (ver sección “Dónde estamos
señales de eficiencia y garantizar la prestación de los en lo económico” de este capítulo). Si se llegara a ra-
servicios públicos, de forma tal que se incentive la cionalizar la tributación, los indicadores mejorarían
inversión privada. significativamente.
Como parte del ambicioso proceso de moder- En segundo lugar, pese a su importancia, este
nización del Estado, Colombia ha presenciado, en indicador parece no recoger plenamente el impac-
años recientes, profundos y frecuentes cambios en to de la regulación sobre el crecimiento. Según el
sus marcos normativo y regulatorio. Por una parte, ranking del Banco Mundial, la calidad de la regu-

64
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo institucional

Gráfico 1.29. Incertidumbre sobre políticas y regulación Gráfico 1.30. Inestabilidad de políticas
económica
80 20%

18%
70
16%
60
14%
50
12%

40 10%

30 8%

6%
20
4%
10
2%

0 0%

Colombia

Brasil

Chile

Honduras

Guatemala

Nicaragua

Bangladesh

Pakistán

China

Malasia
Colombia

Brasil

Chile

Honduras

Guatemala

Nicaragua

Bangladesh

Pakistán

China

Malasia

Fuente: Banco Mundial, Colombia. Country, Economic Me- Fuente: FEM Network Readiness Index: Rankings 2004,
morandum, 2005. 2004.

lación en China es 25 puestos más deficiente que Pese a los avances iniciados en el marco del Pro-
en Colombia; esto la lleva a ocupar el puesto 133 grama de Renovación de la Administración Pública
entre 205 economías, lo que no parece consistente para definir un esquema regulatorio moderno e in-
con el acelerado ritmo de crecimiento que duran- dependiente, aún resta un largo camino para con-
te los últimos 25 años ha sido de 9%. En conse- tar con las instituciones adecuadas y con una clara
cuencia, se plantean interrogantes, o bien sobre la división de potestades. De acuerdo con el Banco
capacidad del indicador para aproximar la calidad Mundial en su estudio sobre gobernabilidad, la ca-
de las regulaciones, o bien sobre la relevancia del lidad de la regulación colombiana ubica al país en
tipo específico de regulación necesaria para el cre- el puesto 107 entre 205 economías, por debajo de
cimiento. países como Brasil (85), México (66) y Chile (12)
En el Capítulo IV se argumenta que el ordena- (Gráfico 1.31).
miento normativo del país en ocasio-
Gráfico 1.31. Calidad regulatoria
nes carece de coherencia, no genera
certeza sobre la vigencia de las obliga- N. Zelanda 6
Chile 12
ciones y no brinda seguridad jurídica. Canadá 15
Alemania 24
También hay camino por recorrer en EE.UU. 27
las reformas encaminadas a obtener España 32
Francia 45
un sistema jurídico más simple que Costa Rica 59
México 66
evite la duplicidad de normas y en Uruguay 79
el que se eviten los vacíos en el mo- Brasil 85
Perú 88
mento de aplicar la legislación. En Bolivia 95
Colombia 107
este sentido, para la racionalización China 133
del ordenamiento jurídico se busca Rusia 142
India 150
definir una política para armonizar y Ecuador 151
Argentina 163
simplificar la normatividad vigente y Venezuela 183
para modernizar los organismos en- 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
cargados de regular los sectores en los Fuente: Datos Instituto del Banco Mundial, Governance Matters IV: Governan-
cuales existen fallas de mercado. ce Indicators for 1996-2004. Cálculo DNP-DEPP.

65
visión colombia ii centenario: 2019

5. TRANSPARENCIA Y CORRUPCIÓN encuestados por Confecámaras, en 2004 este costo


La corrupción opera como un obstáculo al fun- ascendía a 11,74% del valor de los contratos62.
cionamiento de la sociedad. Por un lado, eleva los La importancia del control, la corresponsabilidad
costos de transacción de los privados y, por otro, y la autorregulación de ciudadanos y servidores pú-
deteriora la legitimidad de las instituciones y afecta blicos, en términos de forjar una cultura que pro-
negativamente su eficiencia. mueva el respeto a la ley y la consistencia entre las
En el contexto internacional, Colombia se ubi- exigencias legales y el comportamiento transparente,
ca en un nivel medio de riesgos de corrupción, de son fundamentales. En este sentido, las acciones en
acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrup- pro del control de la corrupción y el fortalecimiento
ción, la medición internacional más ampliamente de los demás indicadores de gobernabilidad requi-
difundida. Es de resaltar que el país presenta una eren profundizar también en el desarrollo de las
tendencia consistente a mejorar su calificación des- competencias ciudadanas, la moral y la cultura de la
de la década de los noventa (Gráfico 1.32). legalidad63. Pero es definitivamente en el campo de
La contratación estatal, a través de la cual se ma- la transparencia en la administración pública y en el
terializa la ejecución del gasto público, sigue siendo, manejo de la información donde podrían lograrse
tanto en la percepción como en las estadísticas de los mayores avances.
los organismos de control, el problema más serio60.
Según una encuesta de percepción realizada por el 6. EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN Y
Banco Mundial en 200061, el pago de sobornos para DEL GASTO PÚBLICO
la adjudicación de un contrato público se calculó El número de entidades se incrementó en los no-
en 19% del valor del mismo contrato. Resultados venta, en parte como respuesta a las nuevas funcio-
de estudios de percepción similares indican que, nes que definió la Constitución de 1991. Durante
aunque los sobrecostos por pago de sobornos en el período 1990-2001 el número de entidades de la
la contratación pública pueden haber disminuido, rama ejecutiva del nivel nacional aumentó alrededor
siguen siendo inaceptables: según los empresarios de 50%, tendencia que ha empezado a revertirse con

Gráfico 1.32. Evolución del Índice de Percepción de la Corrupción para Colombia

5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Puntaje 3,4 2,7 2,2 2,2 2,9 3,2 3,8 3,6 3,7 3,8
Puesto 31 42 50 79 72 60 50 57 59 60
N.º de países 41 54 52 85 99 90 91 102 133 146

Fuente: Transparencia Internacional, tomado de DNP, Banco Mundial y Confecámaras (2005). “Infor-
mación y corrupción en Colombia: victimización, experiencia y percepción”.

66
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo institucional

las ejecuciones recientes del Programa de Gráfico 1.33. Proliferación administrativa


Renovación de la Administración Pública (Número de entidades de la rama ejecutiva del orden nacional)
(Gráfico 1.33).
309
El crecimiento del aparato estatal ge- 300 300
neró un aumento proporcional de la 275
burocracia. A la fecha, el Estado cuenta
250
con poco más de un millón de servidores

Número de entidades
públicos.
De la mano del incremento en el ta- 200
204
maño del Estado, la falta de racionalidad
en los procesos y en los procedimientos
internos y el traslape de funciones ha ori- 150

ginado un complejo arreglo institucional


que dificulta la relación entre ciudadanos,
100
empresarios y gobierno. Según el inven-

2001
1998
1990

2004
tario del Departamento Administrativo
de la Función Pública, para 2003 existían Años
2.276 trámites a cargo de entidades de la Fuente: DNP-PRAP.
rama ejecutiva de nivel nacional64. Pese a
esas cifras, es posible destacar los esfuerzos recien- 95%, respectivamente; sin embargo, sólo se ha lo-
tes de Colombia por simplificarlos y agilizarlos. Un grado cubrir 88% de la población en acueducto y
ejemplo de esto es la reducción de 53 a 46 días en 74% en alcantarillado (Gráfico 1.34).
la apertura de una empresa y en seis pasos. Pese a Estos resultados también son preocupantes por-
estos avances, abrir una empresa en Colombia sigue que en el contexto de América Latina, durante la dé-
siendo más demorado y toma más pasos que en el cada de los noventa, Colombia fue uno de los países
promedio de la región (Cuadro 1.20). que más incrementaron su gasto público destinado
A pesar de la importancia de los esfuerzos rea- al sector social (Gráfico 1.35).
lizados en términos de gasto social, los resultados Es claro que el incremento del gasto no es sufi-
e impactos sectoriales no parecen responder a los ciente para asegurar una mejor ejecución de la po-
aumentos en los gastos de inversión. lítica social; deben reforzarse y ampliarse, por tanto,
Por ejemplo, los recursos destinados a mejorar los mecanismos y arreglos institucionales que per-
la cobertura en acueducto y alcantarillado habrían miten obtener información previa y posterior al di-
permitido alcanzar niveles de cobertura de 100% y seño y ejecución de los programas públicos.

Cuadro 1.20. Apertura de una empresa (2004)

Promedio regional Promedio países ingresos


Indicador Colombia
(AL&C) altos
Número de procedimientos 14 11 6

Tiempo (días) 43 70 25

Costo (% ingreso per cápita) 27,4 60,4 8,0

Capital mínimo requerido (% ingreso per cápita) 0,0 28,9 44,1

Fuente: Banco Mundial. Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth, 2005.

67
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.34. Cobertura real y potencial sus instituciones. Las estadísticas más
de acueducto y alcantarillado recientes muestran un mejoramiento
Evolución de la cobertura nacional
institucional, pero hace falta recorrer
un largo camino para estar en niveles
100% comparables con los de países desa-
1
0,95 95% rrollados o, incluso, con líderes regio-
0,9 88% nales como Chile.
0,85 Entre las acciones que deberá asumir
0,8 83% el país para mejorar su institucionali-
0,75 74% dad y hacerla acorde a las demandas de
0,7 la sociedad, que se abordan en detalle
70%
0,65 en el Capítulo IV, se destacan las de
0,6 modernización de la administración
1996 1997 1998 1999 2000 2001* 2002 2003
pública, la reforma al esquema regu-
Acueducto Alcantarillado
latorio, la introducción de prácticas
Acueducto (p) Alcantarillado (p)
gerenciales modernas como la evalua-
Fuente: DNP-DDUPA.
ción y presupuestación por resultados,
el impulso a sistemas de información
abiertos a los ciudadanos y actualiza-
El análisis comparado de diversos aspectos insti- dos en tiempo real. Y, por supuesto, el mejoramiento
tucionales permite concluir que históricamente Co- de las condiciones de seguridad como un prerrequi-
lombia es un país estable en lo político y que esta sito para avanzar en la consolidación de un Estado
fortaleza encuentra sustento en la legitimidad de eficiente, moderno y democrático.

Gráfico 1.35. Crecimiento del gasto público social per cápita


en Latinoamérica 1990-2001 (%)

Brasil
Venezuela
Nicaragua
Honduras
Argentina
Costa Rica
Ecuador
América Latina
Uruguay
Panamá
México
Guatemala
Chile
Colombia
Perú
Paraguay
República Dominicana
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.

68
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

DÓNDE ESTAMOS EN LO ECONÓMICO


Como se señaló en la primera sección de este del cambio tecnológico. Esta primera fase del esfuer-
capítulo, contrario a la percepción generalizada, zo exportador nacional ha sido importante porque
la economía colombiana tuvo en casi todo el siglo ha generado aprendizaje en el aparato productivo,
XX una gran disciplina macroeconómica que evitó, evidenciando las carencias que deben ser superadas
entre otros, desbalances fiscales, así como hiperin- a fin de tener éxito en el comercio internacional.
flaciones comunes en la región. Colombia cumplió Pese a los inmensos avances de los últimos 15
con sus obligaciones financieras, aun en los contex- años en materia de apertura económica, aún no se
tos más adversos y es el país con el crecimiento más puede hablar del país como una economía realmen-
estable de Latinoamérica. te abierta. De acuerdo con la Heritage Foundation,
Después de las caídas de 1930 y 1931, Colombia que compila el Índice de Libertad Económica, Co-
sólo ha registrado un año de crecimiento negativo lombia es una economía mayormente controlada.
(1999) en su economía. Como resultado, el tamaño En 2004 el país ocupó el puesto 83 entre 155 econo-
de la economía se ha expandido y el ingreso per cá- mías, y entre los latinoamericanos ocupa el puesto
pita de los colombianos se ha multiplicado por diez 15 entre 26 países. Estos resultados son consistentes
desde 1900. Junto con la estabilidad macroeconó- con el coeficiente exportador que, de acuerdo con
mica, que como se mencionó es resultado en buena cifras del Banco Mundial para 2003, ubica a Colom-
medida de la estabilidad política e institucional, el bia entre los países en los cuales el comercio exterior
aparato productivo nacional ha evolucionado de es más reducido como fracción de su PIB, supe-
un modelo de economía cerrada y monocultivo rando únicamente a Perú, Guatemala y Nicaragua
de exportación, a uno de apertura a los mercados (Cuadro 1.21).
mundiales y de diversificación de la estructura pro- A esto habría que sumarle el hecho de que, en su
ductiva y las exportaciones. gran mayoría, las exportaciones colombianas siguen
La década de los noventa fue decisiva para la in-
serción de la economía colombiana en el panorama Cuadro 1.21. Exportaciones de bienes y servicios como
mundial. La contribución de las exportaciones al porcentaje del PIB
PIB pasó de 11,1% en los años ochenta a 12,4% en el
País 2001 2002 2003
primer lustro de los noventa y a 15,5% en el período
2000-2004. Asimismo, las exportaciones, que a fina- Argentina 11,53 27,69 24,95
les de los años ochenta no superaban los US$167 Brasil 13,22 15,49 ..
por persona, en 2004 alcanzaron los US$330 per Chile 34,68 34,17 34,48
cápita. Finalmente, las exportaciones tradicionales Colombia 20,83 19,71 23,16
pasaron de ser 63% de las exportaciones totales a Costa Rica 41,55 42,37 46,04
47% en las últimas dos décadas; y las exportaciones Ecuador 26,7 23,98 24,34
no tradicionales incrementaron su componente in- El Salvador 25,79 26,98 27,64
dustrial de 70% a 80% en los últimos 15 años. Guatemala 18,77 16,47 16,29
El país ha transitado por una primera fase de in- Honduras 37,96 37,16 36,48
ternacionalización basada en el aprovechamiento de México 27,49 26,79 28,43
oportunidades asociadas a la apertura simultánea de Nicaragua 23,36 22,92 22,83
mercados externos “naturales”, a la expansión de la Perú 15,95 16,43 17,04
demanda en países desarrollados, a la relocalización LAC 17,61 21,09 ..
de la inversión extranjera directa y, en menor medi-
da, al aumento de la capacidad productiva derivada Fuente: Banco Mundial.

69
visión colombia ii centenario: 2019

siendo principalmente productos primarios con tividad y la reestructuración del aparato productivo
poco valor agregado. En efecto, entre 1991 y 2003, que le permita aprovechar al máximo los resultados
el peso de los bienes primarios en las exportacio- de los diferentes tratados de integración.
nes totales sólo disminuyó 2% pasando de 70,6% Con un mercado interno estrecho y una partici-
a 68,5%. pación reducida en el comercio internacional, no
Sin embargo, es importante decir que el creci- es de extrañar que Colombia presente aún retrasos
miento relativo del componente industrial de las en las condiciones de competitividad y en los nive-
exportaciones no tradicionales ha sido más fuerte les de productividad de su economía65. De acuerdo
que el componente de bienes primarios, reflejando con las dos mediciones más reconocidas inter-
una diversificación de la oferta exportable y una nacionalmente sobre competitividad, Colombia
paulatina incorporación de mayor valor agregado supera a cerca de un tercio de las economías consi-
en las ventas externas. Hoy algunos rubros de la deradas en la muestra. Según el Índice de Compe-
producción de alimentos, la fabricación de sus- titividad Global compilado por el Foro Económico
tancias químicas, de textiles y prendas de vestir Mundial, el país ocupó el puesto 64 entre 104, lo
(excepto calzado) son grandes generadores de ex- que es consistente con los datos del Anuario Mun-
portaciones y vienen creciendo de manera impor- dial de Competitividad desarrollado por el Insti-
tante, ganando participación en las exportaciones tute for Management Development (IMD), según
totales. el cual el país obtuvo el puesto 47 entre 60 países
La evidencia de un auge exportador no es sufi- (Gráfico 1.36).
ciente para la inserción exitosa de Colombia en Existe cierto consenso sobre los aspectos que
los mercados internacionales. El particular patrón determinan la competitividad entre los que se in-
de internacionalización, y no simplemente el cre- cluyen el entorno económico, el grado de inter-
cimiento de las exportaciones,
definirá la sostenibilidad de tal Gráfico 1.36. Evolución de los indicadores de competitividad
internacionalización y la capaci- (Posición relativa -% de países menos competitivos que Colombia)
dad de ésta para convertirse en 45%
el motor del crecimiento y del 38% 38%
40%
desarrollo futuro.
A continuación se abordan 35%
32%
tres temas que son de especial 30%
relevancia para caracterizar el 24%
25%
estado actual de la economía
24% 22%
colombiana: los factores de 20%

competitividad, la evolución re- 14% 13%


15%
ciente de la política fiscal y los 8% 14%
10%
elementos determinantes del 4% 10% FEM IMD
crecimiento. 5% 4%

0%
1999 2000 2001 2002 2003 2004
9. FACTORES DE
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
COMPETITIVIDAD Reporte Global de Puesto 30 36 40 41 47 54 51 65 61 63 64
Competitividad
N. de o
La progresiva integración de (FEM) países
41 48 49 53 53 59 59 75 80 102 104

la economía colombiana a los Anuario Mundial Puesto 35 33 33 45 45 45 45 44 42 45 41 47


Competitividad N. de o

mercados internacionales es una de


(IMD) países
41 44 45 46 46 47 47 49 49 59 60 60

condición necesaria pero no sufi-


ciente para aumentar la produc- Fuente: IMD-FEM.

70
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

nacionalización de la economía, la formación de en términos netos, y aunque se registró un auge


capital humano, la infraestructura; la innovación, extraordinario entre 1995 y 1997 cuando creció a
transferencia y desarrollo tecnológico, el medio una tasa promedio de 150%, ésta rápidamente re-
ambiente y uso de recursos naturales; la gerencia, trocedió a sus niveles históricos. Durante la última
administración y la capacidad empresarial y, final- década, el sector manufacturero ha sido el princi-
mente, los aspectos institucionales. A continuación pal receptor de IED. Entre 1994 y 2003 recibió en
se adentra en los primeros cinco, ya que temas promedio 23,3% del flujo total de IED neta, pero
como la sostenibilidad de las finanzas públicas, los su participación ha declinado año tras año. Mien-
aspectos institucionales y la formación de capital tras en 1994 este sector recibía casi la mitad de la
humano son discutidos en las otras secciones de IED total (45,5%), en 2003 el sector sólo absorbió
este capítulo. 18,1%, perdiendo terreno frente al sector minero y,
en menor medida, frente a los sectores de transporte
Internacionalización de la economía y comunicaciones, financiero y de electricidad.
Respecto a la internacionalización de la econo- Además del impacto positivo sobre el ritmo de
mía, y habiendo mencionado ya los aspectos re- acumulación, la transferencia de tecnología y el
lacionados con el acceso a mercados externos, la empleo, la IED contribuye a la internacionaliza-
capacidad del país para atraer inversión extranjera ción de la economía. En Colombia, para el período
juega también un papel fundamental. La inversión 1998-2001, las empresas receptoras de IED expli-
extranjera directa (IED) es una fuente importan- caron cerca de la tercera parte de las importaciones
te de recursos productivos y un dinamizador del y la quinta parte de las exportaciones. Más signi-
desarrollo económico, porque induce una mayor ficativo aún es que estas firmas registran una vo-
acumulación, transfiere tecnología, genera empleo cación exportadora más elevada que el promedio
y, además, le permite al gobierno obtener mayores industrial; de hecho, en algunos sectores como el
recaudos. de sustancias químicas industriales, el de caucho,
En Colombia la participación del acervo de ca- papel y sus productos, más de 90% de las ventas
pital extranjero en la actividad productiva nacio- externas totales es realizado por firmas receptoras
nal es baja en comparación con la de otros países de IED.
con niveles similares de de-
sarrollo. En la industria, por Gráfico 1.37. Inversión extranjera neta América Latina
ejemplo, el capital extranjero y el Caribe 2000-2003 (% PIB)
equivale a 24,6% del total de Haití 0,2
activos66; en la actividad mine- Guatemala 1,0
Paraguay 1,1
ra esta proporción es bastante Uruguay 1,6
mayor (61,7%); y en la agricul- Argentina 1,6
El Salvador 1,8
tura, significativamente menor Colombia 2,0
Venezuela
(15,4%). Países con niveles si- Chile
2,1
2,3
milares de desarrollo e ingre- Perú 2,4
México 2,5
so a los de Colombia reciben Costa Rica 3,0
con mayor intensidad flujos de Honduras 3,3
Brasil 3,8
inversión extranjera (Gráfico Panamá 4,1
1.37). Rep. Dominicana 4,1
Jamaica 4,3
Para Colombia, el flujo Nicaragua 5,1
Ecuador
anual de inversión extranje- Bolivia
5,5
6,8
ra directa oscila en torno a Trinidad y Tobago 8,3

los 2.000 millones de dólares,


Fuente: CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2004 y FMI.

71
visión colombia ii centenario: 2019

Un aspecto menos explorado pero que ha ganado Cuadro 1.22. Países en desarrollo con los mayores flujos
importancia en los últimos años es el de las reme- de remesas desde el exterior (US$ billones)
sas internacionales. De acuerdo con datos del Fondo
Monetario Internacional, Colombia se ubica en el no- 2001 2003 Cambio

veno puesto entre las naciones en vías de desarrollo India 11,1 17,4 6,3
dado el volumen de recursos que sus nacionales en- México 9,9 14,6 4,7
vían desde el exterior (Cuadro 1.22). Según el Banco China 1,2 4,6 3,4
de la República, este monto fue de US$3,1 billones en Pakistán 1,5 4,0 2,5
2004, 3,2% del PIB. Conviene señalar que estas cifras Filipinas 6,2 7,9 1,7
están subestimadas ya que las remesas enviadas por Polonia 1,1 2,3 1,2
canales informales ni siquiera son recogidas por las Bangladesh 2,1 3,2 1,1
estadísticas de esas entidades. Considerando la mag- Brasil 1,8 2,8 1,0
nitud de estos recursos, será necesario establecer una Colombia 2,1 3,1 1,0
legislación y mecanismos adecuados para facilitar y Vietnam 2,0 2,7 0,7
capitalizar mejor su entrada al país. Total de países en
84,6 116 31,4
desarrollo
Infraestructura
Por sus características multiplicadoras, la infraes- Fuente: FMI, Balance of Payments Statistics Yearbook 2004
tructura, además de soportar el funcionamiento del y estimaciones del Banco Mundial, tomado de BM Financial
Flows to Developing Countries: Recent Trends and Near-Term
sistema económico, tiene un efecto directo sobre el Prospects.
crecimiento y la productividad. En países con carac-
terísticas topográficas como las de Colombia, una tructura con el esperado de acuerdo con su nivel
mejor infraestructura es clave para reducir las enor- de desarrollo, señala que en materia de carreteras,
mes barreras naturales para la comunicación y el electricidad, telecomunicaciones y saneamiento bá-
transporte y, de esta forma, favorecer el intercambio; sico, el país tiene unos desarrollos acordes con su
lo que asegura la integración regional e internacional. crecimiento. No obstante, se presentan niveles por
De esa forma, se constituye en uno de los soportes debajo del promedio en factores como la penetra-
fundamentales para la competitividad. ción de Internet y la densidad de vías pavimentadas
Colombia, junto con Chile, ha sido uno de los (Gráfico 1.38).
únicos países de la región que ha inverti-
do sostenidamente en infraestructura, por Gráfico 1.38. Diferencia entre la infraestructura y su nivel esperado
arriba de 2% del PIB. Como resultado de (desviación porcentual frente a la predicción del modelo)
estos niveles de inversión y del aumento 50 35,5
19 5,6
en la participación privada, mantenien- 2,1
0
-1,1
do el nivel de financiamiento público, el -50 -40 -45
-100
país presenta altos niveles de cobertura de
-150
usuarios comparado con los demás países
-200
de América Latina. Por ejemplo, en energía -250
eléctrica, Colombia está diez puntos por- -300
centuales por encima de países con un nivel -350 -346,1
Telecomunicaciones

Densidad Internet

similar de ingresos67, mientras en teleden- -400


Generación de

pavimentadas
Densidad vías
Electricidad

electricidad
Carreteras

Densidad

Sanidad
Agua

sidad (conexiones telefónicas por habitan-


te) se encuentra por encima del promedio
latinoamericano68.
Un estudio reciente del Banco Mundial Fuente: Banco Mundial, Recent Economic Development in Infraestructure
en el que se compara el acervo de infraes- REDI (2004).

72
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

El sector transporte presenta avances sustancia- Sin embargo, ese potencial ha sido subutilizado
les como consecuencia de la vinculación de capital en cuanto a movilización de carga y pasajeros: la
privado a la construcción, rehabilitación, manteni- movilización de carga en 2002 fue de 3,5 millones
miento y operación de infraestructura nueva y exis- de toneladas, sólo 3% del total de carga movilizada
tente, a la cual se le dio impulso desde la primera en el país, y de éstos 80% (2,8 millones de ton) co-
mitad de los años noventa. Esto ha traído moderni- rresponde a transporte de hidrocarburos a través
zación y mejoramiento de la red vial, portuaria y ae- del río Magdalena en el trayecto Barrancabermeja-
roportuaria, y el inicio del proceso de rehabilitación Cartagena. En ese mismo año se movilizaron 5,9
de la red férrea. Sin embargo, la infraestructura vial millones de pasajeros71, esto es sólo 5% del total de
aún tiene amplio margen para mejorar si se com- pasajeros movilizados (112,8 millones).
para con la de otros países. El indicador de calidad En otras áreas también existen rezagos. En tér-
de la infraestructura, calculado por el Foro Econó- minos de calidad de la infraestructura férrea, Co-
mico Mundial (FEM) para 102 países, indica que lombia aparece a la zaga de países como Chile y
Colombia se encuentra por debajo de la calificación México (Gráfico 1.41), y todavía se encuentran im-
obtenida por varios países de Suramérica (Gráfico portantes limitaciones en el acceso y el servicio del
1.39)69. En esta misma medición, la infraestructura sistema portuario72. Una medida de eficiencia en las
aeroportuaria aparece más desarrollada que la de operaciones portuarias empleada por The Global
países como Paraguay, Venezuela y Ecuador, pero se Competitiveness Report muestra que para el período
mantiene por debajo de países como Chile y México 2002-2003 Colombia obtuvo una calificación infe-
(Gráfico 1.40). rior a la de países como Chile, Venezuela y México.
Las características del territorio colombiano ofre- Sin embargo, deben mencionarse los avances en la
cen una gran oportunidad para el transporte fluvial. disminución de tiempos de espera de barcos, reduc-
La red fluvial del país tiene una longitud total de ción de tarifas y modernización de instalaciones y
24.725 km; de los cuales 18.225 km (74%) permiten equipos de los puertos, fenómeno al que ha contri-
navegación menor permanente durante todo el año. buido de manera significativa la participación del
De éstos, 7.063 km (39%) hacen posible, además, la sector privado73 (Gráfico 1.42).
navegación mayor permanente y 4.210 km (23%) Un aspecto de fondo que cabe mencionar es el
navegación transitoria de embarcaciones mayores; de las escasas operaciones intermodales que existen
los restantes 6.500 km (36%) no son navegables70. en el país74, situación lamentable, pues dadas las

Gráfico 1.39. Calidad de la infraestructura vial (2002) Gráfico 1.40. Calidad de la infraestructura aérea (2002)

7 7

6 6
Indicador de calidad

5 5
Indicador de calidad

4 4

3 3

2 2

1 1

0 0
Paraguay Colombia Venezuela Chile México EE.UU. Alemania Paraguay Colombia Venezuela Chile México EE.UU. Alemania

Fuente: (FEM) The Global Competitiveness Report 2003- Fuente: (FEM) The Global Competitiveness Report 2003-
2004. 2004.

73
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.41. Calidad de la infraestructura Gráfico 1.42. Calidad de la infraestructura


férrea (2002) portuaria (2002)

7 7

6 6

5 5

Indicador de calidad
Indicador de calidad

4 4

3 3

2 2

1 1

0 0
Paraguay Venezuela Colombia Chile México EE.UU. Alemania Paraguay Colombia Venezuela Chile México EE.UU. Alemania

Fuente: (FEM) The Global Competitiveness Report 2003- Fuente: (FEM) The Global Competitiveness Report 2003-
2004. 2004.

condiciones naturales, podrían aportar mucho en penetración de telefonía móvil (33%) a pesar del in-
la disminución de costos de transporte y hacer más cremento de este indicador durante dicho año.
productivo el proceso de comercialización. Sin em- Por último, es necesario mencionar las limitacio-
bargo, en los últimos años se ha producido un cam- nes que subsisten en el sector eléctrico. La cober-
bio importante, tanto en los generadores de carga tura del Sistema Interconectado Nacional (SIN),
como en los prestadores del servicio, al punto de es- que abarca 34% del territorio y concentra 96% de
tar forjándose una especialización de las oficinas en- la población, tuvo niveles de 89,9% en 200475. Por
cargadas del transporte y las operaciones logísticas. su parte, en las Zonas No Interconectadas (ZNI), la
De acuerdo con la información suministrada por el cobertura sólo llegó a 34%.
Ministerio de Transporte, actualmente existen 1.198 Vale la pena mencionar, por último, la necesidad
empresas habilitadas para el transporte de carga por apremiante de establecer una regulación sectorial
carretera y 16 operadores de transporte multimodal para el sector transporte. La normatividad existen-
(OTM).
El dinamismo del sector tele-
comunicaciones ha impulsado el Gráfico 1.43. Comparación del crecimiento de PIB y el PIB de
crecimiento de la economía colom- telecomunicaciones
biana, superando en algunos perío- 15,0%
dos la tasa de crecimiento del PIB
total, específicamente en los perío-
Crecimiento anual

10,0%
dos 1994-1999 y 2001-2003 (Grá-
fico 1.43).
5,0%
En los principales indicadores
de telecomunicaciones Colombia
presenta niveles similares a los de la 0,0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
1999
2000 2001 2002 2003
región latinoamericana, pero infe-
riores a los de países desarrollados -5,0%
Años
(Gráfico 1.44). Por ejemplo, en 2004 Crecimiento PIB servicios de correos y telecomunicaciones Crecimiento PIB Total
continuaba reportando niveles bajos
de densidad en Internet (7,9%) y en Fuente: DANE, cálculos DNP-DIES-STEL.

74
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Gráfico 1.44. Comparativo internacional (2003) total de establecimientos. En este


indicadores de telecomunicaciones sector “visible”, predominan las
empresas pequeñas (Gráfico 1.45),
100% de la misma manera como ocurría
90%
80% hace más de quince años.
70% Así entendido, el “mapa empresa-
Cobertura

60%
50% rial” de Colombia abarca alrededor
40%
30%
de 34% del empleo total78 y 52,2% de
20% la producción bruta total79 de bienes
10%
0% y servicios de la economía nacional.
EE.UU.

Argentina

Colombia

Latinoamérica
España

Chile

Venezuela
Suiza

México
Alemania

El gran número de establecimientos


de pequeña escala ha sido una cons-
País

Penetración TM Teledensidad Densidad Internet


tante en el tiempo y, en este aspecto,
el cambio del modelo sustitutivo de
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), 2003. importaciones al de apertura mode-
rada y globalización no generó dife-
rencias estructurales profundas. En la
te es precaria; con excepción de los modos aéreo y actualidad (Cuadro 1.23), 95% de los establecimien-
marítimo, no se cuenta con una clara separación ni tos de la industria, el comercio y los servicios tienen
delimitación de las funciones de política, regulación menos de diez trabajadores y apenas aporta 0,01% del
y operación en los diferentes modos, existe dupli- valor de la producción bruta anual del país.
cidad de las funciones regulatorias entre diferentes Pero el proceso productivo no ocurre en una em-
instituciones y hay vacíos para la definición de com- presa en particular. Las empresas se relacionan entre
petencias76. La definición del nuevo marco deberá sí conformando un conjunto de vínculos del tipo
conseguir el mejoramiento del servicio de transpor- proveedor-cliente que, en últimas, define una cade-
te en términos de calidad, economía y accesibilidad na productiva. El grado de encadenamiento de las
(ver capítulo III, sección “Generar una infraestruc- empresas reviste una potencialidad y a la vez una
tura adecuada para el desarrollo”). debilidad para la estrategia global de inserción a los
mercados internacionales. La potencialidad radica
Desarrollo y capacidad empresarial en las oportunidades de aprovisionamiento domés-
Otro de los factores de competitividad relevante
es la gerencia, administración y capacidad empre- Gráfico 1.45. Distribución según tamaño (2001)
sarial. La evolución de la creación y el desarrollo
de las empresas, sus grados de encadenamiento e 100%
8,7
integración, así como los incentivos y la regulación 90% 14,3

para mejorar su productividad y eficiencia son fac- 80% 22,2 36,6


18,7
tores básicos para diseñar políticas para enfrentar 70%

la internacionalización de la economía. 60% Grande


Mediana
50%
Para efectos de plantear una estrategia sectorial, 31,8 Pequeña
40%
se circunscribe aquí la actividad empresarial a la in- 69,1 67,0
30%
dustria, el comercio y los servicios. Las pequeñas, 20%
medianas y grandes empresas77 son el sector visi- 10%
31,6

ble del mundo empresarial nacional; éstas aportan 0%


Industria Comercio Servicios
52,2% del valor de la producción de bienes y servi-
cios de toda la economía, aunque son sólo 5% del Fuente: Cálculos DNP-DDE a partir de Encuesta DANE.

75
visión colombia ii centenario: 2019

Cuadro 1.23. Empleo total, número de establecimientos y producción bruta en industria,


comercio y servicios (2001)

N.o de Distribución Personal Distribución


Tamaño(1)
Establecim. (unidades) (%) ocupado (unidades) (%)
Microestablecimientos 1.001.374 94,9 1.330.204 7,7

Pequeños 20.288 1,9 195.767 1,1

Medianos 16.139 1,5 285.867 1,6

Grandes 17.320 1,6 782.239 4,5

Subtotal(2) 1.055.120 100,0 2.594.077 14,9

(1) Microestablecimientos: establecimientos de comercio, servicios e industria con hasta diez trabajadores, ubicados en las ca-
beceras municipales.
Pequeña empresa: unidades económicas que poseen entre 11 y 50 trabajadores y activos totales entre 501 y menos de 5.001 salarios
mínimos mensuales vigentes (s.m.v). Mediana empresa: entre 51 y 200 trabajadores y activos totales entre 5.001 y 30.000 s.m.v.
Gran empresa: más de 200 trabajadores y más de 30.000 s.m.v en activos totales (Ley 905 de 2004)
(2) Tomado de Encuesta de Microestablecimientos de Industria, comercio y servicios; Encuesta Anual Manufacturera, Encuesta
Anual de Servicios y Encuesta Anual de Comercio Encuesta Continua de Hogares.
Fuente: DANE.

tico y la debilidad es que estructuralmente la pro- do colombiano ha realizado esfuerzos directos de


ductividad de las Pymes es baja. fomento al desarrollo empresarial mediante instru-
En Colombia, los encadenamientos y las relacio- mentos no financieros y financieros. Los primeros
nes entre las empresas grandes y las pequeñas están adolecen de cuatro problemas principales: i) falta
poco desarrollados, lo que limita el fortalecimiento de articulación entre ellos; ii) bajo nivel de difusión
competitivo de las Pymes y los procesos de trans- y promoción; iii) inadecuada focalización, iv) falta
ferencia de tecnología, manteniendo así la amplia de seguimiento y evaluación y, por tanto, descono-
brecha en productividad entre los distintos tamaños cimiento de los resultados obtenidos. Por su parte,
de las empresas (Cuadro 1.24). los instrumentos financieros presentan baja par-
Finalmente, la existencia de políticas públicas ticipación del crédito de fomento en el total de la
de fomento al desarrollo empresarial, regulación cartera del sistema financiero frente a la capacidad
y trámites es fundamental para lograr mejoras en patrimonial de la banca de fomento y una elevada
términos de productividad. En ese campo, el Esta- concentración del crédito.

Cuadro 1.24. Productividad media laboral de la industria manufacturera 1992-2002


(miles de pesos de 1990)

Tamaño 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Pequeña 9.121 9.032 9.903 9.859 10.960 11.300 12.666 12.863 14.826 14.841 16.922

Mediana 13.747 14.086 15.550 15.802 17.887 17.887 19.294 19.374 21.826 21.097 21.218

Grande 23.587 24.054 24.958 27.071 27.759 27.759 28.413 28.487 31.340 34.373 35.113

Fuente: DANE-Encuesta Anual Manufacturera-Cálculos DNP-DDE.

76
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Ciencia y tecnología (CyT) En cuanto a la institucionalidad, existe el Siste-


La competitividad de un país está dada por su ma Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCyT), que
capacidad de producir bienes y servicios capaces integra a sector público, academia y empresarios en
de competir exitosamente en los mercados interna- la definición y ejecución de la política pública para
cionales y, a la vez, mejorar los niveles de ingreso el desarrollo de estas áreas. El sistema tiene como
y calidad de vida de su población. En la literatura máxima instancia el Consejo Nacional de CyT, ads-
económica, el cambio tecnológico es considerado crito a la Presidencia de la República, mientras que
como un elemento de vital importancia en la expli- el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la
cación del desarrollo de ventajas competitivas80. La Ciencia y la Tecnología (Colciencias) ejerce como
modernización tecnológica aumenta la productivi- Secretaría Técnica81.
dad y ayuda a producir bienes diferenciados. No obstante los avances destacados, al país le
Los mercados mundiales exaltan la diferenciación falta un largo camino por recorrer en innovación
de producto como fuente de ventaja competitiva. y desarrollo tecnológico. De acuerdo con estima-
Esta diferenciación proviene de las mejoras en dise- ciones del Observatorio de CyT, en 2003 el gasto
ño y calidad que las empresas incorporan a los bie- nacional (público y privado) en investigación y
nes y servicios, que se reflejan en las características desarrollo (I+D)82 se ubicó alrededor del 0,3% del
finales que éstos ofrecen a consumidores cada vez PIB83, lejos de los niveles observados en países de
más exigentes. La innovación, transferencia y desa- reciente industrialización como Corea del Sur y
rrollo tecnológico, como factor competitivo deben Taiwán, e incluso de países latinoamericanos como
ser un propósito conjunto y sinérgico del gobierno, Brasil, en donde este gasto supera el 1,0 % del PIB
el sistema educativo y las empresas. (Gráfico 1.48).
Particularmente a lo largo de las últimas cuatro Colombia se encuentra hoy en el lugar 66 entre
décadas, Colombia ha hecho un esfuerzo importan- el grupo de 104 países analizados anualmente por el
te en el impulso de la producción científica y tec- Foro Económico Mundial84 en el índice de compe-
nológica nacional. Si bien, aún el país no tiene una titividad tecnológica. Esta situación ubica al país no
economía basada en el conocimiento, en los últimos sólo por debajo de líderes regionales como Argenti-
años la capacidad de generarlo y adaptarlo entró en na, Brasil y México, sino también en una situación
una etapa ascendente: se incrementó el número de menos favorable que países como República Domi-
grupos de investigación (Gráfico 1.46) y aumentó el nicana, Uruguay, Chile y Costa Rica. De hecho en
personal dedicado a actividades de ciencia y tecno- ninguna de las variables analizadas Colombia ocupa
logía (Gráfico 1.47), entre otros. un lugar destacado (Cuadro 1.25).

Gráfico 1.46. Grupos de investigación 1998-2004 Gráfico 1.47. Personal dedicado a actividades de ciencia
y tecnología
3.643
25.000

20.000

1.725
15.000
1.445
10.000
809
340
5.000

1998 2003 2004


0
Registrados 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Reconocidos Investigadores Estudiantes Técnicos

Fuente: Colciencias. Fuente: OCyT. Indicadores de ciencia y tecnología 2004.

77
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.48. Gasto total en investigación y desarrollo como porcentaje bajo. Así las cosas, entre 1998 y 2003
del PIB (2003) el gasto privado en CyT representó
Israel 4,35 entre un 15 y un 20% del gasto total
Suecia 4,27 nacional –empresas y centros de in-
Finlandia 3,44 vestigación privados– en estás áreas
Japón 3,12 (Cuadro 1.26), mientras que en países
Islandia 3,10 industrializados esta proporción llega
Brasil 1,04 al 70%.
Chile 0,69 Los únicos datos disponibles so-
Venezuela 0,46 bre innovación en establecimientos
México 0,40 industriales provienen de la primera
Argentina 0,39 Encuesta de Desarrollo Tecnológico,
Colombia 0,30 cuya información data de 199685. De
acuerdo con esta investigación, el es-
Fuente: Anuario Mundial de Competitividad IMD, 2005, Colombia: prome- fuerzo innovador en la industria se
dio estimación Obs. Colombiano de CyT.
da en gran medida a través de adqui-
sición de tecnologías incorporadas al
Dicho retraso obedece a la existencia de algunos capital (maquinaria), y el diseño y comercialización
problemas que vale la pena mencionar. El primero de nuevos productos, mientras que los esfuerzos
es la ausencia de una fuente de recursos permanente propios de investigación y desarrollo experimental
y estable desde el sector público para financiar las son mucho menos frecuentes. De hecho, según los
actividades de ciencia, tecnología e innovación. De datos arrojados por esta encuesta, sólo el 11,3% de
hecho, estas actividades han mostrado una elevada las empresas puede considerarse innovador en sen-
dependencia de recursos externos (crédito) y una tido estricto86.
alta vulnerabilidad a las etapas decrecientes del ci- Pero las actividades científicas y tecnológicas no
clo fiscal. sólo dependen exclusivamente de inversión privada
En segundo lugar, el desarrollo de actividades de directa, sino que se sustentan en un adecuado sis-
CyT por parte del sector empresarial es aún muy tema educativo que fomente la investigación des-

Cuadro 1.25. Indicadores de tecnología (innovación y difusión tecnológica).


Foro Económico Mundial. Posición de cada país en el conjunto de países investigados
Calidad de Compras del gobierno Éxito del gobierno
Liderazgo Gasto de las
País instituciones de de productos de alta en la promoción de
tecnológico empresas en I&D
investigación tecnología TIC(1)
España 33 51 41 19 69
China 60 40 27 12 23
Chile 23 59 46 50 48
Brasil 36 37 31 41 52
México 46 58 57 63 73
Colombia 66 66 58 66 62
Argentina 50 83 75 89 104
Perú 67 95 87 103 100
Venezuela 56 78 68 87 92
Ecuador 75 96 91 101 102

(1) TIC: Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.


Fuente: Foro Económico Mundial, The Global Competitiveness Report (2004-2005).

78
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Cuadro 1.26. Gasto Nacional en Ciencia y Tecnología (millones de pesos constantes 2003)

% 1998-
1998 1999 2000 2001 2002 2003
2003
Instituciones públicas 102.604 90.151 207.519 207.933 150.844 181.652 43,1

Empresas 27.775 7.674 6.798 15.667 27.195 32.961 5,4

Instituciones de educación superior 116.418 123.079 131.577 141.264 152.500 165.403 38,0

Centros de investigación privados y similares 47.356 55.442 36.023 40.962 72.199 42.909 13,5

Total 294.154 276.345 381.917 405.827 402.738 422.925 100

Fuente: OCyT, Indicadores de CyT (2004).

de edades tempranas. Y este es el tercer problema. ción bastante precaria, que lo ubica en los últimos
Existe en los jóvenes una exigua vocación científica, lugares en el escalafón de países según coeficientes
reflejada en su escaso interés hacia las ciencias bá- de invención (número de patentes otorgadas a resi-
sicas. De igual forma, pese a la relativa efectividad dentes por cada 100.000 personas)87. Para 2002, este
en la enseñanza, las universidades colombianas se coeficiente fue de 0,03 para Colombia, mientras que
caracterizan por su escasa capacidad y producción en Argentina y Brasil alcanzó 0,52 y 0,37, respecti-
investigativa, incluso frente a países de similar nivel vamente.
de desarrollo. Esto se refleja en una baja proporción Ante esta problemática, resulta preocupante la
de investigadores en el total de la población (Grá- percepción de los empresarios frente al tema. De
fico 1.49). acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Per-
En su conjunto, las características reseñadas se cepción de la Ciencia y la Tecnología, tan sólo el
relacionan con la inexistencia en el país de una cul- 41% de los empresarios encuestados piensa que la
tura científica y tecnológica en la que CyT no son participación en redes de innovación tecnológica es
adecuadamente valoradas ni debidamente apropia- importante para la competitividad.
das por los diversos sectores de la sociedad. Desde el sector educativo también se evidencian
Como consecuencia de lo anterior, en términos insuficiencias, no sólo por la baja tasa de cober-
de patentes otorgadas el país muestra una situa- tura en educación técnica y tecnológica (6,61%),
sino debido también a la falta de perti-
Gráfico 1.49. Investigadores por millón de habitantes, 2000 nencia y calidad de esos programas, que
no responden a la demanda de recursos
humanos del sector productivo ni a los
Japón 5.095 avances de la ciencia y la tecnología. Por
Corea del Sur 2.319 su parte, la concentración de programas
Argentina
técnicos y tecnológicos en áreas como
713
economía, administración, contaduría
Chile 370 y afines, junto a la escasa participación
Brasil 323 en áreas de conocimiento requeridas de
México 225
acuerdo con las necesidades del país y el
avance de la ciencia, son otra caracterís-
Venezuela 194
tica que no favorece el avance del sector
Colombia 101 (Gráfico 1.50).
Fuente: Unesco-Institute for Statistics.

79
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.50. Participación por áreas en los programas ambiental permiten: i) eliminar las ex-
técnicos y tecnológicos ternalidades negativas impuestas sobre
otros sectores; ii) internalizar los cos-
45% 44% tos en el precio de los bienes y servicios
40% provistos por el sector generador; y iii)
35%
disminuir los costos en que los demás
30%
30% sectores deben incurrir para solucionar
dichas externalidades.
25%
En Colombia, algunos recursos natu-
20%
rales tienen una importancia estratégica.
15%
12%
Un claro ejemplo son los ecosistemas
10% boscosos, pues éstos tienen un alto va-
5%
5%
4% lor asociado a su gran biodiversidad,
2%
0%
1% 1% 0,2% los recursos que albergan y los servicios
Ccias. Soc. Agron. Veter. y af. Ciencias de la Mat. y Ccias. Hum. y Ccias.
Econ. Admón. Ing. Arg. Urb. af. Bellas artes
Cont. y af.
Ciencias de la
salud Der. CP educación Nat. Relig. que prestan (regulación hídrica de cuen-
cas, prevención de desastres, captura de
Fuente: MEN-SNIES, 2004. CO2). Por esto, los procesos de deterioro
de los bosques plantean serios desafíos a
Desarrollo sostenible la gestión ambiental del país (Gráfico 1.51).
Otro caso importante son los recursos hídricos,
Existen relaciones muy fuertes entre el desempe- que constituyen una de las principales riquezas na-
ño ambiental de la economía y su competitividad. turales en el mundo. Sin embargo, el deterioro de las
Si bien la percepción generalizada es que la gestión cuencas y los procesos de contaminación en zonas
ambiental es un obstáculo para la competitividad, urbanas e industriales han limitado su uso poten-
pues impone mayores costos a las actividades de cial. Esto ha generado escasez en cerca de 25% de los
una empresa o de un sector, hay evidencia que seña- municipios del país, poniendo en riesgo la competi-
la lo contrario. Algunos ejemplos son: tividad de algunas ciudades hacia el futuro. Recien-
• Procesos de reconversión productiva, asociados temente las acciones combinadas de las autoridades
a la implementación de sistemas de producción ambientales y algunos sectores de la sociedad han
más limpia. contribuido en alguna medida a revertir dicha ten-
• La participación en mercados que premian vía dencia (Gráfico 1.52).
precios los bienes y servicios amables con el me-
dio ambiente. Gráfico 1.51. Proporción de la superficie continental
• El aprovechamiento de las ventajas comparativas cubierta por bosques naturales y tasa de deforestación
que la biodiversidad y la riqueza genética le otor- 57.000.000
56.902.008
gan a un país. (49,8%)

• La agremiación de las empresas productivas, que


Cobertura de bosques (ha)

56.500.000
56.280.000
permite realizar economías de escala en la gestión (49,3%)

ambiental de un sector. 56.000.000


• La provisión de información pública sobre des- 55.613.000
(48,71%)
empeño ambiental. 55.500.000
El tema de la competitividad y medio ambien-
te no se circunscribe exclusivamente al accionar 55.000.000
1986 1994 2001
individual de las empresas. La competitividad del
país se incrementa cuando las medidas de gestión Fuente: Ideam.

80
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Gráfico 1.52. Carga contaminante de origen industrial, Bogotá


grandes sectores de la población. El
3.000.000 resultado de todo esto ha sido la au-
sencia de una restricción presupuestal
2.500.000
y una política de ajustes vía mayores
2.000.000
impuestos y aumento de deuda pú-
blica.
Carga (kg/mes)

1.500.000 Otra característica de la política


fiscal es que hasta los años noventa
1.000.000
las principales fuentes de financia-
500.000
miento fueron el producto de sus
activos (empresas públicas), el im-
0
1995 1997 1998 2000 2002
puesto inflacionario, el crédito del
Banco de la República y, como re-
SST DBO
sultante de esto, una baja carga de
Fuente: DAMA 2003. impuestos que apenas llegaba a 7%
del PIB. Institucionalmente, las deci-
Los diagnósticos presentados anteriormente siones de gasto estaban altamente centralizadas en
son base para algunas metas y políticas sectoria- el Gobierno Nacional hasta la expedición del Acto
les desarrolladas en el Capítulo III, Una economía legislativo 01 de 1986 que aprobó la elección po-
que garantice mayor nivel de bienestar. La situación pular de alcaldes y la Ley 12 del mismo año, que
macroeconómica, en general, y fiscal, en particular, cedió una parte de IVA a las regiones, estableció
también es un factor determinante de la competiti- algunos principios de eficiencia e introdujo con-
vidad de un país. Por la importancia que tiene para diciones para promover mayor participación de la
la estrategia de crecimiento y para el logro de las comunidad en las decisiones de gasto público88. De
metas fiscales, la siguiente sección se dedica exclusi- acuerdo con los diagnósticos de la época, el diseño
vamente a analizar la situación fiscal de Colombia. presupuestal estaba distorsionado y el presupuesto
de cada año no guardaba consistencia con el resto
10. LA SITUACIÓN FISCAL de variables macroeconómicas. Había un desfase
entre las apropiaciones de gasto, su ejecución y los
giros.
Antecedentes
En los noventa, la política fiscal se desarrolló
Los desequilibrios fiscales de los últimos años se en medio de fuertes presiones por una mayor des-
originaron en presiones de gasto provenientes de la centralización de las decisiones político-adminis-
necesidad de cumplir derechos consignados en dife- trativas y fiscales. Esto se tradujo en asignaciones
rentes leyes que datan de mediados de los ochenta y ineficientes del gasto público. Los intentos de ajuste
la nueva Constitución. Infortunadamente no se ha del nivel central no se dieron por la vía de la reduc-
contado con las reformas necesarias para respaldar ción del gasto sino por mayores ingresos y mayores
dichas obligaciones. gastos de los entes territoriales. Por otra parte, las
Estas presiones de gasto y la falta de coherencia reformas de mercado no se desarrollaron a la luz de
entre las decisiones de gasto y de ingresos han dado los balances fiscales, sino bajo reglas de juego viejas,
origen desde los noventa a una gran inconsistencia sin tener en cuenta los impactos fiscales a futuro.
intertemporal. Por un lado, se creó una estructura Adicionalmente, las competencias no fueron cohe-
tributaria anacrónica, distorsionante y altamen- rentes con los recursos, de manera que buena parte
te regresiva y, por el otro, una estructura de gasto de las responsabilidades de las regiones quedaron
inflexible, altamente ineficiente y excluyente para en cabeza del gobierno central. Finalmente, el ajus-

81
visión colombia ii centenario: 2019

te tributario que debía ser consistente tanto con las aprobaron leyes que inducían su crecimiento92. Na-
reformas de mercado, como con las nuevas necesi- turalmente, esta asimetría generó una brecha per-
dades de gasto, resultó en la prevalencia de muchos sistente entre el comportamiento de los ingresos y
beneficios tributarios del IVA y del impuesto a la los gastos corrientes (Gráfico 1.54).
renta, que no evidenciaron aportes en términos de Entre 1999 y 2002, la política fiscal estuvo en-
crecimiento económico o una mayor equidad. Si marcada por las acciones derivadas del Acuerdo
bien el recaudo creció, se destinó a un mayor gasto con el FMI, que incluyeron medidas para desacele-
en pensiones y gastos más altos en las regiones que rar el crecimiento del gasto público, principalmen-
no estuvieron acompañados de mejoras en calidad te en el frente territorial; límites específicos para
ni en incrementos proporcionales de coberturas de el crecimiento y el nivel del gasto; restricciones al
educación y salud. endeudamiento territorial e iniciativas para hacer
sostenible el sistema pensional. Simultáneamente,
Evolución del Balance Fiscal del Sector Público se ajustaron los ingresos mediante correcciones a
no Financiero (SPNF) la base gravable del IVA y el impuesto a la renta,
Si bien en Colombia ya se habían presentado complementándolas con el impuesto a las transac-
situaciones de gran desequilibrio fiscal a comien- ciones financieras que, si bien puede ser altamente
zos del siglo XX, cuando el déficit del SPNF superó distorsionante, es de fácil recaudo y reduce la eva-
10% del PIB a raíz del elevado gasto militar y de sión93.
inversión pública del Gobierno Nacional Central Estas medidas de ajuste permitieron una reduc-
(GNC), entre 1979 y 1984 volvieron a registrarse ción del déficit del Sector Público Consolidado
desbalances de igual magnitud. No obstante, estos (SPC), que pasó de 5,5% en 1999 a 3,6% del PIB en
últimos se originaron en el sector descentralizado, 2002, a raíz de los mayores ingresos tributarios que,
particularmente en el sector eléctrico, transporte a su vez, aumentaron de 10,6% a 13,2% del PIB en
y otra infraestructura. El desajuste de la época lle- el mismo período (Cuadro 1.27).
vó a que la deuda pública se disparara, pasando de Durante el período 1998-2002 se implemen-
7,5% a comienzos de los ochenta a niveles de 20% taron importantes medidas encaminadas a for-
en 1985. talecer los ingresos nacionales, a través de la
En los noventa los desbalances continuaron, ampliación de las bases de IVA y renta, y algunas
aunque esta vez por el comportamiento del GNC. acciones antievasión94. En materia de control de
A pesar de haber estado en equi-
librio durante los primeros años Gráfico 1.53. Evolución del balance fiscal del SPNF y GNC (1981-2005)
de la década, para finales del pri-
mer lustro presentó un déficit 0,02
0,01
sistemáticamente creciente. En
0
efecto, el déficit del GNC pasó de -0,01
3,2% en 1995 a 7,6% del PIB en -0,02
% del PIB

199989 y, consecuentemente, en el -0,03


-0,04
mismo período la deuda públi-
-0,05
ca pasó de 22% del PIB a 39%90 -0,06
(Gráfico 1.53). -0,07
A lo largo de toda la década, -0,08
SPNF GNC
-0,09
se reglamentaron cinco reformas
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

tributarias91 que sólo lograron Años


incrementar los ingresos en dos SPNF: Sector Público No Financiero.
puntos porcentuales del PIB. Sin GNC: Gobierno Nacional Central.
embargo, por el lado del gasto se Fuente: DNP-DEE-Confis.

82
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Gráfico 1.54. Evolución de la brecha entre gastos e ingresos corrientes esfuerzo por reducir el impacto de
(% del PIB) los desajustes pensionales sobre las
25
finanzas públicas, a través de la Ley
549 de 1999 que creó el Fondo de
20 Pensiones de Entidades Territoria-
les (Fonpet).
15 A pesar de las medidas de ajuste,
% del PIB

cuyo objetivo era reducir el ritmo de


10 crecimiento de la deuda, gran parte
de ésta ya había sido causada por el
5
desequilibrio del sistema pensio-
Ingresos Gastos
nal95. De esta forma, si bien se logró
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
disminuir el déficit del SPC de 5,4%
Años
en 1998 a 3,2% del PIB en 2001, en
Fuente: Confis. el mismo lapso de tiempo la deuda
neta creció considerablemente, pa-
gasto, es importante resaltar los resultados de la sando de 29,5% a 47,7% del PIB96 (Gráfico 1.55).
Ley 617 de 2000, que permitió un mayor control Entre 2002 y 2005, las autoridades continuaron
del crecimiento de los gastos de funcionamiento con el ajuste fiscal adoptando un conjunto de re-
de las entidades territoriales. También cabe desta- formas entre las cuales se destaca la Reforma del
car la reforma constitucional que limitó el creci- Estado, que ha tenido un efecto fiscal equivalente
miento de las transferencias territoriales, y la Ley a 12,8% del PIB en valor presente; la Ley 797, que
715 de 2001 que buscó hacer más transparente su reformó la Ley 100 de 1993 y que, conjuntamen-
asignación y uso. Asimismo, fue muy meritorio el te con el Acto Legislativo recientemente aprobado

Cuadro 1.27. Balance fiscal del Sector Público Consolidado (% del PIB)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005


Sector Público No Financiero (6,3) (3,5) (3,8) (3,8) (2,5) (1,4) (2,4)
Gobierno Nacional Central (7,6) (5,5) (5,8) (6,1) (5,0) (5,5) (6,1)
Sector Descentralizado 1,3 2,1 2,0 2,3 2,5 4,1 3,7
Balance cuasifiscal del Banco de la República 0,4 0,5 0,7 0,8 0,6 0,5 0,1
Balance de Fogafín 0,4 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,1
Costo de la reestructuración financiera (0,0) (0,4) (0,7) (0,6) (0,4) (0,4) (0,3)
Ley de Vivienda - (0,1) (0,2) (0,2) (0,2) (0,1) (0,1)
Liquidación Caja Agraria (0,0) (0,1) (0,1) (0,1) (0,1) (0,0) (0,0)
Capitalización banca pública - (0,1) (0,4) (0,3) (0,2) (0,2) (0,2)
Discrepancia estadística 0,0 (0,1) 0,3 (0,3) (0,7) (0,3) -
SECTOR PÚBLICO CONSOLIDADO (5,5) (3,3) (3,2) (3,6) (2,7) (1,3) (2,5)
Balance Primario del Sector Público No Financiero (1,3) 1,6 1,4 1,0 2,5 3,3 2,2
Gobierno Nacional Central (4,3) (1,7) (1,8) (2,2) (0,8) (1,5) (2,0)
Sector descentralizado 3,0 3,4 3,2 3,3 3,3 4,7 4,3

Fuente: Confis.

83
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.55. Evolución de la deuda neta del SPNF la deuda pública, pues existen garantías
de tipo constitucional que impiden este
60,0
tipo de ajustes. Estas inflexibilidades
53,9
51,2 eran menores en décadas anteriores y
50,0 47,7
45,2
46,7 45,9 los recortes se hacían, por lo general,
40,0 39,0 vía gastos de inversión97. En las últi-
mas décadas, sin embargo, también ha
% del PIB

30,0
26,9
29,5
sido una característica la proliferación
22,9 de rentas de destinación específica, que
20,0 han acentuado la inflexibilidad y le han
quitado transparencia al ejercicio pre-
10,0
supuestal98.
-
A pesar de que el ajuste fiscal de los
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
últimos años ha sido útil para hacer
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPM. sostenible la deuda pública, éste ha sido
posible por la expansión de las fuentes
de ingresos, y no tanto por la reducción
por el Congreso, redujo la deuda pensional en 39 del gasto. Esto es preocupante porque los ajustes
puntos del PIB. También se aprobaron la Ley 788 son en gran parte transitorios, tanto por el lado de
de 2002 y la Ley 763 de 2003, que permitieron au- los ingresos, como por el de los gastos99. Así, el prin-
mentar los ingresos en 2,1% del PIB. Por su parte, cipal reto de la política fiscal es realizar un ajuste
el impuesto al patrimonio para financiar la segu- definitivo.
ridad democrática, adoptado como una medida
de emergencia para la vigencia de 2002 y 2003 con Fuentes de expansión del gasto público en las
el propósito de fortalecer a las Fuerzas Militares, últimas décadas
generó en esos dos años un recaudo equivalente a Como se mencionó anteriormente, la política
1,1% del PIB. A partir de 2004 y hasta 2006 se im- fiscal desde los noventa se ha caracterizado por la
plementó el impuesto al patrimonio, que ha mos- mayor descentralización, los efectos fiscales noci-
trado una efectividad menor que la de seguridad vos de algunas reformas de mercado y otros ajustes
democrática. institucionales, que han generado fuertes presiones
Como consecuencia de las medidas de ajuste y los sobre el gasto público y lo han hecho más inflexible.
efectos de la apreciación del tipo de cambio durante Es el caso del crecimiento de los pagos de pensio-
este período, la deuda pública se redujo de 53,9% a nes, que a comienzos de los noventa representaban
45,9% del PIB entre 1999 y 2005 (Gráfico 1.55). Esta menos del 1% del PIB y que actualmente signifi-
reducción es consistente con la recuperación del ba- can 4,2%100; del aumento de las transferencias a
lance primario, que pasó de -1,3% a 2,2% del PIB du- los entes territoriales, que pasaron de ser 2,4% del
rante el mismo período. PIB en 1990 a 5,2% en 2005 (Gráfico 1.56). En es-
Una característica del manejo de la política fiscal tas circunstancias, la persistencia del desajuste de
anterior a los años noventa era que a los períodos la segunda mitad de los noventa ha implicado un
con desajustes importantes le seguían períodos de alza considerable en el pago de intereses de la deu-
ajuste gracias a la mayor discrecionalidad de las au- da, que entre 1995 y 2005 aumentó de 1% a 4,3%
toridades para llevarlos a cabo, lo que se reflejó en del PIB.
la evolución de la deuda pública. Sin embargo, en El balance fiscal del GNC también se ha visto
los últimos diez años no ha sucedido así, debido a afectado, aunque en menor medida, por rubros
las mayores inflexibilidades: es más difícil reducir como gastos generales, servicios personales y otras
los excesos en pensiones, en las transferencias o en transferencias. A pesar de la descentralización, el

84
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Gráfico 1.56. Principales presiones del gasto público Los compromisos pensionales
en el GNC (1990-2005) se originaron por dos razones: i) la
mala utilización de las reservas de
25 la seguridad social, puesto que estos
recursos sirvieron en algunos casos
20
para financiar directamente gasto
del gobierno o para relajar el ajuste,
15
como ocurrió a mediados de los años
% del PIB

10
noventa; y ii) la insuficiencia de los
aportes por parte del gobierno, em-
5 pleadores y trabajadores, que dieron
lugar a un desequilibrio entre benefi-
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
cios y aportes.
Años Los costos originados en la falta de
Transferencias territoriales Pensiones Intereses Gasto total
provisión de las obligaciones directas
a cargo del gobierno, y en las que ha
Fuente: Confis. tenido que asumir como las de Fon-
colpuertos, Ferrocarriles Nacionales,
gasto en servicios personales y gastos generales su- Fuerzas Militares, Policía y maestros, han sido de
bió de 2,4% del PIB en 1990 a 3,5% en 2005, como 30% del PIB, sin incluir el costo que implica finan-
consecuencia de la Ley 4 de 1992 y del mayor gas- ciar dichos pagos. El costo implícito para financiar
to en seguridad y defensa . Por su parte, las otras
101 este tipo de obligaciones es superior a 10% del PIB.
transferencias aumentaron de 1,1% a 3,2% del PIB De esta manera, más de la mitad de la deuda pú-
en el mismo período, a raíz de las mayores contri- blica puede atribuirse a la forma como se financió
buciones a la nómina, los gastos asociados a la aten- el gobierno en el pasado: utilizando las reservas de
ción de la crisis financiera en el sector cooperativo y pensiones o retrasando las obligaciones a cargo de
las transferencias a las universidades públicas. los patronos y los trabajadores (Gráfico 1.57).
El incumplimiento del decreto 3041 de 1966,
Evolución de la deuda pensional según el cual la cotización global para los seguros
La deuda pensional del sector pú-
blico fue generada principalmente Gráfico 1.57. Pagos de pensiones y número de pensionados a cargo
por la ausencia de provisión de los del GNC (% del PIB)
compromisos pensionales en el Insti- 6 1.200.000
tuto de Seguros Sociales (ISS), en las
Cajas Públicas (Cajanal, Caprecom, 5 1.000.000

cajas de retiro de las Fuerzas Militares


4 800.000
y Policía y universidades, entre otras)
Pensionados
% del PIB

Pensionados
y también en muchas empresas de 3 600.000
servicios públicos. En las décadas an-
teriores este rubro no tenía un gran 2 Pagos 400.000
efecto en los flujos de caja del Esta-
1 200.000
do porque los pensionados eran muy
pocos. Sin embargo, esta deuda siem- 0 0
pre se causó en los balances, aunque
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

estuvo subestimada. Años


Fuente: DNP-DEE.

85
visión colombia ii centenario: 2019

de vejez, invalidez y muerte se debería incrementar Acto Legislativo con el cual se incluye en la Cons-
gradualmente de 9% a 22% en un lapso de 25 años titución el principio de la sostenibilidad financiera
que terminaría en 1992, fue la raíz del problema de del sistema, la definición de los derechos adqui-
aportes insuficientes. La regla de cotización prevista ridos, el adelanto de la transición de la Ley 100 al
en el decreto era de 50% a cargo del empleador, 25% 2010, la eliminación de la mesada 14 para los nue-
del trabajador y 25% del Estado. Sin embargo, es- vos pensionados, la definición de un tope de 25 sa-
tas condiciones fueron modificadas cinco años des- larios mínimos para las pensiones altas, el fin de la
pués, en 1973 con el decreto 1935, el cual suspendió mayoría de los regímenes exceptuados y especiales y
el aporte del Estado y no cumplió con la regla de se prohíbe la negociación de temas pensionales en
reajuste cada cinco años hasta llegar al 22% como lo las convenciones colectivas102.
señalaba el Decreto 3041. El proyecto de Acto Legislativo fue aprobado por
En este contexto, se expidió la Ley 100 de 1993, el Congreso, aunque con un impacto menor que el
con la cual se logró una mayor eficiencia y equidad inicialmente esperado, de todas maneras la deuda
en el sistema pensional colombiano. Sin embargo, pensional a cargo del GNC quedó en 161% del PIB
quedaron vigentes algunos privilegios que minaban (Gráfico 1.58)103. Con las condiciones aprobadas
los objetivos de solidaridad que se proponía la ley, por el Acto Legislativo, los nuevos afiliados no serán
en virtud de la presencia de regímenes especiales y objeto de subsidio, con excepción del subsidio de
exceptuados. Asimismo, mantuvo los privilegios de garantía de pensión mínima.
muchos regímenes por 20 años, creándose una larga
transición entre un sistema y otro. Crecimiento de las transferencias territoriales
Con el fin de corregir los desequilibrios existen- Si bien Colombia venía haciendo transferencias
tes que hacían insostenible financieramente el régi- a los entes territoriales desde la década de los cua-
men de prima media, el Congreso de la República renta (por la vía del situado fiscal para educación
aprobó la Ley 797 de 2003 que ajustó las contri- y salud), el primer intento sistemático de ejecutar
buciones, redujo las comisiones de administración dichas transferencias con criterios de equidad y
y seguros, así como los beneficios del régimen de eficiencia es de mediados de los años ochenta con
prima media en forma progresiva; elevó los requi- la expedición de la Ley 12 de 1986. Este intento de
sitos de semanas mínimas de pensión; creó el Fon- descentralización estuvo acompañado de una tran-
do de Garantía de Pensión Mínima
en las Administradoras de Fondos Gráfico 1.58. Evolución de la deuda pensional según la Ley 100/1993, la
de Pensiones (AFP) y otorgó facul- Ley 797/2003 y Acto Legislativo Aprobado (% del PIB)
tades para reformar los regímenes
1
de la Fuerza Pública y el magiste-
rio. Estos ajustes permitieron una 0
2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018 2021 2024 2027 2030 2033 2036 2039 2042 2045 2048
reducción del déficit en pensiones a
-1
cargo directo de la Nación en cerca
de 43% del PIB, en el período 2002- -2
% del PIB

2050. Infortunadamente, los requi-


-3
sitos del régimen de transición que
fueron ajustados con esta ley fueron -4

declarados inconstitucionales por la -5


Corte Constitucional.
Ante los fallos de la Corte con los -6
Años
que se declaró inconstitucional el Básico Ley 797/860 Con P. Acto Con Acto Aprobado Ley 797 sin Trans.

adelanto del régimen de transición,


Fuente: DNP-DEE.
el Gobierno presentó un proyecto de

86
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

sición para que los entes territoriales asumieran les106. Este hecho generaba inflexibilidades y expan-
nuevas responsabilidades, señaladas en los decretos siones permanentes del gasto público, dado que la
112, 1222 y 1333 de 1987. Esta transición consistía mayor parte de estos recursos se dirigían a pagos de
en un acompañamiento por parte de entidades del nómina.
Gobierno Nacional como la Escuela Superior de Al comparar el crecimiento económico con la
Administración Pública (ESAP) y el Instituto Geo- participación de los recursos transferidos a los mu-
gráfico Agustín Codazzi (IGAC), con acciones como nicipios y departamentos, se observa que en 1994 el
el Programa de Desarrollo Institucional (PDI). Con primero era alrededor de 6% y la participación de las
la expedición de la nueva Constitución de 1991, las transferencias en el PIB era del 3,5%. En 1996, la tasa
transferencias aumentaron, pues la participación se de crecimiento cayó a 2% y las transferencias aumen-
extendió del IVA a la totalidad de los ingresos co- taron su participación en el PIB a 4,3%. La situación
rrientes. de 1999 fue más dramática aun en razón a que el cre-
La fórmula diseñada implicaba que con cual- cimiento de la economía fue negativo en 4,24% y la
quier aumento en los ingresos corrientes de la Na- participación de las transferencias aumentó a 5,3%
ción automáticamente se debía transferir 42% a del PIB, pero al año siguiente –2000– disminuyeron
las regiones. De esta forma, se creó una fuente de a 4,6% del PIB (Gráfico 1.60). En síntesis, mientras
inestabilidad en los recursos transferidos y se ge- la tasa de crecimiento de la economía descendía, las
neraron fuertes incentivos para ajustar salarios y transferencias aumentaban su participación en el
ampliaciones de las nóminas sin que ello se tradu- PIB. Esta brecha señalaba la necesidad de compati-
jera en aumentos de cobertura o en mejor calidad bilizar la estabilidad de las finanzas públicas con el
en los servicios prestados. Esto, a su vez, impidió gasto social.
una correcta planeación en la asignación de recur- De las discusiones se concluyó que era funda-
sos hacia sectores fundamentales como la salud y la mental garantizar la estabilidad de los recursos
educación y obligó al gobierno a crear mecanismos que se dirigían al sector educativo. Sin embargo,
estabilizadores, como el Fondo de Crédito Educa- se puntualizó en la necesidad de aumentar los es-
tivo, para así poder cumplir con los compromisos fuerzos para mejorar la eficiencia, la cobertura, la
adquiridos104. calidad y la equidad regional107. Además, la brecha
Entre 1992 y 2000, las transferencias territoria- entre el crecimiento de las transferencias y el de
les aumentaron su participación en los ingresos co- toda la economía demandaba reformas con alcan-
rrientes de la Nación, pasando de 32,1% a 43,6%. ces mayores al de fortalecer los fiscos territoriales
Este fenómeno se originó por el cum-
plimiento del mandato constitucional Gráfico 1.59. Evolución del gasto en salud y educación
que dispuso que el 24,5% de los ingre- 4
del gobierno central (% del PIB)
sos corrientes se destinara al situado
3,5
fiscal (para cubrir las obligaciones de
educación y salud) y 22% debería ser 3

transferido a los municipios (Gráfi- 2,5

co 1.59)105. De este modo, los artículos


% del PIB

2
356, 357 y 358 de la Constitución Polí-
tica implicaban que cualquier esfuerzo 1,5

por aumentar los ingresos del Gobierno 1

Nacional por la vía de los recaudos tri- 0,5


Educación Salud
butarios, con el fin de reducir el déficit
0
fiscal, se convirtiera en una expansión 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Años
del gasto público, debido al aumento en
Fuente: Confis-Cálculos DNP-DEE.
los pagos por transferencias territoria-

87
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.60. Nivel de las transferencias territoriales Estructura tributaria


y crecimiento económico
La estructura tributaria ha sufrido
8,0
cambios importantes a lo largo de los
6

6,0
5
últimos 100 años. A comienzos del si-
glo XX la tributación dependía en gran
4,0
4 parte de los impuestos indirectos sobre

Crecimiento SGP
las aduanas, los cuales representaron en
Crecimiento PIB

2,0
3
0,0
promedio 4% del PIB en las primeras
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
2
cuatro décadas del siglo pasado. A par-
-2,0
tir de la década de los cuarenta y hasta
-4,0
1 finales de la década de los setenta, los
impuestos indirectos se mantuvieron
-6,0 0
Años constantes y cobró vital importancia el
PIB Transferencias
uso de los impuestos directos; sin em-
Fuente: Confis-DNP.
bargo su participación era similar, alre-
dedor del 3% del PIB109. En la década de
los ochenta el fortalecimiento del IVA
o al de hacer provisiones para contingencias pen- permitió que los impuestos indirectos recobraran su
sionales futuras; tampoco era suficiente con aque- importancia y se convirtieran en el principal tributo
llas como la Ley 617 de 2000 que colocaba límites dentro de los ingresos de la Nación representando
al crecimiento de los gastos de funcionamiento; se en promedio el 6% del PIB, frente al 4% del PIB de
requería un ajuste a la fórmula de transferir los re- los impuestos directos. Estos últimos, sin embargo,
cursos a las regiones, reformando el contenido de también se han visto favorecidos por incrementos
los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, en la tasa y base impositiva (Gráfico 1.61).
y la Ley 60 de 1993. En los inicios de los años noventa Colombia te-
La reforma propuesta consistió en adicionar a nía una carga tributaria equivalente al 15% del PIB
las transferencias corrientes el Fondo de Crédito incluyendo impuestos nacionales, contribuciones
Educativo. Así, el nuevo nivel del Sistema General parafiscales e impuestos territoriales (Cuadro 1.28).
de Participaciones (SGP) estableció una regla tran- Al finalizar la década esta carga ascendía al 20% y
sitoria según la cual durante los años
comprendidos entre 2002 y 2008, el Gráfico 1.61. Evolución de los ingresos tributarios
monto debía crecer en un porcentaje 0,09

igual al de la tasa de inflación causa- 0,08

da, más un crecimiento adicional en 0,07

forma escalonada108. Como resultado, 0,06


las transferencias redujeron su parti- 0,05
% del PIB

cipación en el PIB, al pasar de 5,7%


0,04
en el 2001 a 5,2% en el 2002. Ello ha
0,03
implicado un ahorro equivalente a
0,02
0,5% del PIB. El gran reto es el carác-
0,01
ter transitorio de esta fórmula, para lo
cual se requerirán nuevas propuestas 0
1950
1952
1954

1956

1958
1960
1962
1964
1966
1968

1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000

2
que simultáneamente sean equitativas Años

y estables para las regiones y sosteni- Indirectos Directos

bles para las finanzas públicas. Fuente: DIAN-Oficina de Estudios Económicos.

88
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Cuadro 1.28. Carga Tributaria en Colombia (% del PIB) más se aumentaron las contribuciones a la
seguridad social y otras rentas parafiscales,
Impuestos Impuestos
Año
nacionales territoriales
Parafiscales Petróleo Total financiadas en parte con impuestos a la
nómina. El aumento de impuestos en los
1990 8,0 2,0 3,7 1,4 15,1
1991 8,7 2,0 3,6 1,2 15,5
recaudos ocurrió con mayor IVA (interno
1992 8,9 2,0 3,7 1,1 15,7 y externo), cuyo recaudo aumentó de 4,8%
1993 9,7 2,1 3,8 1,1 16,6 del PIB en 1998 a 6,0% en 2005 y la base
1994 9,6 2,3 4,0 1,0 16,8 implícita pasó de representar el 30% del
1995 9,7 2,3 4,4 1,1 17,4 PIB en 1998 a 39% en 2004 (Cuadro 1.30).
1996 10,1 2,5 4,3 1,2 18,1 Por otra parte, el recaudo del impuesto a
1997 10,8 2,6 4,8 1,0 19,1 la renta pasó de 4,3% a 6,1% del PIB, en el
1998 10,6 2,7 5,8 0,9 20,1 mismo período y su base se incrementó en
1999 10,6 2,8 5,5 1,0 19,9 cuatro puntos al pasar de 12% del PIB en
2000 11,2 2,7 4,7 1,5 20,1 1998 a 16% del PIB en 2004111.
2001 13,2 2,7 4,7 1,4 22,0 En años recientes Colombia ha recurri-
2002 13,3 2,8 4,2 1,5 21,8
do a impuestos de emergencia con el fin
2003 13,9 2,8 4,0 1,5 22,1
de financiar el déficit fiscal y atender gas-
2004 14,9 2,8 4,1 1,6 23,4
tos que son permanentes como el gasto en
2005 14,9 2,8 4,3 1,6 23,5
seguridad y defensa. Éstos corresponden al
“Gravamen a los Movimientos Financie-
Cálculos Eric Haindl Rondanelli.
Nota: Los cálculos para 2005 son estimaciones de las diferentes en- ros” y el impuesto al patrimonio112.
tidades. Los principales problemas de la estruc-
Fuente: DIAN-DAF-DNP-Banco de la República. tura tributaria recaen sobre el impuesto
hoy es del 23,5%, sin considerar algunos impuestos Cuadro 1.30. Base implícita tributaria en Colombia
incluidos en las tarifas de servicios públicos. En el (% del PIB)
período 1998-2005, Colombia aumentó la carga de
impuestos de 10,6% a 14,9% del PIB, producto de Año Base implícita (% PIB)
cuatro reformas tributarias (Cuadro 1.29)110. Ade- IVA Renta
1990 24,8 11,2
Cuadro 1.29. Efecto de las reformas tributarias de los 1991 23,1 14,9
noventa (% del PIB) 1992 27,9 15,3
1993 30,5 14,4
1994 30,7 13,5
Concepto Carga tributaria
1995 30,5 10,7
Antes Después Incidencia 1996 30,8 10,7
Ley 49 de 1990 8,4 9,1 0,7 1997 30,7 12,3
Ley 6 de 1992 9,1 10,1 1,0 1998 30,0 11,6
Ley 223 de 1995 9,7 10,9 1,2 1999 29,7 12,0
Ley 488 de 1998 10,7 11,1 0,4 2000 31,6 11,5
Ley 487 de 1998(1) -- -- -- 2001 33,9 14,8
Ley 633 de 2000 11,1 12,9 1,8 2002 34,0 14,6
Ley 788 de 2002 12,9 13,7 0,8 2003 37,4 14,8
Ley 863 de 2003 13,7 14,7 1,0 2004 38,8 15,6

(1) Creó los bonos de paz y se recaudaron $600.000 mi-


llones. Fuente: DIAN-Eric Haindl Rondanelli (2005) Impacto de las
Fuente: DIAN-DNP-DEE. reformas tributarias de 2002 y 2003 (mimeo).

89
visión colombia ii centenario: 2019

de renta e IVA. El primero presenta un alto nivel Cuadro 1.32. Productividad del recaudo en América
de exenciones para las personas naturales y para Latina (% del PIB)*
algunos sectores económicos, y está afectado por IVA (2003) Renta
sobretasas transitorias (Cuadro 1.31). Sin embargo,
Mexico (1)
0,223 0,144
la productividad de este impuesto está por encima
Venezuela(1) 0,279 0,162
del promedio latinoamericano (Cuadro 1.32). Por Argentina (1)
0,265 0,069
su parte, el IVA presenta varios problemas como la Perú(2) 0,279 0,100
multiplicidad de tarifas y el amplio número de bie- Colombia(4) 0,388 0,156
nes exentos que dificultan la labor administrativa de Paraguay 0,421 n.d.
la DIAN y generan incentivos para evadir el pago de Chile(4) 0,441 0,246
este impuesto (Cuadro 1.33). Guatemala(3) 0,473 0,046
Bolivia 0,484 n.d.
El Salvador 0,545 n.d.
Cuadro 1.31. Estimación de los beneficios tributarios en
el impuesto a la renta (% del PIB) Brasil(1) n.d. 0,161
Promedio 0,380 0,136

Concepto (% PIB) * Medida como el recaudo en términos del PIB dividido por la ta-
rifa del impuesto.(1) Corresponde al año 2000. (2) Corresponde al año
Rentas de trabajo 1,01 2002. (3) Corresponde al año 2003. (4) Corresponde al año 2004.
Fuente: Eric Haindl Rondanelli (2005). Impacto de las reformas tri-
No contribuyentes (hospitales, universidades,
0,95 butarias de 2002 y 2003 (mimeo).
iglesia, etc.)
Rentas exentas (zonas francas, indemnizaciones,
0,22
etc.) Cuadro 1.33. Tasas del impuesto de IVA
Beneficios con marchitamiento (Ley 788 de 2002) 0,15 en América Latina
Descuentos tributarios 0,05 País Tarifa principal Número de tarifas
Tratamiento tributario especial 0,03 Argentina 21,0 3
Deducciones 0,01 Bolivia 13,0 1
Total beneficios 2,42 Brasil 11,0 3
Canadá 7,0 1
Fuente: DIAN-DNP-DEE. Chile (1) 19,0 1
Colombia(2) 16,0 10
Costa Rica 13,0 1
Como se anotó, la tributación de personas natu-
República Dominicana 8,0 1
rales es baja, pues el impuesto recae sobre las per-
Ecuador 10,0 1
sonas que devengan más de siete salarios mínimos
El Salvador 13,0 1
y los ingresos laborales tienen un 25% de exención Guatemala 10,0 1
del impuesto a la renta113. En contraste, resultado de Jamaica 15,0 3
una tarifa de 35%, que para los años 2004 y 2005 se México 15,0 2
elevó a 38,5%, el impuesto a la renta es el más eleva- Panamá 5,0 2
do de América Latina (Cuadro 1.34). El 93% de éste Perú 18,0 1
se origina en las personas jurídicas o empresas y 7% Trinidad y Tobago 15,0 1
en las personas naturales. En Chile, esta composi- Uruguay 23,0 2
ción es de 29% en personas naturales y 71% en em- Venezuela 16,5 1
presas114. Si se considera el descuento por concepto
(1) Hasta el 2007 y a partir de allí se reducirá a 18%. (2) Las tarifas
de reinversión de utilidades en capital fijo, incentivo del impuesto son: 3%, 7%, 8%, 10%, 16%, 20%. Para automóviles se
de carácter transitorio, la tasa efectiva pasa a 31,2%. aplican cuatro tarifas: 20%, 25%, 35% y 38% dependiendo del cilin-
draje.
La productividad de este impuesto está por encima Con base en: Banco Mundial. Colombia: Public Expenditure Review,
del promedio latinoamericano, pero aún no alcanza 2004.

90
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Cuadro 1.34. Tasas de impuesto a la renta sobre el lariados, lo que permitiría aumentar los recaudos
ingreso de las personas y empresas en cerca de 0,6% del PIB y se acercaría a las condi-
ciones de los demás países latinoamericanos. Simul-
País Personas Naturales
táneamente sería necesario reducir a un rango del
Más baja Más alta Empresas 30% - 32% el impuesto a la renta de las empresas,
Argentina 6,0 35,0 35,0 para disminuir el costo de uso del capital y permitir
Bolivia 13,0 13,0 25,0 generar más inversión e innovación tecnológica.
Brasil 15,0 27,5 34,0 En el caso del IVA, las dificultades tienen que ver
con la estrechez de la base y la dispersión de las ta-
Canadá 17,0 29,0 36,6
rifas, 11 en total, que van desde el 2% hasta el 38%
Chile (1)
5,0 45,0 17,0
siendo 16% la tarifa general. Cualquier reforma de-
Colombia (2)
20,0 38,5 38,5 bería incorporar más bienes y servicios a la base del
Costa Rica 10,0 25,0 36,0 IVA, dentro de los cuales podrían incluirse los servi-
Ecuador 5,0 25,0 36,3 cios diferentes a educación y salud e incluso algunos
El Salvador 10,0 30,0 25,0 bienes no sensibles de la canasta familiar. Con esta
Guatemala 15,0 30,0 31,0 incorporación y con una tarifa promedio de 14% se
Honduras 10,0 30,0 25,0
obtendría un recaudo adicional de 0,5% del PIB y se
eliminarían parte de las distorsiones generadas por
Jamaica 25,0 25,0 -
la dispersión de tarifas.
México 3,0 32,0 34,0 Otra importante fuente de recursos que por lo
Paraguay 30,0 30,0 30,0 general eleva la carga impositiva sobre las nóminas
Perú 15,0 30,0 27,0 es la parafiscalidad, cuyo objetivo es contribuir con
República
15,0 25,0 25,0
aportes para pensiones, salud, financiamiento del
Dominicana Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
Uruguay 30,0 30,0 35,0 y el SENA y también financia las actividades de bien-
EE.UU. 15,0 35,0 40,0 estar a cargo de las cajas de compensación familiar
Venezuela 6,0 34,0 34,0 (Cuadro 1.35). Estas contribuciones son de carácter
mixto entre trabajadores y empresarios, aunque más
(1) En Chile, el impuesto a la renta de las empresas comercia- del 70% están en cabeza de estos últimos, o 100%
les, industriales y mineras, entre otras, tiene una tasa de 17%. Por
para el caso de las cajas115 (Cuadro 1.36).
excepción los contribuyentes de los sectores agrícola, minero y
transporte pueden tributar con base en la renta presuntiva, cuan- Cuadro 1.35. Recaudo de impuestos parafiscales
do cumplan con los requisitos legales del régimen de renta. (% del PIB)
(2) Existe una tarifa de cero (0) para ingresos inferiores a
$20,4 millones.
Salud y Cajas y
Fuente: The World Bank and Martindale-Hubell Law Direc- Año ICBF SENA FNC Total
pensiones otros
tory, 2000 y Cámara de Comercio de Bogotá (www.empresario.
com.co). Tomado de Banco Mundial. Colombia: Public Expen- 1998 3,9 0,7 0,3 0,2 0,8 5,8
diture Review. 2004. 1999 3,6 0,7 0,3 0,1 0,8 5,5
2000 2,9 0,6 0,3 0,1 0,8 4,7
los niveles de países como Chile, Venezuela y Brasil
que con tasas nominales más bajas logran un mayor 2001 2,9 0,6 0,4 0,0 0,8 4,7
recaudo. 2002 2,6 0,6 0,3 0,0 0,7 4,2
Teniendo en cuenta los elementos anteriores, una 2003 2,5 0,5 0,3 0,1 0,6 4,0
reforma al impuesto a la renta debería equilibrar la 2004 2,7 0,5 0,3 0,0 0,6 4,1
carga entre personas naturales y empresas. Existen 2005 2,8 0,5 0,3 0,0 0,7 4,3
instrumentos, como la reducción de los beneficios
adicionales a la exención inicial que tienen los asa- Fuente: DNP.

91
visión colombia ii centenario: 2019

Cuadro 1.36. Costos parafiscales en algunos países cipal que dificultan su administración
y reducen su productividad. En los de-
Concepto México (1)
Colombia (2)
Chile(3)
Argentina (4)
partamentos, los principales ingresos
Pensiones (IVM) 8,5 15,5 - 17.5 15,0 18,81 tributarios corresponden al impuesto
Salud 12,5 12,0 3,0 3,59 a la cerveza y licores, la sobretasa a la
Riesgos profesionales 2,5 1,0 gasolina y el impuesto a los cigarrillos,
Infancia (ICBF) 1,0 4,0 8 los cuales representaron en 2003 cerca
SENA 2,0 del 78% de sus ingresos (Cuadro 1.37).
Solidaridad 2,0 0-1 1,05
Por otra parte, en los municipios, tres
Otros (cajas) 5,0 4,0 2,5 5,25
impuestos representan el 85% del total
de la tributación: el impuesto de Indus-
Cesantías 8,3
tria y Comercio, el impuesto predial y la
Total 31,5 46.8 - 49,8 20,5 36,7
sobretasa a la gasolina116.
(1) En México el 70% está a cargo del patrono, 25% del trabajador y 5% Para resolver estos problemas y vol-
del gobierno en el caso de pensiones, salud. Las demás cargas están a cargo ver más eficiente y efectivo el recaudo,
del patrono. deberán adelantarse al menos las si-
(2) En Colombia el 75% de pensiones y el 70% de salud están a cargo del
guientes acciones: mejorar el sistema y
empleador. Los fondos de solidaridad en pensiones y salud están a cargo del
trabajador. Las demás cargas están a cargo del empleador. conservación de los catastros, genera-
(3) En Chile el aporte a pensiones está a cargo del trabajador. El de salud lizar el procedimiento de autoavalúo,
lo paga el empleador. elevar el rango mínimo del impuesto y
(4) En Argentina el empleado aporta 11% para pensiones, 3% para salud, eliminar las exenciones para las zonas
3% para solidaridad. El resto lo aporta el empleador.
Fuente: Asociación Internacional de Seguridad Social y Mesa-Lago (2000) rurales. Adicionalmente, se requerirá
Estudio comparativo de los costos fiscales de la transición de ocho reformas pen- un marco sancionatorio y procedimen-
sionales en América Latina (CEPAL). Cálculos: DNP-DEE. tal para los entes territoriales, unificar
los regímenes y declaraciones de pago
Para los ajustes que habrá que abordar en este en los impuestos departamentales y definir las com-
tema, será importante evaluar su incidencia real so- petencias para el caso de impuestos al consumo.
bre el mercado laboral y el régimen de pensiones. En el Capítulo III, sección de “Reformas fiscales”,
La experiencia internacional sugiere que un mejor con base en el anterior análisis, se proponen las me-
balance de estas contribuciones entre trabajadores didas de ajustes necesarios para la racionalización
y empleadores genera incentivos para la formaliza- del sistema impositivo.
ción y la generación de empleo.
11. DESCOMPONIENDO EL CRECIMIENTO
Problemática tributaria territorial
A lo largo de los últimos 50 años, el crecimiento
Dentro de los problemas de la estructura de im- económico colombiano ha mostrado ascensos y des-
puestos territoriales sobresalen la pérdida de di- censos de diversa intensidad. Durante la década de los
namismo de los impuestos al consumo de licores cincuenta, las tasas de crecimiento fueron relativa-
y otros; el bajo potencial del impuesto predial y la mente altas y estables, con un promedio de 4,3%. La
proliferación de rentas con destinación específica. mayor dinámica se registró en los sesenta, expansión
Mención aparte tienen los problemas instituciona- que se prolongó hasta 1972, cuando se alcanzó una
les de recaudo como: i) la ausencia de instrumentos tasa de crecimiento de 7,7% y se inició un proceso de
con mayor capacidad coactiva y ii) la ausencia de desaceleración; desde entonces, la economía colom-
un marco regulatorio y procedimental específico biana no ha vuelto a crecer al mismo ritmo.
para estas entidades. En efecto, existe una gran va- A comienzos de los ochenta, el comportamiento
riedad de impuestos a nivel departamental y muni- de la economía tuvo un ligero repunte. Sin embargo,

92
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Cuadro 1.37. Impuestos territoriales en Colombia (% del PIB)

Industria y Tabaco y Sobretasa a la


Año Predial Cerveza Licores Otros Total
Comercio cigarrillos gasolina y ACPM
1990 0,2 0,4 0,4 0,5 0,2 0,3 1,99
1991 0,2 0,4 0,4 0,6 0,2 0,3 2,00
1992 0,3 0,4 0,4 0,6 0,1 0,3 2,03
1993 0,3 0,4 0,3 0,5 0,1 0,4 2,05
1994 0,4 0,5 0,4 0,5 0,1 0,4 2,25
1995 0,4 0,5 0,4 0,5 0,1 0,4 2,27
1996 0,5 0,6 0,4 0,4 0,1 0,5 2,46
1997 0,5 0,6 0,4 0,4 0,1 0,6 2,56
1998 0,6 0,7 0,4 0,4 0,1 0,6 2,73
1999 0,6 0,7 0,4 0,4 0,1 0,3 0,3 2,78
2000 0,5 0,7 0,4 0,3 0,1 0,3 0,4 2,73
2001 0,5 0,7 0,3 0,4 0,1 0,3 0,4 2,72
2002 0,7 0,7 0,4 0,3 0,1 0,3 0,3 2,76
2003 0,7 0,7 0,4 0,3 0,1 0,4 0,3 2,82
2004 0,7 0,7 0,4 0,3 0,1 0,4 0,2 2,81

Cálculos: Erik Haindl Rondanelli (2005) Impacto de las reformas tributarias de 2002 y 2003 (mimeo).
Fuente: DIAN-Confis-Banco de la República-DAF-DNP.

al terminar la década de los noventa, el país cayó en de su tasa de crecimiento económico como por
una profunda recesión que significó una contrac- el aumento de su volatilidad, pero sigue siendo la
ción del producto de 4,2%. A partir de 2000 se han de menor volatilidad de la región. En los setenta y
observado signos de recuperación que han permiti- ochenta Colombia presentó un crecimiento eco-
do alcanzar, en años recientes, tasas de crecimiento nómico superior y menos volátil que el promedio
de 4%. latinoamericano (Cuadro 1.38). Sin embargo, a par-
En las últimas tres décadas, la economía colom- tir de la década de los noventa, el crecimiento pro-
biana se ha caracterizado tanto por la disminución medio del país ha sido menor al latinoamericano,

Cuadro 1.38. Tasa de crecimiento económico promedio y volatilidad por décadas


Crecimientos promedio anuales (%)

País Década de los 70 Década de los 80 Década de los 90


Crecimiento(1) Volatilidad(1) Crecimiento(1) Volatilidad(1) Crecimiento(1) Volatilidad(1)
Argentina 3,20% 4,42% -0,90% 4,87% 2,99% 5,38%
Brasil 8,01% 3,71% 3,11% 4,59% 2,15% 2,15%
Chile 1,83% 7,07% 3,71% 7,05% 6,18% 3,63%
Colombia 5,74% 1,76% 3,40% 1,54% 2,74% 2,74%
México 6,48% 2,08% 2,26% 4,11% 3,34% 3,55%
Perú 3,94% 2,76% 0,33% 7,96% 3,37% 4,66%
Venezuela 5,19% 2,70% 0,20% 4,71% 2,55% 4,65%
Promedio AL (2)
5,47% 3,58% 1,97% 4,95% 3,11% 3,54%

(1) Datos hasta el 2000.


(2) Promedio simple que incluye Ecuador, Uruguay y Paraguay.
Fuente: IFS-FMI, DANE.

93
visión colombia ii centenario: 2019

pero su volatilidad también ha sido más baja que Gráfico 1.62. Formación bruta de capital fijo como
el promedio de la región. En conclusión, en el con- proporción del PIB 1970-2004(1)
texto latinoamericano, la economía colombiana fue 25
exitosa en el pasado, tanto en términos de tasas de
crecimiento, como de estabilidad macroeconómica; 20

pero los resultados recientes la ubican por debajo de

% del PIB
15
los estándares de la región.
10

Fuentes de crecimiento 5

Para dar cuenta sobre las fuentes de crecimiento 0

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004
de una economía resulta útil recurrir a un esquema
Años
sencillo contable según el cual el crecimiento está
explicado por los aumentos de los recursos de ca- (1) Proyección para el 2004; en 1994 existió un cambio meto-
pital y trabajo, junto con la PTF117. Históricamente, dológico de la serie por cambio de base en cuentas nacionales.
los crecimientos del capital y de la fuerza laboral en Fuente: DANE. Cálculos DNP.

Colombia han explicado cerca de 75% de los in-


crementos en el producto, mientras que el restante No obstante, la desaceleración del crecimiento
25% se explica por el aumento de la PTF. El Cuadro del capital se explica por el comportamiento de la
1.39 muestra una desaceleración del crecimiento inversión que, como se muestra en el Gráfico 1.62,
del capital y trabajo que, en promedio, pasó de 4,3% sufrió una gran caída después de los altos niveles
en los setenta, a 3,1% dos décadas más tarde. Por su de mediados de los noventa. De más de 20% del
parte, el crecimiento de la PTF fue negativo en los PIB que representaba durante 1993 a 1995 cayó a
noventa. niveles cercanos a 13% en 1999. Como se insistirá
en el Capítulo III, hacia el futuro la inversión debe
incrementar su participación en el PIB para que la
Cuadro 1.39. Fuentes de crecimiento económico.
economía colombiana registre tasas de crecimiento
Crecimientos promedio anuales (%)
superiores a 4,0%.
Por su parte, la contribución del factor trabajo al
Capital Trabajo (K+L) PTF %PIB
crecimiento económico presenta aportes cada vez
Prom. 70-80 2,12% 2,13% 4,25% 1,39% 5,63% menores. En los setenta éstos fueron en promedio
Prom. 81-90 1,71% 1,45% 3,17% 0,25% 3,42%
2,1% y para los noventa cayeron a 1,28%. Esto se
atribuye, en parte, a las altas tasas de desempleo re-
Prom. 91-04 1,80% 1,28% 3,08% -0,32% 2,76% gistradas durante los últimos años.

Fuente: Cálculos DNP. Comportamiento de la productividad total


de factores
El aporte del capital, tanto físico como humano, En el Gráfico 1.63 se presenta la evolución de la
ha sido importante en los últimos 30 años. En los PTF entre 1970 y 2004. En los años setenta esta va-
años setenta se dio con la continuación del proceso riable experimentó una tendencia creciente, que se
de industrialización, que permitió la incorporación revirtió a partir de los ochenta, cuando se inició una
de nuevas tecnologías. De igual forma, el proceso de caída en su crecimiento. Las tasas de crecimiento
apertura de los noventa facilitó la entrada al país de negativas se mantuvieron hasta los años noventa y
bienes de capital e intermedios para el proceso de la su comportamiento reciente presenta tasas de creci-
reconversión del aparato industrial. miento ligeramente superiores a cero.

94
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Gráfico 1.63. Niveles y crecimiento de la productividad total de los factores


a. PTF en niveles b. Crecimiento de la PTF
6

1,30
4
1,25

1,20 2

1,15
0
1,10

1,05 -2

1,00
-4
0,95

0,90 -6

0,85
-8
0,80
1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004
-10

1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente: Cálculos realizados por Clavijo (2003). Fuente: Cálculos realizados por Clavijo (2003).

Los elementos que explican el deterioro de la y, por consiguiente, en la capacidad del país para
PTF en Colombia son el entorno macroeconómico, impulsar las actividades productivas y la inversión
las condiciones de seguridad y los bajos niveles de privada. Si se logran avances en la reducción de la
cambio técnico. Los dos primeros factores afectan el violencia, mejorando la percepción de orden públi-
clima de los negocios, pues van en detrimento de la co, se incentivará la inversión doméstica y extran-
inversión privada. jera por la mayor credibilidad en las políticas de
En cuanto al entorno macroeconómico, es im- seguridad del Estado. Como muestra de lo anterior,
portante destacar el deterioro fiscal de finales de la el Gráfico 1.65 se presenta una relación negativa en-
década pasada y comienzos de la presente. Éste se tre la tasa de homicidios por 100.000 habitantes y el
originó a raíz de los siguientes factores: i) las mayo- índice de la PTF.
res obligaciones derivadas de la nueva Constitución
de Colombia; ii) el atraso de la tributación; iii) el Gráfico 1.64. Relación entre la PTF y el déficit fiscal
crecimiento de las obligaciones pensionales a cargo como proporción del PIB
del Gobierno Nacional; y iv) la fuerte acumulación
1,30
de deuda pública. Estos factores explicaron en parte
1,25
la fuerte caída de la PTF en los noventa.
1,20
Históricamente se ha presentado una alta corre-
1,15
lación entre la PTF y las finanzas públicas; a medi- 1,10
PTF

da que se aumenta el déficit fiscal, la PTF se reduce, 1,05


como consecuencia de la sustracción que hace el sec- 1,00
tor público, vía mayores impuestos para pagar deudas 0,95

causadas en el pasado o para combatir la inseguridad 0,90

(Gráfico 1.64). Este hecho estilizado muestra que el 0,85


R2= 0,479
saneamiento de las cuentas fiscales es una condición 0,80
-10 -8 -6 -4 -2 0 2 4
Balance fiscal (%) PIB
necesaria para aumentar la productividad.
Adicionalmente, la situación de orden público Fuente: Banco de la República. DNP-UIP, Confis y Clavijo
tiene una fuerte influencia en el clima de negocios (2003).

95
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 1.65. Relación entre PTF y la tasa de homicidios por 100.000 habitantes
PTF Homicidios

1,30 90
1,30
1,25 80 1,25
1,20 70 1,20

1,15 1,15
60
1,10 1,10
50

PTF
1,05
1,05
40 1,00
1,00
30 0,95
0,95
20
0,90
0,90
0,85
0,85 10 R2= 0,6534
0,80
0,80 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Tasa de homicidios
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fuente: Instituto de Medicina Legal y Clavijo (2003). Fuente: Instituto de Medicina Legal y Clavijo (2003).

PIB potencial y observado desempleo, el mayor uso de la capacidad instalada y


La máxima capacidad productiva de un país se un leve aumento de la productividad.
logra cuando se utilizan plenamente los factores Por otro lado, el aumento de la productividad
productivos, esto es, cuando se emplean totalmente de los factores también se puede explicar a partir
el trabajo y el capital disponibles. Este nivel de pro- de la relación positiva que existe entre el trabajo
ducción se conoce como el PIB potencial e indica las calificado y el acervo capital. Efectivamente, desde
posibilidades reales de crecimiento de un país. Así, los años setenta la oferta de mano de obra califi-
cuando el PIB observado está por debajo de su nivel cada ha aumentado, aunque no al mismo ritmo de
potencial, la economía puede aumentar su ritmo de crecimiento que el capital (Gráfico 1.67). Esto es
crecimiento con relativa facilidad. un claro indicio de que, para lograr aumentos sig-
Entre 1994 y 1997 la economía colombiana ope- nificativos en la productividad, y por lo tanto en
raba por encima de su producto potencial, como el crecimiento económico, es necesario aumentar
consecuencia de la elevada demanda interna, que a el nivel de calificación de la mano de obra colom-
su vez fue resultado de la expansión del gasto pú- biana.
blico y de la recomposición del acervo
de bienes de consumo durables del sec- Gráfico 1.66. Relación entre el PIB observado y el potencial
tor privado. Con la recesión económica 1,3
de finales de los noventa se presentaron 1,3
altos niveles de desempleo y una consi- 1,2
derable subutilización de la capacidad 1,2
instalada, que llegó a estar por debajo de 1,1
65%. De este modo, en 1999 la brecha 1,1
entre el PIB potencial y el observado fue 1,0
8,7 puntos del PIB. 1,0
A partir de 2000, el crecimiento del 0,9
PIB observado fue de 2,9%, superior a 0,9
1,7% del PIB potencial (Gráfico 1.66), 0,8
de tal forma que en 2004 se redujo la
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

brecha del producto en tres puntos. Esto PIB Potencial PIB Observado
fue posible gracias a la caída en la tasa de Fuente: Cálculos DNP-DEE.

96
de dónde venimos y dónde estamos
dónde estamos en lo económico

Gráfico 1.67. Índices del acervo de capital y ocupados calificados

Capital Calificados

125 107

Calificados Capital
106
120

105

115
104

103
110

102

105
101

100 100
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Nota: Ocupados calificados en siete ciudades.
Fuente: DNP-DEE.

Composición y evolución sectorial (Cuadro 1.40). No obstante, el sector no transable


La pérdida de dinamismo de la economía du- de la construcción, que presenta los mayores enca-
rante las últimas décadas también se ha reflejado denamientos en la economía y una alta volatilidad,
en el comportamiento sectorial. De hecho, durante registró en los noventa una tasa de crecimiento
los ochenta y los noventa, los sectores transables, promedio negativa. Cabe destacar que en los úl-
agropecuario e industrial, mostraron un creci- timos cinco años, los crecimientos de la construc-
miento bajo e inferior al promedio de la economía. ción (7,3%) y la industria (4,7%) muestran una
En el mismo período los sectores no transables, fi- clara recuperación respecto a lo observado en dé-
nanciero y público, tuvieron un mejor desempeño cadas anteriores.

Cuadro 1.40. Tasa de crecimiento económico promedio y volatilidad sectorial


Crecimientos Promedio Anuales (%)

Sector Década de los setenta Década de los ochenta Década de los noventa
Crecimiento Volatilidad Crecimiento Volatilidad Crecimiento Volatilidad
Agropecuario 4,48% 2,35% 2,94% 2,11% 1,72% 2,31%

Construcción 6,62% 8,02% 3,68% 8,44% -0,91% 13,15%

Financiero 5,40% 2,29% 4,14% 3,11% 3,91% 4,87%

Industria 6,00% 3,32% 2,83% 3,22% 1,47% 4,59%

Gobierno 6,21% 3,25% 5,16% 3,48% 5,67% 7,72%

Total(1) 5,50% 1,76% 3,48% 1,54% 2,74% 2,74%

(1) Incluye todos los sectores económicos que componen el PIB.


Fuente: DANE. Cálculos DNP-DEE.

97
visión colombia ii centenario: 2019

De igual forma, también se han Gráfico 1.68. Estructura de la economía colombiana


presentado cambios sustanciales en
100%
la composición sectorial del produc-
27,0
to (Gráfico 1.68). En este sentido, el 80% 40,7 46,6 49,1
sector servicios ha incrementado sig- 11,7 65,0
60%
nificativamente su participación, de 17,5
menos de 50% en los años setenta, a 40% 24,9 24,4
cerca de 65% en 2005. Al mismo tiem- 61,3
15,5
20% 41,7
po, el sector secundario ha perdido 28,0 26,4 18,2
importancia. La industria pasó de re- 0%
presentar 25% del PIB en los setenta, 1930 1950 1970 1990 2005
a 15,5% del PIB en 2005. Por su parte,
Agro-minas Industria Servicios
el sector primario, compuesto por las
actividades agropecuarias y la mine- Fuente: DANE. Cálculos: DNP-DEE.
ría, también redujo su participación,
que cayó en el mismo período cerca de a 15%, 51% y 24%, respectivamente; y en 2000, los
10% del PIB. porcentajes fueron 12%, 47% y 30%.
Esta recomposición sectorial también se eviden- Para terminar, los diagnósticos presentados en
cia por el lado del consumo intermedio. En efecto, este capítulo son la base para las estrategias, metas y
en 1970 el 25% del consumo intermedio era pro- políticas propuestas en los Capítulos III a VI. Antes
visto por el sector agropecuario, 49% por el sector de entrar en ellos, el próximo capítulo analiza tres
industrial y 22% por el sector de servicios. En la dé- condiciones determinantes para su cumplimiento
cada del noventa, estas participaciones cambiaron en el camino al segundo centenario.

98
Notas

1
Algunas de las ideas expuestas en este aparte fueron to- 11
David Ricardo (1959). Principios de economía política y
madas de la ponencia de Santiago Montenegro, para el Tercer tributación. Ed. F. C. E., México.
simposio sobre economía de la Costa Caribe: las finanzas públi- 12
Sin excepción, todos los países hoy desarrollados logra-
cas regionales, Barranquilla, abril 25 de 2003. ron sus altos niveles de bienestar a partir de los recursos natu-
2
Véase Andes 2020: A New Strategy for the Challenges of rales, con una clara estrategia de exportaciones. Estados Uni-
Colombia and the Region. Council on Foreign Relations Re- dos pasó de ser un país con abundancia de recursos naturales a
port (2004), Washington. desarrollar industrias intensivas en dichos recursos, para luego
3
Eduardo Posada Carbó (2002), Reflexiones sobre la cultura centrarse en la producción basada en las tecnologías de la
política colombiana, Cátedra Corona, Uniandes. información y las comunicaciones. Por su parte, Canadá debe
4
Alberto Lleras, Reflexiones sobre la historia, el poder y la su proceso de industrialización a las exportaciones de bienes
vida internacional, 1994. Pág. 111. primarios, mientras Australia basó su desarrollo en industrias
5
Malcolm Deas, Del poder y la gramática. Y otros ensayos derivadas de la lana y los minerales.
sobre historia, política y literatura colombiana. Tercer Mundo Dentro de los países escandinavos también se encuentran
Editores. Bogotá, 1993. casos similares de desarrollo económico exitoso. Estas nacio-
6
Ídem. nes siempre fueron ricas en recursos naturales como los del
7
Este análisis debe ser complementado con el número de mar, las tierras, los bosques y muchas fuentes de agua para la
años en que estuvo cerrado el Congreso. En el siglo XX, el Con- generación de energía. Históricamente, Suecia logró su de-
greso no funcionó durante 14 años: en el período 1904-1909, en sarrollo pasando de tener una fuerte industria maderera a la
el gobierno de Rafael Reyes; y durante 1949-1958, período en el expansión de sectores de alta tecnología, como es el caso de
cual se dio la dictadura militar de Rojas Pinilla (1953-1958), la Saab. Rara vez se menciona que una industria finlandesa, líder
más corta del continente. a nivel mundial en la telefonía móvil como Nokia, pasó de
8
Adolfo Meisel Roca, “¿Por qué Colombia no ha tenido ser un productor de pulpa de madera a convertirse en el líder
hiperinflación? Los determinantes de una política económica mundial de las comunicaciones.
estable”, 1997, J. Linz, Crisis Breakdown and the Equilibration, Sin embargo, no es necesario remontarse a países lejanos
1978, y A. Lijphart, Democracies Patterns of Majoritarias and para encontrar modelos exitosos de desarrollo basados en el
Consensus Government in Twenty-one Countries, 1984. aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas.
9
Armando Montenegro y Rafael Rivas (2005), Las piezas También lo están haciendo países emergentes exitosos como
del rompecabezas. Desigualdad, pobreza y crecimiento. Pág. 19. Chile o Costa Rica. Chile ha tenido éxito en la utilización de
10
Adam Smith había planteado ya la idea de la ventaja sus recursos naturales para la exportación y ha logrado agre-
absoluta, suponiendo que cada país debía especializarse en garle valor y realizar encadenamientos “hacia adelante” y “ha-
la producción de aquellos bienes que fuera capaz de produ- cia atrás” a dichos recursos. Este país ha logrado aprovechar
cir con menos recursos que los demás. Ricardo dio un paso sus minerales, sus tierras, sus aguas y su localización. Entre
adelante y demostró que cualquier país puede sacar provecho 1970 y 2003, el PIB per cápita de Chile pasó de US$2.000 a
de la especialización, aunque no tenga ventaja absoluta en la US$4.000, aproximadamente; el crecimiento promedio de la
producción de un bien particular. Argumentó que el aumen- economía chilena pasó de 2,2% en la década de los setenta a
to en la riqueza, proveniente del intercambio internacional, 3,6% en la década de los ochenta y a 6,4% durante la década
es posible incluso para aquellos países que no tienen claras de los noventa.
superioridades en la producción de ciertos bienes y servicios. Además de aprovechar sus ventajas, Chile cuenta con una
Si cada país se especializa en fabricar y exportar aquello que clara orientación exportadora que ha incentivado el desarrollo
puede producir a un costo relativamente bajo, y opta por productivo de la industria. Algunos ejemplos contundentes: las
importar lo que produce a un costo relativamente alto, puede exportaciones vinícolas pasaron, entre 1969 y 2001, de US$1,8
sacar provecho de las ventajas comparativas que surgen de las millones a US$592,5 millones, en tanto que las de salmón lo
diferencias existentes entre un país y otro. hicieron de US$116 millones a US$964 millones entre 1990 y

99
visión colombia ii centenario: 2019

2001. En ese último año, el 60% de este valor estuvo represen- culados), cuidado al menor, restaurantes escolares, vivienda,
tado por productos que agregaron valor al salmón, mientras capacitación para el trabajo, servicios públicos, cajas de com-
que dicha agregación de valor sólo representaba 5,8% en 1990. pensación y pensiones.
El aprovechamiento de sus ventajas y la orientación exporta- 23
Para este cálculo se utiliza 56,0% como el índice de po-
dora que lo caracteriza, ha llevado a Chile a ocupar un lugar breza de 2003, ya que la metodología para la medición del
protagónico dentro de las economías latinoamericanas. impacto de los subsidios requiere utilizar los datos de la ECV-
13
Santiago Montenegro (2002), El arduo tránsito hacia la 2003, sin incluir los subsidios familiares o de pensiones en el
modernidad, historia de la industria textil durante la primera ingreso total del hogar. El dato de 51,8%, presentado en otros
mitad del siglo XX. Universidad de Antioquia, CEDE, Norma. apartes del capítulo, es calculado con base en la Encuesta Con-
14
David de Ferranti, Guillermo E. Perry, Daniel Lederman, tinua de Hogares.
and William F. Maloney. From Natural Resources to the Knowl- 24
MERPD, 2005.
edge Economy Trade and Job Quality (World Bank 2001). 25
El país requiere, por tanto, fortalecer su capacidad de
15
La transición demográfica se entiende como el paso de generación y análisis de estadísticas económicas y sociodemo-
niveles elevados de fecundidad y mortalidad a niveles más ba- gráficas, para lo cual el DANE debe fortalecerse como respon-
jos de estas variables. Dicho proceso condiciona el crecimien- sable. Asimismo, es necesario complementar los instrumentos
to, la estructura y composición de la población y está asociado de focalización y los registros administrativos de los progra-
a cambios socioeconómicos y culturales. mas sociales, de tal forma que se garantice que el gasto social
16
Si bien la evolución no ha sido homogénea y los cambios beneficie en mayor medida a los pobres y vulnerables.
más notorios se han producido en las zonas urbanas, se puede 26
Como es bien conocido, la mayoría de los países que
hablar de una transformación de carácter nacional. Para 2000 conforman la región de América Latina tienen los niveles de
las diferencias entre zonas son notorias: mientras que las mu- desigualdad más altos del mundo.
jeres urbanas tenían 2,6 hijos, las del área rural alcanzaban un 27
El índice de Gini mide la concentración en la distribu-
promedio de 4,4. El diferencial de la fecundidad por departa- ción del ingreso. (0%) indica equidad perfecta y (100%) con-
mentos es aún más marcado, esta medida varía desde el nivel centración total.
pretransicional (5 y más hijos por mujer) en departamentos 28
Naciones Unidas, Informe sobre Desarrollo Humano 2004.
como Chocó, Amazonas, Guainía Vichada y Vaupés, hasta el 29
Número de defunciones de niños menores de un año
nivel de transición avanzada en el cual el promedio de hijos es durante un período dado.
inferior a tres (Bogotá, Atlántico, Valle y los departamentos de 30
En 1993, algunos departamentos presentaban tasas infe-
la región cafetera). riores a 30 por mil nacidos vivos (Atlántico, Valle, Santander,
17
La tasa de mortalidad infantil se mide como el número Antioquia y Bogotá) frente a otros cuya mortalidad se mante-
de defunciones de niños menores de un año por cada mil nía por encima de 50 por mil como Nariño, Cauca, antiguos
nacidos vivos. Territorios Nacionales, o como el caso de Chocó que alcanza
18
El dato para 1978 no es estrictamente comparable con el más de 92 por mil.
dato de 1997, debido a cambios en la metodología. El dato de 31
Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud
1978 es fuente SISD-DNP, mientras el de 1997 es fuente MER- 2000. Pág. 96. Ésta se realiza cada cinco años. La última infor-
PD, 2005. mación disponible corresponde al año 2000. Los nuevos resul-
19
Cálculos MERPD con base en la Encuesta Continua de tados se tendrán en octubre de 2005.
Hogares - 2004. 32
Ibíd. Pág. 98.
20
Las necesidades básicas insatisfechas son: i) hogar con 33
Si se compara internacionalmente, Colombia aún tiene
niños en edad escolar (7 a 12 años) que no asistan a la escue- retos que afrontar: según el Informe sobre Desarrollo Humano
la; ii) hogar con hacinamiento crítico (más de tres personas 2003, la tasa de desnutrición global de Colombia fue de 7%,
por cuarto para dormir); iii) hogares en viviendas inadecua- nivel superior al de Argentina, Costa Rica, Venezuela (todos
das, iv) hogares en viviendas sin servicios básicos y v) hoga- con tasas de 5%), Cuba (4%) y Chile (1%). La desnutrición en
res con alta dependencia económica. Se clasifican como po- México superó los niveles colombianos con una tasa de 8%.
bres aquellos que no satisfacen alguno de estos componentes, 34
Datos para 2000 señalan que la tasa de mortalidad ma-
y en extrema pobreza (miseria) aquellos que no satisfacen al terna de Colombia alcanzó niveles extremadamente altos si
menos dos. se compara con otros países: la tasa de Colombia fue de 105
21
La brecha de pobreza normalizada mide la distancia pro- muertes por mil nacidos vivos, mientras la de Chile era 31, la
medio de los pobres de la línea de pobreza en términos por- de Cuba 33, la de Costa Rica 43, la de Canadá 6 y la de Suecia 2
centuales, multiplicada por la incidencia de pobreza. En pro- (Naciones Unidas, Informe de Desarrollo Humano 2004).
medio, a la población pobre le falta alrededor de 46% del valor 35
Es necesario señalar que Colombia ha experimentado en
de la línea de pobreza para no ser catalogados como pobres, o la última década serios problemas en sus sistemas de registro
aproximadamente unos $90.000 por persona. La ponderación y monitoreo de las estadísticas vitales y de las condiciones de
de este 46% (la brecha de ingresos) por el índice de pobreza salud de la población, razón por la cual la tendencia decre-
(51,8%) resulta en una brecha de pobreza de 23,8%. ciente de la mortalidad materna observada hasta 1997 sería la
22
El valor de los subsidios medidos incluye los de educa- esperada aun para los datos generados a partir de 1998.
ción, salud (régimen subsidiado, régimen contributivo y vin- 36
ENDS – 2000, Profamilia. Págs. 108-115.

100
de dónde venimos y dónde estamos

37
Los grupos poblacionales de mayor vulnerabilidad son: 49
Esta tasa incluye los estudiantes que se trasladan de una
la población de 15 a 49 años, los hombres que tienen sexo con institución educativa a otra debido a que, hasta 2003, la fuente
hombres y, en proporción creciente, las mujeres. de recolección no permite identificar esta situación para ajus-
38
Cuentas nacionales en VIH/sida en Colombia (2002). Fun- tar la tasa de deserción.
dación Mexicana para la Salud (Funsalud), Iniciativa Regional 50
Esta cifra se obtiene luego de descontar los estudiantes
para América Latina y el Caribe (SIDALAC), ONUSIDA: que se retiran de una institución educativa para ingresar a
39
Datos del Instituto Nacional de Salud (INS) con base en otra. Resolución 166 de 2003 del Ministerio de Educación
los registros de defunciones del DANE. Nacional.
40
Este resultado estuvo asociado a problemas de diferente 51
Los mejores resultados se aprecian en las pruebas de
índole, entre los que se destacan la falta de claridad en las lenguaje, más de 84,5% de los alumnos de grado 3.º y de 93%
competencias de los diferentes agentes del sistema (modificado de los de 9.º se encuentran en capacidad de comprender el
posteriormente por la Ley 715 de 2001), el esquema de finan- significado básico de un texto y más del 50% en ambos grados
ciación del PAI, las deficiencias en los mecanismos de gestión comprende a través de inferencias. En el área de matemáticas
y control y las fallas en su prestación por parte de los nuevos se presentan los principales problemas, sólo 55% de los alum-
actores del SGSSS. El PAI es ejecutado conjuntamente por las nos de grado 5.º y 73% de los de 9.º tienen la capacidad de
EPS y ARS, para el caso de los afiliados al sistema; y por las en- resolver problemas simples y apenas 23,5 y 325% problemas
tidades territoriales, para el resto de la población. Sin embargo, complejos, cuando se espera que lo hagan 55 y 75% de los
la coordinación y gestión del programa por las direcciones alumnos.
territoriales de salud ha sido deficiente, al igual que la vigilan- 52
En Ciencias para 8.° grado, el puntaje para Colombia
cia y el control por parte del ente rector del sistema. fue de 411 puntos. El primer lugar lo ocupó Singapur con 607
41
Sin embargo, cifras de la Organización Panamericana y el último Sudáfrica con 326. Otros países como España y
de la Salud mostraban una tasa de vacunación de 85%, supe- Portugal tuvieron puntajes de 517 y 480, respectivamente. En
rando únicamente a República Dominicana (84%), Venezuela matemáticas para el mismo grado, el primer lugar también
(77%) y Haití (40%). Para el total de América Latina la tasa fue para Singapur (643); Colombia obtuvo 385 y Sudáfrica fue
llegó a 92%, mientras en países como Perú y Costa Rica alcan- el último con 354. España y Portugal obtuvieron un puntaje
zaba 94%, en Brasil 97% y en Cuba y Chile 98%. de 487 y 454, respectivamente. En estas pruebas no participó
42
C. E. Vélez Gasto social y desigualdad. DNP-Misión Social. ningún otro país de América Latina.
Bogotá, 1996. Págs. 162-166. 53
Estos diferenciales de ingreso tan marcados se presentan
43
En dicho período los afiliados a este régimen disminu- incluso en países como Indonesia, Brasil, Chile y Paraguay,
yeron en cerca de 1,9 millones de personas, de acuerdo con donde se observa un umbral de ingresos importante cuando
los registros de la subcuenta de compensación del Fondo de se da la culminación de la educación secundaria y especial-
Solidaridad y Garantía, suministrada por el Ministerio de la mente la educación terciaria. En el caso de los hombres, la
Protección Social. ventaja salarial de los individuos con educación universitaria,
44
La fuente de esta información, que es diferente a la del comparada con la educación secundaria, varía de 82% en
Cuadro 1.11, es: F. Bertanou y L. Gasparini (2004), “Protec- Indonesia hasta casi 300% en Paraguay. Según Unesco, los
ción social y mercado laboral en América Latina: ¿qué nos países de América Latina presentan las mayores diferencias en
dicen las encuestas de hogares?”. Oficina Internacional del los salarios por nivel de educación, mientras que los asiáticos
Trabajo, Oficina Subregional para el Cono Sur de América muestran menores diferencias entre los salarios. Ver OECD-
Latina, Working Paper. Unesco (2002). Financiamiento de la educación - Inversiones y
45
Carmen Elisa Flórez Nieto et al. (1995). Niños y jóvenes: rendimientos. Análisis de los indicadores mundiales de la educa-
¿cuántos y dónde trabajan? Ministerio de Trabajo y Seguridad ción, París.
Social, Bogotá. 54
12,8% en septiembre, mes comparable con la cifra nacio-
46
Cálculos DNP-DDS con base en ECH 2003. nal antes de 2001.
47
La diferencia entre estas dos tasas se debe a la extra-edad 55
World Economic Forum Global Competitiveness Report
de los estudiantes; así, la cobertura bruta muestra el número de 2002-2003.
estudiantes que cursan un nivel sin importar la edad que tienen, 56
Una de las razones de su atraso es, seguramente, su bajo
mientras que la cobertura neta sólo toma los estudiantes que nivel de gasto público. Esto último es enfatizado por Hauss-
cursan el nivel y que tienen la edad correspondiente a éste; es man, Rodrik y Velasco (2005).
decir, de 5 a 6 para preescolar, de 7 a 11 para primaria, de 12 a 57
Doing Business es un anuario que estudia ocho aspectos
15 para básica secundaria y de 16 a 17 para media. De esta for- institucionales de especial relevancia para el ambiente de ne-
ma, en el nivel de primaria, alrededor de 30% de los asistentes gocios.
no tienen la edad requerida para cursar dicho nivel. 58
La gobernabilidad se define como el “conjunto de reglas
48
En 2001, Colombia alcanzaba tasas de cobertura bruta (primarias o fundamentales) que establecen quién está autori-
de 23%, superior a la tasa registrada por Costa Rica (21%) y zado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedi-
Brasil (17%), pero inferior a la de Cuba (25%), Chile (42%), mientos”. Norberto Bobbio (1986). El futuro de la democracia.
Argentina (48%), Japón (40%) e Inglaterra (60%). Banco México. FCE.
Mundial (2001). 59
Banco Mundial, Economic Memorandum (2005).

101
visión colombia ii centenario: 2019

60
Avances en esta materia desde el punto de vista legislativo el interior del país puede durar hasta 30 horas. En los otros
se han dado a través de la expedición de normas como la Ley terminales también se presentan problemas.
819/03 de transparencia fiscal. 73
En los terminales ahora es común observar la presencia
61
Banco Mundial (2002), “Corrupción, desempeño ins- de grandes grúas y otros modernos equipos que han facilitado
titucional y gobernabilidad: Desarrollando una estrategia el movimiento de contenedores. En este sentido, algunos em-
anticorrupción para Colombia”. Es pertinente señalar que los piezan a ser centros de distribución hacia otros puertos.
resultados presentados están basados en encuestas de percep- 74
Consiste en la optimización del traslado de mercancías
ción, realizadas en Bogotá, Medellín, Cali, Cúcuta, Ibagué, entre un origen y un destino derivada de la combinación de
Cartagena y Yopal, para un total de 8.308 entrevistas, divididas varios modos de transporte.
así: 3.493 usuarios, seleccionados entre las personas que visita- 75
Cálculo preliminar DNP-UPME.
ban las entidades públicas en busca de un servicio, permiso o 76
Véase el informe “Aspectos institucionales de la regula-
licencia; 3.472 funcionarios públicos de 166 entidades públicas ción en Colombia: El caso del transporte en Colombia”. Anexo
del nivel nacional, departamental y municipal en sus diversos 2 al documento Aspectos Institucionales. NERA, julio de 2002.
niveles jerárquicos; y 1.343 empresarios seleccionados al azar, 77
Las microempresas cuentan con menos de nueve emplea-
con base en registros de empresas existentes. No se enfatizó dos, las pequeñas entre 9 y 49, las medianas entre 50 y 199 y las
que las empresas tuvieran vínculos directos con el Estado en grandes con más de 200 empleados.
materia de negocios. 78
Personal ocupado en 2004 en establecimientos formales
62
Estudio Probidad III. Confecámaras, DNP 2004. urbanos de más de diez trabajadores según la Encuesta Nacio-
63
Véase el estudio Información y Corrupción en Colombia, nal de Hogares (DANE).
DNP, Banco Mundial y Confecámaras (2005). 79
Incluye las actividades de industria manufacturera,
64
En un análisis por sector y usuario del total de trámites construcción, comercio, transporte, almacenamiento y comu-
para 2003 se muestra que la mayor parte de los trámites per- nicaciones, establecimientos financieros, seguros, inmuebles y
sonales se concentran en los sectores de educación (13,03%) y servicios a las empresas.
salud (28,50%); mientras que los empresariales se concentran 80
Al respecto ver: Porter, Michael y Gregory Bond (1999).
en los sectores de hacienda y crédito público por el pago de “Innovative Capacity and Prosperity: The Next Competitive-
impuestos (13,97%) y protección social (19,36%). ness Challenge”, en The Global Competitiveness Report. Foro
65
Según documentos de la Agenda Interna para la Com- Económico Mundial. Págs. 54-65.
petitividad “Un país es más competitivo cuando el ambiente 81
El SNCyT fue oficialmente establecido en 1990-1991,
en el cual se desarrollan los negocios provee las condiciones tras lo cual ha recorrido un proceso de construcción y con-
necesarias para que el desarrollo de sus empresas sea sosteni- solidación, siendo uno de sus principales problemas la falta
ble, mejore la productividad y eleve las condiciones de vida de mecanismos jurídicos que le permitan una operación más
de sus habitantes. Por su parte, la productividad se refiere a efectiva en la práctica.
la relación entre los insumos y los productos terminados. En 82
El gasto nacional en CyT se mide a través de lo que en la
la medida en que un país produzca más con menos recursos, literatura se conoce como gasto en investigación y desarrollo
tendrá una mayor capacidad para hacer un uso eficiente de (I+D), en el que se incluyen los recursos dedicados a la investi-
sus factores”. gación científica y al desarrollo tecnológico.
66
Estimación de DNP-DDE, con base en cifras de Superin- 83
Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología
tendencia de Sociedades. (OCyT), (2004) Indicadores de ciencia y tecnología, Bogotá,
67
Aunque está 15 puntos porcentuales por debajo de países pág. 24.
más ricos como Brasil o México. 84
Foro Económico Mundial (2004). The Global Competiti-
68
En 2003 Colombia presentó una teledensidad de 17,3%, veness Report (2004-2005)
valor superior al de América Latina (13,6%). Fuente: UIT. 85
Esto pone de relieve otra falencia característica del sector
69
Para la estimación de este indicador, el FEM realiza una de CyT en el país: la falta de información completa y recogida
encuesta entre empresarios de cada país, quienes clasifican la de manera sistemática. No obstante, con el ánimo de avanzar
calidad de la infraestructura entre uno (pobremente desarro- en el conocimiento de la inversión privada en CyT, el DNP y
llada) y siete (entre las mejores del mundo). Colciencias aplicaron durante el primer semestre de 2005 la
70
Navegación menor permanente es aquella realizada por segunda encuesta de desarrollo tecnológico. En esta investi-
embarcaciones fluviales con capacidad transportadora infe- gación se entrevistaron un total de 7.612 establecimientos del
rior a 25 toneladas durante todo el año. En contraste, la na- sector manufacturero, servicios y comercial. Los resultados de
vegación mayor permanente corresponde a la realizada por esta investigación no están aún disponibles por encontrarse en
embarcaciones con capacidad de 25 o más toneladas durante proceso de análisis de consistencia.
todo el año. 86
OCyT. Indicadores de CyT (Pág. 122). El término empre-
71
Es importante mencionar que en algunas inspecciones y sas innovadoras en sentido estricto aplica a aquellas que i) han
puertos de la red fluvial no existe una medición exacta sobre el logrado realizar innovación de productos a nivel internacional
movimiento de carga y pasajeros. y adelantaron I+D con el objeto de innovar o mejorar tecnoló-
72
En Buenaventura, por ejemplo, el ciclo de un camión des- gicamente un producto; o ii) que lograron realizar innovación
de que llega con su carga hasta cuando inicia el regreso hacia de procesos o mejora tecnológica a uno ya existente y realiza-

102
de dónde venimos y dónde estamos

ron I+D con el objeto de innovar o mejorar tecnológicamente sión de utilidades. Por el lado del gasto es transitorio el ajuste
un proceso. adoptado en 2001 a las transferencias territoriales.
87
De acuerdo con datos publicados en el Anuario Mundial 100
Esta cifra sólo representa los pagos a cargo del GNC.
de Competitividad del IMD (2005). 101
El gasto en seguridad y defensa que para estos rubros en
88
A través de la creación de las Juntas Administradoras 1990 significaba 1,4% del PIB, es de 2,2% en 2005. De igual
Locales. forma, su participación pasó de 58% a 62% de la suma total de
89
El déficit del SPNF pasó de 0,5% a 6,3% del PIB en igual servicios personales y gastos generales.
período. 102
Con la aprobación de este Acto Legislativo se busca pre-
90
La existencia del denominado “Efecto Talvi” en los inicios servar el equilibrio financiero del régimen pensional en regu-
de los noventa relajó las necesidades de ajuste, y a la postre laciones futuras y se espera una reducción en el déficit pensio-
generó incentivos para aplazar muchas de las reformas para nal de 187% a 157% del PIB en el período 2004-2050.
reducir el gasto del GNC. El aplazamiento del ajuste princi- 103
El efecto inicial se redujo porque el adelanto de la transi-
palmente en el frente de las nóminas oficiales dio lugar a que ción sólo se aprobó a partir de julio 31 de 2010 y, además, se le
el tamaño del Estado pasara de 26,1% a 34,1% del PIB, entre garantizó este beneficio a las personas que tuvieran 750 semanas
1995 y 2000. cotizadas en el momento de la expedición del Acto Legislativo.
91
Ley 49 de 1990, Ley 6 de 1992, Ley 223 de 1995, Ley 383 También porque la aplicación del tope máximo de 25 salarios
de 1997, Ley 487 de 1998 y Ley 488 de 1998. sólo rige a partir de 2010, al igual que la eliminación de los regí-
92
Ley 100 de 1993, Ley 60 de 1993, Ley 4 de 1992, Ley 223 menes especiales con excepción del que cubre a los miembros de
de 1995, el Decreto 2492 de 1992 (fondos de cofinanciación), la Fuerza Pública. Al considerar la estructura de subsidios a nivel
además de las leyes que implementaron los subsidios en la individual, en el caso de las pensiones otorgadas por el ISS, ésta
prestación de los servicios para estratos bajos. es mayor en el del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
93
El programa de ajuste fiscal firmado entre el gobierno y En este régimen, el nivel de subsidio de cada pensión llegaba a
el FMI en diciembre de 1999 señalaba que el déficit del SPNF 76% para pensiones sin GPM y a 89% para pensiones benefi-
debería reducirse de 6,5% a 3,7% en 2000, en 2001 a 2,7%, y en ciarias de dicha garantía. Con lo aprobado por el Congreso, esta
2002 a 1,9 %. Esta disminución debía ser resultado del ajuste del estructura de subsidios se mantendrá hasta julio 31 de 2010.
GNC, cuyo déficit debía reducirse de 7,2% del PIB a 3,9% en el 104
En efecto, elementos asociados con la forma como que
mismo período. Estas metas hacían parte del paquete de refor- se administra el escalafón educativo, junto con las mayores
mas estructurales que cursaban en ese momento en el Congreso, obligaciones laborales, generaron grandes inflexibilidades para
las cuales tenían como objetivo corregir el desequilibrio en las el gasto público, produciendo así una situación de costos que
finanzas del nivel territorial, así como elevar el superávit de la crecen más rápido que la economía y que los ingresos corrien-
seguridad social, que debía pasar de 0,4% del PIB a 0,9%. Estos tes de la Nación, frente a una disponibilidad de recursos limi-
resultados permitirían una disminución en el déficit del Sector tada, resultante de la recesión económica.
Público Consolidado (SPC) de 4,3% del PIB, disminuyendo el 105
De esta base de cálculo se descuentan tres puntos de IVA;
pago de intereses de la deuda interna y externa. contribución de hidrocarburos; impuesto de remesa y el 25%
94
Ley 487 de 1998, Ley 488 de 1998, y Ley 633 de 2000. de la sobretasa de renta.
95
Buena parte de este ajuste condujo a reducir la deuda más 106
El inconveniente de esta fórmula es que el crecimiento
costosa como es el caso del “rezago presupuestal”. del gasto público se convirtió en una variable atada del creci-
96
En el documento 02 de 2002 de los asesores Confis se miento de los ingresos corrientes.
hace la distinción entre deuda neta y bruta. La diferencia entre 107
Finalmente, lo que se observaba era que la asignación de
las dos es que en la neta se eliminan las operaciones de en- los recursos del Situado Fiscal y del FEC no premiaba los esfuer-
deudamiento entre entidades del sector público y, además, se zos en eficiencia logrados en algunas entidades territoriales y
descuentan los activos financieros que son del sector público. por lo general se concentraba en los departamentos más ricos.
Se toma este último concepto por cuanto se habla de endeu- 108
Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento sería
damiento del sector público en su conjunto y de su capacidad de 2%, para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento sería de
conjunta para servir la deuda. 2,5% y a partir de allí un incremento equivalente al promedio
97
No hay que olvidar que los dos grandes desbalances fiscales móvil de los últimos cuatro años.
de 1905-1907 y 1979-1982 fueron ocasionados principalmente 109
Estos efectos no los incluimos en el gráfico en razón a
por el crecimiento de gastos de inversión en infraestructura. que no hay una serie de PIB consistente.
98
La estructura fiscal de los últimos años refleja una 110
Definidas en las Leyes 488/98; 633/2000, 788/2002 y
restricción presupuestal débil, el poco valor que tiene la 863/2003.
estabilidad y en general el patrimonio público. Todos los 111
En contraste, los gravámenes arancelarios han tendido
actores tienen gran incertidumbre de que les cumplan y ello a caer en forma sistemática por efecto de los tratados comer-
ha dado lugar a esta proliferación de rentas de destinación ciales.
específica. 112
El primero se creó en 1999 y su producto anual ha os-
99
Por el lado de los ingresos, es transitoria la sobretasa de cilado entre el 0,6% y el 0,9% puntos del PIB, lo cual obedece
10% del impuesto a la renta, el impuesto al patrimonio, el im- al aumento de la tasa del 2 al 4 por mil. El segundo impuesto
puesto a las transacciones financieras, el beneficio a la reinver- se creó en 2002 para financiar el gasto asociado al proyecto

103
visión colombia ii centenario: 2019

de Seguridad Democrática y su recaudo en términos del PIB 115


En el caso del Fondo Nacional del Café (FNC), el gra-
ha variado de 0,5% en el año 2002, a 0,6% en 2003, 0,18% en vamen se establece como función de las exportaciones de este
2004 y 0,15% en 2005. El impuesto más estable es el de timbre, producto.
cuyo producto es de 0,22% del PIB. 116
El recaudo total a nivel territorial aumentó de 2,3% del
113
El rango de los siete salarios a su vez se afecta negativa- PIB en 1995 a 2,7% en 2005. Este aumento de 0,4 puntos se
mente por los descuentos por concepto de intereses de finan- explica por los mayores recaudos del impuesto predial (0,26%
ciación de vivienda o por los aportes de salud y educación. Se del PIB) y por el aumento de 0,18% en el impuesto de Indus-
estima que los contribuyentes, incluyendo estos beneficios, tria y Comercio. Por el contrario, los impuestos de licores han
pueden reducir la base del impuesto hasta un 25% adicional. presentado un deterioro cercano al 0,13% del PIB; e impues-
Dicho de otra forma, los contribuyentes que tienen rentas tos como el de registro y anotación, valorización y teléfonos
inferiores a 39 millones están exentos, es decir, 6,7 veces el presentan caídas importantes, que fueron compensadas con la
PIB per cápita, lo cual es el doble del promedio de otros países sobretasa a la gasolina y al ACPM, que fue establecida por la
latinoamericanos. Ley 488/1999.
114
Eric Haindl Rondanelli (2005). “Impacto de la reforma 117
La PTF hace referencia al conocimiento, la eficiencia y la
tributaria de 2002 y 2003”, Ministerio de Hacienda y Crédito organización económica y social.
Público (mimeo).

104
Capítulo ii
Tres condiciones determinantes

INTRODUCCIÓN

Las metas y acciones de política que se presentan Más aun, otras economías de gran tamaño –como
en los capítulos siguientes fueron elaboradas con- Rusia, Brasil o Suráfrica– muy posiblemente van a
siderando tres condiciones generales que Colombia entrar pronto en una senda de crecimiento similar a
deberá tener en cuenta para los próximos años. En las de aquellos países. Desde la inserción masiva de
primer lugar, las caídas dramáticas de los costos de los Estados Unidos y Australia a la economía mun-
transporte a nivel mundial, particularmente el ma- dial en la segunda mitad del siglo XIX, el planeta
rítimo, pero también de carga aérea y el transporte no había experimentado algo semejante a este fenó-
de pasajeros –al igual que el extraordinario desarro- meno*, con la diferencia de que, un siglo después,
llo de las tecnologías de la información y comuni- el desarrollo tecnológico permite a todo el mundo,
caciones–, hacen recordar día a día que el planeta en forma casi instantánea, sentir los efectos de estas
es mucho más pequeño de lo que hasta hace poco transformaciones. Esta es la primera condición que
se creía. se analiza brevemente en este capítulo.
No hace muchas décadas, las sociedades podían En una gran medida, la segunda condición objeto
vivir relativamente aisladas unas de otras, con unas de estudio –el territorio– se hace cada día más rele-
economías que, en una alta medida, trataban de vante por la primera. Los cambios globales han he-
producir de todo un poco, protegidas en muchos cho que el mundo esté más cerca de Colombia y ésta
sectores no sólo por aranceles y restricciones a las más cerca del mundo. Así, su localización, su condi-
importaciones, sino por esos altos costos de trans- ción tropical, las distancias de las ciudades al mar,
porte y por la ignorancia debida a la falta de comu- los ríos, las características geográficas, el subsuelo,
nicaciones. Esto ya no es posible hacerlo, y cuanto los mares, la variedad de climas, la localización de
antes se asimile mayores réditos habrá para el desa- la población, entre otras, son variables que convie-
rrollo y el bienestar. ne aprehender crecientemente en la definición del
Los cambios que ocurren en la economía mun- proceso de desarrollo, en general, y en la estructura
dial hay que visualizarlos por las oportunidades productiva, en particular. Ese territorio ofrece ven-
que ofrecen. Colombia no puede ni debe quedarse tajas, pero también desventajas, que se deben asimi-
pasmada en la inoperancia y el estancamiento como lar al estar cada vez más integrados al mundo. Para
consecuencia de la expansión de las economías asiá- dar sólo dos ejemplos: la provisión de bienes pú-
ticas, particularmente el crecimiento de la China y la blicos, como seguridad, es una función creciente de
India. Ésta es una realidad presente ya en el mundo las complejidades geográficas, razón por la cual Co-
y también en Colombia y se quedará para siempre. lombia debe invertir por habitante en seguridad –en

105
visión colombia ii centenario: 2019

la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, una pera de las cifras que proporcione el nuevo censo,
de las industrias más transables que existen– más las que ahora se tienen indican que, en 14 años, Co-
que otros países con condiciones geográficas más lombia tendrá diez millones más de habitantes, los
elementales. En segundo lugar, al tener que basar la cuales serán en promedio más viejos, vivirán más
producción en sectores que aprovechen las ventajas y serán más urbanizados. Las metas que se presen-
comparativas del país –a lo que fuerza el mundo, tan en este documento, como las de construcción
quiérase o no– cada día se hace más urgente ampliar de vivienda, de demanda de espacio en las ciudades,
el inventario del subsuelo colombiano o explorar y de provisión de servicios públicos, al igual que la
descubrir aquellos productos agropecuarios en los demanda por servicios de salud y educación, entre
cuales se tengan ventajas genuinas y permitan ser otras, se han realizado teniendo en cuenta las condi-
competitivos (ver Capítulo III). ciones demográficas para los próximos años.
La tercera condición es, en alguna medida, más
controlable para las autoridades que las anteriores, * Jim Rower, Asia Rising, Butternort-Heinemann Asia, Sin-
pero no menos importante: la demografía. En es- gapur, 1995.

106
tres condiciones determinantes
un mundo en transformación

UN MUNDO EN TRANSFORMACIÓN

Durante las dos últimas décadas la economía China e India ocupan hoy un lugar entre las cin-
mundial ha acelerado su ritmo de integración1. El co economías más grandes del mundo (Tabla 2.1).
crecimiento del comercio mundial de bienes y ser- El PIB de China e India unidos representan, en tér-
vicios pasó de representar 31% del producto mun- minos de paridad de compra, cerca de un quinto del
dial en 1980, a 54% en 2002. Este incremento en el producto mundial, superado sólo por Estados Uni-
comercio ha estado acompañado por un aumento dos. La importancia de China en la economía puede
sustancial de los flujos internacionales de capital ser ilustrada a través de las siguientes cifras. Entre
que han crecido, entre 1993 y 2003, 67%2. 2002 y 2003, China contribuyó con los siguientes
De la mano de la integración económica se han porcentajes de incremento en las siguientes varia-
registrado profundos cambios en el plano geopolí- bles: 30% del PIB mundial, 35% de las importa-
tico a los que Colombia no ha sido ajena. Como se ciones, 60% de la inversión, y 35% del consumo de
trata en el Capítulo VI, el país ha avanzado en su in- petróleo. En 2004 China fue el cuarto exportador y
tegración y cuenta con una agenda de internaciona- el tercer importador del mundo, después de Estados
lización que incluye, entre otros, el fortalecimiento Unidos y Alemania.
de los mecanismos de integración con la Cuenca del Entre los factores que han contribuido al especta-
Pacífico para su ingreso a la APEC. cular crecimiento de la economía china, que en los
El acercamiento al Pacífico será fundamental últimos 25 años ha sido en promedio de 9%, se des-
para la inserción de Colombia en el mercado in- tacan: la adopción de un modelo de economía abier-
ternacional, especialmente si se tiene en cuenta que ta y de mercado, que se consolidó con la entrada de
Asia es la región del mundo con el mayor dinamis- China en la OMC en 2001; el aprovechamiento de
mo económico y una de las principales receptoras sus ventajas comparativas, como la abundancia de
de inversión extranjera. A la importancia mundial mano de obra calificada y barata; y la agregación de
de la economía japonesa se suman ahora dos nuevas valor, como en el ensamblaje de microprocesadores
potencias en ascenso: China e India. Su presencia es en aparatos eléctricos.
indicativa del desarrollo de la región y determina, Este aumento en la capacidad productiva ha sido
en virtud del tamaño de sus mercados, las tenden- financiado en parte importante por el ahorro in-
cias de la demanda global de bienes y servicios y, por terno y la atracción de inversión extranjera directa
esa vía, los precios internacionales3. (IED). En 2004, las reservas internacionales chinas

Tabla 2.1. PIB de las principales economías del mundo 1954, 2004, 2025

Millones de dólares

1954 2004 2025


1 EE.UU. 1.456 1 EE.UU. 10.871 1 China 25.155
2 Reino Unido 348 2 China 6.436 2 EE.UU. 18.881
3 Rusia 315 3 Japón 3.583 3 Unión Europea 13.993
4 Alemania 265 4 India 3.096 4 India 9.808
5 China 240 5 Alemania 2.279 5 Japón 4.592

Fuente: Revista Newsweek, Edición especial Dic. 2004-Feb. 2005.

107
visión colombia ii centenario: 2019

superaban los US$560.000 millones, mientras la leo. Como consecuencia, el precio de estos bienes
IED alcanzó sólo para este año US$62.000 millones. se ha elevado. De acuerdo con el índice de precios
Se estima que la atracción de inversión extranjera de bienes primarios calculado por The Economist,
en los últimos 25 años suma US$600.000 millones, los términos de intercambio se han elevado en 50%
lo que convierte a China en el principal receptor de durante los últimos tres años.
inversión del mundo. Dado que la mano de obra no calificada es un
La disponibilidad de mano de obra barata y los factor abundante en los BRIC, es previsible que el
avances en productividad han sido igualmente de- precio de bienes con uso intensivo de este factor cai-
terminantes para el crecimiento de la economía ga de la mano de los salarios de los menos educados.
china. La flexibilización del mercado laboral ha Un ejemplo de esto es la reducción en los precios de
permitido mantener los costos de la mano de obra la ropa y los zapatos, que durante los últimos diez
en niveles bajos –una hora de trabajo no calificado años ha sido de 30% en EE.UU., en parte como efec-
cuesta menos de 50 centavos de dólar–, al tiempo to de la entrada de productos chinos.
que los adelantos tecnológicos elevan la producti- Estos cambios en la composición de la economía
vidad. Lo anterior ha generado un shock de com- mundial tienen implicaciones directas sobre la evo-
petitividad en los productos chinos, impulsando lución de la economía colombiana en los próximos
su penetración en los mercados internacionales. 15 años. Dado que los bienes primarios experi-
De hecho, China es hoy una de las economías más mentarán un alza en sus precios, no es inapropia-
integradas del mundo, las importaciones y expor- do suponer que Colombia podrá beneficiarse por
taciones sumadas representan cerca de 75% de su el aumento de la demanda de carbón, petróleo,
PIB; mientras que este mismo indicador en países cemento, minerales y recursos tropicales, así como
como Brasil, Estados Unidos, Japón o India no su- de otros bienes y servicios que potencialmente es-
pera 30%4. tamos en condiciones de producir. Los efectos de
El crecimiento acelerado de las economías de la expansión de países como China e India, para
estos países –cuya población asciende a 2.300 mi- un país como Colombia, no se sienten sólo en sus
llones– genera efectos muy grandes para el resto mercados sino en el resto del mundo. Por ejemplo,
del mundo. Entre los efectos más importantes se una consecuencia de la demanda por cemento de
cuentan: i) demandas crecientes de bienes prima- China es que su precio ha aumentado, situación que
rios y recursos energéticos empleados en procesos Colombia ha aprovechado llegando a exportar dos
productivos y un consecuente incremento en sus millones de toneladas a los Estados Unidos, lo que
términos de intercambio; ii) caída en los precios de representa 10% de las importaciones totales de ce-
bienes intensivos en mano de obra no calificada y mento de ese país.
en bajos salarios; iii) incremento en el valor de los Al analizar los niveles actuales de comercio con los
bienes de capital; y iv) incremento en la inversión BRIC, es evidente que aún queda un amplio cam-
en China e India, y de estos países en el resto del po para dinamizar las relaciones comerciales. Así
mundo, para abastecerse de los insumos que requie- por ejemplo, en lo que al mercado directo se refie-
ren y para tener acceso a mercados lejanos como los re, durante 2004 Colombia exportó a China US$137
Estados Unidos. millones, lo que representa menos de 1% de las ex-
El rápido crecimiento de China, Brasil, Rusia e portaciones colombianas; las importaciones, por su
India, las cuatro economías más grandes del mun- parte, alcanzaron US$1.067 millones, equivalentes
do en desarrollo, conocidas como los BRIC5, impo- a cerca de 7% de las importaciones colombianas de
ne grandes presiones a la oferta mundial de bienes ese año. De acuerdo con las proyecciones disponibles,
primarios y de energía. Sólo China consume 40% es probable que a partir de 2005 China, después de
del carbón y 30% del acero del mundo, es el prin- Estados Unidos y Venezuela, se convierta en el tercer
cipal consumidor de cobre y el segundo de petró- proveedor de Colombia. En el caso de la India, las ex-

108
tres condiciones determinantes
un territorio privilegiado

Gráfico 2.1. Comercio bilateral con China 2002-2004 portaciones e importaciones no llegan
(Millones US$) a 1% del total del comercio colombia-
1.200
1.067
no (Gráfico 2.1).
Hacia el futuro, entonces, el reto
1.000
de Colombia será aprovechar los
800
efectos del crecimiento de China,
India y otros países sobre los tér-
600 minos de intercambio de muchos
productos en los cuales Colombia
400 tiene ventajas comparativas y puede
también agregar valor. Igualmente,
200 137,5 154,2 Colombia deberá atraer inversión
de aquellos países para proyectarse
8,2
0 sobre los grandes mercados del área,
Exportaciones Importaciones Exportaciones Importaciones
China India
como los Estados Unidos y América
del Sur. La localización estratégica
2000 2002 2004
de Colombia jugará un papel central
Fuente: DANE, cálculos DNP. en este proceso.

UN TERRITORIO PRIVILEGIADO

En esta sección se analizan, en turno, las condi- ducen materia orgánica y controlan la escorrentía
ciones básicas del territorio y las implicaciones de superficial (Mapa 2.1)7.
esas condiciones sobre la economía, la gobernabili- Colombia es un país tropical, es decir, hace parte
dad, la infraestructura y el medio ambiente. de un exclusivo grupo de países que, por su clima y
Visto desde el Norte, nuestro país es una puerta luminosidad, tienen el potencial para producir cier-
de entrada a Suramérica; y desde el Sur, una puerta tos productos y contienen una fauna que no se en-
de entrada a Norteamérica. Al tener costa sobre el cuentra en otras latitudes del globo. Colombia tiene
Atlántico y el Pacífico6, Colombia es un punto de 10% de la biodiversidad y es uno de los países con
tránsito entre el Este y el Oeste. los mayores recursos hídricos del mundo. Ocupa
La ubicación de Colombia en la zona ecuatorial, el primer puesto en número de vertebrados (excep-
el sistema montañoso de los Andes y la abundante to peces), aves y anfibios; el segundo lugar en peces
hidrografía (más de mil ríos) le confieren al país una de agua dulce; el tercer lugar en plantas superiores,
topografía muy accidentada, dando origen a una ri- reptiles y mariposas; y el cuarto lugar en lo que a
queza de clima, vegetación y diversidad de paisajes mamíferos se refiere. El 48,8% de la superficie con-
que van desde las selvas húmedas y las llanuras tro- tinental del país ha sido poco intervenida y mantie-
picales, hasta los páramos y las nieves perpetuas. Los ne su cobertura vegetal original8.
ecosistemas de selvas y bosques, además de albergar Otra de las características más peculiares de Co-
la gran biodiversidad del país, cumplen una función lombia es, precisamente, poseer una de las geogra-
reguladora del clima del planeta: reciclan CO2, pro- fías más accidentadas del planeta. De acuerdo con el

109
visión colombia ii centenario: 2019

Mapa 2.1. Posición geográfica de Colombia

índice elaborado por el Centro de Estudios para el con dos características9. En primer lugar, la mitad
Desarrollo, de la Universidad de Harvard, Colombia del territorio está despoblada y, en segundo lugar,
tiene la tercera geografía más abrupta y accidenta- en la parte poblada Colombia tiene el índice de dis-
da de todo el mundo, en una muestra de 155 países persión de la población más alto de la región10. El
(Gráfico 2.2). Mapa 2.2 muestra la densidad y la localización de la
En ese territorio y con esa geografía tan parti- población en el territorio. Basta una mirada rápida
cular, Colombia también se distingue por tener un para constatar que casi la mitad del país está des-
patrón de localización de población muy especial y poblada, no sólo en la región oriental, sino en áreas
muy centrales como el Valle del
Magdalena y toda la costa pacífica.
Gráfico 2.2. Índice de fragmentación geográfica poblacional
Existen, además, grandes espacios
vacíos en zonas muy cercanas a las
1-P: Probabilidad de que dos individuos tomados grandes ciudades. Casi la mitad de
0,8 aleatoriamente pertenezcan a una misma eco-zona. este inmenso territorio está aún
cubierto de selvas.
Contrario a casos como los de
0,6
Guatemala, Chile o Paraguay, en
los que más de la mitad de la po-
0,4 Colombia blación se concentra en la capital,
el nuestro es un país de ciudades.
En Colombia, además de Bogotá,
0,2
existen tres grandes ciudades de
Muestra de 155 países
más de un millón de habitantes
y cerca de 30 intermedias, lo que
Fuente: Gráfico tomado de Santiago Montenegro, “Territorio, gobernabilidad y genera una alta dispersión de la
competitividad” en Construcción de un futuro para Colombia desde sus territorios. DNP,
mayo 14 y 15 2003. Pág. 20. población entre los centros urba-

110
tres condiciones determinantes
un territorio privilegiado

Mapa 2.2. Distribución de la población total-2005 consecuencias de la geografía para la provisión de


bienes públicos, en general, y en la gobernabilidad
y la seguridad, en particular. A nivel internacional,
existe una sólida literatura argumentando que los
costos de proveer bienes públicos –como orden y
seguridad– son una función creciente de las difi-
cultades geográficas de los países. También se argu-
menta que, por las mismas razones, en los países en
desarrollo, uno de los insumos más escasos –como
el capital y el trabajo calificado– es precisamente la
capacidad gerencial en gran escala, particularmente
en los gobiernos12. Comparados con países sin ma-
yores dificultades geográficas, planos y pequeños, es
casi de sentido común concluir que los problemas
de administración, coordinación, comunicación y
logística son inmensamente mayores en uno como
Colombia. Por esa razón, debe invertir en gober-
nabilidad, incluyendo seguridad, más por habitante
que otros países en los cuales la geografía y la disper-
> 7 millones > 4,5 millones > 1,5 millones sión de la población no presentan estos niveles de
dificultades. No sobra decir que estudios recientes
Fuente: Gráfico DNP con base en proyecciones de población –y muy influyentes– han concluido también que la
DANE. complejidad geográfica es una variable significativa
para explicar la violencia. De estos mismos estu-
nos. El Índice de Concentración Poblacional es una dios se desprende que el acceso por parte de grupos
forma de comparar entre países la dispersión de los violentos a recursos naturales, incluyendo cultivos
habitantes en el territorio. Este índice varía entre 0
y 1, siendo 1 la mayor concentración posible. En el
contexto de América Latina, Colombia obtiene el Gráfico 2.3. Índice de concentración poblacional en
América Latina
registro más bajo con 0,42 (Gráfico 2.3)11.
En el Gráfico 2.4 se han combinado los dos índi- 0,75 0,74

ces, el de fragmentación geográfica y el de disper- 0,7


0,7

sión de la población, y se señala que Colombia es un 0,65


0,66
0,65
0,64

caso muy peculiar –extremo– al menos en el con- 0,62


0,61
0,6
0,6
0,58
texto latinoamericano. 0,57
0,56
0,54
Las características de la geografía y la dispersión 0,55

de la población, además de los otros rasgos de nues- 0,5 0,49

tro territorio –como la localización, el clima, los 0,45


0,42
recursos hídricos–, tienen fuertes implicaciones en 0,4

al menos cuatro aspectos: la gobernabilidad y pro-


Rep. Dom.

El Salvador
México
Guatemala

Uruguay

Honduras
Perú

Argentina

Brasil
Panamá
Chile

Nicaragua
Costa Rica
Paraguay

Venezuela

Colombia
Bolivia
Ecuador

visión de bienes públicos, el desarrollo económico,


la infraestructura y el medio ambiente.
Fuente: Gráfico tomado de Santiago Montenegro, “Territo-
En primer lugar, con los problemas de insegu- rio, gobernabilidad y competitividad” en Construcción de un
ridad que ha habido en Colombia sorprende el futuro para Colombia desde sus territorios. DNP, mayo 14 y 15,
poquísimo análisis académico y político sobre las 2003. Pág. 20.

111
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 2.4. Dispersión y fragmentación geográfica En ese mundo que se integra cada
en América Latina vez más y cambia a pasos acelerados,
1,0
1.0 las condiciones del territorio colom-
biano jugarán un papel muy impor-
Índice de fragmentación

0,8
0.8 tante para la economía y la estrategia
de crecimiento. En primer lugar, Co-
0,6
0.6
lombia es un país ecuatorial e intertro-
Colombia pical y, por eso, tiene unas condiciones
0,4
0.4
especiales, como clima y luminosidad,
0,2
0.2 que sumadas a las de localización pue-
0,4
0.4 0,45
0.45 0,5
0.5 0,55
0.55 0,6
0.6 0,65
0.65 0,7
0.7 0,75
0.75 0,8
0.8 den ser cruciales para convertir una
Índice de dispersión variedad de productos y de servicios
que tienen ventajas comparativas en
Fuente: Gráfico tomado de Santiago Montenegro, “Territorio, gobernabili- altamente competitivos. Como conse-
dad y competitividad” en Construcción de un futuro para Colombia desde sus cuencia del incremento de la demanda
territorios. DNP, mayo 14 y 15, 2003. Pág. 21.
mundial por bienes básicos, se incre-
mentará también la demanda por bie-
ilícitos y narcotráfico, están entre los principales de- nes tropicales, cuya oferta, en varios productos,
terminantes de la violencia13. difícilmente podrá expandirse al mismo ritmo,
Pero ese territorio, por supuesto, con su compli- por lo cual es de esperar precios relativos elevados.
cada geografía, no nos ha traído sólo problemas. Colombia tiene un portafolio de productos con un
También se derivan muchas ventajas, incluso en potencial importante, como se argumenta en la
otros temas de gobernabilidad y estabilidad institu- sección “Aprovechar las potencialidades del cam-
cional. Hay poderosas razones para concluir que la po”, del Capítulo III, en donde se identifican 24
fragmentación geográfica y poblacional –la existen- productos agropecuarios con ventajas competiti-
cia de fuertes regiones– ha creado, históricamente, vas potenciales importantes. Para sólo mencionar
contrapesos muy importantes a los poderes cen- algunos, el país tiene un potencial muy grande en
trales, lo que ha contribuido a la estabilidad de las reforestación comercial y derivados de la madera,
instituciones democráticas del país . La existencia
14
palma africana, frutas como la piña golden, limón
de los poderes regionales –políticos y económicos–, tahití, carne bovina, lácteos y sus derivados, entre
al fragmentar el poder, elevó los costos de imponer otros. Para materializar todo este potencial en in-
gobiernos hegemónicos y autoritarios. Esta es una gresos para los colombianos, la disponibilidad de
de las razones que ayudan a explicar por qué Co- tierras adecuadas no es una restricción. Colombia
lombia tuvo en el pasado el menor número de años tiene sembradas unos 4,2 millones de hectáreas y
de gobiernos de dictaduras militares (Capítulo I). una vocación potencial superior a diez millones de
Las complejas condiciones físicas que caracterizan hectáreas. En actividades agroforestales es posible
al país, entonces, generan dos efectos aparentemen- duplicar a 20 millones de hectáreas el uso actual.
te contradictorios: por un lado, hace más difícil la La gran biodiversidad natural con que cuenta
gobernabilidad y costosa la consolidación de la se- Colombia representa un potencial importante en
guridad y el orden, pero, por otro, al fracturar en biotecnología y en producción de medicamentos de
forma tan determinada todas las fuentes del poder, origen vegetal (Capítulo III). El Instituto Alexan-
promueve el pluralismo regional, la necesidad de los der von Humboldt señala que, en promedio, una
consensos, es una barrera formidable contra la im- de cada diez especies de fauna y flora del plane-
posición de hegemonías. En pocas palabras, es un ta se encuentra en el país, y dado que 80% de los
activo para la democracia. alimentos del mundo provienen de 20 especies de

112
tres condiciones determinantes
un territorio privilegiado

plantas, y una de cada cuatro drogas tradicionales en servicios de salud para atraer pacientes, princi-
es de origen vegetal, la investigación en la flora co- palmente desde los Estados Unidos. Por otra parte,
lombiana tiene un alto potencial para el desarrollo la situación geográfica, la variedad de su paisaje y
de nuevos productos e insumos. La biodiversidad el clima tropical representan para Colombia gran-
del país es un banco mundial de material genético, des posibilidades en turismo (ver Capítulo III).
un mercado en donde son pocos los países que pue- Por ejemplo, el país podrá ampliar la oferta de
den competir15. El que casi la mitad del territorio servicios turísticos en el litoral caribe, que incluye
continental esté aún cubierta de bosques ofrece una sitios históricos y arqueológicos (Cartagena, Santa
oportunidad para Colombia, dado que el mundo Marta, Ciudad Perdida) y playas que, además de su
desarrollado está promoviendo la conservación de atractivo natural, ofrecen la seguridad de no verse
los ecosistemas de selvas y bosques y están dispues- afectados por tsunamis, comunes en el Pacífico, y
tos a pagar compensaciones por estos servicios. En por huracanes, que afectan a casi la totalidad del
esta misma línea de oportunidades, la diversidad de resto del Caribe. Existe, además, potencial impor-
nuestros suelos y climas nos permite, en forma cre- tante en otros servicios como los portuarios y ae-
ciente, participar con variedad de productos en las roportuarios, en los cuales Colombia podría tener
gamas de los llamados mercados verdes, de origen diversos hubs. Como consecuencia del extraor-
y justos. dinario dinamismo de las economías asiáticas, el
La explotación y producción de recursos minera- país goza, igualmente, de condiciones muy favora-
les también tiene un potencial muy grande. Como bles en la prestación de servicios de transporte de
se señala en el Capítulo III, Colombia ha inventa- crudo desde Venezuela o de mercancías a lo largo
riado menos del 30% del subsuelo de su superficie del corredor Tumaco-Putumayo desde Brasil. Por
continental y prácticamente nada de sus fondos supuesto, para materializar estas oportunidades
marinos. La probabilidad de encontrar más recur- sería necesario, primero, la construcción de un
sos de los que actualmente explota, como carbón, oleoducto hacia el Pacífico y la adecuación de la
petróleo, gas natural, níquel, oro, piedras preciosas, navegación por el río Putumayo, además de una
calizas y otros minerales, es muy alta. No se puede nueva vía entre San Francisco y Mocoa.
olvidar que Colombia ya agrega valor a sus calizas y Estrechamente ligado a los posibilidades y condi-
arcillas y produce bienes como cemento, concreto, cionantes del territorio sobre la actividad económi-
ladrillos y tejas, y otros materiales de la construc- ca están sus determinantes sobre la infraestructura.
ción, que exporta en volúmenes apreciables. Enca- Tener una de las geografías más abruptas del pla-
denamientos hacia adelante y hacia atrás es posible neta y un conjunto de ciudades grandes alejadas
realizarlos en la producción de prácticamente to- de las costas constituye un reto muy grande para el
dos los minerales. desarrollo y la competitividad, particularmente en
Para producir y comercializar productos agro- una situación inicial de estrechez fiscal. Por eso, y
pecuarios y mineros, Colombia tiene una loca- como se plantea en el Capítulo III, como no será
lización estratégica por su cercanía a los Estados posible en el corto plazo extender a todo el país el
Unidos y a los grandes mercados de América del más moderno servicio de carreteras, el territorio
Sur. Pero esta localización es igual o más impor- impone desarrollar un sistema multimodal, que
tante para la producción y exportación de servi- integre todos los medios de transporte –carretero,
cios. De hecho, Colombia ya produce y exporta férreo y fluvial– con centros de transferencia de
con éxito servicios de salud en áreas como medici- carga en lugares estratégicos, incluyendo los pues-
na de los ojos, trasplantes, fertilidad, cirugía plás- tos fronterizos. Colombia deberá corregir uno de
tica, odontología. Dada la excelente calidad de las los errores históricos más grandes, como fue haber
facultades de odontología y medicina colombiana, abandonado el transporte fluvial y, en particular,
por su localización, tiene un potencial gigantesco por el río Magdalena. En cuanto al transporte por

113
visión colombia ii centenario: 2019

carretera, gradualmente, el país deberá consolidar torio nacional; particularmente, en aquellas zonas
un sistema de cuatro troncales de alta velocidad: la que se van colonizando en las fronteras de conserva-
nueva Troncal de Occidente, la del Magdalena, La ción y, muchas veces, en islas que se han colonizado
Troncal Central del Norte y la Marginal de la Selva. irregularmente dentro de grandes áreas del bosque
También deberá consolidarse un sistema de trans- tropical. Lo que no se ha entendido es que el Esta-
versales que incluye la Transversal Tumaco-Putu- do no puede ni debe hacer presencia porque allí no
mayo-Belem do Pará, la Transversal del Pacífico, debería haber colonización. Cuando se dice que no
el corredor Buenaventura-Puerto Carreño, que hace presencia se quiere decir que en aquellos luga-
incluye la Transversal Buenaventura-Bogotá-Puer- res no hay autoridades, estación de policía, escuelas
to Gaitán; la Transversal Media Luna de los Valles y, por su ausencia, se argumenta que hay pobreza o
Fértiles y la Marginal del Caribe. Es absurdo, por violencia. Entonces se crea la presión social y polí-
ejemplo, que la carga o pasajeros que salen desde el tica para “hacer presencia” y lo que se logra es, sim-
suroccidente, como Nariño, Cauca o Valle, deban plemente, refrendar desde el Estado la colonización
cruzar la cordillera Central o subir a Medellín para caótica, la destrucción del bosque y un movimiento
llegar a la costa norte. En este ejemplo, completar adicional de la frontera. Y se repite el ciclo.
el tramo entre La Virginia e Irra, al igual que entre Una política de defensa del medio ambiente, en-
Santa Fe de Antioquia y Puerto Valdivia, será una tonces, está íntimamente ligada a la definición de
prioridad a mediano plazo. esas fronteras de conservación, a una política de
En cuanto al medio ambiente, el reto principal poblamiento interno y también al problema de los
será proteger y reversar procesos de destrucción de cultivos ilícitos y la seguridad. Es necesario contar
ese riquísimo patrimonio de biodiversidad, bosques, con una gran capacidad de vigilancia, control y co-
páramos, el agua y el aire. En este sentido, una de ordinación de las autoridades ambientales, Policía y
las principales definiciones que deberán tomarse es Fuerzas Militares. Dadas las siembras de amapola
lo que se podrían llamar las “fronteras interiores de en las partes altas de las cordilleras, una coordina-
conservación”. Como se dijo anteriormente, un área ción similar será necesaria para la conservación de
muy grande, 48% del territorio continental, está aún las fuentes de agua.
cubierta de bosques. Pero para definir esta “fronte- A manera de síntesis, las condiciones del terri-
ra”, es preciso primero conceptualizar correctamente torio y su locación le ofrecen a Colombia muchas
los procesos que la han movido a lo largo del tiem- posibilidades. Además de las oportunidades eco-
po. Entre los factores que han ocasionado dicho des- nómicas, tiene una localización estratégica que le
plazamiento –la destrucción del bosque– están los permitirá actuar como articulador de bloques de
cultivos ilícitos, los cuales son responsables de la des- integración que se están gestando en el continente;
trucción de alrededor de 1,7 millones de hectáreas ingresar a la APEC; y diversificar sus relaciones con
de bosque húmedo tropical en las dos últimas déca- otros bloques mundiales como la Unión Europea,
das. Además de lo anterior, la destrucción del bosque África o Medio Oriente (Capítulo VI).
ha sido la consecuencia de procesos desordenados de La geografía no determina el destino de un país,
poblamiento y la presencia de grupos armados ilega- pero sí es una variable crucial –particularmente en
les. Pero también ha sido responsable el Estado. Una un mundo que se globaliza a grandes velocidades–
de las narrativas más repetidas en Colombia es la que para definir una estrategia de desarrollo económico
dice que el Estado no hace presencia en todo el terri- y social.

114
tres condiciones determinantes
una población en transición

UNA POBLACIÓN EN TRANSICIÓN

El tamaño y la estructura de la población son de crecimiento promedio anual de 2,4. Para 2019
factores fundamentales para la definición de polí- las proyecciones indican que Colombia alcanzará
ticas públicas, el funcionamiento de la economía y una población de 55,4 millones de habitantes, con
la implementación de programas sociales. Cada una una tasa media de crecimiento de 1,4 anual, lo que
de sus características: tamaño, género, crecimiento, implica una reducción de 0,3 puntos frente a la tasa
distribución por edades y localización, es, al igual actual que es de 1,7 (Gráfico 2.5).
que el territorio, determinante del crecimiento eco- Como resultado del proceso de desarrollo, de los
nómico y el desarrollo humano. avances médicos y de las políticas sociales, se estima
Desde el siglo pasado, Colombia ha presenciado que la esperanza de vida de los colombianos pase de
cambios estructurales en la composición de su po- 72,2 años en 2004 a 76,5 años en 2019, lo que repre-
blación. Como se mencionó en el primer capítulo, senta un logro muy significativo, si se considera que
la urbanización y transición demográfica contri- esta cifra era de 48 en 1950.
buyeron al desarrollo económico e impulsaron la Los cambios en términos de la ubicación espacial
participación femenina en el mercado laboral, al (urbana o rural) de la población se profundizarán.
tiempo que permitieron incrementar de forma Hasta principios de la década de los sesenta, cerca
sostenida las coberturas de servicios de sanea- de dos tercios de la población (61,3% en 1951) se
miento básico y educación, para señalar sólo algu- ubicaba en las zonas rurales; a partir de esa década
nos ejemplos. se evidenció un cambio de tendencia, que para 1993
En los próximos 15 años se profundizarán las representó que la población en la zona rural cayera a
tendencias de envejecimiento, desaceleración de menos de un tercio del total nacional (31,4%). En la
la tasa de fecundidad, aumento en la esperanza de actualidad este porcentaje se encuentra en 27,5% y
vida y urbanización. En espera de los resultados para 2020 se espera que la proporción sea de 23,5%
del nuevos censo, con base en la información y las (Gráfico 2.6).
proyecciones disponibles, se espera
que en 2020 el país cuente con más
Gráfico 2.5. Evolución de la población y tasas de crecimiento 1950-2020
de 55 millones de habitantes, 77%
ubicados en zonas urbanas y con
una edad promedio de 32 años. A
60.000.000 3
continuación se detalla cada una de
estas transformaciones demográfi- 50.000.000
2,5
cas, así como las implicaciones para 40.000.000
la formulación de políticas y el cre- 2
30.000.000
cimiento del país.
1,5
Colombia seguirá experimen- 20.000.000
tado cambios acelerados en el 10.000.000 1
volumen y composición de su po- 1950 1975 1985 2000 2005 2015 2020
blación. Desde la segunda mitad
del siglo XX, el número de habi- Población Tasas

tantes se ha más que triplicado, al


pasar de 12,4 millones en 1950 a Fuente: DANE. Estimaciones demográficas y proyecciones nacionales de pobla-
45,3 en 2004, registrando una tasa ción 1950-2050.

115
visión colombia ii centenario: 2019

Gráfico 2.6. Distribución de la población por zona cubrir la deuda pensional, que en las
de residencia 1951-2015 condiciones actuales alcanzará su nivel
máximo a partir de 2015 y se extende-
rá por varios años antes de comenzar a
80
descender hacia 201916, al tiempo que
70 se espera que el mayor porcentaje de
60
personas en edad de trabajar eleven los
aportes al sistema de seguridad social,
% 50 mejorando por esta vía las demandas de
40 recursos de los nuevos pensionados en
el sistema de pensión media.
30
En general, es necesario adaptar la
20 oferta de servicios a la estructura de la
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 pirámide poblacional (Gráfico 2.7).
Años
Cabecera Resto
Por otra parte, como resultado de
las transformaciones económicas, cul-
turales y sociales, y el mayor acceso a
Fuente: 1950-2005. DANE. Proyecciones municipales de población 2005- métodos de anticoncepción, desde los
2020. Cálculos DNP-DDS-GCV.
años sesenta se ha observado una drás-
tica reducción en el número de hijos
Otro de los efectos importantes del cambio en la por mujer en edad fértil (fecundidad). Después de
demografía nacional es la modificación en la com- registrarse un promedio de casi siete hijos por mu-
posición de la población por edades. La proporción jer entre 1950 y 1965, éste se redujo a tres en 1993.
de los menores de 15 años, que en 1950 representa- Se estima que actualmente esta cifra es de 2,6 y que
ba cerca de 43% de la población se redujo a 31% en para 2020 la fecundidad continuará en descenso
2005 y se espera que en 15 años sea de 25,6%. Por el hasta alcanzar 1,9 hijos por mujer. Consistente con
contrario, la población en edad de trabajar (15-64 las tendencias de los países desarrollados, se espera
años), aumentó su participación relativa, pasando que la reducción en el número de hijos esté acom-
de 54% a 64% entre 1950 y 2005, respectivamente, y pañada por una mayor participación femenina en
se estima que para 2020 alcance 66,8%. el mercado laboral, la cual se estima pasará de 49%
Por otro lado, se prevé un aumento en la pro- en 2004 a 60% en 2019, lo que generará mayores
porción de colombianos mayores de 65 años, cuya demandas por puestos de trabajo.
participación sobre el total de la población pasará La tasa bruta de mortalidad, que se calcula como
de 5% en 2005 a 7,6% en 2020, lo que representará número de defunciones por mil habitantes, también
4,3 millones de personas en ese rango de edad. Estos ha experimentado reducciones significativas. De 16
cambios en la estructura poblacional tienen efectos defunciones por cada mil habitantes en 1950, pasó
sobre la oferta y demanda de bienes y servicios a car- a menos de seis en 2005. Para 2020 se espera que
go del Estado. Con un número creciente de adultos dicha tasa sea de cinco defunciones por cada mil ha-
mayores es necesario focalizar parte del gasto social bitantes, similar a los niveles de México y Chile en
en programas para la tercera edad, y en el sector de la actualidad.
salud que experimentará un incremento en los costos Los principales resultados en materia de demo-
generado por el envejecimiento general de la pobla- grafía señalan que Colombia experimenta un pro-
ción. Asociado a este cambio demográfico, se gene- ceso de envejecimiento de la población que requiere
rarán mayores presiones por recursos destinados a una transformación de su aparato productivo y del

116
tres condiciones determinantes
una población en transición

Gráfico 2.7. Pirámides poblacionales 1950-2020

1951 1993
80-84 80-84
70-74 70-74
60-64 60-64
50-54
50-54
40-44
40-44
30-34
30-34
20-24
20-24
10-14
0-4 10-14
-10 -5 0 5 10 0-4
Porcentaje -10 -5 0 5 10
Porcentaje
Hombres Mujeres
Hombres Mujeres

2005 2020
80 y + 80 y +
70-74 70-74
60-64 60-64
50-54 50-54
40-44 40-44
30-34 30-34
20-24 20-24
10-14 10-14
0-4 0-4
-10 -5 0 5 10 -10 -5 0 5 10
Porcentaje Porcentaje
Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Cálculos: DNP.

arreglo institucional encargado de la provisión de Salud Sexual y Reproductiva; y de manera comple-


servicios sociales. La menor proporción de menores mentaria, se deberán reforzar los contenidos y me-
de 15 años y la concentración de un mayor núme- dios para la educación sexual de los colombianos.
ro de colombianos en el grupo de 15 a 64 años re- Finalmente, en el ámbito institucional es necesario
presenta un incremento potencial de la capacidad propender al desarrollo y actualización de sistemas
productiva del país, así como nuevas demandas en de información demográfica a nivel nacional y re-
educación técnica y superior, empleo, vivienda y gional a partir de la formación del recurso humano
transporte. y el fortalecimiento del Departamento Administra-
Como se trata en detalle en el Capítulo III, se tivo Nacional de Estadística (DANE). El censo que
hace imprescindible la puesta en marcha de la po- se está aplicando durante este año contendrá infor-
lítica de población basada en la actual política de mación crucial para la formulación de políticas.

117
Notas

1
De la mano de la integración económica se han registrado 1.141.748 (55%) corresponden a territorio continental y
profundos cambios en el plano geopolítico como el del mo- 928.660 (45%) a espacio marítimo. Cuenta con 6.432 kilóme-
delo bipolar; y la creación de bloques comerciales y políticos tros de fronteras terrestres con cinco países (Venezuela, Brasil,
como la Unión Europea. Se destaca el surgimiento de bloques Perú, Ecuador y Panamá), y fronteras marítimas en el mar
comerciales como MERCOSUR (1991), el Mercado Único Caribe y en el Pacífico con otras nueve naciones (Costa Rica,
Europeo (1992), la Comunidad Andina (1996); y la institu- Ecuador, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Repú-
cionalización de la Organización Mundial del Comercio y la blica Dominicana y Venezuela).
creación de áreas de libre comercio como Nafta. 8
Ésta se encuentra representada, principalmente, por los
2
Datos de comercio tomados del Banco Mundial Forma. bosques de las regiones de la Amazonia y el Pacífico y por
World Development Indicators, 2004. Pág. 303, IMF para flu- sistemas montañosos periféricos de la Sierra Nevada de Santa
jos financieros. El total de flujos de capital se calcula como Marta y la Serranía de la Macarena.
la suma de la inversión directa e indirecta, el portafolio de 9
Este patrón se presenta pese a que, desde mediados del
inversión, las reservas y activos y otros flujos como préstamos siglo XX, Colombia ha tenido una fuerte tendencia tanto
bancarios y depósitos. hacia la concentración poblacional, principalmente en la
3
Actualmente, en la China se producen dos tercios de zona andina y caribe, como a la urbanización. En la región
las fotocopiadoras, microondas, hornos, DVD y zapatos del andina se concentra 73% de la población nacional y 22% se
mundo; más de la mitad de las cámaras digitales y dos quintos ubica en la región Caribe. En dichas regiones se concentra
de los computadores personales. El aumento en la demanda cerca de 94% de la población nacional (aproximadamente
china por bienes y servicios ha causado un alza importante en 42 millones de habitantes), de los cuales 96% viven en las
los precios mundiales. El crecimiento global de la demanda de zonas urbanas.
energía, por ejemplo (del que China es responsable en gran 10
En Antioquia, Valle, Atlántico, Cundinamarca, Bolívar,
parte), ha llevado a un alza en el consumo y el precio del pe- Santander y Bogotá (que en conjunto representan 15% del te-
tróleo (The Economist, octubre de 2004). rritorio nacional) se concentra 40% de los municipios del país
4
The Economist (octubre de 2004). “The Dragon and the y 58,1% de la población nacional. Esa región aporta 67,8%
Eagle”. del PIB, mientras Bogotá representa cerca de 22% del pro-
5
A finales de 2003, un estudio de Goldman & Sachs plan- ducto del país. En contraste, los departamentos de Guaviare,
teó que para 2050 la lista de las economías más grandes del Vichada, San Andrés, Amazonas, Guainía y Vaupés, con sus 15
mundo podría lucir muy diferente de la que conocemos en municipios, ocupan 34% del territorio nacional y tienen una
la actualidad. El estudio identificó el grupo de economías densidad de población que no llega a un habitante por kiló-
BRIC (Brasil, Rusia, India y China) y analizó la evolución y metro cuadrado. San Andrés es una excepción en este sentido,
proyecciones de sus principales variables macroeconómicas. su densidad poblacional es una de las más altas del país: 1.851
Las conclusiones señalan que, en menos de 40 años, estas habitantes por km2.
cuatro economías serán mayores en tamaño que las de los 11
Se podría argumentar que las cifras no están actualizadas,
seis primeros países que hoy se encuentran en esa lista (en su pues son para los años noventa. Sin embargo, no es de esperar
orden, Estados Unidos, Japón, Reino Unido, Alemania, Francia que la dispersión relativa entre países cambie demasiado.
e Italia). Ver: Wilson, Dominic and Purushothaman, Roopa, 12
Ver, por ejemplo, Mancur Olson (1969), Cato Journal,
“Dreaming with BRICS: the Path to 2050”, Global Economics Vol. 7, No. I, 1987.
Paper No. 99, Goldman & Sachs. Octubre de 2003. 13
Ver Paul Collier (2003), “Civil War and Development
6
Casi 45% del territorio del país corresponde a espacio policy,” Banco Mundial, SecM2003-0060, Washington D. C.
marítimo: 589.560 km2 en el Caribe y 339.100 km2 en el Pací- 14
Ver Santiago Montenegro, “Territorio, gobernabilidad
fico. El territorio insular colombiano está conformado por el y competitividad” (2003), en Construcción de un futuro para
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en Colombia desde sus territorios DNP, 14-15 de mayo.
el mar Caribe; y en el Pacífico por las islas de Gorgona, Gorgo- 15
En Colombia habita 18% de las especies de aves del mun-
nilla y Malpelo, así como los islotes, cayos, morros y bancos en do, y entre 45.000 y 55.000 especies de plantas.
los dos océanos, dentro de su área de jurisdicción. 16
Se estima que la deuda pensional en 2019 será cercana a
7
El país tiene un total de 2.070.408 km2, de los cuales 6% del PIB de ese año.

118
Capítulo iii
Una economía que garantice mayor nivel
de bienestar

INTRODUCCIÓN

En 2019, Colombia deberá haber alcanzado un drástica a reducir la pobreza, a eliminar la indigen-
patrón de crecimiento consistente con los cambios cia y a mejorar la distribución del ingreso.
en el mundo, con pleno empleo de sus recursos La tasa de crecimiento del PIB debe incrementarse
productivos y protegiendo el medio ambiente. gradualmente hasta llegar a 5% a partir de 2010 y a
Para que esto sea posible, es necesario que el 6% por año a partir de 2014. Este crecimiento deberá
país haga un uso adecuado del territorio, maximi- estar sustentado en un incremento significativo de la
zando las posibilidades que le brinda su posición inversión hasta alcanzar 25% del PIB en 2019. Pero,
geoestratégica y la riqueza de sus regiones, apro- igual o más importante que esos elevados niveles de
vechando sus recursos marítimos, las potenciali- inversión, la productividad total de factores deberá
dades del campo, y su capacidad empresarial. Es crecer a 2% anual a partir de 2012.
necesario aprovechar las ventajas comparativas Únicamente alcanzando estas tasas de crecimien-
del país, generar ventajas competitivas y, de esa to se lograrán las metas propuestas de desarrollo
manera, garantizar una inserción exitosa en la social, de equidad, de reducción de la pobreza y eli-
economía mundial; de no hacerlo, Colombia se- minación de la indigencia que se presentan en los
guirá desperdiciando grandes potencialidades, y siguientes capítulos. Por el lado de la demanda de
limitando sus posibilidades de crecimiento y de- la economía, dicho crecimiento debe estar jalonado
sarrollo. Resultará indispensable en este proceso el por la inversión y por las exportaciones, no tanto
desarrollo del país en materia científica y tecno- por el consumo y menos por el consumo público.
lógica, única manera de innovar y generar mayor Consistente con esto, por el lado de la oferta, Co-
valor agregado. Asimismo, es necesario desarrollar lombia requiere una producción de bienes y servicios
una infraestructura adecuada, que permita elimi- caracterizada cada vez más por sectores con claras
nar los sobrecostos generados por las dificultades ventajas comparativas, que estén en capacidad de
de interconexión e incrementar la productividad agregar valor y generar ventajas competitivas. Este
general de la economía. replanteamiento de la oferta requiere, a su vez, la
Sólo con una economía dinámica que eleve sig- consolidación de varias condiciones en los mercados
nificativamente el ingreso y el empleo, contará el de factores productivos, como capital y trabajo, así
Estado con los recursos necesarios y suficientes para como una infraestructura acorde con la creciente in-
ejecutar una política social que ayude de manera tegración de Colombia al mundo.

119
visión colombia ii centenario: 2019

La economía necesita un mercado de capitales cada economía para detectar cuáles son las restric-
más consolidado y, junto con el sector financiero, ciones más importantes. Mientras en un país con
unos canales más eficientes para asignar el ahorro a baja inversión, por ejemplo, la restricción más críti-
las alternativas de inversión con retornos más altos; ca puede ser la baja tasa de ahorro, en otro pueden
al igual que un mejoramiento significativo de la ca- ser los bajos retornos a la inversión debidos a una
lidad de la mano de obra y mayor flexibilidad para alta e impredecible tributación o a riesgos genera-
adaptarse a los cambios en la estructura productiva. les por la inseguridad e inestabilidad política. En el
Pero una estrategia de crecimiento también deman- caso particular de Colombia, se concluye que, en el
da la habilidad de los agentes económicos para in- corto plazo, las restricciones más importantes se en-
crementar la productividad e innovar en sectores ya cuentran en: la inseguridad, el sistema tributario, el
existentes y promover la creación de nuevos. desequilibrio fiscal, y la baja tasa de ahorro, a pesar
Los mayores niveles de inversión van a requerir de los notorios avances que en estos temas se han
un incremento significativo de la tasa de ahorro logrado en los últimos años.
interna –incluyendo un mayor ahorro público me- En general, Colombia necesita consolidar una es-
diante la consolidación del ajuste fiscal– que no será trategia de crecimiento que deberá llevar en 15 años a
suficiente para financiar los montos requeridos de una economía muy diferente a la actual. Las políticas,
inversión, razón por la cual se deberá acudir a un las normas y las regulaciones deberán estar diseñadas
flujo importante de ahorro externo. Para estimu- para una economía con nuevos sectores productivos,
lar los mayores niveles de inversión y de inversión con nuevas empresas e incorporando regiones que,
extranjera, en particular, será necesario fortalecer hasta ahora, no han estado integradas a la economía
todos los mecanismos que conduzcan a hacer más nacional ni a la mundial. Un porcentaje del nuevo
estables y predecibles las normas y el marco regula- crecimiento se debe realizar con actores que hoy en
torio, el cumplimiento de los contratos y la protec- día no están presentes y es necesario crear o atraer.
ción a la propiedad y, por supuesto, continuar con La estrategia de crecimiento debe cortar defi-
la consolidación de la seguridad interna. nitivamente con la dualidad histórica del anterior
Es posible alcanzar unas condiciones para lograr modelo de desarrollo que –con excepción del café–
una irrupción de crecimiento alto, pero temporal, durante décadas tuvo como referencia el estrechí-
pero es necesario transformar esa irrupción tem- simo mercado interno, por lo cual sólo modernizó
poral en una tasa alta y sostenida durante un largo y le dio oportunidades a una fracción del potencial
período. Una economía que crece a una tasa baja o productivo, de los sectores y de las regiones. Así,
media puede, efectivamente, tener una irrupción de sólo se crearon pocas empresas que fueron peque-
alto crecimiento implementando algunas medidas ñas en términos internacionales; el movimiento
que eliminan los cuellos de botella más críticos; pero obrero moderno sindicalizado fue históricamente
si, finalmente, no se actúa sobre una amplia gama uno de los más pequeños del continente; y al estar
de condiciones, será imposible transformar aquellas de espaldas al comercio internacional se creó una
irrupciones temporales en crecimientos sostenidos infraestructura de vías de comunicación, puertos y
en el tiempo. aeropuertos de muy baja calidad y volcada sobre el
Este mensaje es importante porque implica que interior. Fue, en síntesis, un modelo que favoreció
los gobiernos no necesitan –de hecho no pueden– a los que llegaron primero al estrecho mercado y a
implementar todas las medidas al mismo tiempo. unos pocos puestos de calidad. Al producir una eco-
La literatura más reciente del crecimiento señala, nomía pequeña también fue débil el Estado pues,
además, que no es conveniente implementar listas después de todo, éste depende de los recursos pú-
de recetas de políticas atacando todos los frentes blicos que se producen en la economía, con base en
al mismo tiempo y de forma dispersa. Por el con- los impuestos que se cobran sobre las utilidades y
trario, es preciso analizar la situación particular de salarios de las empresas.

120
una economía que garantice mayor nivel de bienestar
consolidar una estrategia de crecimiento

CONSOLIDAR UNA ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO


1. FUENTES DE CRECIMIENTO en promedio de 2%. Es importante reconocer que
Y PROYECCIONES MACROECONÓMICAS éste es un reto sin precedentes, si se tiene en cuenta
que la productividad total de los factores ha caído
Fuentes de crecimiento sistemáticamente desde comienzos de los ochenta,
Para los próximos 15 años (2006-2019) el prin- como se observó en el Capítulo I “Dónde estamos
cipal ret