UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE MESQUITA FILHO”

FACULDADE DE HISTÓRIA, DIREITO E SERVIÇO SOCIAL

CAMILA FRANCO BARTELEGA

A ASSISTÊNCIA INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS:

DA LIGA DAS NAÇÕES AO PÓS-GUERRA FRIA

FRANCA
2007
 1

UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE MESQUITA FILHO”

FACULDADE DE HISTÓRIA, DIREITO E SERVIÇO SOCIAL

CAMILA FRANCO BARTELEGA

A ASSISTÊNCIA INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS:

DA LIGA DAS NAÇÕES AO PÓS-GUERRA FRIA

Trabalho de Conclusão de Curso, apresentado à

Faculdade de História, Direito e Serviço Social, da
Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”,
para obtenção do Título de bacharel em Relações
Internacionais.

Orientadora: Profa. Dra. Adriana Capuano de Oliveira

FRANCA
2007
 2

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo analisar a evolução da assistência internacional aos
refugiados, em sua vertente institucionalizada. As primeiras organizações com este objetivo
datam do período subseqüente à Primeira Guerra Mundial e surgiram no bojo da Liga das
Nações, de forma temporária e com vistas a assistir grupos específicos, deslocados em função dos
conflitos que se desenrolaram na Europa. Na década de 1940, quando da ocorrência da Segunda
Grande Guerra, os fluxos de deslocados voltaram a se intensificar, chamando a atenção da
comunidade internacional para este problema. Foi criada a Organização Internacional para
Refugiados (OIR), mas, devido a tensões existentes entre os blocos antagônicos no período da
Guerra Fria, esta foi extinta alguns anos após sua criação. Surgiu então, no âmbito das Nações
Unidas, o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), que veio a se tornar
principal órgão no que tange a proteção jurídica e assistência humanitária aos refugiados. No ano
de 1951, foi elaborada a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, que dá as diretrizes, até
os dias de hoje, para a definição de refugiado. Pretende-se analisar também, o contexto que levou
à criação desse regime internacional para refugiados, bem como as debilidades e restrições
existentes nesse sistema, que deixam, ainda hoje, milhões de deslocados fora do âmbito da
proteção jurídica internacional, sem conseguirem o estatuto de refugiados.

PALAVRAS-CHAVE: refugiados; ACNUR; organizações internacionais, assistência

humanitária.
 3

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 04

CAPÍTULO 1 UM BREVE HISTÓRICO ACERCA DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DA

ASSISTÊNCIA INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS .......................................... 06

CAPÍTULO 2 AS ORGANIZAÇÕES DO PÓS GUERRA ........................................... 14

2.1 Organização Internacional dos Refugiados (OIR) ................................................... 14
2.2 Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) ....................... 17
2.3 Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados (Convenção de 1951) ................. 18

CAPÍTULO 3 NOVOS FLUXOS DE REFUGIADOS: DA DESCOLONIZAÇÃO AO PÓS-

GUERRA FRIA ................................................................................................................. 24
3.1 Descolonização Afro-asiática ...................................................................................... 24
3.1.1 Refugiados no Continente Africano ........................................................................... 25
3.1.2 Convenção da União da Unidade Africana ...............................................................27
3.1.3 Refugiados Asiáticos .................................................................................................. 28
3.2 Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 ................................................. 29
3.3 Década de 1980 ............................................................................................................ 30
3.3.1 Afeganistão ................................................................................................................. 30
3.3.2 América Central ......................................................................................................... 31
3.3.3 Declaração de Cartagena .......................................................................................... 34
3.4 Pós-Guerra Fria ........................................................................................................... 35

CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................... 38

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................41

 4

INTRODUÇÃO

Segundo as Nações Unidas, estima-se que, neste início de milênio, haja no mundo por
volta de 150 milhões de pessoas vivendo fora de seu país de nascimento, o equivalente a cerca de
2,5% da população mundial. Entre este enorme contingente de migrantes, por volta de 15
milhões, ou seja, 10% são refugiados (ACNUR, 2000b, p. 309).
A problemática dos refugiados ganhou destaque na comunidade internacional ao longo
da primeira metade do século passado, quando as duas Guerras Mundiais geraram fluxos de
deslocados em proporções nunca antes observadas. Estabeleceram-se, assim, as primeiras
organizações, bem como instrumentos jurídicos internacionais a fim de conferir proteção e
assistência a esses contingentes.
Ao longo do século XX, entretanto, as dinâmicas do deslocamento forçado e as causas
dos fluxos de refugiados e solicitantes de refúgio mudaram drasticamente, fazendo com que os
conflitos interestatais – como as duas Guerras Mundiais – não sejam mais a principal causa de
deslocamentos. Atualmente, guerras civis causadas por disputas étnicas, nacionalistas ou
religiosas, bem como violações de direitos humanos e graves crises econômico-sociais são os
fatores determinantes no deslocamento compulsório de milhões de pessoas ao redor do mundo.
Segundo Flavia Piovesan (2001), a situação que culmina com a fuga e estabelecimento
de refúgio, pode ser analisada em quatro momentos: 1. o período anterior ao refúgio, no qual há a
violação maciça de direitos humanos no Estado de origem; 2. indivíduo vê-se obrigado a
abandonar seu território de origem e busca refúgio num outro Estado; 3. período de refúgio, no
qual o indivíduo encontra-se em outro Estado que não o seu de origem e deve ter seus direitos
(em especial o direito a não ser devolvido para território onde sua segurança esteja ameaçada)
protegidos; e por fim, 4. estabelecimento de solução durável quanto ao problema do refugiado,
que pode se dar pela repatriação voluntária, pela integração na comunidade local ou ainda, pelo
reassentamento em um terceiro país.
Essas soluções duráveis, entretanto, têm seu estabelecimento dificultado cada vez mais,
haja vista que atualmente, os refugiados, assim como os demais migrantes, são vistos pelos
Estados, em especial pelos mais desenvolvidos, como questão de segurança. Isso faz com que
milhões de pessoas que têm suas vidas ameaçadas e fogem para outros Estados, enfrentem
 5

dificuldades na obtenção do status de refugiado e acabem sendo mantidas, muitas vezes por
longos períodos, confinadas em acampamentos, no limiar da sobrevivência.
Dessa forma, pretende-se analisar, neste trabalho, a evolução da assistência
internacional aos refugiados, relacionando-a diretamente, com o contexto político internacional
no qual está inserida.
O primeiro Capítulo apresenta um breve histórico a respeito do estabelecimento do
instituto do asilo ao longo da história e aborda as primeiras organizações internacionais de
assistência aos refugiados, surgidas no âmbito da Liga das Nações, quando da ocorrência da I
Guerra Mundial.
O Capítulo 2 trata das organizações do pós-Segunda Guerra, surgidas já sob o escopo da
Organização das Nações Unidas. Neste sentido, é importante ressaltar que o regime estabelecido
neste momento – abarcando o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados e a
Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados – rege, até hoje, os trabalhos de assistência aos
refugiados. Trata-se nesta seção também, da importância política dos refugiados naquele
momento de início de Guerra Fria, onde os mesmos eram disputados entre as superpotências na
tentativa de demonstração de superioridade.
O terceiro Capítulo, por sua vez, traz à tona os novos fluxos de refugiados, surgidos a
partir de fins da década de 1960, e que deslocaram o foco da problemática dos refugiados da
Europa, continente que até então concentrava todos os trabalhos do ACNUR. As guerras de
independência afro-asiáticas, as guerrilhas na América Central e os conflitos étnicos na região
dos Bálcãs provocaram, na segunda metade do século XX, o deslocamento de milhões de
pessoas, exigindo que se ampliassem as definições e instrumentos que marcam os trabalhos de
assistência aos refugiados.
Por fim, trata-se da assistência aos refugiados atualmente, ressaltando, principalmente,
as debilidades existentes nos instrumentos e organizações de assistência, que não abarcam os
fluxos deslocados, fazendo com que muitos solicitantes de refúgio tenham sua condição negada e
permaneçam sem a proteção da qual necessitam.
 6

CAPÍTULO 1
UM BREVE HISTÓRICO ACERCA DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DA
ASSISTÊNCIA AOS REFUGIADOS

Desde os mais remotos tempos, homens e mulheres viram-se, por diversas vezes,
obrigados a deixar seus lares pelos mais variados motivos. Perseguições de ordem política ou
religiosa, desastres naturais, ou ainda, a própria impossibilidade de subsistência são alguns desses
fatores. Ao fugir, os indivíduos buscam, portanto, estar fora do alcance dessas ameaças, gozando
da proteção que lhes foi inviabilizada em seu local de origem. Neste sentido, o termo “refúgio”
origina-se do latim refugium, que significa “lugar seguro onde alguém se refugia; asilo para quem
foge ou se sente perseguido” 1.
Com esta perspectiva de proteção que foi se consolidando, ao longo do tempo, o
instituto do asilo, como meio de amparar àqueles que por uma razão ou outra se viam fora do
âmbito de jurisdição de seu Estado (ANDRADE, 1996, p. 8-9). Já na Grécia Antiga, o asilo era
concedido com uma noção de “refúgio inviolável”, onde os perseguidos podiam encontrar
proteção para sua vida. Nesse momento, contudo, o asilo tinha caráter notadamente religioso,
sendo os templos locais invioláveis, onde os estrangeiros encontravam guarida.
Mais tarde, quando a Grécia passou ao jugo de Roma, a instituição do asilo sofreu
influências do direito romano, perdendo muito de seu aspecto religioso e revestindo-se de caráter
jurídico. O asilo era concedido somente àqueles que não fossem considerados culpados pelas leis
da época, conferindo proteção apenas a pessoas consideradas injustamente perseguidas.
(ANDRADE, 2001, p. 105).
O século XVII foi de extrema relevância no desenvolvimento e consolidação da
instituição do asilo. Nesse período, Hugo Grotius, em seus escritos, defendeu o direito daqueles
que fossem expulsos de seus lares estabelecerem residência permanente em outro país,
submetendo-se ao seu respectivo governo. Grotius acreditava ser o asilo um direito natural e,
além disso, uma obrigação dos Estados para com a comunidade internacional. (HATHAWAY,
1990, p.130 apud ANDRADE, 1996, p.14-15). Vale ressaltar que Grotius defendia que o asilo
deveria ser concedido exclusivamente às pessoas que fossem vítimas de perseguições políticas ou
religiosas, sendo vedado aos fugitivos que tivessem cometido crimes comuns. Até fins do século

1
Segundo definição do dicionário Michaelis da Língua Portuguesa.
 7

XVII, entretanto, criminosos ainda conseguiam se valer do instituto do asilo. Foi só a partir
do século XIX que o princípio proposto por Grotius começou a ser gradualmente aceito e as
pessoas perseguidas por terem cometido crimes comuns passaram a ser entregues aos seus
Estados.
No século XVIII o direito de asilo apareceu pela primeira vez na constituição de um
Estado, a saber, a da França pós-revolucionária, proclamada em 1793. Em seu artigo 120,
proclamava que o povo francês “dá asilo aos estrangeiros exilados de sua pátria por causa da
liberdade. Recusa-o aos tiranos”. (LÓPEZ GARRIDO, 1991, p. 127 apud ANDRADE, 2001,
p.110). Entretanto, a partir desse período, os textos constitucionais passam a silenciar sobre o
direito de asilo. Com a consolidação do sistema westifaliano2 e a conseqüente ênfase na soberania
dos Estados, o direito de asilo deixou de ter caráter de direito individual, convertendo-se em
direito do Estado em acolher estrangeiros que fugiram de seu lugar de origem. Assim, o asilo
deixa de ser direito do indivíduo (direito a gozar de proteção) para transformar-se em direito do
Estado (direito a conferir proteção) (CAVARZERE, 1995, p.95). Dessa forma, cria-se uma
lacuna no Direito Internacional dos Refugiados que, ao longo do tempo, não foi corrigida. Os
refugiados têm direito a buscar asilo, não correspondendo a esse direito, entretanto, o dever dos
Estados de concedê-lo. Estes últimos têm, contudo, direito a conceder asilo, não ficando dessa
forma obrigados a fazê-lo.
Em fins do século XIX, deu-se, no continente americano, a primeira normatização
internacional de âmbito regional concernente ao asilo. Em 1889 concluiu-se o Tratado Sobre
Direito Penal Internacional, que ditava sobre a concessão de asilo, relacionando-o às regras sobre
extradição e aos delitos políticos. (ANDRADE, 1996, p.19).
Como instituto jurídico internacional de alcance global, o refúgio surgiu a partir de
1921, no âmbito da Liga das Nações (LDN), e desenvolveu-se, posteriormente, no seio da
Organização das Nações Unidas (ONU). Até a ocorrência da I Guerra Mundial (1914 a 1918), as
soluções para os refugiados se davam pela concessão de asilo ou pela extradição. Até então, a
incorporação dessas pessoas em novas sociedades era facilitada pela receptividade dos Estados,
que viam com bons olhos o acréscimo de indivíduos economicamente ativos à sua população
(ACNUR, 2000b, p. 309).

2
Diz-se sistema westifaliano de Estados, a estrutura internacional desenvolvida a partir da assinatura do Tratado de
Westifália, no ano de 1648, que estabeleceu princípios normativos, tais como territorialidade, soberania, autonomia e
legalidade, que regem o sistema moderno de Estados. (CASTRO, 2005, p. 17).
 8

No entanto, os enormes contingentes de deslocados gerados em decorrência do

conflito mundial engendraram a necessidade de uma proteção sistemática desses grupos, com a
criação de organismos que propiciassem assistência humanitária e jurídica. Movimentações em
massa de belgas e sérvios que fugiam, respectivamente, em direção à França e à Albânia, bem
como russos que se dirigiram ao interior do país (cerca de três milhões de pessoas) constituíam os
principais fluxos daquele período. (ANDRADE3, 1996, p.21). Além disso, no leste europeu e na
região dos Bálcãs, a criação de novas fronteiras resultou na fuga de 250 mil búlgaros da Grécia,
Sérvia e Romênia; 50 mil gregos da Bulgária e 1,2 milhões da Turquia, e 200 mil húngaros da
Romênia. (HOLBORN, 1935, p. 3-4 apud CAVARZERE, 1995, p. 101).
Pensava-se, naquele momento, que a transferência de contingentes populacionais seria
temporária e que haveria, assim, sua repatriação com o fim das hostilidades. Entretanto ao final
da Primeira Guerra Mundial o fluxo de refugiados se intensificou, fenômeno este que foi
acompanhado de outros problemas de ordem socioeconômica. A grave crise pela qual passavam
os países envolvidos na guerra, com a ocorrência de desemprego generalizado, bem como as
políticas nacionalistas e de restrições imigratórias dificultaram a providência de estatuto jurídico
a esses contingentes de deslocados.
Nesse contexto, a Liga das Nações, tendo iniciado suas atividades aos 10 de janeiro de
1920, encontrava-se pressionada pelos Estados, para buscar soluções ao problema dos refugiados.
Sem um mandato específico para tratar deste problema, as ações da Liga foram iniciadas como
resultado de apelos e através de mecanismos desenvolvidos empiricamente. As entidades de
assistência aos refugiados surgidas no âmbito da Liga das Nações tiveram caráter
fundamentalmente pragmático, eram temporárias e encarregadas da proteção de grupos
específicos de deslocados. Essa foi, inclusive, a razão de inúmeras críticas feitas, posteriormente,
ao trabalho da Liga na assistência aos refugiados. Argumenta-se que esta nunca conceituou
universalmente o termo “refugiado”, tendo feito uso de definições específicas para casos
distintos.

3
José Henrique Fischel de Andrade é Diplomado no Institut International de Droits de L’Homme (Estrasburgo,
França) e Mestre em Direito Internacional pela Universidade de São Paulo. Atualmente, é Consultor Jurídico da
representação regional do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) na Bósnia. O autor será
recorrentemente citado ao longo deste primeiro Capítulo, haja vista que a bibliografia referente às primeiras
organizações de assistência internacional aos refugiados é bastante escassa, em especial no Brasil, onde Andrade é
nome de destaque nessas pesquisas.
 9

Num primeiro momento, os trabalhos da Liga foram direcionados, quase que

inteiramente, à proteção de russos, armênios, assírios e turcos. Entre 1918 e 1922, estima-se que
entre 1,5 milhões a dois milhões de russos tenham deixado o país, em função, entre outros, da
revolução bolchevique e da fome que assolou a Rússia em 1921. Neste mesmo ano, foi criado,
então, o Alto Comissariado para Refugiados Russos, que teria as funções de definir a situação
jurídica desses refugiados, organizar sua repatriação ou reassentamento, bem como realizar
atividades de socorro e assistência, com o auxílio de outros organismos. (ANDRADE, 1996, p.
42).
Em 1923, o Conselho da Liga das Nações assumiu responsabilidades pela proteção
jurídica dos refugiados armênios, que somavam por volta de 300 a 400 mil pessoas. (SIMPSON,
1939, p. 4-5 apud ANDRADE, 1996, p. 50). Já no ano seguinte, o mandato do Alto Comissariado
para Refugiados Russos foi estendido para refugiados de outras origens e os instrumentos
concertados até então, passaram a conferir proteção também a outros grupos (turcos, assírios e
assírios-caldeus).
Em 31 de março de 1931 deu-se a extinção do Alto Comissariado para Refugiados
Russos, haja vista ser esta uma organização temporária, com prazo de existência fixado em dez
anos. Foi sucedido pelo Escritório Internacional Nansen para Refugiados4, estabelecido por
decisão da Assembléia da Liga das Nações aos 04 de setembro de 1930. O Escritório Nansen
iniciou suas atividades em 1931 e, neste mesmo ano, a Assembléia da Liga já estabeleceu uma
data para sua extinção, inicialmente marcada para 31 de dezembro de 1939.
Esse organismo foi encarregado de cuidar somente das questões humanitárias,
referentes à assistência dos refugiados, enquanto que o Secretariado da Liga das Nações seria o
responsável pelos aspectos jurídicos, concernentes à proteção legal, aos direitos civis e ao
estatuto dos refugiados. Na prática, contudo, essa distinção entre tarefas políticas e legais e
humanitárias não foi observada, tendo o Escritório Nansen abarcado todas as fases do trabalho de
assistência aos refugiados.
Alguns fatores imprevistos acabaram, porém, interferindo negativamente na atuação do
Escritório Nansen. O primeiro deles foi a depressão econômica, gerada pela crise das Bolsas de
Valores de 1929, que fez com que os Estados reduzissem as verbas destinadas ao financiamento
de organismos internacionais. O segundo, foi o declínio da influência da Liga das Nações no

4
Doravante “Escritório Nansen”.
 10

cenário internacional, em decorrência do sistema de segurança coletiva, implementado a

partir de 1931 e que teve impacto direto na proteção que a Liga poderia conferir aos refugiados.
O terceiro fator decorre da entrada da União Soviética na Liga das Nações, já que aquela se
opunha, em grande medida, às políticas para refugiados que vinham sendo implementadas5. Por
fim, a ascensão de Adolf Hitler na Alemanha, que fez com que o fluxo de refugiados
provenientes desse país aumentasse sobremaneira. (ANDRADE, 1996, p. 72-74).
A constatação de que os instrumentos então existentes não garantiam a plena proteção
dos refugiados em situações de crise, bem como a necessidade de garanti-la mesmo após a
extinção do Escritório Nansen, fez com que surgisse a demanda por um instrumento internacional
convencional sobre a matéria. Em maio de 1933, então, os Presidentes do Conselho da Liga,
juntamente da Comissão de Consulta Intergovernamental (órgão pertencente ao Escritório
Nansen) foram convocados a providenciar o esboço de uma Convenção que tratasse da
assistência aos refugiados. Assim, em agosto do mesmo ano foi apresentada para assinaturas a
Convenção Relativa ao Estatuto Internacional dos Refugiados, que contou com a adesão de oito
Estados. (ANDRADE, 1996, p. 75).
Os principais dispositivos da Convenção tratavam da situação jurídica (artigos 4° e 6°),
das condições de trabalho (artigo 7°), do bem-estar e da assistência (artigos 9° ao 11°) e da
educação (artigo 12°) aplicáveis aos refugiados. O artigo 3° trata do principio de non-
refoulement6, afirmando que os Estados contratantes não recusarão a admissão de refugiados na
fronteira de seus países de origem. Além disso, este artigo menciona também a impossibilidade
de retirar de um território os refugiados que foram autorizados a nele residir. (ANDRADE, 1996,
p.75-78). Entretanto, a definição do termo “refugiado” trazida por esta Convenção deixou a
desejar, uma vez que apenas incorporou as definições existentes anteriormente, restringindo-se a
alguns grupos de refugiados, a saber, russos, armênios e assimilados (sírios e turcos). Ademais,
havia a possibilidade de os Estados-membros incluírem reservas aos artigos mais importantes, o
que acabou por enfraquecer a Convenção.

5
O governo soviético declarava que os “russos brancos” que fugiam para outros países, estariam conspirando contra
o regime comunista e não deveriam, portanto, ser atendidos pelos organismos internacionais de proteção aos
refugiados. A União Soviética, insistia, por isso, na repatriação dos refugiados de lá provenientes (ANDRADE,
1996, p. 73).
6
Do francês, não-devolução. O princípio do non-refoulement constitui norma consuetudinária do Direito
Internacional e prevê a proibição do retorno forçado de refugiado para um país onde este possa vir a sofrer
perseguição. (CASELLA, 2001, p. 20).
 11

Ainda assim, a Convenção Relativa ao Estatuto Internacional dos Refugiados teve

o mérito de alcançar eficácia na proteção daqueles que se encontravam sob a tutela do Escritório
Nansen e, mais importante, de criar precedentes legais para o desenvolvimento posterior de
outros instrumentos jurídicos internacionais de assistência aos refugiados (CAVARZERE, 1995,
p.103).
As tentativas perpetradas pelo Escritório Nansen, a fim de estender a proteção conferida
por esse organismo a outros grupos de refugiados que foram surgindo ao longo da década de
1930, não obtiveram sucesso. Foi o que aconteceu, por exemplo, com os refugiados italianos e
espanhóis, uma vez que o Conselho da liga não permitiu que se destinassem fundos para a
assistência desses grupos. (ANDRADE, 1996, p. 81). Apesar disso, um novo grupo de refugiados
passou a estar sob o mandato do Escritório Nansen: os alemães.
A problemática dos refugiados alemães teve origem com a chegada de Adolf Hitler ao
governo, no ano de 1933. A política nazista, caracterizada pelo anti-semitismo e por perseguições
de caráter político e religioso, gerou uma emigração em massa da Alemanha. Além disso, a
conotação racial passou a ter preponderância nas perseguições engendradas pelo governo nazista,
sendo atrelada ao aspecto religioso.
Diante desse novo fluxo de refugiados, estabeleceu-se, em 1933, o Alto Comissariado
para Refugiados (Judeus e Outros) Provenientes da Alemanha7. As funções desse novo
organismo incluíam o assentamento dos refugiados, bem como a obtenção de empregos para os
mesmos; a negociação de colaborações internacionais, com a finalidade de resolver problemas
econômicos e sociais dos refugiados; a resolução de questões burocráticas, como a emissão de
documentos, e o contato com governos, a fim de obter cooperação para a solução do problema.
Por fim, o Alto Comissariado para a Alemanha acabou por concentrar suas atividades na proteção
jurídica e política dos refugiados, uma vez que as diversas organizações judaicas espalhadas pelo
mundo se encarregaram de providenciar auxílio econômico e coordenar a migração e
assentamento desses contingentes.
No ano de 1936 a Alemanha retirou-se da Liga das Nações, o que acabou por facilitar as
atividades desse organismo na assistência aos refugiados provenientes daquele país8. Dois anos

7
Doravante “Alto Comissariado para a Alemanha”
8
A saída da Alemanha da Liga das Nações permitiu que se redigissem instrumentos internacionais juridicamente
vinculantes e a integração à Liga do Alto Comissariado para a Alemanha. Até então, as tentativas de estender o
 12

mais tarde, foi apresentada para assinaturas, então, a Convenção Relativa ao Estatuto dos
Refugiados Provenientes da Alemanha. Esse novo instrumento jurídico é importante ao
analisarmos a maneira pela qual se qualifica o refugiado, conferindo seu estatuto; representa um
marco de transição entre a fase de qualificação coletiva e de qualificação individual na
determinação da condição de refugiado. Com isso, para se obter o status de refugiado, já não
bastava pertencer a determinado grupo, como se dava até então. Essa Convenção previa que os
solicitantes de refúgio comprovassem a ausência de proteção de seu governo de origem e não
aceitava motivos de pura conveniência pessoal na concessão do estatuto de refugiado
(ANDRADE, 1996, p.103-105). Essa prática de qualificação individual do solicitante de refúgio
se consolidou nos instrumentos convencionais posteriores, tendo sido aplicada no período de
Guerra Fria, como veremos mais à frente.
Por se tratarem de órgãos temporários, com datas pré-estabelecidas para o encerramento
de suas atividades, o Escritório Nansen, bem como o Alto Comissariado para a Alemanha foram
extintos em 1938. Iniciou-se, a seguir, um debate no âmbito da Liga a respeito da necessidade da
criação de um organismo central, que coordenasse a assistência aos solicitantes de refúgio em
todos seus aspectos, uma vez que a criação de entidades específicas a cada novo fluxo de
refugiados, tornava os trabalhos mais difíceis. Decidiu-se, então, pelo estabelecimento do Alto
Comissariado da Liga das Nações para os Refugiados9,um organismo temporário, que deu início
a suas atividades em janeiro de 1939. Suas funções restringiam-se à proteção política e jurídica
dos refugiados, ficando a assistência direta a cargo de outras organizações humanitárias.
Nesse mesmo período, fora do âmbito da Liga das Nações, criava-se o Comitê
Intergovernamental para os Refugiados, que tinha como principal objetivo assegurar a proteção
de refugiados alemães.
O trabalho coordenado das duas organizações poderia ter sido bem sucedido na proteção
dos refugiados, não fosse a eclosão da Segunda Guerra Mundial (1939 a 1945), que acabou por
provocar novos deslocamentos de milhões de pessoas. O conflito impediu que a Liga das Nações
supervisionasse a proteção jurídica concedida aos refugiados e tornou mais complexo seu
reassentamento, uma vez que somente os países neutros10 poderiam recebê-los. Além disso, as

mandato jurisdicional do Alto Comissariado não haviam obtido sucesso, uma vez que os Estados-membros temiam
“provocar” o governo nazista. (BOLESTA-KOZIEBRODZKI, 1962, p. 153 apud ANDRADE, 1996, p. 98).
9
Doravante “Alto Comissariado da Liga”.
10
Na Europa, os países neutros naquele momento eram Suécia, Suíça, Espanha e Portugal.
 13

atividades do Alto Comissariado da Liga eram limitadas e fragmentadas, o que ensejou a

necessidade de reorganização do sistema de proteção aos refugiados.
Para isso vislumbraram-se duas reformas: de um lado, a criação da Administração das
Nações Unidas para Assistência e Socorro11 (UNRRA), que promoveria assistência imediata às
pessoas, enquanto durasse a guerra. De outro, com a intenção de regulamentar de maneira
definitiva a temática dos refugiados, deu-se início a preparação da Carta Constitutiva da
Organização Internacional dos Refugiados (CAVARZERE, 1995, p. 105).
Essas reformas, contudo, não extinguiram o Alto Comissariado da Liga, que seguiu suas
atividades, ainda que mais escassas, até o término oficial da Liga das Nações, em 31 de dezembro
de 1946. Após sua extinção, suas funções foram assumidas, temporariamente, pelo Comitê
Intergovernamental para Refugiados, até que se estabelecesse a Organização Internacional dos
Refugiados (OIR), em 1947.
O caráter temporário das organizações para assistência aos refugiados criadas neste
período, demonstra a percepção deste tema como um problema não contíguo, que se relacionava
com os conflitos mundiais e se solucionaria após o fim dos mesmos. Entretanto, a recorrência e
agravamento dos fluxos de refugiados, mesmo após o término das duas Guerras Mundiais
demonstram que o problema é regra e não exceção, como veremos nos próximos capítulos.

11
A UNRRA foi a primeira organização internacional a incorporar o termo “Nações Unidas”. Foi, entretanto,
estabelecida dois anos antes da criação da Organização das Nações Unidas (ONU), que só se deu em junho de 1945.
 14

CAPÍTULO 2
AS ORGANIZAÇÕES DO PÓS-GUERRA

2.1 Organização Internacional dos Refugiados (OIR)

A problemática dos refugiados foi incluída na pauta já da primeira reunião da

Assembléia Geral das Nações Unidas, em janeiro de 1946. Discutiu-se aí, a necessidade da
centralização institucional no que tange à proteção e assistência aos refugiados, com o
estabelecimento de uma organização que dispusesse de uma estrutura jurídica e material propícia
à coordenação desses trabalhos (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2001, p. 03).
As negociações para a criação dessa organização, no entanto, foram árduas, refletindo
as divergências existentes entre os blocos capitalista e socialista e suas concepções antagônicas
de justiça e liberdade humana. Segundo Vincent (1999, p. 62-63), as idéias dos protagonistas da
Guerra Fria a respeito dos direitos humanos não eram meras preferências, às quais os exteriores
poderiam aderir ou não, mas comprometimentos, através dos quais media-se o progresso das
superpotências em disputa e, por sua vez, fortaleciam ou enfraqueciam a legitimidade doméstica
dos seus governos. Por fim, em dezembro de 194612, foi aprovada então, a Constituição da OIR,
com 30 votos favoráveis, 18 abstenções e cinco votos contrários13.
A Organização Internacional dos Refugiados seria, então, uma agência especializada
não permanente da ONU, que se ocuparia dos refugiados decorrentes da II Guerra Mundial,
trabalhando, portanto, somente com aqueles de origem européia. Suas funções abarcariam a
repatriação; identificação e registro; auxílio e assistência; proteção jurídica e política, e
reassentamento e restabelecimento das pessoas sob seu mandato (MOREIRA, 2006, p.52).
A definição de “refugiado” trazida por sua carta constitutiva era mais ampla que a dos
instrumentos jurídicos anteriores e baseava-se em uma perspectiva individualista, abandonando a
abordagem coletivista, que determinava a condição de refugiado a partir do pertencimento a um

12
Segundo sua carta constitutiva, a OIR iniciaria suas funções após o recebimento do 15° instrumento de
comprometimento, o que se deu em agosto de 1948. Até que isso acontecesse, suas atividades foram desempenhadas
pela Comissão Preparatória para a Organização Internacional dos Refugiados, estabelecida aos 31 de dezembro de
1946.
13
As abstenções, quase todas de países não-europeus, refletem a falta de interesse pela temática, uma vez que o
problema dos refugiados era mais latente na Europa, onde havia, naquele momento, mais de 40 milhões de pessoas
deslocadas (MOREIRA, 2006, p. 46). Já os votos contrários, mostram a discordância dos países socialistas com o
texto da Constituição da OIR e seu desejo de manter o tema afastado da agenda internacional.
 15

certo grupo étnico, racial ou religioso. Segundo a Constituição da OIR, o status de refugiado
era concedido

1. [...] a toda pessoa que partiu, ou que esteja fora, de seu país de nacionalidade, ou no
qual tenha residência habitual, ou a quem, tenha ou não retido sua nacionalidade,
pertença a uma das seguintes categorias:
(a) vítimas dos regimes nazista ou fascista ou de regimes que tomaram parte ao lado
destes na Segunda Guerra Mundial, ou de regimes traidores ou similares que os
auxiliaram contra as Nações Unidas, tenham ou não, gozado do status internacional de
refugiado;
(b) republicanos espanhóis e outras vítimas do regime falangista na Espanha tenham, ou
não, gozado do status internacional de refugiado;
(c) pessoas que foram consideradas refugiados, antes do início da Segunda Guerra
Mundial, por razões de raça, religião, nacionalidade ou opinião política.
2. [...] estiverem fora de seu país de nacionalidade, ou de residência habitual, e que,
como resultado de eventos subseqüentes ao início da Segunda Guerra Mundial, estejam
incapazes ou indesejosas de se beneficiarem da proteção do governo de seu país de
nacionalidade ou nacionalidade pretérita.
3. [...] tendo residido na Alemanha ou na Áustria, e sendo de origem judia ou
estrangeiros ou apátridas, foram vítimas da perseguição nazista e detidos em, ou foram
obrigados a fugir de, e foram subseqüentemente retornados a um daqueles países como
resultado da ação inimiga, ou de circunstâncias de guerra, e ainda não foram
definitivamente nele assentados.
4. [...] sejam órfãos de guerra ou cujos parentes desapareceram, e que estejam fora de
seu país de nacionalidade [...] (ANDRADE, 1996, p. 162-163 apud MOREIRA, 2006, p.
52).

Colocava também, os deslocados sob seu mandato, o que jamais havia sido previsto nas
convenções internacionais até então. Ademais, estabelecia a perseguição como fator determinante
para a concessão do estatuto de refugiado. A definição de refugiado tendo como centro a questão
da perseguição, reflete o contexto da Guerra Fria, no qual os refugiados eram disputados entre os
blocos e apresentados como “troféus” (MELO, 2001, p.271). Naquele momento os movimentos
em direção aos países capitalistas eram encorajados e, nos dizeres de Michael Head (2002, p.7)

[...] the West sought to strengthen its democratic credentials against the Soviet Union
and Eastern bloc countries, and specifically to hold the door open for political dissidents
from the Stalinist regimes. The very conception of ‘persecution’ was tailored to give
Western governments ideological kudos for providing sanctuary to ‘defectors’ to the
‘free world’.

Vê-se, dessa forma, que a organização, apesar dos propósitos ditos humanitários,
apresentava características de natureza notadamente política, que persistem até hoje no que se
 16

refere à assistência aos refugiados, demonstrando que “ [...] os Estados dominantes têm
criado e moldado ordens mundiais da forma mais conveniente aos seus interesses” (SILVA,
2005, p. 266).

A insistência dos países ocidentais em atrair dissidentes do bloco socialista fez com que
houvesse também, uma nítida mudança de prioridades, haja vista que ao invés de buscar a
repatriação como solução preferencial, passou-se a realizar uma política de reassentamento dos
refugiados em outros países (MOREIRA, 2006, p.53). Isso acabou por acirrar as tensões entre
Estados Unidos e União Soviética no interior da OIR, uma vez que os países socialistas insistiam
na repatriação de seus nacionais.

A Constituição da OIR apresentava também inúmeras cláusulas de cessação e exclusão

do estatuto de refugiado. Dentre elas, uma em especial merece atenção, por ter gerado polêmica e
ser alvo de diversas críticas. Trata-se de uma cláusula que excluía os volksdeutsche14 que durante
a guerra tivessem fugido da Alemanha para outros países ou que fugiram da, ou para, a
Alemanha, com receio de serem capturados pelos exércitos aliados. Esse absurdo cometido pela
OIR, que abarcou todos os alemães dentro do conceito de ‘culpabilidade coletiva’ – como se o
povo alemão como um todo fosse o responsável pelas atrocidades cometidas na Segunda Guerra
Mundial – serve para “[...] corroborar o inegável fato de que a proteção concedida aos refugiados
– e, num âmbito global mais amplo, aos direitos humanos – sempre foi e sempre será,
infelizmente fruto de manobras e interesses políticos” (ANDRADE, 1996, p.173).

Vemos, portanto, que os processos institucionais no interior das organizações

internacionais são, de maneira geral, permeados pelo movimento do poder hegemônico de certos
Estados, que atuam na disseminação de sua influência não só através de meios econômicos e
militares, mas também no campo dos valores e da ideologia (SEITENFUS, 2005, p. 52). Nesse
sentido, as organizações de caráter humanitário atuam como fatores indispensáveis à edificação
social e moral dessas hegemonias (HARDT ; NEGRI, 2000 apud AGIER, 2006, p.198).

Apesar de prevalecerem as posições ocidentais com relação às soluções adotadas para

os refugiados, a insistente pressão dos países soviéticos para a repatriação de seus nacionais, fez
com que os EUA, responsáveis por cerca de 60% do orçamento da OIR, suspendesse seu apoio
financeiro à organização, inviabilizando sua existência. Com relação ao desempenho da OIR, ao

14
Diz-se volksdeutsche as pessoas de origem étnica alemã.
 17

longo do seu curto período de atuação, o problema dos refugiados não foi solucionado,
havendo ainda, ao final de 1951, cerca de 400 mil pessoas deslocadas na Europa (ACNUR,
2000a, p.18). A Organização Internacional dos Refugiados foi, dessa forma, extinta aos 30 de
junho de 1950 tendo, contudo, encerrado suas atividades operacionais em fevereiro de 1952.

Foi substituída, ainda em 1950, pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para
Refugiados (ACNUR), que acabou por herdar a maior parte das suas funções.

2.2 Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR)

As recorrentes tensões entre Estados Unidos e União Soviética, a partir do ano de 1947,
influenciaram sobremaneira a criação do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados
(ACNUR), bem como a elaboração da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951
(ACNUR, 2000a, p.19). Apesar das dificuldades do período, a Assembléia Geral das Nações
Unidas decidiu, em dezembro de 1949, estabelecer o ACNUR, antes mesmo da extinção da OIR.
Os trabalhos da nova agência da ONU teriam início em janeiro de 1951 (ACNUR, 2000a, p.19).

Em dezembro de 1950, aprovou-se o Estatuto do ACNUR, que caracterizava seu

trabalho como apolítico15, humanitário e social, e definia como suas funções: proteger
internacionalmente os refugiados e buscar soluções permanentes para sua problemática,
auxiliando os governos, após sua aprovação, a facilitar o repatriamento voluntário ou a integração
local dessas pessoas em novas comunidades (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2001,
p. 02-03).

O Estatuto refletia, ademais, as divergências existentes entre os países da Europa

ocidental e os Estados Unidos. Isso porque os primeiros desejavam um organismo forte e
independente, enquanto os últimos pretendiam que o ACNUR atuasse sob a direção da
15
O fato do ACNUR caracterizar seu trabalho como apolítico é passível de críticas, uma vez que essa organização é
um forte ator político e claramente moldada pelos interesses dos Estados mais ricos, haja vista que depende do
financiamento dos mesmos para levar a cabo suas operações. Ademais, o ACNUR atua politicamente nas
negociações que realiza com os diversos governos, a fim de garantir a acolhida de refugiados em seus territórios
(LOESCHER, 2002, p.28-30). Cabe salientar que não há a possibilidade de lidar com deslocamentos humanos
através de soluções humanitárias apolíticas, uma vez que aqueles são decorrentes de eventos políticos. Os
movimentos de refugiados são, muitas vezes, fundamentais para os objetivos e táticas de grupos envolvidos num
conflito. Assim, o próprio ACNUR reconhece que a assistência humanitária aos refugiados não pode ser considerada
necessariamente um ato neutro, localizado acima da dinâmica do conflito (ACNUR, 2000b, p.312).
 18

Assembléia Geral e do Conselho Econômico e Social (ECOSOC) das Nações Unidas, o que
acabou por se concretizar (MOREIRA, 2006, p.58).

Quanto ao seu financiamento, o ACNUR dependia de verbas providas pela ONU para
realizar somente suas atividades administrativas. Todas as outras despesas seriam custeadas com
verbas provenientes de doações voluntárias, que, devido a pressões dos EUA, deveriam ser
aprovadas pela Assembléia Geral (ACNUR, 2000a, p.22). Diante disso, a princípio, o ACNUR
contava com verbas insuficientes para realizar suas atividades de reassentamento e repatriamento,
dependendo de parcerias com outras organizações para levá-las a cabo. Somente no ano de 1954
a ONU criou o Fundo das Nações Unidas para Refugiados, com a finalidade de financiar
programas na Alemanha Ocidental, Áustria, Grécia e Itália (ACNUR, 2000a, p.24). Vê-se, dessa
forma, que quando criado, o ACNUR era uma organização modesta, contava com poucos
funcionários e tinha sua atuação concentrada na Europa, prestando assistência, principalmente, a
pessoas que fugiam do fascismo e do stalinismo (ACNUR, 2000b, p.305). Suas atividades,
contudo, foram se transformando gradativamente, de acordo com os novos contextos político-
sociais ao redor do mundo, como veremos mais adiante.

2.3 Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados (Convenção de 1951)

Entre os anos de 1947 e 1950 – à mesma época em que foi criado o ACNUR – a ONU
decidiu elaborar um instrumento internacional que conferisse proteção aos refugiados. Em 1951,
realizou-se então, na cidade de Genebra, a Conferência de Plenipotenciários, afim de que fosse
assinada a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados. A minuta da Convenção havia sido
preparada por uma Comissão ad hoc para Refugiados e Apátridas, com exceção do Artigo 1°
(que trata da definição de refugiado), que fora recomendado pela Assembléia Geral das Nações
Unidas, em dezembro de 1950 (MOREIRA, 2006, p.60-61).

Duas vertentes distintas marcaram as discussões que se desenrolaram na Conferência: a

corrente “universalista” – composta por Reino Unido, Egito, Canadá, dentre outros – defendia
que a Convenção deveria ser um instrumento geral, que abarcasse todos os refugiados,
independentemente de suas origens. Já a segunda corrente, denominada “europeísta”, defendia
uma Convenção de alcance limitado, aplicável somente aos refugiados de origem européia. Desse
 19

segundo grupo faziam parte países como Estados Unidos, França, Itália, Austrália, entre
outros. A fim de resolver o impasse, o representante do Vaticano propôs que as duas vertentes
fossem contempladas no Artigo 1° da Convenção. Para isso, caberia ao Estado-contratante, no
momento da assinatura ou adesão ao documento, adotar a fórmula que julgasse adequada,
considerando refugiados somente aqueles de origem européia ou os solicitantes advindos de
outras regiões do mundo (ACNUR, 1970 apud MOREIRA, 2006, p.63).

Assim, em 28 de julho de 1951 foi adotada a Convenção Relativa ao Estatuto dos

Refugiados, assinada, então, por 12 países16. Vale ressaltar que a União Soviética não aderiu à
Convenção, sendo que somente após seu desmantelamento, os países que a integravam passaram
a fazê-lo (ANDRADE, 1996, p.177). Entretanto, o mais curioso foi o fato de os Estados Unidos
não terem assinado, tampouco ratificado a Convenção de 1951, vindo a comprometerem-se com
as obrigações estipuladas neste instrumento somente ao aderir ao seu Protocolo Adicional, de
1967. Alguns autores afirmam que os EUA não se comprometeram com a Convenção de 1951
porque não tinham interesse em fazer distinção entre os refugiados e os indivíduos que fugiam
por razões econômicas do leste europeu (MATAS, 1993, p.625 apud MOREIRA, 2006, p.63),
ressaltando assim o interesse deste país em atrair fluxos advindos dos países socialistas, com o
intuito de demonstrar a superioridade do sistema capitalista, num contexto de Guerra Fria
(MELO, 2001, p.267).

A definição de refugiado trazida pela Convenção de 1951 – conhecida como “definição

clássica” – que norteia, até os dias de hoje, a assistência prestada pelos organismos internacionais
(em especial pelo ACNUR) abarcava, além daqueles que eram considerados refugiados pelos
instrumentos internacionais anteriores, qualquer pessoa que,

[...] em conseqüência de acontecimentos ocorridos antes de 01 de janeiro de 1951, e

receando com razão ser perseguida em virtude de sua raça, religião, nacionalidade,
filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de
que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a
proteção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no qual
tinha a sua residência habitual após aqueles acontecimentos, não possa ou, em virtude do
dito receio, a ele não queira voltar (ALMEIDA, 2001, p.160).

16
Os 12 países que assinaram a Convenção em julho de 1951 foram: Áustria, Bélgica, Colômbia, Dinamarca,
Holanda, Iugoslávia, Liechtenstein, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suécia e Suíça (ACNUR, 2000a, p.4-5).
 20

Vê-se, dessa forma, que além da já mencionada restrição geográfica, a definição de

refugiado apresentada pela Convenção de 1951 trazia também uma limitação temporal.
Estabelece a data de 01 de janeiro de 1951 como data limite, ou seja, seriam reconhecidos como
refugiados aqueles que tivessem sido alvo de perseguições em decorrência de eventos passados
até aquele momento. À época, o mundo estava se recuperando de um período de guerra mundial e
não se previu que o problema dos refugiados tornar-se-ia crônico (ORGANIZAÇÃO DAS
NAÇÕES UNIDAS, 2001, p.02). Essas limitações só foram eliminadas na década seguinte, com
a elaboração do Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados, em 1967. O Protocolo mantinha a
mesma definição da Convenção de 1951, expandindo, contudo, seu escopo de assistência, a fim
de incluir refugiados de todas as regiões do mundo (HATHAWAY, 1992, p. 9-10 apud
PIOVESAN, 2001, p.32-33).

A Convenção reconhecia também aquele que é tido como princípio basilar da proteção
dos refugiados, qual seja, o princípio de non-refoulement. Conforme seu Artigo 33,

(1) Nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou rechaçará, de maneira alguma, um

refugiado para as fronteiras de territórios em que sua vida ou a sua liberdade seja
ameaçada em virtude de sua raça, da sua religião, da sua nacionalidade, do grupo social
a que pertence ou das suas opiniões políticas.
(2) O benefício da presente disposição não poderá ser, todavia, invocado por um
refugiado que por motivos sérios seja considerado um perigo para a segurança do país no
qual ele se encontre ou que, tendo sido condenado definitivamente por crime ou delito
particularmente grave, constitui ameaça para a comunidade do referido país (LUZ
FILHO, 2001, p.179-180).

Apesar de conter inovações no que se refere à assistência aos refugiados, a Convenção

de 1951 apresenta lacunas significativas, no que se refere à definição de refugiado, bem como ao
seu direito de proteção, produtos do contexto político daquele momento.

No que concerne à definição de refugiado, a categoria de pessoas que são abarcadas

pela Convenção, é significativamente mais restrita que o universo das vítimas de abusos dos
direitos humanos em, ao menos, dois aspectos. Primeiramente, somente pessoas que, de alguma
maneira, são capazes de deixar seus próprios países podem ser refugiados. Assim, pessoas que
são vítimas de perseguições ou outras violações aos direitos humanos e não contam com a
proteção de seu Estado e, no entanto, pelos mais diversos motivos, não conseguem atravessar as
fronteiras rumo a um outro país, não adquirem status de refugiados (HATHAWAY, 2002, p.01).
 21

Em segundo lugar, nem todas as pessoas que fogem em razão de graves violações
de direitos humanos e que conseguem, de alguma maneira, alcançar o território de um outro
Estado, podem ser qualificadas como refugiados. Somente aquelas que são capazes de provar seu
fundado medo de serem perseguidas por razões de raça, religião, nacionalidade, pertencimento a
certo grupo social ou opiniões políticas, estão sob a proteção da Convenção. Dessa maneira, os
refugiados econômicos, aqueles que fogem de guerras civis ou até mesmo as vítimas de desastres
naturais ficam de fora do escopo da proteção conferida por este instrumento internacional
(HEAD, 2002, p. 06). Da mesma maneira, este requerimento de que a perseguição se dê em razão
de um ou mais dos cinco elementos já mencionados, impede que pessoas fugindo de tortura,
punições cruéis ou outras infrações aos direitos democráticos – independentemente de quão
sérios sejam – levados a cabo por outros que não um dos cinco motivos previstos pela
Convenção, encontrem-se fora do alcance deste instrumento (HEAD, 2002, p.06).

Além dessas lacunas existentes no que se refere à concessão do status de refugiado,

cabe ressaltar também uma grave contradição presente na supracitada Convenção. A estrutura
internacional de proteção estabelecida quando da criação do ACNUR e da Convenção de 1951, e
vigente até hoje, foi concebida em um sistema estatocêntrico (ACNUR, 2000b, p.304), tendo
como base a soberania do Estado-nação, garantindo-lhe o direito de manter pleno controle sobre
suas fronteiras. Neste sentido, a Convenção garante o direito universal a qualquer indivíduo de
deixar o país no qual se é vítima de perseguição, mas silencia em garantir o direito de entrar num
outro Estado (MELO, 2001, p. 268-269). De fato, somente a limitada obrigação dos Estados de
não expulsarem ou devolverem um refugiado a um país onde ele sofra perseguição é prevista, não
havendo o reconhecimento do direito do indivíduo ao asilo, sendo este concebido como um
direito dos Estados de decidirem quem entra em seu território.

Portanto,

The right of asylum is a right of States, not of the individual; no individual, including
those seeking asylum, may assert a right to enter the territory of a State of which that
individual is not a national (GUMMOW, 2000 apud HEAD, 2002, p.06).
 22

Neste sentido, vários governos somente aceitaram a Convenção de 1951, na

medida em que esta não lhes impunha nenhuma obrigação em conceder residência permanente
aos refugiados, mantendo, com isso, seu direito soberano de decidir quais solicitantes de asilo
teriam sua entrada e permanência autorizadas.

Através dessas constatações, podemos analisar o regime17 internacional para refugiados,

bem como as organizações internacionais criadas nesse contexto – no caso, o ACNUR – sob a
perspectiva gramsciana, proposta por Robert Cox. Sob essa perspectiva, as organizações
internacionais atuam como mecanismos através dos quais uma hegemonia mundial se expressa,
trazendo, em seu interior, regras que facilitam sua expansão, sendo, simultaneamente, produtos
dessa própria hegemonia. Têm relevante papel ideológico, ajudando a definir as práticas dos
Estados, legitimando certas instituições e atuações no âmbito global (COX, 1996, p.137-140).

Neste sentido, o humanitário representava, e ainda representa, um fator de legitimação e

expansão ideológica do bloco ocidental. Assim, ainda que dominadas, tanto numericamente
quanto pelos assuntos tratados, pelos países menos poderosos, as organizações internacionais,
como o ACNUR, permaneciam sob a influência “[...] dos valores das sociedades ricas, industriais
e de obediência não socialista.” (COX ; JACOBSON, 1973 apud SEITENFUS, 2005, p.57).

Cox e Jacobson ainda chamam a atenção (1996, p. 164) para fato de que quando se
estabelece uma instituição intergovernamental, cristaliza-se o consenso hegemônico de um
momento particular em relação a uma tarefa global específica; criam-se metas globais. Neste
caso, tratando-se do período de Guerra Fria, as organizações de caráter humanitário, foram de
extrema relevância para ressaltar a imagem de um Ocidente livre e protetor dos direitos humanos,
sendo usadas como meios de propaganda na disputa ideológica. Portanto, tem-se que as políticas
dos Estados ocidentais em geral, e em especial dos Estados Unidos, tomaram os direitos humanos
não como algo positivo, com fim em si mesmo, mas sim como um meio através do qual se
obteria vantagens com relação à União Soviética e seus aliados do leste europeu (VINCENT,
1999, p.71).

17
Segundo a definição de Stephen Krasner, os regimes internacionais podem ser definidos como princípios, normas,
regras e procedimentos de tomada de decisões, explícitos ou não, nos quais as expectativas de cada ator convergem,
em uma determinada área das relações internacionais(KRASNER, 1983, p. 02 apud KEOHANE, R. O. After
Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton: Princeton University Press, 1984.
p. 57)
 23

Sebastião C. Velasco e Cruz (2000, p. 26) aponta também para o papel relevante
das organizações internacionais no fomento econômico e na assistência social dos países menos
desenvolvidos no período da Guerra Fria e o significado estratégico mais amplo dessas práticas
na luta contra o comunismo.
 24

CAPÍTULO 3
NOVOS FLUXOS DE REFUGIADOS: DA DESCOLONIZAÇÃO AO PÓS-
GUERRA FRIA

3.1. Descolonização Afro-asiática

Os primeiros anos de existência do ACNUR transcorreram sob o clima tenso da Guerra

Fria e, neste momento, a organização centrou suas atividades no continente europeu. Entretanto, a
partir das décadas de 1960 e 1970, as lutas de liberação nacional, características dos processos de
descolonização da África e da Ásia, acarretaram em novos e numerosos fluxos de refugiados,
exigindo o deslocamento das atividades de assistência também a essas outras regiões do mundo.
Os movimentos de independência pautaram-se, principalmente, no direito à
autodeterminação dos povos, que havia sido amplamente discutido no âmbito das Nações Unidas.
Nesse sentido, observa-se aí, um deslocamento momentâneo do foco das tensões entre Leste-
Oeste para as relações Norte-Sul. Esse debate influenciou a elaboração do Pacto Internacional
dos Direitos Civis e Políticos e do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais, ambos de 1966, que reconheceram a autodeterminação dos povos como um direito, e
não como um princípio, como pretendiam os países ocidentais (ALVES, 2003, p. 50).
Neste contexto de lutas anticoloniais, criou-se, em maio de 1963, a Organização da
Unidade Africana (OUA). Reunindo, então, 32 Estados, a organização tinha por objetivo
promover a unidade e solidariedade entre seus membros, coordenando a cooperação entre os
mesmos; erradicar todas as formas de colonialismo, defendendo a soberania, a integridade
territorial, bem como a independência dos Estados africanos, além de harmonizar as políticas dos
Estados contratantes nos âmbitos diplomático, econômico, cultural, educacional, de saúde,
técnica e defesa (ORGANIZAÇÃO DA UNIDADE AFRICANA, 2005 apud MOREIRA, 2006,
p. 81). Vale ressaltar que a OUA exerceu papel de extrema relevância no que se refere à
assistência aos refugiados nesse continente, elaborando, em 1969, uma Convenção específica
para tratar da temática, como será visto mais à frente.
Já na década de 1970, as colônias asiáticas iniciaram seus processos de independência,
marcados, em muitos casos, por violentos conflitos. Foi o caso da criação do Estado de
Bangladesh, no ano de 1971, que levou cerca de 10 milhões de pessoas a deixarem o país rumo à
Índia.
 25

Ainda na Ásia, os países que formavam a Indochina – Camboja, Laos e Vietnã –

viram grande parte de sua população fugir, em função dos conflitos que persistiram por anos. Os
trinta anos de guerras no Vietnã (1945 – 1975) fizeram com que mais de 700 mil pessoas
deixassem o país (ACNUR, 2000a, p. 86-87) e as perdas de vietnamitas e outros povos
indochinos são difíceis de se estimar, calculando-se por volta de dois milhões de mortos.

3.1.1. Refugiados no Continente Africano

As guerras civis pela independência provocaram enormes deslocamentos humanos na

África ao longo da década de 1960, em especial na Argélia e em Ruanda.
Na Argélia, a luta armada – marcada pela guerrilha – teve início em novembro de 1954,
liderada pela Frente de Libertação Nacional (FLN), com apoio de militantes de seu braço armado,
a Armée de Libération Nationale (ALN). As operações do governo francês, na tentativa de deter
o movimento insurgente, privavam a comunidade local de abastecimento, o que acarretou no
deslocamento de cerca de um milhão de camponeses para acampamentos (ACNUR, 2000a, p. 40-
41). As tensões políticas entre FLN e o governo francês foram se acirrando, tornando as
possibilidades de uma solução pacífica cada vez mais remotas. Diante disso, o grupo argelino
concluiu que a luta armada seria a única via de se alcançar a independência do país (YAZBEK,
1983, p. 32-34).
A instabilidade no país, aliada a uma escalada da violência, fizeram com que milhares
de argelinos cruzassem as fronteiras em direção a países vizinhos, em especial à Tunísia e ao
Marrocos. Esses países, embora politicamente estáveis, não tinham condições de providenciar
assistência adequada a todos os refugiados que chegavam da Argélia. Frente a esta situação, o
então presidente da Tunísia solicitou auxílio internacional, a fim de socorrer os argelinos que ali
se encontravam. A França – membro do Conselho de Segurança da ONU e do Comitê Consultivo
do ACNUR – aceitou que fosse realizada uma operação de assistência material à Tunísia, mas
recusava-se a reconhecer que os argelinos que ali se encontravam fossem refugiados, alegando
ser o conflito na Argélia um assunto interno (ACNUR, 2000a, p.41-42).
No ano de 1959, havia por volta de 150 mil refugiados argelinos na Tunísia, além de
mais cerca de 110 mil no Marrocos, instalados, grande parte, em campos de refugiados, contando
 26

com a assistência do ACNUR e da Liga das Sociedades da Cruz Vermelha (MOREIRA,

2006, p.83-84).
Em 1961, iniciaram-se as negociações de paz entre França e FLN, que acabaram por
resultar num acordo de cessar-fogo em março do ano seguinte. A partir de então, ACNUR e
Comitê Internacional da Cruz Vermelha passaram a organizar operações de repatriemento dos
argelinos que se encontravam nos países vizinhos e, assim, já em 1965, mais de 180 mil
refugiados já haviam retornado à Argélia (ACNUR, 2000a, p. 44-45). Em 01 de julho de 1962,
fora realizado um referendo na Argélia, resultando em 99,7% de aprovação à independência.
Diante disso, o general francês Charles de Gaulle reconheceu o país como independente aos 03
de julho de 1962 (YAZBEK, 1983, p. 48-49).
Cabe mencionar aqui, a atuação do ACNUR neste conflito, tida como controversa.
Muitos funcionários do organismo achavam que o envolvimento nesse episódio resultaria em
contestações por parte do governo francês, já que até aquele momento, o ACNUR só se envolvia
com casos de refugiados europeus. As atividades da instituição na Argélia marcam, então, a
percepção do problema dos refugiados como sendo de âmbito global, fazendo com que, a partir
da década de 1960, o trabalho do ACNUR se expandisse geograficamente.
No ano de 1962, o território então denominado Ruanda-Urundi – sob tutela da Bélgica –
conquistou sua independência, fazendo surgir dois novos Estados: Ruanda e Burundi. Os
conflitos enfrentados nessa região decorreram do enfrentamento de duas etnias, a saber, hutus e
tutsis. A minoria tutsi sempre fora apoiada pelos belgas, entretanto com a queda da monarquia
comandada por essa etnia, no ano de 1959, milhares de tutsis passaram a fugir em direção à
Uganda (ACNUR, 2000a, p. 51). O governo colonial deste país, entretanto, em vista da
instabilidade política e econômica gerada por esses contingentes de refugiados, tentou proibir a
entrada destas pessoas, confinando-as na região fronteiriça ou ainda, as repatriando para Ruanda
(OTUNNU, 2000, p.05-06 apud MOREIRA, 2006, p. 86).
Com a tomada do poder pelos hutus, no ano de 1961, os deslocamentos cresceram ainda
mais, fazendo com que cerca de 120 mil tutsis deixassem Ruanda rumo à Uganda, Tanzânia,
Burundi e Congo. Neste mesmo ano, um grupo de guerrilheiros tutsis, com base em Uganda,
invadiu Ruanda, aumentando ainda mais a instabilidade. Essas incursões, que pretendiam
derrubar o governo hutu, continuaram a ocorrer nos anos seguintes, acentuando as tensões na
região. O governo de Uganda, diante dessa situação, ameaçou expulsar os refugiados de seu
 27

território e, a partir daí, algumas organizações, tais como o ACNUR e a Cruz Vermelha,
passaram a prestar assistência aos refugiados e a criar programas de desenvolvimento no local
(ACNUR, 2000a, p. 54).
Assim, tendo em vista a crise em Ruanda, o ACNUR criou um programa para
refugiados que abarcava toda a região da África Central, fornecendo alimentos e terras para
cultivos, para que essas populações conseguissem garantir sua auto-suficiência. Contudo, a
recorrente instabilidade política impediu que o programa obtivesse o êxito esperado (ACNUR,
2000a, p. 52). Neste contexto, tem-se que em finais da década de 1960, existiam cerca de um
milhão de refugiados no continente africano. Com isso, o ACNUR retomou a determinação
coletiva do status de refugiado, já que os fluxos maciços impediam a avaliação individual de cada
caso de solicitação de refúgio (ACNUR, 2000a, p. 56).

3.1.2. Convenção da Organização da Unidade Africana

Diante dos enormes fluxos de refugiados existentes na África, os Estados-membros da

OUA decidiram elaborar um instrumento regional que tratasse especificamente dessa temática, a
fim de garantir segurança aos refugiados e aos seus Estados de acolhida. Assim, no ano de 1969,
foi apresentada a Convenção da OUA, relativa aos problemas dos refugiados, que foi
prontamente assinada por 40 países18.
Esta Convenção, que foi o primeiro instrumento regional a tratar do tema, apresenta o
que ficou conhecida como “concepção ampliada” de refúgio. Segundo esta definição – que
abarcava também a perspectiva “clássica” trazida pela Convenção de 1951 - o termo refugiado

[...] aplicar-se-á também a toda pessoa que, por causa de uma agressão exterior, uma
ocupação ou uma dominação estrangeira, ou de acontecimentos que perturbem
gravemente a ordem pública em uma parte ou na totalidade de seu país de origem, ou do
país de sua nacionalidade, está obrigada a abandonar sua residência para buscar refúgio
em outro lugar fora de seu país de origem ou do país de sua nacionalidade

18
Os 40 países que assinaram a Convenção da OUA em 1969 foram: Alto Volta (atualmente chamado de Burkina
Faso), Botsuana, Burundi, Camarões, Chade, Congo-Brazaville (atualmente República do Congo), Congo-Kinshasa
(atualmente República Democrática do Congo), Costa do Marfim, Daomé (atualmente com nome de Benin), Etiópia,
Gabão, Gâmbia, Gana, Guiné, Guiné Equatorial, Ilhas Maurício, Lesoto, Libéria, Líbia, Madagascar, Malawi, Mali,
Marrocos, Mauritânia, Níger, Nigéria, Quênia, República Centro-Africana, República Árabe Unida (formada por
Egito e Síria), República Unida da Tanzânia (resultado da união de Tanganica e Zanzibar), Ruanda, Senegal, Serra
Leoa, Somália, Suazilândia, Sudão, Togo, Tunísia, Uganda e Zâmbia.
 28

(ORGANIZAÇÃO DA UNIDADE AFRICANA, 1969 apud ALMEIDA, 2001a, p. 161-162).

Esta foi, sem dúvida, a maior contribuição deste instrumento, já que possibilitava a
indivíduos que fossem vítimas de conflitos internos ou outras formas de violência que não
necessariamente a perseguição, serem reconhecidos na categoria de refugiados. Além disso,
diferentemente do instrumento de 1951, a Convenção da OUA centralizava a responsabilidade
estatal na concessão do refúgio, enfatizando o comprometimento dos Estados contratantes em
acolher os refugiados e garantir sua instalação19. Por fim, reforçava também o princípio de
burden sharing (repartição de encargos), através do qual estabelecia-se que um Estado que
estivesse sobrecarregado no acolhimento de refugiados seria auxiliado pelos demais (ACNUR,
2000a, p. 58-60).

3.1.3. Refugiados Asiáticos

Em 1947, houve a formação dos Estados da Índia e do Paquistão, através de processos

de independência. O Paquistão, por sua vez, ainda fora dividido em sua porção Ocidental e outra
Oriental, separadas fisicamente pela Índia. Em 1971, entretanto, o Paquistão Oriental declarou
sua independência, constituindo o Estado de Bangladesh. Em resposta ao acontecimento, o
Paquistão organizou uma operação de contra-insurreição, marcada pela repressão e violência, o
que acabou por gerar um fluxo de cerca de 10 milhões de refugiados em direção à Índia
(ACNUR, 2000a, p.64-66). O governo indiano declarou que faria o possível para auxiliar os
refugiados bengaleses, mas que não continuaria acolhendo-os indefinidamente, haja vista que o
enorme contingente gerava problemas – principalmente econômicos – ao país.
Diante desta situação, em abril de 1971, o Secretário-Geral das Nações Unidas
determinou que o ACNUR seria o pólo de convergência20 da assistência humanitária fornecida
pela ONU. Ainda assim, o problema não foi solucionado, o fluxo de bengaleses era cada vez
maior e a situação nos campos de refugiados era calamitosa. Dessa forma, o governo indiano
decidiu que os refugiados deveriam retornar à Bangladesh num período de seis meses e acusou o

19
Artigo 2° (1) da Convenção da OUA (ORGANIZAÇÂO DA UNIDADE AFRICANA, 1969 apud MOREIRA,
2006, p. 94).
20
O pólo de convergência tratava-se de um conceito inovador nos programas de ajuda humanitária da ONU, que
envolvia angariação de fundos, aquisição e entrega de produtos na Índia, bem como sua distribuição pelo governo
indiano (MOREIRA, 2006, p.96).
 29

Paquistão de tentar solucionar o impasse político na região com a expulsão em massa da

população. A partir daí, as relações entre Índia e Paquistão foram se tornando a cada dia mais
tensas, sendo agravadas quando aquele país descobriu que Estados Unidos e China forneciam
armas para este (ACNUR, 2000a, 71-72).
Em dezembro de 1971, a primeira ministra indiana Indira Gandhi reconheceu a
independência de Bangladesh e iniciou-se, assim, o conflito entre Índia e Paquistão. Após
acordos de cessar-fogo, o Paquistão se rendeu, consolidando-se, com isso, a independência de
Bangladesh, o que possibilitou o repatriamento de milhões de pessoas, que fora coordenado pelo
ACNUR (ACNUR, 2000a, p. 72-74). Em janeiro de 1972, cerca de noves milhões de bengaleses
já haviam retornado ao seu país.

Tabela 1 – Descolonização na África e na Ásia

País de Origem Duração do Data da Independência N° de País de acolhida
Conflito Independência Reconhecida refugiados
(aprox.)
Argélia Nov 1954 – 01 Jul 1962 03 Jul 1962 260 mil Marrocos e
Mar 1962 (1959) Tunísia
Ruanda 1959-1964 01 Jul 1962 150 mil R. D. Congo,
(1962) Uganda/Burundi,
Tanzânia
Bangladesh Mar – Dez 26 Mar 1971 05 Dez 1971 10 milhões Índia
1971 (1971)
Fonte: ACNUR, 2000, p. 40 – 78 apud MOREIRA, A Questão dos Refugiados no Contexto Internacional (de
1943 aos dias de hoje), 2006, p. 98.

3.2. Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967

Os novos movimentos de refugiados, que tomaram lugar fora do continente europeu a

partir da década de 1960, atestaram a necessidade de reformular a Convenção de 1951, que em
função de suas reservas geográfica e temporal, tornava-se inaplicável.
Para tanto, foi preparado, no ano de 1966, o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados,
tendo entrado em vigor aos 4 de outubro do ano seguinte, após o sexto instrumento de adesão. Ao
eliminar os termos “em conseqüência dos acontecimentos ocorridos antes de 1° de janeiro de
1951” da definição de refugiado, o Protocolo eliminou a reserva temporal antes existente na
definição trazida pela Convenção de 1951. Ademais, ao assinarem o Protocolo de 1967, os
Estados que até então não tinham aderido à supracitada Convenção, comprometiam-se com as
 30

disposições dos artigos 2 ao 34 da mesma, além de não terem a possibilidade de adotar a

reserva geográfica (CASELLA, 2001, p. 19-20). Entretanto, é importante ressaltar que, ainda que
tenha ampliado o alcance da Convenção de 1951 em tempo e espaço, o Protocolo de 1967 não
expandiu a noção de refugiado, pautada ainda nos termos de perseguição (HEAD, 2002, p. 12).

3.3. Década de 1980

Ao longo da década de 1980, diversos conflitos surgiram em países subdesenvolvidos

na América Latina, Ásia e África, em decorrência das disputas travadas entre Estados Unidos e
União Soviética por áreas de influência, num contexto de Guerra Fria (COSTA, 2006, p.09).
Neste sentido, regimes ditatoriais e grupos rebeldes foram apoiados nestas regiões pelas
superpotências, incentivando as tensões sociais, que acabaram por provocar intensos fluxos de
refugiados. Entre estes episódios podemos destacar o conflito no Afeganistão, ao longo da década
de 1980, e aqueles desenrolados na América Central no mesmo período, em especial na
Nicarágua, El Salvador e Guatemala, que provocaram mais de 2 milhões de deslocados
(ACNUR, 2000a, p. 127-128).

3.3.1. Afeganistão

A problemática dos refugiados afegãos teve início no ano de 1978, quando um grupo de
intelectuais tomou o poder no país, instaurando um regime socialista. O governo, com apoio da
União Soviética, implementou uma série de reformas sociais, mas a população as rejeitou, se
opondo política e militarmente ao regime, o que acabou por ocasionar reações do governo
(VIZENTINI, 2002, p. 65-66). Com isso, milhares de afegãos deixaram o país rumo ao Irã e ao
Paquistão, somando-se, neste último país, no ano de 1979, mais de 400 mil refugiados (ACNUR,
2000a, p. 121).
A oposição armada ao regime socialista continuava a avançar no Afeganistão e, diante
disso, em dezembro de 1979 a URSS decidiu invadir o país, provocando o deslocamento de cerca
de 600 mil pessoas para os países vizinhos (ACNUR, 2000a, p. 121). A partir de então até o ano
de 1983, calcula-se que por volta de três milhões de afegãos tenham ingressado no Paquistão,
 31

além de 1,5 milhões na Turquia, Índia e outros países da região (MARSDEN, 1999, p. 56
apud MOREIRA, 2006, p. 105).
O governo paquistanês, apesar de ter sofrido fortes pressões do governo afegão para que
expulsasse os refugiados, decidiu acolhê-los, mas para isso solicitou auxílio ao ACNUR, que
disponibilizou recursos para a assistência e inaugurou, em outubro de 1979, uma delegação no
país (ACNUR, 2000a, p. 120-121). Além disso, diversas organizações, internacionais e não
governamentais, trabalhavam conjuntamente com o ACNUR, fornecendo alimentos, assistência
médica, condições sanitárias aos refugiados.
Neste contexto, vale ressaltar que a assistência internacional prestada aos afegãos
diferenciava-se no Paquistão e no Irã, que também acolheu fluxos maciços de refugiados. Devido
à revolução islâmica levada a cabo neste país em 1979, suas relações com os países ocidentais
estavam abaladas, fazendo com que as doações destinadas aos refugiados no Irã fossem bastante
inferiores àquelas destinadas ao Paquistão. A disparidade, neste sentido, era nítida: entre os anos
de 1979 e 1997, enquanto o ACNUR enviou mais de um bilhão de dólares ao Paquistão, o Irã
recebeu apenas 150 milhões de dólares (ACNUR, 2000a, p. 122-123).
Outro fator a dificultar a assistência aos afegãos, em especial em território paquistanês,
era a militarização das aldeias e campos de refugiados. Estes eram usados como base de apoio
por grupos islâmicos financiados pelos EUA, que buscavam combater o regime afegão
(VIZENTINI, 2002, p. 82). Portanto, a fim de garantir a segurança dos refugiados, muitos deles
foram transferidos das áreas fronteiriças para o interior do país, o que acabou por gerar tensões
entre refugiados e as populações locais (ACNUR, 2000a, p. 125).
No ano de 1989, as forças soviéticas retiraram-se do Afeganistão, entretanto os conflitos
entre o governo socialista e os grupos armados de oposição não cessaram. Em 1992, os grupos
islâmicos tomaram o poder, contudo os combates entre facções persistiram em diversas regiões
do país, sendo que muitas delas atuavam desde bases no Paquistão (VIZENTINI, 2002, p. 81-82).

3.3.2. América Central

Entre as décadas de 1970 e 1980, diversos países da América Latina foram governados
por regimes ditatoriais, sendo palco de violentos conflitos armados, que acabaram por provocar
deslocamentos humanos maciços.
 32

A Nicarágua teve a ditadura de Anastásio Somoza apoiada pelos Estados Unidos

por três décadas, até que, nos anos 1970, a população, impulsionada pela Frente Sandinista de
Libertação Nacional (FSLN), se voltou contra esse regime. Os enfrentamentos entre FSLN e o
governo de Somoza culminaram em prisões em massa, seqüestros e assassinatos, fazendo com
que, no ano de 1978, houvesse mais de 500 mil deslocados internos no país. No ano seguinte, o
número de nicaragüenses em Honduras, Costa Rica e Panamá já ultrapassava os cem mil
(ACNUR, 2000a, p. 128).
Em junho de 1979, as forças sandinistas conseguiram controlar grande parte do país,
fazendo com que Somoza deixasse a Nicarágua, movimento acompanhado por inúmeras pessoas
da classe alta e membros do governo, que apoiavam o regime do ditador. Ao mesmo tempo, os
nicaragüenses que haviam fugido, vitimados pela perseguição da ditadura de Somoza,
começaram a regressar ao país (ACNUR, 2000a, p. 128).
Entretanto, nicaragüenses instalados em Honduras organizaram-se no movimento dos
“contras”, financiados pelos EUA, a fim de desestabilizar o novo governo da Nicarágua. Os
combates travados entre “contras” e o governo sandinista, fizeram com que, a partir de 1981 o
fluxo de refugiados nicaragüenses rumo à Honduras, crescesse ainda mais. O ACNUR buscava
manter os refugiados afastados das bases dos “contra”, no entanto, estes atuavam nos campos
geridos pelos ACNUR e pela Cruz Vermelha, colocando em risco a segurança dos próprios
refugiados (ACNUR, 2000a, p. 133).
Em El Salvador, o período de 1948-1979 foi “[...] pontuado por uma sucessão de golpes
reformistas incentivando a liberalização política, seguidos por golpes repressivos cada vez mais
duros” (SUE-MONTGOMERY; WADE, 2006, p. 31). Entretanto, ao longo da década de 1970,
houve a formação de grupos rebeldes, compostos principalmente por camponeses, que
reivindicavam reforma agrária e justiça social. O governo salvadorenho reagiu com violenta
repressão, o que acabou por fortalecer ainda mais o apoio a esses grupos rebeldes (ACNUR,
2000a, p. 128-129). Assim, em 1981, a oposição se uniu, formando a Frente Farabundo Marti
para a Libertação Nacional (FMLN), que se tornou uma força política e militar no país. Em
contrapartida, os Estados Unidos aumentaram a ajuda econômica e militar ao governo
salvadorenho.
 33

O conflito entre FMLN e governo se estendeu ao longo da década de 1980 e

provocou o deslocamento interno de 300 mil pessoas, além do êxodo de outras 250 mil, que
fugiram rumo a Honduras, Nicarágua, Belize, Costa Rica, México e EUA (ACNUR, 2000a, p.
129).
Na Guatemala, na década de 1970, grupos rebeldes se insurgiram contra a ditadura
militar no país, contando com o apoio da população indígena, que sempre fora excluída política e
economicamente. No ano de 1981, o governo iniciou uma operação contra os guerrilheiros e
grupos indígenas, provocando o deslocamento interno de cerca de um milhão de guatemaltecos
(GRANDIN, 2004, p. 101-105). Um grande contigente buscou refúgio no México, entretanto,
em 1981, o governo mexicano procedeu à deportação de milhares de guatemaltecos. A atitude do
governo mexicano provocou protestos na comunidade internacional, o que fez com o país revisse
sua posição, estabelecendo um processo de registro de refugiados, permitindo sua permanência
no país. Assim, no ano de 1982, já ultrapassavam os 200 mil o número de refugiados
guatemaltecos que se encontravam no México (ACNUR, 2000a, p. 132-133). Além do México,
centenas de guatemaltecos se dirigiram à Nicarágua e outros grupos para Costa Rica e Panamá
(ZARJEVSKI, 1988, p. 216-222 apud MOREIRA, 2006, p. 118).
Com relação a esses fluxos de refugiados gerados pelos conflitos na América Central ao
longo da década de 1980, vale destacar que a maioria das pessoas se deslocou internamente e os
que conseguiram atravessar fronteiras se tornaram, em muitos casos, estrangeiros ilegais em
outros Estados. Somente 150 mil obtiveram o status de refugiado na América Central e México
(ACNUR, 2000a, p. 132).
Nos Estados Unidos, a maioria dos centro-americanos que ingressaram no país (cerca de
500 mil) não tiveram a oportunidade de solicitar refúgio ou sequer tentaram fazê-lo, temendo
serem deportados, caso o refúgio fosse negado. Neste caso, vale ressaltar que havia uma posição
distinta do governo estadunidense, com relação aos refugiados, dependendo de sua origem.
Assim, enquanto nicaragüenses fugindo do governo sandinista conseguiam refúgio,
salvadorenhos e guatemaltecos, que fugiam de governos militares apoiados pelos Estados Unidos,
tinham a condição de refugiado negada (ACNUR, 2000a, p. 132), deixando clara, mais uma vez,
a conotação política da concessão de refúgio neste contexto de Guerra Fria.
Assim, a arbitrariedade no âmbito das ações humanitárias, marcada, neste caso, pela
seletividade na concessão de refúgio, demonstra que o discurso dos Direitos Humanos foi
 34

apropriado pela potência hegemônica para a ampliação de sua esfera de influência

(CHIMNI, 2000)

Tabela 2 – Refugiados Afeganistão e América Central

País Conflito N. de deslocados* Países de acolhida
Afeganistão 1978 4,5 milhões r (1979- Irã, Paquistão, Turquia
1983)
Nicarágua 1978-1989 150 mil r (1978 – 1987) Honduras, Costa Rica,
500 mil di (1978) Panamá, EUA
El Salvador 1980-1992 250 mil r/ 300 mil di Honduras, México,
(1980-1989) EUA, Nicarágua, Costa
Rica, Belize
Guatemala 1981-1996 200 mil r (1982) México, Nicarágua,
Costa Rica, Panamá
* Deslocados: refugiados (r), deslocados internos (di).
Fonte: ACNUR, 2000, p. 84-137 apud MOREIRA, A Questão dos Refugiados no Contexto Internacional (de
1943 aos dias de hoje), 2006, p.120.

3.3.3. Declaração de Cartagena

Os conflitos desenrolados na América Central geraram enormes contingentes de

deslocados, que, contudo, não se enquadravam na definição clássica de refugiado trazida pela
Convenção de 1951. Havia, portanto, a necessidade de se estabelecer uma nova conceituação, a
fim de garantir a proteção desses deslocados.
Dessa forma, no ano de 1984, foi organizado um Colóquio em Cartagena21, com a
finalidade de buscar soluções para a problemática dos refugiados no âmbito regional. Neste
Colóquio foi elaborada a Declaração de Cartagena sobre Refugiados22, que em sua primeira
conclusão determinava que os países da região deveriam adotar normas internas que facilitassem
a aplicação da Convenção de 1951 e de seu Protocolo de 1967.
Quanto à definição de refugiado trazida por este instrumento, assim como a da
Convenção da OUA, ficou conhecida como “ampliada”, por estabelecer outros motivos para a
concessão do estatuto de refugiado, que não somente a perseguição. Assim, a Declaração de
Cartagena, em seu Artigo 1o, determina que

21
Participaram do Colóquio delegações de Belize, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
México, Nicarágua, Panamá e Venezuela.
22
A Declaração de Cartagena foi aprovada pela Assembléia Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA)
no ano de 1985.
 35

[...] a definição ou conceito de refugiado recomendável para sua utilização na região é

aquela que, além de conter os elementos da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967,
considere também como refugiados as pessoas que fugiram de seus países porque sua
vida, segurança ou liberdade foram ameaçados pela violência generalizada, a agressão
estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos e outras
circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública (DECLARAÇÃO
DE CARTAGENA, 2001, p. 425-426 apud PIOVESAN, 2001, p. 36).

Ademais, a Declaração de Cartagena levou em conta também o problema dos

deslocados internos, solicitando, em sua nona conclusão, aos governos e às organizações
internacionais a assistência e proteção a esses grupos de pessoas inclusive (DECLARAÇÃO DE
CARTAGENA, 2001, p. 428 apud MOREIRA, 2006, p. 123).
Entretanto, por ser instrumento apenas recomendatório, a Declaração de Cartagena não
apresenta caráter vinculante, ou seja, não obriga os países a cumprir suas disposições. Assim, dos
dez países que a assinaram23, apenas quatro deles – Belize, Guatemala, Honduras e México –
incorporaram a definição ampliada de refugiado em sua legislação interna. Além destes,
Argentina, Bolívia, Brasil, Equador, Paraguai e Peru, que não haviam assinado a Declaração,
também o fizeram (ACNUR, 2004, p. 01-06 apud MOREIRA, 2006, p. 123).

3.4. Pós-Guerra Fria

O fim da Guerra Fria, entre fins da década de 1980 e início da de 1990, alterou
profundamente o cenário internacional. A disputa político-ideológica travada entre as potências
do Leste e Oeste cedeu lugar a novos conflitos, marcados, cada vez mais, por tensões nas relações
norte-sul (AGIER, 2006, P. 197).
No que tange à problemática dos refugiados, acreditava-se que com o fim da Guerra
Fria, a questão seria mais facilmente resolvida, uma vez que o fim da bipolaridade poderia ser
favorável a uma maior cooperação entre os Estados e à redução dos conflitos, que são uma das
principais causas dos movimentos de refugiados.
Entretanto, o que foi observado a partir de 1990 foi o oposto do esperado, havendo nos
primeiros anos da década uma explosão da solicitação de refúgio ao redor de todo o mundo,
gerando o que pode ser chamada de uma “crise global de refugiados”. Isso se deu,

23
Os dez países que assinaram a Declaração de Cartagena foram Belize, Colômbia, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá e Venezuela
 36

principalmente, devido ao ressurgimento de conflitos étnicos no interior de muitos países –

em especial na África e na Europa - conflitos estes que vinham sendo, em muitos casos, contidos
pelas superpotências, no contexto da Guerra Fria. Ademais, vale ressaltar que o fim do conflito
bipolar fez com que milhares de habitantes de países do leste europeu passassem a solicitar
refúgio nos países ocidentais, contribuindo para elevar ainda mais as estatísticas.
É interessante notar que neste período voltaram a ocorrer deslocamentos no continente
europeu – o que não ocorria desde a Segunda Guerra Mundial –, como foi verificado na região
dos Bálcãs. O desmembramento da Iugoslávia teve início e junho de 1991, quando da
independência da Eslovênia e da Croácia. Diante disso, o governo iugoslavo e paramilitares
sérvios iniciaram uma “limpeza étnica”, que resultou na fuga de mais de 200 mil pessoas da
Croácia, além do deslocamento interno de outras 350 mil (ACNUR, 2000a, p. 226). No ano
seguinte, no mês de março, a Bósnia-Herzegovina proclamou também sua independência. O
governo da Sérvia reagiu, anunciando que defenderia os sérvios que lá viviam e enviou forças
militares para a região, matando muçulmanos e croatas. Em função dos ataques, em junho do
mesmo ano, o ACNUR já contabilizava mais de um milhão de deslocados no país (2000a, p. 227-
230). Em agosto de 1995, forças sérvias realizaram um atentado em Sarajevo, matando 37
pessoas. A OTAN (Organização do Tratado do Atlântico Norte) reagiu, bombardeando pontos
estratégicos sérvios no território bósnio. Com isso, os oficiais sérvios aceitaram o cessar-fogo e
iniciaram-se as negociações de paz.
Este conflito provocou cerca de 1,3 milhões de deslocados internos, além de 500 mil
refugiados nos países vizinhos e mais 700 mil que foram acolhidos por países da Europa
Ocidental. Ainda na região doa Bálcãs, o conflito étnico observado na província de Kosovo, no
interior da Sérvia, em 1998, teve fortes impactos no deslocamento de pessoas, fazendo com que
muitos fugissem para países vizinhos e outros tantos permanecessem fechados em campos de
refugiados construídos pelo ACNUR e organizações não-governamentais (ACNUR, 2000a, p.
232-239).
No Oriente Médio, a Guerra do Golfo, em 1991, provocou o deslocamento de milhares
de curdos. O então presidente iraquiano Saddam Hussein organizou uma operação militar contra
as populações do norte e do sul do Iraque, devido a existência de grupos insurgentes. Isso
provocou, em apenas uma semana, a fuga de mais de 450 mil curdos para as fronteiras com a
Turquia. Nos dois meses seguintes mais de 1,3 milhões de curdos havia se deslocado rumo ao Irã,
 37

outro país vizinho. Isso fez com o Irã se tornasse o país a acolher o maior número de
refugiados no mundo, uma vez que já havia ali mais de dois milhões de refugiados, entre afegãos
e iraquianos (ACNUR, 2000a, p. 220).
Os conflitos desenrolados ao longo da década de 1990 e que foram responsáveis pelos
maiores deslocamentos humanos compulsórios desde então, têm dinâmicas distintas daqueles que
caracterizavam os movimentos de refugiados em meados do século XX. Isso porque são, em sua
maioria, conflitos intraestatais, marcados notadamente pelo componente étnico-nacionalista.
Dessa forma, os países desenvolvidos, preocupados com o grande contingente de solicitantes de
refúgio, passaram a alterar suas políticas para refugiados, tornando-as cada vez mais restritivas.
“Os interesses econômicos e políticos que levaram os países do norte a aceitarem de bom grado
refugiados nos anos posteriores a Segunda Guerra Mundial diminuíram, enquanto o número de
pessoas que precisam de proteção internacional aumentou nos últimos anos” (ANISTIA
INTERNACIONAL, 1997, p. 12, tradução livre).
 38

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A assistência internacional aos refugiados teve início, de maneira sistematizada, na

década de 1920, no âmbito da Liga das Nações. Naquele momento, foram criados organismos
temporários, para tratar de grupos específicos de refugiados, decorrentes da Primeira Guerra
Mundial.
Contudo, o quadro institucional e legal que rege o auxílio prestado aos solicitantes de
refúgio foi formado nas décadas de 1950 e 1960, com o estabelecimento do ACNUR e a
elaboração da Convenção de 1951 e seu Protocolo de 1967.
Vê-se, porém, em especial após o fim do conflito bipolar, uma inconformidade no
conceito de refugiado trazido pela Convenção de 1951 e adotado pelo ACNUR, que tem como
centro a questão da perseguição. Dessa maneira, vítimas da fome, pobreza, guerras civis, disputas
étnicas ou degradação ambiental que deveriam receber status especial de assistência – uma vez
que são estes os principais fatores que levam milhões de pessoas a se deslocarem
compulsoriamente na atualidade – permanecem sem a condição oficial de refugiados.
A partir da década de 1990, os conflitos de motivação ideológica passaram a dar lugar
àqueles baseados na identidade e construídos em torno da etnia, nacionalidade ou religião. Neste
sentido, a maioria dos conflitos contemporâneos se dá no âmbito intra-estatal, provocando
números alarmantes de deslocados internos. A estes grupos, que não ultrapassam as fronteiras de
seu país, não é conferido o status de refugiado, ainda que tenham suas vidas ameaçadas e não
contem com a proteção de seu Estado.
A própria Organização das Nações Unidas reconhece (2001, p. 02), então, que os
instrumentos legais existentes não fazem frente a todas as situações contemporâneas de
deslocamento forçado.
Ademais, os solicitantes de refúgio têm que lidar com barreiras cada vez maiores
impostas pelos Estados para adentrarem seu território, além de sofrerem com interpretações a
cada dia mais restritivas da Convenção de 1951. Assim, como observa James Hathaway (1991, p.
10 apud HEAD, 2002, p. 12)

Most Third World refugees remain de facto excluded, as their flight is more often
prompted by natural disaster, war, or broadly based political and economic turmoil than
by ‘persecution’, at least as that term is understood in the Western context.
 39

Assim, as ações de assistência aos refugiados são limitadas pelo princípio de

soberania dos Estados, e países desenvolvidos, como os Estados Unidos, selecionam como se
envolver em emergências humanitárias. Desta forma, segundo Chimni (2000, p. 09), o Norte
espera que o Sul abrigue os refugiados, buscando, assim, escapar às suas obrigações, construindo
regimes de não-entrada, gerando o que o autor considera ser um “apartheid global”.
Dessa maneira, uma vez que os refugiados já não representam valor ideológico ou
geopolítico, há uma defesa seletiva dos direitos humanos, com a recorrência de práticas dúbias. A
ideologia do humanitarismo é hoje usada para legitimar a linguagem da segurança nos discursos
sobre refugiados, borrando categorias legais de proteção e levando à erosão sistemática dos
direitos dos refugiados.
Chmini afirma, neste contexto, que o “ [...] humanitarismo é a ideologia dos Estados
hegemônicos na era da globalização, marcada pelo fim da Guerra Fria e a divisão crescente entre
Norte e Sul” (2002, p. 03, tradução livre). Vemos, com isso, que os fluxos de refugiados têm sido
um significante gatilho para intervenções humanitárias, como se deu em Kosovo, em 1999, sendo
usados como justificativa para o uso da força contra o país de origem, o que faz com que, muitas
vezes, o bem-estar do refugiado torne-se secundário.
Ademais, a assistência humanitária orienta-se, cada vez mais, para o controle e
confinamento. Sob este aspecto, vê-se, com freqüência cada vez maior, o estabelecimento de
campos isolados, onde os refugiados são mantidos, em muitos casos, durante anos. Nesses
espaços, hoje em crescimento, refugiados e outros “indesejáveis” são mantidos confinados, à
espera, em mera sobrevivência e sem direitos.
Por fim, cabem algumas considerações acerca dos trabalhos levados a cabo pelo
ACNUR nos últimos anos. Durante a década de 1990, o Alto Comissariado foi transformado,
fundamentalmente, de uma agência a qual o principal trabalho consistia em servir como
“guardiã”, depositária dos direitos dos refugiados, em uma agência a qual está focada,
primordialmente, em prestar alívio imediato aos mesmos.
Observa-se que as atividades operacionais têm ganhado precedência frente à defesa de
princípios fundamentais e à busca e soluções definitivas. A tendência geral do organismo tem
sido perceber as emergências em termos de logística, com provimento de comida, abrigo e
medicamentos, e não como políticas, processos de desenvolvimento ou relações étnicas que
falharam e precisam ser resolvidas.
 40

A perniciosidade dessa nova prática do ACNUR, que vem se transformando em

uma agência humanitária geral, encontra-se no fato de que ao se concentrar em soluções
pragmáticas e imediatistas, o organismo vem mantendo em segundo plano a tentativa de
estabelecer soluções definitivas para os refugiados, como o reassentamento e integração em
novas comunidades. Dessa forma, muitos refugiados correm o risco de permanecerem confinados
em campos ou acampamentos indefinidamente.
Provavelmente, pelo fato de ser uma organização internacional e permanecer política e
financeiramente constrangida pelos desígnios dos Estados mais poderosos – e principais
financiadores – o ACNUR não possa promover, efetivamente, a devida proteção necessária aos
refugiados.
 41

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