Você está na página 1de 309

Direito

Administrativo
Contemporâneo
Preencha a ficha de cadastro no final deste livro
e receba gratuitamente informações sobre
os lançamentos e promoções da Elsevier.

Consulte também nosso catálogo completo,


últimos lançamentos e serviços exclusivos no site
www.elsevier.com.br
Rodrigo Garcia Schwarz
Organizador

Direito
Administrativo
Contemporâneo
Administração Pública, Justiça e Cidadania:
garantias fundamentais e direitos sociais

A N D R É E VA N G E L I S TA D E S O U Z A PIERO ROSA MENEGA ZZI


FERNANDA MARIA D. DE MENEZES OLIVEIR A P R I S C I L I A S PA R A PA N I
JOÃO AGNALDO DONIZETI GANDINI R A FA E L D A C Á S M A F F I N I
JOÃO PEDRO SCHMIDT R I C A R D O C A R VA L H O F R A G A
JOSÉ ARMANDO PONTE DIAS JUNIOR RICARDO MARCONDES MARTINS
JULIANO HEINEN SAMANTHA FERREIR A BARIONE
L AURA MORA CABELLO DE ALBA VÍCTOR ABRAMOVICH
L U I Z A L B E R T O D E VA R G A S VIVIAN DE FREITAS E RODRIGUES DE OLIVEIR A
MARÍA JOSÉ AÑON ROIG W I L F R E D O S A N G U I N E T I R AY M O N D

Fechamento desta edição: 1 o de junho de 2010


© 2010, Elsevier Editora Ltda.

Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei no 9.610, de 19/02/1998.


Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou transmitida, sejam
quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quaisquer outros.

Copidesque: Renato Mello Medeiros


Revisão Gráfica: Marcelo Dias Almada
Editoração Eletrônica: Tony Rodrigues

Elsevier Editora Ltda.


Conhecimento sem Fronteiras
Rua Sete de Setembro, 111 — 16o andar
20050-006 — Rio de Janeiro — RJ
Rua Quintana, 753 – 8o andar
04569-011 – Brooklin – São Paulo – SP

Serviço de Atendimento ao Cliente


0800 026 53 40
sac@elsevier.com.br
ISBN: 978-85-352-3922-5

Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação,
impressão ou dúvida conceitual. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação à nossa Central de
Atendimento, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão.
Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens,
originados do uso desta publicação.

Cip-Brasil. Catalogação-na-fonte
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
D635
Direito administrativo contemporâneo : administração pública , justiça e
cidadania: garantias fundamentais e direitos sociais / organizador Rodrigo Garcia
Schwarz. - Rio de Janeiro : Elsevier, 2010.

Inclui bibliografia
ISBN 978-85-352-3922-5

1. Direito administrativo. 2. Administração pública. 3. Direitos fundamentais.


I. Schwarz, Rodrigo Garcia, 1971-.

10-1996. CDU: 342.9


Os Autores

André Evangelista de Souza


Advogado. Professor da Fundação Armando Alvares Penteado.
Especialista em Direito Processual Civil pela Fundação Armando
Alvares Penteado.

Fernanda Maria Diógenes de Menezes Oliveira


Procuradora do Município de Fortaleza. Mestranda em Direito
pela Universidade Federal do Ceará.

João Agnaldo Donizeti Gandini


Juiz de Direito do Estado de São Paulo. Professor e Coordenador
dos Cursos de Pós-graduação Lato Sensu da Fundação Armando
Alvares Penteado. Mestre em Direito pela Universidade Estadual
Paulista Júlio de Mesquita Filho.

João Pedro Schmidt


Professor da Universidade de Santa Cruz do Sul. Mestre em
Filosofia e Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal
do Rio Grande do Sul.

José Armando Ponte Dias Junior


Juiz de Direito do Estado do Rio Grande do Norte. Professor
da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte e da Escola
da Magistratura do Rio Grande do Norte. Mestre em Direito pela
Universidade Federal do Ceará.

V
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Juliano Heinen
Procurador do Estado do Rio Grande do Sul. Professor da Fundação Escola
Superior da Defensoria Pública do Rio Grande do Sul, da Faculdade Metodista de
Santa Maria e da Universidade de Santa Cruz do Sul. Mestre em Direitos Sociais e
Políticas Públicas pela Universidade de Santa Cruz do Sul.

Laura Mora Cabello de Alba


Professora da Universidad de Castilla-La Mancha (Espanha). Doutora em Direito
pela Universidad de Castilla-La Mancha.

Luiz Alberto de Vargas


Desembargador do Tribunal Regional do Trabalho da 4a Região (Rio Grande
do Sul). Doutorando em Direito pela Universidad Pompeu Fabra.

María José Añon Roig


Professora Catedrática da Universidad de Valencia (Espanha).

Piero Rosa Menegazzi


Analista Processual do Ministério Público do Trabalho. Mestre em Direitos
Sociais e Políticas Públicas pela Universidade de Santa Cruz do Sul.

Priscilia Sparapani
Advogada. Professora da Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo.
Mestre e Doutoranda em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.

Rafael Da Cás Maffini


Advogado. Professor da Escola Superior da Magistratura Federal, da Escola
Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul, da Escola Superior do Ministério
Público do Rio Grande do Sul, da Fundação Escola da Magistratura do Trabalho
do Rio Grande do Sul e da Faculdade IDC. Mestre e Doutor em Direito pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Ricardo Carvalho Fraga


Desembargador do Tribunal Regional do Trabalho da 4a Região (Rio Grande
do Sul). Mestrando em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande
do Sul.

VI
O s a u to r e s

Ricardo Marcondes Martins


Procurador do Município de São Paulo. Professor da Faculdade de Direito da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Mestre e Doutorando em Direito
pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.

Rodrigo Garcia Schwarz


Juiz do Tribunal Regional do Trabalho da 2a Região (São Paulo). Professor da
Escola Paulista de Direito, da Fundação Escola da Magistratura do Trabalho do Rio
Grande do Sul e da Universidade Cidade de São Paulo. Mestre em Direitos Sociais
e Políticas Públicas pela Universidade de Santa Cruz do Sul. Doutor em Direito
pela Universidad de Castilla-La Mancha.

Samantha Ferreira Barione


Juíza de Direito do Estado do Mato Grosso do Sul. Especialista em Direito
Processual Civil pela Fundação Armando Alvares Penteado.

Víctor Abramovich
Professor da Universidad de Buenos Aires e da Universidad Nacional de Lanús
(Argentina). Professor Visitante da American University e da Universidad Andina
“Simón Bolívar”. Membro da Comissão Interamericana de Direitos Humanos
(CIDH-OEA). Foi Diretor-executivo do Centro de Estudios Legales y Sociales
de Argentina e consultor do Banco Interamericano de Desarrollo e do Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, entre outros. Pós-graduado em Direito pela
American University de Washington, D.C.

Vivian de Freitas e Rodrigues de Oliveira


Advogada e Tax Advisor da Empresa Brasileira de Aeronáutica (EMBRAER).
Professora da Fundação Armando Alvares Penteado. Mestre e Doutoranda em
Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.

Wilfredo Sanguineti Raymond


Professor da Universidad de Salamanca (Espanha). Doutor em Direito pela
Universidad de Salamanca.

VII
Apresentação

A
rapidez com que se alteram, na atualidade, os cenários polí-
tico, econômico, social e cultural, aliada à crescente comple-
xidade da sociedade contemporânea e, consequentemente,
das suas demandas, tem exigido um profundo redimensionamento
do papel da Administração Pública, das instituições jurídicas e da
própria cidadania. Aquele modelo jurídico de cunho marcadamente
conservador, no mais das vezes indiferente às pressões das massas
populares e às lutas pelo direito a ter direitos, infenso a mecanismos
de tutela e de controle jurisdicional no que diz respeito aos atos da
Administração Pública e de seus agentes, sobretudo no âmbito do
delineamento e da efetivação das políticas públicas, das garantias
fundamentais e dos direitos sociais, vem sendo paulatinamente
superado por um (novo) modelo de Estado inclusivo, marcada-
mente socializante, que assume obrigações de intervenção perante
os cidadãos e que, ao buscar efetivá-las, dialoga com os anseios dos
mais diferentes conjuntos de atores sociais.
As políticas públicas, nos Estados contemporâneos, não se
limitam mais a um catálogo de boas intenções. A concretização
das garantias fundamentais e dos direitos sociais é imprescindível
para a própria efetividade da cidadania, relacionada à liberdade e à
autonomia da pessoa, que não é possível sem a garantia, para ela, do
mínimo existencial. Nesse contexto, existe um continuum entre uns
e outros direitos, inclusive entre os direitos civis, políticos, econômi-
cos, sociais e culturais, sem que nem as obrigações que eles contêm,
nem o caráter da sua formulação possa convertê-los em direitos de
livre configuração legislativa, tampouco em direitos cuja efetivi-
dade fica adstrita à esfera discricionária do administrador público.

IX
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Esses direitos têm status de direitos fundamentais nos ordenamentos democráticos


contemporâneos e, como tais, merecem e exigem plena eficácia.
Nesse contexto, as mutações da própria noção de democracia-cidadania e, em
consequência, os novos papéis e desafios da Administração Pública, das instituições
jurídicas e dos atores sociais, têm exigido dos diversos operadores do direito uma
constante revisão e atualização, especialmente nos marcos do direito administrativo
contemporâneo, com seus instrumentos peculiares para enfrentar os grandes desafios
da concretização das garantias fundamentais e dos direitos sociais: um direito dos
administrados a contemplar novas ideias e novos protagonismos, devotado à garantia
dos direitos fundamentais de cada um e à satisfação das demandas sociais.
Um novo momento no direito, fundado na crescente relevância do protagonismo
dos atores sociais, da Administração Pública e do Poder Judiciário na satisfação dos
direitos, exige do operador do direito não apenas uma familiaridade crescente com
os paradigmas do direito público, mas, além da atualização que essa familiaridade
seguramente demanda, uma contínua revisão crítica a respeito das implicações deste
direito com a concretização das garantias individuais e dos direitos sociais.
É nesse contexto que apresentamos ao leitor este conjunto de textos, apresentando,
sob diversos ângulos, as conexões possíveis entre as temáticas da Administração
Pública, da Justiça e da Cidadania na contemporaneidade, buscando oferecer ao
estudante, ao operador do direito e a todos aqueles que, de alguma forma, se envol-
vem com as múltiplas dimensões do direito administrativo, um conjunto crítico e
multifacético de estudos devotados aos principais enlaces do direito administrativo
com a concretização das garantias individuais e dos direitos sociais na atualidade.
Aos autores que aceitaram o desafio de compor esta obra coletiva, crítica, meu
agradecimento. Ao leitor, meu desejo de que este trabalho auxilie na compreensão
das transformações contemporâneas do direito administrativo, das mutações na
relação entre a Administração Pública, o administrado e o Poder Judiciário, no seu
papel concretizador das garantias fundamentais e dos direitos sociais.

Rodrigo Garcia Schwarz

X
Fundação Abrinq

A
parte que cabe aos autores sobre as vendas deste livro está
sendo destinada à Fundação Abrinq.
A Fundação Abrinq, instituição sem fins lucrativos, foi
criada em 1990, ano da promulgação do Estatuto da Criança e do
Adolescente, com o objetivo de mobilizar a sociedade para questões
relacionadas aos direitos da infância e da adolescência. Seu trabalho
é pautado pela Convenção Internacional dos Direitos da Criança,
pela Constituição Federal Brasileira e pelo Estatuto da Criança e
do Adolescente.

Missão
Promover a defesa dos direitos e o exercício da cidadania de crianças
e adolescentes.

Visão
Uma sociedade justa e responsável pela proteção e pelo pleno desen-
volvimento de suas crianças e adolescentes.

Valores
Ética, transparência, solidariedade, diversidade, autonomia e inde-
pendência.

Conheça a Fundação Abrinq:


http://www.fundabrinq.org.br

XI
Ao Leitor

A
lguns artigos contidos nesta obra são de autoria de renoma-
dos professores estrangeiros e foram mantidos na língua
espanhola, sem tradução ou adaptação para a língua por-
tuguesa, valorizando-se a riqueza cultural transportada e a precisão
dos textos.

XV
1
Judicialização de políticas: uma
introdução à temática do controle
judicial sobre as respostas dos poderes
públicos às demandas sociais
RODRIGO GARCIA SCHWARZ

rapidez com que se alteram os cenários político e eco-

A nômico, aliada à crescente complexidade da sociedade


contemporânea, tem exigido um profundo redimensio-
namento do papel da ciência política, do direito administrativo e
das instituições jurídicas no corpo social. Aquele modelo jurídico
de cunho marcadamente conservador, no mais das vezes indife-
rente às pressões das massas populares e às lutas pelo direito a ter
direitos, infenso a mecanismos de tutela e controle jurisdicional
no que diz respeito aos atos da Administração Pública e de seus
agentes, sobretudo no âmbito do delineamento e da efetivação
das políticas públicas, vem sendo paulatinamente superado por
um (novo) modelo de Estado inclusivo, marcadamente social,
que assume obrigações onerosas (de efetiva intervenção) perante
os cidadãos e que, ao buscar efetivá-las, dialoga com os anseios
dos mais diferentes conjuntos de atores sociais, concertando-os.
Nesse contexto, admite-se a existência de um continuum entre uns
e outros direitos, inclusive entre direitos civis, políticos e sociais,
sem que nem as obrigações que eles contêm, nem o caráter da sua
formulação possa convertê-los em direitos de livre configuração
legislativa, tampouco em direitos cuja efetividade fica adstrita à
esfera discricionária do gestor público.

1
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Assim, o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização


das Nações Unidas tem sustentado que os poderes públicos têm a obrigação de asse-
gurar, em todo o momento, inclusive em épocas de crise ou de dificuldades fáticas,
ao menos os conteúdos essenciais de cada um dos direitos, impondo aos Estados
nacionais e às diversas esferas da Administração Pública um dever de não regressi-
vidade em matéria de direitos sociais. Da mesma forma, diferentes ordenamentos
consagram a obrigação dos Estados, de respeito ao conteúdo mínimo ou essencial
dos direitos reconhecidos em constituições ou convenções e tratados internacionais
(inclusive direitos categorizados como “sociais”, ou seja, econômicos, sociais e cul-
turais), conteúdo que está condicionado pelo contexto em que se aplica o direito e
que admite permanente atualização histórica, que não pode ser delegada, todavia,
ao alvedrio dos agentes de turno. De qualquer forma, esse mínimo será, sempre,
uma barreira intransponível, que obriga a uma permanente delimitação e demanda
certa integração entre justiça e política, entre juízes e legisladores e administradores.
Os direitos sociais são, assim, direitos exigíveis, conquanto para a sua eficácia
plena seja imprescindível, de uma forma ou de outra, a intervenção legislativa e a ação
do Poder Executivo, inclusive mediante a gestão e a efetiva implantação de políticas
públicas. São direitos jurisdicionáveis, portanto, ou seja, direitos que podem, em tese,
ser exigidos diante de um tribunal e tutelados por ele, de forma que a sua vulneração
não pode permanecer impune, estabelecendo-se algum mecanismo que, de alguma
forma, obrigue os órgãos legislativos ou administrativos a justificar publicamente as
razões de seu descumprimento, e, assim, a sua legitimidade/ilegitimidade.
Nesse contexto, a presente proposta tem como objeto de estudo o fenômeno
conhecido por “surto de juridificação” (Verrechtlichungsshub), que, tal como o trata-
mos aqui, consiste na expansão, diversificação e sofisticação dos mecanismos pelos
quais os poderes públicos, especialmente o Poder Judiciário, passaram a interferir
nas relações sociais, habitualmente concebidas como pertencentes ao domínio do
mercado ou dos costumes, seus limites e suas implicações.
A ideia que norteia a presente proposta é a de que o efetivo reconhecimento
constitucional dos direitos sociais, por si só, determina, em qualquer circunstância,
e mesmo em tempos de crises econômicas, um núcleo indisponível para os diversos
agentes e poderes públicos e/ou políticos, aqui incluídos os órgãos jurisdicionais.
Sustentamos que os direitos sociais são direitos jurisdicionáveis, ou seja, são direitos
que podem ser exigidos diante de um tribunal, e tutelados por ele, e, assim, que as
políticas públicas, a par das críticas que habitualmente são utilizadas para refutar
a atuação dos órgãos jurisdicionais, como a falta de legitimação democrática dos
órgãos jurisdicionais e a incompetência técnica dos juízes para lidar com questões
econômicas (críticas que não são inteiramente infundadas), podem e devem ser

2
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

objeto de controle pelo Poder Judiciário, que deve, todavia, pautar a sua ação pela
busca da mediação possível entre a garantia dos direitos civis, políticos e sociais, o
princípio da divisão dos poderes e o equilíbrio orçamentário.
A justiciabilidade de um direito e, em consequência, de uma política pública deve
ser analisada, portanto, a partir de diversos aspectos, preventivos, sancionatórios ou
de controle, ainda que todos eles tenham por objetivo evitar que a vulneração de um
direito permaneça impune, estabelecendo algum mecanismo que, de uma forma ou
de outra, obrigue os órgãos legislativos ou administrativos a justificar publicamente
as razões de certo descumprimento e, assim, a sua ilegitimidade. Em síntese, nossa
hipótese de pesquisa parte da ideia de que os tribunais podem e devem controlar a
razoabilidade das respostas dos poderes públicos às demandas sociais, respeitando,
no entanto, o princípio da divisão dos poderes e atentando para as consequências
de suas decisões, inclusive atentando para o princípio da proporcionalidade, mas
sempre sem afastar-se do seu dever de dar efetividade aos direitos civis, políticos e
sociais reconhecidos pela Constituição.
Enquanto os direitos civis e políticos são tradicionalmente identificados como
direitos negativos, não onerosos, facilmente exigíveis e, ademais, de fácil proteção,
os direitos sociais são habitualmente apontados como direitos positivos, onerosos,
vagos, indeterminados e de eficácia mediata, condicionados, na sua concretização,
por critérios de razoabilidade ou de disponibilidade, à reserva do possível, ou seja,
a contingências, sobretudo econômicas, num claro contexto de disputas alocativas.
Em síntese, os direitos sociais trariam em si meros princípios reitores ou cláusulas
programáticas, ficando relegados ao alvedrio legislativo e executivo, e, dada a sua
dimensão coletiva, não seriam suscetíveis de certas formas de tutela perante os
órgãos jurisdicionais, que, diante da reserva do possível, nada deveriam fazer para
garanti-los1.
Muitas dessas percepções trazem, em si, argumentos históricos e axiológicos
para a sua justificação. Mas a verdade é que os mesmos argumentos utilizados para
endossar uma visão debilitada dos direitos sociais podem ser facilmente estendidos
a todos os direitos, inclusive aqueles ditos fundamentais, civis e políticos.
A alegação de que os direitos civis e políticos geram, tradicionalmente, obrigações
negativas, de abstenção, e são direitos, por isso, “baratos” e de fácil tutela, em con-
traposição aos direitos sociais, positivos, de intervenção, que seriam, então, direitos
“caros” e de difícil tutela, não se sustenta, pois nem os direitos civis e políticos podem
ser caracterizados apenas como direitos negativos, de abstenção, nem os direitos
sociais podem ser caracterizados apenas como direitos positivos, de intervenção.

1. A respeito de diferentes variações dessa formulação, v. Abramovich e Courtis (2002, p. 21 et seq.).

3
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Os direitos civis e políticos são, também, direitos positivos, de prestações. Assim,


o direito de propriedade, por exemplo, não demanda, apenas, como habitualmente
aponta o pensamento liberal clássico, a ausência de interferências arbitrárias, mas
um elevado número de prestações públicas manifestamente onerosas, que vão da
criação e manutenção de diversos tipos de registros (de propriedade automotora,
imobiliária ou industrial, por exemplo) à criação e manutenção de forças de segu-
rança e órgãos jurisdicionais que possam garantir o cumprimento dos contratos que
envolvem a propriedade.
O direito político de voto envolve, igualmente, uma ampla e onerosa infraes-
trutura, que inclui desde questões mínimas, como urnas, cédulas eleitorais etc., a
outras mais complexas, como escrutinadores, mecanismos de contagem, recontagem
e registros, logística, órgãos jurisdicionais etc. Todos os direitos civis e políticos,
em síntese, comportam, da mesma forma que os direitos sociais, uma dimensão
distributiva, cuja satisfação demanda múltiplos recursos, financeiros e humanos2.
O que está em jogo, portanto, normalmente, não é como garantir direitos “caros”,
mas, de fato, decidir como e com que prioridade serão alocados os recursos que todos
os direitos – civis, políticos e sociais – exigem para a sua satisfação.
Da mesma forma, os direitos sociais, embora normalmente associados a presta-
ções (direitos positivos), também comportam deveres de abstenção. Assim, o direito
à moradia diz respeito não apenas a uma demanda por políticas que viabilizem o
acesso à moradia, mas também ao direito de não ser arbitrariamente desalojado e
de não ter incluídas, nos contratos de locação ou de aquisição do imóvel residen-
cial, cláusulas abusivas. O direito ao trabalho está fundamentalmente relacionado
à proteção em face de despedidas arbitrárias, o que importa um dever de abstenção
por parte das empresas.
Essas obrigações negativas, embora relacionadas a direitos sociais, não dependem
de grandes desembolsos, nem se inserem na chamada “reserva do possível”. Além
disso, muitas obrigações positivas, relacionadas à satisfação de direitos em geral,
sejam eles civis, políticos ou sociais, têm a ver não com prestações fáticas, mas com
prestações normativas (leis, por exemplo), que, sem custos diretos, simplesmente
inserem um marco regulatório, que os garante. Por outro lado, mesmo algumas
prestações fáticas, ainda que centrais para a satisfação de certos direitos, não têm um
custo exorbitante, como as que tendem a estabelecer mecanismos locais de consulta
e participação popular.
Podemos afirmar, em síntese, que todos os direitos, civis, políticos e sociais, de
uma forma ou de outra, consubstanciam obrigações exigíveis, negativas, de abstenção

2. A ideia de que todos os direitos têm um custo constitui o argumento central de Holmes e Sunstein (1999).

4
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

ou respeito, e positivas, de intervenção ou satisfação, dos poderes públicos, e ainda


obrigações concernentes à sua proteção em face de vulnerações provenientes de ações
ou omissões de particulares3.
Por outro lado, uma das principais obrigações que os direitos sociais geram para
os poderes públicos diz respeito a um dever negativo, consubstanciado no princípio
da não regressividade, que, segundo o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais da Organização das Nações Unidas4, obriga os poderes públicos a que não
adotem políticas e, em consequência, não sancionem normas que venham a piorar,
sem razoável justificativa, a situação dos direitos sociais no país. Esse mesmo prin-
cípio, de irreversibilidade das conquistas sociais, foi articulado constitucionalmente
a partir da aprovação, na Alemanha, da Lei Fundamental de Bonn (1949)5, como
corolário da força normativa da constituição e do conteúdo mínimo ou essencial
dos direitos nela reconhecidos, e se irradiou para diversos ordenamentos, como o
português6, o espanhol7, o colombiano8, o brasileiro9 e o francês10.
A ideia de não regressividade não retira, ao Estado, a possibilidade de promover
certas reformas no âmbito das suas políticas sociais, prima facie regressivas, por
exemplo, para (re)alocar os recursos necessários à inclusão social de determinados
grupos, em situação de maior vulnerabilidade. Mas os poderes públicos deverão
demonstrar, sempre, à cidadania, que as alterações que pretendem promover redun-
dam em maior proteção dos direitos sociais.
Atentando para determinados critérios, a razoabilidade ou proporcionalidade
de um programa ou de uma ação aparentemente regressiva, em matéria de direitos
sociais, pode ser aferida11, de modo a permitir ao Estado justificar o programa ou

3. Shue (1980, p. 52-53) distingue o amplo leque de obrigações decorrentes de todos os direitos, civis,
políticos e sociais, para os poderes públicos, concentrando as obrigações, sobretudo, em três: de evitar
privações, de proteger e de ajudar: to avoid, to protect, to aid.
4. O Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas é o organismo
encarregado de supervisionar o cumprimento do PIDESC – Pacto Internacional de Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais (1966). Segundo o Comitê, “cualquier medida deliberadamente regresiva (…) requerirá
la más cuidadosa consideración y deberá ser justificada plenamente por referencia a la totalidad de los
derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de recursos que se
dispone” (Courtis, 2006, p. 79).
5. Sobre o caso alemão, v. Franco citado por Courtis (2006, p. 361 et seq.).
6. Em Portugal, Canotilho (1999, p. 449) aponta para a existência de cláusulas constitucionais implícitas
que proíbem uma “evolução reacionária” ou o “retrocesso social”.
7. Na Espanha, o tema da irreversibilidade dos direitos sociais foi tratado por Marín (1996, p. 91 et seq.).
8. Cf. Arango citado por Courtis (2006, p. 153 et seq.).
9. Cf. Sarlet citado por Courtis (2006, p. 329 et seq.).
10. Segundo Roman (2002, p. 280), o Conselho Constitucional francês tem feito uso, ainda que de forma
irregular, do chamado cliquet anti-retour.
11. Segundo Pulido (2003), há elementos básicos que integram o “teste” de proporcionalidade em alguns
ordenamentos contemporâneos, como o alemão, a que podemos recorrer através do direito comparado. Esses

5
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

política, sem prejuízo do reconhecimento de um núcleo mínimo absolutamente pro-


tegido12, contra o qual não cabem quaisquer limitações, ainda que “proporcionais”13.
A obrigação de não regressividade em matéria de direitos sociais está relacionada
a uma obrigação de progressividade14. Esse princípio autoriza os poderes públicos a
adotarem programas e políticas de desenvolvimento de direitos sociais de maneira
gradual, na medida em que existam recursos disponíveis (a reserva do possível),
mas desautoriza aos Estados a postergação indefinida da satisfação dos direitos em
pauta15. Pelo contrário, demanda ações concretas, começando pela de demonstrar,
de fato, que estão realizando o máximo de esforços, e até o máximo de recursos
disponíveis – humanos, financeiros, tecnológicos etc. –, para a satisfação, ao menos,
do conteúdo essencial dos direitos sociais e para dar soluções, de forma prioritária,
aos grupos em situação de maior vulnerabilidade.
Em síntese, se a ideia da reserva do possível pode ser utilizada como argumento
à cidadania, pelos governos, num contexto de disputas alocativas, no sentido de
justificar a falta de efetivação de determinados direitos sociais, se todos os direitos,
civis, políticos e sociais, são, em maior ou menor grau, onerosos, e se o que está em
jogo, na realidade, é decidir como e com que prioridade serão alocados os recursos
que os direitos, civis, políticos ou sociais, exigem para a sua satisfação, o poder
político, ao invocar a reserva do possível, deve, sempre, demonstrar que está fazendo
o máximo de força (em todos os campos: financeiro, pessoal, tecnológico etc.), até
o máximo possível, e que está priorizando os grupos mais vulneráveis16.

critérios incluiriam: (a) a legitimidade da medida em pauta, ou seja, a sua vinculação ao ordenamento e,
sobretudo, aos fins proscritos; (b) a idoneidade da medida em pauta, ou seja, o seu caráter realmente adequado
à proteção dos fins proscritos; (c) a necessidade da medida em pauta, ou seja, seu caráter imprescindível e,
antes de tudo, a inexistência de meios menos gravosos para os direitos afetados; e (d) a proporcionalidade,
em sentido estrito, da medida em pauta, ou seja, se dela derivam mais benefícios e vantagens de interesse
geral do que para outros bens e valores em conflito.
12. Sobre as chamadas “teorias absolutas” do conteúdo essencial dos direitos, v. Alexy (1994, p. 288 et seq.).
13. Segundo o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas, essa
obrigação de não regressividade impõe-se mesmo em tempos de crises econômicas, de forma que “a pesar
de los problemas causados externamente, las obligaciones dimanantes del Pacto continúan aplicándose y
son quizás más pertinentes durante tiempos de contracción económica. Por consiguiente, parece al Comité
que un deterioro general de las condiciones de vida […], que sería directamente atribuible a las decisiones
de política general y a las medidas legislativas de los Estados Partes, y a falta de medidas compensatorias
concomitantes, contradiría las obligaciones dimanantes del Pacto” (Observación General no 4, 1991).
14. Cf. Pertence citado por Courtis (2006, p. 117 et seq.).
15. A escassez orçamentária, por si só, não pode ser vista como argumento suficientemente sólido para o
afastamento do imperativo de implementação dos direitos fundamentais sociais. Ainda que os recursos
públicos sejam limitados, o Estado deve alocar verbas orçamentárias específicas para o cumprimento de
direitos sociais, na medida do possível, mas sempre impondo-se o máximo esforço na persecução das
garantias dos direitos sociais.
16. Aqui, observamos um mandado claro, dirigido ao poder político: se há um grupo mais vulnerável e os
recursos são, de fato, limitados, as políticas possíveis devem ser prioritariamente dirigidas às necessidades

6
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

Por outro lado, habitualmente os direitos sociais são caracterizados como direitos
“vagos” ou indeterminados. Assim, fórmulas como “direito ao trabalho” diriam
muito pouco a respeito do efetivo conteúdo do direito em questão, assim como das
obrigações que decorrem dele, razão pela qual os direitos sociais, classicamente,
comportariam algumas obrigações de resultado, deixando indeterminados, todavia,
os instrumentos concretos de ação para alcançá-las. Os direitos civis e políticos, ao
contrário, não só estipulariam o resultado a ser perseguido, mas, ao menos, indica-
riam os meios necessários à sua não violação.
Novamente, os argumentos que apontam para uma percepção que leva à conclu-
são de que os direitos sociais são direitos de difícil proteção não se sustenta. Certo
grau de indeterminação, inclusive em termos semânticos, é inerente não apenas à
linguagem jurídica, mas à própria linguagem natural. No caso de direitos tidos por
fundamentais, consagrados em tratados internacionais ou no plano constitucional,
essa indeterminação pode decorrer, mesmo, de uma exigência derivada do pluralismo
jurídico, pois uma regulação excessiva do conteúdo e das obrigações decorrentes de
um direito poderia cercear o espaço democrático do diálogo social a respeito do seu
alcance17. Assim, nem a abertura relativa na formulação dos direitos sociais tem o efeito
de torná-los ininteligíveis, tampouco a indeterminação supõe um limite insuperável18.
Termos caros aos direitos civis clássicos, como honra, propriedade e liberdade
de expressão, não são menos obscuros ou mais precisos do que aqueles usualmente
encontrados no âmbito dos direitos sociais. Todos os direitos vêm eivados de um
“núcleo de certeza”19, delineado por convenções linguísticas e práticas hermenêuti-
cas que absolutamente não são estáticas, mas dinâmicas, e que, por isso, inclusive
contemplam, a qualquer tempo, a possibilidade de desenvolvimento interpretativo,
e de “zonas cinzentas”. Nesses contextos, se a maior parte dos esforços elucidativos
da atividade legislativa, jurisdicional e doutrinária está voltada para os direitos civis
e políticos, isso não corresponde a uma maior obscuridade estrutural dos direitos
sociais, mas a uma opção deliberada e claramente ideológica 20.
Nada impede, portanto, o desenvolvimento de critérios ou indicadores que
delimitem o significado mais adequado a determinado direito social. Antes, o

desses grupos mais vulneráveis. Nesse contexto, a justificação da reserva do possível encerra um juízo
comparativo entre o que não se pode fazer e o que se está fazendo, e sempre demanda a demonstração do
emprego do máximo recurso: se há superávit fiscal, por exemplo, não se justifica a exposição de pessoas a
condições de vida indigna a partir do expediente da reserva do possível.
17. Nesse sentido, v. o informe preparado por M. Daly para o Comitê Europeu para a coesão social (Daly,
2003).
18. Cf. Pisarello (2007, p. 67).
19. Nesse sentido, v. Hart (1963).
20. Cf. Alexy (1994, p. 490).

7
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

estabelecimento desses parâmetros ou indicadores é, mais do que desejável, impres-


cindível para o controle sobre o cumprimento das obrigações do Estado em matéria
de direitos sociais, inclusive para distinguir, por exemplo, se o descumprimento de
uma obrigação decorre de falta de capacidade ou de verdadeira falta de vontade
política 21. Ou mesmo para verificar se, em um dado ordenamento jurídico concreto,
foi produzida, num certo período de tempo, uma situação de regressão, estancamento
ou progressão em matéria de direitos sociais.
Muitos desses critérios são o que denominamos soft law, ou seja, constituem
pautas meramente interpretativas, que, apesar de possuírem estrutura jurídica, não
têm caráter obrigatório. No entanto, sua invocação pelos destinatários do direito e
a sua tomada em consideração pelos poderes públicos poderia contribuir, de forma
eficiente, para a definição de um conteúdo dos direitos sociais e das obrigações que
deles decorrem, quer para os poderes públicos, quer para os particulares.
Nesse sentido, por exemplo, diversos tribunais têm desenvolvido a tese da exis-
tência de marcos mínimos ou essenciais em matéria de direitos sociais, obrigatórios
tanto para os poderes públicos, quanto para os atores privados, a partir do direito
internacional ou dos marcos consagrados nos próprios ordenamentos constitucionais.
O Tribunal Constitucional alemão, assim, entendeu que, apesar de não estarem
consagrados direitos sociais, de forma explícita, na Lei Fundamental de Bonn, é
possível derivar dela o direito a um mínimo vital existencial, quer vinculado ao
princípio da dignidade da pessoa 22, quer vinculado ao princípio de igualdade mate-
rial23, quer vinculado ao princípio do Estado social24. Da mesma forma, a Corte
Constitucional colombiana deduziu, do texto constitucional, o direito a um “mínimo
vital”, integrado por aqueles bens e serviços necessários a uma vida digna, sobretudo
em situações de urgência25, estendendo o alcance deste “mínimo” à definição de

21. Ademais, dados inexatos, incorretos ou mesmo falseados tendem a ser elementos determinantes em
muitas violações de direitos sociais. A existência, ou não, de recursos suficientes para o financiamento de
uma política pública, e a sustentação de critérios de elaboração, aplicação e avaliação de políticas, pautados
por argumentos como razoabilidade e adequação, são questões sujeitas a comprovação, inclusive através de
dados estatísticos, e a cujos argumentos sempre é possível opor outros.
22. 1. “Die Wurde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schutzen ist Verflichtung aller staatli-
chen Gewalt” (A dignidade da pessoa humana é intangível. Todos os poderes públicos estão obrigados a
respeitá-la e a protegê-la).
23. 2.2: “Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich.
In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden” (Cada um tem o direito à vida e a
integridade física. A liberdade da pessoa é inviolável. A limitação a tal direito não pode ser feita senão
através da lei).
24. 20.1: “Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat” (A República
Federal da Alemanha é um Estado federal democrático e social). Cf. Alexy (1994, p. 414-494, passim).
25. “Esta vinculación entre el concepto de mínimo vital y las situaciones de urgencia constitucional fue
analizada por la Corte, por ejemplo, en su Sentencia T-1150, de 2000, sobre desplazamiento forzoso”

8
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

direitos como à saúde, à moradia e à seguridade social. Assim, nem a determinação


do conteúdo dos direitos sociais, nem a estipulação das ações que a sua satisfação
exige, tampouco a identificação dos sujeitos obrigados, são questões que se colocam
fora do alcance dos órgãos jurisdicionais.
Ressaltamos que os direitos sociais obrigam as autoridades estatais, sejam elas
do poder Executivo, Legislativo ou do próprio Judiciário, mas também podem
obrigar atores privados, como os empregadores, os prestadores de serviços na área da
saúde ou da educação e os administradores de fundos de aposentadorias e pensões.
Essa vinculação dos particulares a direitos fundamentais pode ser produto de um
reconhecimento expresso do legislador constituinte26 ou, ainda, pode derivar de
diferentes princípios jurídicos: desde a proibição de discriminação e as cláusulas de
boa-fé até o princípio da tutela da parte contratual mais fraca ou da função social
da propriedade27.
Claro é que as obrigações pertinentes a direitos sociais não se projetam, da
mesma forma, sobre todos os atores privados, mesmo porque nem todos os particu-
lares encarregados de subministrarem bens e serviços encontram-se em uma mesma
situação de poder e supremacia em face de terceiros. Assim, o grau de vinculação ao
respeito e à satisfação de direitos sociais, para os particulares, está direta e propor-
cionalmente relacionado ao seu tamanho, influências e recursos28.
Em síntese, todos os direitos fundamentais, sejam eles civis, políticos ou sociais,
têm uma compleição complexa, parte positiva, parte negativa, e todos os direitos são,
de uma forma ou outra, onerosos, assim como todos os direitos são judicializáveis.
Não negamos que, tratando casuisticamente de um determinado direito, certos
elementos podem ter um efeito simbólico mais forte que outros, e que os direitos

(Ávila, 2002, p. 163).


26. O artigo 18.1 da Constituição de Portugal, por exemplo, estabelece que “Os preceitos constitucionais
respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas
e privadas”.
27. Mesmo nos Estados Unidos, cujo sistema não admite, tradicionalmente, a vinculação dos particulares
aos direitos fundamentais constitucionalmente estabelecidos, de forma que a jurisprudência norte-americana
tende a obstaculizar a possibilidade de tutela de direitos fundamentais no âmbito das relações privadas,
admite-se uma exceção, que vincula expressamente não apenas os poderes públicos, mas também os
atores privados nas suas relações interpessoais, que diz respeito à Décima Terceira Emenda, que proibiu a
escravidão nos Estados Unidos.
28. Esse é, por exemplo, o critério de vinculação dos particulares estabelecido pela Promotion of Equality
and Prevention of Unfair Discrimination Act (2000), lei sul-africana para a promoção da igualdade e a
prevenção da discriminação injusta, artigo 27.2: “The Minister must develop regulations in relation to this
Act and other Ministers may develop regulations in relation to other Acts which require companies, closed
corporations, partnerships, clubs, sports organizations, corporate entities and associations, where appropriate,
in a manner proportional to their size, resources and influence, to prepare equality plans or abide by prescribed
codes of practice or report to a body or institution on measures to promote equality”.

9
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

prestacionais, que exigem, de fato, maiores desembolsos financeiros, são mais difíceis
de garantir que outros direitos, que não demandam maiores custos, seja por questões
financeiras e orçamentárias, seja pelo caráter conflitivo de que se revestem os aportes
e transferências de recursos em um quadro de disputas alocativas. No entanto, o que
ressaltamos é que nenhum desses problemas diz respeito, apenas, aos direitos sociais,
mas se encontram tais questões relacionadas a todos os direitos fundamentais na sua
dimensão prestacional, sejam eles direitos civis, políticos ou sociais29.
Se o que está em jogo, todavia, não são simples concessões revogáveis, mas direi-
tos fundamentais, os poderes de turno devem observar uma série de obrigações que
não podem ser indefinidamente postergadas: desde a obrigação de não regressividade
em matéria de direitos sociais até a de adotarem medidas de proteção dos direitos
sociais em face de abusos dos atores privados em relações de poder, sem prejuízo do
dever de garantir, de forma permanente, o conteúdo mínimo dos direitos sociais,
relacionado com aquilo que é delineado, inclusive culturalmente, como o mínimo
existencial.
Nessa ótica, a alocação de uma determinada expectativa da pessoa, de viver de
maneira digna, de conservar a saúde ou de decidir de maneira autônoma sobre os
planos de vida, ao catálogo dos direitos civis ou dos direitos sociais revela-se uma
questão meramente ordenatória, ou quase semântica. Uma categorização rigorosa
implicaria admitir a existência de um continuum entre uns e outros direitos, sem que
nem as obrigações que eles contêm, nem o caráter mais ou menos indeterminado
da sua formulação, possam converter-se em verdadeiros elementos de diferenciação
categórica. O mais relevante, assim, não seria opor os direitos civis e políticos aos
direitos sociais, mas destacar a contraposição existente entre direitos generalizáveis
e privilégios excludentes.
A par da existência de diversos argumentos que desmentem a tese segundo a qual
os direitos sociais são direitos estruturalmente diferentes dos direitos civis e políticos,
essa caracterização tem um forte impacto, do ponto de vista dogmático, sobre a
questão da tutela dos direitos sociais, que tradicionalmente são vistos como direitos
não fundamentais e, assim, de tutela debilitada, pois não contam com mecanismos
de proteção e garantias similares aos que dizem respeito aos direitos civis e políticos.
Essa formulação implica, por um lado, que os direitos sociais apresentar-se-
iam como direitos de livre configuração legislativa, ou seja, direitos cuja realização

29. Se, por um lado, ninguém sustentaria, hoje, que a liberdade de expressão comporta, de fato, num
ambiente democrático, o acesso gratuito e incondicional de qualquer pessoa, em qualquer situação, a
espaços de mídia, rádio e televisão, não podemos sustentar, por exemplo, que o direito à moradia ou à
saúde comportaria o dever automático e incondicional dos poderes públicos de proporcionar uma casa ou
medicamentos gratuitos a todas as pessoas e em qualquer circunstância.

10
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

ficaria ao alvedrio dos poderes de turno, que decidiriam o que fazer com eles, sem
que pudéssemos impor maiores limites ou vínculos a essa discricionariedade, e, por
outro lado, que os direitos sociais não seriam direitos jurisdicionalizáveis, ou seja,
não poderiam ser invocados perante um tribunal com o objetivo de que o órgão
jurisdicional viesse a estabelecer medidas de reparação diante da sua violação por
parte dos poderes políticos ou de atores privados.
Inicialmente, em um plano axiológico, o que caracteriza um direito como funda-
mental é, sobretudo, a sua pretensão de tutela de interesses ou necessidades básicas,
ligadas ao princípio da igualdade real. É o caráter generalizável desses interesses, a
todas as pessoas, em síntese, que converte em inalienável e indisponível um direito,
de forma que direitos fundamentais, direitos humanos e direitos das pessoas têm,
nessa perspectiva, significados similares.
Sobre um ponto de vista dogmático, todavia, a situação apresenta-se um pouco
mais complexa. Em linhas gerais, temos que, habitualmente, os direitos ditos fun-
damentais são aqueles a que se atribui maior relevância dentro de um determinado
ordenamento jurídico, relevância que pode ser medida a partir da inclusão do direito
em normas de maior valor no âmbito do ordenamento interno, como as constitu-
cionais, ou mesmo em tratados e convenções internacionais30.
É possível, assim, que determinados direitos, que poderiam ser considerados
fundamentais desde um ponto de vista axiológico, também o sejam a partir de uma
perspectiva dogmática. Mas nem sempre há essa conexão, de forma que os orde-
namentos podem incorporar, em si, como fundamentais, interesses e necessidades
discriminatórias ou excludentes, sempre criticáveis do ponto de vista axiológico31.
De qualquer forma, contra a tese segundo a qual os direitos sociais são direitos
de tutela frágil, debilitada, afirmamos que não são, de fato, as garantias concretas de
determinado direito que lhe permitem categorizar como fundamental. Ao contrário,
é precisamente a inclusão de um direito, no ordenamento positivo, como fundamen-
tal que obriga os operadores jurídicos a maximizarem os mecanismos necessários à
sua garantia e proteção. Portanto, se a partir de uma perspectiva axiológica podemos
dizer que há certa equivalência entre as expressões “direitos fundamentais”, “direitos
humanos” e “direitos das pessoas”, a partir de uma perspectiva dogmática podemos
dizer que há certa equivalência entre as expressões “direitos fundamentais” e “direitos
constitucionais”32.

30. Nesse sentido, v. Freire (1997, p. 1120).


31. Assim, por exemplo, a Constituição dos Estados Unidos consagra, como fundamental, o direito ao
porte de armas, enquanto o Tratado Constitucional Europeu (2004) estabelece uma clara prioridade das
liberdades de mercado sobre os direitos sociais.
32. Dessa forma, a eventual ausência de garantias, legislativas ou jurisdicionais, para um direito constitucional,

11
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Nos ordenamentos atuais, o reconhecimento de um direito como fundamen-


tal, por si só, implica a atribuição a este de um conteúdo mínimo e, com isso, a
imposição de certas obrigações elementares para os poderes públicos, inclusive (ou
principalmente) obrigações de não discriminação, não regressividade e progressi-
vidade. Isso não obsta, por certo, que o alcance concreto de determinados direitos
dependa do que os próprios ordenamentos vierem a estipular. Há constituições, como
a brasileira de 1988, que desenvolvem de maneira bastante minuciosa o conteúdo
dos direitos sociais33; outras, somente oferecem regulações mínimas dos direitos
sociais, ou relegam esses direitos ao âmbito dos direitos meramente implícitos34.
Há constituições que estipulam, com detalhes, as obrigações que a consagração de
um direito comporta para os poderes públicos e mesmo para os atores privados,
enquanto outras apenas fazem menção a essas obrigações35.
Se a inserção, no texto constitucional, indica o caráter fundamental de um direito
social, isso não é, todavia, um requisito imprescindível, dado o princípio da indi-
visibilidade e interdependência de todos os direitos, pois qualquer constituição que
inclua o princípio da igualdade em matéria de direitos civis e políticos básicos estaria
portando, no fundo, um mandado de generalização que obrigaria à inclusão, ao menos
de forma indireta, dos direitos sociais a eles vinculados. Isso ocorre, atualmente, em
diversos ordenamentos que não reconhecem, explicitamente, os direitos sociais, ou não
outorgam a esses direitos o estatuto de direitos fundamentais. Assim, por exemplo,
nesses ordenamentos, o direito à moradia digna tem sido deduzido de outros direitos,
como o da inviolabilidade de domicílio, à intimidade ou à vida privada e familiar36.
Quando afirmamos que os direitos sociais são direitos de configuração legislativa,
as ideias que nos vêm são a de que, a par do seu reconhecimento constitucional, esses
direitos apenas se tornam exigíveis a partir do momento em que sejam desenvolvidos

seja ele civil, político ou social, não leva à conclusão de não se tratar de um direito fundamental, mas,
ao contrário, demonstra a falta de cumprimento, ou o cumprimento insuficiente, do mandado implícito
de atuação contido na norma, por parte dos operadores políticos e jurídicos. Não é o direito que não é
fundamental, mas o poder político é que incorre em uma atuação desvirtuada ou omissa, que deslegitima
essa atuação. Nesse sentido, v. Ferrajoli et al. (2001, p. 45).
33. Nesse sentido, também, as Constituições da Itália, de 1947, e de Portugal, de 1976. A Constituição
da África do Sul, de 1996, incorpora direitos sociais emergentes, que vão além dos tradicionais, como o
direito à água.
34. Por exemplo, a Constituição dos Estados Unidos.
35. A Constituição do Equador (1996), por exemplo, estipula, no seu artigo 96, que “En el presupuesto se
destinará no menos del treinta por ciento de los ingresos corrientes del gobierno central para la educación y la
erradicación del analfabetismo”.
36. No caso López Ostra contra España (1994), o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH) consi-
derou que a ausência de controle dos poderes públicos sobre uma indústria poluente que afetava a saúde e a
segurança das pessoas que viviam nas suas imediações constituía uma violação do direito à vida privada e
familiar. No caso, estão envolvidos direitos ao meio ambiente, à saúde, à moradia, de forma inter-relacionada.

12
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

pelo legislador, e a de que o legislador, como representante da vontade expressa nas


urnas, tem uma margem discricionária quase ilimitada para proceder ou não a esse
desenvolvimento. Essas ideias, no entanto, não se sustentam.
Todos os direitos, e não apenas os direitos sociais, tampouco os direitos políticos,
de participação, são direitos de configuração legislativa, no sentido de que, para a
sua eficácia plena, é imprescindível – de uma forma ou de outra – a intervenção
legislativa. A lei, tanto pela legitimidade formal dos órgãos de que provém, quanto
pelo seu alcance potencialmente generalizável, é uma fonte privilegiada de produção
jurídica nos ordenamentos modernos e constitui uma garantia primária da satisfação
de qualquer direito37.
Todos os direitos fundamentais, civis, políticos ou sociais, exigem prestações
legislativas38, que podem, é claro, ter diferentes alcances. A maior ou menor regula-
ção, por certo, poderá reforçar ou debilitar as possibilidades de exigibilidade judicial
dos direitos em questão, mas não impede, por si só, que esses direitos tenham, ao
menos, um conteúdo mínimo, indisponível aos poderes de turno e suscetível, por isso
mesmo, de algum tipo de tutela jurisdicional, mesmo à falta de regulação legislativa.
O Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização
das Nações Unidas tem sustentado que os poderes públicos têm a obrigação de
assegurar, em todo o momento, inclusive em épocas de crise ou de dificuldades
fáticas, ao menos os conteúdos essenciais de cada um dos direitos. Da mesma
forma, diferentes ordenamentos consagram a obrigação dos Estados, de respeito
ao conteúdo mínimo ou essencial dos direitos reconhecidos em constituições
ou convenções e tratados internacionais39, conteúdo que está condicionado pelo

37. Nesse sentido, Sheinin (citado por Eide, 1995, p. 54 et seq.) e Liebenberg (citado por Eide, 1995, p.
79 et seq.).
38. Assim, por exemplo, a eficácia do direito à saúde pressupõe leis que evitem as discriminações no acesso
aos serviços sanitários básicos ou que intervenham no mercado para assegurar medicamentos básicos a
baixo custo.
39. Por exemplo, o artigo 19 da Lei Fundamental de Bonn (1949), “(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein
Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein
und nicht nur fur den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels
nennen. (2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden” (Quando, de acordo
com a presente Lei fundamental, um direito fundamental puder ser restringido por uma lei ou em virtude
de uma lei, esta deve valer de forma geral, e não somente para um caso específico. O direito fundamental,
além disso, deve estar enunciado na lei, com a indicação do artigo referido. Não deve, todavia, em caso
algum, importar em infração à substância de um direito fundamental), bem como o art. 18 da Constituição
portuguesa (1976), “(1) Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são
directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas. (2) A lei só pode restringir os direitos,
liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se
ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. (3) As leis
restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter
efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais”.

13
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

contexto em que se aplica o direito, e que admite uma permanente atualização


histórica40.
De qualquer forma, esse mínimo será, sempre, uma barreira intransponível, que
obriga a uma permanente delimitação que demanda certa integração entre justiça
e política, entre juízes e legisladores. O que sustentamos é que o reconhecimento
constitucional dos direitos sociais, por si só, determina, em qualquer circunstância,
e mesmo em tempos de crises econômicas, um núcleo indisponível para os poderes
de turno, inclusive para os órgãos jurisdicionais, razão pela qual nenhum desses
poderes pode deixar de reconhecê-los e, assim, de assegurá-los a todas as pessoas,
sobretudo para aquelas que se encontram em posição mais vulnerável41.
Em síntese, ou todos os direitos, civis, políticos e sociais, são, estruturalmente
ou por razões de conveniência política, direitos de livre configuração legislativa, que
ficam com a sua efetividade vinculada à discricionariedade dos poderes de turno,
ou são, como afirmamos, todos, direitos cujos limites, positivos ou negativos, são
indisponíveis aos poderes de turno, inclusive às maiorias legislativas ou aos órgãos
jurisdicionais. Assumimos, assim, o ideal normativo da democracia constitucional,
ou de uma democracia em que a satisfação ou não de um direito a que se vincula a
segurança material e a autonomia da pessoa não esteja alienada à discricionariedade
de nenhum poder.
Por fim, refutamos a ideia dos direitos sociais como direitos não jurisdicionáveis,
ou seja, como direitos que não poderiam ser exigidos diante de um tribunal, nem
tutelados por ele. A questão de ser um direito jurisdicionável, ou não, não é absoluta
– sim ou não –, mas encerra um conceito gradual. A justiciabilidade de um direito
deve, sobretudo, ser analisada sob diversos aspectos, preventivos, sancionatórios ou
de controle, ainda que todos eles tenham por objetivo evitar que a vulneração de um
direito permaneça impune, estabelecendo algum mecanismo que, de uma forma ou
de outra, obriga os órgãos legislativos ou administrativos a justificar publicamente
as razões de certo descumprimento, e, assim, a sua ilegitimidade.
Quando falamos em justiciabilidade de direitos, todavia, habitualmente verifi-
camos a existência de dois argumentos centrais que tendem a refutar a atuação dos
órgãos jurisdicionais: de um lado, a falta de legitimação democrática dos órgãos

40. O conteúdo essencial desses direitos não comporta uma concepção abstrata ou transcendente: a fronteira
entre aquilo que podemos considerar essencial, ou básico, e aquilo que podemos caracterizar como adicional,
ou não essencial, é sempre móvel, histórica e aberta.
41. Assim, segundo Langford (citado por Pisarello, 2007, p. 86), “No sólo existiría, en suma, un contenido
mínimo o esencial atribuible a cada derecho civil, político o social, de manera aislada, sino también un mínimo
de población, la integrada por los colectivos en mayor situación de vulnerabilidad, que, sobre todo en épocas de
crisis, debería gozar de la protección prioritaria de los poderes públicos”.

14
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

jurisdicionais42, e, de outro, a incompetência técnica dos juízes para lidar com ques-
tões econômicas43.
Segundo o argumento da falta de legitimação democrática dos órgãos jurisdicio-
nais, admitir a exigibilidade judicial dos direitos sociais introduziria, nos sistemas
participativos de representação popular, um inadmissível elemento antidemocrático.
Os representantes eleitos, nesse contexto, veriam as suas ações suplantadas, no âmbito
das políticas públicas, por funcionários que não têm responsabilidade política, no
sentido de que não prestam contas ao eleitorado, e que, em última análise, dão a
palavra final sobre essas questões. Além disso, esse controle desvirtuaria a função que
as constituições desempenham nas complexas sociedades pluralistas contemporâneas:
ao intervir em certas políticas sociais públicas, os órgãos jurisdicionais estariam, na
realidade, “constitucionalizando”, de maneira indireta, certo modelo econômico de
desenvolvimento concreto, de modo que a constituição deixaria, assim, de conter
um mandado aberto e pluralista44, no qual cabem doutrinas políticas diversas, para
converter-se, de fato, na expressão das doutrinas que contariam com a simpatia dos
magistrados.
Por outro lado, segundo o argumento da falta de competência técnica dos juízes
para lidar com questões econômicas, seria verdadeiramente perigoso deixar que os
juízes viessem a intervir em questões complexas, dada a falta de conhecimento sobre
questões específicas em matéria econômica e social. Além disso, tais intervenções
tenderiam a desconhecer restrições de ordem orçamentária e a ser irresponsáveis do
ponto de vista do respectivo impacto financeiro, levando a uma espécie de “popu-
lismo” judicial, contexto em que a própria participação popular resultaria debilitada,
pois levaria os cidadãos a abandonar ou, ao menos, menosprezar as disputas eleitorais
e as diversas formas de mobilização social, privilegiando a interposição de ações
judiciais45. E, por fim, os tribunais ainda careceriam de ferramentas e mecanismos
processuais adequados para que pudessem efetivar uma tutela como a que os direitos
sociais normalmente exigem.
Essas críticas não são, na realidade, infundadas. No entanto, a partir de uma
perspectiva que pretende valorizar todas as vias possíveis de garantia dos direitos
sociais, não podemos considerá-las conclusivas. A falta de legitimidade democrática
dos juízes, no mais das vezes, não se revela expressiva; antes, os tribunais, quando
atuam na tutela dos direitos sociais, controlando ações ou omissões dos demais

42. Sobre a carência democrática do Poder Judiciário, a propósito da Suprema Corte dos Estados Unidos,
v. Bickel (1986),
43. Cf. Fabre (2000, p. 128 et seq.) e Abramovich e Courtis (2002, p. 122 et seq.).
44. Sobre a ideia de “Constituição aberta”, v. Revorio (1997, p. 3).
45. Sobre esta possível “fetichização” do uso dos direitos, v. Brown e Williams (2003).

15
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

poderes públicos ou mesmo de atores privados, vulneradoras de direitos, não apenas


atuam de acordo com o princípio democrático, mas podem vir a reforçá-lo, assegu-
rando o cumprimento das leis e, sobretudo, das próprias previsões constitucionais,
protegendo-as de atuações desviadas ou arbitrárias. Assim, a atuação dos tribunais
demonstra-se legítima em múltiplas situações46.
De fato, não podemos ignorar, aqui, o fenômeno a que se convencionou chamar
de “surto de juridificação” (Verrechtlichungsshüb). É necessário atentar para a circuns-
tância de que esse fenômeno, embora tenha se intensificado no curso da expansão
do Welfare State europeu, e possa ser visto como seu subproduto necessário, faz-se
presente em toda a experiência jurídica contemporânea.
Ora, a extensão do controle jurisdicional, realidade irrefutável, longe de pautar-
se pela falta de legitimação democrática, vem, ao contrário, efetivar o paradigma
democrático, superando a chamada dificuldade contramajoritária47. Assim, ao menos
conjunturalmente, na verdadeira democracia representativa, a tutela dos direitos
fundamentais e dos princípios relacionados ao próprio Estado social e democrático de
direito não pode estar adstrita, apenas, a órgãos legislativos, naturalmente sensíveis às
pressões majoritárias (da maioria) e escassamente sensíveis a demandas que não veicu-
lam, em si, possíveis benefícios eleitorais imediatos, ou ainda aquelas demandas que
escapam à pauta das prioridades políticas estabelecidas por certa “lógica de partido”.
Nesse contexto, é exatamente o suposto elemento antidemocrático (a falta de
responsabilidade política e a relativa independência que daí advém) que torna o Poder
Judiciário instrumento “idôneo” (se bem que não o único, tampouco necessariamente
o principal) a certo controle sobre os demais poderes, politicamente sensíveis, em
matéria de direitos civis, políticos e sociais, especialmente no que diz respeito aos
interesses politicamente pouco visíveis e audíveis das “minorias” (às vezes, verdadeiras
maiorias) marginalizadas à luz dos canais representativos tradicionais. É o caso, por
exemplo, dos presos e dos imigrantes, que não poucas vezes encontram no âmbito
dos tribunais a proteção que os órgãos políticos lhes denegam48.

46. Por exemplo, no caso Himachal Pradesh State v. Sharma (1986), o Tribunal Supremo da Índia ordenou ao
governo a construção de uma estrada a respeito da qual já existia uma decisão administrativa, corroborando
a tese de que o governo (Poder Executivo) assume compromissos prestacionais pelo fato de não poder atuar
contra os seus próprios atos (venire contra factum proprium non valet). Na ocasião, o tribunal decidiu: “No se
discute si el gobierno estatal pretendía construir la carretera, ya que se aprobó la partida para hacerlo. El deber
legal y constitucional del estado de proporcionar carreteras a los habitantes de la zona no está en discusión. Por
lo tanto, esta demanda no necesita examinar hasta dónde llega la obligación de construir carreteras”. Em 1997,
o Tribunal Supremo da Finlândia confirmou a decisão de outro tribunal, que condenou certo governo
municipal a indenizar uma pessoa desempregada por muito tempo, por não haver lhe conseguido um
emprego por seis meses, como havia se comprometido. Sobre essas decisões, v. Pisarello (2007, p. 91).
47. Sobre a chamada “dificuldade contramajoritária” (countermajoritarian difficulty), v. Bickel (1986).
48. “Refiriéndose a estos supuestos en Estados Unidos, el juez Brennan, miembro del Tribunal supremo,

16
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

O controle jurisdicional sobre as políticas econômicas e sociais não se revela,


portanto, uma expressão restritiva à democracia; ao contrário, revela-se uma ver-
dadeira condição para a sua manutenção no tempo e para a adequação da ação dos
poderes políticos aos princípios do próprio Estado social. O controle de constitu-
cionalidade, sobretudo, apresenta-se, assim, como um paradoxal instrumento de
desbloqueio das instâncias representativas de tomadas de decisões, garantindo o
correto funcionamento dos procedimentos democráticos e evitando a submissão
das obrigações políticas em termos de direitos civis, políticos e sociais à tecnocracia
ou ao partidarismo49.
Por outro lado, a introdução de controles jurisdicionais sobre as maiorias legis-
lativas conjunturais, com vistas à tutela dos direitos sociais, em favor das minorias
em situações de vulnerabilidade ou de verdadeiras maiorias marginalizadas, não
fragilizaria o caráter “aberto” da Constituição, nem o pluralismo político, tampouco
o próprio princípio democrático. Ao contrário, esses controles apenas assentariam
sua maior possibilidade real de concretização, de forma adequada, ao princípio do
Estado social50.
Quanto à falta de competência técnica dos juízes para lidar com questões eco-
nômicas, também não é, de fato, uma razão apta ao afastamento da justiciabilidade
dos direitos sociais.
Os tribunais se vêem, habitualmente, chamados a resolver lides que envolvem
expressivas questões econômicas – assim, as soluções jurisdicionais em matéria de
direito do trabalho, direito tributário, direito das sucessões, direito econômico e

constataba que ‘ las cortes han emergido como una fuerza crítica detrás de los esfuerzos para mejorar las condi-
ciones inhumanas’. E intentando explicar las razones de ese papel, argumentaba: ‘Aisladas, como están, de las
presiones políticas, e investidas con el deber de aplicar la Constitución, las cortes están en la mejor posición para
insistir en que las cuestiones inconstitucionales sean remediadas, incluso si el costo financiero es significativo’”
(Uprimny, 2001, p. 164-165).
49. Ressaltamos, todavia, que uma justificação desse tipo para a intervenção jurisdicional sobre as políticas
econômicas e sociais não pode ser vista como uma justificação tout court para as intervenções jurisdicionais.
Tratamos, aqui, apenas de oferecer cobertura àquelas intervenções dirigidas à efetivação normativa dos
direitos que estão na base dos procedimentos democráticos, inclusive os direitos sociais básicos, refutando
outras, que tendem, com frequência, a restringir o alcance desses direitos.
50. Segundo Canotilho (1995, p. 9 et seq.), a “abertura” constitucional não equivale à neutralidade, e se
queremos prolongá-la no tempo temos que ser capazes de preservar as bases materiais que sustentam os
processos de democratização: uma Constituição que reconhece direitos sociais ou que, em nome do princípio
do Estado social, impõe deveres, positivos e negativos, aos poderes públicos e ao mercado não pode ser
“neutra” em termos econômicos, do mesmo modo que uma Constituição que proíbe a tortura e garante o
devido processo não é “neutra” em matéria de política criminal. Assim, segundo Uprimny (2001, p. 190
et seq.), as maiorias legislativas não podem, por exemplo, invocar o princípio democrático para justificar
uma estratégia de atuação contra o crime baseada na tortura sistemática e no desconhecimento massivo
dos direitos dos cidadãos, do mesmo modo que não podem fazê-lo para justificar a eliminação do direito
de greve ou a regressão deliberada em matéria de direitos sociais.

17
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

direito empresarial e falimentar, por exemplo, contêm muitas questões que envol-
vem a gestão de bens, a estipulação de danos e prejuízos, cálculos de interesses e de
lucros cessantes e outras questões de irrefutável complexidade, que, na sua maioria,
demandam certo conhecimento técnico e que, nem por isso, estão imunes à interven-
ção jurisdicional. Na resolução de certas questões complexas, ademais, o juiz pode
valer-se de peritos, ainda que, ordinariamente, não esteja adstrito às suas conclusões.
Da mesma forma, ressaltamos que eventuais impactos das decisões jurisdicionais
em matéria de direitos sociais, em questões financeiras e orçamentárias, não podem
ser usados como obstáculo absoluto à justiciabilidade dos direitos sociais. Por um
lado, como já tratamos de expor, muitas das atuações jurisdicionais relacionadas
à tutela de direitos sociais não têm, por si só, maiores repercussões financeiras ou
orçamentárias: podem consistir, assim, em medidas cautelares contra despejos ou
em mandamentos direcionados ao legislador ou à administração pública, no sentido
de que completem o marco regulatório de algum direito social. Por outro lado, se é
inevitável que muitas das decisões jurisdicionais pertinentes a direitos sociais tenham
repercussões financeiras e orçamentárias, a verdade é que isso também acontece em
relação à tutela de outros direitos, civis e políticos, inclusive na tutela dos tradicio-
nais direitos patrimoniais, tutela que por vezes inclui compensações monetárias e
desembolsos não previstos no orçamento51.
Na realidade, é inevitável o impacto financeiro e orçamentário das atuações
do Poder Judiciário na tutela dos direitos civis, políticos e sociais se aceitamos as
condições que, ao menos no plano formal, caracterizam uma democracia consti-
tucional. A existência de certos interesses básicos, indisponíveis para os poderes de
turno, implica a existência de um limite intransponível para a livre configuração
dos gastos públicos. Ademais, a limitação da livre configuração dos gastos públicos
é um corolário do respeito ao conteúdo mínimo ou essencial dos direitos52.
Parece-nos claro, todavia, que o fato de que a livre configuração dos gastos
públicos não seja absoluta não queira dizer que as intervenções jurisdicionais nunca
devam levar em conta as consequências não apenas orçamentárias e financeiras,
mas também políticas e sociais de suas ações. Mas certa sensibilidade em face das
consequências de sua própria atuação não pode ser confundida com o ideário prag-
mático segundo o qual toda a intervenção do Poder Judiciário com repercussões

51. Segundo Langford (2005, p. 91), “En Estados Unidos, por ejemplo, la protección de ciertos derechos patri-
moniales ligados al common law es considerada una pieza esencial de un más o menos difuso marco normativo
de fondo. Lo que con frecuencia permanece oculto cuando se invoca ese marco es que la garantía del derecho de
propiedad y de las libertades contractuales exige numerosas intervenciones estatales y que dichas intervenciones
constituyen, en realidad, la estructura sobre la que reposa la moderna sociedad capitalista”.
52. Cf. Arango (2002, p. 118 et seq.).

18
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

econômicas põe em perigo, naturalmente, o equilíbrio orçamentário, ou constitui


uma intervenção ilegítima num campo reservado à política. Na prática, os tribunais
têm pautado a sua ação, nesse contexto, pela busca da mediação possível entre a
garantia dos direitos civis, políticos e sociais básicos e o princípio da divisão dos
poderes e o equilíbrio orçamentário53.
O argumento da falta de recursos e da reserva do possível não pode ser consi-
derado um argumento absoluto e definitivo a afastar o controle jurisdicional. Ao
contrário, em muitas oportunidades os tribunais têm demonstrado que a atuação
pública requerida não era tão complexa ou onerosa como sustentavam os órgãos
políticos, têm se utilizado de números e dados alternativos, que demonstram a falácia
de certas impossibilidades, ou têm incluído nesses números e dados, por exemplo,
custos deliberadamente excluídos, tais como os que a postergação de determinada
política pode gerar para o futuro54.
Por outro lado, muitas vezes as decisões em questão não são unilaterais, dos
tribunais, mas têm sido entabuladas a partir de um diálogo não necessariamente
condescendente com os demais poderes públicos, instando-os à reparação de ações
e omissões inconstitucionais, relacionadas aos direitos sociais55. Assim, os tribunais
têm emitido, em alguns países, como no Brasil e em Portugal, declarações pelas
quais afirmam que uma política tem elementos inconstitucionais, mas, para evitar
consequências econômicas ou sociais indesejadas, deixam de anulá-la de imediato,
determinando ao legislador ou à administração pública, em um tempo razoável, a
sua adequação ao ditado constitucional56.
Por vezes, a tradicional atuação dos tribunais frente a graves vulnerações de
direitos tem dado lugar a sentenças não meramente declaratórias da inconstitu-
cionalidade, mas as verdadeiras structural injunctions, decisões que determinam as
medidas concretas a serem adotadas pelos poderes públicos, fixam um cronograma

53. Cf. Langford (2005, p. 106).


54. Nesse sentido, Langford (2005, p. 94) cita o caso Auton, de 2000. Nesse caso, o governo da Columbia
britânica, no Canadá, utilizou-se do argumento da reserva do possível para não financiar um programa
de tratamento de crianças autistas. O tribunal supremo provincial rechaçou o argumento, considerando
a vulneração do direito básico de não ser discriminado das pessoas afetadas pelo autismo. Para justificar
sua decisão, o tribunal valeu-se de dois critérios que levavam em conta o orçamento público. Por um lado,
sustentou que os gastos demandados pelo programa, para a assistência de menores em idade de desenvolvi-
mento educacional e social, seriam consideravelmente menores do que aqueles necessários ao seu tratamento
a longo prazo, se o referido programa não fosse implantado. Por outro, opôs à argumentação do governo
provincial o fato de que outras regiões do território canadense haviam implantado programas semelhantes,
enfraquecendo o argumento de que o valor científico do programa não justificava um gasto semelhante.
55. Sobre a experiência européia, v. Aja (1998).
56. No Brasil e em Portugal, essas declarações ou reenvios permitiram o surgimento do controle sobre
situações de inconstitucionalidade oriundas de omissões legislativas. Nesse sentido, v. Rodríguez (1998)
e Menéndez (1997).

19
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

de implementação e determinam outras medidas que assegurem a efetividade das


próprias decisões57. Nesses casos, a gravidade e a complexidade da situação justifica,
inclusive, um amplo diálogo entre os tribunais, os poderes públicos e os próprios
sujeitos afetados, o qual se prolonga também à fase de execução da sentença58.
Um dos mecanismos de que se vêm utilizando os tribunais para realizar esse
tipo de controle é o emprego do princípio da proporcionalidade, que lhes permite
indagar se certa política pública diz respeito a fins constitucionalmente legítimos,
se é adequada ou não para o atingimento desses fins e se essa política se vale dos
meios possíveis, menos onerosos, para os direitos que afeta. Esse controle de propor-
cionalidade está, na realidade, estreitamente associado ao controle de razoabilidade,
mediante o qual alguns tribunais, como o sul-africano, chegaram a incluir um
“dever de prioridade dos mais vulneráveis”, ou seja, a obrigação de que a política
pública analisada ofereça respostas de curto, médio e longo prazo, se não para toda
a sociedade, ao menos para um setor considerável dos grupos mais vulneráveis, com
necessidades mais urgentes59.
Nesse contexto, a resolução procedimentalizada de conflitos redistributivos
é de fácil colocação numa justificação substancialmente democrática da função
jurisdicional, que lhe pretende atribuir não apenas, e por si só, a última palavra em
questões pertinentes aos direitos sociais e às suas garantias, mas a função de preservar
a qualidade deliberativa do próprio processo legislativo e da sua própria execução. A
partir daí, uma das principais obrigações dos órgãos políticos, sujeitos ao controle
jurisdicional sobre a sua atuação, seria proporcionar informações adequadas sobre as
questões relevantes de cada caso, ouvir os sujeitos afetados por certa política pública,
centrando a sua atenção, sobretudo, nos grupos mais vulneráveis, e oferecer à opinião
pública, claramente, as razões de suas ações ou omissões a respeito da matéria.
Em síntese, os poderes públicos não podem, de fato, ser levados a fazer o impos-
sível. No entanto, o que é possível (ou impossível) na esfera econômica, social e
cultural deve ser provado, e não apenas presumido. Assim, como já ressaltamos, os
órgãos políticos devem sempre demonstrar que estão empregando o máximo de seus
esforços, até o máximo de seus recursos, para satisfazer os direitos em questão; que

57. Segundo Fiss (2003), as structural injunctions têm uma larga tradição nos Estados Unidos, onde foram
utilizadas, por exemplo, para introduzir reformas penitenciárias e políticas de erradicação de discriminação
racial nas escolas.
58. A corte constitucional colombiana, por exemplo, desenvolveu o conceito de estado de cosas inconstitu-
cional para descrever “aquellas situaciones de vulneración de los derechos fundamentales que tengan un carácter
general – en tanto que afectan a multitud de personas – y cuyas causas sean de naturaleza estructural – es decir,
que, por lo regular, no se originan de manera exclusiva en la autoridad demandada y, por lo tanto, su solución
exige la acción mancomunada de distintas entidades” (Sentencia T-153, 1988).
59. Cf. Sunstein (2001, p. 221 et seq.).

20
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

estão divulgando informações suficientes e claras, e ouvindo os destinatários dos


direitos em questão; que estão se esforçando para controlar e monitorar o efetivo
cumprimento das políticas e programas já existentes, além de planejar para o futuro;
e que, no cerne das políticas e programas que estão sendo planejados ou executados,
está a solução, a curto, médio ou longo prazo, para os problemas que afetam, sobre-
tudo, os grupos em situação de maior vulnerabilidade, mais necessitados.
Os tribunais, por conseguinte, podem e devem controlar a razoabilidade das
respostas dos poderes públicos às demandas sociais, respeitando o princípio da
divisão dos poderes e atentando para as consequências de suas decisões, mas sempre
sem afastar-se do seu dever de dar efetividade aos direitos civis, políticos e sociais
reconhecidos pela Constituição.

Referências bibliográficas
ABRAMOVICH, Víctor; COURTIS, Christian. Los derechos sociales en el debate demo-
crático. Madrid: Bomarzo, 2006.
________ . Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid: Trotta, 2002.
ADORNO, Theodor. Educação e emancipação. Tradução de Wolfgang Leo Maar. São
Paulo: Paz e Terra, 1995.
ADORNO, Theodor; HORKHEIMER, Max. Dialética do esclarecimento: fragmentos
filosóficos. Tradução de Guido Antonio de Almeida. Rio de Janeiro: Zahar, 1985.
AJA, Eliseo (Coord.). Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la
Europa actual. Barcelona: Ariel, 1998.
ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Tradução de Ernesto Garzón.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994.
AÑÓN, Maria José. Ciudadanía social: la lucha por los derechos sociales. Cuadernos
Electrónicos de Filosofía del Derecho, Valencia, n. 6, 2002. Disponível em:
<http://dialnet. unirioja.es/servlet/articulo?codigo=306394>. Acesso em 30 nov. 2007.
________ ; AÑÓN, José García (Org.). Lecciones de derechos sociales. Valencia: Tirant
Lo Blanch, 2003.
ARAGUREN, José Luis. Ética. Madrid: Trotta, 1994.
ARANGO, Rodolfo. Promoción de los derechos sociales constitucionales por vía de
protección judicial. El Otro Derecho, Bogotá, n. 28, p. 103-122, 2002.
ARANTES, Rogério Bastos. Judiciário e política no Brasil. São Paulo: Sumaré, 1997.
ARENDT, Hannah. A condição humana. Tradução de Roberto Raposo. Lisboa: Relógio
d’Água, 2001.
ATKINSON, Anthony Barnes. The economic consequences of rolling back the Welfare
State. Cambridge: MIT Press, 1999.

21
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

ÁVILA, Jheison Torres. El mínimo vital en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.


Bogotá: Cinep-Diakonia, 2002.
BALIBAR, Étienne. Droits de l’homme et droits du citoyen: la dialectique moderne
de l’égalité et de la liberté. In: Les frontières de la démocratie. Paris: La Découverte,
1992.
BEARD, Charles Austin. An economic interpretation of the Constitution of the United
States. Mineola: Dover, 2004.
BERLIN, Isaiah. Dos conceptos de libertad. In: Cuatro ensayos sobre la libertad.
Tradução de Julio Bayón. Madrid: Alianza, 1998.
BERTOMEU, Maria Julia et al. Republicanismo y democracia. Buenos Aires: Miño y
Dávila, 2005.
BICKEL, Alexander. The least dangerous branch: the Supreme Court at the bar of
politics. New York: Yale University Press, 1986.
BOBBIO, Norberto. Derecha e izquierda: razones y significados de una distinción
política. Tradução de Alessandra Picone. Madrid: Taurus, 1995.
BORJA, Jordi; CASTELLS, Manuel. Local y global: la gestión de las ciudades en la era
de la información. Madrid: Taurus, 1997.
BOURDIEU, Pierre. Langage et pouvoir symbolique. Paris: Seuil, 2001.
BROWN, Wendy; WILLIAMS, Patricia. La crítica de los derechos. Tradução de Isabel
Jaramillo. Bogotá: Universidad de Los Andes, 2003.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo:
Saraiva, 2002.
BURAWOY, Michael. Transformação nos regimes fabris no capitalismo avançado.
Revista Brasileira de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, no 13, jun. 1990.
CALLINICOS, Alex. Igualdad. Tradução de Jesus Alborés Rey. Madrid: Siglo XXI,
2003.
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Governo representativo versus governo dos juízes:
a autopoiese dos sistemas político e jurídico. Revista de Direito Constitucional e
Internacional, ano 8, n. 30, 2000.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição.
Coimbra: Almedina, 1999.
________ . ¿Revisar/la o romper con la Constitución dirigente? Revista Española de
Derecho Constitucional, Madrid, no 43, p. 9-34, 1995.
CARA, Juan Carlos Gavara de. Derechos fundamentales y desarrollo legislativo: la garantía
del contenido esencial de los derechos fundamentales en la ley fundamental de
Bonn. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994.
CARTER, Ian. La libertà eguale. Milano: Feltrinelli, 2005.

22
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

CASTELS, Manuel. A sociedade em rede. Tradução de Roneide Venâncio Majer. São


Paulo: Paz e Terra, 1999.
COHEN, Gerald. The currency of egalitarian justice. Ethics, Chicago, no 99, p. 906-
944, 1989.
COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Relatório sobre a
situação dos direitos humanos no Brasil. Washington: OEA, 1997.
COURTIS, Christian (Org.). Ni un paso atrás: la prohibición de regresividad en materia
de derechos sociales. Buenos Aires: CELS, 2006.
CRAVEN, Matthew. The international covenant on economic, social and cultural rights:
a perspective on its development. Oxford: Clarendon Press, 1995.
DALY, Mary. Acesso aos direitos sociais na Europa: relatório do Conselho da Europa.
Lisboa: Ministério da Segurança Social e do Trabalho, 2003.
DEAN, Hartley. The juridification of welfare: strategies of discipline and resistance.
In: KJØNSTAD, Asbjørn; WILSON, John Veit (Org.). Law, power and poverty.
Bergen: CROP, 1997.
DÍAZ, A. Olivas. Castilar la disidencia: el movimiento de ocupación en el ordenamiento
jurídico. Jueces para la democracia, Madrid, no 54, p. 51-72, 2005.
DUGUIT, León. Le droit social, le droit individuel et la transformation de l’État. Paris:
F. Alcan, 1922.
DWORKIN, Ronald. A virtude soberana: a teoria e a prática da igualdade. Tradução
de Jussara Simões. São Paulo: Martins Fontes, 2005.
EIDE, Asbjørn et al. (Org.). Economic, social and cultural rights. Dordrecht: Martinus
Nijhoff, 1995.
ESPING-ANDERSEN, Gøsta. The three worlds of welfare capitalism. Princeton:
Princeton University, 1998.
EUROPA. Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Sentencia TEDH: López Ostra con-
tra España, del 9 dic. 1994. Disponível em: <http://www.ruidos.org/Jurisprudencia/
lopez_ostra.html>. Acesso em: 10 out. 2007.
FABRE, Cécile. Social rights under the Constitution. Oxford: Clarendon Press, 2000.
FAVELA, José Ovalle (Coord.). Las acciones para la tutela de los intereses colectivos y de
grupos. México: UNAM, 2004.
FERNÁNDEZ, E. Ganuza; SOTOMAYOR, C. Álvarez. Democracia y presupuestos
participativos. Barcelona: Icaria, 2003.
FERNÁNDEZ, Sandra. La red como alternativa de desarrollo comunitario. In: DABAS,
Elina; NAJMANOVICH, Denise (Coord.). Redes, el lenguaje de los vínculos: hacia la
reconstrucción y el fortalecimiento de la sociedad civil. Buenos Aires: Paidós, 2002.

23
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

FERRAJOLI, Luigi. Derechos fundamentales. In: Derechos y garantías: la ley del más
débil. Tradução de Perfecto Andrés Ibañez e Andrea Greppi. Madrid: Trotta,
1999.
________ . Diritto e ragione. Roma: Laterza, 1990.
________. Garantismo: una discusión sobre democracia y derecho. Tradução de Andrea
Greppi. Madrid: Trotta, 2006.
FERRAJOLI, Luigi et al. Los fundamentos de los derechos fundamentales. Tradução de
Antonio de Cabo e Gerardo Pisarello. Madrid: Trotta, 2001.
FISS, Owen. The law and it could be. New York: New York University, 2003.
FREIRE, Antonio Manuel Peña. La garantía en el Estado constitucional. Madrid: Trotta,
1997.
FREITAS JÚNIOR, Antônio Rodrigues de; ZAPPAROLLI, Célia Regina. Mediação
de conflitos e promoção da cultura da paz. São Paulo: [s.n.], 2007.
GALBRAITH, John Kenneth. The new industrial state. New York: Mentor, 1967.
GIDDENS, Anthony. Sociology. Oxford: Polity, 1990.
GODOI, Marciano Seabra de. Tributo e solidariedade social. In: GRECO, Marco
Aurélio; GODOI, Marciano Seabra de (Coord.). Solidariedade social e tributação.
São Paulo: Dialética, 2005.
GRECO, Marco Aurélio. Solidariedade social e tributação. In: GRECO, Marco Aurélio;
GODOI, Marciano Seabra de (Coord.). Solidariedade social e tributação. São Paulo:
Dialética, 2005.
GURVITCH, George. L’ idée du droit social. Paris: Sirey, 1932.
GUTIÉRREZ, Ignacio. Dignidad de la persona y derechos fundamentales. Madrid:
Marcial Pons, 2005.
HABERMAS, Jurgen. Consciência moral e agir comunicativo. Tradução de Guido
Antonio de Almeida. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003.
________ . Facticidad y validez: sobre el derecho y el estado democrático de derecho
en términos de teoría del discurso. Tradução de Manuel Jiménez Redondo. 4. ed.
Madrid: Trotta, 2005.
________ . La desobediencia civil, piedra de toque del Estado democrático de derecho.
Tradução de Ramón García Cotarelo. Barcelona: Península, 1994.
________ . Problemas de legitimación del capitalismo tardío. Tradução de José Luis
Etcheverry. Buenos Aires: Amorrortu, 1986.
________ . Verdade e justificação: ensaios filosóficos. Tradução de Milton Camargo
Mota. São Paulo: Loyola, 2004.
HART, Herbert Lionel Adolphus. El concepto del derecho. Tradução de Genaro Carrió.
Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1963.

24
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

HORKHEIMER, Max. Teoria crítica. Tradução de Hilde Cohn. São Paulo: Perspectiva,
1990.
IBÁÑEZ, Perfecto Andrés. Corrupción y Estado de derecho. Madrid: Trotta, 1996.
KRAUSE, Catarina. The right to property. In: EDIE, Asbjørn et al. (Org.). Economic,
social and cultural rights. Den Haag: Kluwer Law International, 2003.
LANGFORD, Malcolm. Judging resource availability. In: SQUIRES, John;
LANGFORD, Malcolm. The road to a remedy: current issues in the litigation of
economic, social and cultural rights. Sydney: UNSW, 2005.
LASALLE, Ferdinand. Théorie systematique des droits acquis. Paris: Giard & Brière,
1904.
LASKI, Harold. Studies in law and politics. New Haven: Yale University, 1932.
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade: novos paradigmas.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006.
MANNHEIM, Karl. Freedom, power and democratic planning. New York: Oxford
University, 1950.
________ . Ideologia e utopia. Tradução de Sérgio Magalhães Santeiro. 4. ed. Rio de
Janeiro: Guanabara, 1986.
MARÍN, Alfonso Ojeda. Estado social y crisis económica. Madrid: Complutense, 1996.
MARTÍN, Carlos de Cabo. La reforma constitucional en la perspectiva de las fuentes del
derecho. Madrid: Trotta, 2003.
________ . Sobre el concepto de ley. Madrid: Trotta, 2002.
________ . Teoría constitucional de la solidaridad. Madrid: Marcial Pons, 2006.
MARTÍNEZ-PUJALTE, Antonio Luis. La garantía del contenido esencial de los derechos
fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22. ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2007.
________. Discricionaridade e controle jurisdicional. 2. ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2003.
________ . Ato administrativo e direito dos administrados. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1981.
MENÉNDEZ, Ignacio Villaverde. La inconstitucionalidad por omisión. Madrid:
McGraw-Hill, 1997.
MENGER, Anton. Das Recht auf den vollen Arbeitsertrag in geschichtlicher Darstellung.
Stuttgart-Berlim: Cotta, 1886.
________. Das bürgerlische Recht und die besitzlosen Volksklassen. Tubingen: Laupp, 1890.
NACIONES UNIDAS. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
1966. Disponível em: < http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/pidesc.htm>.
Acesso em: 30 out. 2007.

25
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

NINO, Carlos Santiago. Ética y derechos humanos. Buenos Aires: Astrea, 1984.
NOZICK, Robert. Anarquía, estado y utopía. Tradução de Rolando Tamayo. México:
FCE, 1998.
OFFE, Claus. Capitalismo desorganizado: transformações contemporâneas do trabalho
e da política. Tradução de Wanda Caldeira Brandt. São Paulo: Brasiliense, 1989.
OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS
DERECHOS HUMANOS. Observación general n. 4 (1991) del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales sobre el derecho a una vivienda adecuada. Disponível
em: <http://www.ohchr.org/spanish/about/publications/docs/fs25_sp.htm>. Acesso
em: 10 out. 2007.
PAUTSSI, L. Estabilización, ajuste estructural y derechos sociales. In: COURTIS,
Christian. Textos de teoría crítica del derecho. Buenos Aires: Eudeba, 2001.
PISARELLO, Gerardo. El Estado social como Estado constitucional: mejores garantías,
más democracia. In: ABRAMOVICH, Victor; AÑÓN, María José; COURTIS,
Christian (Org.). Derechos sociales: instrucciones de uso. México: Fontamara, 2003.
________ . Los derechos sociales y sus garantías. Madrid: Trotta, 2007.
PORTILLA, Karla Pérez. Principio de igualdad: alcance y perspectivas. México:
UNAM-Conapred, 2005.
PRIETO, Humberto Villasmil. La estrategia del diálogo social: de la concentración al
reparto del poder decisorio en las relaciones laborales. San José de Costa Rica:
Oficina Internacional del Trabajo, 2002. Disponível em: <http://www.oit.or.cr/
oit/papers/estrategia_dial_soc.pdf>. Acesso em: 30 nov. 2007.
PRZEWORSKI, Adam. Capitalismo e social-democracia. Tradução de Laura Teixeira
Motta. São Paulo: Companhia das Letras, 1989.
PULIDO, Carlos Bernal. El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2003.
RAWLINGS, Laura; RUBIO, Gloria. Evaluating the impact of conditional cash transfer
programs: lessons from Latin America. World Bank Policy Research, Washington,
n. 3119, aug. 2003.
RAWLS, John. Teoría de la justicia. Tradução de María Dolores González. México:
FCE, 1997.
REIS, Jorge Renato. A vinculação dos particulares aos direitos fundamentais nas relações
interprivadas: breves considerações. In: LEAL, Rogério Gesta; REIS, Jorge Renato
(Org.). Direitos sociais e políticas públicas: desafios contemporâneos. Santa Cruz do
Sul: Edunisc, 2005.
REVORIO, Francisco Javier Díaz. La Constitución como orden abierto. Madrid:
MacGraw-Hill, 1997.

26
1. Judicializacação de políticas: uma introdução… | Rodrigo Garcia Schwarz

RITTER, Gerhard Albert. Storia dello Stato sociale. Tradução de Lorenzo Gaeta e Paola
Carnevale. 2. ed. Roma: Laterza, 1999.
RODRÍGUEZ, José Fernández. La inconstitucionalidad por omisión. Madrid: Civitas,
1998.
ROMAN, Diane. Le droit public face à la pauvreté. Paris: LGDJ, 2002.
SANTOS, Boaventura de Sousa. Os processos da globalização. In: ________ (Org.). A
globalização e as ciências sociais. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2005.
________. La caída del Angelus Novus: ensayos para una nueva teoría social y una nueva
práctica política. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2003.
SANTOS JÚNIOR, Belisário dos. Participação e cidadania. In: MARCÍLIO, Maria
Luiza et al. (Coord.). Cultura dos direitos humanos. São Paulo, LTr, 1998.
SARAT, Austin; SCHEINGOLD, Stuart. Cause Lawyering: political commitments and
professional responsabilities. New York: Oxford University Press, 1998.
SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na
Constituição Federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.
SCHMIDT, João Pedro. Gestão de políticas públicas: aspectos conceituais e aportes para
um modelo pós-burocrático e pós-gerencialista. Santa Cruz do Sul: [s.n.], 2007.
SEN, Amartya. Desarrollo y libertad. México: Planeta, 2000.
________ . El valor de la democracia. Barcelona: Cultural, 2006.
________ . Poverty and famines: an essay on entitlements and deprivation. Oxford:
Clarendon Press, 1982.
SHUE, Henry. Basic rights: subsistence, affluence and U.S. foreign policy. New Jersey:
Princeton University, 1980.
SICSÚ, João; PAULA, Luiz Fernando; RENAUT, Michel (Org.). Novo-
desenvolvimentismo: um projeto nacional de crescimento com equidade social.
Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer, 2005.
SUNSTEIN, Cass. Social and economics rights? Lessons from South Africa. In:
Designing democracy. Oxford: Oxford University Press, 2001.
TROELTSCH, Ernst. Die Soziallehren der christlichen Kirchen und Gruppen. Tubingen:
Erster Band, 1961.
UGARTEMENDIA, Juan Ignacio. La desobediencia civil en el Estado constitucional
democrático. Madrid: Marcial Pons, 1999.
UPRIMNY, Rodrigo. Legitimidad y conveniencia del control constitucional a la eco-
nomía. Revista de Derecho Público de la Universidad de los Andes, Bogotá, n. 12,
2001. Disponível em: <http://dspace.icesi.edu.co/dspace/bitstream/item/417/1/
cap1c-ruprimny-legiti_convenien.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2007.

27
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

VARGAS, Ana. Governabilidade e governação: novas formas de legitimação. VII


Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Lisboa, oct. 2002.
VIANNA, Luís Werneck et al. A judicialização da política e das relações sociais no Brasil.
Rio de Janeiro: Revan, 1999.
VUOLO, Rubén et al. La pobreza... de la política contra la pobreza. Buenos Aires:
CIEPP, 2004.
WALDRON, Jeremy. The right to private property. Oxford: Clarendon Press, 1990.
WOLF, Martin. Why globalization works? New Haven: Yale University, 2005.
ZAGREBELSKY, Gustavo. Derecho dúctil. Tradução de Marina Gascón. Madrid:
Trotta, 2005.

28
2
Acceso a la justicia y nuevas formas
de participación en la esfera política

VÍCTOR ABRAMOVICH

1. Introducción
n algunas concepciones acerca de la teoría de la democracia

E se ha planteado con frecuencia el vínculo entre el acceso a la


justicia y la posibilidad de acción de ciertos grupos o colecti-
vos en la esfera política, al punto que algunos autores han incluido
el derecho a la jurisdicción en el limitado catálogo de las libertades
políticas concomitantes con la existencia de un régimen democrá-
tico. Así, se ha sostenido que algunas libertades políticas o libertades
civiles que contienen una incuestionable dimensión política, tales
como el derecho de acceso a información, la libertad de expresión y
el derecho de asociación, pese a ser libertades eminentemente negati-
vas, requieren adicionalmente como una herramienta de efectividad
que está implícita en ellas, la libertad positiva de acceso expedito
y ecuánime a los tribunales de justicia, que entraña la expecta-
tiva de que ciertos agentes del estado emprenderán en caso de ser
apropiado, acciones tendientes a la protección de las mencionadas
libertades1. De tal modo, se sostiene que sin la posibilidad de acudir

1. Guillermo O’Donell, Teoría democrática y política comparada, Desarrollo Económico,


Revista de Ciencias Sociales, 2000, v. 39 pp. 519-568, enero-marzo.

29
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

a los tribunales como un ámbito de resguardo institucional de última instancia, el


reconocimiento de aquellas libertades políticas sería sólo formal e ilusorio, de allí la
estrecha relación entre el acceso – al menos potencial – a los tribunales y capacidad
de acción en la esfera política. Este vínculo en definitivo se define a partir de una
mirada instrumental del derecho a la jurisdicción como una garantía indispensable
para el ejercicio efectivo de los demás derechos políticos (derechos electorales activos
o pasivos) o de aquellos derechos civiles que conllevan una indiscutible dimensión
política (información, participación, petición, asociación, libertades sindicales, etc).
No pretendo en este trabajo ahondar en esa relación, sino explorar otro tipo
de vínculo entre la esfera judicial y política, que surge del reconocimiento legal de
nuevos mecanismos procesales de representación de intereses colectivos y de la prác-
tica de ciertos grupos o actores de plantear en el ámbito judicial conflictos públicos
o que trascienden lo individual, a través de lo cual buscan fijar cuestiones en la
agenda del debate social, cuestionar los procesos de definición e implementación de
políticas del estado, el contenido de esas políticas y sus potenciales impactos sociales,
o en ocasiones ante la omisión del Estado, activar procesos de toma de decisión
de políticas públicas o impulsar reformas de los marcos institucionales y legales
en que se desarrollan. Aquí la esfera judicial no aparece tan sólo como un espacio
de resguardo de derechos civiles o políticos, que se pretenden ejercer en el plano
social o institucional, sino que es precisamente a través de la instancia judicial que
ciertos actores sociales demandan al Estado, fiscalizan o impugnan sus decisiones y
dialogan o confrontan con sus diferentes instancias y con los demás protagonistas
del conflicto. El acceso a la jurisdicción actúa de ese modo como un mecanismo
de participación en la esfera política, que reemplaza o complementa el deterioro de
otros canales institucionales propios del juego democrático.
La debilidad de las instituciones democráticas de representación y el deterioro
de los espacios tradicionales de mediación social y política, han contribuido a tras-
ladar a la esfera judicial conflictos colectivos que eran dirimidos en otros ámbitos o
espacios públicos o sociales, lo que en ocasiones ha reeditado la vieja polémica sobre
los márgenes de actuación de las instancias judiciales con relación a las instancias
políticas. En cierta medida, el reconocimiento de derechos directamente justiciables
sean estos civiles y políticos o sociales, limita o restringe el espacio de actuación
de los órganos políticos. El análisis de esta cuestión excede el marco conceptual de
este trabajo. Sin embargo, entendemos que de ningún modo esta pregunta puede
responderse en abstracto, sin atender al contexto social e institucional en el cual la
administración de justicia es llamada a intervenir2. Cuando los canales institucio-

2. V. Christian Courtis, “Reyes Desnudos. Algunos ejes de caracterización de la actividad política de los

30
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

nales tradicionales se obturan o se estrechan, las demandas sociales y la práctica de


incidencia política de los actores sociales, buscan nuevos cauces institucionales, que
al mismo tiempo pueden afectar y modificar las formas tradicionales de la acción
social y política. Dicho de otro modo, la debilidad de los actores políticos y de
ciertos espacios de mediación social transforma los escenarios y los protagonistas de
la práctica política. En muchos de los ejemplos que analizamos el camino judicial
emprendido por organizaciones de la sociedad civil apunta a compensar la inope-
rancia de las instancias de fiscalización del propio Estado, y en ocasiones a activar
debates sociales que no han sabido nutrir los tradicionales actores políticos. Si bien
la intervención judicial puede en ocasiones debilitar o acotar aún más la dinámica
política, no se trata de una consecuencia fatal. En ocasiones, es posible encontrar
diversas formas de articulación entre ambas instancias, e incluso modalidades de
intervención judicial, que lejos de opacar la actividad política, pueden activar proce-
sos de toma de decisión sobre políticas de estado, abriendo canales de diálogo entre
los poderes, garantizando nuevas vías de participación comunitaria y vigorizando
una lánguida esfera pública.
Tampoco es evidente que la judicialización de ciertos conflictos debilite la capa-
cidad de acción política de las organizaciones y los movimientos sociales. Se ha
discutido mucho acerca del impacto de la judicialización de ciertos reclamos sobre
la identidad y la capacidad de acción de las organizaciones y movimientos sociales,
al punto que la apelación a la vía judicial esta fuera del repertorio de acciones de
muchos importantes actores sociales. Se trata de una cuestión de enorme complejidad
que no trataremos aquí, pero que debe observarse en función del tipo de estrategia
legal y de la modalidad de actuación judicial que se presente en cada caso. También
en este punto es posible pensar en formas de intervención del poder judicial que
apunten a fortalecer la capacidad de acción colectiva de las organizaciones sociales,
robusteciendo en lugar de debilitar ciertos procesos políticos.

tribunales” (inédito). El autor señala que la pregunta por la legitimidad de la actuación judicial no puede
responderse en abstracto, tomando en consideración una o dos variables normativas, como el lugar de los
tribunales en una “teoría pura” de la democracia o el origen no electivo de los jueces. La pregunta por la
legitimidad requiere información empírica sobre el funcionamiento del sistema político, y el conocimiento
concreto del contexto histórico en el cual se desempeñan los jueces. En este sentido, el análisis de la legitimidad
de la actuación judicial supone la necesaria comparación con el análisis de la legitimidad de la actuación de
los demás poderes. Así, sostiene, la importación irreflexiva de la “dificultad contramayoritaria” en América
Latina tiene a veces el efecto de legitimar – intencionada o inadvertidamente – normas o prácticas dictadas
durante gobiernos autoritarios cuya legitimidad electoral era nula. Algo similar cabe afirmar con respecto
a las normas emitidas por muchos niveles de la administración pública, cuyos funcionarios no tienen
responsabilidad política ni están investidos de legitimidad electoral. Extender la representatividad del
presidente o primer ministro, cabeza de la Administración a todo acto de la administración, por delegación,
“derrame” o aquiescencia, implica extender la noción de representación mucho más allá de lo permisible.

31
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Esta dimensión no tradicional del acceso a la justicia, que sin duda amplia y hace
más complejo el escenario de la acción política democrática, merece ser estudiada
por su incidencia sobre la dinámica de algunos procesos sociales y en especial sobre
las prácticas habituales de la acción colectiva, el funcionamiento de la adminis-
tración pública y sus procesos de toma de decisión, y la dinámica de gobierno. En
este trabajo, sin embargo, sólo procuraremos brindar algunas claves que marcan
las diferentes formas de intervención judicial sobre las políticas públicas, tanto en
el resguardo de derechos civiles y políticos como de derechos sociales. Esperamos
que la descripción de estas diversas modalidades y de su relación con las estrategias
de las organizaciones civiles contribuya a pensar líneas de acción en el plano de las
reformas judiciales sobre acceso a la justicia, que sirvan para apuntalar este rol de la
judicatura, como un espacio de participación en la arena política.

2. Articulación de estrategias legales y de incidencia


en políticas públicas
En muchos casos las demandas de derechos que revisten una naturaleza social o
política, puede reformularse, aun en un contexto procesal tradicional, en términos
de violación individualizada y concreta de un derecho personal y con una víctima
determinada. Sin embargo, aun cuando el caso no tenga carácter colectivo, si lo
tendrá su impacto, de allí que también en estos supuestos la actuación judicial
tiene el sentido de garantizar de alguna manera cierta vía de participación en la
esfera política. Podría señalarse que si la violación afecta a un grupo generalizado
de personas, en la situación denominada por el derecho procesal contemporáneo
de derechos o intereses individuales homogéneos3, las numerosas decisiones judiciales
individuales constituirán una señal de alerta hacia los poderes políticos acerca de
una situación de incumplimiento generalizado de obligaciones en materias relevantes
de política pública4.

3. V., al respecto, Código Brasileño de Defensa del Consumidor, art. 81.


4. Así por ejemplo en el caso “Sterla, Silvia s/interrupción de la prisión preventiva” se argumentó que la
detención de personas enfermos terminales de HIV/SIDA podía constituir trato inhumano o degradante
y se requirió la concesión de un beneficio de arresto domiciliario para una portadora. Esa acción y otras
decisiones adoptadas por jueces de ejecución actuaron como una señal de alerta que motivo la posterior
reglamentación de la ley de ejecución penal, estableciéndose supuestos en los cuales portadores de HIV podían
acceder al beneficio del arresto domiciliario (ver Decreto 1058/97 reglamentario del artículo 33 de la ley
24660). Cfr. Amicus curiae Sterla, Silvia presentado por el CELS en septiembre de 1996 en www.cels.org.ar.
El caso Bulacio ante los tribunales locales y la denuncia ante la Comisión Interamericana, así como las
movilizaciones de los familiares y el movimiento de opinión creado a partir del caso, tuvieron un indudable
impacto en el debate político y parlamentario que condujo a la modificación de las normas sobre detención
de menores de edad y del régimen de detención por averiguación de antecedentes. Cfr. Sofía, Tiscornia,

32
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

Es verdad que ante acciones de reclamo colectivo de derechos civiles, políticos o


sociales, sobre todo cuando se requiere del Estado la adopción de acciones positivas
de gran escala o bien directamente la puesta en marcha de una política; por ejemplo:
un plan para descongestionar cárceles superpobladas, un sistema para que voten los
presos sin condena, mejoras en las condiciones de detención de enfermos de HIV en
ciertas cárceles, audiencias públicas con usuarios con carácter previo al aumento de
tarifas de servicios públicos domiciliarios, la implementación de un mecanismo de
consulta a pueblos indígenas antes de la implementación de un proyecto de desarrollo
en sus tierras culturales, la producción de información estadística indispensable para
el control del grado de violencia con que actúa la policía en un estado, el suministro
de medicamentos a un sector de la población, medidas de compensación de presu-
puesto educativo o de salud entre diferentes reparticiones públicas; la respuesta de la
administración judicial puede asumir temperamentos muy diversos, lo que marcará
el tono de su relación con las demás instancias del Estado, y en definitiva con los
demás actores del proceso político. En principio la actuación judicial puede consistir
por un lado en la declaración de que una omisión estatal constituye una violación del
derecho en cuestión, y luego en el emplazamiento al Estado a realizar la conducta
debida. En estos casos, corresponde al órgano judicial señalar a los poderes políticos
del Estado el carácter de la conducta debida – sea a partir del resultado concreto
requerido sin consideración de los medios a emplearse, como por ejemplo, el acceso de
parte de la población a servicios médicos, o la relocalización de personas desalojadas
forzosamente, o bien, en caso de existir una única medida posible para obtener el
resultado requerido, describiendo con precisión la acción que debe adoptarse. En estos
supuestos, la información pública disponible y la conducta previa del Estado, sus “actos
propios” revisten una enorme importancia, pues contribuyen a acotar la discusión
sobre asuntos de “política pública” o de índole técnica – por ejemplo acerca de las
prioridades presupuestarias o la formulación, diseño o implementación de medidas
de gobierno específicas–. Es en este tipo de casos en los cuales los obstáculos para la
acción judicial se observan con mayor claridad, y en los cuales el Poder Judicial suele
actuar con mayor reticencia. No cabe duda de que la implementación de derechos a
través de políticas públicas depende de actividades de planificación, previsión presu-
puestaria e implementación que por naturaleza corresponden a los poderes políticos,

Lucía Eibaum, y Vanina Lekerman, “Detención por averiguación de identidad. Argumentos para la discusión
sobre sus usos y abusos”, en Sofía Tiscornia (compiladora), “Burocracias Estatales y Violencia. Estudios de
Antropología Jurídica”, Eudeba, 2004, pp. 125-158. En ambas situaciones, casos individuales por violaciones
de derechos civiles en los que se cuestionaban prácticas del estado generalizadas, alimentaron aunque con
muy distinta intensidad el debate público y político, originando distintas fuentes de presión sobre las
autoridades para avanzar en modificaciones de prácticas y legislaciones.

33
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

siendo limitados los casos en los que el Poder Judicial puede llevar a cabo la tarea
de suplir la inactividad de aquéllos5. Sin embargo, aún en estos casos los márgenes
de actuación de la magistratura son variados y los tribunales han encontrado la
manera de garantizar la vigencia de los derechos afectados, tomando como base de
su intervención los estándares jurídicos fijados en las Constituciones y los Tratados
de Derechos Humanos, y buscando en cada caso la mejor manera de resguardar la
órbita de acción de los demás poderes del Estado, a los que en ocasiones han reenviado
la cuestión, luego de fijar su marco jurídico, para que definan la medida o política
pública necesaria para reparar la violación de los derechos en juego. El núcleo de la
discusión en estos supuestos, como veremos, se traslada con frecuencia al problema
de la extensión del remedio concreto que dispondrá el tribunal. En tal sentido, aún
cuando el tribunal entienda violados derechos y justificada su intervención en el
caso, procura administrar con cuidado la intensidad de esa intervención, graduando
el alcance de las medidas que obligará a adoptar a las instancias políticas.
La intervención judicial en el campo de las políticas públicas, en aras de preservar
su legitimidad, debe estar firmemente asentada sobre un estándar jurídico: la “regla
de juicio” sobre cuya base interviene el Poder Judicial no puede ser otra que un
criterio de análisis de la medida en cuestión que surja de una norma constitucional
o legal: por ejemplo, los estándares de “razonabilidad”, “adecuación” o “igualdad”,
o el análisis de contenidos mínimos que pueden venir dados por las propias normas
que fijan derechos. Por ello, el Poder Judicial no tiene la tarea de diseñar políticas
públicas, sino la de confrontar el diseño de políticas asumidas con los estándares
jurídicos aplicables y – en caso de hallar divergencias – reenviar la cuestión a los
poderes pertinentes para que ellos reaccionen ajustando su actividad en consecuencia.

5. Limitados, pero no imposibles. La vasta experiencia judicial estadounidense en materia de des-segregación


racial del sistema educativo público, y de administración de hospitales psiquiátricos y prisiones a efectos de
lograr un funcionamiento compatible con los derechos constitucionales, ofrecen ejemplos de estos casos-límite
de activismo judicial. Evidentemente, el activismo judicial es motivado por la gravedad de la violación a
los derechos en cuestión. Ver, como ejemplo de estos casos, Wyatt v. Stickney, 344 F. Supp 373 (M.D. Ala
1972). Para un recuento no ingenuo de la imposición judicial de deberes afirmativos de amplísimo alcance al
gobierno en el contexto estadounidense, ver Cox, A., cit., caps. III y IV. Después de señalar las dificultades a
las que se enfrenta el poder judicial para llevar a cabo la imposición de obligaciones positivas de gran escala,
Cox concluye “(l)ejos estoy de sugerir que la decisión en los casos de desegregración escolar fue errónea, aun
en el sentido más técnico. El haber adherido a la doctrina “separados pero iguales” hubiera sido ignorar no
sólo la revolución que sacude al mundo, sino el sentido moral de la civilización. La ley debe ser obligatoria,
aun en el tribunal más elevado, pero también debe contemplar las necesidades de los hombres y armonizar
con sus sensibilidades éticas. El dilema estriba en la raíz de la jurisprudencia anglo-americana. Siempre
hubo ocasiones en las que los tribunales, para plasmar la ley según estos objetivos, han tenido que pagar el
precio de revelar que los jueces a veces logran que la ley se adapte y ajuste a la ocasión. Tampoco debemos
olvidar que de no pagar ese precio hasta puede frustrarse el objetivo de obtener anuencia voluntaria, porque
la ley, para imponer acatamiento, debe merecerlo”. Id., pp. 132-133.

34
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

Cuando las normas constitucionales o legales fijen pautas para el diseño de


políticas públicas de las que depende la vigencia de los derechos civiles, políticos o
sociales, y los poderes respectivos no hayan adoptado ninguna medida, corresponderá
al Poder Judicial reprochar esa omisión y reenviarles la cuestión para que elaboren
alguna medida. Esta dimensión de la actuación judicial puede ser conceptualizada
como la participación en un “diálogo” entre los distintos poderes del Estado para
la concreción del programa jurídico-político establecido por la constitución o por
los pactos de derechos humanos6. Sólo en circunstancias excepcionales, cuando la
magnitud de la violación o la falta completa de colaboración de los poderes políticos
lo ha justificado, los jueces han avanzado en la determinación concreta de las medidas
a adoptar a partir de su propio criterio7.
Pueden trazarse algunas líneas tentativas para caracterizar situaciones-tipo en las
que el Poder Judicial ha asumido la tarea de verificar el cumplimiento de estándares
jurídicos en el diseño y ejecución de políticas públicas.

2.1. Modelos de intervención judicial en


el control de políticas públicas
Un primer tipo de casos consiste en aquellas intervenciones judiciales que tienden
a juridificar medidas de política pública asumidas por el Estado sin entrar en la

6. Acerca de la legitimidad de un tribunal constitucional en un estado social y democrático de derecho, para


actuar en resguardo de las condiciones procedimentales de la génesis democrática de las leyes, que incluye
la garantía de los derechos sociales fundamentales que aseguran la inserción en el proceso político, cfr.
Habermas, Jurgen, Justicia y Legislación: sobre el papel y legitimidad de la jurisprudencia constitucional”,
en Facticidad y Validez, Trotta, 1994, pp. 311 y ss. Señala el autor: “la discusión acerca del activismo o del
self-restraint del tribunal constitucional no puede efectuarse en abstracto. Si se entiende la constitución como
interpretación y configuración de un sistema de derechos mediante el que se hace valer la conexión interna
de autonomía pública y privada, una jurisprudencia constitucional ofensiva no sólo no resultará perjudicial
en los casos en que se trata de hacer valer el procedimiento democrático y la forma deliberativa de formación
de la opinión y de la voluntad política, sino que incluso viene normativamente exigida”. V. ob. cit. p. 354.
Sobre el rol de los jueces en un estado constitucional y social de derecho puede verse además, L. Ferrajoli,
“El derecho como sistema de garantías”, en Derechos y Garantías. La ley del más débil, Madrid: Trotta, pp.
23-28. Otros autores han justificado una intervención judicial fuerte para resguardar de las mayorías los
derechos de grupos sociales desaventajados; cfr. Owen Fiss, “Grupos y Cláusula de Igual Protección”, en
R. Gargarella (comp.), Derecho y Grupos Desaventajados, Barcelona: Gedisa, 1999, pp.137-159.
7. Así ha ocurrido en los mencionados litigios de reforma estructural. Resulta útil remarcar en respuesta
a las objeciones apuntadas sobre la incapacidad de la administración de justicia para resolver cuestiones
técnicas, o las limitaciones del proceso judicial para tratar cuestiones complejas o con múltiples actores, que
muchos analistas han valorizado el rol judicial de avanzar en el diseño de políticas y el cambio de prácticas
institucionales ante la poca predisposición de la administración o de las legislaturas a reconocer y modificar
sus políticas y acciones ilegales, lo que determinara la estricta necesidad de que la cuestión fuera abordada
y resuelta por un tribunal imparcial e independiente. V. Por ejemplo, William Wayne, Two Faces of Judicial
Activism, 61 George Washington Law Review 1 (1992).

35
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

valoración de la propia política pública – esto es, a transformar medidas formuladas


por el Estado dentro de su marco de discrecionalidad en obligaciones legales y, por
tanto, sujetas a sanciones jurídicas en caso de incumplimiento. En su análisis, el
tribunal acepta la medida diseñada por los otros poderes del Estado, pero transforma
su carácter, de mera decisión discrecional en obligación legal. El Poder Judicial se
transforma así en garante de la ejecución de esa medida. En muchos de estos casos la
medida que el Estado ha formulado coincide con la que reclaman los demandantes,
solo que ahora su adopción ha cobrado carácter obligatorio y su ejecución no queda
librada solamente a la voluntad del órgano que la formuló. Un ejemplo de estas situ-
aciones es el caso Viceconte8, en cual el Estado argentino había asumido la decisión
política de fabricar una vacuna contra una enfermedad endémica y epidémica, y
hasta había elaborado un cronograma para su producción, y el tribunal se limitó a
transformar el carácter de esa medida, convirtiéndola en una obligación legal – y
por ende emplazó al Estado en los términos del cronograma, fijando sanciones para
el caso de inejecución.
Corresponde en este punto señalar que la discusión sobre los problemas de
legitimación de la judicatura en este tipo de litigios colectivos, o de impacto colec-
tivo, tiene aristas particulares en los casos en que ésta debe decidir exclusivamente
acerca del cumplimiento por la administración de obligaciones muy claras estable-
cidas por las leyes o reglamentos. En estos supuestos no es el tribunal el que debe
fijar comportamientos o políticas, sino que se limita a hacer cumplir, a ejecutar,
lo establecido en las leyes. Por ejemplo una ley de HIV/SIDA que fije claramente
las prestaciones que deben suministrarse a las personas afectadas, o un reglamento
del Ministerio de Salud que fije el alcance de la cobertura asistencial en materia
de HIV-SIDA en todos los hospitales públicos en cumplimiento de un mandato
legal. El establecimiento de normas claras sobre espacio y condiciones de detención
que marcan el deber del Estado de impedir superpoblación o hacinamiento. En
estos casos no hay discusión acerca de la existencia de una obligación – en sentido
jurídico – de brindar la prestación, sino tan sólo se examina el incumplimiento
de la administración. Si bien todo acto de interpretación de la ley resulta en cierta
medida un acto de creación de derecho, la actuación judicial sigue los lineamientos
y pautas fijadas por el Congreso, que es en la teoría clásica de división de poderes,
expresión de la voluntad política de los intereses mayoritarios9. Lo mismo ocurre

8. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala IV, caso Viceconte,
Mariela c/ Estado Nacional-Ministerio de Salud y Acción Social s/ amparo, 2 de junio de 1998, La Ley,
Suplemento de derecho constitucional, 5 de noviembre de 1998. El caso puede consultarse en la investigación
de IIDDH: Los derechos económicos, sociales y culturales, p. 81.
9. En estos casos la discusión entre derechos justiciables y actuación libre de las instancias políticas está

36
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

cuando la justicia es convocada a ejecutar reglamentaciones o actos emanados de


la propia administración, de los que se derivan obligaciones jurídicas para ésta. La
posible intromisión en áreas o esferas de actuación reservadas a los demás poderes
no es una cuestión que pueda plantearse validamente en estos casos. La justicia se
limita a hacer cumplir obligaciones de la administración fijadas por una ley o por
la propia administración en ejercicio de sus competencias reglamentarias.
Un segundo tipo de situaciones está dado por aquellos casos en los cuales el
tribunal examina la compatibilidad de la política pública con el estándar jurídico
aplicable y, por ende, su idoneidad para satisfacer el derecho en cuestión. En estos
casos, si el tribunal considera que esa política – o un aspecto de esa política – es
incompatible con el estándar, reenvía la cuestión a los poderes concernidos para
que ellos la reformulen. Ejemplos de estándares a partir de los cuales los tribunales
analizan una política pública son los de razonabilidad, adecuación, no discrimi-
nación, progresividad/no regresividad, transparencia10, etc. Así, por ejemplo, en
el caso Grootboom11, la Corte Constitucional entiende que la política de vivienda
desarrollada por el gobierno sudafricano resultaba irrazonable al no prever el sumi-
nistro inmediato de soluciones habitacionales a aquellos sectores de la población con
necesidades de vivienda imperiosas. En este caso, el tribunal llega a la conclusión
de que un aspecto de la política era contrario al estándar de razonabilidad, pero no
cuestiona la totalidad de la política. Por lo general, los tribunales reconocen a los

limitada, pues la política actúa previamente a través del congreso, en todo caso se autolimita al fijarse
obligaciones legales en la materia. Este punto es particularmente importante en casos vinculados con
derechos sociales a los cuales se les cuestiona su exigibilidad en la esfera judicial, pero como vemos es igual
de importante para otros supuestos de obligaciones positivas vinculados a derechos civiles y políticos. Acerca
de la clásica discusión sobre la tensión entre democracia y derechos, con referencia a los derechos sociales
justiciables, puede verse, Pisarello, Gerardo, “Los derechos sociales en el constitucionalismo moderno: por
una articulación compleja de la relaciones entre política y derecho”, en M. Carbonell, J.A. Cruz Parcero y
R. Vazquez (comp.), Derechos sociales y derechos de los minorías, Porrua-UNAM, Mexico, 2001, pp. 113-138.
También E. Rivera Ramos, “Los derechos y la democracia. ¿Conflicto o complementariedad?, en AAVV,
Los derechos fundamentales, SELA 2001, Editores Del Puerto, Buenos Aires, 2001. Para una visión más
general del debate suscitado en Reino Unido con la incorporación del estatuto de derechos humanos, y la
consiguiente atribución de nuevos poderes a la justicia en detrimento del Parlamento, cfr. M. Loughlin
“Rights, Democracy, and Law”, en T. Campbell, K.D. Ewing y A. Tomkins (comp.), Sceptical essays on
human rights, Oxford, 2001, pp. 41-60.
10. Nos referimos a los casos en los que una norma legal impone la obligación de desarrollar procesos
de producción de información y consulta – por ejemplo, con los beneficiarios – en la etapa de diseño o
evaluación de una política social. Así, en el caso Defensoría del Pueblo de la Ciudad v. INSSJP, el criterio
para la anulación del proceso de privatización fue precisamente la falta de acceso a la información de los
usuarios del sistema. De igual modo, en otros casos, la justicia contenciosoadministrativa argentina anuló
ajustes de tarifas de servicios públicos por la ausencia de audiencia pública – entendida como oportunidad
de consulta a los usuarios – previa a la adopción de la decisión.
11. Corte Constitucional de Sudáfrica, caso CCT 11/00, The Government of the Republic of South Africa
and Others v. Irene Grootboom and Others.

37
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

demás poderes un amplio margen para diseñar políticas públicas, de modo que no los
sustituyen en la elección de los lineamientos que se ajusten a los estándares jurídicos
aplicables. Si la actuación de los poderes políticos se ajusta al estándar, el Poder
Judicial no entra a analizar si hubiera podido adoptarse alguna política alternativa.
El margen de control también depende del estándar: el análisis de “razonabilidad”
es menos riguroso que el que podría elaborarse sobre la base de la noción de “medida
apropiada” del PIDESC. Un punto que sería importante tener en cuenta es que
en este tipo de casos, la actuación judicial en la etapa de ejecución no consiste en
la imposición compulsiva de una condena, entendida como una orden detallada
y autosuficiente12, sino en el seguimiento de una instrucción fijada en términos
generales, cuyo contenido concreto se va construyendo en el curso de la instancia a
partir del “diálogo” entre el juez y la autoridad pública. De modo que la sentencia,
lejos de constituir la culminación del proceso, opera como un punto de inflexión
que modifica el sentido de la actuación jurisdiccional: desde su dictado, es al Estado
a quien le corresponde diseñar el modo en que cumplirá las instrucciones del juez, y
el tribunal se limitará a controlar la adecuación de las medidas concretas adoptadas
con el mandato que ha impartido13.

12. Por ejemplo, la condena a pagar un monto líquido y exigible.


13. En igual sentido puede consultarse el caso de la Corte Constitucional CCT 8/02 “Treatment Action
Campaign vs. Minister of Health” en el cual la Corte consideró ilegal la política del ministerio de salud
sudafricano de reservar el suministro de la droga antirretroviral nevirapine, efectiva para reducir el riesgo
de transmisión de HIV de madres a hijos, a centros de investigación privados, y lo obligó a implementar
un sistema de distribución de la droga en el sistema público de salud, que incluía el entrenamiento de los
médicos para asesorar y prescribir el uso de la droga. Este caso de enorme complejidad muestra que una parte
central del debate judicial está referido al alcance del remedio, esto es, la medida concreta que el tribunal
mandará a implementar para lograr la plena satisfacción de los derechos en juego. Antes de fijar la orden
concreta al poder político el tribunal recorre la larga jurisprudencia de los tribunales locales y mecanismos
de intervención similar en el derecho comparado, lo que convierte a la sentencia en una pieza de enorme
valor para la cuestión que aquí analizamos. Es interesante puntualizar al respecto, que en el caso no existía
una discusión sobre recursos presupuestarios, pues el gobierno había reconocido que un laboratorio le había
donado la droga para su distribución por cinco años. La materia más amplia era el debate sobre la idoneidad
del plan estatal para reducir concretamente el riesgo de contagio en las embarazadas. El tribunal ordena al
gobierno la implementación de un plan de prevención de la transmisión de la enfermedad entre madres e
hijos de modo de garantizar el acceso a servicios de salud de las mujeres embarazadas con independencia
de su condición social. La corte considera insuficiente de acuerdo a estándares legales, los servicios de
asesoramiento y exámenes que venía implementando el gobierno, exclusivamente en algunas clínicas privadas
y centros de investigación, con escasa utilización de los servicios de salud públicos, lo que implicaba por
el costo requerido y la ubicación geográfica de los efectores, una evidente discriminación en el acceso a
los servicios de prevención de los sectores más pobres. La Corte ordena que se implemente un plan en la
medida de los recursos disponibles que incluya centralmente a los médicos y las instalaciones del estado con
alcance nacional para lo cual impone la adopción de acciones previas de capacitación y adecuación de los
servicios. En este caso como en Grootbrom la Corte utiliza información del propio Estado para demostrar la
efectividad de la droga y el escaso costo económico y de tiempo requerido en el adiestramiento a los médicos
del sistema público para la realización de exámenes y asesoramiento necesario para la reducción del riesgo

38
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

En ilustrativo en ese sentido, el agitado y complejo debate judicial desarrollado


en la Ciudad de Buenos Aires sobre la razonabilidad de un nuevo programa social
del Gobierno local que pretendió sustituir el alojamiento en hoteles de personas
en emergencia habitacional, por el pago por única vez de un subsidio a las familias
involucradas, que dudosamente cubriría sus necesidades habitacionales. En el caso
Ramallo la sala segunda de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario
dejó sin efecto un fallo de primera instancia que obligaba a la Ciudad a mantener
el original programa de alojamiento en hoteles, por entender que el juez se había
extralimitado en su intervención al determinar el tipo de solución de política
pública idónea para el caso. Sin embargo, luego de considerar que el cambio de
un plan por otro podía implicar un retroceso irrazonable en la situación de las
personas afectadas por la falta de vivienda, ordenó a la Ciudad definir un nuevo
plan de acuerdo a estándares legales básicos sobre derecho a la vivienda fijados
en la sentencia a partir de la interpretación de la Constitución de la Ciudad y los
tratados internacionales de derechos humanos. La intervención del tribunal sigue
en cierta medida el sistema de reenvío que examinamos en Grootboom, trasladando
parte del debate a la etapa de ejecución. Allí el margen de intervención judicial
estará determinado básicamente por la reacción del Gobierno al definir nuevas
medidas de política social acordes con los estándares fijados14. Una orden judicial
de contenido general puede imponer al Estado demandado algunas cargas que

de transmisión que incluía el uso o prescripción del nevirapine. Para una mirada de la estrategia legal y
política detrás de esta acción puede consultarse Vinodh Jaichand, “Public Interest Litigation Strategies for
advancing Human Rights in Domestic Systems of Law”, en Sur-International Journal on Human Rights,
Nro. 1, 1st Semester 2004, p. 127-141.
14. Ver al respecto expte 3260 “Ramallo, Beatriz y otros c. GCBA s/ amparo (artículo 14 CCABA), Sala
II, Cámara Contencioso Administrativo y Tribunatorio de la Ciudad Autónoma, del 12 de marzo de 2002.
También puede consultarse respecto del debate sobre el alance de la intervención judicial la presentación
amicus curiae realizado en la misma causa por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires y el
CELS, en www.cels.org.ar. No se trata de una decisión aislada, sino que integra una serie de casos fallados
por diversos tribunales de la Ciudad Autónoma, que han realizado, a instancias de organizaciones no
gubernamentales, de la Defensoría del Pueblo y mayormente de asesores de menores y defensores oficiales,
un control de constitucionalidad de medidas de política social del gobierno local. Los tribunales han actuado
con diferente grado de activismo y con variadas modalidades de intervención, usando con frecuencia la
técnica del reenvio para graduar el alcance del remedio fijado. En tal sentido el Tribunal Superior de Justicia
de la Ciudad dispuso al respecto: “Las prestaciones sociales son disciplinadas por normas jurídicas, de
modo que la revisión judicial se limita a verificar el cumplimiento de las obligaciones positivas y negativas
establecidas por aquellas normas y, en caso de incumplimiento, a ordenar su remedio. Sin que esto importe
violación alguna de la división de poderes o de la “zona de reserva” de la administración”. (Del voto de los
Dres. Ruiz y Maier). TSJBA, Causa 869/01, “Perez, Víctor Gustavo y otros c/ Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires s/ amparo”. Ver además Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, Sala II, 2002/04/09 en “Comisión Municipal de la Vivienda c. Saavedra, Felisa A. y otros”
con nota de Gustavo Daniel Moreno – “La Defensa jurisdiccional de la vivienda” – en Suplemento de
Jurisprudencia de Derecho Aministrativo de La Ley del 28 de junio de 2002, p. 30.

39
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

deben ser cumplidas en el tiempo. Si la respuesta no es adecuada, el tribunal puede


ir precisando esa instrucción general o readecuar las cargas en función de cómo
se evalúen ciertas circunstancias sobrevivientes. Las instrucciones más generales
resultan mucho más respetuosas de las competencias de los órganos políticos para
definir políticas públicas adecuadas para resolver el problema sobre la base del
marco legal fijado en la sentencia. Pero es posible que este mecanismo de reenvío,
ante un demandado renuente, demore la solución del problema, y provoque un
mayor desgaste de la actuación judicial. Por lo demás este tipo de remedio judicial
requiere habilitar facultades de supervisión para lo cual los sistemas procesales no
siempre brindan respuestas adecuadas15.
Esta modalidad también se ha aplicado en casos de obligaciones positivas vin-
culados a conflictos colectivos por violación de derechos civiles y políticos. Así,
por ejemplo, en el caso X e Y la Comisión Interamericana efectuó un análisis de
razonabilidad y proporcionalidad del sistema de inspección vaginal establecido en
las cárceles argentinas e impuso al Estado la obligación de modificarlo fijando
pautas concretas que debía seguir en la implementación del nuevo sistema16. En

15. Esta modalidad de intervención judicial sobre la política social en la Ciudad de Buenos Aires puede
compararse con la reciente decisión de la Corte de Apelaciones del Estado de Nueva York en el caso
Campaign for Fiscal Equity, Inc. v State of New York del 26 de junio de 2003. En el caso los demandantes
reclamaban que el presupuesto asignado a las escuelas públicas de la ciudad de Nueva York no alcanzaba
para garantizar el derecho a la eduación básica adecuada establecido por la Constitución estadual. Luego
de un largo proceso judicial, en una primera decisión el tribunal determinó los extremos que serían materia
de prueba a fin de determinar la relación causal entre los recursos presupuestarios y la calidad del servicio
educativo brindado por el Estado. Al mismo tiempo estableció una definición de lo que debía entenderse
por eduación básica adecuada de acuerdo al precepto constitucional, definiéndo el principio como el
nivel de educación idóneo para garantizar la inserción laboral y la participación política de un ciudadano
(capacidad necesaria para votar y ejercer el rol de jurado en un juicio). Al mismo tiempo fijó un test de
insumos y resultados, vinculando que tipo de aportes realizaba el Estado en el sistema educativo: calidad
de los docentes, de las instalaciones escolares, de la información y material didáctico disponible; con los
resultados obtenidos en el proceso educativo: nivel de calificaciones, deserción y repitencia entre otros. Al
mismo tiempo fijó pautas para determinar en que medida estas variables podían responder a una variación
de los recursos presupuestarios, a fin de poder establecer una relación causal entre cantidad de presupuesto
y calidad de la eduación suministrada por el Estado. En la decisión final del caso la Corte de Apelaciones
hizo lugar a la acción y consideró que el presupuesto del Estado era insuficiente para garantizar el estándar
constitucional de acuerdo a los indicadores mencionados. El tribunal fijó la obligación del gobierno estadual
de fijar el costo actual y real de un servicio educativo idóneo para garantizar en la ciudad de Nueva York
el derecho a la eduación básica adecuada. Luego obligó al Estado a presentar una reforma del sistema de
financiamiento de la eduación estadual idóneo para garantizar que en cada escuela de la ciudadad se lograra
alcanzar el estandar y por último obligó al gobierno a fijar un mecanismo de información y transparencia
para poder fiscalizar el nuevo sistema. El tribunal fijó un plazo de un año para que el gobierno estadual
cumpliera el mandato y en audiencias realizadas este año supervisó el plan presentado en audiencia con
intervención de la parte demandante y tras un fuerte debate público. El caso y los principales documentos
jurídicos pueden consultarse en www.cfequity.org.
16. La intervención de la CIDH se efectúa en base a la Convención Americana, de modo que sus argumentos
podrían haber sido la base argumental de la intervención de un tribunal local actuando por ejemplo en

40
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

el caso Mignone la Corte Suprema de Justicia de la Argentina luego de declarar la


inconstitucionalidad de una norma del código electoral que prohibía votar a los
presos y presas sin condena, decidió que el Estado tenía la obligación de implementar
medidas para garantizar el derecho a votar de las personas detenidas, en el servicio
penitenciario federal, emplazando al Estado nacional a adoptar en un término de
seis meses “las medidas conducentes a que los detenidos sin condena puedan votar”.
Tras un prolongado período que excedió largamente el plazo fijado por la Corte,
el Congreso finalmente reformó el Código Electoral autorizando el voto, y en la
actualidad el Ministerio de Justicia se encuentra abocado a definir el procedimiento
concreto para implementarla17.

un amparo o en habeas corpus colectivo. Ver, por ejemplo, el Dictamen del Procurador General de la
Nación, Nicolás Becerra, del 9 de febrero de 2004 en el caso “Verbitsky Horacio (representante del CELS)
s/Habeas Corpus”.
17. El caso se tramitó como un amparo colectivo interpuesto por el CELS en representación de todos los
presos y presas sin condena del servicio penitenciario federal ( alrededor de 5.000 personas). Si bien el
derecho a votar es un derecho político de ejercicio individual, se consideró que la máxima participación de
electores en el proceso electoral mejoraba la calidad del sistema político, lo que resultaba de interés público
y dotaba al conflicto de un carácter eminentemente colectivo. La Corte, con fecha 9 de abril de 2002,
reconoció la legitimación del CELS para actuar en representación de las personas detenidas y en el voto de
la minoría se estableció con claridad la idea de que existía un interés público en la integridad del cuerpo
electoral como mecanismo de elección de autoridades democráticas y por lo tanto de organización del Estado,
que trascendía el derecho individual de votar de cada detenido, lo que justificaba la acción presentada en
términos colectivos. Ver Mignone, Emilio Fermin s/ promueve acción de amparo”, Voto de los Dres. Fayt
y Petrachi, parr. 9 y 10 y voto del Dr. Bossert, parr. 16. Bossert agrega como fundamento de la legitimación
para accionar colectivamente, que el andamiaje institucional de la sociedad política se asienta en el efectivo
ejercicio del voto, de allí que el derecho al sufragio tiene un carácter colectivo que se extiende más allá de
la protección del derecho individual de cada ciudadano. Señala además que el derecho al sufragio en un
sistema democrático es un derecho de incidencia colectiva y que existían en el caso una pluralidad de sujetos
ubicados en una misma situación de hecho, un grupo abierto pero limitado de personas, constituido por
los detenidos sin condena judicial que se ven impedidos de ejercer su derecho al voto (parr. 16 y 18). La
dimensión colectiva del ejercicio del derecho político de votar, tal como la construye la Corte en este caso,
puede ser útil para definir también la dimensión colectiva de otros derechos civiles indispensables para la
dinámica democrática, tales como el derecho de asociación y de expresión.
El otro tema central en el caso fue el alcance del remedio judicial. La Cámara Nacional Electoral si bien
hizo lugar al amparo y declaró la inconstitucionalidad del Código por contradecir el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, no dispuso medida alguna para hacer efectivo el
derecho a votar. En tal sentido la decisión tuvo carácter meramente declarativo, pero sin disponer remedio
alguno. Por este motivo los demandantes acudieron ante la Corte que emplazó al Congreso a modificar la
norma impugnada. La sentencia fue comunicada por la propia Corte a los legisladores y sobre la base del
fallo judicial se iniciaron acciones de incidencia en el Congreso hasta que se logró incorporar el tema en
la agenda parlamentaria y finalmente reformar la disposición inconstitucional el 4 de diciembre de 2003
(Ley 25.858). Es interesante señalar que también la Corte Constitucional Sudafricana en un caso similar
dispuso la inconstitucionalidad de una norma que limitaba el ejercicio de derechos políticos de los detenidos
sin condena y obligó a la Comisión Electoral del Gobierno que fijara un plan y las regulaciones necesarias,
incluido la fijación de costos, para garantizar el derecho a votar de los detenidos. Ver August and Another
v. Electoral Comisión and Other 1999 (3) SA 1 (CC);1999 (4) BCLR 363 (CC).

41
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Un remedio similar estableció la Corte Suprema en el caso Badaro18, en el


cual declaró la inconstitucionalidad de un sistema de ajuste de las jubilaciones
por considerarlo contrario al derecho constitucional a la movilidad de los haberes
previsionales. En su decisión la Corte fijó un marco orientador para determinar qué
tipo de sistema de movilidad podría ser considerado adecuado a la luz del precepto
constitucional. Así por ejemplo sostuvo que la movilidad no es un mero ajuste por
inflación sino que debe guardar una proporción razonable con los ingresos de los
trabajadores activos, por ser la jubilación una prestación sustitutiva de los salarios.
Sin embargo, el tribunal consideró que no le correspondía definir el sistema de ajuste
determinado, ya que esta definición correspondía preferentemente al Congreso de
la Nación. El argumento de la Corte no está vinculado sólo con la asignación de esa
competencia al órgano legislativo, sino que valora también los múltiples intereses
en juego que deben ser contemplados y ponderados en la definición de un meca-
nismo apropiado de ajuste, su complejidad técnica y su impacto presupuestario19.
La Corte decide entonces comunicar la decisión al Gobierno y al Congreso a fin
de que un plazo razonable, adopten las medidas correspondientes para ajustar el
sistema de movilidad al mandato constitucional, conforme los estándares fijados en
la decisión. La Corte advierte que el reenvió a los órganos políticos del asunto, no
le impedirá en el futuro examinar a su vez la adecuación constitucional del sistema
que en definitiva se adopte.
En el caso Verbitsky se procuró mediante un habeas corpus correctivo de alcance
colectivo, presentado ante la Cámara de Casación Penal de la Provincia de Buenos
Aires, en representación de alrededor de 6.000 personas detenidas en comisarías de la
Provincia, que el tribunal establezca en términos precisos bajo qué condiciones debe
habilitarse un lugar de alojamiento digno de acuerdo a estándares constitucionales;
y que ordene al Gobierno provincial remediar de forma urgente la situación de las
personas alojadas en condiciones denigrantes de superpoblación ofreciendo un plan
de acción. Para facilitar la adopción de esas medidas se pide al Tribunal que fije un
procedimiento de consulta y diálogo entre los principales actores involucrados en
la cuestión y que disponga mecanismos concretos para supervisar el plan de acción
que el Gobierno establezca en cumplimiento de la orden judicial. El remedio judicial
requerido va en la línea de algunas de las decisiones judiciales examinadas respecto al

18. Corte Suprema de Justicia, sentencia del 8 de agosto de 2006, “Badaro, Adolfo Valentín c/ ANSES s/
reajustes varios”.
19. La corte establece: “Que ello no implica que resulte apropiado que el tribunal fije sin más la movilidad
que cabe reconocer en la causa, pues la trascendencia de esa resolución y las actuales condiciones económicas
requieren de una evaluación cuidadosa y medidas de alcance general y armónicas, debido a la complejidad
de la gestión del gasto público y las múltiples necesidades que está destinado a satisfacer”.

42
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

control de políticas sociales en el ámbito local y e internacional20. El fallo de la Corte


Suprema de Justicia en este caso admite en cierta medida el modelo de intervención
judicial que proponían los demandantes. Por un lado obliga a desalojar a menores de
edad, ancianos y enfermos de las Comisarías. Por otro lado, insta al poder judicial
de la Provincia a revisar las detenciones a la luz de los estándares mínimos fijados
en la sentencia sobre la base de las normas constitucionales y del derecho interna-
cional. También exhorta a los poderes políticos de la Provincia a abrir un espacio
de diálogo con diversos actores sociales para formular políticas que permitan una
solución adecuada del problema estructural determinado en el caso. En tal sentido,
este último punto, resulta una variable de los remedios judiciales anteriores, en
los que los tribunales se limitaban a imponer una instrucción general para definir
políticas públicas y se reservaban la facultad de supervisar su formulación por las
instancias políticas. En el caso Verbitsky la Corte además de fijar un marco general
para la formulación de políticas públicas por las instancias provinciales, determina
un procedimiento participativo para la elaboración de esas políticas, habilitando a
ciertos actores sociales a dialogar con las agencias del Estado a fin de arribar a una
solución consensuada del problema. En ocasiones, la multiplicidad de intereses en
juego en la resolución del conflicto y la complejidad de las cuestiones examinadas

20. En este caso se ha justificado la interposición de un litigio colectivo en la naturaleza general y sistémica
del problema. Al interponerse habeas corpus individuales los presos eran movidos de una comisaría a otra
sin solucionarse el problema de superpoblación. Lo mismo ocurría con los habeas corpus colectivos de
alcance limitado a un determinado departamento judicial o administrativo. En ese sentido a diferencia
de Migone donde se argumentó que el conflicto afectaba derechos de índole colectiva pues el ejercicio de
los derechos políticos incluía en cierta medida la integración sin discriminaciones del cuerpo electoral, en
Verbitsky se argumenta el carácter colectivo del remedio para justificar la intervención judicial de alcance
general. En ambos casos sin embargo se trata de litigios colectivos vinculados a derechos civiles y políticos
en los que se demanda la adopción de acciones positivas de cierta envergadura al poder político. En una
decisión inicial la Cámara de Casación de la provincia rechazó el habeas corpus negándose a considerar el
conflicto en su dimensión colectiva y envió a sorteo la petición a los diferentes departamentos judiciales
segmentando de tal manera el caso y acotando la posibilidad de discutir las políticas para solucionarlo. La
decisión fue confirmada por el Superior Tribunal provincial. En tal sentido los demandantes presentaron
un recurso extraordinario ante la Corte alegando que la división del caso en habeas corpus individuales o
departamentales les impedía discutir el conflicto colectivo y vulneraba de esta forma el derecho de acceso
a la justicia. El procurador general dictaminó a favor de la apertura del recurso federal por considerar que
la imposibilidad de discutir el conflicto colectivo importaba una vulneración del derecho de acceso a la
justicia. Ver, por ejemplo, el Dictamen del Procurador General de la Nación, Nicolás Becerra, del 9 de
febrero de 2004 en el caso “Verbitsky Horacio (representante del CELS) s/Habeas Corpus”.
El caso muestra con claridad la relación directa entre los mecanismos procesales y la posibilidad de discutir
en un espacio judicial apropiado ciertas políticas públicas. Si el caso está acotado por el alcance del recurso la
discusión sobre la orientación de las políticas públicas requeridas se verá seriamente cercenada o condicionada.
Este problema puede definirse en la lógica de las estregáis de litigio en el sentido de que corresponderá al
demandante juzgar a priori si el espacio judicial disponible en función de las restricciones procesales es
adecuado para desarrollar una discusión adecuada de las políticas del estado. En su caso elegir aquellos
puntos clave que podrían detonar con posterioridad fuera del caso un debate público más amplio y agudo.

43
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

en un caso colectivo que refiere problemas de índole estructural, aconsejan no


sólo un margen de deferencia mayor a las instancias políticas, sino la habilitación
de determinados mecanismos de diálogo o concertación social que aseguran que
ciertas voces e intereses estarán representados al momento de definirse las acciones
y políticas destinadas a cumplir la instrucción general fijada por el órgano judicial.
Este tipo de modelo de remedio es propio del denominado litigio de reforma estruc-
tural, y procura asegurar no sólo un margen prudente de actuación de la instancia
judicial frente a las competencias propias de las instancias políticas, sino también la
participación ciudadana a fin de dotar de mayor legitimidad social a las decisiones
que se adoptan en el marco, de por sí acotado del proceso21.
La Corte pareció seguir el mismo modelo de remedio judicial en el caso
Mendoza 22 por la contaminación de la Cuenca Matanza-Riachuelo. En este caso,
la Corte estableció deberes de información a diversas empresas que operan en la
costa del Río y a los gobiernos nacional, provincial y de la Ciudad de Buenos Aires,
con competencia ambiental concurrente en el problema. También en este caso la
Corte les impuso a los gobiernos el desarrollo de un “plan integrado basado en
el principio de progresividad” a fin de cumplir con la obligación constitucional
definida en la sentencia de proteger el ambiente. La Corte además fijó un proce-
dimiento de audiencias públicas con participación de las organizaciones demandantes
y otras organizaciones de la sociedad civil para provocar una discusión participativa
de las propuestas gubernamentales, abriendo así un mecanismo de supervisión y
seguimiento.
Puede imaginarse un tercer tipo de situaciones, en la cual el Poder Judicial se
vería forzado a valorar él mismo el tipo de medida a adoptar. Se trata de aquellas
situaciones en las cuales, ante la pasividad de los demás poderes frente a la vulne-
ración de un derecho social, el tribunal verifica la existencia de una única medida
de política pública adecuada, es decir, la inexistencia de alternativas para satisfacer el
derecho en cuestión y ordena realizarla. Sería ejemplo de ello la situación planteada
en el caso Beviacqua23, en el cual la preservación de la vida y la salud de un niño

21. CSJN, caso Verbitsky, Horacio s/ Habeas Corpus, 3 de Mayo de 2005; Ver: Christian Courtis, “El caso
“Verbitsky: ¿nuevos rumbos en el control judicial de la actividad de los poderes políticos?”, en Colapso del sistema
carcelario, Temas para pensar la crisis, CELS, Ed. Siglo XXI, 2005; Leonardo G. Filippini, “Superpoblación
carcelaria y hábeas corpus colectivo”, en Revista Lexis-Nexis Buenos Aires no 2, agosto de 2005. Sobre esta
forma de remedio judicial propio del denominado litigio experimental puede consultarse: Paola Bergallo,
“Justicia y experimentalismo: la función remedial del poder judicial en el litigio de derecho público en Argentina”,
en SELA 2005 Panel 4: El papel de los abogados, (disponible en http://islandia.law.yale.edu/).
22. Corte Suprema de Justicia, CSJN, sentencia del 20 de junio de 2006, Mendoza, Beatriz y otros c/
Estado Nacional y otros. Publicada en La Ley del 11 de julio de 2006 con comentarios de Daniel Sabsay.
23. CSJN, caso Campodónico de Beviacqua, Ana Carina c/ Ministerio de Salud y Acción Social-Secretaría de
Programas de Salud y Banco de Drogras Neosplásicas s/ recurso de hecho, 24 de octubre de 2000.

44
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

con una enfermedad de médula de suma gravedad, sólo admitía la entrega de los
medicamentos específicos que los padres no estaban en condiciones de costear. En
estos casos, a diferencia de los anteriores, el Poder Judicial es el que asume la elección
de la medida a adoptar, y, por ende, de la conducta debida.
Puede pensarse un cuarto tipo de intervención judicial, que se limite a declarar
que la omisión del Estado es ilegítima sin disponer medida alguna de reparación.
Aun en casos en los que la sentencia de un juez no resulte directamente ejecutable,
cabe resaltar el valor de una acción judicial en la que el Poder Judicial declare que
el Estado está en mora o ha incumplido con obligaciones asumidas en materia de
derechos económicos, sociales y culturales. Tanto en el caso de decisiones judiciales
individuales que resulten ejecutables – como en el de este párrafo – decisiones judi-
ciales que declaren el incumplimiento de la obligación del Estado en determinada
materia, y que eventualmente comuniquen la decisión a los poderes políticos – las
sentencias obtenidas pueden constituir importantes vehículos para canalizar hacia
los poderes políticos las necesidades de la agenda pública, a través de una semántica
de los derechos, y no meramente a través de las actividades de lobby o demanda
político-partidaria. Un efecto de interpelación similar a los órganos políticos pro-
duce las decisiones judiciales que declaran la ilegalidad o inconstitucionalidad de
ciertas políticas públicas. Así, recientemente, la Corte Suprema argentina declaró
la inconstitucionalidad del sistema de indemnizaciones tarifadas en materia de
accidentes laborales, por impedir acudir opcionalmente a una reparación integral
del daño, bajo los parámetros de la ley civil ordinaria. La Corte entendió que el
sistema excluyente de reparación tarifada, vulneraba el principio constitucional de
reparación integral, e implicaba una discriminación a los trabajadores, en su derecho
de acceder a la justicia en busca de una indemnización plena del daño. El tribunal
convalidó la acción civil iniciada por un trabajador en el caso particular que estaba
examinando, pero no obligó al Congreso a establecer un nuevo mecanismo repa-
ratorio, ni efectuó ningún reenvió a los órganos políticos como si lo hizo en el caso
Aquino en materia de jubilaciones, y en el caso Mignone en relación con la reforma
del Código Electoral. Pese a ello, la declaración de inconstitucionalidad del sistema
de reparaciones de accidentes laborales, tuvo un efecto similar al de aquellos casos,
pues forzó al Gobierno a abrir una discusión integral sobre un nuevo sistema, que
contemplara la opción para el trabajador de acudir al sistema civil ordinario, lo que
había vedado la ley impugnada.
Como puede observarse, las múltiples formas de intervención judicial que obe-
decen a distintos niveles o grados de activismo, determinan el potencial de las
diversas estrategias de incidencia legal y la posibilidad de establecer articulaciones
fructíferas con otras estrategias de incidencia política, tales como el monitoreo de

45
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

políticas públicas sociales, el cabildeo en las instancias de la administración o en el


Parlamento, la negociación, la movilización social o las campañas de opinión pública.
Por eso es erróneo pensar las estrategias legales como excluyentes de otras estrategias
de incidencia política, o plantear una disyuntiva entre actuar en los tribunales o
hacerlo en la esfera pública política. En principio toda estrategia de reclamo de
derechos, en especial en casos que expresan conflictos colectivos o situaciones de
intereses individuales homogéneas, tiene un claro sentido político. Además, en el
marco de las acciones de exigibilidad de derechos económicos, sociales y culturales,
una clave de éxito es la posibilidad de articular los diferentes campos, de modo que
la resolución del caso legal contribuya a transformar las deficiencias institucionales,
las políticas de estado, o las situaciones sociales que están en la raíz del conflicto. Por
lo general, las estrategias legales exitosas resultan ser aquellas que van acompañadas
de la movilización y el activismo en el ámbito público de los protagonistas del
conflicto real que subyace y sostiene al proceso. En ocasiones las vías legales vienen
a resguardar o a hacer efectivas las “conquistas” obtenidas en el plano político24.
En el marco de nuestras débiles democracias la sanción de leyes por el Congreso
por lo general no asegura la efectividad de los derechos reconocidos, y como vimos,
en ocasiones es necesario litigar para lograr la implementación y el cumplimiento
de esas normas. De tal modo, en un sistema institucional con fuertes falencias, ni
los triunfos judiciales en materia de derechos sociales, ni los triunfos políticos, son
definitivos, y obligan a utilizar todas las vías de reclamo y las acciones disponibles.
Uno de los sentidos de la adopción de cláusulas constitucionales o de tratados
que establecen derechos para las personas y obligaciones o compromisos para el
Estado, consiste en la posibilidad de reclamo de cumplimiento de esos compromisos
no como concesión graciosa, sino en tanto que programa de gobierno asumido
tanto interna como internacionalmente. Parece evidente que, en este contexto, es
importante establecer mecanismos de comunicación, debate y diálogo a través de
los cuales se recuerde a los poderes públicos los compromisos asumidos, forzándolos
a incorporar dentro de las prioridades de gobierno la toma de medidas destinadas a
cumplir con sus obligaciones en materia de derechos económicos, sociales y cultura-
les. Resulta especialmente relevante a este respecto que sea el propio Poder Judicial

24. En el caso Asociación Benghalensis un grupo de organizaciones defensoras de los derechos de los porta-
dores de HIV-SIDA promovieron una acción de amparo colectivo que fue resuelta por la Corte Suprema
de Justicia argentina. La decisión obligaba al Poder Ejecutivo a dar cumplimiento con la ley de SIDA que
establecía la obligación de suministro de medicamentos. Esa ley había sido dictada como resultado de una
potente campaña de incidencia política en parte impulsada por los mismos grupos y actores que se vieron
luego obligados a impulsar la acción judicial para hacerla efectiva. También puede mencionarse los casos
en que organizaciones de mujeres acudieron a los tribunales a exigir la implementación y cumplimiento de
la legislación sobre salud reproductiva por la que habían peleado ante el Congreso.

46
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

el que “comunique” a los poderes políticos el incumplimiento de sus obligaciones


en esta materia. La lógica de este proceso es similar a la que informa el requisito del
agotamiento de los recursos internos en materia de recursos ante el sistema inter-
nacional de protección de los derechos humanos: ofrecer al Estado la posibilidad
de conocimiento y reparación de la violación alegada, antes de acudir a la esfera
internacional a denunciar el incumplimiento. Cuando el poder político no cumpla
con las obligaciones frente a las que es “puesto en mora” por el Poder Judicial, amén
de las posibles consecuencias adversas en el plano internacional, se enfrentará a la
correspondiente responsabilidad política que derive de su actuación morosa ante su
propia población.
Hemos visto como el margen de actuación del Poder Judicial puede variar con-
siderablemente: desde convertir en legal una decisión de política pública ya asumida
por el Estado, ejecutar una ley o una norma administrativa que fija obligaciones
jurídicas en materia social, fijar un marco dentro del cual la administración debe
diseñar e implementar acciones concretas y monitorear su ejecución, determinar
una conducta a seguir o, en ciertos casos, meramente declarar al Estado en mora
respecto de una obligación sin imponer remedio procesal o una medida de ejecución
determinada. La articulación de las acciones legales que puedan conducir a algunos
de estos resultados, con otras estrategias de incidencia política, serán las claves de
una estrategia efectiva de exigibilidad. Podría suponerse que la mayor moderación
con la que actúe la justicia, hará necesario un trabajo político más activo, para lograr
que esa decisión judicial puede traducirse en la satisfacción de los derechos en juego.
Sin embargo no existe ningún factor que obligue a considerar a las estrategias legales
como opciones excluyentes de las vías políticas.

3. La Justicia como garante de procesos participativos


Es conveniente analizar otros supuestos en los que es posible articular estas dos
vías en el trabajo de exigibilidad de derechos. En ocasiones, la intervención judicial,
puede buscarse tan sólo para apuntalar otros frentes abiertos para canalizar demandas
sobre instancias administrativas u órganos legislativos del Estado. Se trata de estrate-
gias legales complementarias que parten de una perspectiva o enfoque procedimental:
no se reclama una prestación, ni se impugna directamente una política o medida que
afecta derechos, sino que se pretende garantizar las condiciones que hacen posible
la adopción de procesos deliberativos de producción de normas legislativas o actos
de la administración. En estas situaciones las demandas no procuran que la justicia
conozca directamente el conflicto colectivo y garantice un derecho, sino tan sólo
complementar las demás acciones de incidencia política. Así, por ejemplo, se reclama

47
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

ante la justicia la apertura de espacios institucionales de diálogo, el establecimiento de


sus marcos legales y procedimientos, o la garantía de participación en estos espacios,
bajo condiciones igualitarias, de los actores potencialmente afectados. También puede
pedirse el acceso a la información pública indispensable para el control previo de
las políticas y decisiones a adoptarse y la legalidad de las adoptadas, y la produc-
ción de datos en su caso, así como la ejecución y el cumplimiento de los acuerdos
alcanzados por personas o organizaciones sociales, en las diversas instancias formales
o informales de intercambio y comunicación con la administración.
En este caso el poder judicial incide en los procesos de formulación de las políti-
cas públicas abriendo espacios de participación o condicionando a determinados
requisitos las políticas que en definida se adopten. En algunos países de la región
las organizaciones de usuarios y consumidores han desarrollado con éxito estas
vías de acción, reclamando por ejemplo la realización de audiencias públicas antes
de la negociación de tarifas de servicios domiciliarios, como por ejemplo energía
eléctrica, agua o gas, o de los contratos con las empresas concesionarias, pidiendo
acceso a la información pública indispensable para hacer valer sus derechos en esos
ámbitos y resguardando también en ocasiones con la intervención judicial, el resul-
tado alcanzado tras esos procesos deliberativos25. Las organizaciones ambientalistas
también han desarrollado estrategias de incidencia judicial tendientes a reclamar
espacios de participación y de acceso a la información con anterioridad a la adop-
ción de medidas o políticas que implicaban riesgos para el ambiente. En este punto
resulta de enorme valor la batalla legal para frenar los procesos de desertificación y
25. Ver al respecto la rica jurisprudencia argentina de control de servicios públicos privatizados. Así por
ejemplo en el caso Youssefian se ordenó al Estado nacional a través de la secretaría de comunicaciones que
previo a decidir acerca de la prórroga del período de exclusividad de las licenciatarias del servicio básico
teléfonico nacional e internacional, posibilite la debida participación de los usuarios y de las asociaciones
que los nuclear, permitiéndoles un adecuado conocimiento de los hechos y, en su caso, el ofrecimiento y
producción de prueba que aquellos estimen pertinente. Se solicitó que se instrumetara el procedimiento en
un plazo determinado y el tribunal resguardó su competencia para verificar la adecuación del procedimiento
al fallo. En este caso, también el Estado el que debe fijar el procedimiento de participación de los usuarios
y el tribunal se limita a imponerlo y a fijar algunos extremos básicos para garantizar su efectividad. En
la jurisprudencia local este tipo de decisión es recurrente aunque lamentablemente los procedimientos
de participación han demostrado no ser siempre efectivos. Cfr. Mariela Puga, “Documentos de Trabajo
sobre Derecho de Interés Público. Acción de Amparo en la Jurisdicción Federal”, Programa de Derecho de
Interés público, Centro de Postgrado de la Universidad de Palermo. Sin embargo, resulta indudable que el
activismo judicial transformó a la justicia en un espacio de control de las políticas del Estado en esta materia,
y apuntó a los aspectos irregulares de su relación con las empresas prestatarias, ante el desmantelamiento
de las instancias de fiscalización interna del Estado y la inoperancia de los entes reguladores de servicios
públicos y el inexistente control parlamentario. Otra vez el Poder Judicial ocupó un espacio que dejó vacante
el aparato institucional del Estado y la debilidad del sistema político. Un ejemplo de ello fue la batalla legal
contra el irregular rebalanceo telefónico que analizó finalmente la Corte en la causa Prodelco c. Estado
Nacional” del 7 de mayo de 1998. Ver Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, “La
defensa del usuario y del administrado”, Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 1998.

48
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

afectación del suelo en la región del centro y norte de la Argentina, a raíz del cultivo
de soja. Numerosas organizaciones sociales y ambientales combinaron sus demandas
y acciones en el plano social con reclamos de medidas judiciales para impedir el
avance de la frontera sojera, con el evidente daño ambiental y social. El tema de la
gestión de recursos naturales se vincula con los conflictos sociales por la propiedad y
tenencia de la tierra en el centro y norte del país, por lo que tiene enorme relevancia
en términos políticos26. Las acciones judiciales de los pueblos indígenas tendientes a
lograr mecanismos de consulta y participación en la toma de decisiones concernientes
a sus tierras culturales, como la explotación de recursos minerales o forestales, se
encuadran también en esta modalidad de estrategias legales.
En el plano de los derechos civiles y políticos también el reclamo de información
pública es un mecanismo adecuado para la fiscalización de las políticas del Estado.
Así en el caso Tiscornia se logró que el poder judicial obligará a la Policía Federal
argentina a proveer información estadística sobre detenciones por averiguación de
identidad que era básica para el control de los abusos policiales en la utilización de
este mecanismo27. En otros casos recientes se reclamó invocando el derecho a la
información el acceso a declaraciones juradas de los jueces federales y de la Corte
Suprema 28, así como el acceso a la nómina de asesores del Senado de la Nación29.
En ambos casos los pedidos de información son parte de una estrategia más amplia

26. Es ilustrativa la campaña iniciada por el Foro Ecologista de Paraná. A través de una acción de amparo
se logró que la justicia de la Provincia de Entre Rios dictara el 3 de junio de 2004 una medida cautelar que
obligó al gobierno provincial a no autorizar el desmonte hasta tanto no se cuente con estudios de impacto
ambiental y normas que regulen la sustentabilidad del recurso. El fallo indica la ausencia de una estrategia
de biodiversidad frente a la acutal devastación de las masas forestales nativas. La decisión judicial que tuvo
una importante repercusión en medios de prensa nacionales y locales si bien fue apelado por el gobierno
de la provincia activó algunos interesantes procesos políticos. En el ámbito provincial, por decisión de una
Sala del Superior Tribunal de la provincia que entendiendo en la apelación interpuesta por el gobierno,
se abrió un espacio de concertación con participación del gobierno y los principales actores sociales con
participación en el tema (más allá de los demandantes) para discutir las medidas que podrían adoptarse.
La acción tuvo impacto nacional, al punto que otros procesos similares se abrieron en la provincia de Salta
y Chaco. También tuvo un indudable impacto en la discusión sobre desmonte en Santiago del Estero
donde la intervención federal en la provincia dicta un decreto frenando el desmonte. Sobre el caso puede
consultarse el boletín electrónico del Foro de Ecología Política, www.alternativaverde.org. Ver causa 37161
“Verzeñassi, Sergio Daniel y otros c. Superior Gobierno de la Provincia de Entre Ríos s/ acción de amparo
ambiental”, juzgado de instrucción suplementaria de la Provincia de Entre Ríos. Es indudable también en
este tema que la intervención judicial ha servido para apuntalar la acción social y política de numerosas
organizaciones que de alguna manera intentan compensar, por las vías institucionales disponibles, la falta
de equilibrios y debates en las legislaturas e instancias políticas.
27. Ver fallo Tiscornia, Sofía c. Policia Federal s. Amparo, Sala III Cámara Nacional en lo Contencioso
Administrativo Federal del 17 de diciembre de 1997.
28. Acción de amparo iniciada por Poder Ciudadano y CELS. Ver este caso y otras acciones sobre
acceso a la información, en “La Información como herramienta para la protección de los derechos humanos”,
CELS, 2004, p. 22.
29. Reclamos administrativos iniciados por CIPPEC y Poder Ciudadano.

49
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

de control de la indepedencia judicial y del funcionamiento y prácticas legislativas.


Dentro de las acciones legales que podrían desarrollarse en el marco de estas
estrategias legales indirectas o “procedimentales”, las que procuran el acceso y la
producción de información pública tienen un lugar relevante30. El derecho a la infor-
mación constituye una herramienta imprescindible para hacer efectivo el control
ciudadano de las políticas públicas, al tiempo que contribuye a la vigilancia por
parte del propio Estado del grado de efectividad de esas políticas y la eventual afec-
tación de derechos de los ciudadanos. El Estado debe disponer los medios necesarios
para garantizar el acceso en condiciones de igualdad a la información pública.
Específicamente, en materia de derechos económicos, sociales y culturales, el Estado
debe producir y poner a disposición de los ciudadanos, como mínimo, información
sobre: a) el estado de la situación de las diferentes áreas concernidas, en especial
cuando su descripción requiera de mediciones expresadas mediante indicadores, y
b) el contenido de las políticas públicas desarrolladas o proyectadas, con expresa
mención de sus fundamentos, objetivos, plazos de realización y recursos involucrados.
Las acciones de acceso a la información suelen actuar como vías legales que sostienen
el trabajo de monitoreo de políticas sociales y la documentación de violaciones a los
derechos económicos, sociales y culturales31.
Cuando la administración dispone de espacios de participación cívica para la
discusión o el análisis de ciertas medidas o políticas (audiencias públicas en el
parlamento o en órganos administrativos, mecanismos de elaboración participada
de normas, presupuesto participativo, consejos de planificación estratégica en las
ciudades) las acciones pueden dirigirse a discutir las condiciones de admisión, así
como los procedimientos de debate y diálogo a fin de garantizar reglas básicas de
procedimiento. En estos supuestos si bien se discute formalmente un derecho de par-
ticipación cívica o ciudadana, los derechos sociales, civiles o políticos, en juego pueden

30. La información es relevante como instrumento de protección de derechos civiles y políticos así como
de derechos económicos, sociales y culturales. En algunas materias – tales como el derecho a la vivienda
adecuada – se reconoce expresamente la obligación del Estado de implementar en forma inmediata una
vigilancia eficaz de la situación de la vivienda en su jurisdicción, para lo cual debe realizar un relevamiento
del problema y de los grupos que se encuentran en situación vulnerable o desventajosa, personas sin hogar
y sus familias, personas alojadas inadecuadamente, personas que no tienen acceso a instalaciones básicas,
personas que viven en asentamientos ilegales, personas sujetas a desahucios forzados y grupos de bajos
ingresos (OG Nro. 4, punto 13). En relación al derecho a la educación primaria obligatoria y gratuita,
aquellos Estados que no la hubiera implementado al momento de la ratificación asumen el compromiso de
elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos años, un plan detallado de acción para su implementación
progresiva (art. 14, PIDESC). Estas obligaciones de vigilancia, reunión de información, y preparación de
un plan de acción para la implementación progresiva, son extensibles, como medidas inmediatas, al resto
de los derechos consagrados en el Pacto (OG Nro. 1, puntos 3 y 4).
31. Cfr. V. Abramovich y C. Courtis, “El acceso a la información como derecho”, en E.L. Duhalde (ed.),
Anuario de Derecho a la Información, (Buenos Aires, Madrid) 1 (2000).

50
2. Acceso a la justicia y nuevas formas de participación… | Víctor Abramovich

determinar el alcance de esa participación, por ejemplo al configurar el colectivo


afectado, o el sector que debería merecer atención prioritaria del Estado y que por lo
tanto debería ser escuchado, o contar con un espacio institucional de participación
con anterioridad a que una decisión de política social pudiera adoptarse, ya sea en
su perjuicio o en su provecho. Pensemos por ejemplo en los debates abiertos sobre
la participación de entidades en los consejos de supervisión de planes sociales, o el
debate entre organizaciones sindicales sobre la participación en el Consejo Asesor del
Salario Mínimo, o entre las organizaciones de usuarios sobre su derecho a participar
de los Entes Reguladores de servicios públicos, o en los espacios institucionales de
renegociación de contratos con las empresas privatizadas, o posibles discusiones
sobre el alcance de la participación en foros de seguridad ciudadana o en entes
de control electoral. Así por ejemplo en el caso de la Federación Independiente del
Pueblo Suhar de Ecuador contra la empresa petrolera Arco, se logró por la vía de un
amparo judicial que se prohibiera a la compañía negociar con comunidades de base
su entrada a territorio indígena para realizar actividades de exploración, excluyendo
a las legítimas autoridades políticas del pueblo indígena. Este caso, similar a los
tradicionales conflictos de encuadre sindical y legitimación de sindicatos en los
procesos de negociación colectiva, pretendió resguardar las reglas de un proceso de
negociación fijando a los actores legitimados para desarrollarlo32.
En ocasiones la intervención judicial puede requerirse al sólo efecto de hacer
efectivo un acuerdo alcanzado como fruto de una negociación con el Estado. Aquí
la justicia interviene para implementar acuerdos que muchas veces son el resultado
de complejas negociaciones entre actores sociales y autoridades políticas. Ejemplo, un
acuerdo de relocalización de un grupo de personas sujeto a un desalojo compulsivo.
Si bien en estos casos se trata de ejecutar decisiones asumidas por el Estado, las
características de los derechos en juego, como el derecho a la vivienda, por ejemplo,
van a fijar los márgenes de actuación de la justicia y la interpretación del alance
mismo de las obligaciones que emanan de estos acuerdos33.

32. Ver “Tarimat”, Firmes en nuestro territorio. FIPSE vs. Arco, CDES, Quito, 2001.
33. En un caso relativo a un acuerdo entre familias desalojadas y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
se demandó judicialmente el cumplimiento de las obligaciones estatales allí establecidas, que consistían en la
construcción de viviendas en un terreno fiscal y la solución transitoria de las necesidades habitacionales del
grupo, mientras se ejecutaban las obras. En esa acción, que era fundamentalmente de ejecución del convenio,
se utilizaron los estándares constitucionales e internacionales sobre derecho a la vivienda para interpretar
el alcance de la obligación del gobierno de dar una vivienda temporaria bajo determinadas características,
lo que fue solicitado como medida cautelar. El juzgado hizo lugar al pedido y ordenó alojar a las familias
en hoteles de la ciudad bajo determinados requisitos de habitabilidad. Si bien el acuerdo fue el resultado de
la negociación y la presión política sobre el gobierno, el litigio apuntó a hacerlo efectivo y fijar el alcance
legal de las obligaciones asumidas por el estado. Ver: Aguero Aurelio Eduvigio y otros c/GCBA s/amparo
(art. 14 CCABA), Expte: Exp. 4437/0. Resolución del 26 de febrero de 2002.

51
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Lo que caracteriza a estas acciones indirectas o complementarias es que las vías


judiciales están lejos de ser el centro de la estrategia de exigibilidad de los derechos,
pero sirven para apuntalar el resto de las acciones políticas que se emprenden para
canalizar las demandas de derechos en el marco de un conflicto colectivo, ya sea
que se trate de reclamos directos a la administración, o del desarrollo de vías de
negociación o incluso de cabildeo sobre los funcionarios, el Congreso o empresas
privadas. El proceso judicial sirve de punto de apoyo para la acción de incidencia
de los actores de procesos sociales o políticos más amplios y complejos.

52
3
Elementos para una teoría de los
derechos sociales en construcción *

MARÍA JOSÉ AÑON ROIG

1. Introducción: los derechos sociales


como derechos “distintos”
ualesquiera que sean los factores y las razones que han propi-

C ciado que la teoría contemporánea de los derechos separe los


derechos entre los denominados, de un lado, civiles y políti-
cos y, de otro, sociales y culturales, lo cierto es que se trata de una
división consolidada, sobre todo en el ámbito de la teoría jurídica.
El objeto de estas páginas es precisamente poner en evidencia las
bases de esta clasificación y presentar los derechos sociales de una
forma coherente con el desarrollo de los derechos fundamentales;
arrancar, por así decir, los derechos sociales de las incomprensiones
jurídicas, sociales y políticas que a menudo los envuelven, y contri-
buir de este modo a una articulación teórica y crítica amplia de los
derechos humanos.
Conviene que situemos el punto de partida en aquellas ideas que
se han desarrollado durante décadas y que han afectado, de alguna
manera, a la interpretación dogmática de los derechos sociales y a
sus desarrollos normativos. Somos herederos de una concepción
* Este escrito se enmarca en el proyecto Consolider-Ingenio 2010, “El tiempo de los
derechos” CSD2008-00007.

53
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

“estándar” sobre los derechos sociales que, por resumir, se asienta sobre la idea central
en virtud de la cual los derechos sociales son derechos distintos a todos los demás
derechos fundamentales y/o humanos1. Esta diferencia reside fundamentalmente,
según suscriben sus defensores, en criterios “técnicos” como son: primero, una dis-
tinta estructura de los tradicionales derechos fundamentales y libertades públicas,
rubricados como derechos de libertad, de la que poseen los derechos económicos,
sociales y culturales, reunidos bajo el rótulo de derechos de prestación. Segundo,
de esa distinta estructura se siguen los rasgos centrales de su tutela. Los derechos y
libertades públicas son derechos conceptualizados básicamente como límites al poder
público y, por tanto, imponen obligaciones de abstención a dicho poder público y
su tutela supone, en general, reaccionar frente a invasiones de ámbitos de libertad.
Por el contrario, los derechos sociales poseen más bien una estructura prestacional
de forma que su eficacia implica sobre todo acciones positivas de los poderes públi-
cos. La tutela de estos está vinculada a las obligaciones positivas que tiene el poder
público de realizar determinadas actuaciones. Tercero, son derechos de configuración
legal, lo que significa, dejados en las manos del legislador ordinario; esto ha sido
interpretado entendiendo que el legislador podrá adoptar sobre ellos cualquier tipo
de decisión, incluida la de vaciarlos de contenido, limitarlos injustificadamente o
sencillamente una total inacción.
Argumentos de este tenor han hecho de los derechos sociales unos derechos
rebajados o minusvalorados, como consecuencia de distintas herramientas concep-
tuales y de concepciones repetidas casi miméticamente tanto en el espacio jurídico-
político interno como en el internacional. En el orden interno, básicamente por ver
en ellos un producto homogéneo y de origen univoco. Sin valorar adecuadamente
la complejidad de factores de todo tipo que podemos identificar en el camino de su
reconocimiento, las razones de éste y la institucionalización de una organización
constitucional o legal que los asuma que, como afirma A. Baldassarre2, ha sido
más el resultado de numerosos impulsos, a menudo en contraste con las inten-
ciones de sus propios autores, que la consecuencia de la acción de un movimiento
político y social específico homogéneo o de posiciones teóricas precisas. No existe
un patrón único en el reconocimiento de éstos derechos ni respecto al color
ideológico gubernamental que los ha llevado a cabo, ni a las motivaciones para

1 Hablamos de derechos sociales para referirnos a los derechos contenidos en el Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas. Aprobado por la Asamblea General en su resolución 2200 A
(XXI) de 16 de diciembre de 1966
2. A. Baldasarre, Los derechos sociales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia. Traducción de Luis
Villar Borda, 2001, pp. 19-21. Véase también, C. Monereo, Ideologías jurídicas y cuerstión social. Los orígenes
de los derechos sociales en España, Granada, Comares, 2007.

54
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

su traslación a textos jurídicos, ni sobre los actores sociales que más han influido
en su aparición, ni respecto a las finalidades y alcance que se les han atribuido.
Los derechos han sido reconocidos en contextos políticos conservadores con la
finalidad de amortiguar el conflicto social en el marco de políticas reformistas,
pasando por el impulso impreso en ellos por parte del activismo sindical o de su
reconocimiento como derechos de ciudadanía, bien como necesidad o exigencia
de transformación del propio sistema capitalista 3, y también como resultado de
la lucha por los derechos.
En este sentido, podemos afirmar que la tesis que ve en el reconocimiento de
los derechos sociales un proceso lineal, armónico, institucionalmente unívoco y
posterior en el tiempo a las demás clases de derechos, es realmente poco fecunda,
e impide una mirada lúcida sobre los mimos. G. Pisarello4 resume en varios argu-
mentos básicos la consideración en la que quedan los derechos sociales bajo ese
prisma. Se trata, en primer término, de una mirada que no entra a considerar que
la historia de reivindicación sobre los derechos sociales es larga y compleja, con
avances y retrocesos, compuesta de conquistas estables y otras precarias. No valora,
por otra parte, la complementariedad de las reivindicaciones de los derechos civiles,
políticos y sociales. Es, en tercer lugar, un relato insensible a las exclusiones de
derechos, pues de un lado, parece dar a entender que el reconocimiento de derechos
se produce sin exclusiones, incluyendo de una vez a todas las personas y, de otro,
insensible a la acción de los actores sociales en la lucha por su conquista5. Cuarto,
la narración evolutiva lo es también de las distintas posibilidades de exigibilidad de
los derechos sociales, que no suelen ser tomadas en consideración. En definitiva esta
perspectiva sobre los derechos sociales únicamente enfatiza su diferencia respecto
a los demás derechos. Por nuestra parte hablaremos, sin embargo de continuidad
entre todos los derechos. Los esfuerzos por tratar de entender la categoría “derechos
sociales” como un conjunto unitario y atomizado están abocados al fracaso, más
allá de captar algunos rasgos genéricos6. Al profundizar en un examen estructural y
valorativo de los derechos sociales comprobamos que en lugar de ponerse de relieve

3. C. Polanyi, La gran transformación. Crítica del liberalismo económico, Madrid, Ediciones de La Piqueta,
1998.
4. G. Pisarello. Los derechos sociales y sus garantías. Elementos para una reconstrucción, Madrid, Trotta,
2007, pp. 25-36.
5. Sobre las insuficiencias del relato de los derechos de las mujeres en términos evolutivos, véase C. Sánchez,
“La ciudadanía social de las mujeres”, Constitución y derechos fundamentales, J. Betegón, F. Laporta, J.R De
Páramo y L. Prieto (coord), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 2004, pp. 587 y ss.
6. Sobre la imagen rutinaria de los rasgos diferenciales de los derechos sociales véase P. Miravet, “El
ingreso ciudadano”, Derechos sociales: Instrucciones de uso, V. Abramovich, MJ. Añón, Ch. Courtis (comp.),
México, Fontamara, 2003, pp. 404 y ss.

55
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

su separación respecto a los derechos civiles y políticos, todos ellos convergen en la


misma complejidad7.
La aproximación constitucional a los derechos sociales ha estado directamente
influida tanto por esta visión lineal y plana del reconocimiento de los derechos,
como por una dogmática jurídica que ha hecho de ellos, durante mucho tiempo,
una categoría bastante incomprensible desde el punto de vista jurídico por su falta
de analogía con las concepciones más tradicionales del derecho subjetivo8. Desde
sus orígenes, los derechos sociales han sido interpretados como una construcción
anómala de la dogmática del derecho subjetivo; de ahí que fueran identificados
como principios meramente políticos, posiciones jurídicamente no estructuradas,
o en todo caso, normas de efecto indirecto. No es causal, por ello, como subraya G.
Pisarello9 que, desde el punto de vista jurídico, la tesis del carácter programático de
los derechos sociales fuera la respuesta dominante frente al desafío que suponía la
articulación normativa del estado social y sus técnicas de intervención.
Por otra parte, la experiencia que sobre los derechos sociales proviene de los
Tratados Internacionales de derechos a través del proceso de internacionalización10,
aun cuando puede ser valorada como un proceso tendencial de afirmación del
carácter vinculante de los derechos humanos11, al menos de algunos de sus principios
básicos, ha experimentado también las dificultades de encaje de esta realidad con
los moldes jurídicos de la teoría jurídica internacionalista y del estatalismo caracte-
rístico del orden jurídico interno. Lentamente las normas de derechos humanos se
han ido incorporando a éste, bien directamente como derechos integrados en textos
jurídicos de orden constitucional y legal, bien en calidad de criterio interpretativo
de los derechos fundamentales de los derechos nacionales12, bien como elemento

7. F. Laporta afirma que los derechos sociales son los mismos derechos que van adquiriendo perfiles y
caracteres nuevos, incrementando su complejidad y apelando a técnicas normativas más diversificadas. “Los
derechos sociales y su protección jurídica: introducción al problema”, Constitución y derechos fundamentales,
cit, p. 304.
8. A. Baldasarre señala como ejemplo de esta tesis la posición de C. Schmitt en Alemania y Calamandrei
en Italia. Los derechos sociales, cit., p. 29. E. Diciotti, “Stato de diritto e diritti sociali”, Diritto e quaestione
publiche, 2004, pp. 49-79.
9. G. Pisarello, Los derechos sociales y sus garantías, cit., p. 29.
10. Sobre el proceso de internacionalización de los derechos humanos veáse G. Peces-Barba, Curso de
derechos fundamentales. Teoría general, Madrid, Eudema, 1991, pp. 150-154; con posterioridad en Lecciones
de derechos fundamentales, Dykinson, 2004, pp. 115-120.
11. Sobre ello véase Eide “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”, en A. Eide, C. Krause
y A. Roses (eds.) Economic, Social and Cultural Rights, Kluwer Law International, Holanda, 2001. V.
Abramovich y Ch. Courtis, “Fuentes de interpretación de los tratados internacionales de derechos humanos
por los órganos internos. El caso de los derechos económicos, sociales y culturales”, en La universalidad de
los derechos sociales: el reto de la inmigración, MJ. Añón (ed), Valencia, Tirant Lo Blanch, 2004, pp. 87 y ss.
12. El artículo 10.2 de la CE establece que “las normas relativas a los derechos fundamentales (...) se
interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados y

56
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

de determinación del contenido esencial por parte de los comités de vigilancia de


los distintos Tratados de Derechos Humanos. En síntesis, la evolución puede verse
como la conjunción de distintos esfuerzos, tanto por parte de los Comités de cada
Tratado Internacional de Derechos, como por los Tribunales de Derechos Humanos
en distintas jurisdicciones con la finalidad de dar una aplicación directa del Derecho
de los Tratados, especialmente a la hora de enjuiciar situaciones de violación de
derechos por parte de los Estados. Ciertamente, la aplicabilidad de todos los dere-
chos humanos no cuenta con el mismo grado de respaldo normativo ni aplicativo13.
Los prejuicios generales en torno al carácter “secundario” de los derechos sociales
han incidido también en la utilización del derecho internacional de los derechos
humanos como parámetro interpretativo de su contenido14. En términos generales,
en España los Tratados y Acuerdos sobre derechos civiles y políticos han sido mucho
más utilizados que aquellos sobre derechos sociales. Entre los derechos sociales, los
instrumentos referidos a derechos sociales laborales han tenido prioridad respecto
a los que consagran derechos sociales no laborales. Finalmente, los instrumentos
pertenecientes al sistema europeo de protección de derechos han sido preferidos a
aquellos ligados al sistema internacional de derechos humanos.
Las inercias de origen constitucional y jurídico-internacional han comportado,
en cierto modo, la inalterabilidad de las principales tesis sobre los derechos socia-
les que han terminado convirtiéndose en ideología barnizada de dogmática. Sin
embargo, esta forma de caracterización de los derechos sociales no sólo ha sido
receptora de argumentos críticos muy densos, sino que ha quedado patente, tras
el esfuerzo argumentativo de autores de muy distinto signo y perspectiva, de sus
debilidades, su excesiva simplicidad, sus dependencias de construcciones dogmático-
jurídicas superadas y sus presupuestos ideológicos implícitos, no siempre de idéntico
sentido. Aun cuando epidérmicamente recorreremos los eslabones fundamentales
de una teoría de los derechos sociales, quiero centrar la atención en dos aspectos.

acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”, ni la jurisprudencia ordinaria,
ni sobre todo, la constitucional, han hecho un uso indiferenciado de estos instrumentos.
13. M. Pinto “Los derechos económicos, sociales y culturales y su protección en el sistema universal y en
el sistema interamericano”, Revista IIDH Instituto Interamericano de Derechos del Hombre, no 40, octubre
2005, pp. 25-45.
14. Sobre la utilización por parte del Tribunal Constitucional español de Tratados internacionales de Derechos
Humanos puede verse, Pablo Pérez Tremps, “Justicia constitucional y defensa de los derechos fundamentales
en Europa”, La justicia constitucional en la actualidad, L. López Guerra (coord), Quito, Editora Nacional,
2002, p. 318. M.J. Añón y G. Pisarello, “The protection of Social Rights in the Spanish Constitucional
System”, Justiciability of Economic and Social Rights, F. Coomans (ed.); Antwerpen-Oxford, Intersentia,
2006. P. Andrés Ibáñez, “El juez nacional como garante de los derechos humanos”, en Consolidación de
derechos y garantías: los grandes retos de los derechos humanos en el siglo XXI. Consejo General del Poder
Judicial, Madrid, 1999, pp. 289 y ss.

57
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Las posibilidades que abre una perspectiva que ve los derechos fundamentales
como dimensiones de un mismo concepto de derecho, a partir de unos mismos
parámetros valorativos. Por otro lado, las consecuencias que se siguen tanto para la
calidad democrática de un sistema como para el legislador de atribuir la cualidad de
fundamentales a los derechos sociales, al formar parte de las bases de la legitimidad
de la asociación política.

2. Las dificultades derivadas de la caracterización de


los derechos sociales como derechos de prestación

2.1. El derecho subjetivo como realidad compleja


Uno de los argumentos que mayor peso negativo ha vertido sobre las espaldas
de los derechos sociales ha sido su calificación como derechos de prestación15. Esta
atribución de significado aun cuando tenga una motivación benévola al pretender
identificar un rasgo distintivo de los derechos sociales que dé cuenta de los mismos
como conjunto unitario, en definitiva, profundiza en el relato compartimentado
de los derechos, al que me vengo refiriendo desde el inicio; por ejemplo la tesis que
afirma que los derechos sociales comprenden las disposiciones tendentes garantizar
un mínimo existencial para el individuo, y también las normas que conforman la
dimensión prestacional de las libertades y de los derechos políticos, profundiza en la
tesis de la separación. Sin embargo, la consideración de los derechos fundamentales
en su continuidad e interdependencia axiológica y estructural ofrece una perspectiva
más compleja, pero más plausible y fructífera16.
La idea es esta: la dimensión prestacional es insuficiente para caracterizar los
derechos sociales porque éstos comprenden un haz de posiciones o relaciones jurídicas
que pueden ser captadas adecuadamente desde una teoría del derecho subjetivo
en sentido amplio17, entendida de acuerdo con la propuesta de Hohfeld18, y en

15. Es el caso de R. Alexy, en Teoría de los derechos fundamentales, cit., pp. 482 y ss. “La institucionalización
de los derechos humanos en el estado Constitucional Democrático”, Derechos y Libertades, 2000, no 8, pp.
12 y ss.
16. A. Eide, C. Krause y A. Roses (eds.) Economic, Social and Cultural Rights, Kluwer Law International,
Holanda, 2001. V. Abramovich, y C. Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, Madrid: Trotta,
2002. J. Ansuategui, “Argumentos para una teoría de los derechos sociales”, Los derechos sociales como una
exigencia de la justicia, V. Zapatero y Ma I. Garrido (eds.), Universidad de Alcalá, 2009, pp. 144-160.
17. J.A. Cruz Parcero, “Leones, lenguaje y derechos. Sobre la existencia de los derechos sociales (Réplica a
Fernando Atria), Revista Discusiones, 2004, pp. 71-98; El concepto de derecho subjetivo en la teoría contemporánea
del derecho, México, Fontamara, 1999, prólogo de Manuel Atienza. El lenguaje de los derechos. Ensayo para
una teoría estructural de los derechos, Madrid, Trotta, 2006
18. W. Hohfeld, Conceptos Jurídicos Fundamentales, 1964, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina.

58
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

línea con argumentos herederos de aportaciones de Hart, Dworkin, o Alexy19. Aun


teniendo en cuenta el peso de la tradición Kelseniana sobre el concepto de derecho
subjetivo; la concepción amplia o compleja del derecho supera de noción de Kelsen20
centralmente a partir de dos ideas. De un lado, porque un derecho complejo no se
identifica con el poder de un sujeto para demandar el cumplimiento de un deber
(derecho subjetivo estricto en terminología Kelsen); ni se agota en la obligación
jurídica de un individuo de comportarse de una determinada manera (denominada
“derecho reflejo”). Por el contrario un derecho en sentido amplio comprende distintas
posiciones jurídicamente protegidas o distintas relaciones que también pueden tener
distintos grados o niveles de protección.
Esta concepción del derecho como realidad compleja, como haz de posiciones,
conjunto de relaciones o derecho como un todo ha operado, a su vez, una transfor-
mación importante del concepto de derecho, englobante tanto de una perspectiva
más estructural, formal o conceptual, como de dimensiones sustanciales, normativas
y axiológicas. Transformaciones que han generado un particular cambio concep-
tual en un nivel teórico más profundo: el paso, como lo describe B. Celano21, de
una concepción estática a una concepción dinámica de los derechos. Esto es, de
un enfoque que ve el derecho subjetivo como una posición normativa subjetiva
elemental plenamente determinada, como un conjunto finito de posiciones. A una
concepción dinámica que ve el derecho subjetivo como una razón que puede jus-
tificar la atribución o reconocimiento a individuos de un conjunto de posiciones
normativas subjetivas, susceptibles de transformación, desarrollo o articulación
progresiva, donde lo importante reside en encontrar un fundamento conceptual
y teórico sólido a las reivindicaciones de todo tipo de derechos fundamentales22.

19. R. Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, cit., cuando habla del derecho fundamental como un todo,
frente a la visión de un derecho subjetivo como una posición jurídica individual. El derecho fundamental
constituye un haz de posiciones iusfundamentales definitivas y prima facie (p. 241) a partir de las categorías
analíticas de derechos a algo, libertades, competencias y poderes (p. 186). Si bien, los criterios para ensamblar
las distintas posiciones de cada uno de los sujetos involucrados en la relación jurídica son susceptibles de
duda, interpretación y decisión. Por su parte, F. Laporta habla en términos de “derechos-racimo”, “Los
derechos sociales y su protección jurídica…”, cit, p. 300.
20. H. Kelsen, Teoría pura del Derecho, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1986, traducción
de R. Vernengo de la segunda edición alemana (1960), pp. 145, 156. En suma, cabe afirmar que el derecho
subjetivo de un individuo es, o bien un mero derecho reflejo, esto es, el reflejo de una obligación jurídica
existente en relación con ese individuo, o bien un derecho subjetivo privado en sentido técnico, esto es, el
poder otorgado a un individuo para hacer valer, mediante una acción judicial, el hecho del incumplimiento
respecto de la obligación jurídica pendiente, el poder jurídico de participar en la producción de la norma
mediante la cual se ordena la sanción prevista para el incumplimiento.
21. B. Celano, “I diritti nella jurispudence anglosassone contemporánea. Da Hart a Raz”, Analisi e diritto, 2001,
pp. 1-6. En relación con los derechos sociales vid esta tesis R. Arango, “Basic Social Rights, Constitucional
Justice and Democracy”, Rato Juris, v. 16, no 2, Junio 2003, p. 143.
22. La transición se produce a través del abandono de la choice theory, en la versión hartiana, en favor de

59
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Como escriben V. Abramovich y Ch Courtis23 se trata de entender los derechos no


como esferas protegidas frente a la intervención de terceros, sino como posiciones
normativas implícitas en la calidad y dignidad de la vida humana
Tal concepción dinámica o compleja del derecho no proviene sólo del desarrollo
teórico de distintas concepciones sobre el derecho subjetivo, sino también desde
planteamientos originados en la arena de la justificación de los mismos. Si bien,
cuando viramos hacia la perspectiva valorativa, axiológica o fundamentadota, las
teorías sobre los derechos sociales no ofrecen un aspecto más saludable que desde
otras instancias, dado que suele arguirse que protegen bienes de menor importan-
cia que los derechos civiles y/o políticos y, al mismo tiempo, que encuentran una
justificación con menor fortaleza valorativa que la que proporciona un valor tan
robusto como la libertad.
Ambas tesis han sido contestadas desde diversos frentes y fundamentalmente en
una misma dirección, mostrar la continuidad axiológica de todos los derechos. Lo
decisivo en este punto es la cuestión relativa a los criterios o principios morales váli-
dos que justifican que todos los seres humanos, en cuanto tales, tienen derechos, que
cuentan con especiales razones morales para su protección jurídica 24. Evidentemente
hay múltiples formulaciones de esta idea que podemos sintetizar afirmando que
los derechos sociales, en tanto que derechos humanos, garantizan que una persona
pueda desenvolverse como agente moral en un contexto dado, al asegurar el acceso
a ciertos bienes básicos que son condición necesaria para cualquier vida humana
digna en condiciones de igualdad25. El concepto de autonomía moral o principio
de igual dignidad26 como fundamento último de los derechos fundamentales es
un valor englobante de múltiples dimensiones valorativas. Así, de un lado han
sido constantes, desde hace tiempo, las llamadas de atención sobre la necesidad
de atender a diversos valores, para dar cuenta de las razones de los derechos27.

distintas versiones de la teoría del beneficiario. Véase B. Celano, art. cit. M.H. Kramer y H. Steiner, “Theories
of Rights: Is There a Third Way?”, Oxford Journal of legal Studies, no 20, Diciembre 2005.
23. V. Abramovich y Ch. Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, cit.
24. R. de Asis, Sobre el concepto y el fundamento de los derechos: una aproximación dualista. Dykinson,
Instituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas, 2001. M.C. Barranco, La teoría jurídica de los
derechos fundamentales, Dykinson, 2000.
25. L. Hierro “¿Qué derechos tenemos?”, Doxa. Cuadernos de Filosofía del Derecho, no 23, 2000, pp. 351
y ss. “El concepto de justicia y la teoría de los derechos”, Justicia, igualdad y eficiencia, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, E. Díaz y J.L. Colomer (ed.), 2002, p. 34.
26. G. Peces-Barba, la dignidad de la persona desde la Filosofía del Derecho, Madrid, Dykinson, Instituto
de derechos humanos Bartolomé de las Casas, 2002, esp. pp. 63 y ss.
27. Rawls, A Theory of Justice, J. Rawls, Liberalismo político, Barcelona, Crítica, traducción de A. Doménech,
1996, p. 37. Tugendhat también hace referencia a la diversidad de valores en la base de los derechos, conec-
tados a su vez con el criterio de necesidades básicas, aunque su objetivo es sobre todo una fundamentación
independiente de los derechos sociales. Lecciones de ética, Barcelona, Gedisa, 1997, pp. 344 y s.). Alexy, por

60
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

De otro, el concepto de autonomía moral encuentra componentes esenciales en la


categoría de necesidades básicas28; en el rechazo de la opresión y la dominación29
o el sentido de la justicia.

2.2. Una estructura jurídica compartida


La continuidad axiológica y la afinidad estructural son rasgos apuntalados a
partir de los argumentos anteriores. Si tomamos en consideración las posiciones
normativas protegidas en que consisten los derechos sociales, podemos concluir
que no nos encontramos ante un conjunto homogéneo de derechos, como tampoco
los son el resto de derechos humanos y/o fundamentales. Los derechos sociales
adoptan una pluralidad de posiciones normativas en las distintas dimensiones con
que cuentan cada uno de ellos30: en unos casos se trata de derechos a prestaciones
dinerarias – como en el derecho a pensión – o del acceso a servicios o a bienes
básico – como los servicios médicos o educativos; en otros casos se trata del recono-
cimiento de facultades de organización – como en el caso de los derechos sindicales
o la negociación colectiva; en otros el derecho proporciona protección frente a la
actividad de particulares – como ocurre frente al despido injustificado; otros derechos
sociales comparten propiedades con las libertades – como el derecho de huelga, de

su parte, sostiene que el principal argumento a favor de los derechos sociales es un argumento de libertad,
porque la libertad jurídica para hacer u omitir algo carece de todo valor sin la libertad fáctica de elegir
(pp. 486, 487), libertad fáctica que depende, en buena medida, de actividades estatales. Y la satisfacción
de las necesidades vinculadas a los derechos sociales son un medio indispensable para el ejercicio de la
libertad jurídica. En razón de este nexo instrumental debe considerarse que la libertad jurídica incluye
a los derechos sociales en su ámbito garantizado, o sea, que los derechos sociales deben ser considerados
derechos fundamentales en virtud de su función a favor de la libertad. Habermas se refiere a los derechos
sociales como medios para el disfrute en condiciones de igualdad de los derechos individuales y políticos
(Facticidad y validez, Madrid, Trotta, 1998, traducción e introducción de M. Jiménez Redondo, p. 189).
L. Prieto, vincula los derechos sociales en su dimensión objetiva con la igualdad material, “Los derechos
sociales y el principio de igualdad sustancial”, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, 1995, p. 17.
M.J. Añón, “Derechos sociales: el test de la inclusión”, Trabajo, derechos sociales y globalización, A. Antón
(coord.), Madrid, Talasa, 2000, pp. 167 y ss.
28. M.J. Añón, Necesidades y derechos. Un ensayo de fundamentación, Madrid, CEC, 1994. “La contribución
de los derechos sociales al vínculo social”, El vinculo social: ciudadanía y cosmopolitismo, Valencia, Tirant
Lo Blanch. V. Abramovich y Ch. Courtis además de los argumentos anteriores ponen de relieve que el
sentido de los derechos sociales es el de equiparar las oportunidades de las personas o grupos sociales que se
encuentran en peor posición, o, dicho de otro modo, garantizar condiciones de vida dignas, especialmente
en aquellos grupos sociales en situación de debilidad o vulnerabilidad. Los derechos sociales en el debate
democrático, Madrid, Bomarzo, 2006, pp. 63 y ss. Los derechos sociales como derechos exigibles, cit., p. 56.
29. G. Pisarello, Los derechos sociales y sus garantías, cit., pp. 39 y ss y 55.
30. V. Abramovich, Ch. Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, cit., pp. 27-37. Los derechos sociales
en el debate democrático, p. 21. Abramovich, Añón, Courtis, Derechos sociales: instrucciones de uso, México,
Fontamara, 2004; F. Laporta, “Los derechos sociales y su protección jurídica…”, cit., p. 298. L. Hierro,
“Los derechos económico-sociales y el principio de igualdad en al teoría de los derechos de Robert Alexy”,
Robert Alexy. Derechos sociales y ponderación, Madrid, Fundación Coloquio-Jurídico, 2007, pp. 163-222.

61
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

sindicación o alguna dimensión del derecho al trabajo; otras facetas de los derechos
sociales consisten en limitar o restringir las facultades de terceros, sean públicos o
privados, o la imposición de obligaciones de algún tipo – la fijación de un salario
mínimo, la protección frente al despido arbitrario, la limitación de la jornada, la
protección del consumidor
Todos los derechos suponen un complejo de distintos niveles de obligaciones,
positivas y negativas, vinculadas a una serie de variables como son, por un lado,
las posibilidades de su titular de ejercerlos por sus propios medios o la necesidad
de que el Estado facilite o garantice su ejercicio y, por otro lado, si quien viola o
amenaza el derecho es el Estado o un particular. Van Hoof y A. Eide31 proponen
un esquema interpretativo basado en niveles de obligaciones respecto a los derechos:
obligaciones de respetar, de proteger, de garantizar y obligaciones de promover el
derecho en cuestión32. En términos generales, ninguna de estas clases o niveles de
obligaciones se agota en una única clase de conducta que forme parte de la clase
de acciones positivas o negativas. Por ello, una conceptualización rigurosa de los
derechos fundamentales basada en el carácter de las obligaciones que cada derecho
genera llevaría a admitir, de un lado, que todos los derechos constituyen un conti-
nuum33, en el que el lugar de cada derecho viene asignado por el peso simbólico del
componente de obligaciones positivas o negativas y; de otro lado, permite distinguir
adecuadamente entre el derecho y las técnicas de protección.
Por obligación positiva habremos de entender toda una gama de conductas orien-
tadas a la satisfacción y tutela del derecho que comprenden una variedad de acciones
y garantías de diferentes tipos (legales, administrativas, judiciales y sociales, dirigidas
éstas últimas a los ciudadanos). El Estado, en última instancia es responsable de la
existencia de un entramado institucional suficiente para la realización de los derechos
que comienza por la legislación para detallar el alcance y las condiciones de ejercicio
de un derecho. Bovero34, partiendo de la consideración de que tener un derecho es

31. G.H.J. van Hoof, “The legal Nature of Economics, Social and Cultural Rights: A rebuttal of Some
Traditional Views”, en The Right to Food. P. Alston y K. Tomasevski (eds), Utrecht, 1984. A. Eide, “Economic,
Social and Cultural Rights as Human Rights”, Economic, Social and Cultural Rights, cit., pp. 21-49.
32. Los instrumentos de derechos humanos de Naciones Unidas y especialmente las Observaciones
Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha sintetizado estas obligaciones en
tres niveles: obligaciones de respeto, obligaciones de protección y obligaciones de satisfacción que integrarían
las de garantía y las de promoción. Un análisis de distintos derechos sociales a partir de este esquema de
niveles de obligaciones puede verse en V. Abramovich, M.J. Añón y Ch. Courtis (coords), Derechos sociales:
instrucciones de uso, 2003, México, D.F., Fontamara.
33. La tesis de que todos los derechos – civiles, políticos y sociales – constituyen un continuum es una posición
desarrollada por V. Abramovich y Ch. Courtis desde sus primeros trabajos sobre este tema, siguiendo la
estela apuntada por A. Eide.
34. M. Bovero, “Derechos, deberes y garantías”, Garantismo. Estudios sobre el pensamiento jurídico de Luigi
Ferrajoli, M. Carbonell y Pedro Salazar (eds.), Madrid, Trotta-UNAM, 2005, pp. 236-237, 241.

62
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

tener una pretensión fundada en una expectativa justificada por una norma existente,
sostiene que de ahí surge una primera obligación que se encuentra implícita y dirigida
en primer término al legislador o a los poderes públicos en general y que prescribe
imponer a alguien, mediante la previsión de sanciones, la realización del derecho en
cuestión, esto es de instituir específicas y adecuadas garantías para el mismo. A este
respecto, defiende la tesis en virtud de la cual toda norma atributiva de derechos
contiene un mandato implícito a quien tiene el poder jurídico de obligar, para que
establezca las correspondientes obligaciones relativas a ese derecho.
A las obligaciones positivas de orden legislativo les deben acompañar las disposi-
ciones necesarias para proteger a los titulares del derecho frente a la posible injerencia
indebida de terceros: en este sentido la actividad preventiva y de carácter reparador
y sancionador – que corresponde a la administración y a los jueces – es básica para
los derechos sociales; así como la ordenación de instrumentos – judiciales o de otro
tipo – de reparación o sanción posteriores a la vulneración del derecho. Todo ello, sin
embargo, exige para todo tipo de derechos – y no sólo para los derechos sociales – el
establecimiento de una compleja organización de jueces, procedimientos, policía, etc,
que solemos dar por supuesta y que supone la existencia de un importante servicio
público y costes presupuestarios, sociales y políticos importantes35.
En el caso de los derechos donde una o varias de sus dimensiones consisten en
prestar recursos, bienes o servicios o la producción de un bien público que aun no
existe, su cumplimiento implica acciones encaminadas a proveer el bien o servicio
o facilitarlo y su violación se produce básicamente por omisión. Ahora bien, las
acciones encaminadas a proveer el bien, la existencia de condiciones institucionales
que hagan posible el acceso al mismo; las formas de organización de la provisión
de bienes; así como el origen de las fuentes de financiación pueden adoptar las
morfologías más plurales.
El relato compartimentado de los derechos encuentra aun otro corolario argu-
mental, dado que de la concepción que distingue de manera radical entre derechos
sociales de prestación y derechos civiles de abstención se ha seguido tradicionalmente
la tesis de una mejor y más justificada protección de estos últimos. Frente a ello,
nuestra insistencia no sólo en la tesis de la continuidad valorativa y estructural de

35. S. Holmes and C. Sustein, The Cost of Rights. Why Liberty depends on Taxes, 1999, New Cork, London,
Norton and Company, p. 15. Los autores inician su análisis con un ejemplo localizado en la zona exclusiva de
Long Island Hamptons en agosto de 1995, donde tuvo lugar un incendio muy extenso pero que no provocó
víctimas ni daños importantes en las viviendas, pues la actuación de fueras locales, estatales, federales y
de voluntarios fue decisiva. Ésta supuso un coste a los contribuyentes norteamericanos de dos millones
novecientos mil dólares. Incluso la protección del derecho de propiedad privada, señalan los autores, impone
esfuerzos colectivos muy costosos. Véase también, Ch. Valentín, “Diritti sociali e republicanesimo negli Stati
Uniti. L’analisi de Cass R. Sunstein”, Materiali per una storia della cultura guiridica, año xxxiii, no 1, 2003.

63
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

todos los derechos, conectada con la tesis de los derechos como un todo complejo,
cuya tutela comporta para el poder obligaciones positivas y negativas, de hacer y de
no hacer, costosas y no costosas36, sino también en la multiplicidad de medidas de
protección y garantía. Por otro lado, aquí resulta crucial retomar la distinción que
hemos realizado al principio al distinguir conceptualmente entre los enunciados
que reconocen derechos o sobre derechos y los enunciados sobre una reclamación
o demanda37. Gomes Canotilho procede a la misma distinción al considerar que
no son coextensivos los enunciados sobre derechos y los que reconocen garantías y
acciones. Sostiene acertadamente, a mi juicio, que tener un derecho connota tener
un fundamento legítimo para realizar una acción o acceder a un bien; mientras que
poder reclamar es sólo un aspecto vinculado con la protección de esa posibilidad38.
Como es sabido, es recurrente, en este contexto la tesis simplista de la falta de
justiciabilidad de los derechos sociales. De la misma forma que cada derecho social
no se resume en un deber (positivo o negativo), sino en un haz de posiciones y en
un conjunto de razones para imponer ulteriores obligaciones, en principio conta-
mos con un abanico de acciones de protección y tutela que van desde la denuncia
del incumplimiento de obligaciones negativas hasta la exigencia de cumplimiento
de obligaciones positivas incumplidas, evidentemente en el marco de un contexto
institucional que haga posible la realización de derechos sociales.
Tradicionalmente, se ha puesto el acento en la vía jurisdiccional como único
vehículo de protección óptima, aun cuando, la existencia de protecciones adecuadas
no garantiza sin más las posibilidades de tutela efectiva de los derechos fundamen-
tales, como denunciara L. Ferrajoli39. Como se ha señalado en numerosas ocasiones
la “justiciabilidad” sólo es una vía de defensa de los derechos aunque quizá no
siempre la mejor. Seguramente el órgano judicial no es el más adecuado para definir
una política pública; ni el contexto limitado de un caso judicial el más apto para
discutir medidas de carácter general, puesto que su adecuación es idónea para la
tutela protectora en caso de violación de un derecho. De ahí que esta tutela no puede
sino plantearse en términos de interacción entre instituciones políticas y órganos
jurisdiccionales como planteamiento más coherente con un modelo democrático,
incluso confiando la tutela de modo deferente en las autoridades políticas antes que
en las jurisdiccionales40.

36. C. Fabre, Social Rights under the Constitution, Oxford Press, 2000.
37. R. Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, cit., 459.
38. En sentido coincidente J.J. Gomes Canotilho, “Tomemos en serio los derechos económicos, sociales
y culturales”, p. 252.
39. L. Ferrajoli denomina a este proceso “falacia garantista”, Derecho y Razón, Teoría del garantismo penal,
1995, Madrid, Trotta, p. 940.
40. C.R. Sunstein es defensor de una teoría constitucional centrada en la promoción de los derechos

64
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

Sin embargo, desde el punto de vista de la protección judicial los derechos


sociales se han visto como derechos “desprotegidos”. Del mismo modo que frente a
su consideración como derechos fundamentales, se ha alegado su falta de protección
jurisdiccional específica a través de un recurso jurisdiccional como es el de amparo.
Pensemos, no obstante que en España, por ejemplo, un derecho social centralmente
prestacional como es la educación está configurado como derecho acorazado con
todas las garantías jurisdiccionales de los derechos fundamentales. En este sentido,
creo que el punto de vista sustantivo o dinámico del que hablamos nos proporciona
algún ejemplo importante de la dirección que se puede adoptar. No cuento con
espacio para detenerme con la atención que merecería esta cuestión, pero quisiera
apuntar únicamente dos ideas de distinto nivel, una hace referencia a la protección
jurisdiccional de orden constitucional y la segunda se mantiene en el ámbito de la
jurisdicción ordinaria.
En España el recurso de amparo es una institución diseñada para tratar las
violaciones de derechos fundamentales, que tienen su origen en disposiciones, actos
jurídicos o prácticas de los poderes públicos41. De forma que cuando la afectación
de un derecho fundamental proviene de un particular, en principio el derecho
afectado queda desprovisto de la cobertura del amparo constitucional, como ocurre
por ejemplo cuando la acción ha sido realizada por un empresario. En estos casos, se
acude a una vía indirecta o a una cierta ficción a través de la que es posible legalmente
revisar en amparo, pues se considera que son razones de justicia material las que
justifican la importancia de dar cobertura a una situación así. El supuesto recibe
protección por vía de amparo al considerar que es el poder judicial – poder público
– el que a través de una sentencia que no repara el daño causado por inaplicación
o aplicación equivocada del precepto constitucional que establece el derecho en
cuestión, da lugar al presupuesto legalmente exigido para la interposición del recurso
de amparo, es decir, un acto de un poder público – el judicial; con independencia
de que la lesión del derecho se haya producido originariamente en una relación
jurídica entre particulares, aunque este supuesto tiene algunas limitaciones42. Esta
forma indirecta de actuar sobre los derechos fundamentales en las relaciones entre
particulares hace que, como afirma P. Peréz Tremps, su eficacia sea muy similar a

sociales desde una perspectiva del sistema político democrático basada de un modo complejo en el ideal de
la democracia deliberativa. De este autor, The Cost of Rights, cit., y The Partial Constitution, Cambridge,
Mass., Harvard University Press, 1994.
41. Art. 53.2 CE y art. 41.2 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, modificada por la L. O. de
24 de mayo de 2007 del Tribunal Constitucional, arts. 43 y ss.
42. M. C. Palomeque, Los derechos laborales en la Constitución Española. Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1991. Pablo Pérez Tremps, “Justicia constitucional y defensa de los derechos fundamentales en
Europa”, cit., pp. 320-321. Por todas las sentencias en este sentido, véase, STC 171/1989.

65
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

la eficacia directa, especialmente a través de la acción de los órganos judiciales. En


el caso de los derechos sociales que no cuentan con esta protección jurisdiccional
directa estas posibilidades se abren básicamente a partir de su conexión con derechos
fundamentales que cuentan con la aquella.
El segundo aspecto relevante en materia de derechos sociales es el funciona-
miento cotidiano de la jurisdicción ordinaria especialmente en aquellos derechos
que cuentan con una mayor dimensión prestacional, me refiero a la exigencia de
responsabilidad patrimonial del Estado por la prestación de los servicios públicos,
que parece ser el campo sobre el que se vierten las mayores críticas. Puesto que los
derechos sociales que establecen obligaciones sobre particulares, protegen bienes
fundamentales, reconocen status o establecen libertades no tienen dificultades para
plantear su incumplimiento ante los tribunales ordinarios en unos casos y ante la
jurisdicción constitucional en otros. A este respecto las acciones u omisiones que
deterioran gravemente bienes públicos que ya existen pueden funcionar del mismo
modo a través de normas sancionadoras y de carácter reparador e indemnizatorio
de naturaleza administrativa, penal o civil aplicables por órganos jurisdiccionales.
El caso que nos ocupa es aquél en el que el derecho consiste en prestar un
servicio o garantizar un bien público como la salud, o la protección social. Las
principales coordenadas en las que éste se puede desarrollar serían43: la existencia
de un servicio público, entendido en sentido funcional y orgánico; cualquiera que
sea el sujeto prestador del servicio, dado que la privatización de las actividades y
servicios públicos no puede comportar una disminución de la garantía de un ser-
vicio público; el carácter objetivo de la responsabilidad y el daño que acontece sea
materialmente un riesgo jurídicamente relevante creado por el servicio público o
que ese daño pueda ser objetivamente imputable al sujeto que lo ha causado. Este
sería el elemento básico de esta institución. El fundamento último de esta respon-
sabilidad no se encuentra en la peligrosidad de la conducta realizada, sino en un
criterio de equidad en virtud del cual quien crea un riesgo debe responder por los
daños que sean realización del mismo. Es una institución que trata de garantizar
la indemnidad frente a daños que la actividad de sujetos que prestan un servicio
público puede ocasionar. Se trata, en definitiva, de una institución que regula en
general la responsabilidad por el funcionamiento de los servicios públicos y no la
responsabilidad de la administración y que, en cierto modo sustituye o combina
como principio rector de la responsabilidad el tradicional principio individualista
de la culpa, con el principio más solidario del riesgo.

43. M. Beladiez, Responsabilidad e imputación por daños por el funcionamiento de los servicios públicos,
Madrid, Tecnos, 1997, pp. 43 y ss.

66
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

3. Los derechos sociales como momento esencial


del proceso democrático. La ley como garantía
El argumento que caracteriza a los derechos sociales en este último estadio indica
que se trata de derechos de configuración legislativa44. Al hacer esta afirmación se
señalan dos ideas centrales: los derechos sociales no son derechos fundamentales,
sino derechos de otro tipo – derechos legales –, por lo tanto, con independencia de
su reconocimiento constitucional sólo pueden resultar exigibles en la medida en que
sean desarrollados por el legislador. De otro lado, el legislador cuenta con un margen
amplísimo para proceder o no a su desarrollo. En definitiva lo que se afirma es que
el legislador está autorizado tanto a no desarrollarlos como a imponerles restricciones
arbitrarias dado que no existiría ningún instrumento jurídico en condiciones de obli-
garle a adoptar determinadas normas. Hemos heredado este planteamiento originario
de Weimar que, a pesar de que encontró voces que interpretaron el reconocimiento de
los derechos sociales como un momento esencial del proceso de democratización45 y a
pesar también del cambio de condiciones históricas y de la fisonomía constitucional
de posguerra, se ha mantenido como criterio de valoración en las constituciones
democráticas, sólo que con una diferencia importante. Así como en la década de
los 20 del pasado siglo – relata A. Baldasarre – la relación entre los derechos de
libertad y los derechos sociales germinales se vio como un “mal compromiso” entre
liberalismo y socialismo, o como una contradicción insoluble que debía resolverse
considerando sólo a los primeros como derechos fundamentales propiamente dichos;
la interpretación en el marco de los estados constitucionales, por lo que respecta a
éstos derechos, se planteó como una contradicción entre los principios del estado
de derecho liberal y el estado social; dicho de otro modo, se asumió implícitamente
la imposibilidad de incorporar todas las implicaciones jurídico-políticas del estado
social, de ahí que los derechos sociales quedaran limitados a principios programáticos
y cumpliendo su función como criterios interpretativos que imponen al legislador
su desarrollo, concreción y gradación46.

44. G. Pisarello ha abordado en repetidas ocasiones esta tesis, puede verse, Derechos sociales, M. Carbonell
(ed), México, Los derechos sociales y sus garantías, cit., pp. 83 y ss.
45. A. Baldasarre, hace referencia en este sentido a Kelsen. G. Gurtvich, en este sentido, considera a los
derechos sociales la garantía de la integración y participación de las personas y los grupos como base del
sistema democrático, en tanto que son la garantía del carácter democrático del autogobierno y la autonomía,
La déclaration des droits sociaux, Paris, Librairie Philosophique J. Vrin, 1946, pp. 70 y ss.
46. Sobre este proceso, véase A.E. Pérez Luño, “La positividad de los derechos sociales”, La tercera generación
de derechos humanos, Madrid, Thomson Aranzadi, 2006, pp. 300 y ss. Sobre la consideración de los derechos
sociales como derechos de configuración legal y como principios programáticos véase E. Forsthroff, El
Estado de la sociedad industrial, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1975, pp. 258 y ss.

67
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

La cuestión para A. Baldasarre47 es que una toma de posición como ésta se


muestra incapaz de superar los límites del estado liberal y reinterpretar esta fórmula
a la luz de las transformaciones que comporta la implantación de un sistema de
democracia pluralista. Esta incapacidad de superar la concepción originaria de los
derechos sociales como derechos legales y conferirles un adecuado estatuto como
derechos constitucionales, porque se ha llevado a cabo una valoración discutible y
superficial de las transformaciones del estado liberal de derecho en un marco de
democracia pluralista, asumiendo los cambios operados en el principio de legalidad,
especialmente en sus relaciones con las concepciones de la libertad y la igualdad48.
La tesis que vincula una concepción material del estado democrático de derecho
con el reconocimiento constitucional de derechos sociales, incidiendo en una confi-
guración jurídico-política de ellos y una interpretación coherente con los principios
del estado de derecho, cuenta con defensores y detractores. Elias Díaz49 desde su
Estado de Derecho y sociedad democrática y a lo largo de buena parte de sus obras
posteriores explica el Estado de Derecho como institucionalización jurídico-política
de la democracia, siendo su razón de ser la protección y efectiva realización de los
derechos fundamentales, incluyendo los derechos sociales. El fundamento de validez
de la democracia pluralista radica en la autonomía moral y el ser humano como fin
en sí mismo, participante en un doble sentido en la constitución del propio sistema,
a través de la formación de la ley y a través de la participación en los resultados
sociales50. Tales derechos, sin embargo, no presumen que los seres humanos son
seres autónomos, libres e iguales, sino que deben serlo y para ello son necesarios
contextos institucionales adecuados que lo hagan posible, los derechos serían así los
instrumentos adecuados para ello. En estas condiciones, los derechos fundamentales
son fundamento de legitimidad tanto de una teoría de la justicia, como de una
teoría de la autoridad; frente a las posiciones que disocian ambos problemas como
cuestiones con un fundamento distinto. L. Hierro51 se refiere así a las funciones que

47. Ibid., pp. 45-48.


48. K.D. Ewing atribuye a los derechos sociales la función constitucional de dotar de significado a los
principios constitucionales de libertad e igualdad, son garantía de la participación social. “The Case for
Social Rights”, en Protecting Human Rights. Instruments and Institutions, T. Campbell y J. Goldsworthy,
Oxford University Press, 2005, pp. 335 y ss.
49. E. Díaz, Estado de Derecho y sociedad democrática, Madrid, Cuadernos para el diálogo, 1966. Entre sus
últimos trabajos, “Estado de Derecho y derechos humanos”, Constitución y derechos fundamentales, cit., pp.
17-40. Sobre los derechos fundamentales como fundamento de la normatividad de la constitución véase,
G. Peces-Barba, “La cultura jurídico-política de la Constitución de 1978”, en La Constitución a examen.
Un estudio académico 25 años después, G. Peces-Barba y M.A. Ramiro (coord), Madrid, Marcial Pons,
2004, pp. 92 y ss.
50. E. Díaz, “Estado de Derecho y derechos humanos”, cit., p. 28.
51. L. Hierro, “¿Qué derechos tenemos”, art. cit., 359.

68
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

caracterizan el concepto de derechos fundamentales, primero ser condición necesaria


para que el titular pueda desenvolverse como agente moral en un contexto dado y
ser fundamento de legitimidad de los sistemas jurídicos. Las normas son legítimas
porque son necesarias para el desarrollo de la autonomía individual, la competencia
normativa es legítima si y sólo si deriva del ejercicio de la autonomía por los desti-
natarios de las normas (esto es, del consentimiento) y las normas son justas si y sólo
si tienen como contenido la protección y la promoción de esa misma autonomía.
Es en este sentido, como pueden ser adscritos, de acuerdo con Habermas52, a las
condiciones constitutivas de una práctica de formación discursivo-pública de la
opinión y la voluntad; por ello forman parte de la propia estructura constitutiva de
la praxis democrática y, al mismo tiempo, su configuración jurídica queda confiada
a los resultados del ejercicio de la misma.
Precisamente, en el estado democrático tanto los derechos sociales como los
demás derechos fundamentales desempeñan un papel importante en el equilibrio
de las posiciones de los sujetos implicados en el complejo proceso de decisión de
la política en un sistema pluralista53. La continuidad axiológica y estructural de
todos los derechos pone sobre el tapete la afirmación de que los derechos sociales
no sólo son compatibles con la democracia, sino que son un componente esencial de
los valores fundamentales de la misma, no habiendo pues razones de peso para su
postergación o falta de consideración como tales. Antes al contrario, las exigencias
morales que incorporan son tan fuertes que tienen la pretensión de ser reconocidas
como derechos subjetivos frente a los poderes públicos y privados, puesto que lo
que hace de algo un derecho son las razones especialmente fuertes para que algo
sea jurídicamente protegido.
Sostener que los derechos fundamentales son un criterio de legitimidad con
proyección tanto en la teoría de la justicia como en la teoría de la autoridad tiene
ciertas implicaciones en la relación, a veces contradictoria o en tensión, entre derechos
y democracia en contextos constitucionales54. Evidentemente no podemos siquiera
dar cuenta de la profundidad de los debates a propósito de los límites que el consti-
tucionalismo impone sobre el principio de mayorías en dos ámbitos especialmente,
al considerar los derechos como un ámbito protegido frente al legislador ordinario
y al atribuir el control de constitucionalidad a un órgano cuya justificación no es

52. , J. Habermas, Facticidad y validez, cit., p. 188. G. Pisarello “Las afinidades constitucionales de
Habermas”, Jueces y Democracia, p. 39.
53. A. Baldasarre, Los derechos sociales, cit., p. 73.
54. R. Alexy se refiere a ello como doble naturaleza de la relación democracia-derechos humanos. “Derechos
fundamentales y estado constitucional democrático”, en Neoconstitucionalismo(s), M. Carbonell (ed.);
Madrid, Trotta, 2003, pp. 31-47.

69
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

coincidente con la legitimidad democrática originaria. En este debate conviene, sin


embargo, como advierte L. Prieto55, no perder el horizonte y tomar conciencia de las
distancias entre el ideal democrático y la realidad constitucional de cada momento;
de ahí que ésta exija recurrir a una serie de ficciones muy funcionales para mantener
el equilibrio entre constitución y democracia, entre el fundamento democrático del
poder político y la limitación por los derechos fundamentales.
Desde este presupuesto, el modelo constitucional ideal atribuye al procedimiento
democrático, mayor valor moral que a ningún otro56, en tanto que, en línea de prin-
cipios57, es expresión – como escribe J.C. Bayón58 – del derecho a la igualdad moral
como derecho a la participación en pie de igualdad en la toma de decisiones públicas,
corolario de la idea de que todos somos merecedores de igual consideración y respeto,
no sólo como individuos, sino también como ciudadanos. El modelo constitucional,
por otra parte, cuenta, en su seno, con una gama de submodalidades que van desde la
mayor rigidez del mismo hacia formas de composición más débiles. La justificación
institucional de cada uno depende de la forma de combinar o equilibrar el valor
intrínseco del procedimiento democrático con su valor instrumental: la mayor o
menor probabilidad de alcanzar resultados justos59. En términos absolutamente
generales se puede afirmar que las respuestas se encuentran en dos terrenos, en el
de los derechos fundamentales y en el control de constitucionalidad, pero se trata
de cuestiones con distinto alcance y presupuestos. Si como hemos sostenido inicial-
mente la legitimidad de las normas reside en ser el resultado de la autonomía moral
en condiciones de igualdad y las normas son legítimas si protegen y promueven esa
misma autonomía, los derechos imponen límites al legislador y actúan, como escribe
J.J. Moreso60, como un precompromiso en el ámbito de la deliberación. La base de
la toma de decisiones debería asemejarse cada vez más a la democracia participativa
real de personas y grupos.
Ahora bien, la exigencia de constitucionalización de los derechos está vinculada
a la especial posición que ocupan los derechos fundamentales en el Estado constitu-
cional61 que se manifiesta en un reforzamiento de sus garantías o de su resistencia
jurídica frente a eventuales lesiones originadas por los poderes públicos y, en primer

55. L. Prieto, Justicia constitucional y derechos fundamentales, cit., pp. 144-145.


56. Elias Díaz, De la maldad estatal a la soberanía popular.
57. El principio de igual consideración y respecto de la dignidad concretado en la igualdad política es,
ciertamente, un ideal.
58. J.C. Bayón, “Discusiones y Democracia y derechos: problemas de fundamentación del constitucionalismo”,
en Constitución y derechos fundamentales, op cit., p. 123.
59. J.C. Bayón, “Democracia y derechos. Problemas de fundamentación del constitucionalismo”, cit., p. 128.
60. J.J. Moreso, “El alcance del precompromiso”, Revista Discusiones, 2000.
61. L. Prieto, Justicia constitucional y derechos fundamentales, cit., pp. 230 y ss.

70
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

término, el legislador y también en las relaciones horizontales o entre particulares.


Las dudas sobre la constitucionalización de los derechos sociales tienen que resolverse,
como advierte G. Pisarello, atendiendo al contenido constitucionalmente material
del ordenamiento y dejando al legislador democrático que actúe. La limitación
del legislador reside, en primer término, en el deber implícito que tiene de sentirse
vinculado en el desarrollo y protección de los derechos. El legislador está obligado a
ser activo en relación con las normas que establecen fines al Estado; es decir, podrí-
amos hablar de un deber de legislar o de proscribir la parálisis legislativa62. En este
sentido se argumenta que la inactividad absoluta es inconstitucional; es decir, que el
legislador puede determinar libremente como quiere regular una institución, pero el
“cuando” no puede quedar a su entera discrecionalidad. Estaría prohibida no sólo la
inactividad, sino también la desatención absoluta del fin o del programa por parte de
los órganos del Estado. Es decir, el legislador no puede considerarse desvinculado de
los fines constitucionalmente diseñados, ni de la necesidad de desarrollar y concretar
tales fines. De ahí las exigencia que provienen de ciertos principios básicos incorpo-
rados a los Tratados de Derechos Humanos como el principio de obliga a adoptar
medidas, “hacerlo en un plazo razonable” y garantizar unos mínimos básicos o unos
niveles esenciales de todo derecho63; así como la prohibición de supresión definitiva
de las medidas legislativas una vez han sido adoptadas, esto es el principio de no
regresividad o de retroceso social: prohibición de suprimir medidas legislativas que
tiendan a realizar el fin constitucionalmente prescrito64.
Todos los derechos, no sólo los sociales o los de participación son derechos de
configuración legal, en el sentido de que su plena eficacia resultaría impensable
sin una activa intervención legislativa. Los derechos de cualquier tipo que sean
precisan de la acción del legislador para su concreción, desarrollo y efectividad65.
Ésta parece ser la interpretación más coherente con las exigencias de la democracia
constitucional comprometida con la realización de derechos ligados a la autono-
mía de todos en condiciones de igualdad. Además la ley cuenta con una legitimi-
dad originaria que la hace ser el vehículo más idóneo y garantista de un derecho.

62. C. Bernal, “Fundamento, concepto y estructura de los derechos sociales. Una crítica a “¿existen derechos
sociales?” de Fernando Atria, Discusiones, 2004, p. 120 y su libro El principio de proporcionalidad y los
derechos fundamentales, Madrid, CEC, 2003.
63. Art. 2.1 PIDESC: Cada uno de los estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto
por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económica y técnicas,
hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,
inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
64. Sobre este principio Ch. Courtis (comp.), Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de
derechos sociales, Buenos Aires, CEDAL-CELS, 2006.
65. M. Sheinin, “Direct Applicability of Economic, Social and Cultural Rights: A Critique of the Doctrine
of Self-Executing Treaties, en Economic, Social and Cultural Rights, Textbook, cit., pp. 54 y 79.

71
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

La cuestión parece dilucidarse entre los derechos reconocidos por la constitución


y los derechos que la doctrina denomina de “configuración legal originaria” que,
sin embargo, también cuentan con reconocimiento constitucional. Los derechos
se realizan, en este supuesto, a partir de su reconocimiento constitucional, en los
términos que especifiquen las leyes66. Si hablamos de derechos fundamentales como
parte de la legitimidad de un modelo democrático, el legislador debe tener capacidad
para regularlos e incluso limitarlos pero con ciertas garantías en sus contenidos67. Es
ilusorio, como escribe L. Prieto68, pensar que aun cuando la constitución contuviera
unos derechos plenamente determinados tendría lugar una menor intervención del
legislador.
La función objetiva de las disposiciones constitucionales sobre derechos sociales
imponen al legislador un determinado deber de legislar y deberes de actuación que
pesan sobre la administración y el poder judicial. Entre esas garantías podemos
valorar la reserva de ley como institución, de un lado, deferente con el legislador
ordinario y, de otro, orientada a salvaguardar los principios de igualdad compleja
y seguridad jurídica. Sin duda, la garantía del principio de legalidad es el plantea-
miento más coherente con las exigencias democráticas de este modelo de estado69. La
exigencia del contenido esencial de los derecho junto al principio de justificación de
toda limitación70 son corolario de esta idea. Las dificultades de precisar el contenido
esencial de un derecho son comunes a todos los derechos, no es algo específico
de los derechos sociales. El concepto de contenido esencial, como sabemos, sigue
siendo demasiado difuso e indeterminado, porque es muy difícil suministrar criterios
mínimamente orientativos para delimitar en abstracto lo esencial de un derecho.

66. Esta es una cuestión crucial por lo que respecta a los derechos de los extranjeros en España puesto
que son titulares de los derechos del título primero de la constitución “en los términos que establezcan
los tratados y la ley” (art. 13.1 CE). Esta interpretación no es sin embargo constante, sobre ello veáse. J.
De Lucas, “Algunas tesis sobre el desafío que plantean los actuales flujos migratorios a la universalidad
de los derechos humanos”, Una discusión sobre la universalidad de los derechos humanos y la inmigración, I.
Campoy (ed), Madrid, Dykinson, Instituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas, 2006, pp. 70
y ss. A. Solanes, “Integración sin derechos: de la irregularidad a la participación”, Cuadernos Electrónicos
de Filosofía del Derecho, no 14, disponible <http://www.uv.es/CEFD/Index_14.htm>.
67. Sobre la diferencia entre limitación y delimitación de derechos fundamentales véase L. Prieto, Justicia
Constitucional y derechos fundamentales, Madrid, Trotta, 2003, pp. 223 y ss.
68. L. Prieto, ibid, cit., p. 220.
69. J. Ansuategui, Poder, Ordenamiento jurídico y derechos, Dykinson, Instituto de Derechos Humanos
Bartolomé de las Casas, 1997, pp. 44 y ss..
70. Como señala L. Prieto la exigencia de justificación es una garantía central en los sistemas constitu-
cionales y obliga a justificar cualquier medida o disposición restrictiva, entendida como límites eternos o
como delimitación interna (L. Prieto). Por tanto la obligación que tiene el legislador de respetar el contenido
esencial de los derechos fundamentales no es la garantía más importante, menos aun entendida como un
núcleo delimitado de intangibilidad con desprotección de lo que queda fuera de él.

72
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

En este punto, como escribe L. Prieto71, no podemos hablar de partes del contenido
de un derecho; de lo que se trata es de comprobar si al final de la regulación legis-
lativa el derecho puede seguir siendo reconocible como un derecho constitucional.
En todo caso, es errónea, como advierte C. Bernal72, la pretensión de diseccionar
un derecho para encontrar su núcleo como si se tratara de un ente aislado; cuando
lo fundamental es entender que los derechos fundamentales son parte de un sistema
constitucional, en el que lo mínimo y lo máximo se define por la relación con otros
derechos o bienes del sistema. En todo caso, la falta de respeto a ese contenido
mínimo supone que el derecho queda desnaturalizado, desfigurado, irreconocible e
impracticable; su ejercicio puede acabar desvirtuado y la dignidad de sus destinata-
rios menoscabada. G. Canotilho73 concreta este límite en un mínimo de actividad
legislativa, la satisfacción del mínimo existencial y el derecho al no retroceso en las
prestaciones correspondientes al núcleo esencial de los derechos sociales
Evidentemente todo esto tiene una especial relación con el control de constitu-
cionalidad, las dudas se encuentran centralmente en el ejercicio del mismo como
garantía objetiva de la Constitución, concretamente cuando se somete a examen
el desarrollo legislativo de un derecho fundamental que puede ser evaluado como
inconstitucional. Aunque, como sabemos, la garantía constitucional objetiva com-
prende un ámbito mucho mayor que consiste en el control de constitucionalidad
de los actos y disposiciones de todos los poderes del estado – judicial y administra-
ción –, sobre los que no se plantean las mismas impugnaciones de legitimación. El
modelo constitucional institucionaliza formas especiales de justicia constitucional
que pueden articularse de diversos modos, pero siempre llamadas a determinar las
responsabilidades político-constitucionales y a equilibrar continuamente las decisio-
nes legislativas con los valores abstractos de la constitución a través de una aun más
indeterminada “razonabilidad” que se resume en la exigencia de no-arbitrariedad74.
Sin embargo no se plantea problema alguno con lo que se denomina la garantía

71. Luis Prieto, Justicia constitucional y derechos fundamentales, pp. 218 y ss. Principio de justificación
p. 233: El contenido esencial es una garantía de los derechos frente a la acción del legislador, pero el
atrincheramiento de los derechos o su resistencia no deriva de la garantía del contenido esencial, sino del
principio de constitucionalidad. L. Prieto, 232. Ch. Courtis; V. Abramovich, Los derechos sociales en el
debate democrático, cit., pp. 27 y ss.
72. C. Bernal, 132. Asimismo, el legislador no está vinculado a cada derecho, considerado de manera
aislada, sino a la Constitución en su conjunto y, por consiguiente, puede haber derechos, bienes o fines
incompatibles o razones inconstitucionales que impidan garantizar en una precisa situación el mínimo de
un derecho social. Carlos Bernal, p. 137); C. Bernal, “Fundamento, concepto y estructura de los derechos
sociales. Una crítica a ¿”Existen derechos sociales?” de Fernando Atria, Revista Discusiones, 2004, pp. 54 y ss.
73. J.J. Gomes Canotilho, “Metodología Fuzzy y camaleones normativos en la problemática actual de los
derechos económicos, sociales y culturales”, Revista Derechos y Libertades, no 6, 1998, p. 45.
74. A. Baldasarre, Los derechos sociales, cit. R. Alexy, Teoría de los derechos fundamnetales.

73
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

jurisdiccional subjetiva75 o en aquellos supuestos en que el Tribunal Constitucional


determina el peso de un derecho cuando entra en conflicto con otro76.
Las respuestas a la primera cuestión dependen del alcance del constitucionalismo
y el grado de deferencia del órgano de control de constitucionalidad respecto a las
decisiones legislativas, aun cuando en ningún caso se espera del legislador que ejecute
la constitución a través de la legislación, como si debe hacer el reglamento respecto a
la ley. Las propuestas, en este sentido, van de la exigencia de respeto escrupuloso a la
presunción de constitucionalidad a favor del legislador, a la inversión de la presunción
como consecuencia de la posición preferente de los derechos fundamentales en el
ordenamiento jurídico77.
Las funciones y relaciones correspondientes al legislador y a la jurisdicción cons-
titucional exigen recomponer constantemente una división del trabajo que nunca
ha quedado demasiado bien perfilada en la que el legislador desarrolle los derechos
sin volverlos irreconocibles y se eviten los posibles excesos de la jurisdicción consti-
tucional. No podemos pensar en la articulación de los derechos sociales en el marco
del estado constitucional sin vincularlos a tres pilares78: una libertad significativa
del legislador especialmente en el diseño de políticas sociales y económicas; un
legislador comprometido o vinculado con los contenidos constitucionales y una
actuación del órgano de control de constitucionalidad que reconozca la primacía del
proceso legislativo en la delimitación de los derechos, reservándose, con palabras de
G. Pisarello, el control de aquellos elementos básicos indispensables para el ejercicio
de la autonomía y para la salud del propio procedimiento democrático.
El recorrido que hemos llevado a cabo pone de relieve que una caracterización
de los derechos sociales en términos de derechos del ciudadano a un prestación
positiva por parte del Estado es una presentación insuficiente, en cierto modo
falaz e interesada de los derechos sociales. Sostenida por la fuerza de la tradición
dogmático-constitucional y la inadecuación de los sistemas jurídicos a las exigencias
institucionales que estos derechos imprimen. En estas condiciones, el grado de
indeterminación de los contenidos materiales y principios constitucionales ha tenido
valencias de distinto orden para los derechos sociales que se han visto limitados o
postergados como consecuencia de la incidencia ideológica y fáctica del mercado
sobre la política y el derecho. Postergación y limitación que es paralela a la que

75. L. López Guerra, “La garantía de la constitución”, La Constitución a examen. Un estudio académico 25
años después, G. Peces-Barba y M.A. Ramiro (coord.), Madrid, Marcial Pons, 2004, pp. 239 y ss.
76. J.J. Moreso, “El alcance del precompromiso”, Revista Discusiones, 2000; L. López Guerra, “La garantía
de la constitución”, La Constitución a examen, cit., pp. 253-254.
77. L. Prieto, “La limitación de los derechos fundamentales y la norma de clausura del sistema de libertades”,
Revista Derechos y Libertades, 8, 2000.
78. C. Bernal art. cit., p. 121. G. Pisarello, Los derechos sociales, cit., . pp. 90 y ss.

74
3. Elementos para una teoría de los derechos sociales… | María José Añon Roig

acontece sobre los derechos de libertad y de participación política, frente al avance


de los derechos patrimoniales – éstos sí, acorazados en sus dispositivos de protección
–, el incremento de las desigualdades sociales, la exclusión de personas y grupos en la
participación en los resultados sociales, la erosión de garantías de seguridad jurídica
sustantiva y procesal. Como certeramente apuntó L. Ferrajoli, no son los derechos y
libertades, civiles, políticos y sociales, los que colisionan entre sí; sino las libertades
y los poderes de todo orden que minimizan la autonomía individual y erosionan las
bases democráticas del Estado de Derecho. Contamos, sin embargo, con herramien-
tas de diverso orden en el marco de un modelo jurídico-político constitucional para
dar contenido a una concepción de los derechos sociales en términos de derechos
fundamentales de las personas.

75
4
A judicialização do direito à saúde:
a obtenção de atendimento médico,
medicamentos e insumos terapêuticos
por via judicial – critérios e experiências
JOÃO AGNALDO DONIZETI GANDINI,
SA M A N T H A FE R R E I R A BA R I O N E E
A N D R É EVAN G ELIS TA D E S O UZ A

“Não hei de pedir pedindo, senão protestando


e argumentando, porque essa é a arma
daqueles que não pedem favor, mas Justiça.”
Eduardo Couture

1. Introdução
“A saúde é um direito de todos e um dever do Estado”. Com
essas palavras a Constituição Federal de 1988 abre seu art. 196 para
expressar o compromisso do Estado de garantir a todos os cida-
dãos o pleno direito à saúde. Essa garantia, conforme a literalidade
do artigo mencionado, será efetivada “mediante políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para
sua promoção, proteção e recuperação”.
De forma inédita no constitucionalismo brasileiro, a Constituição
Federal de 1988 trouxe a dignidade da pessoa humana como o valor
maior do Estado, o núcleo constitucional supremo em torno do qual
gravitam os demais direitos. Os direitos fundamentais, incluindo aí
os direitos sociais, seriam, pois, os guardiões da dignidade humana.
A saúde é, portanto, verdadeiro direito fundamental social, cujo
conceito se relaciona com um “completo estado de bem-estar físico,

77
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

mental e social”1 do homem, sem o qual não se imagina possível uma vida digna.
É preciso, no entanto, ir além.
O direito à saúde deve ser encarado como direito fundamental social subjetivo,
passível de ser tutelado judicialmente caso o Estado não promova as prestações
materiais necessárias à sua completa realização. A intenção de se atribuir a deter-
minados direitos a qualificação de fundamentais não pode se restringir à satisfa-
ção de objetivos meramente acadêmicos, despreocupada de qualquer consequência
prática. Ao revés, todo direito fundamental é acima de tudo uma norma de caráter
principiológico, dotada de força normativa, e cuja aplicação não se restringe a casos
pontuais e específicos, estando apta para promover a máxima eficácia dos valores
garantidos pela Constituição Federal.
A esse respeito, ensina-nos Luís Roberto Barroso2 que

qualificar um dado direito como fundamental não significa apenas atribuir-lhe uma
importância meramente retórica, destituída de qualquer consequência jurídica. Pelo
contrário, conforme se verá ao longo deste estudo, a constitucionalização do direito à
saúde acarretou um aumento formal e material de sua força normativa, com inúmeras
consequências práticas daí advindas, sobretudo no que se refere à sua efetividade,
aqui considerada como a materialização da norma no mundo dos fatos, a realização
do direito, o desempenho concreto de sua função social, a aproximação, tão íntima
quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social.

Para cumprimento desse dever que a Constituição lhe impõe, o Estado instituiu
entidades públicas, ora pertencentes à Administração direta, ora à Administração
indireta, bem como criou mecanismos de cooperação entre essas entidades e entre
entidades do setor privado, de modo que a execução das políticas públicas de saúde
se efetive de modo universal e igualitário, observando as peculiaridades regionais e
sociais da população que atende.
A razão de ser dessa complexa estrutura de atuação não poderia ser outra senão
a ditada pela própria Constituição Federal: garantir a todos o direito à saúde.
No entanto, de forma paradoxal, pela sua própria extensão e complexidade,
essa estrutura vem se mostrando ineficaz. Seu funcionamento demanda alto custo,
há falta de investimentos, a pluralidade de normas não raro gera controvérsias que
dificultam a atuação, enfim, há uma série de elementos que podem ser apontados
como causas da “falência” dessa estrutura.

1. Trecho do conceito de sáude oferecido pela Organização Mundial da Saúde (OMS). Fonte: <http://
www.who.int/en/>.
2. Barroso, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de Suas Normas: limites e possibilidades
da Constituição Brasileira, 3. ed. São Paulo: Renovar, 1996, p. 83.

78
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

A prestação de assistência farmacêutica, ou, melhor dizendo, a falta ou a falha


na prestação da assistência farmacêutica é um fator que evidencia a ineficiência da
estrutura do Sistema Único de Saúde – SUS e caracteriza patente afronta ao direito
fundamental à saúde.
No momento, o assunto é candente na comunidade jurídica, na comunidade
médico-farmacêutica, na Administração e na imprensa. Isso porque a população
tem se valido do Poder Judiciário para executar essa prestação, ou seja, o Judiciário
tem sido provocado a coagir a Administração a cumprir o dever que a Constituição
lhe impõe, garantindo, assim, o exercício do direito à saúde.
É tão expressiva a quantidade de ações judiciais com esse intuito que o fato já
vem sendo chamado de “judicialização da assistência farmacêutica”, “judicialização
da saúde” ou “fenômeno da judicialização dos medicamentos”.
O direito de se valer do Poder Judiciário para executar essa obrigação é tão
certo quanto o dever do Estado à prestação de atendimento médico e assistência
farmacêutica, tanto que a própria Constituição Federal o assegura (art. 5o, inciso
XXXV).
No entanto, quando a Administração é constrangida, nas vias jurisdicionais, a
prestar, indiscriminadamente, atendimento médico e assistência farmacêutica, os
cofres públicos sofrem grande prejuízo, comprometendo o funcionamento do Estado
como um todo e não apenas da estrutura do SUS.
O presente artigo tem por fim analisar as peculiaridades dessa “judicialização
da prestação de assistência médico-farmacêutica”, indicando os principais aspectos a
serem observados por aqueles que a pleiteiam e a concedem, de modo a racionalizar
e equilibrar os direitos que dela são objeto.
Num primeiro momento, discorremos brevemente sobre o direito à saúde e sua
regulamentação, constitucional e infraconstitucional, bem como sobre os princípios
que informam sua interpretação e a atuação jurisdicional na efetivação de políticas
públicas.
Posteriormente, tratamos de alguns aspectos que, a despeito das discussões teó-
ricas, possuem relevância prática no manejo das ações judiciais, como a questão da
competência do ente público – que interfere na legitimidade passiva processual – e
a questão da escolha do procedimento a ser utilizado.
Por fim, trouxemos à baila notícia de experiência prática da comarca de Ribeirão
Preto-SP, que tem se mostrado eficaz e afim com os critérios que devem nortear a
“judicialização da assistência farmacêutica”.

79
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

2. O Direito à saúde e à assistência


farmacêutica na Constituição Federal
Não se pode afirmar que as Constituições passadas foram totalmente omis-
sas quanto à questão da saúde, já que todas elas apresentavam normas tratando
dessa temática, geralmente com o intuito de fixar competências legislativas e
administrativas.
O tema da saúde, segundo José Afonso da Silva, “não era de todo estranho ao
nosso Direito Constitucional anterior, que dava competência à União para legislar sobre
defesa e proteção da saúde, mas isso tinha sentido de organização administrativa de
combate às endemias e epidemias. Agora é diferente, trata-se de direito do homem”3.
Entretanto, a Constituição de 1988 foi a primeira a conferir a devida importância
à saúde, tratando-a, como vimos, como direito fundamental, o que permitiu uma
maior aproximação entre as inúmeras declarações internacionais de direitos humanos
e o próprio texto constitucional.
É oportuno ressaltar que declarações internacionais foram fundamentais para
o reconhecimento dos direitos sociais, entre os quais o direito à saúde. Isso porque,
após a Segunda Guerra Mundial, quando o mundo todo restou abalado com as
atrocidades sofridas e a sociedade internacional passou a questionar as condições
humanas, surgiu a necessidade de garantir de modo efetivo os direitos humanos.
Os Estados viram-se, pois, obrigados a atribuir sentido concreto aos direitos sociais.
Esse movimento iniciou-se em 1948 com a Declaração Universal dos Direitos
Humanos, “fonte mais importante das modernas constituições”4, estabelecendo
um vasto campo de dispositivos referentes aos direitos sociais, em especial à saúde.
Vejamos:

Art. XXV – Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a
sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados
médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego,
doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em
circunstâncias fora de seu controle.

A partir desses documentos declaratórios de direitos humanos, os ordenamentos


jurídicos de cada país tendem a garantir internamente os direitos fundamentais (sem
perder de vista a necessidade conjunta de internacionalização), sob uma perspectiva
de generalização (extensão da titularidade desses direitos a todos os indivíduos).
3. Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005,
p. 308-309.
4. Sussekind, Arnaldo Lopes. Direito Internacional do Trabalho, 2. ed. São Paulo: LTr, 1987, p. 31.

80
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

No Brasil, a influência proporcionada por essas declarações de direitos atingiu


seu ponto máximo com a promulgação da Constituição Federal de 1988, cujo texto
contempla inúmeros dispositivos que tratam expressamente da saúde.
De forma direta, é possível afirmar que o tema da saúde, em seu tratamento
constitucional, está calcado sob duas características principais: a sua inclusão como
direito fundamental e o estabelecimento das regras gerais e dos princípios que devem
conduzir as políticas públicas nessa área.
No que se refere à primeira dessas características, é o art. 6o, caput, da Constituição
Federal o responsável por reconhecer a saúde como um direito fundamental social,
ao lado da educação, da moradia, do lazer, dentre outros.
Os direitos fundamentais (individuais, coletivos e sociais), como se sabe,
gozam de aplicabilidade direita e imediata, conforme disposto no § 2o do art. 5o da
Constituição; logo, não são – e jamais poderiam ser – meras promessas do consti-
tuinte originário, destituídas de qualquer efetividade. Conforme se verá adiante, o
Estado precisa encontrar uma forma de harmonizar o caráter prestacional dos direitos
sociais com os investimentos em políticas públicas que esses direitos demandam
para ser implementados.
Nesse contexto, podemos destacar a segunda característica norteadora do direito
à saúde na Constituição Federal, qual seja, o estabelecimento de todo um arcabouço
principiológico que deve reger as políticas públicas na área da saúde. Os princípios
aqui referidos foram colhidos de uma leitura sistematizada dos arts. 194, 196 e 198
da Constituição. São eles:
• universalidade da cobertura e do atendimento (art. 194, I c/c art. 196, caput):
a saúde é direito de todos, logo, não requer nenhum requisito para sua fruição,
devendo o Estado garantir o acesso universal aos diversos serviços de saúde;
• caráter democrático e descentralizado da administração, com participação
quadripartite, composta por trabalhadores, por empregadores, por aposenta-
dos e pelo Governo nos órgãos colegiados (art. 194, VII c/c art. 198, I e III);
• regionalização e hierarquização (art. 198, caput): este princípio exprime a
ideia de que as ações e serviços públicos de saúde devem integrar uma rede
regionalizada e hierarquizada, o que permite um maior controle dos serviços
do sistema e favorece que a população seja melhor atendida;
• atendimento integral, priorizando as atividades preventivas, sem prejuízo
dos serviços assistenciais (art. 198, II): a expressão “atendimento integral”
reforça a necessidade de que o sistema de saúde deve garantir acesso a ações
de promoção, que buscam eliminar ou controlar as causas das doenças e
agravos, envolvendo também as ações em outras áreas, como habitação, meio
ambiente, educação, dentre outras.

81
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

O art. 199 e seus parágrafos disciplinam a atuação complementar da iniciativa


privada em relação à assistência prestada pelo sistema único de saúde. Frise-se que
as empresas privadas deverão respeitar as diretrizes estabelecidas pelo Poder Público,
cuja parceria se dará mediante contrato de direito público ou convênio, tendo prefe-
rência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos (§ 1o). Ademais, é vedada a
destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas
com fins lucrativos (§ 2o), além de não se admitir a participação direta ou indireta
de empresas ou capitais estrangeiros na assistência à saúde no país, salvo nos casos
previstos em lei (§ 3o).
Na sequência, fechando os rol de artigos que tratam da saúde de forma direta no
contexto da seguridade social, temos o art. 200, responsável por enumerar algumas
das competências do sistema único de saúde, quais sejam: a) controlar e fiscalizar
procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e participar da pro-
dução de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros
insumos; b) executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como
as de saúde do trabalhador; c) ordenar a formação de recursos humanos na área de
saúde; d) participar da formulação da política e da execução das ações de sanea-
mento básico; e) incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico
e tecnológico; f) fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu
teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano; g) participar do
controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias
e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; h) colaborar na proteção do meio
ambiente, nele compreendido o do trabalho.
Feita a análise dos principais dispositivos constitucionais que tratam da saúde, é
possível, pois, concluir que, embora o tratamento dado pelo legislador constituinte
não seja perfeito – e, portanto, passível de críticas –, o fato é que a quantidade e o
detalhamento de artigos constitucionais sobre o tema sinalizam para uma preocu-
pação nunca antes demonstrada.
Mas aí surge o paradoxo enfrentado por milhares de juízes em todo Brasil:
todo esse cipoal de normas é o bastante para obrigar o Estado a fornecer tratamen-
tos/medicamentos – muitas vezes caríssimos – a quem deles precisar, efetivando a
Constituição? Embora seja a saúde direito fundamental, é possível – e justo – garantir
o tratamento de apenas uma única pessoa que, por ser muito oneroso, prejudicará
o acesso à saúde de uma gama infinitamente maior de pessoas?
Pois bem. A solução para este problema não é fácil. Aliás, pode-se dizer que está
longe de ser equacionada. Isso porque o Estado tem se mostrado pouco eficaz na
efetivação do direito à saúde – especialmente no que se refere à prestação dessa assis-
tência médico-farmacêutica – e isso é o que acabou gerando o fenômeno chamado

82
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

de judicialização do direito à saúde. Mas tenhamos em mente que este não é um


fenômeno relacionado apenas com o direito à saúde, ao revés, o que se verifica atu-
almente é uma verdadeira judicialização dos direitos sociais de modo geral5. Busca-se
o Poder Judiciário para que este estabeleça a realização de determinadas políticas
públicas e, com isso, concretize direitos sociais constitucionalmente previstos.
A implementação de direitos sociais por determinação do Poder Judiciário encon-
tra limites de toda ordem, especialmente de ordem orçamentária. Daí por que tão
em voga as discussões envolvendo o chamado “mínimo existencial” versus a “reserva
do possível”. Não obstante tais limites, o poder público tem se utilizado de outros
argumentos para ver indeferidos os pedidos ligados à concretização desses direitos
via Poder Judiciário. Vejamos quais são esses argumentos.

2.1. A impossibilidade de atuação do juiz como legislador positivo


A impossibilidade de atuação do juiz como legislador positivo é um dos argu-
mento de que se valem os tribunais, especialmente os tribunais superiores, para
barrar o fenômeno da judicialização dos direitos sociais, notadamente o direito à
saúde. Na verdade, não é dado a ninguém ignorar que existe reserva de lei sempre
que a Constituição prescreve que o regime jurídico de determinada matéria deva
ser regulado por lei e apenas por lei, com exclusão de outras fontes normativas. A
par disso, não caberia ao Poder Judiciário ampliar o alcance da norma, permitindo
que pessoas excluídas de sua aplicação sejam por ela beneficiadas.
Nesse sentido, temos a lição do ilustre Ministro do STF Celso de Mello:

O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício


das atividades administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva de lei analisada
sob tal perspectiva constitui postulado revestido de função excludente, de caráter
negativo, pois veda, nas matérias a ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas,
a título primário, de órgãos estatais não legislativos. Essa cláusula constitucional,
por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o
princípio, que, fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à
jurisdição, a necessária submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente,
do legislador. Não cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da

5. Em outra ocasião escrevemos sobre os direitos constitucionais à moradia e à saúde, concretizados por
meio da atividade conciliadora do Poder Judiciário. O texto relata experiências e projetos sociais de sucesso
desenvolvidos e viabilizados fundamentalmente pelo Poder Judiciário de Ribeirão Preto, cujo objetivo
maior consiste em urbanizar as favelas da cidade, distribuindo moradias, saúde, lazer e dignidade para a
população carente. O texto pode ser lido em: Gandini, João Agnaldo Donizeti; Barione, Samantha Ferreira;
Souza, André Evangelista de. A efetivação dos direitos sociais à saúde e à moradia por meio da atividade
conciliadora do Poder Judiciário. In: Santos, Lenir (Org.). Direito da Saúde no Brasil, Campinas: Saberes
Editora, 2010, p. 65-97.

83
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

reserva de lei, atuar na anômala (e inconstitucional) condição de legislador, para, em


assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo,
os fatores que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente
definidos pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o Poder Executivo passaria
a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente estranha (a de legislador),
usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limi-
tados, competência que não lhe pertence, com evidente transgressão ao princípio
constitucional da separação de poderes6.

É preciso, pois, registrar que não concordamos com este argumento. Ou seja, a
ideia de que uma atuação mais proativa do Poder Judiciário, no sentido de promo-
ver a efetivação de direitos que dependem diretamente de políticas públicas bem
implementadas pelo Poder Executivo, estaria a macular o princípio da separação de
poderes, definitivamente, não convence. Aliás, a esse respeito já tivemos a oportu-
nidade de nos manifestar, e assim o fizemos:

Um dos argumentos relacionados com a implementação de políticas públicas por


determinação do Poder Judiciário é a de que tal medida fere de morte o princípio
da separação dos poderes, argumento este com o qual, diga-se de passagem, não
concordamos. Explica-se.
A implementação de políticas públicas por determinação judicial não representa
invasão de poderes nem ofensa à Constituição Federal, pois realizada dentro das
peculiaridades do caso concreto e lastreada na dignidade da pessoa humana, ou seja,
pela necessidade de preservação do núcleo essencial dos direitos fundamentais, em
que se inserem os chamados direitos de subsistência, quais sejam, saúde, moradia,
educação e alimentação. Além disso, é preciso reconhecer que a atividade imple-
mentadora do Poder Judiciário não lhe autoriza criar políticas públicas, mas apenas
implementar as já existentes.
Essa atuação do Poder Judiciário, aliás, por mais paradoxal que isso possa parecer,
permite uma correta leitura – e até mesmo uma confirmação – da regra da separação
dos poderes, pois no sistema de “freios e contrapesos” que essa regra encerra, é cabível
ao judiciário controlar os abusos (seja por ação ou por omissão) dos demais poderes
no exercício de suas competências7.

2.2. A necessidade de previsão orçamentária


A necessidade de previsão orçamentária é outro argumento nebuloso que precisa
ser enfrentado. Aliás, esta é sem dúvida a principal justificativa evocada pelo Estado
6. ADIn 2.075-MC.
7. Gandini, João Agnaldo Donizeti; Barione, Samantha Ferreira; Souza, André Evangelista de. Op.
cit., p. 76-77.

84
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

– mais particularmente pelos Municípios – para evitar condenações ou mesmo


suspender liminares já deferidas em ações que veiculam pedidos de fornecimento de
medicamentos ou tratamentos médicos em geral. Esse argumento de que é necessária
previsão orçamentária e disponibilidade material de recursos para concretização de
políticas públicas de caráter social não parece mais sensibilizar os tribunais, para
quem as normas de caráter programático “não podem converter-se em promessa cons-
titucional inconsequente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas
nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento
de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental
ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado”8.
Diante desse contexto, incide, sobre o Poder Público, a obrigação de efetivar
as prestações de saúde, incumbido-lhe promover em favor da população medidas
preventivas e de recuperação, que, garantidas por políticas públicas bem intencio-
nadas, tenham como objetivo precípuo concretizar o que dispõe o art. 196 da nossa
Carta Política.
É evidente que estamos diante de normas em colisão, cujos textos – cada qual
– envolvem aspectos constitucionais que interferem diretamente na utilização dos
recursos pelo Estado e, claro, na melhoria da qualidade de vida das pessoas. A apli-
cação dos recursos orçamentários pelo Poder Público é, na verdade, uma verdadeira
ciência a ser estudada por diversos ramos do conhecimento como a economia, a
sociologia, a matemática e o próprio Direito. Este, aliás, tratou do tema, em âmbito
constitucional, nos arts. 165 a 169, prevendo, inclusive, situações de realização
de despesas que excedam os créditos orçamentários (art. 167, inciso II), além da
possibilidade de transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa (art. 167, inciso VI).
Vê-se, portanto, que o problema não é de ausência de normas a disciplinarem a
forma de gastar do Poder Público. O problema talvez seja mais de gestão administra-
tiva do que propriamente jurídico-constitucional. A verdade é que o Poder Público
arrecada muito, porém, também gasta muito, e muito mal, por sinal.
Portanto, a limitação orçamentária não pode ser óbice a impedir a concretização
do direito fundamental à saúde pelo Poder Judiciário que, na bela lição do Min.
Celso de Mello, quando se vir dividido “entre proteger a inviolabilidade do direito à
vida e à saúde, que se qualifica como direito subjetivo inalienável assegurado a todos
pela própria Constituição da República (art. 5o, caput, e art. 196), ou fazer preva-
lecer, contra essa prerrogativa fundamental, um interesse financeiro e secundário

8. RTJ 175/1212-1213.

85
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

do Estado, (...) impõe ao julgador uma só e possível opção: aquela que privilegia o
respeito indeclinável à vida e à saúde humana”9.

3. O princípio do mínimo existencial versus


o princípio da reserva do possível
O dilema da implementação do direito à saúde no Brasil por meio do cum-
primento de decisões judiciais tem suscitado discussões das mais diversas, dentre
as quais se destaca o confronto direto de dois princípios: de um lado aquele que
afirma ser dever do Estado garantir aos indivíduos um núcleo mínimo de direitos,
sem os quais não há falar em vida digna; de outro, o princípio que estabelece que
a atuação do Estado é limitada diante da indisponibilidade de recursos financeiros
para atender e efetivar todos os direitos fundamentais sociais. Este é, pois, o famoso
embate entre o mínimo existencial e a reserva do possível ou “reserva de consistência”,
como prefere Peter Häberle10.
Como se pode perceber, o conceito de mínimo existencial passa obrigatoriamente
pela necessária compreensão do próprio conceito de dignidade humana.
O ilustre professor Ingo Wolfgang Sarlet, ao estudar a eficácia dos direitos
fundamentais, nos propõe o seguinte conceito para a dignidade da pessoa humana:

Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e distintiva de cada


ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do
Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e
deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de
cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais
mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação
ativa corresponsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão dos
demais seres humanos11.

A dignidade da pessoa humana, insculpida no art. 1o, III, da Constituição


Federal, representa o valor constitucional supremo12, o epicentro de todo o ordena-
mento jurídico em torno do qual gravitam as demais normas. Este valor é guarnecido

9. Pet. 1.246-SC e RE-AgR 393175.


10. Haberle, Peter. Hermenêutica constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da Constituição. Contribuição
para a interpretação pluralista e “procedimental” da Constituição. Porto Alegre: S. A. Fabris Editor, 1997.
11. Sarlet, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais, Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2001, p. 60.
12. Canotilho, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5. ed. Portugal: Liv. Almedina,
2002, p. 85.

86
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

por determinados direitos, como os direitos da personalidade, os direitos fundamen-


tais e os próprios direitos sociais.
Diferentemente dos direitos da personalidade (arts. 11 a 21 do CC) e dos direitos
fundamentais (art. 5o da CF), que impõem especialmente uma obrigação de não fazer
ao Estado, os direitos sociais (6o da CF) impõem ao Estado a realização de prestações
materiais positivas. Ocorre que a doutrina e a jurisprudência majoritárias destacam
que não seriam todos os direitos sociais elencados no art. 6o da Constituição que
estariam abarcados pelo conceito de direitos mínimos que permitem uma vida digna.
Ricardo Lobo Torres13 ensina que o direito à saúde, à educação e à alimentação
seriam os três pilares que sustentam o conceito de mínimo existencial. Deixar de
concretizar algum desses direitos significa aportar duro golpe ao princípio da dig-
nidade da pessoa humana. De acordo com a teoria do mínimo existencial, apenas
alguns direitos sociais – uma espécie de conteúdo essencial desses direitos – apresen-
tariam um grau de fundamentalidade apto a gerar direitos subjetivos aos respectivos
titulares. O direito à saúde seria um desses direitos.
Curiosamente, porém, essa dimensão positiva dos direitos sociais tem sido usada
como argumento contrário ao fenômeno da judicialização. Isso porque parte da
doutrina tem entendido estar aí a característica de norma programática que envolve
o art. 6o da Carta Magna. Logo, por serem normas programáticas, possuiriam alta
densidade semântica e baixíssima efetividade social e jurídica. Seriam, portanto,
normas pró-futuro, que se limitam a estabelecer planos e diretrizes a ser implemen-
tados por políticas governamentais.

A dependência de recursos econômicos para a efetivação dos direitos de caráter


social leva parte da doutrina a defender que as normas que consagram tais direitos
assumem a feição de normas programáticas, dependentes, portanto, da formulação
de políticas públicas para se tornarem exigíveis. Nesse sentido, também se defende
que a intervenção do Poder Judiciário, ante a omissão estatal quanto à construção
satisfatória dessas políticas, violaria o princípio da separação dos Poderes e o princípio
da reserva do financeiramente possível14.

Em contraposição a essa intenção do Poder Judiciário de tornar efetivo o direito


à saúde, surge o problema da limitação orçamentária do Estado, que é o principal
argumento lastreador do princípio da reserva do possível. A ideia é simples: só se pode
exigir do Estado a execução de uma prestação ou o atendimento de um interesse em

13. Torres, Ricardo Lobo. Os direitos humanos e a tributação, Rio de Janeiro: Renovar, 1995, p. 133.
14. Trecho do brilhante voto proferido pelo Min. Gilmar Mendes na Supensão da Tutela Antecipada – STA
175-CE, em 17 de março de 2010.

87
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

benefício de alguém desde que essa medida não onere os cofres públicos ao ponto
de inviabilizar o atendimento de outras pessoas ou comprometer a implementação
de políticas públicas em outras áreas sociais.
Há, porém, aqueles que divergem frontalmente do princípio da reserva do pos-
sível, pois afirmam tratar-se de teoria criada pelo Direito alemão e que em nada
atende à realidade brasileira.
Nesse sentido, Andréas Krell ensina que:

(...) o princípio da reserva do possível consiste em uma falácia, decorrente de um


Direito Constitucional comparado equivocado, na medida em que a situação social
brasileira não pode ser comparada àquela dos países membros da União Europeia15.

Ainda segundo esse autor, no que tange ao direito à saúde:

Se os recursos não são suficientes, deve-se retirá-los de outras áreas (transportes,


fomento econômico, serviço da dívida) onde sua aplicação não está tão intimamente
ligada aos direitos mais essenciais do homem: sua vida, integridade e saúde. Um
relativismo nessa área poderia levar a ponderações perigosas e anti-humanistas do
tipo “por que gastar dinheiro com doentes incuráveis ou terminais?”16.

A solução para essa colisão de princípios (mínimo existencial x reserva do pos-


sível) parece mesmo sinalizar para o critério da ponderação, que deverá ser feito
nos contornos de cada caso concreto. A tônica desse método está, sem dúvida, na
utilização do princípio da proporcionalidade.
O eminente Ministro Gilmar Mendes, ao manifestar-se sobre o assunto, assim
consignou:

(...) ante a impreterível necessidade de ponderações, são as circunstâncias específicas


de cada caso que serão decisivas para a solução da controvérsia. Há que se partir, de
toda forma, do texto constitucional e de como ele consagra o direito fundamental
à saúde17.

Sobre o tema, é importante também destacar a manifestação de Ingo Wolfgang


Sarlet:

15. Krell, Andreas Joachim. Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na Alemanha: os (des)caminhos
de um direito constitucional “comparado”, Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002, p. 53-54.
16. Id., ibid., p. 53.
17. Supensão da Tutela Antecipada – STA 238-TO.

88
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

Embora tenhamos que reconhecer a existência destes limites fáticos (reserva do


possível) e jurídicos (reserva parlamentar em matéria orçamentária) implicam certa
relativização no âmbito da eficácia e efetividade dos direitos sociais prestacionais, que,
de resto, acabam conflitando entre si, quando se considera que os recursos públicos
deverão ser distribuídos para atendimento de todos os direitos fundamentais sociais
básicos (...) em se tendo em conta que a nossa ordem constitucional (acertadamente,
diga-se de passagem) veda expressamente a pena de morte, a tortura e a imposição de
penas desumanas e degradantes mesmo aos condenados por crime hediondo, razão
pela qual não se poderá sustentar – pena de ofensa aos mais elementares requisitos da
razoabilidade e do próprio senso de justiça – que, com base numa alegada (e mesmo
comprovada) insuficiência de recursos – se acabe virtualmente condenando à morte
a pessoa cujo único crime foi o de ser vítima de um dano à saúde e não ter condições
de arcar com o custo do tratamento18.
Não há dúvida de que a ponderação de interesses, feita nas particularidades
de cada caso concreto, é a melhor forma de se aferir o grau de imprescindibilidade
da concessão da tutela pelo Poder Judiciário. Nos casos em que ficar constatada a
urgência da medida jurisdicional, o argumento da reserva do possível deverá ceder
para que a saúde e a integridade do paciente sejam preservadas.

4. O direito à saúde e à assistência farmacêutica na


legislação infraconstitucional: a Lei do SUS, o Estatuto
do Idoso e o Estatuto da Criança e do Adolescente.
A Lei Orgânica da Saúde, Lei no 8.080/1990, regulamenta os arts. 196 e seguintes
da Constituição Federal e dispõe nos arts. 6o, inciso I, d, e 7o, incisos I e II:

Art. 6o Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde (SUS):
(...)
I – a execução de ações:
d) de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica;
(...)
CAPÍTULO II
Dos Princípios e Diretrizes
Art. 7o. As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou con-
veniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS) são desenvolvidos de acordo
com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos
seguintes princípios:

18. Sarlet, Ingo Wolfgang. Algumas considerações em torno do conteúdo, eficácia e efetividade do direito
à saúde na Constituição de 1988. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, no 10, jan. 2002, p. 13.

89
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

I – universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência;


II – integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das
ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso
em todos os níveis de complexidade do sistema;
(...)

Pouco tempo antes da edição da Lei no 8.080/1990, o ECA – Estatuto da Criança


e do Adolescente já previa no § 2o do seu art. 11:
Art. 11. É assegurado atendimento integral à saúde da criança e do adolescente, por
intermédio do Sistema Único de Saúde, garantido o acesso universal e igualitário às
ações e serviços para promoção, proteção e recuperação da saúde.
(...)
§ 2o Incumbe ao poder público fornecer gratuitamente àqueles que necessitarem os medi-
camentos, próteses e outros recursos relativos ao tratamento, habilitação ou reabilitação.

Em 1o de outubro de 2003 foi editada a Lei no 10.741, Estatuto do Idoso, que dispõe:

Art. 15. É assegurada a atenção integral à saúde do idoso, por intermédio do Sistema
Único de Saúde – SUS, garantindo-lhe o acesso universal e igualitário, em conjunto arti-
culado e contínuo das ações e serviços, para a prevenção, promoção, proteção e recuperação
da saúde, incluindo a atenção especial às doenças que afetam preferencialmente os idosos.
(...)
§ 2o Incumbe ao Poder Público fornecer aos idosos, gratuitamente, medicamentos, espe-
cialmente os de uso continuado, assim como próteses, órteses e outros recursos relativos ao
tratamento, habilitação ou reabilitação.

Vê-se, portanto, que a legislação infraconstitucional garante expressamente não


só a assistência farmacêutica, como também o fornecimento de “insumos terapêuti-
cos” (tais como órteses, próteses, cadeiras de rodas, marcapassos etc.). Neste último
caso, a previsão legal destina-se tão só às crianças, adolescentes e idosos, que por
explícita previsão constitucional possuem tratamento prioritário em nossa sociedade.
Com vistas a promover a assistência farmacêutica no âmbito do SUS – Sistema
Único de Saúde, o Ministério da Saúde, com arrimo nessa legislação infracons-
titucional, formula uma listagem de medicamentos que devem estar disponíveis
em toda rede, à qual atribui a designação “Relação Nacional de Medicamentos
Essenciais – Rename”.
A formulação dessa listagem, bem como sua atualização periódica – que é ditada
expressamente pela política nacional de medicamentos, instituída pela Portaria MS
no 3916/1998, observa as patologias e agravos à saúde mais relevantes e prevalentes,

90
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

respeitadas as diferenças regionais do país, e leva em consideração diversos critérios,


tais como: a demonstração da eficácia e segurança do medicamento; a vantagem
com relação à opção terapêutica já disponibilizada (maior eficácia ou segurança ou
menor custo); e o oferecimento de concorrência dentro do mesmo subgrupo, como
estratégia de mercado.
A Portaria no 698/GM, de 30 de maio de 2006, que “Define que o custeio das
ações de saúde é de responsabilidade das três esferas de gestão do SUS, observado o
disposto na Constituição Federal e na Lei Orgânica do SUS”, dispõe:
Art. 1o Definir que o custeio das ações de saúde é de responsabilidade das três esferas de
gestão do SUS, observado o disposto na Constituição Federal e na Lei Orgânica do SUS.
Art. 2o Os recursos federais destinados ao custeio de ações e serviços de saúde passam a ser
organizados e transferidos na forma de blocos de financiamento.
Parágrafo único. Os blocos de financiamento são constituídos por componentes, conforme
as especificidades de suas ações e os serviços de saúde pactuados.

Art. 3o Ficam criados os seguintes blocos de financiamento:


I – Atenção Básica;
II – Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar;
III – Vigilância em Saúde;
IV – Assistência Farmacêutica; e
V – Gestão do SUS.
DO BLOCO DA ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA
Art. 16. O Bloco de Financiamento para a Assistência Farmacêutica é constituído por
quatro componentes: Componente Básico da Assistência Farmacêutica; Componente
Estratégico da Assistência Farmacêutica; Componente Medicamentos de Dispensação
Excepcional e Componente de Organização da Assistência Farmacêutica.

Observa-se, diante disso, que afora essa relação de medicamentos básicos existem
diversos programas de distribuição de medicamentos na rede pública, voltados para
segmentos específicos.
Não existe disciplina parecida para os “insumos terapêuticos” de que tratam o
ECA e o Estatuto do Idoso. Ou seja, não há critérios objetivos/jurídicos para definir
quais são esses insumos e/ou os critérios de seu fornecimento.

4.1. A distribuição de competências entre os entes federativos


Conforme já mencionado alhures, a organização do Sistema Único de Saúde
se dá mediante uma divisão administrativa regionalizada e hierarquizada com base

91
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

no critério da complexidade das ações e serviços (inciso II do art. 7o da Lei no


8.080/1990).
Cabe aos Municípios, nesse contexto, a concretização de ações e serviços de
menor complexidade, aos Estados os de média e alta complexidade e à União os de
alta complexidade. É o que se depreende dos arts. 8o e seguintes da Lei no 8.080/1990,
bem como da interpretação sistemática desse diploma legal e de todos os outros atos
normativos que disciplinam a assistência à saúde.
Paralelamente existe um sistema de financiamento dessa atuação Estatal, pautado
por critérios diversos dos que ditam a divisão de atribuições de ações e serviços. Ou
seja, não é só a complexidade das ações e serviços que dita a aplicação e o repasse
de verbas destinadas à saúde, mas também critérios como a densidade populacional
e a arrecadação tributária.
Não raro essa divergência de critérios acarreta discrepâncias que tornam inviáveis
ou ineficazes políticas públicas de saúde.
Isso ocorre, por exemplo, nos Municípios que se consubstanciam em polos
regionais de prestação de serviços, nos quais o Estado atua custeando ações e serviços
de alta complexidade – subsidiando hospitais secundários e terciários, por exemplo
– sem se desvincular das obrigações financeiras que tem para com os serviços de
pequena complexidade prestados pela esfera municipal.
No tocante ao fornecimento de medicamentos, em princípio, o raciocínio apli-
cado é o mesmo: cabe aos Municípios o fornecimento de medicamentos básicos e
aos Estados e à União os de média e alta complexidade.
Fica a cargo dos Estados, por exemplo, a dispensação dos medicamentos deno-
minados “excepcionais”.
Não obstante essa divisão administrativa, o Poder Judiciário brasileiro vem se
posicionando no sentido de que a responsabilidade pelo fornecimento de medica-
mentos é solidária entre as três esferas de poder, independentemente das atribuições/
divisões administrativas ditadas pela legislação infraconstitucional.
Recentemente a Presidência do Supremo Tribunal Federal proferiu diversas
decisões nesse sentido, a exemplo do consignado na Suspensão de Segurança no
3158, formulada pelo Estado do Rio Grande do Norte em face de acórdão proferido
pelo TJRN nos autos do Mandado de Segurança no 2006.005996-0 (fls. 121-136):

Finalmente, ressalte-se que a discussão em relação à competência para a execução


de programas de saúde e de distribuição de medicamentos não pode se sobrepor ao
direito à saúde, assegurado pelo art. 196 da Constituição da República, que obriga
todas as esferas de Governo a atuarem de forma solidária19.

19. SS no 3158-RN, STF, Min. Ellen Gracie.

92
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

Tal posicionamento traduz a ideia de que a repartição de atribuições havida


entre as três esferas de poder não pode ser imposta em detrimento do direito à saúde
titularizado pelo cidadão.
Embora essa solidariedade seja defendida, predominantemente, sob o argumento
de que o direito à saúde, enquanto direito fundamental, deve prevalecer sobre os
demais, também é possível sustentá-la com base na hierarquização de fixação de
atribuições.
Ou seja, cabe aos entes políticos, sobretudo à União e aos Estados, definir as
ações e serviços sociais de alta complexidade.
Embora a lei permita a participação de todos os entes e da própria sociedade na
formulação das políticas públicas, é fato que as diretrizes principais são ditadas pela
União e, no caso da assistência farmacêutica, não é diferente.
Não parece coerente afastar a União e o Estado da responsabilidade de prestar
a assistência farmacêutica – em especial na hipótese de medicamentos excepcionais
– quando são eles que estabelecem quais medicamentos devem ser fornecidos.
Da mesma forma, não parece correta a interpretação que afasta a responsabili-
dade dos Municípios com base na hierarquia inerente ao sistema. Primeiro, porque
essa hierarquia não exclui a solidariedade havida entre os entes estatais, ditada pela
própria Constituição Federal; segundo porque não nos parece coerente afastar, de
forma prematura e peremptória, a responsabilidade do Município quando há situ-
ações em que esses entes são flagrantemente beneficiados pela atuação do Estado e
da União em grandes centros populacionais e/ou quando se evidencia a negligente
aplicação de recursos.

5. A efetivação do direito à saúde e à


assistência farmacêutica mediante intervenção
do Poder Judiciário: critérios
Nem sempre a assistência farmacêutica implementada pelo Poder Público atende
às necessidades do paciente, ora porque as peculiaridades da moléstia exigem medica-
mentos especiais e/ou tornaram ineficazes os medicamentos constantes da listagem,
ora porque houve falha na atualização da Rename. Não raro, a assistência farmacêu-
tica também falha por questões administrativas, tal como entraves no procedimento
de aquisição ou distribuição do medicamento.
O inciso XXXV do art. 5o da Constituição Federal dispõe que “a lei não excluirá
da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

93
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

A falta ou deficiência dos serviços de saúde prestados pelo Estado – incluídos


nessa prestação a assistência farmacêutica e o fornecimento de insumos terapêuticos,
conforme visto alhures – sem dúvida nenhuma ameaça o direito à vida e, em muitos
casos, é capaz de produzir lesão irreparável a esse direito.
Dentro desse contexto, é legítima a intervenção jurisdicional que visa a afastar
lesão ou ameaça a esse direito, conforme já demonstrado acima.
Inúmeras são as ações ajuizadas com o fim de coagir o Estado a prestar atendi-
mento farmacêutico e, na maioria delas, nota-se um desvirtuamento na utilização
dos instrumentos processuais postos pela lei à disposição da sociedade.
Esse desvirtuamento muitas vezes decorre da falta de informação dos operadores
do direito, no que diz respeito às políticas públicas de saúde e aos aspectos técnicos
que envolvem a prescrição medicamentosa, outras vezes decorre da má-fé de pro-
fissionais médicos e da indústria farmacêutica.
O secretário da saúde do Estado de São Paulo, Dr. Luiz Roberto Barradas Barata,
revela a preocupação com esse desvirtuamento:

Nos últimos anos, o avanço da indústria farmacêutica tem sido notório. Entretanto,
muitos produtos recém-lançados possuem, em maior ou menor grau, eficácia similar
à de remédios já conhecidos, disponíveis no mercado e inclusos na lista de distribui-
ção da rede pública de saúde. No entanto, os novos remédios custam muito mais
que os atualmente padronizados pelo SUS. Outros produtos, comercializados fora
do Brasil ou ainda em fase de testes, não possuem registro no país e não devem ser
distribuídos pelo SUS, pois podem pôr em risco a saúde de quem os consumir. São
justamente esses medicamentos que o Estado mais vem sendo obrigado a fornecer
por pedidos na Justiça. É importante ressaltar que a entrega de medicamentos por
decisão da Justiça compromete a dispensação gratuita regular, já que os governos
precisam remanejar recursos vultosos para atender situações isoladas. Em São Paulo,
a Secretaria da Saúde gasta cerca de R$ 300 milhões por ano para cumprir ações
judiciais para distribuição de remédios não padronizados de eficácia e necessidade
duvidosas. Com esse valor é possível construir seis hospitais de médio porte por ano,
com 200 leitos cada. Além de medicamentos, o Estado vê-se obrigado a entregar
produtos como iogurtes, requeijão cremoso, queijo fresco, biscoitos, adoçante, leite
desnatado, remédio para disfunção erétil, mel e xampu, dentre outros itens. Em 2004,
por exemplo, chegou a ter de custear, por força de decisão judicial, a feira semanal
para morador da capital20.

20. Barradas, Luiz Roberto. É positivo que o Estado seja obrigado por decisão judicial a fornecer certos
medicamentos?. Disponível em: <http://www.tj.es.gov.br/Novo/conteudo.cfm?conteudo=4079>. Acesso
em: 10 abr. 2007.

94
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

Dentro desse contexto, algumas cautelas ou critérios devem ser observados no


manejo dos mecanismos processuais que viabilizam a intervenção jurisdicional na
efetivação da assistência farmacêutica pelo Poder Público, a fim de se evitar prejuízos
ao Sistema Único de Saúde e, consequentemente, à própria população. Sugerimos
alguns deles, a saber:

a) Observância do princípio ativo prescrito


Tradicionalmente os médicos brasileiros prescrevem medicamentos mediante a
indicação do respectivo nome comercial.
Esse hábito passou a ser insistentemente combatido pelo Poder Público, sobre-
tudo após a edição da Lei no 9.787/1999, que, ao estabelecer o medicamento genérico
e dispor sobre a utilização de nomes genéricos em produtos farmacêuticos, proibiu
a prescrição pelo nome comercial, na forma do seu art. 3o, que prevê:

As aquisições de medicamentos, sob qualquer modalidade de compra, e as prescrições


médicas e odontológicas de medicamentos, no âmbito do Sistema Único de Saúde –
SUS, adotarão obrigatoriamente a Denominação Comum Brasileira (DCB) ou, na
sua falta, a Denominação Comum Internacional (DCI).

Ainda assim, não raro algumas receitas veiculam o nome comercial e o paciente
que ajuíza ação, pleiteando a condenação do Poder Público a fornecer-lhe o medi-
camento, formula seu pedido com base no nome comercial, tal como foi prescrito
na receita.
A condenação do Estado no fornecimento de medicamento prescrito pelo nome
comercial pode acarretar grandes prejuízos, pois é possível que o Poder Público
disponibilize regularmente o mesmo remédio, porém ele não detém a designação
prescrita pelo fato de ter sido fabricado por laboratório diverso.
Nesse contexto, é de bom alvitre que a formulação do pedido seja feita com base
no princípio ativo do medicamento e, na hipótese de não o ser, é imprescindível
que o magistrado atente para a possibilidade de o medicamento estar previsto na
listagem do Ministério da Saúde.

b) Observância da existência de registro do medicamento pleiteado


Em atendimento à política nacional de medicamentos, instituída pela Portaria
MS 3916/98, a prescrição de medicamentos no âmbito do SUS deve observar o
“Formulário Terapêutico Nacional”, que tem por fim orientar os profissionais de
saúde quanto ao manuseio de produtos farmacêuticos disponíveis no mercado.
Sem prejuízo dessa imposição do Poder Público, temos que, de uma maneira
geral, tanto os profissionais vinculados à rede pública de saúde quanto os que atuam

95
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

exclusivamente no setor privado devem observar a legislação brasileira pertinente


aos produtos farmacêuticos.
A comercialização de um composto medicamentoso no território brasileiro pres-
supõe sua aprovação e registro no Ministério da Saúde, conforme dispõe o art. 12 da
Lei no 6.360/1976, pois a natureza e a finalidade dessa espécie de substância exigem
o monitoramento de sua segurança, eficácia e qualidade terapêutica.
Esse registro é definido pelo inciso XXI do art. 3o do Decreto no 79.094/1977,
na redação que lhe foi atribuída pelo Decreto no 3.961/2001, a saber:

XXI – Registro de Medicamento – Instrumento por meio do qual o Ministério da Saúde,


no uso de sua atribuição específica, determina a inscrição prévia no órgão ou na entidade
competente, pela avaliação do cumprimento de caráter jurídico-administrativo e técnico-
científico relacionada com a eficácia, segurança e qualidade destes produtos, para sua
introdução no mercado e sua comercialização ou consumo;

Atualmente, a entidade competente para proceder a essa inscrição – bem como


a sua alteração, suspensão e cancelamento – é a Anvisa – Agência Nacional de
Vigilância Sanitária, na forma das disposições da Lei no 9.782/1999 e da Lei no
6.360/1976.
Assim, tanto o profissional médico, quando da prescrição, quanto o magistrado,
quando da apreciação do pedido de fornecimento formulado em sede de ação judicial,
devem atentar para a existência de registro do medicamento na Anvisa.
Não obstante, em algumas hipóteses, a inexistência de registro não impede a
prescrição e, consequentemente, não impede a condenação judicial do Poder Público
no fornecimento da substância.
Existem substâncias modernas e eficazes no tratamento de determinadas doen-
ças – em especial no tratamento de doenças raras e/ou graves – que são utilizadas
há anos em diversos países (após terem sido aprovadas pelos respectivos órgãos de
vigilância, a exemplo da FDA – Food and Drug Administration, nos Estados Unidos
da América), mas não são vendidas ou produzidas no Brasil porque não tiveram
concluído seu processo de registro na Anvisa, cuja tramitação é demasiadamente
morosa.
Essa morosidade é, inclusive, reconhecida pelo Poder Público, e levou a Anvisa
a editar a Resolução RDC no 28/2007, publicada no Diário Oficial de 05/04/2007,
que visa legitimar as priorizações de análise de petições no âmbito da área de medi-
camentos, de acordo com a relevância do interesse público representado nas peti-
ções, e dar transparência a esses procedimentos. Nos termos dessa resolução, haverá
prioridade de análise das petições de registro de medicamentos que façam parte da
lista de medicamentos excepcionais.

96
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

Na edição no 231, de novembro/2006, do jornal do Cremesp – Conselho


Regional de Medicina do Estado de São Paulo, em matéria publicada sob o título
“Medicina e Justiça”, o Dr. Desiré Carlos Callegari, presidente daquele conselho,
afirmou:

Se por um lado é proibido prescrever medicamento não reconhecido pela Anvisa, a


demora em conceder o registro acaba estimulando ações judiciais. Parte dos medica-
mentos não são aprovados por falta de comprovação efetiva de segurança e eficácia,
levantando dúvidas sobre a prescrição. Mas alguns já estão aprovados por agências
reguladoras de outros países, por exemplo o FDA norte-americano. “Alguns medi-
camentos representam um real avanço na medicina, que mudam dramaticamente o
curso de doenças graves”21.

Não há sentido, portanto, para justificar a impossibilidade de fornecimento do


medicamento prescrito apenas pelo fato de seu registro ainda não ter sido concluído.
Há hipóteses, ainda, em que a necessidade de registro é afastada pela própria
lei. Com efeito, dispõe o art. 24, da Lei no 6.360/1976: “Estão isentos de registro os
medicamentos novos, destinados exclusivamente a uso experimental, sob controle médico,
podendo, inclusive, ser importados mediante expressa autorização do Ministério da Saúde”.
Não é impossível imaginar que um paciente, acometido por uma doença rara e
degenerativa cujos medicamentos existentes para seu tratamento sejam ineficazes,
pleiteie em juízo a condenação do Poder Público a lhe fornecer medicamento novo
existente no Brasil ou no exterior, em fase experimental, que traduza esperança de
tratamento. Nesse caso, atendidas as demais regulamentações pertinentes a trata-
mento da espécie, a inexistência de registro na Anvisa – dispensada pela própria
lei – não impediria essa condenação.
Dessa forma, a inexistência de registro do princípio ativo pleiteado em ação
judicial não consubstancia causa de indeferimento do pedido, caso a existência de
protocolo de registro na Anvisa e/ou as demais circunstâncias trazidas aos autos sejam
suficientes para que o magistrado forme sua convicção. Tal dispensa de registro,
assinale-se, deve ser exceção e não regra.

c) Observância da pertinência da prescrição no tratamento do paciente


O fornecimento de medicamento pelo Estado, seja administrativamente, por
meio dos programas de assistência farmacêutica, seja como decorrência de deter-
minação judicial, não pode perder de vista a preocupação com a racionalização no

21. Callegari, Desiré C. Medicina e Justiça. Jornal do CREMESP, São Paulo, no 231, novembro/2006,
Disponível em: <http://www.cremesp.org.br/?siteAcao=Jornal&id=753>. Acesso em: 17 mar. 2007.

97
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

consumo, ditada pela política nacional de medicamentos e pelas demais normas


pertinentes.
Além disso, infelizmente a utilização do processo judicial como instrumento de
efetivação da assistência farmacêutica tornou-se alvo da “indústria da ação judicial”,
na qual atuam profissionais médicos, advogados e laboratórios. De acordo com
informação do Cremesp, recentemente a Secretaria Estadual da Saúde do Estado de
São Paulo obteve autorização judicial para retirar da frente do Hospital das Clínicas
de São Paulo uma faixa de publicidade que dizia “Medicamento gratuito é um direito
seu. Procure um advogado. Ligue para o número tal”22.
Assim, é imprescindível que o magistrado verifique se a prescrição médica é
condizente com o diagnóstico da moléstia que acomete o paciente e com os trata-
mentos a que ele já se submeteu, bem como é necessário constatar se a emissão de
receita foi efetuada por profissional habilitado e especialista no trato de problemas
da espécie e se a dosagem prescrita atende às finalidades do tratamento.
Em alguns casos os medicamentos de alto custo são prescritos independen-
temente da existência – e disponibilidade no âmbito do SUS – de outros medi-
camentos que podem produzir os mesmos resultados no tratamento da doença.
Isso não significa que a utilização de todo e qualquer medicamento disponível nos
programas governamentais de assistência farmacêutica, antes do ajuizamento de
ação para obtenção de medicamento de alto custo, constitua um critério objetivo a
ser utilizado pelo magistrado, pois a variabilidade das condições do organismo e da
saúde humanos impossibilita a aplicação desse tipo de critério.
No entanto, é prudente que o magistrado verifique, no caso concreto, as
peculiaridades do tratamento, com a finalidade de impedir que o Poder Judiciário
ratifique prescrições negligentes e tratamentos inócuos.
A verificação da habilitação do médico para prescrever o medicamento
pleiteado é necessária não só para a constatação da pertinência do tratamento –
presume-se que um médico especialista formule prescrições coerentes e racionais
– mas também para coibir o uso desvirtuado do processo judicial. A verificação da
dosagem prescrita também tem essa finalidade.
Os limites da má-fé do ser humano não são passíveis de conhecimento – se é
que eles existem – e não é exagero imaginar que o processo judicial seja utilizado com
fins escusos, a exemplo da tentativa de introduzir medicamentos novos no mercado
em virtude de interesses econômicos, ou da tentativa de obter gratuitamente grande
dosagem, que possa ser comercializada informal e irregularmente.

22. Idem.

98
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

d) Observância dos programas de assistência farmacêutica do SUS –


Sistema Único de Saúde
Pode ser que o medicamento prescrito, e solicitado perante o Poder Judiciário,
não conste da Rename, mas figure na listagem de algum programa do Ministério
da Saúde ou do Governo do Estado.
Exemplificativamente, consideremos o programa de medicamentos de dispen-
sação excepcional, cuja listagem atende aos critérios da Portaria MS no 2777, de 27
de outubro de 2006. Essa norma prevê a inclusão do denominado Componente
de Medicamentos de Dispensação Excepcional (CMDE) na Política Nacional de
Assistência Farmacêutica do Sistema Único de Saúde.

PORTARIA No 2.577, DE 27 DE OUTUBRO DE 2006


Aprova o Componente de Medicamentos de Dispensação Excepcional.
O MINISTRO DE ESTADO DA SAÚDE, no uso de suas atribuições, e
Considerando as diretrizes estabelecidas pela Política Nacional de Medicamentos, cons-
tante da Portaria no 3.916/GM de 30 de novembro de 1998;
Considerando os princípios e eixos estratégicos definidos pela Política Nacional de
Assistência Farmacêutica aprovada pela Resolução no 338, de 2004, do Conselho
Nacional de Saúde;
Considerando a necessidade de aprimorar os instrumentos e estratégias que asseguram
e ampliam o acesso da população aos serviços de saúde, incluído o acesso aos medi-
camentos em estreita relação com os princípios da Constituição e da organização do
Sistema Único de Saúde;
Considerando as Portarias no 399/GM, de 22 de fevereiro de 2006, que Divulga o Pacto
pela Saúde e no 698/GM, de 30 de março de 2006, – Organização dos recursos federais
de custeio em Blocos de Financiamento; e
Considerando a pactuação na reunião da Comissão Intergestores Tripartite do dia 5 de
outubro de 2006,
RESOLVE:
Art. 1o Aprovar o Componente de Medicamentos de Dispensação Excepcional, como parte
da Política Nacional de Assistência Farmacêutica do Sistema Único de Saúde, conforme
termos constantes do Anexo I a esta Portaria.
(...)
ANEXO I
I – DA CONSTITUIÇÃO DO COMPONENTE DE MEDICAMENTOS DE
DISPENSAÇÃO EXCEPCIONAL
1. O Componente de Medicamentos de Dispensação Excepcional (CMDE) caracteriza-
se como uma estratégia da política de assistência farmacêutica, que tem por objetivo
disponibilizar medicamentos no âmbito do Sistema Único de Saúde para tratamento de
agravos inseridos nos seguintes critérios:

99
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

1.1. doença rara ou de baixa prevalência, com indicação de uso de medicamento de alto
valor unitário ou que, em caso de uso crônico ou prolongado, seja um tratamento de
custo elevado; e
1.2. doença prevalente, com uso de medicamento de alto custo unitário ou que, em caso
de uso crônico ou prolongado, seja um tratamento de custo elevado desde que:
1.2.1. haja tratamento previsto para o agravo no nível da atenção básica, ao qual o
paciente apresentou necessariamente intolerância, refratariedade ou evolução para quadro
clínico de maior gravidade, ou
1.2.2. o diagnóstico ou estabelecimento de conduta terapêutica para o agravo estejam
inseridos na atenção especializada.

Dessa forma, não só os magistrados, mas também os advogados, defensores


públicos e promotores de justiça devem estar atentos a todas as listagens de medi-
camentos dos programas de assistência farmacêutica do SUS.
Não há dúvidas, portanto, de que os operadores do direito devem observar
as questões técnicas afetas à área da saúde, sob pena de majoração das consequências
negativas advindas da má utilização do processo. Para tanto, o ideal é que sejam eles
assessorados por profissionais da área da saúde.
Diz-se “operadores do direito” porque essa preocupação não deve ser somente
dos magistrados, mas também daqueles que, dotados de capacidade postulatória,
formulam as pretensões perante o Poder Judiciário.
Embora o foco da problemática seja a saúde do paciente litigante e a deficiência
das políticas públicas de assistência farmacêutica, não é exagero lembrar que a ativi-
dade jurisdicional também prima pela efetividade e pela preservação do patrimônio
público. Daí a afirmação de que a observância, já na propositura da ação, das cautelas
necessárias mencionadas neste trabalho pode, em muitos casos, evitar a demanda
judicial ou, no mínimo, evitar que ela se prolongue no tempo, causando prejuízos
ao paciente e ao erário.

6. Instrumentos processuais disponíveis


Diversos são os mecanismos processuais que podem ser manejados pelo paciente
que pleiteia a assistência farmacêutica perante o Poder Judiciário.
Frequentemente são utilizados: a ação civil pública, disciplinada pela Lei no
7.347/1985; o mandado de segurança; e as ações condenatórias de obrigação de
fazer ou de obrigação de dar.
A ação civil pública, cuja legitimação para propositura é ditada pelo art. 5o

100
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

da Lei no 7.347/198523, é destinada à tutela de interesses difusos, coletivos e/ou


individuais homogêneos. Trata-se de instrumento de tutela coletiva de direitos e
pressupõe, portanto, a representação de um grupo de pessoas – ora indeterminado,
ora determinado ou determinável – por um legitimado extraordinário (figura que
excepciona a regra do art. 6o do Código de Processo Civil).
Via de regra esse legitimado extraordinário, a despeito do rol de legitimados
ditado pelo já mencionado art. 5o da lei citada, é o Ministério Público.
Entretanto, as ações civis públicas propostas pelo parquet não raro veiculam
interesse de um único paciente, ou de um grupo determinado e restrito.
Não se questiona da legitimidade do Ministério Público para representar em
juízo um único paciente que pleiteie assistência farmacêutica do Estado, uma vez que
o caput do art. 127 da Constituição Federal lhe atribuiu legitimidade para defender
direitos individuais indisponíveis: “O Ministério Público é instituição permanente,
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica,
do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.
Por outro lado, quando manejada com observância da proporcionalidade, pre-
servando o equilíbrio entre as regras e princípios que informam nosso ordenamento,
a ação civil pública afigura-se como eficiente mecanismo de combate à ineficácia
do Poder Público na implementação de políticas públicas, beneficiando segmentos
sociais hipossuficientes e estimulando a atuação estatal.
Diversos são os exemplos nesse sentido, como demonstra a ementa abaixo trans-
crita, extraída de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de São Paulo.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Obrigação de fazer – Implantação por parte do


Município e do Estado de programa de atendimento à criança e ao adolescente
portador de “diabetes mellitus” e ao fornecimento de medicamentos e materiais
necessários ao controle da doença – Carência da ação – Ilegitimidade passiva “ad
causam” – Inocorrência – Competência administrativa concorrente da União, do
Estado e do Município para cuidar da saúde pública – Inteligência dos artigos 23, II,
e 198, I, da Constituição Federal e 4o e 9o da Lei no 8.080/90 – Preliminar rejeitada.
(Apelação n. 513.556-5/0 – Bauru – 1a Câmara de Direito Público – Relator: Renato
Nalini – 19/12/2006 – V.U. – Voto no 12.482)

23. “Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: I – o Ministério Público; II – a
Defensoria Pública; III – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; IV – a autarquia, empresa
pública, fundação ou sociedade de economia mista; V – a associação que, concomitantemente: a) esteja constituída
há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao
meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico.”

101
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

O mandado de segurança, por sua vez, está previsto no inc. LXIX do art. 5o
da Constituição Federal, que dispõe que “conceder-se-á mandado de segurança para
proteger direito líquido e certo, não amparado por ‘ habeas-corpus’ ou ‘ habeas-data’,
quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente
de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”.
As Leis no 1.533/1951 e no 4.348/1964 disciplinam o processo de mandado de
segurança.
Segundo o Prof. Hely Lopes Meirelles, o mandado de segurança pode ser defi-
nido como
o meio constitucional posto à disposição de toda pessoa física ou jurídica, órgão
com capacidade processual, ou universalidade reconhecida por lei, para a proteção
de direito individual ou coletivo, líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou
habeas data, lesado ou ameaçado de lesão, por ato de autoridade, seja de que categoria
for e sejam quais forem as funções que exerça 24.

O mandado de segurança é uma ação constitucional de natureza civil, cujo


objetivo é a proteção de direito líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão, por
ato ou omissão de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público.
Para impetração do mandado de segurança é necessário que tenha havido vio-
lação ou grave ameaça a direito líquido e certo, como decorrência de ato ilegal ou
abusivo de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições
do Poder Público.
Acerca do direito líquido e certo, ensina Pedro Lenza:

O direito líquido e certo é aquele que pode ser demonstrado de plano, através de
prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória. Trata-se de direito
“manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercido no
momento de sua impetração”.
Importante lembrar a correção feita pela doutrina em relação à terminologia empre-
gada pela Constituição, na medida em que todo o direito, se existente, já é líquido e
certo. Os fatos é que deverão ser líquidos e certos para cabimento do writ 25.

O direito à saúde é direito social, qualificado na ordem internacional como


direito de 2a geração, caracterizando-se pela necessidade de uma atuação positiva e
programática do Estado.
24. Meirelles, Hely Lopes. Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção,
Habeas Data, 18. ed. (atualizada por Arnoldo Wald). São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997.
25. Lenza, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 11. ed. São Paulo: Método, 2007, p. 757.

102
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

Não obstante, está intimamente ligado ao direito à vida, que consubstancia


norma de aplicabilidade imediata.
Nesse contexto, vem se dispensando ao direito à assistência farmacêutica o caráter
de direito líquido e certo ou de norma constitucional de aplicabilidade imediata.
Ocorre que não é possível atribuir à prescrição médica o caráter absoluto que se
vem dispensando ao direito à assistência medicamentosa.
Isso porque a adequação e a lisura da prescrição, bem como sua observância às
peculiaridades do caso concreto e à legislação pertinente, demandam vasta produção
de prova.
Além disso, a negativa de fornecimento de medicamento normalmente está
amparada por atos infralegais ou pela legislação infraconstitucional.
Exemplo disso é a negativa de fornecimento de medicamento a pacientes que
não são atendidos pelo SUS, ou a recusa de medicamentos que não possuem registro
na Anvisa.
Não obstante, essa via é amplamente utilizada, sobretudo em virtude da celeri-
dade do procedimento. Não a recomendamos, no entanto, pois, na prática forense,
tem trazido mais empeços do que vantagens.
As ações condenatórias de obrigação de fazer ou de obrigação de dar são ações
comuns, disciplinadas pelo Código de Processo Civil, normalmente de rito ordinário.
Considerando que na maioria dos casos o medicamento pleiteado judicialmente possui
alto custo, raro que se veja uma ação tramitando pelo rito sumário. Não é difícil
imaginar, entretanto, a tramitação de ação da espécie pelo rito sumário quando a
pretensão deduzida diz respeito aos denominados “insumos terapêuticos”. O dia a dia
do foro mostra, entretanto, que o rito sumário, que, de regra, exige a designação de
audiência, desenvolve-se mais lentamente do que o ordinário; daí a preferência por este.
Como visto alhures, a legislação que prevê o fornecimento desses “insumos
terapêuticos” contém cláusulas abertas, atribuindo ao intérprete o dever de identificar
e estabelecer o conteúdo da prestação. Dentro desse contexto, são comuns as ações
em que se pleiteiam, por exemplo, fraldas26. Considerando a natureza do objeto, não

26. Serviço público de saúde. Fornecimento de medicamento. Relação nacional. Genérico. Lista do gestor
estadual do SUS. Insumos para manejo terapêutico (sondas vesicais e fraldas descartáveis). 1. O direito
à saúde é exercido pelo acesso igualitário às ações e serviços prestados pelo Estado. Assim, a gestão dos
recursos destinados à saúde deve levar em consideração o bem de todos os membros da comunidade e
não apenas o do indivíduo isoladamente. 2. Compete ao Estado do Rio Grande do Sul o fornecimento
dos medicamentos excepcionais constantes da Portaria no 2.577/06 do Ministério da Saúde e os especiais
constantes da relação da Portaria no 238, de 2006, da Secretaria Estadual da Saúde. Aos Municípios
compete o fornecimento dos medicamentos essenciais constantes da Portaria 2.475/2006 do Ministério da
Saúde (RENAME). Recurso provido em parte. Voto vencido. Reexame necessário não conhecido. (TJRS,
Apelação e Reexame Necessário no 70018519421, Vigésima Segunda Câmara Cível, Rel. Maria Isabel
de Azevedo Souza, j. em 29/03/2007). Direito público não especificado. Constitucional. Fornecimento

103
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

é de se estranhar que o valor da causa determine a tramitação pelo rito sumário.


O ajuizamento desse tipo de ação pelo rito sumaríssimo, ditado pelas Leis no
9.099/1995 e n. 10.259/2001, é impossível, já que as pessoas jurídicas de direito
público não podem ser parte nas ações promovidas perante os Juizados Especiais.
A competência, seja qual for o mecanismo processual adotado, será da Justiça
Estadual quando a ação for promovida em face da Fazenda Estadual e/ou da Fazenda
Municipal, ou em face de ato de autoridade estadual e/ou municipal. Quando a
União figurar no polo passivo, quer isoladamente, quer solidariamente aos demais
entes, a competência para apreciar o feito será da Justiça Federal.
Quando se tratar de mandado de segurança, não se pode olvidar das regras de
foro por prerrogativa de função.
Nas comarcas onde há vara da Fazenda Pública a ação deve ser a ela dirigida;
nas demais, a ação tramita perante vara cível comum. Desnecessário promover
a demanda perante o foro da capital quando a ação for promovida em face do
Estado, uma vez que, ante a sua desconcentração (inerente ao próprio sistema
único de saúde), a competência de juízo diverso pode ser ditada tanto pelo lugar

de remédios a necessitado. Legitimação passiva do município. Chamamento ao processo do estado.


Desnecessidade. O Município possuiu legitimidade passiva para a demanda visando ao fornecimento de
medicamentos a necessitado, devendo responder integralmente pelos medicamentos pleiteados no processo.
O direito à saúde é assegurado a todos, devendo os necessitados receber do ente público os medicamentos
necessários, não havendo necessidade de comprovação de risco de vida para o fornecimento dos medi-
camentos, demonstrada a urgência, que decorre da própria doença do autor. Aplicação do artigo 196 da
Constituição Federal. Precedentes do TJRGS e STJ. Cabe à parte escolher contra quem ajuizar a ação,
tornando descabido o pedido de chamamento ao processo do Estado do Rio Grande do Sul. Precedentes
do TJRS. Fornecimento de fraldas. Impossibilidade. Por não se tratar de medicamento capaz de evitar
iminente perigo de vida, mas de um recurso facilitador utilizado nos cuidados higiênicos da autora, passível
de substituição, não pode ser imposta aos entes públicos a obrigatoriedade de seu fornecimento, sob pena
de comprometer verba pública a ser destinada a outra demanda excepcionalmente necessária. Defensoria
pública. Município. Honorários advocatícios. Em relação ao Município, sendo a Defensoria Pública um órgão
do Estado do Rio Grande do Sul e a ação ajuizada contra o Município de São Gabriel, ausente a confusão
entre credor e devedor. Precedente do TJRGS. Condenação do denunciante em custas e verba honorária.
Cabimento. Estabelecida a lide entre denunciante e denunciado, julgada improcedente a denunciação, deve
o denunciante suportar as custas e honorários decorrentes da denunciação a que deu causa. Precedentes do
TJRGS. Reexame necessário. Não conhecimento. Artigo 475, parágrafos 2o e 3o, do Código de Processo
Civil, com a redação dada pela Lei no 10.352, de 26 de dezembro de 2001. Norma de aplicação imediata.
A nova redação dos parágrafos 2o e 3o do art. 475 do CPC, dada pela Lei no 10.352/01, norma processual
de aplicação imediata, dispensa o reexame necessário de sentença proferida contra a Fazenda Pública, cuja
condenação foi inferior a 60 (sessenta) salários mínimos e nos casos em que a sentença estiver fundada em
jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em Súmula deste Tribunal ou do Tribunal
Superior competente. Precedentes jurisprudenciais do STJ e do TJRS. Prequestionamento. A apresentação
de questões para fins de prequestionamento não induz à resposta de todos os artigos referidos pela parte,
mormente porque foram analisadas todas as questões que entendeu o julgador pertinentes para solucionar
a controvérsia posta na apelação. Apelação parcialmente provida, por maioria. Reexame necessário não
conhecido. (TJRS, Apelação e Reexame Necessário No 70018528513, Vigésima Segunda Câmara Cível,
Rel. Carlos Eduardo Zietlow Duro, j. em 22/03/2007)

104
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

em que ocorreram os fatos que deram causa à ação (na hipótese, a prestação de
atendimento médico, a prescrição medicamentosa), como em virtude de o Estado
possuir domicílio no local.
No Estado de São Paulo, quando do ajuizamento da ação em face da Fazenda
Estadual, há que se atentar para o fato de que a citação deve ser requerida e efetivada
na pessoa do procurador geral do Estado, como estabelecem os arts. 2o, I, e 5o, V, da
Lei Orgânica da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo – Lei Complementar
no 478/1986.
Em qualquer dos procedimentos adotados, é possível a concessão de tutela de
urgência, aí compreendidas as liminares, cautelares e antecipações de tutela.
Não se questiona mais do cabimento da antecipação de tutela em face da Fazenda
Pública, como outrora. Os argumentos invocados para justificar a negativa de con-
cessão de uma tutela de urgência foram superados pelo tempo e pela constitucio-
nalização do processo civil.
Assim, observados os requisitos legais (no caso da antecipação de tutela, os arts.
273, 461 e 461-A do CPC), perfeitamente cabível a concessão de tutelas de urgência
a casos da espécie – fato que ratifica a impropriedade da utilização do mandado de
segurança para pleitear a assistência farmacêutica, conforme mencionamos acima.
Aplica-se, quanto ao sistema recursal, os mecanismos próprios a cada espécie
de ação adotada. De se ressaltar o cabimento, inclusive, de Recurso Extraordinário,
ratificado pelo Supremo Tribunal Federal quando do reconhecimento de repercussão
geral da matéria 27.

7. Experiências inovadoras
Grande parte dos critérios mencionados no Capítulo 5 deste breve estudo está
intrinsecamente relacionada com aspectos técnicos da política pública de forneci-
mento de medicamentos e do próprio exercício da medicina.
Diante disso, é necessário que os operadores do direito – sobretudo o magistrado
– cerquem-se de profissionais habilitados a auxiliá-los na instrução do processo
judicial.
Paulo César Salomão, desembargador do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro,
propõe um modelo de atuação do Poder Judiciário, nos processos atinentes a saúde,

27. Saúde – Assistência – Medicamento de alto custo – Fornecimento. Possui repercussão geral controvérsia
sobre a obrigatoriedade de o Poder Público fornecer medicamento de alto custo. Decisão: O Tribunal, por
unanimidade, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada. Jurisdição,
Supremo Tribunal Federal, Reclamação Constitucional, Estado do Rio Grande do Norte vs. Carmelita
Anunciada de Souza, Rel. Min. Marco Aurélio.

105
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

consubstanciado na criação de um conselho composto por juristas e médicos reno-


mados, que prestariam assessoria aos magistrados nas questões relativas à saúde em
geral – e não só nas ações destinadas a compelir o Estado a fornecer medicamentos.
O conselho funcionaria no âmbito do Tribunal de Justiça, em caráter permanente,
ou seja, vinte quatro horas por dia.
No tocante ao fornecimento de medicamento, propõe ele também a criação de
uma “Central de Medicamentos”, composta por representantes da União, do Estado
e do Município, a quem será encaminhado todo e qualquer pedido de fornecimento
de medicamento e a quem caberia direcionar os referidos pedidos às respectivas
esferas de governo responsáveis.
Com efeito, aduz o eminente desembargador em entrevista concedida à jornalista
Giselle Souza, do Jornal do Commercio/RJ:

O que seria essa central de medicamentos?


A central seria composta por representantes da União, do Estado e do município. Tem
medicamentos que podem ser importados apenas pela União, outros pelo Estado e
outros pelo município. Então a central dirigiria o pedido a quem pode efetivamente
atender. Aqui no Rio, iria integrar a central os secretários municipal e estadual da
saúde, bem como um representante do Ministério da Saúde. Todos já estão de acordo
com a criação da central. Até porque para eles também é vantajoso. Eles alegam
que uma decisão que determina o fornecimento de um medicamento, sob pena de
prisão, acaba obrigando-os a comprar o produto sem licitação. Eles não querem isso.
Querem algo mais programado. Eles querem saber quais remédios precisarão ser
fornecidos para que possam comprá-los com antecedência, por meio da elaboração
de uma previsão acerca de quanto seria necessário para adquiri-los. Assim o juiz, ao
analisar o pleito do cidadão que esgotou todos os meios na esfera administrativa e,
por essa razão, acabou indo para o Judiciário, saberá a quem recorrer para atender
ao pedido. É que o magistrado terá uma relação do material em posse da central.
Dessa forma, evitaríamos a ação judicial. A central funcionaria como um órgão de
conciliação, princípio básico e moderno de solucionar os litígios.
Quem participará dessa central?
A princípio o Estado e o município do Rio, bem como um representante da União.
Queremos, no entanto, estender a central para as demais cidades do Estado28.

No Estado de São Paulo, especificamente na comarca de Ribeirão Preto, surgiu


iniciativa – desenvolvida e aprimorada por representantes do Poder Judiciário, do

28. Souza, Gisele. Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, out./2006. Disponível em: <http://www.cns.org.
br/links/menup/noticiadosetor/clipping/2006/12/clipping_0112.htm>. Acesso em: 10 abr. 2007.

106
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

Ministério Público e do Setor Público de Saúde29 – que vem otimizando a prestação


jurisdicional de assistência farmacêutica no município ao coibir abusos e racionalizar
o atendimento das demandas.
A divisão administrativa da Secretaria de Estado da Saúde se faz pelos
Departamentos Regionais de Saúde – DRS, atendendo ao Decreto no 51.433, de
28 de dezembro de 2006. Por meio desse decreto o Estado de São Paulo foi dividido
em dezessete Departamentos de Saúde, que são responsáveis por coordenar as ativi-
dades da Secretaria de Estado da Saúde no âmbito regional e promover a articulação
intersetorial com os municípios e organismos da sociedade civil.
No âmbito do DRS XIII, no qual o município de Ribeirão Preto está com-
preendido, funciona uma comissão multidisciplinar, denominada “Comissão de
Análise de Solicitações Especiais”, à qual o Poder Judiciário requisita informações
para aferição das cautelas necessárias ao deferimento do pedido do paciente.
Tal Comissão constitui-se de médicos, farmacêuticos e nutricionistas e alberga
profissionais das secretarias estadual e municipal de saúde e do Hospital das
Clínicas da Faculdade de Medicina da Universidade de São Paulo (USP), campus
Ribeirão Preto.
Os dados a serem analisados pela aludida comissão são fornecidas pelo próprio
paciente, ou por seu advogado, mediante o preenchimento de um formulário padrão,
no qual existe, inclusive, um campo destinado ao esclarecimento da urgência do
medicamento – constatada pelo diagnóstico e pelo estágio da moléstia – a fim
fornecer subsídios para apreciação de pedidos de liminares, antecipações de tutela
e provimentos cautelares.
O formulário, elaborado com vistas a observar os critérios de racionalização que
indicamos no presente trabalho, são encaminhados à comissão por meio de e-mail
ou fac-símile, a fim de agilizar o procedimento, e o magistrado concede um prazo,
normalmente pequeno, para que a comissão se manifeste.
Conforme mencionado, o sistema vem racionalizando a utilização do processo
como instrumento de efetivação da assistência farmacêutica que deve ser prestada
pelo Estado, não só sob aspecto da celeridade e economia processuais – que con-
substanciam direito fundamental, na forma do inciso LVIII da Constituição Federal
– mas em especial no tocante à justiça das decisões.

29. A iniciativa foi dos magistrados titulares das varas da Fazenda Pública, Dr. Júlio César Spoladore
Dominguez e Dr. João Agnaldo Donizeti Gandini (coautor deste trabalho), e do promotor de justiça
responsável pela promotoria da cidadania nessa comarca, Dr. Sebastião Sérgio da Silveira.

107
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

8. Conclusão
A discussão sobre a concretização de direitos fundamentais sociais pelo Poder
Judiciário não deve residir no fato de se saber se os juízes tem ou não legitimidade
para proferir tais decisões contra o Poder Público. Aliás, antes fosse apenas essa a
preocupação que envolvesse esse tema.
Na verdade, essa discussão revela que o Estado está doente. Terrivelmente doente,
cujos sintomas acusam um estado de ineficiência generalizada. Seria muito melhor
não ser necessária a intervenção do Poder Judiciário para a efetivação de direitos
sociais como o direito à saúde nem tampouco ser preciso o estabelecimento de cri-
térios e estratégias para se evitar erros e abusos quando do deferimento das tutelas.
Mas infelizmente isso ainda é um sonho, apenas um sonho.
O fenômeno da judicialização do direito à saúde é um problema que dificilmente
será resolvido em curto espaço de tempo; porém, os abusos que envolvem esse
fenômeno devem ser identificados e combatidos de forma rigorosa. Por outro lado,
deve o Poder Público, por meio das diversas esferas governamentais, proporcionar
à população meios eficazes para que tenha acesso a diagnósticos e prevenção de
doenças, além de garantir assistência clínica e hospitalar de qualidade, sem falar, é
claro, no fornecimento de medicamentos adequados aos pacientes.
É legítima a discussão em torno dos impactos orçamentários que esse fenômeno
da judicialização provoca. Porém, não se pode admitir que esse argumento, por si
só, impeça o Poder Judiciário de fazer valer as normas constitucionais, destacando a
saúde, de maneira acertada, como um dos cânones do direito à vida e considerando-a
como um dos conteúdos que compõem a dignidade da pessoa humana.

Referências bibliográficas
ALEXY, Robert. Direitos Fundamentais no Estado Constitucional Democrático, p. 58.
In: Revista de Direito Administrativo, no 217, São Paulo: Renovar, 1999, p. 55-66.
BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de Suas Normas:
limites e possibilidades da Constituição Brasileira. 3. ed. São Paulo: Renovar, 1996.
BRANDÃO, Carlos Gomes. Processo e Tutela Específica do Direito à Saúde: Carlos
Gomes Brandão – Cuiabá: 2006. 152p (monografia). Disponível em: <http://bdjur.
stj.gov.br/dspace/handle/2011/9700>. Acesso em: 09 dez. 2007.
CALLEGARI, Desiré C. Medicina e Justiça. Jornal do CREMESP, São
Paulo, n. 231, novembro/2006. Disponível em: <http://www.cremesp.org.
br/?siteAcao=Jornal&id=753>. Acesso em: 17 mar. 2007.

108
4. A judicialização do direito à saúde:… | Gandini / Barione / Souza

DALLARI, Dalmo. Ética Sanitária. Disponível em: <http://www.saudepublica.bvs.br/


itd/legis/curso/html/a09.htm.> Acesso em: 14 abr. 2007.
DANTAS, Humberto. Democracia e saúde no Brasil: uma realidade possível?. São Paulo:
Paulus, 2006.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direitos Humanos Fundamentais. 3 ed. São
Paulo: Saraiva, 1999.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. A Ação Civil Pública e a defesa dos direitos
constitucionais difusos. In MILARÉ, É. et al. Ação civil pública: Lei 7.347/85 –
reminiscências e reflexões após dez anos de aplicação. Coord. Édis Milaré. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 1995.
GANDINI, João Agnaldo Donizeti; BARIONE, Samantha Ferreira; SOUZA, André
Evangelista de. A efetivação dos direitos sociais à saúde e à moradia por meio da
atividade conciliadora do Poder Judiciário. In: SANTOS, Lenir (Org.). Direito da
Saúde no Brasil. Campinas: Saberes Editora, 2010.
GOUVÊA, Marcos Masseli. O Direito ao Fornecimento Estatal de Medicamentos. Rio
de Janeiro: Slaib Filho. [on-line]. Disponível em: <http://www.nagib.net/texto/
varied_16.doc>. Acesso em: 14 abr. 2007.
GUERRA FILHO, Willis Santiago. Dos direitos humanos aos direitos fundamentais.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997.
________ . Ensaios de Teoria Constitucional. Fortaleza: UFC, 1989.
KRAMER, Ana Cristina. O Poder Judiciário e as ações na área de saúde. Disponível
em: <http://www.revistadoutrina.trf4.gov.br/artigos/edicao015/Ana_Kramer.htm>
Acesso em: 10 abr. 2007.
LIMA, George Marmelstein. Limitações ao direito fundamental à ação. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2627>. Acesso em: 13 abr. 2007.
MANCUSO. Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública: em defesa do meio ambiente,
do patrimônio cultural e dos consumidores. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
________ . Interesses Difusos. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997.
MARTINS, Leonardo Resende. Operadores do Direito e Mudança Social, p. 169. In:
Revista Themis, n. 1, Fortaleza: Esmec, 2000, p. 163/169. Disponível em: <www.
tj.ce.gov.br/esmec/pdf/THEMIS-V3-N1.pdf>. Acesso em: 14 abr. 2007.
MAZZILLI. Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 11 ed. São Paulo:
Saraiva, 1999.
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública,
Mandado de Injunção, Habeas Data. 18. ed. (atualizada por Arnoldo Wald). São
Paulo: Revista dos Tribunais, 1997.
MILARÉ, Édis. Ação civil pública: Lei 7.347/85 – reminiscências e reflexões após dez
anos de aplicação. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995.

109
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2004.
________ . Algumas considerações em torno do conteúdo, eficácia e efetividade do
direito à saúde na Constituição de 1988. Revista Diálogo Jurídico. Salvador, no 10,
p. 13, jan. 2002.
SOUZA, Gisele. Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, out./2006. Disponível em:
<http://www.cns.org.br/links/menup/noticiadosetor/clipping/2006/12/clip-
ping_0112.htm>. Acesso em: 10 abr. 2007.
SÜSSEKIND, Arnaldo Lopes. Direito Internacional do Trabalho. 2. ed. São Paulo:
LTr, 1987.
TESSLER, Marga Inge Barth. O Direito à Saúde como Direito e como Dever na
Constituição Federal de 1988, p. 198. In: Revista Direito Federal, no 67, Brasília:
Ajufe, 2001.
TORRES, Ricardo Lobo. Os direitos humanos e a tributação. Rio de Janeiro: Renovar,
1995, p. 133.

110
5
Controle judicial dos atos discricionários
da administração penitenciária na
execução penal
JOSÉ ARMANDO PONTE DIAS JUNIOR E
FE R N A N DA M A R I A D I Ó G E N E S D E M E N E Z E S O LV I E I R A

1. Introdução
a delicada abordagem da execução penal no Brasil, pouco se

N tem discutido acerca do papel do Diretor do estabelecimento


penitenciário.
Com efeito, comumente não se dá a atenção devida e o des-
taque merecido à atividade administrativa exercida pelo Diretor
de estabelecimento prisional durante a execução da pena privativa
de liberdade, o que acaba por desmerecer a importante função da
autoridade administrativa carcerária enquanto agente responsável
pela concretização de diversas normas de textura aberta previstas
na Lei de Execução Penal.
O Diretor do estabelecimento penal, como autoridade administra-
tiva que é, desempenha relevantes funções no processo de densificação
de normas, sendo ele, em última análise, o responsável por tornar
concretos diversos preceitos abstratamente previstos na legislação.
Tem-se aqui, portanto, como objetivo principal, o estudo do
campo de atuação da autoridade administrativa penitenciária no
curso da execução penal, mediante análise da natureza dos atos cuja
prática a ela é atribuída por lei, atos estes que, amiúde, guardam
traços de discricionariedade.

111
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Tal discricionariedade apenas reforça a necessidade de que tais atos, muitos deles
efetivamente de cunho decisório em relação a direitos dos presos, sejam sempre moti-
vados, possibilitando sua sindicabilidade por parte do Juízo das Execuções Penais.
Busca-se aqui, ademais, estabelecer os moldes e os parâmetros pelos quais o
Judiciário poderá exercer o controle da atividade da Administração Penitenciária,
velando pelo cumprimento de regras e princípios, legais e constitucionais, sem, con-
tudo, exercer indevida ingerência em campos nos quais a apreciação administrativa
deverá prevalecer.

2. Panorama da natureza da execução penal no Brasil


Uma vez condenado o criminoso, cabe ao Estado acompanhar e fiscalizar o
cumprimento da pena a ele imposta, a fim de garantir que a reprimenda aplicada
cumpra com as três finalidades que comumente dela se espera, quais sejam, a retri-
buição em face da prática do delito praticado, a prevenção, desestimulando a prática
de novos delitos, e a ressocialização, tornando o apenado apto para o sadio retorno
ao convívio social1.
Nesse contexto exsurge a necessidade de se definir a natureza da atividade rea-
lizada no âmbito da execução penal, se administrativa ou jurisdicional, derivando
dessa distinção, por óbvio, significativas consequências.
Doutrinariamente, encontram-se basicamente duas posições acerca da natureza
da atividade desenvolvida quando da execução penal, apontando a primeira para
o caráter jurisdicional da execução penal, desenvolvendo-se a mesma por meio de
um verdadeiro processo, enquanto a segunda posição aponta para a natureza pre-
dominantemente administrativa da execução penal, posição essa que costuma ver
no condenado o objeto da execução penal, uma vez que a mesma se desenvolve sem
o concurso de sua vontade.
No Brasil, a execução penal, a teor do que dispõe a Lei no 7.210/1984, que a
regulamenta, realiza-se por meio de um processo de execução, a ser conduzido por

1. Muito se tem debatido acerca das finalidades da pena. Durkheim, por exemplo, não concebendo o crime
como uma doença social, mas sim como um fenômeno social normal, assevera que “se o crime não tem
nada de mórbido, a pena não pode ter como objetivo curá-lo, e a sua verdadeira função deve ser procurada
noutro lugar” (Durkheim, Émile. As regras do método sociológico. São Paulo: Martin Claret, 2002, p. 88). Por
outro lado, no tocante ao efeito de prevenção geral, César Barros Leal pondera que “quanto à intimidação,
remanesce o convencimento de que é prejudicada pela impunidade, incomodamente frequente (no Brasil, a
existência de milhares de mandados de prisão por cumprir é emblemática), como também pela constatação
de que a pena privativa de liberdade não desencoraja, não intimida um vasto contingente populacional, em
particular aqueles que já transitaram pelas vias sinuosas da criminalidade” (Leal, César Barros. A prisão:
o crepúsculo de uma era. Revista do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária, Ministério da
Justiça, Brasília, no 8, v. 1, p. 33-39, jul./dez. 1996, p. 37).

112
5. Controle judicial dos atos discricionários… | Dias Junior / Menezes Olvieira

autoridade judicial, processo este em que o apenado aparece não como objeto da
atividade estatal, mas como titular de todos os demais direitos não atingidos pela
sentença condenatória.
Deve-se reconhecer, contudo, que, talvez por vícios práticos, ou por equívocos
teóricos, o processo de execução penal não é um processo judicial como outro
qualquer, uma vez que a prática judiciária mostra, amiúde, que o processo caminha
impulsionado pela própria autoridade judicial, que, agindo muitas vezes de ofício,
dá início à execução com a expedição da Guia de Recolhimento, progride o regime
prisional do apenado e instaura incidentes.
Do mesmo modo, é processo anômalo na medida em que nele, muitas vezes, se
observa a precariedade de defesa técnica, a capacidade postulatória do próprio ape-
nado e a intervenção de diversos Órgãos da Execução Penal em muitas de suas fases2.
No mais, embora jurisdicionalizada, a execução penal desenvolve-se também
mediante intensa prática de atos tipicamente administrativos de responsabilidade da
direção do estabelecimento penitenciário, o que contribui para o caráter sui generis
do processo de execução penal.
Tais atos administrativos, porém, no contexto jurisdicionalizado da execução
penal, devem ser acompanhados e fiscalizados de modo permanente e intenso pelo
Poder Judiciário, com a cautela necessária para não esvaziar a responsabilidade
das autoridades administrativas e para não transformar a autoridade judiciária em
órgão revisor da atividade da Direção do estabelecimento prisional, anulando ou
modificando de ofício atos praticados no âmbito da Administração Carcerária, fato
ainda bastante corriqueiro no cotidiano forense.
Em síntese, pode-se dizer que a atividade de execução penal no Brasil é con-
cretizada jurisdicionalmente, por meio de um processo em que se deve garantir ao
apenado o exercício de direitos não atingidos pela sentença condenatória, possibili-
tando-lhe contraditório e defesa, atividade esta que se desenvolve mediante a prática
de atos jurisdicionais e administrativos, sendo estes de responsabilidade da Direção
do estabelecimento penitenciário onde o apenado cumpre pena.

3. Atividade administrativa na execução da pena


Como visto anteriormente, o processo de execução penal se desenvolve
mediante a conjugação de atos jurisdicionais e administrativos, sendo aqueles da

2. Em uma visão garantista e dialética da execução penal, deveria haver no processo de execução penal
uma mais nítida separação de atividades, sendo imprescindível uma maior atuação do Ministério Público
no polo ativo da relação processual, retirando do juiz a responsabilidade pela iniciativa da instauração de
incidentes, o que muitas vezes acaba por comprometer sua necessária imparcialidade.

113
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

responsabilidade do Juízo das Execuções Penais, e alguns destes da responsabilidade


da autoridade administrativa responsável pela Direção do estabelecimento prisional.
Com efeito, de acordo com a Lei no 7.210/1984, conhecida por Lei de Execução
Penal, encontra-se na atividade de execução da pena atribuições especificamente
direcionadas à autoridade judiciária e outras especificamente voltadas para a auto-
ridade administrativa, sem que se possa dizer que umas ou outras sejam as mais
importantes, de modo que o satisfatório cumprimento das finalidades da pena
depende do correto desempenho de todas essas atribuições.
No que se refere à atividade administrativa, importa ressaltar que não há dis-
tinção entre os atos administrativos da execução penal e os demais atos adminis-
trativos em geral, de maneira que toda a atividade da Administração Penitenciária
se deve submeter integralmente não apenas às regras legais, mas aos princípios
constitucionais da Administração Pública, vale dizer, aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, e a todos os demais princípios
constitucionais, mormente àqueles que reconhecem direitos fundamentais ao preso,
garantindo-se a sua dignidade como pessoa.
Isso porque não apenas à restrita legalidade está submetida a Administração
Pública em geral, e a Administração Penitenciária em particular, mas sim, em uma
visão mais contemporânea, à juridicidade, o que necessariamente refletirá na sistemá-
tica do controle jurisdicional da atividade administrativa penitenciária, como se verá.
Aduz-se ao controle da legalidade, a que antes era circunscrito o Poder Judiciário,
o controle da constitucionalidade das leis, e, por via oblíqua ou reflexa, da cons-
titucionalidade dos atos administrativos. Permite-se ao Juiz, ademais, para além
da verificação da conformidade do ato administrativo com a lei, o exame da sua
compatibilidade com outros princípios constitucionais, além da legalidade3.
Com efeito, no cenário jurídico pós-positivista da atualidade, operou-se a impor-
tante modificação do direito por regras pelo direito por princípios, os quais vêm
sendo reconhecidos como padrão normativo diverso das regras, de maneira que
deixaram os princípios de ser apenas vetores de orientação ou interpretação para as
regras, sendo, eles próprios, normas jurídicas, vinculantes, portanto.
De fato, segundo Ronald Dworkin, princípios são normas que enunciam razões
que inclinam argumento e decisão em uma certa direção, embora de uma maneira
não conclusiva4.
Deve a atividade administrativa penitenciária, portanto, obediência às nor-
mas jurídicas estabelecidas não apenas pelas regras da Lei de Execução Penal, mas
3. Moraes, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da Administração Pública. Dialética: São Paulo,
1999, p. 23.
4. Dworkin, Ronald. Trad. Nelson Boeira. Levando os direitos a sério. São Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 57.

114
5. Controle judicial dos atos discricionários… | Dias Junior / Menezes Olvieira

também às normas jurídicas decorrentes dos princípios constitucionais, cabendo ao


Juízo das Execuções Penais, desde que provocado pelo apenado ou por seu defensor,
ou ainda pelo Ministério Público ou por qualquer dos Órgãos da Execução Penal,
exercer o controle dos atos da Direção do estabelecimento penal à luz de todos esses
parâmetros, o que deixa evidente a importância da motivação dos atos por parte da
autoridade administrativa penitenciária.

4. Motivação e controle dos atos da Direção


de estabelecimento penal
Afigura-se especialmente difícil ao Poder Judiciário, senão inteiramente impossí-
vel, exercer o controle jurisdicional da juridicidade dos atos administrativos quando
tais atos não se mostram devidamente motivados.
No âmbito da execução penal, aliás, a falta de motivação pela Direção do esta-
belecimento penitenciário dos atos administrativos praticados é um dos vícios mais
frequentes a macular tais atos, dificultando sobremaneira o correto acompanhamento
do cumprimento da pena pelos demais Órgãos da Execução Penal.
Ora, como atos administrativos que são, e devendo a Administração Pública
obediência às normas jurídicas (princípio da juridicidade) estabelecidas por regras
ou princípios, os atos praticados durante a execução da pena pela autoridade admi-
nistrativa penitenciária deverão ser todos motivados, motivação essa que deverá
compreender, simultaneamente, “a enunciação dos motivos de fato e de direito do
ato administrativo, vale dizer, dos fatos e dos fundamentos jurídicos em que se apoia
o ato, bem como a justificação do processo de tomada da decisão”5.
É importante frisar que a motivação dos atos administrativos reveste-se de um
importante caráter instrumental, viabilizando o controle pela autoridade judiciária,
quando a tanto provocada, da juridicidade de tais atos administrativos.
Dessa forma, é fácil perceber que tanto melhor se exercerá o controle da ativi-
dade administrativa quanto mais completa for a motivação dos atos administrativos
praticados, razão pela qual essa motivação, como salienta Germana Moraes, há de
ser explícita, clara, congruente e tempestiva6.
Sucede que, no âmbito da execução penal, dentre as atribuições especifica-
mente direcionadas à autoridade administrativa penitenciária pela Lei de Execução
Penal, muitas delas referem-se ao preenchimento, pela autoridade diretora do

5. Moraes, Germana de Oliveira. Obrigatoriedade de motivação explícita, clara, congruente e tempestiva


dos atos administrativos. Revista Interesse Público. São Paulo, Editora Notadez, ano 2, n. 8, p. 44-52, out./
dez. 2000, esp. p. 44.
6. Id., ibid.

115
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

estabelecimento penal, do conteúdo de algumas normas de textura aberta pre-


vistas na própria lei, como, por exemplo, a norma extraída do art. 41, parágrafo
único, da Lei no 7.210/1984, a qual permite ao diretor do estabelecimento penal
suspender ou restringir, motivadamente, direitos do preso, como, por exemplo, o
de receber visitas.
Essa atividade de preenchimento de conteúdo de normas de textura aberta
insere-se no importante procedimento de concretização atribuído à autoridade admi-
nistrativa, o qual também não está imune ao controle jurisdicional, e que, portanto,
deve ser também devidamente motivado.
A esse procedimento Canotilho denomina de “densificação de normas”7, sendo a
autoridade administrativa um “sujeito concretizador”8, a quem cabe, numa derradeira
fase, a tarefa de preencher, complementar e precisar, em nível executivo, o espaço
normativo de um preceito constitucional, especialmente carecido de concretização,
a fim de tornar possível a solução dos problemas concretos.
Precisamente por não estarem imunes à apreciação judicial é que, mesmo em
tais atos de concretização de normas de textura aberta, atos em que o administrador
tem uma certa margem de liberdade para completar o sentido da lei, a motivação
é obrigatória.
Deve, portanto, a autoridade administrativa motivar não apenas os atos tidos por
vinculados, mas, sobretudo, os atos discricionários9, mesmo porque “a discriciona-
riedade é sempre e inevitavelmente relativa”10, pois sempre estará o administrador
cingido às regras legais e aos princípios constitucionais:

Discricionariedade é a margem de liberdade de decisão, conferida ao administrador


pela norma de textura aberta, com o fim de que ele possa proceder, mediante a
ponderação comparativa dos interesses envolvidos no caso específico, à concretização
do interesse público ali indicado, para, à luz dos parâmetros traçados pelo princí-
pios constitucionais da administração pública e pelos princípios gerais do Direito e
dos critérios não positivados de conveniência e de oportunidade: 1o) complementar,
mediante valoração e aditamento, os pressupostos de fato necessários à edição do
ato administrativo; 2o) decidir se e quando ele deve ser praticado; 3o) escolher o

7. Canotilho, J. J. Gomes, Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003,
p. 1201.
8. Canotilho, J. J. Gomes, op., cit., p. 1222.
9. Em verdade, como adverte Celso Antônio Bandeira de Mello, não é propriamente o ato que é vinculado
ou discricionário, mas “a apreciação a ser feita pela autoridade quanto aos aspectos tais ou quais” (Mello,
Celso Antônio Bandeira de. “Relatividade da competência discricionária”, Revista Eletrônica de Direito
do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, no 5, jan./fev./mar. 2006, p. 1. Disponível em
<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 27 set. 2007.
10. Mello, Celso Antônio Bandeira de. “Relatividade da competência discricionária. Revista cit., p. 2.
Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 27 set. 2007.

116
5. Controle judicial dos atos discricionários… | Dias Junior / Menezes Olvieira

conteúdo do ato administrativo dentre mais de uma opção igualmente pré-fixada pelo
Direito; 4o) colmatar o conteúdo do ato, mediante a configuração de uma conduta
não prefixada, porém aceita pelo Direito11.
Todos os atos administrativos da direção de estabelecimento penitenciário, por-
tanto, são sindicáveis pelo Poder Judiciário, sejam eles tidos por discricionários ou
por vinculados, haja vista que todos devem submissão à juridicidade emanada de
regras e princípios.
E, especificamente no que se refere aos atos administrativos discricionários, o
principal parâmetro de controle de que há de se servir o Judiciário é a máxima da
proporcionalidade, a qual abrange as noções de adequação, necessidade e proporcio-
nalidade em sentido estrito, coincidindo esta última com a exigência de sopesamento
entre os bens jurídicos envolvidos na solução do caso concreto12.
Com efeito, é a proporcionalidade que buscará impedir, no caso concreto, res-
trições desarrazoadas a direitos fundamentais dos apenados sob custódia estatal,
sendo evidente o arbítrio ensejado pela falta de necessidade ou de adequação da
medida restritiva e o excesso resultante da falta de racionalidade13, arbítrio e excesso
esses que devem ser coibidos pela autoridade judicial das Execuções Penais quando
realiza o controle dos atos administrativos discricionários praticados pelo Diretor
do estabelecimento penal, velando para que sejam assegurados ao preso, na maior
medida possível, todos os seus direitos fundamentais não atingidos pela sentença con-
denatória. É de frisar que tal medida garante o efetivo e rigoroso acompanhamento
do cumprimento da pena sem macular de maneira desproporcional a essência dos
direitos fundamentais do apenado, e, em última instância, a sua própria dignidade.

5. Atos discricionários da administração penitenciária


A Lei de Execução Penal, como já visto, confere competência à autoridade
penitenciária para a prática de diversos atos tidos por discricionários durante o curso
da execução da pena, realçando assim a importância do Diretor do estabelecimento
penitenciário para uma satisfatória execução da pena dentro da sistemática jurisdi-
cional da execução penal adotada no Brasil.
É, pois, a autoridade penitenciária, agente concretizador das normas jurídicas
pertinentes à execução penal, juntamente com a autoridade judiciária, tendo, cada

11. Moraes, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da Administração Pública, cit., p. 42.
12. Alexy, Robert. Trad. Virgílio Afonso da Silva. Teoria dos direitos fundamentais. São Paulo: Malheiros
Editores, 2008, p. 116-120.
13. Miranda, Jorge. Manual de Direito Constitucional: Tomo IV – direitos fundamentais. 3. ed. Coimbra:
Coimbra Ed., 2000, p. 207.

117
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

qual de tais autoridades, diferente campo de atuação na execução da pena, não


cabendo a uma a prática de atos atribuída pela legislação à outra autoridade, res-
salvadas as hipóteses de exercício de controle judicial da atividade administrativa,
controle esse que deverá ser sempre exercido mediante provocação, a fim de que se
garanta a dialética processual e a imparcialidade da autoridade judicial14.

5.1 A autorização para o exercício de trabalho


externo ao preso do regime
semiaberto ou aberto
Importante atribuição que a Lei de Execução Penal confere à autoridade admi-
nistrativa penitenciária é a possibilidade de decidir quanto ao exercício de trabalho
externo do apenado que está a cumprir pena no regime semiaberto ou aberto.
Com efeito, cabe ao Diretor do estabelecimento penal sob cuja custódia se
encontra o apenado decidir acerca do trabalho externo, bem como acerca do local
em que será prestado, e não à autoridade judicial, conforme estabelece o art. 37 da
Lei no 7.210/1984:

Art. 37. A prestação de trabalho externo, a ser autorizada pela direção do estabelecimento,
dependerá de aptidão, disciplina e responsabilidade, além do cumprimento mínimo de
um sexto da pena.

14. Embora seja aconselhável que a autoridade judiciária competente para as execuções penais aja sempre
mediante provocação, não apenas no que se refere ao controle dos atos administrativos praticados pelo Diretor
da Penitenciária, mas também no que diz respeito a progressões de regime e instaurações de incidentes de
regressão, por exemplo, não é isso o que se vem observando no cotidiano forense da execução penal, onde se
verifica que a execução penal é movida principalmente por impulso da própria autoridade judiciária, talvez
por força da interpretação comumente dada ao inciso VI do art. 66 da Lei das Execuções Penais (“compete
ao juiz da execução zelar pelo correto cumprimento da pena e da medida de segurança”), o que aproxima a
execução penal do sistema inquisitivo, fato este que decorre de diversos fatores que vão desde a inibição do
Ministério Público na atuação perante a execução penal até a capacidade postulatória do preso, que acaba
por enfraquecer sua própria defesa técnica. Quanto à atuação do Ministério Público na execução penal,
Jason Albergaria adverte que “o MP terá que se conscientizar de sua eminente função de órgão da execução
penal”, esclarecendo que “o MP, como órgão da execução penal, não se limita ao bojo do processo ou ao
estreito espaço de seu gabinete” (Albergaria, Jason. O Ministério Público da execução penal. Revista do
Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária, Ministério da Justiça, Brasília, n. 9, v. 1, p. 75-89,
jan./jun. 1997, esp. p. 81-87). No mais, enquanto por força do art. 66 da Lei de Execuções Penais compete
ao juiz das execuções decidir sobre unificação de penas, progressões e regressões, incidentes da execução,
por força do art. 68 da mesma lei compete ao Ministério Público requerer a instauração dos incidentes de
excesso ou desvio de execução, requerer progressões e regressões de regimes prisionais, o que corrobora o
entendimento aqui esboçado de que não é conveniente para o processo que o juiz da execução penal instaure
incidentes, progrida regimes ou unifique penas sem que a tanto seja provocado pelo Ministério Público ou
pela defesa, pessoal ou técnica, do apenado.

118
5. Controle judicial dos atos discricionários… | Dias Junior / Menezes Olvieira

É de suma importância para que a pena possa alcançar sua finalidade de ressocia-
lização que o apenado trabalhe, uma vez que o trabalho, além de conferir dignidade
ao preso, livra-o do ócio e contribui para a sua formação profissional:

É fundamental o trabalho nas unidades fechadas, pois a ociosidade, como já foi


acentuado, alimenta os problemas existenciais e desestimula os encarcerados, aumen-
tando a hostilidade e o preconceito da sociedade, tornando cada vez mais difícil a
reintegração ao mundo livre15.

Acrescente-se que, mais que um direito do preso, o trabalho do preso definitivo


é uma obrigação, a teor do que dispõe o art. 31, caput, da Lei de Execução Penal16.
De início, portanto, é válido insistir que a concessão de trabalho externo ao preso
do regime semiaberto ou aberto é atribuição privativa do Diretor do estabelecimento
penal, constituindo-se em verdadeiro ato discricionário, o qual, contudo, não está
imune ao controle de Juízo das Execuções Penais.
Com efeito, conforme já exposto alhures, mesmo os atos administrativos discri-
cionários estão sujeitos ao controle judicial, haja vista que também devem eles obe-
diência aos princípios constitucionais, já que não pode a autoridade administrativa
concretizar normas de textura aberta da maneira que lhe aprouver, desviando-se dos
princípios constitucionais a que está sujeita a atividade administrativa.
Assim, por exemplo, não pode a autoridade administrativa conceder ou deixar de
conceder trabalho externo ao preso de acordo com critérios que ofendam o princípio
constitucional da impessoalidade da Administração Pública, concedendo-o como
um favor ou o negando enquanto direito por meio de práticas que importem em
favoritismos ou revanchismos pessoais, condutas estas que devem ser prontamente
coibidas pelo Juízo das Execuções Penais, desde que, insista-se, a tanto provocado
pelo Ministério Público ou por qualquer dos demais Órgãos da Execução Penal.
Para que tais atos possam ser objeto de apreciação judicial, contudo, faz-se
imprescindível que sejam motivados pela autoridade administrativa, assim, a con-
cessão, de ofício ou mediante postulação do apenado ou de seu defensor, como a
não concessão do trabalho externo.
E tal motivação há de ficar adstrita aos contornos fático-jurídicos, aos pressu-
postos normativos autorizadores do trabalho externo, não podendo, portanto, a
autoridade administrativa agir com excesso ou arbítrio.

15. Costa, Álvaro Mayrink da. Reflexões críticas e propostas para a execução penal. Revista do Conselho
Nacional de Política Criminal e Penitenciária, Ministério da Justiça, Brasília, no 10, v. 1, p. 15-24, jul./dez.
1997, esp. p. 22.
16. Assim prescreve o art. 31, caput, da Lei no 7.210/1984: “O condenado à pena privativa de liberdade está
obrigado ao trabalho na medida de suas aptidões e capacidade”.

119
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

São dois os pressupostos legais para a autorização do trabalho externo ao preso do


regime semiaberto ou aberto, a teor do estabelecido pelo art. 37 da Lei de Execução
Penal, já transcrito alhures, quais sejam, o cumprimento mínimo de um sexto da
pena e a análise da aptidão, disciplina e responsabilidade do apenado.
Quanto ao cumprimento mínimo de um sexto da pena, trata-se de pressuposto
que retrata conceito jurídico determinado, objetivo e sobre o qual não pairam dúvi-
das, o que não ocorre com o outro pressuposto.
Pelo exposto, a “aptidão, disciplina e responsabilidade” do apenado são conceitos
jurídicos fluidos, vagos, imprecisos ou indeterminados, e, como tais, embora sin-
dicáveis pelo Judiciário, haja vista que nenhuma lesão ou ameaça de lesão a direito
pode ser suprimida da apreciação judicial17, são submetidos a um controle judicial
mais restrito, o qual se limitará à análise do processo de tomada de decisão e ao
controle de eventuais restrições a direitos fundamentais.
Isso significa dizer que, se a análise feita pelo Diretor do estabelecimento penal
quanto à aptidão, à disciplina e à responsabilidade do apenado obedeceu aos trâmites
procedimentais próprios e não apresentou ofensa desproporcional a qualquer direito
fundamental do preso, não poderá o Judiciário invalidar a decisão administrativa
ou substituir os critérios do administrador pelos seus próprios critérios, sob pena
de indevida e inconstitucional ingerência do Judiciário na Administração Pública.
Conceitos como esses se enquadram no que Germana Moraes denomina de
conceitos indeterminados de prognose, ou conceitos verdadeiramente indetermi-
nados, em que se verifica uma maior margem de liberdade ao administrador18. Nos
conceitos indeterminados de prognose, “em que existe a necessidade de avaliação
de qualidades de pessoas ou coisas ou de uma estimativa sobre a evolução futura
do estado das coisas, perigos, pessoas e processos sociais”19, a imprecisão resulta do
contexto de incidência da norma, e não da linguagem de que o enunciado normativo
se utiliza, hipóteses em que o controle judicial seria pleno.
Na seara dos conceitos jurídicos indeterminados, costuma-se ainda distinguir
uma zona de certeza positiva, onde evidentemente os fatos se enquadram na expressão
do tipo legal, uma zona de certeza negativa, onde os fatos evidentemente não se
enquadram na hipótese da norma e uma zona intermediária cinzenta, e uma zona

17. A impossibilidade de limitação de acesso ao Judiciário é direito fundamental, consoante o enunciado


normativo do art. 5o, XXXV, da Constituição Federal: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário
lesão ou ameaça a direito”.
18. Moraes, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da Administração Pública. cit.
19. Krell, Andréas J. Discricionariedade administrativa, conceitos jurídicos indeterminados e controle
judicial. Revista da Escola da Magistratura Federal da 5a Região. Recife, Tribunal Regional Federal da 5a
Região, no 8, p. 177-224, 2004, esp. p. 211.

120
5. Controle judicial dos atos discricionários… | Dias Junior / Menezes Olvieira

de penumbra 20, sendo que nas duas zonas de certeza o conceito é determinável e,
portanto, plenamente sindicável pelo Judiciário, enquanto na zona cinzenta ou de
penumbra o conceito é verdadeiramente indeterminado, admitindo um controle
judicial apenas parcial, uma vez que prevalece o juízo administrativo, o qual somente
deverá ceder ante um controle pelo Judiciário quando ameaçar direitos fundamentais
ou atentar contra princípios constitucionais, ou quando a intelecção administrativa
não se mostrar razoável perante o caso concreto ou quando conferir “uma despro-
porcional extensão do sentido extraível do conceito legal ante os fatos a que se quer
aplicá-lo”21, casos em que o Judiciário, na maioria das vezes, limitar-se-á a invalidar
o ato, sem substituí-lo por outro22.
Na análise dos requisitos da aptidão, disciplina e responsabilidade do preso do
regime aberto ou semiaberto para fins de concessão de trabalho externo, portanto,
deverão prevalecer as conclusões do Diretor do estabelecimento penal, e não as do
Juiz das Execuções Penais, sempre que o Judiciário, quando a tanto provocado, não
logre êxito na tentativa de reconduzir o caso concreto a uma zona de certeza negativa
ou positiva quanto aos conceitos jurídicos, a priori, indeterminados, conceitos esses
que, em tais hipóteses, passarão a ser verdadeiramente indeterminados, sujeitos,
pois, a restrito controle judicial, nos limites já expostos acima.
Dessa maneira, o Juízo das Execuções Penais pode invalidar a concessão de
trabalho externo autorizada pela Administração Penitenciária, mas somente quando
a avaliação administrativa dos pressupostos legais traduzidos em conceitos indeter-
minados escapar às noções de razoabilidade e de proporcionalidade, ferindo prin-
cípios constitucionais como, por exemplo, o da impessoalidade da Administração
Pública, podendo ainda o Judiciário conceder o direito de trabalho externo ao
preso, substituindo-se à Administração, o que é mais raro, desde que a valoração
administrativa dos conceitos indeterminados previstos na lei esteja fulminando de
maneira desproporcional o direito do apenado ao trabalho e à ressocialização.

20. Krell, Andréas J. Discricionariedade administrativa, conceitos jurídicos indeterminados e controle


judicial. Revista cit., p. 177-224.
21. Mello, Celso Antônio Bandeira de. “Relatividade da competência discricionária.” Revista cit. p. 6.
Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 27 set. 2007.
22. Há, contudo, respeitáveis opiniões que defendem que essa zona de penumbra, de dúvida, somente existirá
em abstrato, cabendo ao juiz dissipá-la ante um caso concreto. Nesse sentido, observa García de Enterría
(apud Mello, Celso Antônio Bandeira de. Revista cit. p. 5) que, “no obstante la indeterminación del concepto,
admite ser precisado en el momento de la aplicación”, uma vez que “al estar refiriéndose a supuestos concretos
y no a vaguedades imprecisas o contradictorias es claro que la aplicación de tales conceptos ala calificación de
circunstancias concretas no admite más que una solución: o se da o no se da el concepto: o hay buena fé o no la
hay; o el precio es justo o no lo es; o se ha faltado a la probidad o no se ha faltado”.

121
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

5.2. A suspensão ou restrição do direito do preso a recreio,


a visitas e a correspondência com o mundo exterior
Outra importante atribuição que a Lei de Execução Penal confere à autori-
dade administrativa responsável pela direção do estabelecimento carcerário é o
poder de restringir ou suspender, motivadamente, os direitos que a própria lei
concede aos presos no tocante a tempo de recreio, ao recebimento de visitas e à
correspondência com o mundo exterior, consoante o disposto no art. 41 da Lei
no 7.210/1984:

Art. 41. Constituem direitos do preso: (...) V – proporcionalidade na distribuição do tempo


para o trabalho, o descanso e a recreação; (...) X – visita do cônjuge, da companheira,
de parentes e amigos em dias determinados; (...) XV – contato com o mundo exterior
por meio de correspondência escrita, da leitura e de outros meios de informação que não
comprometam a moral e os bons costumes (...). Parágrafo único. Os direitos previstos nos
incisos V, X e XV poderão ser suspensos ou restringidos mediante ato motivado do diretor
do estabelecimento.

De logo se observa que não compete à autoridade judiciária a restrição ou suspen-


são de tais direitos dos presos, sendo esta uma atribuição especificamente dirigida ao
Diretor do estabelecimento penal, o que certamente se dá pela maior proximidade
desta autoridade para com o preso, sendo ela, pois, mais que qualquer outra, a pessoa
indicada para saber em que circunstâncias o preso deve ter suspenso ou restringido
seus direitos a recreio, a visitas e a correspondência.
Importa também destacar aqui que tal previsão normativa se constitui em mais
uma norma de textura aberta, carente, portanto, de concretização quando de sua
aplicação ao caso concreto, uma vez que a lei que regula as execuções penais, pro-
positalmente, omite-se quanto ao elenco de causas que poderiam dar ensejo às
restrições ou suspensões administrativas de direitos dos presos, decerto por entender
que somente a autoridade administrativa penitenciária, vivenciando o cotidiano do
cárcere, pode aquilatar e dimensionar os casos de restrição, juízo este, todavia, que
não se pode mostrar desproporcional, o que o tornaria eivado do vício da incons-
titucionalidade na medida em que restrinja de maneira exagerada e desnecessária
direitos do preso.
Sendo o Diretor do estabelecimento penal o sujeito concretizador de tal norma
de textura aberta, evidente emerge que o ato de suspensão ou restrição dos direi-
tos do preso a visita, a recreio e a correspondência é discricionário, o que, como
visto alhures, não implica em que não deva ser devidamente motivado, aliás,
como expressamente e de maneira dispensável diz o enunciado normativo acima
transcrito.

122
5. Controle judicial dos atos discricionários… | Dias Junior / Menezes Olvieira

Em tal caso, é bom que se diga, a motivação ainda se faz mais necessária, pois
trata-se de atos tendentes a diminuir, no caso concreto, a possibilidade do exercício,
pelos presos, de direitos expressamente reconhecidos pela lei.
No mais, a motivação permitirá que o Juízo das Execuções Penais, desde que a
tanto provocado, possa exercer efetivo controle da atividade administrativa, mesmo
porque também os atos discricionários são sindicáveis pelo Judiciário, em face da
juridicidade a que estão sujeitos, como já se mostrou.
Tal controle será feito com o auxílio do procedimento da proporcionalidade, que
aqui tem importância fundamental, uma vez que é imprescindível que a restrição ou
a suspensão de tais direitos seja adequada e necessária aos fins de interesse público
que se pretenda com elas alcançar, buscando-se que, no caso concreto, o benefício
resultante da restrição imposta ao direito do preso seja mais importante que o direito
do preso que se está restringindo.
No exercício do controle em tais casos, a atitude do Juízo das Execuções Penais
limitar-se-á à invalidação dos atos de restrição ou suspensão que estiverem viciados,
sendo inteiramente descabido que a autoridade judiciária suspenda ou restrinja, ela
mesma, ainda que mediante provocação, os direitos de recreio, de visita ou de cor-
respondência dos presos, por ser a autoridade administrativa, no caso o Diretor do
estabelecimento penitenciário, a única autoridade a que a lei conferiu competência
para a prática de tais atos de restrição ou suspensão.
Deve-se, no mais, reconhecer que é ainda corriqueiro no âmbito da Administração
Penitenciária o vício consistente na falta de motivação de tais restrições, embora esse
dever de motivação esteja expresso no próprio dispositivo legal que as autoriza, sendo,
por outro lado, difícil ao Judiciário ter por convalidada qualquer dessas restrições quando
as mesmas tiverem sido aplicadas com ausência de motivação, mesmo porque, muito
provavelmente, não disporia o magistrado de elementos seguros para convalidar restrições
imotivadas, porquanto lhe falta uma relação de intimidade mais acentuada, nos moldes
da que deve ter o administrador penitenciário, com os meandros e as minúcias nem
sempre facilmente perceptíveis da realidade carcerária de determinado estabelecimento.
Quanto à suspensão ou restrição do direito do preso de se corresponder por
escrito com o mundo exterior, vale enfatizar, como adendo derradeiro a este tópico,
o fato de que tais medidas não autorizam a Administração Penitenciária a devassar o
conteúdo da correspondência do preso por parte da Administração Penitenciária, por
ser o sigilo de correspondência direito fundamental expressamente reconhecido pela
Constituição brasileira 23, corolário que é dos direitos à intimidade e à privacidade,
relacionando-se diretamente com a própria dignidade humana.

23. Cf. art. 5o, XII, da Constituição Federal de 1988.

123
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

5.3. Aplicação de sanções disciplinares aos apenados


Momento em que a discricionariedade administrativa mostra-se bastante real-
çada no âmbito da atividade penitenciária ocorre quando da aplicação de sanções
disciplinares aos apenados.
Aqui, uma vez mais, cabe enfatizar que se trata de ato privativo do Diretor do
estabelecimento penal, e não de ato da autoridade judiciária da execução penal24,
nos termos do que estabelece o art. 54 da Lei de Execução Penal:

Art. 54. As sanções dos incisos I a IV do art. 53 [advertência verbal, repreensão, suspensão
ou restrição de direitos e isolamento na própria cela] serão aplicadas por ato motivado
do diretor do estabelecimento (...).

Como se percebe, pois, a aplicação ao preso das sanções disciplinares de adver-


tência verbal, repreensão, suspensão ou restrição de direitos e isolamento na própria
cela é ato privativo da autoridade administrativa, não podendo o Juízo das Execuções
Penais aplicar tais sanções disciplinares ao preso.
A aplicação de tais sanções, ademais, à maneira do que ocorre com as sanções
disciplinares aplicadas a servidores públicos, é ato discricionário na medida em
que se insere na margem de liberdade da Administração a escolha da sanção mais
adequada, estipulando a Lei de Execução Penal, todavia, que nas faltas graves a
autoridade administrativa deverá aplicar ou a sanção de restrição ou suspensão de
direitos ou o isolamento na própria cela (art. 57), as quais não poderão exceder o
prazo de 30 dias (art. 58).
Todavia, como deixa bem claro o texto da regra acima transcrita, a aplicação
de sanções disciplinares ao preso, embora sendo ato discricionário, deverá ocorrer
por meio de ato motivado da autoridade administrativa, a fim de que o Judiciário
possa controlar o ato à luz das regras e princípios constitucionais.
E, novamente aqui, a proporcionalidade se destaca como parâmetro por exce-
lência de controle, cabendo ao Judiciário, se a medida disciplinar aplicada for des-
proporcional, anular o ato administrativo que a aplicou, devendo a Administração
proferir nova decisão.
Vícios frequentemente observados no tocante à aplicação de sanções discipli-
nares são os que se referem à falta de motivação e à motivação obscura, ocorrendo
este, segundo Germana de Oliveira Moraes, “quando não são inteligíveis os fatos
narrados nem os fundamentos jurídicos indicados nos quais a decisão se apoia ou,

24. Em verdade, a única sanção disciplinar ao apenado cuja competência para aplicação é exclusiva do
Juízo das Execuções Penais é a inclusão do preso no regime disciplinar diferenciado, a teor do estabelecido
pelos arts. 53, V, e 54, caput, ambos da Lei no 7.210/1984.

1 24
5. Controle judicial dos atos discricionários… | Dias Junior / Menezes Olvieira

ainda, quando não é possível compreender a justificação do processo decisório”25.


Ora, ocorrendo tais tipos de vício, dificilmente poderá o Judiciário convalidar o
ato administrativo, não lhe restando alternativa a não ser anulá-lo, para que o Diretor
do estabelecimento penal profira nova decisão, pois, no dizer de Vieira de Andrade26:

A anulação deveria ter lugar, sim, se a falta ou a insuficiência da fundamentação


expressa impedissem a avaliação pelo tribunal da conformidade do acto com os
preceitos de direito substantivo, em especial nos casos de utilização do poder discri-
cionário, quando o juiz não pudesse concluir com segurança pela legitimidade da
medida adoptada em função do fim legal.

Já de acordo com Germana de Oliveira Moraes27:

Se o juiz dispuser de elementos para formar a convicção de que a Administração


Pública seria obrigada a repetir o ato, desta feita sem vício, com idêntico conteúdo ao
anterior, por ser aquela decisão imposta pelo Direito, no caso concreto, há de reco-
nhecer, em nome do princípio da eficiência, o aproveitamento do ato, não obstante
o vício de motivação, e abster-se de invalidá-lo.

Todavia, é de convir que em casos de motivação obscura ou mesmo de falta de


motivação na aplicação de sanções disciplinares dificilmente o Juiz das Execuções
Penais disporá de elementos para convalidar tais atos.
Com efeito, falta ao juiz das execuções penais a intimidade com o cárcere exigível
do administrador do estabelecimento prisional, não se podendo, por outro lado,
exigir do magistrado esse profundo conhecimento da realidade interna de cada um
dos estabelecimentos prisionais sob sua jurisdição, pois, ante outras tantas atribuições
concernentes ao desenvolvimento processual, não lida o magistrado diariamente
com a complexa rotina carcerária, e a tanto sequer é obrigado por lei, uma vez que
legalmente somente lhe é exigida visita mensal de inspeção ao estabelecimento
penitenciário, a teor do disposto no art. 66, VII, da Lei no 7.210/1984.
Para efeitos de aplicação de sanções disciplinares, faltas graves são apenas aquelas
expressamente elencadas nos arts. 50 e 51 da Lei de Execução Penal, e, na análise
de tais condutas, observam-se alguns conceitos jurídicos indeterminados, aos quais
deverão se aplicar as noções já detalhadas em momento anterior. São conceitos inde-
terminados, no tocante à falta grave, por exemplo, “respeito a qualquer pessoa com

25. Moraes, Germana de Oliveira. Obrigatoriedade de motivação explícita, clara, congruente e tempestiva
dos atos administrativos. Revista cit., p. 44-52, esp. p. 48.
26. Apud Moraes, Germana de Oliveira. Obrigatoriedade de motivação explícita, clara, congruente e
tempestiva dos atos administrativos. Revista cit., p. 51.
27. Revista cit., p. 44-52, esp. p. 52.

125
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

quem deva relacionar-se”, “provocar acidente de trabalho”, “participar de movimento


para subverter a ordem ou a disciplina”.

5.4. Certificação do comportamento carcerário


para fins de progressão de regime prisional
A certificação do comportamento carcerário para efeitos de progressão de regime
diferencia-se dos demais atos administrativos penitenciários até aqui analisados em
face da ausência de caráter decisório, o que não diminui a sua importância nem
retira sua natureza de ato administrativo discricionário.
A realização de tal certificação de comportamento carcerário encontra esteio
normativo no texto do art. 112 da Lei de Execução Penal, in verbis:

Art. 112. A pena privativa de liberdade será executada de forma progressiva com a trans-
ferência para regime menos rigoroso, a ser determinada pelo juiz, quando o preso tiver
cumprido ao menos um sexto da pena no regime anterior e ostentar bom comportamento
carcerário, comprovado pelo Diretor do estabelecimento (...).

Dessarte, embora a progressão de regime prisional seja determinada pelo Juiz


das Execuções Penais, a lei confere à autoridade administrativa penitenciária a res-
ponsabilidade pela expedição do que se convencionou chamar na prática forense de
Atestado de Conduta Carcerária.
A expedição do Atestado de Conduta Carcerária, até mesmo por sua relevância,
não pode padecer do vício de falta de motivação, não sendo procedimento aceitável
que a autoridade penitenciária limite-se a classificar o comportamento do apenado,
por exemplo, como excepcional, ótimo, bom, regular ou insatisfatório, sem qualquer
referência às razões de fato que deram ensejo àquela classificação:
O vício da falta de motivação consiste na ausência de exteriorização dos motivos
de fato e de direito do ato administrativo, bem como do discurso justificativo do
processo de tomada de decisão28.
Para o juiz, contudo, também aqui é difícil convalidar tal tipo de vício, mesmo
porque o juiz, amiúde, não dispõe de elementos fáticos seguros para analisar a
questão e aquilatar acerca do comportamento carcerário do apenado, de maneira
que, na maioria das vezes, o máximo que poderá o juiz fazer quando se deparar com
tal tipo de vício é determinar à autoridade administrativa que exponha as razões
da classificação atribuída ao comportamento carcerário do apenado, o que acaba
atrasando o processo, e, muitas vezes, prejudicando direitos do apenado.

28. Moraes, Germana de Oliveira. Obrigatoriedade de motivação explícita, clara, congruente e tempestiva
dos atos administrativos. Revista cit., p. 44-52, esp. p. 47.

1 26
5. Controle judicial dos atos discricionários… | Dias Junior / Menezes Olvieira

Observe-se, contudo, que, episodicamente, é possível que o magistrado, em face


de elementos contidos nos autos, disponha de dados fáticos seguros acerca do com-
portamento carcerário do apenado, e, nesse caso, poderá, quando da decisão acerca
da progressão de regime, confrontar, fundamentadamente, os dados que são de seu
conhecimento, os quais devem ser extraídos dos autos do processo de execução, com
aqueles outros que lhe foram fornecidos pela Direção do estabelecimento carcerário.
Ainda quanto ao complexo tema, merece destaque o fato de que o bom compor-
tamento carcerário, de acordo com o que já se demonstrou em momento anterior,
retrata um conceito jurídico indeterminado, justificando o controle do Judiciário
apenas quando a conceituação do comportamento do preso como bom, feita pela
Administração, estiver indubitavelmente inserida naquela zona de certeza negativa
(aquilo que com certeza não corresponde ao conceito) a que se referem Krell 29
e Mello30, devendo a autoridade judiciária, no mais, e não logrando êxito em
transportar o fato da zona de penumbra para a zona de certeza negativa, respeitar
a classificação feita pela autoridade administrativa, desde que satisfatoriamente
fundamentada.

6. Considerações finais
De tudo o que aqui se expôs, resta evidente que a responsabilidade por uma exe-
cução penal que se submeta ao primado da juridicidade há de ser compartilhada entre
o Juízo das Execuções Penais, o Ministério Público e o Diretor do estabelecimento
penitenciário, com a contribuição de todos os demais Órgãos da Execução Penal,
onde a cada qual dessas autoridades é confiada por lei a prática de determinados atos.
Muitos desses atos, portanto, são atos decisórios confiados à discricionariedade
da autoridade administrativa penitenciária, a qual deve atentar para a necessidade
de os motivar de maneira explícita, clara, congruente e tempestiva, possibilitando o
controle da atividade administrativa penitenciária pelo Juízo das Execuções Penais,
controle esse que se valerá da proporcionalidade como parâmetro maior.
Do mesmo modo, constata-se do exposto que, conforme o caso, o controle
pelo Judiciário dos atos administrativos penitenciários será menos ou mais amplo,
porém, em hipótese alguma, há que se falar em ato da Administração Penitenciária
inteiramente imune ao controle jurisdicional, mesmo sob o argumento de que se
trata de atos discricionários.

29. Krell, Andréas J. Discricionariedade administrativa, conceitos jurídicos indeterminados e controle


judicial. Revista cit., p. 177-224.
30. Mello, Celso Antônio Bandeira de. “Relatividade da competência discricionária”. Revista cit. Disponível
em: <http://www.direitodoestado.com.br>.

127
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Compete, portanto, ao administrador penitenciário, tomando consciência da


importância das atribuições que lhe são conferidas por lei, observar o dever de
motivar corretamente seus atos e velar para que se submetam aos princípios consti-
tucionais, em especial àqueles que norteiam a Administração Pública.
Ao Juízo das Execuções Penais, por seu turno, compete coibir abusos e excessos
quando verificados, ciente, contudo, de que mesmo o controle da atividade admi-
nistrativa da Direção do estabelecimento carcerário sofre limitações, e nem sempre
pode ser exercido de modo pleno, máxime quando a matéria envolver apreciação
pela Administração Penitenciária de conceitos jurídicos verdadeiramente indeter-
minados ou de prognose, havendo, pois, hipóteses em que o juízo de valor ou de
conveniência do Diretor do estabelecimento prisional quando da colmatação do ato,
deverá prevalecer, mesmo porque a Lei de Execução Penal reconhece, também na
figura do Diretor do estabelecimento penal, um importante agente concretizador
de várias normas de textura aberta a ser aplicadas no plano da execução da pena.

Referências bibliográficas
ALBERGARIA, Jason. O Ministério Público da execução penal. Revista do Conselho
Nacional de Política Criminal e Penitenciária, Ministério da Justiça, Brasília, no 9,
v. 1, p. 75-89, jan./jun. 1997.
ALEXY, Robert. Trad. Virgílio Afonso da Silva. Teoria dos direitos fundamentais. São
Paulo: Malheiros Editores, 2008.
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral dos conceitos legais indeterminados.
Revista Cidadania e Justiça, ano 4, no 8, p. 121-133, jan./jun. 2000.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003.
COSTA, Álvaro Mayrink da. Reflexões críticas e propostas para a execução penal.
Revista do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária, Ministério da
Justiça, Brasília, no 10, v. 1, p. 15-24, jul./dez. 1997.
DURKHEIM, Émile. As regras do método sociológico. São Paulo: Martin Claret, 2002.
DWORKIN, Ronald. Trad. Nelson Boeira. Levando os direitos a sério. São Paulo:
Martins Fontes, 2002.
KRELL, Andréas J. Discricionariedade administrativa, conceitos jurídicos indetermi-
nados e controle judicial. Revista da Escola da Magistratura Federal da 5a Região.
Recife, Tribunal Regional Federal da 5a Região, no 8, p. 177-224, 2004.
LEAL, César Barros. A prisão: o crepúsculo de uma era. Revista do Conselho Nacional
de Política Criminal e Penitenciária, Ministério da Justiça, Brasília, no 8, v. 1, p.
33-39, jul./dez. 1996.

128
5. Controle judicial dos atos discricionários… | Dias Junior / Menezes Olvieira

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. “Relatividade da competência discricionária”.


Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da
Bahia, no 5, jan./fev./mar. 2006. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.
br>. Acesso em 27 set. 2007.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional: Tomo IV – direitos fundamentais.
3. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 2000.
MORAES, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da Administração Pública.
Dialética: São Paulo, 1999.
________ . Obrigatoriedade de motivação explícita, clara, congruente e tempestiva dos
atos administrativos. Revista Interesse Público. São Paulo, Editora Notadez, ano 2,
no 8, p. 44-52, out./dez. 2000.

129
6
Administração pública dialógica
(proteção procedimental da confiança):
em torno da Súmula Vinculante no 3
do Supremo Tribunal Federal
R AFAEL DA CÁ S MAFFI N I

1. Os novos paradigmas do
Direito Administrativo
Direito Administrativo – como de resto todas as áreas da

O Ciência Jurídica – vem enfrentando uma crise de paradig-


mas1, uma vez que tende a superar conceitos e premissas que
lhe serviram de base, substituindo-os por outros mais consentâneos
com o atual estágio evolutivo da sociedade pós-moderna 2 e massifi-
cada. Assim o Direito Público vem buscando paradigmas teóricos
compatíveis com a noção atual de Estado.
Tal fenômeno é sobremaneira relevante no caso do Direito
Administrativo, uma vez que, embora o surgimento de tal área do

1. Utiliza-se aqui a noção de “paradigma” no sentido de ideias, conceitos, normas que


conferem a compreensão científica de um determinado objeto. Para o aprofundamento
acerca de tal noção, vide: Kuhn, Thomas. A estrutura das Revoluções Científicas. São
Paulo: Perspectiva, 2005. Vide, ainda, Morin, Edgar. O paradigma perdido: a natureza
humana. Lisboa: Europa-América, 2006.
2. Aqui, o termo pós-modernidade é utilizado na feição que lhe é conferida com a
precisão peculiar por Cláudia Lima Marques em sua variada produção doutrinária, da
qual se destaca: Marques, Cláudia Lima. Contratos no Código de Defesa do Consumidor:
o novo regime das relações contratuais, 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002,
p. 155-174.

131
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

conhecimento humano tenha sido fundamentado sob a égide de um discurso liber-


tário, como uma categoria consectária dos primados da separação de poderes e da
submissão do Estado à ordem jurídica, trata-se de um ramo do Direito que somente
em tempos muito recentes vem realmente desempenhando o mister para o qual teria
sido criado, de asseguração dos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos em
face do Poder Público.
Durante anos o Direito Administrativo serviu tão somente para a sistematiza-
ção de um discurso que, em seu âmago, incumbia-se quase que exclusivamente da
legitimação jurídica de um perfil autoritário de atuação estatal3.
Não é árdua a tarefa de depreender uma forte carga autoritária da noção vetusta
de legalidade (ou legalismo) administrativa, da supremacia irrestrita do interesse
público sobre o privado, da insindicabilidade judicial das decisões administrativas
discricionárias, da unilateralidade/imperatividade. Tais institutos por muito tempo
foram – e infelizmente para alguns ainda são – dogmas intransponíveis do Direito
Administrativo. Trata-se de uma série de conceitos que, se não restaram empregados
de modo intencionalmente autoritário por parte de quem os pronunciava, ao menos
continham a grave potencialidade de sê-lo.
Num sinal de elogiável evolução, alvorece na doutrina pátria uma série de
trabalhos que buscam a necessária adaptação do Direito Administrativo a um
discurso efetivamente moderno e apto ao seu papel essencial4, qual seja o de
compatibilizar a existência de prerrogativas públicas, imprescindíveis à atuação
estatal, com uma série de direitos e garantias fundamentais assegurados na
Carta Política vigente5, inserindo o ser humano na condição de aspecto nuclear
na ordem jurídica 6, como se pode extrair – já numa concepção topográfica7 –

3. Para um aprofundamento sobre tal ponderação, vide Otero, Paulo. Legalidade e Administração Pública.
O sentido da vinculação administrativa à juridicidade, Coimbra: Almedina, 2003, p. 269-331, especialmente
quando o referido autor trata do que denominou de “ilusão garantística da génese do Direito Administrativo”
(p. 275 e s.).
4. Destacam-se, neste sentido: Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Administrativo,
3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007; Baptista, Patrícia. Transformações do Direito Administrativo, Rio de
Janeiro: Renovar, 2003; Binenbojm, Gustavo. Uma teoria do Direito Administrativo – Direitos Fundamentais,
Democracia e Constitucionalização, 2. ed. Rio de Janeiro, Renovar, 2008.
5. “Ora, sendo a Administração Pública, em seus vários aspectos, objeto central do direito administrativo,
este se caracteriza essencialmente pela busca de um equilíbrio entre as prerrogativas da autoridade e os
direitos individuais” (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição
de 1988, São Paulo: Atlas, 1991, p. 9.
6. Neste aspecto e também quanto à substituição da necessária supremacia do interesse público sobre
particulares por uma constante ponderação entre os interesses públicos com os demais interesses em jogo,
remete a precursor: Justen Filho, Marçal. Conceito de interesse público e a ‘personalização’ do Direito
Administrativo, Revista Trimestral de Direito Público 26/1999, São Paulo: Malheiros, p. 115/136.
7. Um dos sintomas de textos constitucionais autoritários consiste na distribuição de temas, que começa
pela organização do Estado, passando pelo sistema tributário-financeiro, e chegando – quando chega – a

132
6. Administração pública dialógica… | Rafael Da Cás Maffini

da Constituição Federal de 1988, adequadamente concebida como cidadã.


Dentre os inúmeros componentes de tal moderna leitura do Direito
Administrativo, destaca-se aqui um aspecto que, ultima ratio, pretende sobrelevar
o papel do cidadão nas relações jurídico-administrativas. Com efeito, na perspectiva
em superação, o cidadão (ou administrado) apresentava-se ou de modo absolutamente
irrelevante à construção teórica do Direito Administrativo ou de forma a figurar
somente como o simples destinatário da administração pública, ou seja, alguém
que tão somente “sofre” a função administrativa. Quanto à posição do cidadão na
teoria do Direito Administrativo moderno, busca-se um novo paradigma, em que
esse, demais de obviamente ser o destinatário da administração pública, coloca-se
como um importante ator no cenário das relações jurídico-administrativas, o qual
terá, juntamente com o Estado, o desiderato de construir as tomadas de decisão que
lhe afetam e que afetam a sociedade com um todo. Trata-se de uma decorrência do
princípio da participação, o qual há de se colocar em relevante patamar no hori-
zonte de paradigmas que se inclinam à modernização e racionalização do Direito
Administrativo.

2. Considerações gerais sobre a administração pública


dialógica (proteção procedimental da confiança)
Das ideias acima esposadas, incumbidas de realinhar o Direito Administrativo
ao seu papel atual no Estado de Direito contemporâneo, deflui a noção jurídica
que vem sendo denominada de administração pública dialógica, pela qual, como se
depreende da própria expressão que a designa, busca-se impor como condição para
a atuação administrativa a prévia realização de um verdadeiro e efetivo diálogo
com todos aqueles que terão suas esferas de direitos atingidas pela atuação estatal.
Aliás, mostra-se conveniente uma pequena referência ao Direito Comparado para
evidenciar tal questão. Trata-se de preceito contido no art. 41 da Carta de Direitos
Fundamentais da União Europeia – também denominada Carta de Nice – pelo
qual se estabeleceu um direito fundamental à boa administração pública 8. Juarez

um tímido rol de direitos e garantias fundamentais. Na situação oposta, ou seja, em textos constitucionais
verdadeiramente cidadãos, inicia-se por um rol de direitos e garantias fundamentais, colocando-se o ser
humano como elemento nuclear de todo o sistema jurídico. Topograficamente, portanto, a Constituição
Federal de 1988 não possui a nota autoritária que caracterizava a Constituição que a antecedeu.
8. Carta de Nice, Artigo 41. Direito a uma boa administração. 1. Todas as pessoas têm direito a que os
seus assuntos sejam tratados pelas instituições e órgãos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo
razoável. 2. Este direito compreende, nomeadamente: o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a
seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afecte desfavoravelmente; o direito de qualquer
pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito dos legítimos interesses da confidencialidade

133
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Freitas, que trata precursoramente em solo pátrio sobre tal direito fundamental à
boa administração, o define como o

direito fundamental à administração pública eficiente e eficaz, proporcional, cum-


pridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito
à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas
omissivas e comissivas; a tal direito corresponde o dever de a administração pública
observar, nas relações administrativas, a cogência da totalidade dos princípios cons-
titucionais que a regem9.

Demais disso, lastreado por atenta análise da doutrina europeia, o referido autor
alude a que de tal síntese conceitual se extraem inúmeros consectários, dentre os
quais o direito à administração pública dialógica, o qual se traduziria nas “garan-
tias do contraditório e da ampla defesa – é dizer, respeitadora do devido processo
(inclusive com duração razoável), o que implica do dever de motivação consistente
e proporcional”10.
Tal direito fundamental à boa administração pública, bem assim todos os seus
consectários encontram-se absolutamente normatizados no ordenamento jurídico-
constitucional pátrio, não obstante a falta de referência expressa, no catálogo contido
no Título II, da Constituição vigente, tal como encontrada em solo europeu11. Ora,
tal direito fundamental é cristalizado no Brasil, a partir da conjugação de uma série

e do segredo profissional e comercial; a obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas


decisões; 3. Todas as pessoas têm direito à reparação, por parte da Comunidade, dos danos causados pelas
suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das respectivas funções, de acordo com os princípios
gerais comuns às legislações dos Estados-Membros. 4. Todas as pessoas têm a possibilidade de se dirigir às
instituições da União numa das línguas oficiais dos Tratados, devendo obter uma resposta na mesma língua.
9. Freitas, Juarez, Discricionaridade administrativa e o direito fundamental à boa administração pública,
São Paulo: Malheiros, 2007, p. 20.
10. Freitas, Juarez. op. cit., p. 20. Ao lado do direito à administração pública dialógica, colocam-se, segundo
o autor, como decorrências do direito fundamental à boa administração pública, o direito à administração
pública transparente, o direito à administração pública imparcial, o direito à administração pública proba,
o direito à administração pública respeitadora da legalidade temperada e o direito à administração pública
eficiente e eficaz, além de econômica e teleologicamente responsável.
11. Não infirma tal conclusão o fato de inexistir, no rol de direitos e garantias fundamentais contido no
Título II da CF/1988, qualquer menção ao direito fundamental à boa administração. Lembre-se, nesse
sentido, que o art. 5o, § 2o, da CF/1988 estabelece que “os direitos e garantias expressos nesta Constituição
não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em
que a República Federativa do Brasil seja parte”. Lembre-se, do mesmo modo, que o próprio STF já exarou
inúmeras decisões no sentido de que a fundamentalidade de direitos é encontrada em preceitos outros da
Carta Política, que não aqueles mencionados no Título II (dos direitos e garantias fundamentais) da CF/1988.
Exemplificativamente, menciona-se o julgado na ADIn 939, quando o Pretório Excelso afirmou ser direito
ou garantia individual fundamental a anterioridade tributária, referida no art. 150, III, b, da CF/1988. No
plano doutrinário, vide, por todos: Sarlet, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais, 9. ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, p. 73-156.

134
6. Administração pública dialógica… | Rafael Da Cás Maffini

de normas jurídicas que se encontram expressa e implicitamente postadas em nossa


Carta Política12.
Especialmente quanto ao consectário do direito fundamental à boa administração
pública aqui destacado, qual seja, o direito fundamental à administração pública
dialógica, ele se mostra evidentemente assegurado pela Constituição Federal, a partir
de um fenômeno de mediatização13 proporcionado pelas noções de devido processo
legal (art. 5o, LIV, da CF/1988) e de contraditório e ampla defesa (art. 5o, LV, da
CF/1988).
Embora a incidência de tal noção de administração pública dialógica apresente-se
multifacetada, dada a abrangência das normas constitucionais que lhe conferem
supedâneo (devido processo legal, contraditório, ampla defesa, participação), ela se
afigura especialmente relevante no tocante ao desfazimento de condutas administra-
tivas não precárias que produzam efeitos favoráveis aos seus destinatários (também
denominados atos ampliativos14) ou aos casos de perpetração de condutas adminis-
trativas que causam restrições à esfera de direitos de seus destinatários (também
denominados condutas ablativas de direitos).
Diante disso, decorrente de tal noção de administração dialógica tem-se que
a extinção de condutas administrativas benéficas aos seus destinatários, quando
não precárias, devam ser necessariamente antecedidas de contraditório e de ampla

12. Concorda-se, pois, com a conclusão de que existe um direito fundamental à boa administração pública
no Brasil, tal como o fez Julio Cesar Finger. O direito fundamental à boa administração e o princípio da
publicidade administrativa. Interesse Público 58/2009. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 133/143, espe-
cialmente na p. 136, quando o autor assevera que, a partir do rol de consectários apresentado por Juarez
Freitas (v. nota 10, supra), é possível “verificar que eles se apoiam em normas constitucionais positivadas
na Constituição de 1988, ainda que não todos, dentro do catálogo do Título II: o direito à administração
pública atenta à legalidade, imparcial, proba, transparente e eficiente encontra positivação no caput do
art. 37; o direito à administração pública dialógica apoia-se nos dispositivos do art. 5o, incisos LIV e
LXXVIII; e, finalmente, o direito à administração pública responsável encontra previsão no art. 5o, inciso
LXXIII, e art. 37, § 6o. Com isso, não é difícil divisar que os deveres que surgem para a administração
pública de qualquer dos países integrantes da União Europeia, decorrentes da sua Carta de Direitos, são
passíveis de serem exigidos da administração pública brasileira, por força de normas constitucionais que
estão contidas na Constituição de 1988”. Mais adiante (Finger, op. cit., p. 137), o autor conclui que “é
induvidoso que todos esses deveres que foram catalogados como decorrentes do ‘direito à boa administração’
estão perfeitamente alinhados com o ‘regime e os princípios adotados’ pela Constituição da República,
nos termos do seu art. 5o, § 2o”.
13. Sobre o conceito jurídico e filosófico da categoria lógica da “mediatização”, vide ótimo excurso feito
por Danilo Knijnik. A exceção de pré-executividade. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 184-189.
14. Atos que conferem benefícios aos destinatários são denominados atos ampliativos, os quais, segundo José
Manuel Sérvulo Correia, são aqueles que “constituam direitos na esfera jurídica do destinatário, eliminem
restrições ao exercício de direitos preexistentes, eliminem ou restrinjam obrigações, ou, ainda, que constituam
na esfera jurídica do particular situações jurídicas activas diferentes dos direitos subjetivos, designadamente
simples poderes ou faculdades” (Legalidade e autonomia contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra:
Almedina, 1987, p. 290).

135
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

defesa, em favor de seus destinatários15. Assim, se a Administração Pública entende


ser caso de extinção de um ato administrativo não precário (por anulação, revogação,
cassação, ou qualquer outro modo extintivo), não poderá fazê-lo sem que os seus
destinatários tenham assegurado um momento para a defesa, em termos imediatos,
do referido ato, e, em termos mediatos, de seus interesses na preservação da conduta
administrativa que lhe beneficia. Igualmente, tal conclusão é encontrada em relação
à extinção de contratos públicos, seja caso de rescisão, seja caso de anulação do
vínculo negocial16. Trata-se, pois, de um limite formal ao exercício da autotutela
administrativa17, absolutamente consentânea da tendência atual de ponderação entre
o interesse público, cujo peso axiológico fundamenta a autotutela administrativa,
e os interesses individuais divisados pelos direitos fundamentais ao contraditório e
à ampla defesa.
Tal postura interpretativa, que determina o referido limite formal à extinção de
condutas administrativas unilaterais ou negociais ampliativas não precárias, aqui
considerada uma decorrência da administração pública dialógica, vem recebendo
sobejo reconhecimento doutrinário e, especialmente, jurisprudencial, como se pode
vislumbrar em decisões do STJ (RMS no 257) e do STF (RE no 158.543, RE no
199.733 e, mais recentemente, MS no 24.268, MS no 22.357, RMS no 23.383).
Cumpre salientar, todavia, que sobre a matéria o STF reconheceu sua repercussão
geral quando da apreciação do RE 594.296, ainda pendente de decisão meritória18.
Além disso, em alguns casos, há preceitos legais que positivam a necessidade de
observância de contraditório e de ampla defesa em casos como tais19.
Todo esse arcabouço teórico referente à noção de administração pública dialó-
gica, do qual se colocam em posição proeminente primados jurídicos de relevância
ímpar, tais como o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa, a noção
de participação, dentre outros aspectos dotados de status constitucional, pode ser
igualmente considerado uma decorrência lógica da noção de proteção da confiança,

15. Maffini, Rafael. Direito Administrativo, 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 113.
16. Neste sentido, dispõe o art. 78, parágrafo único, da Lei no 8.666/1993.
17. Maffini, Rafael. Direito Administrativo, cit., p. 112.
18. Extrai-se do sítio eletrônico do STF, quanto ao tema em debate, cuja repercussão geral restou
reconhecida, o seguinte texto: “Direito Administrativo. Anulação de ato administrativo cuja formalização
tenha repercutido no campo de interesses individuais. Poder de autotutela da administração pública.
Necessidade de instauração de procedimento administrativo sob o rito do devido processo legal e com
obediência aos princípios do contraditório e da ampla defesa. (...)”. Num exercício de prognose possível,
não seria inadequado cogitar que o limite formal ora analisado será chancelado pelo Pretório Excelso, desde
que a Corte Constitucional não altere seu tradicional entendimento jurisprudencial.
19. V.g.: art. 49, § 3.o, da Lei no 8.666/1993; art. 78, parágrafo único, da Lei no 8.666/1993; art. 43 da Lei
no 9.472/1997; art. 68, § 1o, da Lei no 10.233/2001.

136
6. Administração pública dialógica… | Rafael Da Cás Maffini

enquanto faceta subjetiva do princípio da segurança jurídica20. Com efeito, a proteção


da confiança ou das expectativas legítimas pode ser vislumbrada, segundo Soren
Schonberg21, a partir de uma tríplice perspectiva: a) de um lado, tem-se a proteção
substancial da confiança, cujo significado pode ser sumarizado como sendo um
conjunto de normas jurídicas que visa à manutenção e à estabilização das relações
jurídicas emergentes da ação administrativa do Estado, em face de expectativas que,
por razões especiais, apresentam-se legítimas e, assim, dignas de proteção22; b) de
outro lado, é possível cogitar da proteção compensatória da confiança, compreen-
dida como o dever do Estado de ressarcir os prejuízos decorrentes da frustração de
expectativas nele legitimamente depositadas pelos cidadãos; c) por fim, justamente no
sentido destacado no presente ensaio, tem-se a proteção procedimental da confiança,
consubstanciada na necessidade de uma atividade administrativa processualizada, em
que se assegure a participação dos destinatários da função administrativa, sobretudo
nos casos em que administração pública venha a lhe causar prejuízos ou a lhe reduzir
vantagens outrora concedidas23.
A relação ora proposta entre a segurança jurídica (e o seu consectário proteção
da confiança) e os direitos fundamentais ao contraditório e à ampla defesa (que, a
par do princípio da participação, fundamental o conceito de administração pública
dialógica) se deve ao fato de que os destinatários da função administrativa não
podem ser surpreendidos com a imposição de atos que lhe são prejudiciais ou com
a extinção de condutas que lhe são benéficas, de modo abrupto, sem que se lhes
assegurem tanto a ciência quanto à iminência de ocorrência de tais eventos danosos,

20. Sobre proteção da confiança, vide, dentre outros, Calmes, Sylvia. Du principe de protection de la
confiance légitime en droits allemand, communautaire et français, Paris: Dalloz, 2001; Castillo Blanco,
Federico A. La protección de confianza en el derecho administrativo, Madrid: Marcial Pons, 1998; Couto e
Silva, Almiro. O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no Direito Público brasileiro e o
direito da administração pública de anular os seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do
art. 54 da lei do processo administrativo da União (Lei no 9.784/1999). Revista de Direito Administrativo,
no 237. Rio de Janeiro: Renovar, 2004; Garcia Luengo, Javier. El principio de protección de la confianza en el
derecho administrativo, Madrid: Civitas, 2002; Maffini, Rafael. Princípio da proteção substancial da confiança
no Direito Administrativo brasileiro. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2006; Schonberg, Soren J. Legitimate
expectations in administrative law, Oxford: Oxford University Press, 2000.
21. Schonberg, Soren J. Legitimate expectations in administrative law, 2000, passim.
22. A proteção substancial da confiança pode determinar a preservação de condutas mesmo que perpetradas
de modo inválido (vide, v.g. art. 54, da Lei no 9.784/1999), a preservação de efeitos de condutas invalidadas
(eficácia anulatória não retroativa, com a manutenção de efeitos que agraciem terceiros ou destinatários de
boa-fé) e até mesmo a anulação de condutas administrativas com eficácia in futurum. Vide, neste sentido:
Maffini, Rafael. Modulação temporal in futurum dos efeitos da anulação de condutas administrativas.
Revista de Direito Administrativo 244/2007, São Paulo: Atlas, 2007, p. 231-247.
23. Sobre a proteção procedimental da confiança, trata, com a costumeira propriedade, Humberto Ávila.
Benefícios fiscais inválidos e a legítima expectativa do contribuinte. Diálogo Jurídico, Salvador, n. 13, abr./
maio, 2002. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 22 nov. 2004, p. 2-5.

137
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

quanto a efetiva participação tendente a evitar que eventuais prejuízos lhes sejam
ocasionados. Daí a ideia de que a segurança jurídica e a proteção da confiança, em
sua faceta procedimental, impõem sejam asseguradas a ciência e a participação prévia
como condição formal para a eventual imposição de gravame pelo Poder Público
na esfera de direitos dos cidadãos, aí incluído, por óbvio, a extinção de condutas
administrativas que lhes são favoráveis.
A partir de tais considerações gerais acerca da noção de administração pública
dialógica (ou de proteção procedimental da confiança), passa-se ao desenvolvimento
de alguns tópicos que lhes são pertinentes, sobretudo em face do enunciado da
Súmula Vinculante no 3, do STF.

3. Algumas considerações específicas sobre a administração


pública dialógica (proteção procedimental da confiança) –
em torno da Súmula Vinculante no 3, do STF
Enuncia a Súmula Vinculante no 3, do STF que

nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a


ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administra-
tivo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão
inicial de aposentadoria, reforma e pensão24 .

Constata-se, pois, que o tema subjacente a tal Súmula tem direta relação com o
conceito, acima analisado, de administração pública dialógica. Trata-se, pois, de um
desdobramento direto de tal noção, uma vez que trata da necessidade de observância
do contraditório e da ampla defesa, quando do controle promovido pelos Tribunais
de Contas, em especial pelo Tribunal de Contas da União, sobre a atividade estatal
de administração pública. A questão, portanto, poderia ser assim colocada: se de um
lado, o contraditório e a ampla defesa são requisitos formais para o desfazimento de
condutas administrativas não precárias e ampliativas pela própria Administração
Pública, de outro lado, a Súmula Vinculante no 3, do STF, trata da necessidade
de observância de contraditório e de ampla defesa quando o desfazimento de tais
condutas é promovido pelos Tribunais de Contas, enquanto órgãos de controle.
Tal questão apresenta-se especialmente relevante se considerada a competência
atribuída aos Tribunais de Contas pelo art. 71, III, da CF/198825 de apreciar, para fins

24. Publicada no DOU de 06/06/2007.


25. Art. 71: “O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União, ao qual compete: (...) III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão
de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas

138
6. Administração pública dialógica… | Rafael Da Cás Maffini

de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, ressalvados para os cargos


em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões.
Em outras palavras, uma vez investido um agente público em um cargo, emprego ou
função pública, tais atos de provimento serão apreciados pelos respectivos Tribunais
de Contas para fins de registro. Do mesmo modo, uma vez perpetrada a aposenta-
doria, a reforma ou o pensionamento de algum servidor, militar ou dependente de
servidor público, esses atos de concessão de benefício previdenciário serão apreciados
pelos Tribunais de Contas respectivos para fins de registro26.
Tal “apreciação, para fins de registro”, cumpre salientar, consiste na verificação,
sem caráter jurisdicional, da legalidade ou, num sentido mais amplo, da validade
dos atos administrativos benéficos àqueles que são investidos em funções públicas,
inativados ou pensionados pela Administração Pública 27.
Pois bem, em relação à primeira parte da Súmula Vinculante no 3 (“nos processos
perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa
quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que
beneficie o interessado...”), o STF cristalizou, de modo absolutamente adequado, a
ideia implícita à administração pública dialógica, tal como acima divisada.
Assim, o STF enunciou, em interpretação dotada de força vinculante, que a regra
geral é a observância de contraditório e de ampla defesa, quando puder resultar da
atuação das Cortes de Contas a extinção de atos administrativos benéficos aos seus
destinatários. A tal interpretação, ao que parece, merecem ser endereçadas consi-
derações elogiosas, porquanto se trata de interpretação absolutamente consentânea
aos conceitos acima analisados de administração pública dialógica.
O mesmo, contudo, não ocorre com a parte final da referida súmula (“...excetu-
ada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e
pensão”), uma vez que contém injustificada exceção ao mesmo conceito. Tal exceção,
data venia, há de ser criticada por uma série de razões28.

pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões
de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal
do ato concessório; (...)”.
26. Uma interessante análise do desiderato e da organização dos Tribunais de Contas é encontrada em
Britto, Carlos Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas, in Administração Pública – Direito
Administrativo, financeiro e gestão pública: prática, inovações e polêmicas, org. Carlos Maurício Figueiredo
e Marcos Nóbrega, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 97-109.
27. Nesse sentido, Medauar, Odete. Controle da Administração Pública, São Paulo: Revista dos Tribunais,
1993, p. 135.
28. Em outra oportunidade, em que lançamos críticas respeitosas a determinadas decisões do STF
(Maffini, Rafael. Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e decadência da prerrogativa anulatória
da Administração Pública. Revista Brasileira de Direito Público 10/2005, Belo Horizonte: Fórum, 2005,
p. 143-163), exaramos considerações cuja reprodução parece se mostrar, neste momento, conveniente: “O
Direito e a Constituição são o que as Cortes Constitucionais dizem que são. Tal máxima – referida por

139
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Inicialmente, o fundamento nuclear da exceção em lume não se mostra adequado.


Como se depreende dos debates que levaram o STF a editar a Súmula Vinculante no
329, bem como de uma série de decisões que a antecederam (v.g. MS 25.440, STF), a
exceção decorre do fato de que, segundo uma série de julgados exarados tanto pelo
Supremo Tribunal Federal30 quanto pelo Superior Tribunal de Justiça31, tais atos
administrativos seriam atos administrativos complexos. Para Hely Lopes Meirelles, ato
administrativo complexo seria “o que se forma pela conjugação de vontade de mais
de um órgão administrativo”. Assevera, ainda em relação aos atos complexos, que
tal categoria possuiria como elemento essencial “o concurso de vontades de órgãos
diferentes para a formação de um ato único”, razão pela qual “só se aperfeiçoa com
a integração da vontade final da Administração, e a partir deste momento é que se
torna atacável por via administrativa ou judicial”32. Assim, segundo o STF, os atos
sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas seriam complexos porquanto teriam
sua formação iniciada quando da manifestação volitiva da Administração Pública
e perfectibilizada tão somente quando do registro aposto pela Corte de Contas.
Em outras palavras, o STF entende que antes do pronunciamento do Tribunal de
Contas, o ato sequer existiria definitivamente, razão pela qual não se faria necessária
a observância do contraditório e da ampla defesa.

Hart – revela-se absolutamente apropriada num sistema judiciário como o brasileiro, em que o Supremo
Tribunal Federal é qualificado solenemente na Carta Política como o “guardião precípuo da Constituição”.
Demais disso, questões de política judiciária, notadamente aquelas pertinentes ao excessivo volume de
demandas que deságuam no Poder Judiciário, germinam uma tendência cada vez mais acentuada de
concentração decisória de matérias constitucionais no Supremo Tribunal Federal, em óbvio detrimento dos
mecanismos de controle difuso de constitucionalidade. Por certo, a interpretação constitucional oriunda do
Pretório Excelso merece respeito e impõe obediência, dada a legitimação institucional que lhe é imanente.
No entanto, o mister institucional cometido ao Supremo Tribunal Federal de ser a boca que pronuncia as
palavras da Constituição Federal, seu intérprete autêntico, pois, não o imuniza de críticas. Ao jurista se
impõe uma avaliação atenta das decisões exaradas pelo STF – ou por qualquer outro órgão jurisdicional – seja
para revelar e reconhecer a correção dos fundamentos que ensejaram a decisão, seja para apontar eventuais
equívocos de premissa ou, em sentido mais amplo, a incorreção inerente ao julgamento analisado. Tal
posicionamento crítico, longe de significar afronta ao importante papel desempenhado pelo STF, o coloca
em relevo. O produto da atividade jurisdicional necessariamente carece de mediatização humana e, como
tal, apresenta-se suscetível a erros. Tanto quanto falível, a condição humana traz consigo a característica da
mutabilidade, razão pela qual se permite cogitar de uma alteração de posicionamento, mesmo que levado
a efeito pelo Supremo Tribunal Federal. Ou seja, o papel da Ciência Jurídica, e pois, daqueles que dela se
ocupam, deve visar sempre à construção, mesmo que, para tanto, tenha de destruir, no plano teórico, os
argumentos jurídicos empregados como fundamentos para as decisões judiciais”.
29. Tal debate é acessível no seguinte sítio eletrônico: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurispruden-
ciaSumulaVinculante/anexo/DJE_20070810_078.pdf>.
30. Mencionam-se, dentre outros, os seguintes arestos: MS no 8.886; MS no 19.861; MS no 19.873; RE
195.861; MS no 24.754.
31. Dentre outros, os seguintes: REsp 1.560; RMS no 693; RMS no 6.777; EDcl nos EDcl no RMS no 10.983.
32. Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo,
Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 172.

140
6. Administração pública dialógica… | Rafael Da Cás Maffini

Embora não se desconheça tal posição jurisprudencial que qualifica os atos


sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas como atos administrativos complexos,
roga-se vênia para dela se discordar33. Parece ser mais adequado qualificar tal cate-
goria de atos administrativos como ato administrativo composto34, o qual, segundo
Hely Lopes Meirelles seria aquele que “resulta da vontade única de um órgão, mas
depende da verificação por parte de outro, para se tornar exequível”35.
Ocorre que, ainda que se considerassem os atos sujeitos a registro pelo Tribunal
de Contas como atos administrativos complexos, ainda assim não seria razoável a
exceção feita pelo Supremo Tribunal Federal, uma vez que os princípios do contra-
ditório e da ampla defesa deveriam ser igualmente observados no caso do procedi-
mento de formação de condutas administrativas, sobretudo se dessa sucessão de atos
pudesse redundar a imposição de prejuízos ou a cessação de vantagens atribuídas
aos destinatários de tais atos.
Daí por que se discorda da posição do Supremo Tribunal Federal, no sentido de
que, excepcionando-se a regra geral pela qual é necessário assegurar o contraditório
e a ampla defesa nos processos que tramitam nos Tribunais de Contas, não seria
necessário assegurar tais direitos fundamentais nos casos de “apreciação da legalidade
do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
Aliás, parece que a própria Corte Constitucional brasileira não se mostra segura
quanto a tal exceção contida na Súmula Vinculante no 3, uma vez que após a sua
publicação, já sobreveio uma série de decisões que, senão contrariaram o seu enun-
ciado, ao menos impuseram a tal Súmula importante temperamento. Com efeito, a
partir do julgamento do MS no 24.44836, seguido por uma série de outras decisões

33. Para o aprofundamento dos argumentos que embasam a crítica feita no texto, vide: Maffini, Rafael.
Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e decadência da prerrogativa anulatória da Administração
Pública, Revista cit., p. 143-163.
34. “Ora, se ato administrativo complexo é aquele para cuja formação ou existência apresentam-se necessárias
várias vontades conjugadas, os atos administrativos dependentes de registro pelos Tribunais de Contas não
podem ser considerados atos administrativos complexos. Isso porque todos os elementos de aperfeiçoamento
de tais atos administrativos já são implementados quando da prática dos mesmos pela própria Administração
Pública. A simples menção constitucional ao fato de que a apreciação realizada pelos Tribunais de Contas
tem como parâmetro a legalidade (ou validade) dos atos verificados induz, per se, a conclusão de que se
trata de atos já existentes” (Maffini, Rafael. Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e decadência
da prerrogativa anulatória da Administração Pública, Revista cit., p. 149).
35. Meirelles, Hely Lopes. Op. cit., p. 172. Assevera, ainda, o autor que “o ato composto distingue-se do
ato complexo porque este só se forma com a conjugação de vontade de órgãos diversos, ao passo que aquele
é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenas ratificado por outra autoridade”.
36. A decisão referida, publicada em 14.11.2007, restou assim ementada: “Mandado de Segurança. Secretário
de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Ilegitimidade passiva. Ato do
Tribunal de Contas da União. Competência do STF. Pensões civil e militar. Militar reformado sob a CF de
1967. Cumulatividade. Princípio da segurança jurídica. Garantias do contraditório e da ampla defesa. 1. O
Secretário de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é parte ilegítima para

141
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

idênticas37, o Supremo Tribunal Federal passou a entender que mesmo no caso de


apreciação da legalidade de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão, o
Tribunal de Contas deveria assegurar o contraditório caso ultrapassado o prazo de
cinco anos contados da prática do ato sujeito a registro. Em tal decisão, asseverou
o STF que

o prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto
o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões.
Transcorrido in albis o interregno quinquenal, é de se convocar os particulares para
participar do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias do contra-
ditório e da ampla defesa (inciso LV do art. 5o).

Tal temperamento, por certo, condensa situação melhor do que a exceção tem-
perada, uma vez que assegura o contraditório e a ampla defesa nos processos de
registro de aposentadoria, pensão ou reforma ao menos nos casos em que o processo
tramita junto à Corte de Contas há mais de cinco anos.
Mas, parece que o ideal seria a revisão da Súmula Vinculante no 3, do STF,
para que nossa Corte Constitucional assegurasse irrestritamente o contraditório e
ampla defesa38, mesmo nos casos de registro de atos de aposentadoria, pensão ou
reforma, cujos processos tramitam nos Tribunais de Contas39. Com isso, estar-se-ia

figurar no polo passivo da ação mandamental, dado que é mero executor da decisão emanada do Tribunal
de Contas da União. 2. No julgamento do MS no 25.113/DF, Rel. Min. Eros Grau, o Tribunal decidiu
que, ‘reformado o militar instituidor da pensão sob a Constituição de 1967 e aposentado como servidor
civil na vigência da Constituição de 1988, antes da edição da EC 20/98, não há falar-se em acumulação
de proventos do art. 40 da CB/88, vedada pelo art. 11 da EC n. 20/98, mas a percepção de provento civil
(art. 40 CB/88) cumulado com provento militar (art. 42 CB/88), situação não abarcada pela proibição da
emenda’. Precedentes citados: MS no 25.090/DF, MS no 24.997/DF e MS no 24.742/DF. Tal acumulação,
no entanto, deve observar o teto previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal. 3. A inércia da
Corte de Contas, por sete anos, consolidou de forma positiva a expectativa da viúva, no tocante ao recebi-
mento de verba de caráter alimentar. Este aspecto temporal diz intimamente com o princípio da segurança
jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado
de Direito. 4. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o
exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o
interregno quinquenal, é de se convocar os particulares para participar do processo de seu interesse, a fim de
desfrutar das garantias do contraditório e da ampla defesa (inciso LV do art. 5o). 5. Segurança concedida”.
37. V.g.: MS no 26.363; MS no 26.405; MS no 26.406; MS no 26.628; MS no 26.782.
38. Propõe-se, pois, que a Súmula Vinculante no 3 seja revisada para que passe a ter a seguinte redação: “nos
processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa sempre que da
decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado”.
39. Sensível e preocupada com a situação pela qual o próprio STF vem descumprindo ou relativizando a
Súmula Vinculante no 3, a Ministra Ellen Gracie pediu vista nos autos do MS no 25.116, ainda pendente
de decisão. Quando o julgamento de tal feito for retomado, provavelmente o STF definirá se manterá o
teor de tal súmula, deixando de impor-lhe quaisquer exceções, ou se promoverá – como o que se defende
neste ensaio – a sua revisão. Aguardemos, pois, as cenas dos próximos capítulos.

142
6. Administração pública dialógica… | Rafael Da Cás Maffini

assegurando, com a devida efetividade constitucional, o núcleo essencial dos direitos


fundamentais do contraditório e da ampla defesa.
Acatada tal sugestão, o Supremo Tribunal Federal conferirá, por certo, maior
efetividade à noção de administração pública dialógica.

143
7
El origen de la participación ciudadana
en los sistemas democráticos
contemporáneos: especial atención
a la participación institucional de
los sindicatos
LAURA MORA CABELLO DE ALBA

1. El contenido esencialmente político


de la noción de participación en
los sistemas democráticos
radicionalmente, la voluntad popular encauzada a través de la

T representación política se presenta como la valiosa herencia


de las revoluciones burguesas y ha sido reconocida como el
instrumento cardinal para la participación en los asuntos públicos,
así como el núcleo de las democracias contemporáneas. Sin embargo,
en el esquema del Estado de derecho liberal del siglo XIX, dado
que éste tenía una base censitaria, realmente los únicos ciudadanos
representados eran la clase social de los poseedores, la burguesía.
Por tanto, si había una cierta participación política, ésta suponía
una garantía de dominación social y de separación entre el Estado
burgués y la sociedad1. En ese sentido, la burguesía se enfrentó
política e ideológicamente a la ampliación de las tareas del Estado
y luchó por mantener un control aparentemente democrático sobre
él, que inevitablemente sufrió un progresivo cambio de dirección
conforme iban imponiéndose en la escena política las clases subordi-

1. Cfr. Cerroni, U. La libertad de los modernos, Madrid: Martínez-Roca, 1972.

145
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

nadas, en especial su clase antagónica, el proletariado. Esta irrupción organizada


consiguió herir de modo mortal de necesidad el dogma liberal de separación radical
entre la sociedad y el Estado y hacer del sistema de representación política el elemento
típico del Estado pluriclase que conocemos, que, en palabras de Giannini, es aquel
basado en una sociedad dividida en clases y categorías sociales en las que todo
ciudadano tiene reconocido un derecho, formalmente igual y realmente desigual, a
participar en la determinación de la política general2.
Por tanto, la tan llevada herencia de las revoluciones burguesas es más bien legado
de las luchas de los trabajadores, que lograron que el poder popular arrebatara una
cuota de participación en el Estado, lo que no implicaría que el poder público fuese
a realizar por igual los intereses de las nuevas clases admitidas a participar en el
juego político, sino que sus intereses alcanzarían un cierto grado de expresión insti-
tucional, de reconocimiento jurídico formal en continua evolución dialéctica, que
se materializaría a través del conquistado sufragio universal masculino. Se muestra
como una paradoja adjetivar aquello que es universal, pero es una realidad histórica
el uso del masculino como genérico y la consiguiente ocultación del universo feme-
nino. Así, parece que es “difícil hablar de democracia, por lo menos como sistema
de representación institucional de los Estados modernos, allí donde el sufragio no
abarca a la otra mitad del género humano: las mujeres”3. Por lo que también “la
desigualdad supuesta y la desigualdad real marcan la participación social y política
de las mujeres del siglo XIX”4.
De esta manera, la asunción pública de los intereses de la clase trabajadora
supuso que el Estado ampliaba su campo de intervención respecto a ésta, pero
también y en contrapartida respecto de las clases dominantes, en tanto en cuanto
decrecían ligeramente sus posibilidades de dominación social. El resultado fue
el crecimiento progresivo de las funciones públicas y del grado de dependen-
cia de cada uno de los sectores sociales hacia ellas. Sin embargo, no se pro-
dujo un aumento proporcional de la capacidad de dirección de los órganos de
participación democrática. Simultáneamente, mientras que por la presión del
movimiento obrero organizado se proclamaba la soberanía popular, el sufragio
universal masculino y la superioridad del poder legislativo, la eficacia de estas
conquistas se detuvo en el umbral de la Administración, que pasó a ocupar el
puesto relativamente independiente, relativamente autolegitimado, análogo al
que un día ocupara el monarca5.

2. Diritto amministrativo, v. I y II, Milán: Giuffrè, 1970.


3. Cerroni, U. “Liberalismo, Socialismo e democrazia”, Napoli: Vivarium, 1993.
4. Lagarde, M. Género y Feminismo. Desarrollo humano y democracia, Madrid: Horas y Horas, 1997, p. 50.
5. Forsthoff, E. Tratado de Derecho Administrativo, Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1977, p. 60.

146
7. El origen de la participación ciudadana… | Laura Mora Cabello de Alba

Posteriormente, en los Estados de derecho del siglo XX y principios del XXI,


el Parlamento, la asamblea representativa elegida fundamentalmente para legislar
y controlar al poder ejecutivo, ha sido la principal forma de participación de la
ciudadanía – a través de sus representantes políticos – en los asuntos públicos.
Sin embargo, sus disfunciones son hoy flagrantes, por lo que se hace necesario
un análisis realista de la institución. El Parlamento no desarrolla en exclusividad
sus tareas legislativas, ya que muchas de las normas vienen elaboradas en gran
medida fuera del Parlamento, limitándose éste a discutir brevemente y a formali-
zar acuerdos y decisiones tomados en otras sedes, ya sea, simplemente, porque el
Gobierno se atribuye capacidad legislativa a través del uso abusivo del decreto-ley.
En ese contexto, el papel del legislativo puede quedar prácticamente reducido al
de simple eco de las apuestas gubernamentales6, manifestándose el problema de
la necesidad de una participación complementaria a la política-parlamentaria, en
un proceso más amplio de agregación y mediación de intereses, que se enfrente
a la labor normativa deslegalizada, que se aleja indefectiblemente del núcleo de
voluntades políticas representadas y que mezcla en un cuadro poco representativo
y, por tanto, poco democrático, los poderes legislativo y ejecutivo7.
Esta participación política strictu sensu o de contenido esencialmente político
se materializa por la mediación de los partidos políticos entre el cuerpo electoral
y el Parlamento-Gobierno, a los que les corresponde la tarea de aglutinar intereses
alrededor de un proyecto global de dirección política. En particular, el artículo
23.1 de la Constitución española proclama el derecho de la ciudadanía a participar
en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes políticos, que
se desarrolla por el Parlamento y por el Gobierno. Así, al partido político, siendo
la mediación fundamental de dicho tipo de participación, se le reconoce consti-
tucionalmente un lugar preponderante en el entramado institucional del Estado,
ocupando el protagonismo de la escena representativa, siendo un instrumento de
participación de masas, cuya fuerza y legitimación derivan, en cierta medida, de su
sometimiento al electorado. Pero, para dominar los aparatos públicos, el partido
parece haber necesitado ampliar su base de consenso y, en consecuencia, su capacidad
de mediación entre intereses cada vez más amplios y diferenciados. Y el riesgo de
abarcar demasiado es posiblemente caer en la burocratización de sus estructuras,
en la pérdida de cohesión ideológica o la tendencia al interclasismo, ocupando las
posiciones centrales del abanico político.

6. Pisarello, G. “Constitución y gobernabilidad: razones de una democracia de baja intensidad”, AA.VV.,


Las sombras del sistema constitucional español, Madrid: Trotta, 2003, p. 137.
7. De Cabo Martín, C. Sobre el concepto de ley, Madrid: Trotta, 2000, p. 10.

147
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

En lo que se refiere a la Administración pública de los Estados capitalistas, como


se adelantó, ésta ha crecido desmesuradamente, configurándose como una institu-
ción que se autolegitima en virtud de su adscripción a un fin general, de carácter
permanente e inalterable, al margen de las vicisitudes políticas. Sin embargo, ese
interés general, abstracto y puro, que la Administración realiza como una organi-
zación compacta, es una ficción jurídica. La realidad política ha demostrado que el
contenido de la actividad pública resulta de la combinación de los distintos intereses
que emergen en un determinado momento y lugar, desarrollando las instituciones
públicas también un papel de mediación de esos intereses.
En definitiva, tanto el sistema de representación de partidos como el funcio-
namiento de la Administración pública resultan instituciones perfeccionables en
términos de mayor democracia. Es innegable su importancia y su protagonismo como
piedra de toque de los Estados de derecho, pero, son los propios Estados, cuando
adoptan el adjetivo de social, quienes, ante precisamente un déficit de legitimación
social patente, demandan la aparición y fortalecimiento de nuevos instrumentos de
mediación, de instrumentos participativos, que si bien podrían estar monopolizados
por los grupos de interés económico dominantes, aparecen también de la mano de
las fuerzas sociales representativas de la clase trabajadora, los sindicatos, que en la
práctica son los grupos de intereses privados – además de los partidos políticos –, que
pueden ser titulares o defensores de un interés más amplio, transpolable directamente
al conjunto de la ciudadanía, y que además son fuente organizada de conflicto social.
En consecuencia, desde la perspectiva pública, al desarrollo de la participación
social corresponde un desarrollo semejante de las instituciones públicas que les
sirven de plataforma participativa, constatándose la coexistencia de una actuación
pública y privada coincidente en los fines, que implica una relación funcional y
orgánica recíproca, que acaba con el monopolio del interés general por parte del
Poder público y con la entrada, por la puerta de atrás, de la clase trabajadora en
los confines de la Administración Pública. La participación no se presenta ya sólo
como la manera de asegurar la dimensión mediadora del Estado8, sino el rasgo
característico del mismo que, con su particular interpenetración entre lo público
y lo privado, abre también un posible camino de definición y satisfacción de los
derechos sociales.
Por otra parte, una sociedad democrática avanzada debe tratar de ir más allá
de la integración de los ciudadanos y las ciudadanas a través de sus representantes
políticos e intentar perfeccionarse por medio de una compleja variedad de formas
de participación en los asuntos públicos, de las que nacen diversos tipos de derechos,

8. Kelsen, H. El Estado como integración. Una controversia de principio, Madrid: Tecnos, 1997.

148
7. El origen de la participación ciudadana… | Laura Mora Cabello de Alba

provistos de diferentes garantías, que requieren una consideración caso por caso para
precisar su tratamiento jurídico.

2. Participación representativa y
participación directa de la ciudadanía
Si la democracia supone la aceptación de que la soberanía reside en el pueblo,
lógicamente hay que arbitrar cauces para que el pueblo participe en los asuntos
públicos. De esta suerte, puede muy bien decirse que si los derechos de libertad son
la base del orden constitucional, los derechos de participación constituyen su colu-
mna vertebral. Y así, los ordenamientos democráticos están edificados sobre pilares
participativos de los que el pluralismo es presupuesto y, donde, la participación, en
sus diversas formas, debería ser la reina.
La participación en los asuntos públicos puede adoptar diferentes ropajes. Se puede
desarrollar a través de un mandato representativo, respecto del cual, el político – a
través del sufragio electoral – es el dominante, pero que también legitima a otros gru-
pos organizados de intereses. En consecuencia, en términos generales, el derecho de
asociación se ha mostrado como una antesala de esos derechos de participación en la
medida en que, en las democracias actuales, la participación representativa se canaliza
preferentemente a través de formas asociativas, entre las que partidos políticos y sindi-
catos ocupan un lugar señalado. Pero, la participación en los asuntos públicos también
puede expresarse como acción o intervención directa por parte de la ciudadanía a través
de múltiples maneras, como pueden ser la iniciativa legislativa popular o el referéndum.
Por ejemplo, el título preliminar de la Constitución española está repleto de
referencias a la participación ciudadana en los asuntos públicos: desde el art. 1.1,
que propugna el pluralismo como valor superior del ordenamiento y como base
legitimadora del hecho participativo, hasta el 9.2, que emplaza a los poderes públi-
cos a facilitar la participación de los ciudadanos y ciudadanas en la vida política y
social, pasando por los artículos 6 y 7, que reconocen expresamente las funciones
de partidos políticos, sindicatos y asociaciones empresariales, a través de los que la
Constitución reitera insistentemente la idea de la importancia que la participación
representativa merece en el orden político y social que configura.
Las otras formas de participación – las directas –, como el derecho de petición9,

9. Con un origen histórico anclado en el Franquismo, se define por una relación entre el Estado y los
ciudadanos sin aceptar mediaciones políticas o, en terminología franquista, una relación directa entre
“caudillo” y “pueblo”, que necesita del derecho de petición para resolver situaciones personales o colectivas.
En cualquier caso, se produjo una conversión democrática del derecho, aprobándose la Ley Orgánica 4/2001,
de 12 de noviembre, reguladora del mismo.

1 49
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

la iniciativa legislativa popular10, el referéndum11, la queja ante el Defensor del


Pueblo12, entre otras, aparecen entonces como un complemento coadyuvante del
sistema típicamente representativo, posiblemente en la línea de conseguir un mayor
diálogo entre el poder y la ciudadanía, aunque podemos adelantar que quizás con
un convencimiento interesado – de los que gobiernan – de la supuesta inviabilidad
de éstas, como delata la escasa utilización de la figura del referéndum13 o la negada
materialización normativa de las pocas iniciativas legislativas populares que se con-
siguen emprender14. El Poder siempre recela de las formas de democracia directa.

10. Es una forma de participación política semidirecta de la ciudadanía, que puede ser vista, a diferencia del
referéndum, como una vía de participación articulada de abajo hacia arriba. En Pisarello, G. “Constitución
y gobernabilidad: razones de una democracia de baja intensidad”, cit., p. 142.
11. Por su parte, esta figura ha tenido su protagonismo en tres ocasiones fundamentales de la historia
política posfranquista. En primer lugar, el 15 de diciembre de 1976 se somete a referéndum el Proyecto de
Ley para la Reforma Política. Después, el 12 de marzo de 1986 se celebró el referéndum sobre la permanencia
de España en la OTAN. Y, por último, el 20 de febrero de 2005, se votó en referéndum a favor del Tratado
de la Constitución Europea .
12. Se debe reseñar como esta institución ha sido utilizada frecuentemente por los sindicatos, tanto
minoritarios (USO) como mayoritarios o más representativos (CCOO-UGT). Mientras que estos últimos
han utilizado al Defensor como sujeto legitimado para interponer recursos de inconstitucionalidad frente a
normas generales – atinentes a las diversas reformas laborales –, USO ha utilizado la Queja ante el Defensor
del Pueblo para denunciar la violación de su derecho de libertad sindical en diversos asuntos, como su
marginación en la asignación de las subvenciones para el desarrollo de la acción sindical, la cesión de uso de
inmuebles o la composición de la Comisión de Elecciones Sindicales, etc., y cuestionar el criterio selectivo
de la mayor representatividad sindical.
13. Respecto a la posible exigencia jurídica del referéndum por parte de la ciudadanía, ésta es nula, como
demuestra el hecho de que “en auténticas mutaciones en la estructura constitucional, como las derivadas
de la adhesión al Tratado de Maastricht o la aceptación del euro, tuvieron lugar sin que fueran refrendadas
por los ciudadanos”, en Pisarello, G., op. cit., p. 139. Consultar también Estévez Araujo, J. A. “Cesiones de
soberanía: la OTAN, la Unión Europea y la Organización Mundial del Comercio”, AA.VV., Las sombras
del sistema constitucional español, cit.
14. Hasta la fecha, han sido aproximadamente cuarenta las iniciativas legislativas presentadas, algunas
promovidas por organizaciones sindicales y otras por diversos tipos de asociaciones representativas de
intereses privados. Respecto a las materias abordadas, se pueden dividir en varios bloques, de los que
destaca por su volumen el relativo a las iniciativas de carácter económico y laboral. Entre las iniciativas
legislativas impulsadas por los sindicatos se pueden destacar: la Ley para regular la subcontratación en
la construcción (promovida por CCOO y apoyada por UGT), que fue rechazada por el Congreso de los
Diputados el 21 de noviembre de 2001. También en el año 2001, el Sindicato UGT puso en marcha una
Iniciativa Popular por la Estabilidad y la Seguridad en el Empleo, que también ha sido rechazada. En 2003,
se interpuso en defensa de los derechos y mejora de las condiciones laborales y salariales de los empleados
públicos. En 2009, promovieron una Iniciativa Legislativa Popular (ILP) para la integración de los más de
822.000 trabajadores y trabajadoras por cuenta ajena del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social
(REASS) en el Régimen General. En este sentido, de cicatera califica Sánchez Morón la introducción de
institutos como el referéndum y la iniciativa legislativa popular en la Constitución española, que si bien no
son instrumentos de democracia directa pueden ser una corrección del sistema de partidos o partitocracia,
como lo llama este autor. En “El principio de participación en la Constitución española”, Revista de la
Administración Pública, no 89, 1979, p. 193.

150
7. El origen de la participación ciudadana… | Laura Mora Cabello de Alba

3. Del Estado político al Estado social: el fin del


monopolio de la defensa del interés general por
parte del Poder público
La diversidad y el enfrentamiento de intereses en las sociedades postindustria-
les han generado el crecimiento de grupos intermediarios entre la ciudadanía y el
Estado, que, por otra parte, ya habían sido anunciados durante aquel nacimiento
del Estado moderno, en donde las democracias soñadas no podían ser “sólo la
elección por parte del pueblo de quien les gobierna, sino que requieren también de
mecanismos democráticos para la aplicación de su política, en los que juegan un
papel protagonista los cuerpos sociales intermedios”15.
La democracia política formal, ante la intensidad del enfrentamiento entre inte-
reses antagónicos, como corroboran en Europa dos grandes guerras, ha tenido que
dar paso a la democracia social, que se caracteriza por el reconocimiento y eficacia
de los derechos fundamentales de ámbito social y porque su nueva piedra de toque
sea la integración, es decir, el derecho a participar por parte de una pluralidad de
grupos de intereses enfrentados en las funciones del nuevo Estado social, que así
intenta reducir los conflictos sociales de la actual sociedad neocapitalista a modernos
“contratos sociales”.
La interconexión entre el Estado y la sociedad sobrepasa, de esta manera, los
cauces institucionalizados de la participación política, buscando nuevas formas de
integración en el proceso de toma de decisiones de un Estado social y democrático
de derecho. Los intereses organizados son ya un poder político y fuerzan a que el
Estado, que hasta ahora había intentado ser una organización autárquica, amplíe los
confines de su poder y los integre, convirtiéndolos en realidades constitucionales.
Cobra, entonces, solidez la teoría de la representación de intereses, que entiende que
los grupos organizados de la sociedad civil, representantes de intereses contrapuestos,
deben “negociar y convenir la formación de decisiones colectivas dentro del Estado
y entre ellos y el propio Estado democrático neocorporativizado”16, hacia el que
tienden los Estados sociales.
Por tanto, el hecho participativo es típico del capitalismo tardío. Es una mani-
festación de la crisis de las sociedades neocapitalistas avanzadas y se muestra estre-
chamente ligado a las diversas interpretaciones que se pueden defender de un modelo
de Estado social17. En cualquier caso, las notas características de una sociedad en la

15. Montesquieu, El Espíritu de las leyes, Madrid: Istmo, 1998, p. 325.


16. Casas Baamonde, M. E.”Representatividad y mayor representatividad de los sindicatos en España. ¿Un
modelo en crisis?”, Revista Española de Derecho del Trabajo, no 33, 1988, p. 77.
17. De Cabo Martín, C. La crisis del Estado Social, Madrid: Trotta, 1986.

151
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

que se plantea la aportación democrática de la ciudadanía son18:


1) Una sociedad estructurada económicamente sobre la base del capitalismo
monopolista.
2) El poder social se halla repartido desigualmente entre distintas organizaciones
sociales. Es una sociedad de grupos, grandes grupos y de grandes burocracias:
grandes empresas y holdings, grandes partidos, grandes sindicatos y grandes
administraciones públicas.
3) Se trata de una sociedad formalmente pluralista y democrática.
4) El Estado, el conjunto de las instituciones públicas, desempeña una función
de mediación entre los diversos grupos sociales organizados.
5) El Estado no constituye un bloque homogéneo, sino que se conforma de una
pluralidad de subsistemas, con grado diverso de autonomía real y formal y
distinto poder de influencia.
6) En cualquier caso, las instituciones públicas son el factor de cohesión necesario
del sistema social y realizan la mediación última entre los diversos factores
del mismo. La forma de mediación del Estado contemporáneo es fundamen-
talmente burocrática.

En definitiva, la participación ciudadana en los asuntos públicos, de modo


directo o a través de representantes no políticos, se planteará teóricamente como
una fórmula de perfeccionamiento del modelo de Estado social y democrático de
derecho contemporáneo ante las insuficiencias, precisamente democráticas, que
éste pone en evidencia, además de presentarse como una posible estrategia para
conjurar la indiferencia ciudadana en relación con la política, posiblemente como
consecuencia del agotamiento del contrato social moderno19.

3.1. Un nuevo modelo de sociedad: la promoción


de la participación ciudadana
El artículo 9.2 de la Constitución española recoge un mandato genérico a los
Poderes públicos, según el cual les “corresponde promover las condiciones para que
la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales
y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar

18. Estas notas son un sumario del interesante y profundo análisis que Sánchez Morón realiza en su
Tesis Doctoral La participación del ciudadano en la Administración Pública, Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1980, pp. 59 y ss.
19. Genro, T. Crisis de la democracia. Derecho, democracia directa y neoliberalismo en el orden global.
Barcelona: Ediciones del Serbal, 2003.

152
7. El origen de la participación ciudadana… | Laura Mora Cabello de Alba

la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y


social”. Si el pueblo es soberano y se conforma como Estado social y democrático de
derecho, se deben de articular formas de participación de la ciudadanía en los asuntos
públicos. En este sentido hay que interpretar el encargo genérico del artículo 9.2 a
los Poderes públicos para que promuevan la participación ciudadana en todos los
ámbitos de la vida, con el objetivo coherente de establecer una sociedad democrática
más desarrollada y más libre.
La memoria de este precepto se encuentra en el artículo 3.2 de la Constitución
italiana de 1947, que prescribe a su vez la obligación de la República de remover los
obstáculos que limitan de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos para
conseguir el pleno desarrollo de la persona y la participación de los trabajadores en
la organización política, económica y social del país. Como subrayan Romagnoli y
Ghezzi, la Constitución italiana es sincera porque después de declarar la igualdad de
los ciudadanos ante la ley, reconoce que la sociedad está fundada sobre la desigualdad
ya que subsisten “los obstáculos de orden económico y social que, limitando de
hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de
la persona y la efectiva participación de todos los trabajadores en la organización
política, económica y social del país” (artículo 3.2)20. De hecho, el autor del precepto
italiano, Lelio Basso, defendió la inclusión de este artículo porque “desmentía
todas las afirmaciones de la Constitución que daban por hecho todo aquello que
quedaba por hacer”21. En particular, el propio Basso definió la participación como
“el único concepto nuevo que se ha afirmado como fundamento de la República”22.
Pero la sinceridad y la novedad tenían una innegable contrapartida, ya que fueron
armas concedidas por las fuerzas de derecha que “no se opusieron a acoger en la
constitución una revolución prometida en compensación a las fuerzas de izquierda
por una revolución no realizada23.
En cualquier caso, este precepto que resaltara por su valor puramente ideológico
en el periodo constituyente, marcó futuras sendas de ahondamiento democrático de
los pilares constitucionales del Estado social y de derecho que intentaba asentarse
en Italia, que pasaba inexorablemente por la participación de los trabajadores en la
organización política, económica y social del país.

20. Il Diritto Sindacale, Bologna: Zanichelli, 1997, pág. 14-15; Romagnoli, U. “Comentario all’articolo
3.2”, Comentario alla Costituttione italiana, Bologna: Zanichelli.
21. Vide en Ghezzi, G. Y Romagnoli, U. op. cit., p. 15.
22. Chiti, M., en Partecipazione popolare e pubblica amministrazione, Pisa, 1977, p. 128.
23. Calamandrei, P. “La Costituzione e le leggi per attuarla”, Dieci anni dopo: 1945-1955, Bari: Laterza,
1955, pp. 211 y ss.

153
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Es necesario destacar que mientras el precepto italiano se refiere a la participación


de los trabajadores, el español hace referencia a los ciudadanos como protagonistas
del hecho participativo. Esta diferenciación conceptual, tan significativa ideoló-
gicamente, responde a coyunturas políticas e históricas distintas. Mientras que la
Constitución italiana es fruto del éxito de la lucha contra el Fascismo y está marcada
por una tendencia socialista, la Constitución española es fruto del forzado consenso
entre todas las fuerzas vivas de una sociedad con cincuenta años de Dictadura fascista
no derrotada a sus espaldas.
En definitiva, el primer aspecto relevante que puede deducirse de la lectura de
ambos preceptos es la vinculación entre la libertad y la igualdad reales, efectivas y
plenas, y la participación. Así, los poderes públicos tienen que obedecer el mandato
genérico de promover las condiciones y remover los obstáculos necesarios para
asegurar la libertad y la igualdad de hecho, facilitando la participación de todos
los ciudadanos y las ciudadanas. Aparece, entonces, un elemento nuevo con rela-
ción a la concepción liberal del Estado, que consiste en la no neutralidad jurídica
de los poderes públicos. Éstos no tienen como misión asegurar el libre juego de
voluntades privadas sino que han de ser motor esencial de progreso de la sociedad,
debiendo actuar directamente sobre el medio social para modificarlo. Por tanto,
el artículo 9.2 de la Constitución española vislumbra un modelo de sociedad
distinta, donde el principio participativo es preponderante en aras de alcanzar la
libertad y la igualdad sustantivas de la ciudadanía, porque libertad, igualdad y
participación son causa y efecto recíprocamente y deben ir unidas dialécticamente
en el desarrollo histórico.
Se debe destacar también que el mandato del artículo 9.2 va dirigido a todos los
poderes públicos: al Legislativo, al Ejecutivo, a los Jueces y Juezas, a la Administración
Pública, con un turbio reflejo en las funciones participativas específicas que se prevén
para cada uno de ellos en el texto constitucional.
Así, el concepto de participación desarrolla una gran funcionalidad político-
ideológica: nace como un intento de superación de la degeneración formalista de
la democracia liberal representativa, constatada en el autoritarismo burocrático al
que conduce la democracia de partidos, y propone como solución la prolongación
de la participación ciudadana a otros ámbitos del aparato institucional. En este
sentido se habla de democracia participativa como superación de la democracia
representativa. La idea de participación por lo menos puede mostrarse, pues, como
un lugar más allá del poder del aparato administrativo o quién sabe si como
un camino de perfeccionamiento democrático de los sistemas de “libertad de
empresa en el marco de una economía de mercado”, como reza el artículo 38 de
la Constitución española.

154
7. El origen de la participación ciudadana… | Laura Mora Cabello de Alba

3.2. Fórmulas de complementariedad de la participación


política: el sindicato desde la defensa del interés
unitario de clase a la defensa del interés general
Con el nacimiento de los Estados del bienestar contemporáneos, el sindicato,
como organización de defensa de intereses por excelencia y parte contratante del
nuevo pacto social, es tentado por una fuerza centrípeta hacia el interior del poder
público a cambio de estabilidad social.
Su progresiva institucionalización supone la generalización de la capacidad
representativa de éste, aunque ha sido advertido de que dicha integración en las
instituciones públicas puede significar un fuerte riesgo para su independencia, para
su identidad y su propia naturaleza, un cebo para debilitar su función reivindicativa
y ser integrado en el sistema político y económico24 o, sin más, algunos consideran
que la participación en las instituciones públicas es una forma de neocorporativismo,
lejana a cualquier expresión de democracia 25. En cualquier caso, se ha pasado de
“un sindicalismo de masas dedicado a la contestación de los fundamentos de la
sociedad capitalista a un sindicalismo cada vez más implicado en el funcionamiento
del aparato institucional del Estado (mayor representatividad sindical, representa-
ción institucional, concertación social y legislación negociada, moderación salarial,
neocontractualismo)”26.
Los Estados sociales contemporáneos parecieran intentar que el sindicato se
convirtiera en una especie de agente de sus políticas, y el sindicato, en virtud de un
principio de instrumentalidad recíproca, trataría de aprovecharse en beneficio no sólo
ya de los intereses de la clase trabajadora, sino en pos de los intereses generales de la
ciudadanía. O expresado de otra manera, si la participación de los sindicatos en las
instituciones públicas consistiera en la posibilidad que éstos tienen de participar en
la actividad de los organismos del Estado y, por tanto, en las políticas públicas, las
asociaciones sindicales no estarían únicamente defendiendo sus intereses de clase sino
un espectro mucho más amplio de sujetos y de temas que engloba el conjunto social
y que serían el objeto de las instituciones públicas donde estuvieran participando.
Además, desde una perspectiva de integración constructiva, parte de la legiti-
midad social de esta generalización en la actuación representativa de los sindicatos
quizás se encuentre en la transformación sufrida por la fuerza de trabajo durante

24. Verdier, J. M. Droit Syndicale, París: Dalloz, 1987, p. 36.


25. Rivero, J. “Syndicalisme et pouvoir démocratique”. Droit Social, 1965, p. 168.
26. Palomeque López, M. C. “La política de adaptación del ordenamiento laboral y la revisión de la función
reguladora de la negociación colectiva”, (Coord. García Murcia), La legislación social de los albores del siglo
XXI, Consejería de Trabajo y Promoción del Empleo del Principado de Asturias, 2002, p. 41.

1 55
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

todo este siglo. Muchos han hablado ya del cambio del propio concepto de trabajo27,
del crecimiento geométrico del desempleo, de la metamorfosis de la figura del obrero
industrial – del homo faber – como único protagonista de las relaciones de trabajo
en un grupo infinitamente más amplio de trabajadores y trabajadoras, que cambian
su fuerza de trabajo por un salario, pero que no responden a la definición clásica
de trabajador por cuenta ajena, de la incidencia de la migración de trabajadores de
países del Sur a los del Norte28, del desembarco colosal de las mujeres en el mundo
del trabajo29, etc. Estas profundas mutaciones en el sistema de producción han
originado la reestructuración de la composición de la fuerza de trabajo global30,
que deja fuera de la protección del Derecho del trabajo a muchos hombres y más
mujeres. Así, salvando la paradoja, la participación institucional de los sindicatos
podría ser una vía de representación socialmente transversal ante los poderes públicos
de todos aquellos sujetos desplazados que, sin embargo, desarrollan una prestación
laboral bajo nuevas formas de dependencia y dirección a cambio de un salario o de
aquellos que trabajan en el terreno de una forzada ilegalidad.
En definitiva, se podría afirmar que la participación sindical en las instituciones
públicas puede colaborar en la tarea de rediseñar poco a poco el modelo de Estado
democrático que conocemos y, como considera nuestro Tribunal Constitucional,
esta configuración del Estado contemporáneo supone “una evolución en la que la
consecución de los fines de interés general no es absorbida por el Estado, sino que
se armoniza en una acción mutua Estado-Sociedad”31, ya que el sentido amplio del
interés general se confunde con el buen orden del ser social, que no diferencia entre
acciones privadas y públicas.
De este modo, parecería que, con la participación institucional desarrollada por
los sindicatos, el contenido y realización del interés general no estaría ya monopo-
lizado ni por el Parlamento, ni por la Administración Pública, como máquina de
funcionamiento del poder ejecutivo. Hoy en día, como se anunció anteriormente,
no es pensable una sociedad democrática en la que los principios de representación
y participación se limiten de modo estricto al esquema tradicional decimonónico

27. Entre otros, Supiot, A. “Une littérature de fin du monde”, Droit Social, 1997; Rifkin, J. El fin del
trabajo: el declive de la fuerza del trabajo global y el nacimiento de la era posmercado, Barcelona: Paidós,
1996; Forrester, V. L’ horreur économique. París: Fayard, 1997; Fukuyama, F. El fin de la Historia y el último
hombre. Barcelona: Planeta, 1992.
28. Petras, J. La condición humana en el nuevo milenio: barbarie o liberación, Navarra: Sediciones, no 14, 2000.
29. Annarosa Buttarelli, Luisa Muraro, Giannina Longobardi, Wanda Tommaso, Iaia Vantaggiato, Una
revolución inesperada. Simbolismo y sentido del trabajo de las mujeres, Madrid: Narcea, 2001. Lia Cigarini y
otras, Palabras que usan las mujeres para nombrar lo que hacen y viven hoy en el mundo del trabajo, Madrid:
Horas y Horas,: 2008.
30. Baylos Grau, A. Derecho del Trabajo: modelo para armar, Madrid: Trotta, 1991, p. 134.
31. STC 18/1984, de 7 de febrero [RTC 1984\18], f. j. 3o.

156
7. El origen de la participación ciudadana… | Laura Mora Cabello de Alba

de una o dos Cámaras de estricta representación política. Así, nos encontraríamos


ante un determinado tipo de gestión política que asocia a sindicatos y asociaciones
empresariales en la adopción de las decisiones del Gobierno y en el funcionamiento
de los organismos públicos, situando a los sindicatos en la defensa de los intereses
generales de los ciudadanos y las ciudadanas. La propia Organización Internacional
del Trabajo reconoce que “las organizaciones de trabajadores tienen cometidos esen-
ciales para lograr los objetivos de progreso económico, social y cultural”32.
En suma, la participación institucional del sindicato podría dar un nuevo conte-
nido al concepto de soberanía popular con la multiplicación de centros de decisión
pública33. Se estaría asistiendo a la construcción de un modelo neocorporativo de
relaciones laborales o, en palabras de Valdés Dal-Ré, de un modelo de defensa de
intereses más “generales” que “colectivos” o “categoriales”34, que se levantaría como
instrumento de perfeccionamiento de la democracia política o, en el futuro, como
el camino hacia un nuevo modelo más real de democracia, que tiene su sustento en
la participación ciudadana, a través de sus representantes sindicales, sin perjuicio
de otro tipo de grupos privados de representación de intereses. La novedad estriba
en que la participación ciudadana mediante el sindicato se canaliza a través de su
condición de trabajador o trabajadora, que es la que le concede la legitimidad para
participar en los asuntos públicos, aunque sus frutos repercutan en el conjunto de
la ciudadanía. Así, la condición de trabajador o trabajadora no es ya sólo el vínculo
primordial de integración social en sociedades neocapitalistas como la nuestra, sino
que se presenta como vínculo fundamental también de integración en sus propias
instituciones. Por tanto, para participar en los asuntos públicos no es suficiente ser
ciudadano o ciudadana, título que sólo goza de cierta consistencia si se proyecta en
otras expresiones sociales, como son el ser trabajador/a, consumidor/a, usuario/a o
contribuyente.

3.3. La especial posición de los sindicatos en el esquema


constitucional español como sujetos interesados
en la calidad de vida y el bienestar general
El texto constitucional español contempla a los sindicatos como defensores y
promotores de los intereses económicos y sociales que les son propios (artículo 7)

32. Así se expresa esta Organización en el Preámbulo de su Convenio 150, sobre la administración del
trabajo (1978).
33. Casas Baamonde, Ma E. “Representatividad y mayor representatividad de los sindicatos en España.
¿Un modelo en crisis?”, Revista cit.
34. “Representación y representatividad sindicales en España”, Relaciones Laborales, 1988, p. 156. El
entrecomillado es del autor.

157
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

y, para poder llevar a cabo esta misión, les reconoce el derecho a “desarrollar las
funciones que de ellos es dable esperar en un sistema democrático, entre las cuales
debe incluirse el derecho a participar en todas las instancias públicas, donde se
ventilen cuestiones que afecten a intereses generales de los trabajadores y en las que
estén previstas modalidades de participación”35.
Pero, dejar reducido el significado del artículo 7 de la Constitución a una simple
fórmula de habilitación a los sindicatos para que puedan defender y promover los
intereses que les son propios, parece que no es acertado, pues este efecto estaría
ya implícito en el reconocimiento de la libertad asociativa general. Ni siquiera es
necesario el artículo 7 para reconocer a los sindicatos la titularidad de un derecho
fundamental a existir y funcionar.
Por otra parte, hace ya tiempo que los objetivos del sindicato no son la “lucha
por el reconocimiento” de la asociación, sino que se decanta por afirmarse como
protagonista en el sistema político, como un mediador respecto de cometidos que
requieren la presencia de los poderes públicos como contraparte y la asunción de
funciones de co-determinación de intereses generales36. De esta manera, el artículo
7 privilegia al sujeto sindical y hace de él uno de los pilares del sistema social y
económico. Consecuentemente, el objetivo político permanente de la acción sindical
raramente es considerado un vicio, como constata el papel de hecho y de derecho
que los sindicatos asumen con su participación en la organización de la vida política
y económica, que delata que la separación entre lo político y lo profesional no es
pertinente, no siendo casualidad además que las organizaciones sindicales llamen a
esta parte de su actividad política institucional.
En fin, así se hace imprescindible interpretar el artículo 7 a la luz del amplio reco-
nocimiento de la libertad sindical, que es el derecho que tiene el sindicato a realizar
los fines determinantes de su creación o, como dice el Tribunal Constitucional37,
defender los intereses generales de los trabajadores, que no pueden dirigirse más que
hacia la consecución de un orden económico y social justo, que garantice una vida
digna. De este modo, se debe modelar la interpretación del artículo 7, que entiende
a los sindicatos como los sujetos titulares del derecho de libertad sindical y, por
tanto, implícitamente los reconoce también como partícipes en la consecución de
ese bienestar general, materializado en un orden económico y social más justo38.
Los sindicatos asumen así una especie de “status” público, que junto a la repre-
sentación política, los configuraría como elementos básicos de esa construcción

35. STC 39/1986, de 31 de marzo [RTC 1986\39].


36. Baylos Grau, A. Derecho del Trabajo: modelo para armar, cit., p. 130.
37. El Tribunal Constitucional, en su STC 39/1986, de 31 de marzo [RTC 1986\39].
38. Ver Baylos Grau A. Sindicalismo y derecho sindical, Bomarzo, 2004, p. 10-11.

158
7. El origen de la participación ciudadana… | Laura Mora Cabello de Alba

compleja que llamamos Estado Social. Y es este Estado quien entiende que, en un
régimen democrático, los sindicatos, en tanto instancias de de participación en un
proceso de igualación social, no sólo son defensores de sus intereses profesionales sino
del interés público, es decir, como cualificadamente habilitados, por tanto, para el
desempeño de funciones de interés general en el marco de la sociedad política global.
Por tanto, sindicatos y partidos políticos aspiran a representar a la totalidad de la
clase trabajadora, diferenciándose unos de otros en los medios que institucionalmente
cada uno tiene asignado para cumplir con dicha labor, siendo propios del sindicato
los derivados de la negociación, concertación, participación y autotutela colectiva,
que definen su posición como representante de la ciudadanía social.
Y es también, de modo integrador, como se debe interpretar el derecho de par-
ticipación institucional de los sindicatos39, que quizás intenta cerrar el círculo de la
representación de intereses en una democracia avanzada. En ese sentido, el sindicato,
realizando siempre su función primordial de integración social, que excede no sólo
de la representación de intereses del círculo de sus afiliados, sino que sobrepasa la
frontera de la propia clase trabajadora, ha encontrado un posible cauce para ampliar
el haz de beneficiarios de sus logros, que pueden repercutir en el conjunto de la
sociedad. Y eso es orientando parte de su actividad a través de la participación en
las instituciones públicas, porque el interés de clase es directamente extrapolable al
interés general de una sociedad que, en definitiva, es de trabajadores y trabajadoras
en un sentido amplio y moderno40.

39. Recogido en el artículo 129.1 de la Constitución española. Para profundizar, Laura Mora Cabello
de Alba, La participación institucional del sindicato, Editorial del Consejo Económico y Social de España,
Madrid, 2008.
40. En España, el Presidente del Gobierno, con fecha de 30 de enero de 2010, ha anunciado a los medios
de comunicación que tiene la intención de redactar una Ley estatal de participación institucional. A nivel
de Comunidades Autónomas, las últimas en dotarse de una Ley de este tipo han sido Galicia (Ley 17/2008,
de 29 de diciembre) y Cantabria (Ley 4/2009, de 1 de diciembre).

1 59
8
Privatización de la gestión de
servicios públicos y precarización
del empleo: la inaplazable necesidad
de un cambio de modelo *
WI LF R ED O SAN G U I N E TI R AY M O N D

1. El encargo de la gestión de
servicios públicos a sujetos
privados: ¿una vía alternativa de
precarización del empleo público?
os últimos años están siendo testigos de la gestación de un

L nuevo modelo de relación entre el Estado y la sociedad. La


crisis financiera del Estado social y la ruptura del compromiso
keynesiano vigente durante los años de la posguerra han deter-
minado un cambio sustancial en las concepciones sobre el papel
que corresponde al Estado en la vida social. Del paradigma del
Estado gestor, caracterizado por su vocación de asumir mediante
su actuación directa la atención de las necesidades más relevantes
de los ciudadanos, se ha pasado en las últimas dos décadas al del
Estado contratante, cuyo rasgo más relevante está constituido por
su propensión a comprometer al sector privado en la atención de
tales necesidades mediante el recurso a técnicas diversas1.

* Artigo publicado originalmente na Espanha (Revista de Derecho Social no 39, pp.


21-49).
1. En general sobre el fenómeno, vide E. Desdentado Daroca, La crisis de identidad del
Derecho Administrativo: privatización, huida de la regulación pública y Administraciones

1 61
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Expresión destacada de esta inclinación privatizadora, que caracteriza en la


actualidad al Estado español lo mismo que a los demás de nuestro entorno, es
la liberalidad con la que la recientemente aprobada Ley de Contratos del Sector
Público (Ley 30/2007, de 30 de octubre, en adelante LCSP), siguiendo el precedente
marcado por su antecesora, la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
(Texto Refundido aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de
junio) contempla la posibilidad de que las mismas encomienden a cualquier persona,
sea natural o jurídica, la gestión de un servicio público. De acuerdo con el artículo
251 LCSP, cualquier Administración puede “gestionar indirectamente, mediante
contrato, los servicios de su competencia”, siempre que éstos “sean susceptibles de
explotación por particulares”. Lo que caracteriza a la gestión indirecta de servicios
públicos es que, a través de ella, una entidad pública transfiere mediante acuerdo
a un sujeto privado la realización de una actividad anteriormente realizada por ella
o, en todo caso, objeto de sus competencias, aunque sin perder la titularidad y el
control de la misma 2. El sentido de esta referencia no es, por ello, otro que el de
habilitar a las Administraciones Públicas para encomendar a empresarios privados
la realización de todo tipo de servicios públicos, pudiendo recurrir con tal fin a las
distintas modalidades del denominado “contrato de gestión de servicios públicos”
regulado por los artículos 8 y 251 a 265 LCSP, y muy especialmente a la concesión,
cuyo objeto es precisamente el encargo de prestaciones de esa naturaleza a un parti-
cular, para que las gestione “a su propio riesgo y ventura”, conforme reza el artículo
253.a) de dicha Ley. El único límite a esta amplísima habilitación está constituido
por la prohibición expresa, contenida en el precepto citado en primer lugar, de que
puedan prestarse mediante gestión indirecta “los servicios que impliquen ejercicio
de la autoridad inherente a los poderes públicos”. Una referencia que se vincula,
como salta a la vista, con funciones a las que no resulta fácil atribuir un contenido
económico que las haga “susceptibles de explotación por particulares” como quiere
la norma, como pueden ser las vinculadas a la defensa exterior, la seguridad pública,
las actividades jurisdiccionales, las relaciones exteriores, etc.3.
Lo anterior supone que, por expreso deseo del legislador, la denominada descen-
tralización productiva, entendida como aquella forma de organización de los procesos
de producción de bienes o prestación de servicios caracterizada por el recurso a

independientes, Valencia: Tirant lo Blanch, 1999, especialmente pp. 155-164.


2. Vide T. Gómez Álvarez, La transformación de las Administraciones Públicas. Aspectos laborales y perspectivas
de futuro, Madrid, CES, 2004, especialmente p. 255-257.
3. En igual sentido se pronuncia también el artículo 85.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen
Local, al indicar que “los servicios públicos locales pueden gestionarse de forma directa e indirecta” con la
sola excepción de aquellos que “impliquen ejercicio de autoridad”.

162
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

colaboradores externos para la realización de actividades, tareas o funciones que


forman parte de los cometidos de una determinada empresa o agente económico, no
sólo puede ser utilizada con libertad en el ámbito privado, sino también en el sector
público. Algo que, por lo demás, ha venido ocurriendo con una frecuencia cada
vez mayor en los últimos años, en los que la externalización de servicios públicos
ha terminado por convertirse en una “socorrida técnica instrumental de ejercicio
de las funciones públicas”, a través de la cual las diversas Administraciones ejecu-
tan una parte muy importante de las actividades que les son encomendadas, pero
sometiéndolas a fórmulas de Derecho Privado4.
En principio, el recurso a esta técnica de privatización exclusivamente operativa
de la prestación de los servicios públicos encuentra su justificación en razones de
eficiencia y productividad, así como de especialización. Unas razones a las que no
pueden ser ajenas las Administraciones a la luz del imperativo de eficacia impuesto
por el artículo 103.1 de la Constitución, y que harían aconsejable el reclutamiento
de concesionarios privados cada vez que éstos estuviesen en condiciones de realizar
las prestaciones de las que se trate con mayor eficiencia y a un menor coste que la
entidad pública encargada de su garantía. La consecución de objetivos laborales,
más allá de lo que pudiera ser la búsqueda de una mayor flexibilidad en el uso de la
fuerza de trabajo, derivada de la aplicación de las normas laborales en sustitución de
las de Derecho Administrativo, no aparece, desde esta perspectiva, dentro del núcleo
de la fundamentación del empleo de este mecanismo5. Aún así, existen evidencias
más que suficientes de que esta afirmación no es todo lo cierta que pudiera esperarse.
En 2004 el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales encargó al Consejo Económico
y Social la elaboración de un informe sobre la temporalidad en el empleo público. Los
resultados del mismo, no por esperados resultaron menos sorprendentes: mientras
en los años anteriores la tasa de temporalidad fue reduciéndose progresivamente en
el sector privado (en seis puntos entre 1997 y 2003), el sector público registró la
tendencia inversa, al pasar dicho índice a representar en 2004 más del doble del que
existía en 1987 (en concreto, el 22,8 por cien). Entre las causas de dicha evolución,
por completo contradictoria con las orientaciones de política general emanadas desde
el propio Estado, se apuntó esencialmente a una sobre todas las demás: la existencia
de limitaciones de origen legal a la dotación de recursos humanos por parte de

4. Como observan I. García Perrote-Escartín y J. L. Goñi Sein, “Contratación administrativa y aplicación


de las normas laborales sobre contratas”, en AA.VV., Descentralización productiva y protección del trabajo
en contratas. Estudios en recuerdo de Francisco Blat Gimeno, Valencia: Tirant Lo Blanch, 2000, p. 133.
5. En esta dirección pueden verse, desde el punto de vista laboralista, por ejemplo, las observaciones de T.
Gómez Álvarez, op. cit., p. 258; o M. A. Castro Arguelles, Formas alternativas de contratación del trabajo:
de los contratos de actividad a la descentralización productiva, Pamplona: Aranzadi, 2007, pp. 202-203.

163
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

las Administraciones Públicas en un contexto en el que la emergencia de nuevas


necesidades sociales demandaba un mayor esfuerzo prestacional por parte de las
mismas. El mayor recurso a mecanismos de cobertura temporal de puestos de trabajo,
como son el nombramiento de funcionarios interinos o la contratación temporal de
personal laboral, encontraría su explicación en esta contradictoria situación, como
“mal menor” frente a la falta de cobertura de tales necesidades. No obstante, en el
mismo informe se puso de relieve también que esa misma situación se encontraba en
la base de la paralela expansión de “la externalización de actividades públicas a través
del régimen legal sobre contratación administrativa”. Una opción que, a juicio de sus
autores, no sólo ha redundado “en unas menores necesidades de personal propio”
por parte de las entidades públicas, sino también en una reducción de la calidad
del empleo creado de tal modo, toda vez que “la misma limitación temporal de los
contratos administrativos induce que el personal del adjudicatario responsable de la
prestación del servicio sea contratado por éste con carácter temporal”6.
No es preciso ser demasiado perspicaz para advertir que lo que este modo se está
poniendo de manifiesto – y además con claridad meridiana – es la existencia de una
doble vía de precarización del empleo en el ámbito de las Administraciones Públicas,
representada por el juego combinado de dos mecanismos muy distintos entre sí: de
un lado, el recurso poco riguroso a las modalidades de contratación temporal; del
otro, la utilización extensiva de la gestión indirecta de los servicios públicos. Al fin
y al cabo, como constata el informe, a despecho de sus notorias diferencias, ambos
mecanismos tienen en última instancia un efecto semejante desde dicha perspectiva:
hacer posible la sustitución de las que en principio serían relaciones permanentes con
la Administración encargada de la prestación del servicio por vínculos temporales
con ésta o con la entidad privada concesionaria del mismo.
Pese al auge que ha experimentado en los últimos años, los efectos que la enco-
mienda a sujetos privados de la gestión de servicios públicos es capaz de desplegar
sobre la calidad del empleo, en línea con lo que se acaba de apuntar, no han sido
estudiados aún de manera sistemática. En general, los estudios disponibles sobre
las repercusiones laborales de esta técnica, además de ser escasos, suelen centrar su
atención en aspectos parciales de esta problemática, bien que no por ello carentes
de interés, como son principalmente los relacionados con la aplicación a la subcon-
tratación de servicios públicos del régimen de responsabilidades y el mecanismo
subrogatorio previstos, respectivamente, por los artículos 42 y 44 ET7.

6. Vide Consejo Económico y Social, La temporalidad en el empleo en el sector público. Informe 3/2004,
aprobado en la Sesión ordinaria del Pleno de 22 de diciembre de 2004, Madrid, Departamento de Publicaciones
del CES, 2005. Las referencias y citas textuales corresponden a las pp. 124 a 128.
7. Ejemplos de ello serían el estudio de J. Gárate Castro, “Descentralización productiva por medio de

164
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

Las páginas que siguen están dirigidas a tratar de poner de manifiesto esas poten-
ciales repercusiones, así como a analizar la manera como el ordenamiento jurídico
español opta por limitarlas, condicionarlas o favorecerlas. El resultado será una
valoración inicial de la aptitud –mayor o menor– de la externalización de servicios
públicos para operar, de forma paralela a su función institucional básica de viabilizar
una gestión más eficiente de los mismos, como un mecanismo de precarización del
empleo, en línea con la denuncia antes apuntada.

2. Las profundas repercusiones de un fenómeno


en principio puramente organizativo: la precariedad
laboral y salarial como potenciales efectos de la
operación privatizadora
Ya se ha indicado que la consecución de objetivos en el plano laboral se sitúa
fuera del ámbito de la fundamentación nuclear de la conveniencia del recurso a la
privatización de la gestión de servicios públicos. Esta apreciación guardaría cohe-
rencia, al menos desde el punto de vista formal, con la configuración técnica de este
instrumento. En efecto, al basarse en el encargo a empresarios independientes de
actividades que son competencia de las Administraciones implicadas, con el fin de
que sean éstos quienes las desarrollen con sus propios medios y personal, la gestión
indirecta se configura en principio como una técnica de gestión sin incidencia
inmediata sobre la aplicación de las normas laborales. Esto es así en la medida en que
al concesionario privado le son de aplicación, en sus relaciones con los trabajadores
que ha contratado con tal fin, las normas generales que rigen la prestación de trabajo
asalariado, sin que el hecho de que su actividad se dirija a atención de un servicio
público tenga por qué suponer especialidad alguna.
A pesar de ello, como se ha anticipado, existen evidencias claras de que el encargo
a terceros de la gestión de servicios por parte de las Administraciones Públicas,
de la misma forma que ocurre tratándose de los fenómenos de descentralización

contratas de obras y servicios. Algunas cuestiones laborales y de Seguridad Social, con especial referencia
a las Administraciones Públicas”, Actualidad Laboral, n. 9, 2004, pp. 1035 y sigs.; y el de J. Moreno Gené,
“Puntos críticos de la sucesión de empresas en las Administraciones Públicas”, en Asociación Española
de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Las relaciones laborales en las Administraciones Públicas,
Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2001, pp. 421 y sigs. Pionero en el tratamiento sistemático
del fenómeno es el trabajo de J. Cruz Villalón y P. Rodríguez-Ramos Velasco, “Problemática laboral de la
privatización y externalización de los servicios públicos”, Revista de Derecho Social, n. 3, 1998, pp. 9 y sigs.
Con posterioridad, vide también R. Serrano Olivares, “Los fenómenos de descentralización en el ámbito
de las Administraciones Públicas: aspectos de Derecho Individual del Trabajo, en Asociación Española
de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Las relaciones laborales en las Administraciones Públicas,
Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2001, pp. 937 y sigs.

165
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

productiva u outsourcing en el ámbito privado, constituye un instrumento capaz de


permitir, no sólo una flexibilización notable en el uso de la fuerza de trabajo, sino
una paralela precarización de las formas de empleo y un ahorro significativo de los
costes salariales a ellas asociados, soslayando los limites impuestos a estas operaciones,
no ya por la legislación que rige la prestación de servicios en el ámbito público, sino
por la propia legislación laboral8.
La explicación de ello se encuentra en la propia técnica utilizada en estos casos.
Es decir, en el recurso a la subcontratación para la atención de las necesidades sociales
que ha de cubrir la actividad administrativa.
El efecto más notorio de dicha opción es una masiva sustitución de relaciones
de trabajo dependiente prestado de forma directa para los entes públicos, bien en
régimen de Derecho Administrativo o de Derecho Laboral, por relaciones externas
de colaboración con empresas auxiliares, las cuales ejecutan la parcela de actividad
que les ha sido encomendada con su propio personal. El resultado de ello es, como
salta a la vista, una suerte de “división del trabajo” entre la Administración y la
empresa concesionaria, dentro de la cual la primera asume por lo general, en virtud
de su condición de titular del servicio, una posición de dominio, tanto de hecho
como de derecho, sobre la segunda. Esta situación conlleva, antes que nada, una
ampliación de la zona fronteriza entre los supuestos de externalización legítima de
actividades, admitidos de forma implícita artículo 42 ET, y los de mera interposición
en la posición de empresario, prohibidos por su artículo 439. La figura de la empresa
“pantalla”, meramente interpuesta entre los trabajadores y la entidad pública, que es
quien realmente organiza y dirige la actividad de los mismos, adquiere así mayores
posibilidades de plasmación que en el pasado10.
Pero no solamente. La externalización de servicios públicos es antes que cualquier
otra cosa, como se acaba de apuntar, un mecanismo dirigido a sustituir empleo
público por empleo privado. En principio, las consecuencias de dicha opción no
son otras que las derivadas del cambio en el régimen jurídico al que se encuentra
sujeto el personal encargado de los servicios privatizados, siempre éstos hayan sido
atendidos por personal sometido a una relación de carácter estatutario o funcionarial
y no laboral, claro está. Los potenciales agravios comparativos derivados de dicha

8. Un examen del tema en el ámbito privado, cuyo esquema y conclusiones sirven de base al presente estudio,
puede verse en W. Sanguineti Raymond, “Descentralización productiva, subcontratación y calidad del
empleo: ¿términos incompatibles?”, Revista de Derecho Social, núm. 33, 2006, pp. 222 y sigs.
9. Vide, desde una perspectiva general, F. Navarro Nieto, “Descentralización productiva y relaciones
laborales”, Documentación Laboral, n. 71, 2004, pp. 46-48
10. El “riesgo de que la Administración, al igual que cualquier empresario particular, acuda a este expediente
con el fin de encubrir una cesión ilícita”, es destacado especialmente por I. García-Perrote Escartín y J. L.
Goñi Sein, “Contratación administrativa…”, cit., p. 135.

166
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

mutación, a partir de la cual los puestos de trabajo dejarían de estar cubiertos por las
especiales garantías que adornan el régimen jurídico del personal sujeto a Derecho
Administrativo, singularmente en lo que se refiere a la inamobilidad en los puestos
de trabajo, se convertirían, desde esta perspectiva, en el principal efecto de esta
clase de operaciones. Nada o casi nada variaría la situación, en cambio, en el caso
de que las actividades externalizadas se encuentren cubiertas por personal laboral,
en la medida en que, en uno u otro caso, el régimen jurídico al que se encontrarían
sujetos los trabajadores encargados de su atención sería, a fin de cuentas, el mismo.
Todos sabemos, sin embargo, que la anterior afirmación es verdadera solamente
si nos atenemos a las formas. En realidad, en estos casos, de la misma manera que en
los supuestos de descentralización productiva producidos entre empresas privadas,
la externalización de servicios contribuye a reducir la seguridad, la estabilidad y las
garantías que las normas laborales han venido asegurando a los trabajadores sujetos
a una relación de dependencia11. El trabajo prestado en régimen de dependencia
pierde, así, como consecuencia de su trasvase del ámbito público al privado, algunas
de las garantías básicas que contribuyen a asegurar su calidad, tornándose “precario
e inseguro”12 pese a que su régimen jurídico sigue siendo formalmente el mismo.
El mecanismo a través del cual se consigue esta reducción de garantías es bastante
sencillo. Consiste en la elusión, mediante el recurso a las empresas concesionarias,
del presupuesto sobre el que se sustenta la aplicación de las mismas: la existencia de
una relación directa entre la entidad titular de la actividad y el personal encargado
de atenderla. Este hecho, en principio formalmente intrascendente, como se dejó
apuntado, abre la posibilidad de una intensa precarización de las relaciones de trabajo
de dichos trabajadores, así como de una minoración significativa de sus condiciones
de trabajo. Unos efectos, ambos, imposibles de conseguir de mantenerse las tareas
expulsadas en el ámbito de la Administración competente, así ésta aplique a dicho
personal la legislación laboral en vez de el régimen funcionarial.
Esto es así en la medida en que, al evitarse la configuración de dicha relación,
la duración de las relaciones de trabajo, lo mismo que las retribuciones y demás
beneficios del personal que lleva a cabo los servicios exteriorizados, dejan de estar vin-
culadas a las condiciones de desarrollo de la actividad por parte de Administración,
en cuyo ámbito competencial se encuentran en última instancia integrados, para

11. Como apunta, respecto de la descentralización productiva en general, J. Rivero Lamas, “La descen-
tralización productiva y las nuevas formas organizativas del trabajo”, en Asociación Española de Derecho
del Trabajo y de la Seguridad Social, Descentralización productiva y nuevas formas organizativas del trabajo,
Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2000, p. 33.
12. En palabras de J. Raso Delgue, “Outsourcing”, en AA.VV., Cuarenta y dos estudios sobre descentralización
empresarial y Derecho del Trabajo, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 2000, p. 43.

1 67
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

pasar a depender de las del concesionario. Se posibilita con ello, también aquí, esa
transferencia de riesgos al exterior y conversión de costes fijos en variables que se
encuentran en la base del recurso a estas técnicas en el ámbito privado.
Dicha operación tiene repercusiones, antes que nada, sobre la aplicación del
principio de estabilidad en el empleo. Para tomar cuenta de ello basta con reparar
en que, como consecuencia de la misma, la vigencia de las relaciones de trabajo del
personal al servicio de la empresa concesionaria deja de estar sujeta exclusivamente
a las vicisitudes del desenvolvimiento del servicio, cuya naturaleza pública lo coloca
normalmente al abrigo de ceses u otro tipo de alteraciones bruscas en su continuidad,
para vincularse también a las que puedan afectar a la relación entre su empleador y
la Administración. La finalización de la concesión pasa a convertirse, como conse-
cuencia de ello, en un motivo susceptible de ser alegado para la extinción de estos
contratos, así el servicio que atienden siga siendo, por definición, necesario social-
mente y deba ser prestado sin solución de continuidad por la propia Administración
u otro sujeto privado. Del mismo modo, la presunta imposibilidad de garantizar el
empleo más allá del plazo de vigencia de la concesión, que de acuerdo con el artí-
culo 254 LCSP “no podrá tener carácter perpetuo o indefinido”, deviene en causa
susceptible de ser utilizada como fundamento para la celebración de contratos de
trabajo de duración determinada con dicho personal, pese a que esas tareas deberían
ser cubiertas, dada su naturaleza permanente, a través de la provisión de plazas de
funcionarios o, en todo caso, mediante contratos de trabajo por tiempo indefinido,
en caso de que se encargase de su atención la entidad pública competente.
Lo anterior supone que mediante la privatización de un servicio público, no
sujeta en principio más que a la decisión de la autoridad encargada de su prestación,
es posible transformar puestos originalmente permanentes en temporales. Y también
justificar su desaparición por causas ajenas al desenvolvimiento de las actividades
a que satisfacen.
A este potencial efecto precarizador se añaden las consecuencias degradatorias
que la operación privatizadora está en condiciones de desplegar sobre los salarios y
demás condiciones de trabajo de los trabajadores de las empresas concesionarias. Ha
de tenerse en cuenta que, al no poseer vínculo alguno con la Administración, dichas
condiciones no han de adecuarse a los módulos uniformes aplicables al personal
interno de ésta, sino que pasan a depender excluidamente de la concesionaria. Una
concesionaria creada por lo general para satisfacer las necesidades de la primera y
que debe, en todo caso, ofrecer a ésta el servicio en unas condiciones que hagan más
provechoso recurrir a ella que a otras empresas competidoras o la contratación directa
de personal. La respuesta previsible a esta tensión no es otra que la devaluación de
las condiciones de trabajo de dicho personal, incluso respecto de las que disfrutaría

168
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

en caso de prestar servicios en régimen laboral para la Administración implicada.


Una devaluación que viene facilitada por la no aplicación a dicho personal de los
convenios colectivos a los que pueden encontrarse sujetos los trabajadores en este
último caso13.
Lo anterior supone que mediante el recurso a la gestión indirecta de servicios
públicos las Administraciones pueden ver significativamente reducida su estructura
de costes, al colocarse en la posibilidad de disponer para la atención de los mismos
de prestaciones de trabajadores sujetos a unas condiciones bastante inferiores que
las que les corresponderían de estar insertos en su plantilla. A la posible precariedad
laboral se añade, de este modo, una paralela degradación salarial.
A la luz de estas consideraciones, no es de extrañar el auge experimentado en los
últimos años por esta clase de estrategias también en el sector público.
Tan importante como indagar sobre los potenciales efectos laborales de la pri-
vatización de servicios públicos es, sin embargo, examinar las respuestas que a los
mismos ofrece en la actualidad el ordenamiento jurídico. Es decir, preguntarse si las
normas actualmente vigentes, pensadas o no para hacer frente a estos fenómenos,
tienen un efecto restrictivo o incentivador sobre los mismos. Al estudio de esta
decisiva cuestión está dedicado el siguiente apartado.

3. Las respuestas del ordenamiento jurídico ante la


privatización de servicios públicos: un balance crítico
Si bien el recurso a la gestión indirecta de los servicios objeto de su competencia
por parte de las Administraciones Públicas es capaz de desplegar los perniciosos
efectos antes descritos sobre la calidad del empleo, ello no tiene que ser necesaria-
mente así. Al lado de esta posibilidad, debe reconocerse también la legitimidad de
una intervención del legislador dirigida a condicionar, antes que el empleo de este
tipo de técnicas, su utilización en clave puramente precarizadora y degradatoria
de las condiciones de trabajo. El resultado de dicha intervención debería ser, como
salta a la vista, la consecución de un equilibrio entre la flexibilidad y eficiencia
en la prestación de los servicios públicos que se busca conseguir a través de este
mecanismo y la tutela de la posición de los trabajadores implicados en su puesta
en práctica14.

13. Sobre la virtualidad de estos procesos en el ámbito privado, vide R. Escudero Rodríguez, “Subcontratación
productiva y alteraciones en la negociación colectiva: sus peyorativos efectos sobre las condiciones de trabajo”,
en R. Escudero Rodríguez (Coordinador), Observatorio de la negociación colectiva, Madrid, Confederación
Sindical de Comisiones Obreras, 2002, pp. 45 y sigs.
14. Conforme propone, en general respecto de los fenómenos descentralizadores, J. Cruz Villalón,

169
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Ahora bien, al menos de momento, dicha intervención no se ha producido, ni


desde el Derecho Administrativo, ni desde el Derecho del Trabajo. Naturalmente,
al no ser la externalización de actividades un fenómeno nuevo, sino solamente su
generalización y extensión al ámbito público, tampoco es difícil encontrar, al menos
dentro de la legislación laboral, instrumentos que se ocupan de regular algunos de
sus aspectos o buscan ofrecer algún nivel de tutela al personal afectado por ella. Este
es el caso, en particular, de los artículos 42, 43 y 44 ET. A este arsenal normativo de
partida deben añadirse, por lo demás, otros preceptos, tanto de naturaleza laboral
como administrativa, que aunque no han sido concebidos originariamente con tal
fin pueden ser aplicados a esta clase de situaciones.
¿En qué medida estas normas son capaces de ofrecer al menos un núcleo básico
de garantías frente a la utilización de la externalización de servicios públicos con
los fines denunciados?
Ésta es una pregunta a la que se ha ofrecido ya respuesta respecto de la des-
centralización productiva en general a través de otro estudio, en el que se llegó a la
conclusión, sin duda desalentadora, de que las normas laborales vigentes, así como
la interpretación que de ellas vienen haciendo los tribunales, no sólo no consti-
tuyen un freno eficaz para esta clase de prácticas, sino que puede decirse que las
consienten e incluso incentivan15. Lo que se intentará a continuación es examinar
las particularidades que presenta el tratamiento del problema al trasladarse del
ámbito privado al de la contratación administrativa. Ello exige, no sólo determinar
cuál es el juego que corresponde dentro de este espacio a los preceptos estatutarios
recién mencionados, sino también dilucidar si, dada la particular configuración de
la contratación administrativa, existen dentro de ésta instrumentos no presentes en
el ámbito privado susceptibles de ser utilizados con provecho al objeto de negar o
atenuar sus nocivos efectos sobre la calidad del empleo.
Para realizar este análisis conviene partir, también aquí, de examinar el fenómeno
desde dos perspectivas distintas. La primera de ellas, que podríamos denominar
genética16, permite centrar la atención en los procesos de reorganización administra-
tiva que se sitúan en la base de la externalización de la prestación de un servicio por
parte de aquellos entes públicos que con anterioridad venían asumiendo de forma
directa su realización. Naturalmente, la cuestión a examinar aquí no es otra que
el efecto que dicha decisión es capaz de desplegar sobre el personal hasta entonces
adscrito al mismo. Los problemas que se plantean son distintos cuando lo que se

“Descentralización productiva y sistema de relaciones laborales”, Revista de Trabajo, no 13, 1994, p. 23.
15. Las referencias del estudio en cuestión, al cual se remite, aparecen en supra nota 8.
16. De acuerdo con la terminología empleada por J. Cruz Villalón, op. ult. cit., p. 11, cuyas recomendaciones
en cuanto al esquema de tratamiento del problema se siguen aquí.

1 70
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

hace es contemplar la privatización desde una óptica funcional. Y se pasa, por tanto,
a prestar atención al desenvolvimiento mismo de las actividades externalizadas. En
este caso de lo que se trata es, evidentemente, de contemplar la situación de aquellos
trabajadores que, sin depender de la Administración titular del servicio, se encargan
de manera efectiva de su ejecución.

4. Consecuencias de la externalización sobre el


personal encargado de la atención del servicio:
el juego de la recolocación, el despido y la transmisión
del personal y sus límites
La descentralización de servicios antes gestionados por un ente público com-
porta la desaparición de los puestos de trabajo dedicados a su atención, por más
que las funciones correspondientes pervivan y sigan formando parte del núcleo de
competencias del mismo17. La de externalizar el servicio es, en virtud de ello, una
decisión que afecta de manera directa y crucial al personal que hasta el momento
venía ocupando tales puestos. A pesar de ello, ni el ordenamiento administrativo ni
el laboral tiene previsto derecho alguno de oposición o defensa de dicho personal
frente a esa decisión18. Como tampoco establecen opción alguna en su favor. Es, de
este modo, la entidad que se inclinó por recurrir a la gestión indirecta en vez de la
directa para la prestación del servicio público la que habrá de decidir también cuál
ha de ser la suerte de esos trabajadores.
Ahora bien, las opciones que a la misma se plantean en estos casos son esen-
cialmente dos: bien proceder de forma paralela a la externalización de los mismos,
mediante su traspaso a la empresa concesionaria del servicio; o bien, renunciando a
esta posibilidad, articular una respuesta directa a su situación, basada en el empleo
de los poderes de gestión que tiene atribuidos, ya sea a través de su recolocación
en otras tareas o funciones o mediante el recurso a la extinción del vínculo hasta
entonces existente.
El juego de estas opciones es distinto, como se podrá comprobar a continuación, si
el personal afectado por la descentralización del servicio ostenta la condición de funcio-
nario o ha sido contratado por la Administración con sujeción a las normas laborales.

17. Vide R. Serrano Olivares, “Los fenómenos de descentralización…”, cit., pág. 953. Precisamente, como
indica M. A. Castro Arguelles, Formas alternativas de contratación…, cit., pp. 195, 197, lo que caracteriza
a la concesión es que “quien ostenta la titularidad de determinadas atribuciones o facultades (…) delega
su ejercicio o aprovechamiento en favor de un tercero”. Ello supone que se produce una “separación entre
titularidad y gestión”, en virtud de la cual la Administración competente “retiene en todo momento la
titularidad del servicio” pese a no ocuparse de su prestación.
18. Como apunta críticamente T. Gómez Álvarez, La transformación…, cit., pp. 259 y 310.

171
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

5. La particular situación de los funcionarios de carrera


Las diferencias entre la situación de los funcionarios y el denominado personal
laboral al servicio de las Administraciones Públicas tienen que ver, antes que nada,
con el hecho de que, tratándose de los primeros, la aplicación del mecanismo subro-
gatorio previsto por el artículo 44 ET y la Directiva Comunitaria 2001/23/CE, que
permitiría imponer su traspaso a la empresa concesionaria del servicio, se encuentra
descartada de plano, incluso cuando la Administración transfiera a aquélla elemen-
tos patrimoniales susceptibles de ser considerados como una “unidad productiva
autónoma”, toda vez que ambos instrumentos limitan sus efectos exclusivamente
a quienes se encuentren vinculados a un empresario, sea éste público o privado, a
través de un contrato o relación de trabajo. Algo que no ocurre tratándose de este
personal, que mantiene con la Administración una relación de naturaleza distinta,
expresamente excluida, por lo demás, del ámbito de aplicación de la legislación
laboral por el artículo 1.3 ET19. El traslado a la empresa concesionaria, con la
consiguiente transmutación de la relación de empleo público en una de naturaleza
privada y laboral, no puede, en consecuencia, ser impuesto a este personal.
Es más, tampoco parece que dicho traslado, aunque sin pérdida de la condición
funcionarial, que se mantendría en suspenso mientras dure el mismo, sea una opción
a entera disposición de los funcionarios en estos casos. El único mecanismo a través
del cual podría viabilizarse esta posibilidad, a la que apunta la doctrina como una
solución viable a este tipo de situaciones20, sería el de la “excedencia voluntaria por
interés particular”, regulada por el artículo 89.2 del el Estatuto Básico del Empleado
Público, recientemente aprobado a través de la Ley 7/2007, de 12 de abril. La exis-
tencia de un período mínimo de servicios para estar en condiciones de solicitarla,
así como su subordinación “a las necesidades del servicio debidamente motivadas”,
impiden hablar aquí de la existencia de un auténtico derecho de estos sujetos a
“quedar en excedencia respecto de su puesto de funcionario y pasar al nuevo ente
resultante de la operación de privatización con un contrato laboral”21.
Lo anterior supone que, más allá de un potencial acuerdo en tal dirección, las
opciones a disposición de la Administración que decida alterar el modo de gestionar
los servicios públicos sujetos a su ámbito competencial atendidos por funcionarios

19. En la misma dirección, vide J. Moreno Gené, “Puntos críticos…”, cit., p. 428; y T. Gómez Álvarez,
op. cit., pp. 301-303.
20. Vide T. Gómez Álvarez, La transformación…, cit., p. 311.
21. Como indica, en relación con el régimen de previsto para este tipo de excedencias por el artículo 29.3.c
de la Ley 30/1994, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, T. Gómez Álvarez, loc. ult. cit. Con
todo, habrá que estar a lo que sobre el particular puedan disponer las diferentes leyes de desarrollo de dicho
Estatuto, así como la negociación colectiva, que pueden prever una regulación particular de este supuesto.

172
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

de carrera parecen estar limitadas a su recolocación en otros puestos de similares


características a los que venían ocupando, máxime cuando tampoco se encuentra
prevista por la legislación vigente la posibilidad de pérdida de dicha condición por
tal causa.
Como es evidente, ésta es una situación que, al margen de la valoración que
pueda merecer, desalienta de manera notoria el recurso a la gestión indirecta en
estos casos.

6. La mayor vulnerabilidad del estatus del personal


laboral y el potencial empleo de los recursos de la
contratación administrativa para su reforzamiento
De lo expuesto en el apartado anterior no es difícil deducir que, aunque no
existe norma alguna que lo disponga así, la transferencia hacia el exterior de servicios
públicos prestados originariamente de manera directa por las entidades competen-
tes para ello tiene como ámbito “natural” de actuación los supuestos en que tales
servicios son cubiertos a través de personal laboral. Al fin y al cabo, al actuar en
estos casos como empresario privado sujeto únicamente a la legislación laboral, la
Administración dispone de un conjunto de mecanismos de gestión de los que carece
cuando opera como empleador público, de los cuales puede servirse para introducir
cambios de diverso tipo y entidad en sus relaciones con este personal. Los supuestos
de privatización de servicios públicos con consecuencias laborales “en su origen”
suelen afectar, por ello, a este tipo de trabajadores, ya que su régimen jurídico los
coloca en una situación de mayor vulnerabilidad frente a la Administración que la
de los funcionarios de carrera.
A la vista de lo anterior, tampoco es de extrañar que la mayor parte de los con-
flictos generados por la privatización de la gestión de servicios públicos afecten a
esta clase de trabajadores. Ello tiene que ver con el mayor margen de disponibilidad
que ostenta la Administración respecto de este tipo de relaciones, que aboca a este
personal a una situación de manifiesta incertidumbre, no sólo en lo que respecta al
mantenimiento de sus condiciones de trabajo, sino incluso de la propia relación de
empleo, como se podrá comprobar a continuación.

6.1. La recolocación como primera opción


Salvo supuestos excepcionales, el traspaso de la actividad trae consigo la desa-
parición de la unidad administrativa a la que los trabajadores encargados de su
atención se encontraban adscritos. Ello supone que estos trabajadores quedaran,

173
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

como consecuencia de dicha decisión, sin ocupación efectiva22. Naturalmente, al


actuar como empresario privado, la Administración puede hacer uso en estos casos
de las posibilidades de modificación funcional, geográfica o de concisiones de trabajo
previstas por los artículos 39, 40 y 41 ET con el fin de recolocar a estos trabajadores
en otros puestos disponibles. Los límites de esta operación no son otros que los
previstos con carácter general por dichas normas, no siendo difícil entender que en
estos casos la externalización del servicio está en condiciones de operar como causa
de justificación suficiente, dada la laxitud con la que los preceptos antes citados
contemplan la posibilidad de introducir los cambios por ellos regulados en atención
a motivaciones de carácter organizativo.
El principal problema vendrá dado aquí, más bien, por la dificultad de encontrar
puestos de trabajo que, aun con las modificaciones indicadas, sean susceptibles de
ser ocupados por dichos trabajadores, máxime cuando se trata de labores de carácter
especializado.
El hecho de que la recolocación, aún siendo posible, no aparezca como una
opción viable en todos los casos, aboca al personal laboral afectado por las privati-
zaciones a una fatal alternativa: o la extinción de su relación con la Administración
o su traspaso a la entidad privada que asumirá el servicio. De allí que convenga
prestar atención a cada una de estas posibilidades.

6.2. El recurso al despido por razones organizativas


La posibilidad de considerar la externalización de actividades productivas como
causa suficiente para justificar un despido individual o colectivo con base en los artí-
culos 52.c) o 51.1 ET ha sido admitida de forma matizada por el Tribunal Supremo.
Así, éste ha indicado, a partir de su Sentencia de 21 de marzo de 199723, que ello
ocurrirá únicamente cuando se demuestre que dicha operación “es un medio hábil
para asegurar la viabilidad de la empresa o su competitividad”, siendo decisivo a tales
efectos “que la descentralización sea una medida racional en términos de eficacia
de la organización productiva y no un simple medio para lograr un incremento del
beneficio empresarial”.
Estas son consideraciones que, al margen de las críticas que puedan mere-
cer debido a su laxitud 24, no resultan trasladables de manera mecánica a las
Administraciones Públicas. Y es que, como ha se ha puesto de manifiesto, la lógica
que informa la construcción de los preceptos antes citados es la de la empresa

22. Como apunta, T. Gómez Álvarez, op. cit., p. 277.


23. RJ 1997\2615.
24. Vide en esta dirección, W. Sanguineti Raymond, “Descentralización productiva…”, cit., pp. 236-237,
así como la bibliografía allí citada.

1 74
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

privada, que opera en un mercado competitivo con el propósito de obtener beneficios


del desarrollo de su actividad. Las entidades públicas, en cambio, ni actúan en un
mercado competitivo, ni tienen por objeto la obtención de beneficios. Antes bien,
sus ingresos no dependen de una actividad mercantil, debiendo además garanti-
zar la prestación de los servicios objeto de su competencia en cualquier caso. Es
decir, incluso si éstos son deficitarios25. Naturalmente, de lo anterior no es posible
deducir la inaplicación sin más de dichos preceptos al ámbito público, toda vez que
la consideración de la Administración como empleadora en estos casos aboca de
manera necesaria a adoptar la conclusión opuesta, pero sí a postular una razonable
adecuación de su operatividad a la particular problemática derivada del hecho de
encontrarnos en este caso ante la externalización de servicios públicos en vez de
actividades mercantiles.
Lo anterior ha conducido a la doctrina de suplicación, expresada a través de la
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de marzo de 199926 a
considerar que los artículos 51 y 52 ET resultan aplicables a la extinción de contratos
de trabajo por parte las Administraciones Públicas en supuestos como los exami-
nados únicamente cuando “concurran circunstancias verdaderamente especiales
y extraordinarias que justifiquen y permitan entender razonable esta medida en
un ámbito tan singular”. Esta interpretación restrictiva ha sido criticada debido al
olvido que a través de ella se estaría haciendo de la exigencia de eficacia a la que, de
todas formas, se encuentran sujetas las Administraciones Públicas de acuerdo con el
artículo 103.1 de la Constitución27. Conviene no perder de vista, de todas formas,
que no toda externalización puede ser considerada, por sí misma y en todo caso,
como una solución más eficaz que la gestión directa del servicio. En virtud de ello,
parece razonable entender que el despido solamente podrá ser considerado aceptable
en estos casos cuando el mantenimiento del sistema de gestión directa no resulta
viable para la Administración, por haber devenido inadecuado u obsoleto respecto
del externo, constituyendo su continuidad un riesgo para la eficacia de su prestación
o un coste desproporcionado para la Administración competente28.

25. Conforme destacan especialmente P. Belloch Sanz, “Notas acerca de la utilización del despido objetivo
por una Administración Pública. Comentario a la SJS núm. 1 de Castellón, de 29 de diciembre de 2000”,
Aranzadi Social, 2001, n. 16; y M. A. Castro Arguelles, Formas alternativas de contratación…, cit., p. 204.
26. AS 1999\384. Ésta es, al menos de momento, la única resolución que aborda de manera frontal
el problema. La posibilidad de que las Administraciones recurran al despido en estos casos es admitida
también, entre otras, por las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana
de 27 de septiembre de 2001 (AS 2002\2265) y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de
diciembre de 2003 (AS 2004\320).
27. En este sentido, R. Serrano Olivares, “Los fenómenos de descentralización…”, cit., p. 956.
28. El desarrollo con carácter general de este planteamiento, en W. Sanguineti Raymond, op. ult. cit.,
pp. 236-237.

1 75
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

De acogerse este planteamiento, el riesgo de un uso de la privatización de la


gestión en clave puramente expulsiva del personal se vería severamente limitado,
al encontrarse obligada siempre la Administración que recurra a ella a demostrar
la necesidad de su empleo desde la doble perspectiva antes indicada para justificar
los despidos.

6.3. El posible traspaso del personal


al concesionario del servicio
Como se dejó dicho, al lado de la extinción de los contratos de trabajo, la
Administración puede intentar ofrecer una respuesta a la situación del personal
laboral que con anterioridad a la transmisión venía ocupándose de la prestación
del servicio mediante su traspaso a la entidad que se encargará en el futuro de su
prestación. Es decir, a la empresa concesionaria.
Éste es un resultado que puede ser alcanzado por dos vías distintas. La pri-
mera de ellas consiste en pactar dicho traspaso con los trabajadores afectados.
Naturalmente, la posibilidad de que éstos admitan voluntariamente su transmisión
resulta sumamente difícil si a ella viene asociada la extinción de su relación con la
Administración. La situación puede ser distinta, no obstante, si se ofrece a dicho
personal la garantía del mantenimiento de esa vinculación. La manera de conseguirlo
no sería otra que la de recurrir a una suspensión del contrato de trabajo por “mutuo
acuerdo de las partes” – ex artículo 45.1.a) ET – con el fin de preservar en estado
latente la relación con la entidad pública durante el periodo en el que se presten
servicios al concesionario, garantizándose a los afectados su reincorporación en caso
de concurrir circunstancias que impidan la continuidad de la segunda relación29. A
nadie pueden ocultarse, de todas formas, los obstáculos que a la aplicación de este
mecanismo pueden presentarse, en especial por lo que se refiere a la garantía por
parte de la Administración de una ocupación similar a la inicialmente desarrollada
por el trabajador, máxime cuando ha procedido, precisamente, a externalizar los
cometidos de los que éste se ocupaba.
La segunda vía a través de la cual puede la Administración cedente del servicio
transferir el personal encargado de su atención a la empresa concesionaria está
representada por la aplicación del mecanismo subrogatorio previsto por el artículo
44 ET. En efecto, aunque concebido originalmente como “un instrumento de pro-
tección de los trabajadores y el empleo”, este precepto ha terminado por convertirse
en “precioso instrumento” al servicio de los empresarios que buscan “reorganizar su
producción mediante fórmulas de descentralización y externalización”, en la medida

29. Vide, con mayor amplitud, T. Gómez Álvarez, La transformación…, cit., pp. 276-277.

1 76
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

en que permite a éstos “fragmentar la empresa” y “liberarse de los trabajadores” a


ellos vinculados “transfiriéndolos a otro empresario”30.
Que las Administraciones pueden servirse de mecanismo a pesar de actuar con
motivaciones distintas a las propias de cualquier empresario privado es algo que tiene
declarado desde antiguo la jurisprudencia, en atención a la condición de empleador
que las mismas asumen respecto de su personal laboral31. Aún así, la aplicación de este
precepto en el ámbito público es todo menos pacífica, toda vez que el traspaso de del
personal laboral al sector privado es contemplada, pese a encontrarse éste sometido
ya a la legislación laboral con anterioridad, como una amenaza a la seguridad en
el empleo y una ocasión para el empeoramiento de las condiciones de trabajo. La
tendencia suele ser, por ello, la de tratar por diversos medios de evitar la subrogación,
con el fin de mantener la relación con la Administración, en el convencimiento de
que ésta proporciona mayores y mejores garantías a los trabajadores32.
Ésta es una valoración que, a la luz de lo que se ha afirmado en la segunda sección
del presente estudio no puede ser considerada aventurada. Antes bien, responde a
una ponderación bastante aproximada de las posibles consecuencias de la opera-
ción descentralizadora incluso en el ámbito público. Aún así, cabría preguntarse
si la mejor respuesta frente a esta opción está constituida por la oposición sin más
a la aplicación del mecanismo subrogatorio, toda vez que a lo que aboca ésta es,
bien a la extinción sin más de las relaciones de trabajo carentes de objeto, o bien al
mantenimiento ficticio del empleo público33. Opciones ambas cuestionables, tanto
desde la perspectiva de la tutela de los intereses de los trabajadores afectados como
del desarrollo de una política sindical de progreso. Frente a esta posibilidad parece
más razonable – al menos a juicio de quien esto escribe – realizar un examen atento
del funcionamiento de este mecanismo, que permita detectar sus puntos débiles y
determinar qué garantías pueden introducirse en él con el fin de evitar o al menos
paliar sus corrosivos efectos sobre la calidad del empleo externalizado.

30. M. Rodríguez-Piñero, “Descentralización productiva y sucesión de empresas”, en M. F. Fernández


López (Coordinadora), Empresario, contrato de trabajo y cooperación entre empresas, Madrid: Trotta, 2004,
pp. 213, 225-226 y 238.
31. Vide, además de la jurisprudencia a la que se hará alusión en las notas siguientes, J. Moreno Gené,
“Puntos críticos…”, cit., pp. 426-427. Sobre el encaje de la gestión indirecta de servicios en el ámbito de
la Directiva 2001/23/CE, vide, además del autor recién citado, pp. 428-429, R. Serrano Olivares, “Los
fenómenos …”, cit., pp. 959-960.
32. Esta es una tendencia común a todos los sistemas. Pueden verse, en nuestro caso, las observaciones de
J. Cruz Villalón y P. Rodríguez-Ramos Velasco, “Problemática laboral…”, cit., pág. 18. El planteamiento
es semejante, no obstante, por ejemplo en el caso italiano. En este sentido, vide T. Treu, “Gli effetti delle
trasformazioni sui rapportidi lavoro”, en AA.VV., Problemi guiridichi delle privatizzazioni, Milano, Giuffrè,
1994, p. 42.
33. En esta dirección, nuevamente J. Cruz Villalón y P. Rodríguez-Ramos Velasco, op. ult. cit., p. 22.

177
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Para empezar, la aplicación del artículo 44 no es automática cuando se produce


la privatización de un servicio público, sino que depende del cumplimiento del
conjunto de requisitos exigidos por dicho precepto. Entre ellos, especialmente, de
la transmisión al cesionario de “una empresa”, “un centro de trabajo” o “una unidad
productiva autónoma”. Éste es un presupuesto cuya concurrencia no puede presu-
mirse por el sólo hecho de haberse encomendado a un sujeto privado la gestión de un
servicio público. Antes bien, requiere que dicho encargo haya venido acompañado de
la entrega al concesionario “de la infraestructura u organización empresarial básica
para la explotación”, como apunta de manera reiterada la jurisprudencia34. De allí
que “en el ámbito de la gestión indirecta a través de concesiones administrativas”
convenga distinguir, como hizo el Tribunal Supremo en su Sentencia de 13 de marzo
de 199035, “entre las concesiones que llevan aparejada la entrega al concesionario de
la infraestructura u organización empresarial básica para la explotación del servicio”,
a las que resulta de plena aplicación el artículo 44 ET, de “aquellas otras en que al
no concurrir esta puesta a disposición de los elementos patrimoniales fundamentales
de la explotación, faltan los presupuestos necesarios para apreciar una sucesión de
empresa regulada por el precepto mencionado”36.
Aunque cuestionado a nivel doctrinal37, este criterio opera como garantía frente
a la posible utilización de la normativa sucesoria para legitimar externalizaciones
en clave puramente expulsiva, dirigidas a transferir el personal que presta servicios
a la Administración hacia entidades de escasa solvencia económica y una limitada
expectativa de continuidad. Su presencia constituye, así pues, una primera garantía
frente al uso desviado de éste mecanismo.
Lo anterior no pretende soslayar que, como tiene declarado también el Tribunal
Supremo de forma reiterada, la subrogación puede ser impuesta igualmente por la
Administración al empresario que se hará cargo de la concesión a través del pliego
de condiciones de contratación, incluso cuando no lleve a cabo el traspaso a éste de
activo u organización alguna. No debe perderse de vista, de todos modos, que en
estos casos nos encontramos ante una subrogación de origen convencional antes que

34. Vide, entre otras, Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2000 (RJ 2000\8295), en la cual
se destaca que, a falta de dicho dato, “ni la contrata ni la concesión administrativa son unidades productivas
autónomas a los efectos del artículo 44 ET”.
35. RJ 1990\2069.
36. Para dos ejemplos de la forma de operar de este criterio pueden verse las Sentencias del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León de 13 de junio de 2005 (AS 2005\2039), referida a “la adjudicación
del servicio de Guardería Infantil municipal o Centro Preescolar”, acompañada de “la entrega de los
elementos patrimoniales y materiales fundamentales de la explotación”; y de 22 de noviembre de 2000 (AS
2007/5), vinculada a la transmisión de la actividad de una “residencia geriátrica municipal” con “todos los
elementos materiales necesarios para el funcionamiento de la misma”.
37. En especial por J. Cruz Villalón y P. Rodríguez-Ramos Velasco, op. ult. cit., pp. 18-21.

1 78
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

legal, cuya fuerza de obligar deriva de la aceptación de las condiciones contenidas


en el pliego antes mencionado por parte del concesionario y no de la aplicación
del artículo 44 ET38. Como tal, resulta obligatoria para el concesionario que la
asume, pero no así para el personal de la Administración encargado del servicio, al
que no vinculan dichas actuaciones. De allí que el propio Tribunal Supremo tenga
declarado que en estos casos el traspaso de dicho personal a la empresa concesionaria
requiere de su consentimiento, al constituir una novación subjetiva del contrato
de trabajo, que no puede ser realizada según el artículo 1205 del Código Civil sin
la aceptación del acreedor39. Para que la Administración imponga el traslado a la
empresa concesionaria al personal laboral no basta aquí, en consecuencia, con que
decida disponerlo así en el pliego de condiciones de contratación. Antes bien, los
contratos de trabajo se mantienen con ella a no ser que, de forma paralela, transfiera
al empresario que realizará la actividad la organización prestacional que le sirve de
respaldo. El “efecto expulsión” no queda así expuesto a la sola discrecionalidad del
ente público interesado en reducir su personal.
El criterio anterior reconoce, no obstante, una excepción cuyo origen se encuen-
tra en la jurisprudencia comunitaria. Se trata de aquellas actividades que, por su
propia naturaleza, no requieren de más elementos de relieve para su realización que
la presencia de una colectividad organizada de trabajadores. En estos casos, en los
que “la actividad descansa fundamentalmente sobre la mano de obra”, el Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas tiene declarado a partir de su Sentencia de
11 de marzo de 1997 (Asunto Süzen) que “un conjunto de trabajadores que ejerce
de forma duradera una actividad común puede constituir una entidad económica” a
los efectos de la aplicación de la Directiva 2001/23/CE, de la que es transposición el
artículo 44 ET. Dicha entidad económica mantendrá, en consecuencia, su identidad
“cuando el nuevo empresario no se limita a continuar la actividad de la que se trata,
sino que además se hace cargo de una parte esencial, en términos de número y de
competencias, del personal de su antecesor destinaba específicamente a dicha tarea”.
Esto supone que la continuidad en el uso de la plantilla, sin importar el mecanismo
a través del cual haya operado (acuerdo entre los empresarios implicados, convenio
colectivo, pliego de condiciones, etc.), es capaz de imponer el efecto subrogatorio
tratándose de actividades como las descritas40.

38. Como observa M. I. Ramos Quintana, Subcontratación de obras o servicios y transmisión empresarial,
Albacete, Bomarzo, 2007, p. 89.
39. Vide en esta dirección, por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2001 (RJ
2001\5490).
40. Para un examen más detenido de este criterio, de alcance tutelar no del todo claro, vide W. Sanguineti
Raymond, “El régimen legal de la sucesión de empresa: puntos críticos tras su reforma”, Relaciones Laborales,
n. 21, 2004, pp. 15 y sigs.

179
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Este planteamiento, que ha sido admitido no sin reservas por el Tribunal Supremo
a través de su Sentencia de 27 de octubre de 200441, tiene importantes repercusiones
sobre la esfera que viene siendo objeto de nuestra atención, en la medida en que
en muchos de los servicios públicos susceptibles de ser descentralizados a través de
concesiones administrativas el elemento personal tiene un peso decisivo, mientras
los elementos patrimoniales utilizados resultan de escasa entidad42. Como salta a la
vista, ello coloca al personal encargado de su prestación en una situación de especial
vulnerabilidad, en la medida en que convierte a la sola voluntad de la Administración
cedente de la actividad, expresada a través del pliego de condiciones, en el factor
determinante de la aplicación del mecanismo subrogatorio.
Con todo, un reciente pronunciamiento del Tribunal Supremo parece introducir
una importante matización en la aplicación de este criterio que conviene tener muy
en cuenta aquí. Se trata de la Sentencia de 3 de junio de 200543, a través de la cual
el mismo declara que “la decisión de una empresa de transferir su plantilla a otra
no equivale a la asunción de plantilla que la doctrina comunitaria considera como
un supuesto de transmisión de empresa, porque tal asunción tiene que ser pacífica
efectiva y real”. Cosa que no ocurre en el caso concreto sometido a examen, en la
medida en que la pretensión de traspaso se apoya en “una mera decisión unilateral
de una parte” que “ha sido impugnada por un gran número de trabajadores”, sin
que además el hecho de que “tal decisión de la empresa se apoye en el pliego de
condiciones aprobado por la Administración” resulte relevante, toda vez que “tal
pliego podrá ser obligatorio para la empresa que lo ha aceptado, creando para ella
la obligación de admitir a los trabajadores”, pero “desde luego, no obliga a los tra-
bajadores que ni han participado en ese concurso, ni por su condición de personas
pueden ser objeto del mismo”. Naturalmente, la aplicación de este criterio conduce,
aunque por una vía distinta, a un resultado similar al que resulta aplicable en los
supuestos en que la transmisión de la actividad no viene acompañada de los activos
que ordinariamente le sirven de respaldo. Es decir, la configuración de un auténtico
“derecho de oposición” de los trabajadores frente al traspaso que de su relación de
trabajo pueda haberse dispuesto través del pliego de condiciones.
Este es un derecho que, bien utilizado, puede convertirse en un arma de la mayor
trascendencia para la tutela de los derechos de los trabajadores comprendidos en estos

41. RJ 2004\7202. Un balance de las consecuencias de la adopción de este punto de vista por la jurispru-
dencia del Tribunal Supremo, en W. Sanguineti Raymond, “Las cláusulas de subrogación convencional
frente a los vaivenes jurisprudenciales”, en R. Escudero Rodríguez (Coordinador), La negociación colectiva
en España: una mirada crítica, Valencia, Tirant lo blanch-CC.OO, 2006, pp. 99 y sigs.
42. Como apunta R. Serrano Olivares, “Los fenómenos…”, cit., p. 964, aportando como ejemplo los
servicios asistenciales de atención domiciliaria.
43. RJ 2005\5981.

180
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

dos supuestos. En efecto, al contar con el respaldo de dicho derecho de oposición,


los trabajadores susceptibles de verse afectados por el traspaso del servicio se sitúan
en una posición de especial fortaleza para negociar las condiciones en las que se
producirá su desplazamiento a la empresa concesionaria. El instrumento para ello
estará constituido, aunque a primera vista pueda resultar paradójico, por el propio
pliego de condiciones de contratación, en la medida en que en éste pueden incluirse
de común acuerdo con la Administración interesada en pasar a un régimen de gestión
indirecta del servicio sin conservar el personal a él adscrito, garantías específicas que
aseguren, no sólo la estabilidad en el empleo del mismo, poniéndolo al abrigo las
vicisitudes de la concesión (como su extinción, la continuación de la actividad por
un nuevo empresario o la reversión del servicio a la Administración), sino también
el mantenimiento de sus condiciones de trabajo. Naturalmente, todo ello resultará
exigible frente al nuevo empresario, no en virtud de lo previsto por el artículo 44
ET, sino por la fuerza de obligar derivada de su aceptación del pliego de condiciones
al que se supedita su acceso a la prestación del servicio44.
Es claro que, de seguirse de manera sistemática esta estrategia por parte de los
trabajadores afectados y sus organizaciones representativas, haciéndola extensiva
además a todos los supuestos de privatización de servicios públicos y no sólo a
aquellos en los que no existe transmisión de activos relevantes, el riesgo de que
la misma conduzca a una mayor precariedad laboral o salarial quedaría en buena
medida conjurado.

7. Tratamiento del desarrollo de las actividades


externalizadas: la apertura de márgenes para la
precarización y su potencial limitación en el
ámbito administrativo
Pese a que, como se dejó dicho en el segundo apartado del presente estudio,
la externalización de actividades productivas es capaz de desplegar importantes
consecuencias sobre la estabilidad en el empleo y el contenido de las condiciones de

44. Un supuesto de este tipo es el examinado por la Sentencia del Tribunal de Superior de Justicia de la
Comunidad Valenciana de 12 de noviembre de 2004 (AS 2004\3875), en la cual se indica que “del pliego
de condiciones suscrito entre las partes (…) se desprende que los trabajadores afectados por el nuevo contrato
administrativo del servicio público de limpieza que antes venía realizando el propio Ayuntamiento tenían
garantizadas las mismas condiciones laborales que venían disfrutando en el momento de la nueva concesión,
siendo ello una garantía asumida por la empresa concesionaria del servicio, de forma que lo pactado y
convenido en virtud de la concesión vino a proteger y afianzar el hecho de que, pese a la transferencia del
servicio público cedido, los trabajadores afectados no verían alterados ni modificados los aspectos de su
relación laboral que vinieran disfrutando con la entidad municipal”.

181
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

trabajo de quienes intervienen en estos procesos, no existe actualmente dentro del


ordenamiento laboral español norma alguna que se ocupe de su regulación.
Antes bien, la legislación vigente se articula sobre el presupuesto, ampliamente
negado por la realidad, de que se trata de una técnica organizativa, además de lícita,
de efectos inocuos sobre la aplicación de las normas laborales. En virtud de ello, el
legislador se desentiende del funcionamiento normal u ordinario de este mecanismo
– lo que podríamos denominar su uso “fisiológico” – y opta por prestar atención
únicamente a su posible empleo como medio de elusión de responsabilidades – que
se integraría en el ámbito de la utilización “patológica” de esta técnica – mediante
la imposición a través del artículo 42 ET de la obligación del empresario principal
de responder solidariamente por las obligaciones laborales y de Seguridad Social
asumidas por el contratista durante la vigencia de la contrata.
Esta manifiesta orfandad normativa en cuanto al tratamiento del desarrollo de
los fenómenos descentralizadores, basada en la idea de que los problemas generados
por éstos son problemas de responsabilidad en vez de problemas de calidad del
empleo que se crea a través de esta técnica, resulta trasladable sin matizaciones de
ningún tipo al ámbito de la gestión indirecta de servicios públicos.
Aquí la principal conquista, si es posible calificarla de tal, está representada
por la expresa declaración por parte del Tribunal Supremo de que las concesiones
administrativas resultan encuadrables dentro de la noción de “contrata” empleada
por el artículo 42 ET, con la consiguiente consideración de la Administración
cedente del servicio como responsable solidaria frente a los trabajadores de la empresa
concesionaria y la Administración de la Seguridad Social. El arranque de esta línea
jurisprudencial, que se ha mantenido constante desde entonces, lo encontramos
en la Sentencia de dicho Tribunal de 15 de julio de 199645 en la que, con el fin de
vencer los obstáculos literales que pudieran plantearse a dicha posibilidad, se afirma
que una interpretación del artículo 42 ET “conforme a su espíritu y finalidad”,
permite extender el concepto de “contratas o subcontratas” empleado por éste a la
noción de concesión administrativa, toda vez que, si por una parte la generalidad
de dichos términos “no permite su aplicación exclusiva a los negocios jurídicos
privados”, por la otra “parece más adecuado a los fines de la Administración que la
misma, a través de la concesión pueda encomendar a un tercero la gestión directa de
servicios propios, sin que ello afecte a las garantías solidarias entre el ente público,
dueño de la obra o servicio cedido, y la entidad que organiza su propia actividad y
medios personales y materiales para el cumplimiento de la prestación concedida”46.
45. RJ 1996\5990.
46. A lo anterior se añade una segunda consideración, dirigida también a vencer los problemas que podría
plantear una lectura exquisitamente literal del precepto examinado: “el término empresario, incluido en el

182
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

Los límites de la responsabilidad que, conforme a esta doctrina, asume la


Administración no son, por lo demás, distintos a los de cualquier empresario pri-
vado. Estos giran, así pues, en torno a la consideración o no del servicio externa-
lizado como parte de la “propia actividad” de la Administración contratante. Una
condición que, si bien puede plantear problemas en supuestos fronterizos, no debería
ofrecer dudas cuando de lo que se trata es de la externalización de servicios públicos
que forman parte sus competencias nucleares47.
Es obvio que la expresa atribución de la condición de responsable solidario en
cabeza de la Administración que opta por ceder a empresarios privados la gestión de
los servicios que integran su núcleo de competencias es capaz de desplegar consecuen-
cias no sólo en el plano de la garantía de los créditos laborales. No parece dudoso,
en este sentido, que la misma puede tener efectos benéficos, al menos de carácter
indirecto, sobre la calidad del empleo, al favorecer una actitud más diligente de las
entidades públicas a la hora de seleccionar los sujetos privados con los que habrán
de vincularse y propiciar que éstas ejerzan un mayor control del cumplimiento por
los mismos de sus obligaciones laborales.
Aún así, no parece que baste con dicha previsión para conjurar los riesgos de
precarización del empleo y degradación de las condiciones de trabajo que, según se
ha visto, sitúan en la base del empleo del sistema de gestión indirecta de los servicios
públicos lo mismo que de la descentralización productiva en general.
De allí que convenga pasar revista, como se hará en las páginas que siguen,
al tratamiento jurídico que merecen aquellos aspectos del desenvolvimiento de
dicho sistema que de forma más clara están en condiciones de influir sobre las
variables antes indicadas, con el fin de determinar si a través de ellos se potencian
o limitan tales efectos. Ello nos conducirá a prestar atención, de forma sucesiva, a
tres cuestiones distintas, aunque íntimamente relacionadas entre sí: la de la clase de
vínculo – de duración determinada o por tiempo indefinido – que el concesionario
debe establecer con su personal para la atención del servicio; la de los efectos que

artículo 42, debe equipararse al de empleador, y no limitarse restrictivamente al titular de una organización
económica específica que proyecte la existencia de una empresa en sentido económico mercantil, sin que
sea obstáculo para esta conclusión que el repetido artículo 42 ‘in fine’ haga mención a ‘su realización por
razón de una actividad empresarial’, en cuanto ha de entenderse que esta actividad busca apoyo en una
aportación de trabajo bajo el régimen de laboralidad”.
47. En esta dirección, R. Serrano Olivares, “Los fenómenos…”, cit., p. 950, señala que “la concreción
del requisito de la ‘propia actividad’ debe partir (…) de la noción de competencia, de suerte que habrán de
considerarse incluidas en el concepto en cuestión todas las actividades que la normativa estatal, autonómica
y, en su caso, local, atribuya al ente público de que se trate (…), resultando particularmente útil a tales
efectos la distinción (…) entre servicios públicos y servicios”. En el mismo sentido, vide también J. Cruz
Villalón y P. Rodríguez-Ramos Velasco, “Problemática laboral…”, cit., pp. 24-26; y J. Gárate Castro,
“Descentralización productiva…”, cit., p. 1041.

183
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

sobre la vigencia de dicho vínculo puede tener el cese en el ejercicio de la actividad


por parte de dicho concesionario y su sustitución por otro que deberá pasar a
asumir el mismo cometido sin solución de continuidad; y la de los parámetros de
acuerdo con los cuales habrán de fijarse las condiciones de trabajo que el mismo
ha de asegurar a sus trabajadores.

7.1. La discutible limitación de la duración de los contratos


de trabajo al período de vigencia de la concesión
Lo mismo que en el ámbito privado, el problema de determinar el tipo de
vínculo que ha de entablar la empresa concesionaria de un servicio público
con sus trabajadores surge como consecuencia de la dinámica misma de los
procesos descentralizadores. En efecto, sea por razones limitación de costes e
incentivo de un mejor cumplimiento o porque la normativa reguladora de la
contratación administrativa así lo impone, tanto los empresarios privados que
recurren a la subcontratación como las Administraciones Públicas que optan
por el sistema de gestión indirecta confieren como regla general a los encargos
que efectúan a los contratistas y concesionarios un carácter limitado en el
tiempo, con independencia de que la necesidad que atiendan sea temporal o,
como ocurre por definición tratándose de la prestación de servicios públicos,
permanente. Ésta es una circunstancia que, a su vez, induce a unos y a otros,
en aplicación de una elemental lógica de traslación de riesgos, a vincularse
temporalmente con su personal, mediante la suscripción de contratos de dura-
ción determinada – por lo general en su modalidad de contrato para obra o
servicio determinado – cuyo plazo de vigencia se hace coincidir con el fijado
para la terminación de la contrata o concesión. El funcionamiento del sistema
descentralizado termina, de este modo, por fomentar el establecimiento de
una relación de correspondencia entre la duración de la contratación privada o
pública y la de los contratos de trabajo48.
¿Puede considerarse esta relación de correspondencia conforme a las disposi-
ciones que dentro de nuestro ordenamiento jurídico que restringen la suscripción
de contratos de duración determinada exclusivamente a la atención de labores de
carácter temporal?

48. Conforme afirma, aunque en relación exclusivamente con el primero de dichos ámbitos, J. Cruz Villalón,
“Outsourcing y relaciones laborales”, en Asociación Española de Derecho del Trabajo y de La Seguridad
Social, Descentralización productiva y nuevas formas organizativas del trabajo, Madrid, Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales, 2000, p. 276.

184
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

En opinión del Tribunal Supremo este interrogante debe ser respondido de


manera positiva. En efecto, a partir de su Sentencia de 18 de diciembre de 1998 49,
dicho Tribunal ha venido sosteniendo de manera uniforme que la celebración un
contrato de temporal para obra o servicio determinado por el tiempo de duración
de la contrata a cuya atención se encuentra destinado resulta plenamente legítima
en la medida en que en tales casos existe “una necesidad de trabajo temporalmente
limitada para la empresa y objetivamente definida” que es capaz de operar “como
un límite temporal previsible” para el contrato de trabajo “en la medida en que el
servicio se presta por encargo de un tercero y mientras se mantenga éste”. Ésta es,
por lo demás, una conclusión que no se ve alterada por el hecho de que la actividad
contratada “pueda responder a una exigencia permanente de la empresa comitente”,
toda vez que “lo que interesa aquí es la proyección temporal del servicio sobre el
contrato de trabajo”, para lo cual “lo decisivo es el carácter temporal de la actividad
para quien asume la posición de empresario en ese contrato”.
Como salta a la vista, mediante este un razonamiento se desplaza el ángulo
de contemplación de la temporalidad, del servicio en sí mismo a la actividad de la
empresa contratista. La temporalidad deja así de depender de parámetros materiales
para vincularse exclusivamente a razones de índole formal50.
Ésta es una opción que no solamente resulta criticable desde la perspectiva
de su difícil adecuación al principio de causalidad de la contratación temporal,
cuya garantía efectiva exige trascender el dato puramente formal de la duración
limitada en el tiempo del vínculo que une al contratista con la empresa principal,
para prestar atención al elemento de carácter sustancial representado por el carácter
permanente de la actividad productiva que se ve satisfecha mediante la prestación
del trabajador51. Tan relevante como dicha inadecuación son los devastadores efectos
que su aplicación indiscriminada está en condiciones de generar sobre la vigencia
efectiva del principio de estabilidad en el empleo52. Y es que, como no es difícil de
advertir, a través de ella se termina por justificar el empleo de la descentralización
productiva como puro mecanismo de precarización del empleo, al convertir en el

49. RJ 1999\307, ratificada posteriormente por numerosos pronunciamientos, algunos de ellos muy recientes,
como las Sentencias de 22 de octubre de 2003 (RJ 2003\8390), 30 de noviembre de 2004 (RJ 2005\1327),
31 de enero de 2005 (RJ 2005\2849) o 6 de octubre de 2006 (RJ 2006\6730).
50. Vide en esta dirección, respectivamente, J. Lahera Forteza, Los contratos temporales en la unificación de
doctrina, Madrid, La Ley, 2001, p. 76; y E. Sánchez Torres, “Los efectos de la descentralización productiva
sobre el ámbito temporal del contrato de trabajo”, en S. Del Rey Guanter (Director), Descentralización
productiva y relaciones laborales: problemática jurídica actual, Valladolid, Lex Nova, 2001, p. 121.
51. Para un desarrollo más amplio de este punto de vista, vide W. Sanguineti Raymond, “Descentralización
productiva…”, cit., pp. 248-251, así como la bibliografía allí citada.
52. Vide, desde esta perspectiva, especialmente C. Alfonso Mellado, “Contratación temporal en unificación
de doctrina”, Revista de Derecho Social, no 18, 2002, pp. 187-189.

185
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

elemento determinante de la temporalidad del vínculo laboral una decisión, como


es la de la empresa principal de recurrir a la subcontratación limitando el período
de vigencia de ésta, posee un carácter absolutamente discrecional al no encontrarse
sujeta a exigencia alguna de causalidad.
Naturalmente, si la aplicación de este criterio resulta ya cuestionable tratándose
de labores, como las desarrolladas por las empresas privadas, sujetas a las exigencias
y los vaivenes del mercado, la misma se torna francamente intolerable en el caso de
actividades que, como los servicios públicos, tienen por su propia naturaleza carác-
ter permanente. De allí que no pueda celebrarse que la jurisprudencia de nuestro
máximo órgano judicial haya optado por legitimar, sin matizaciones de ningún tipo,
la aplicación de este criterio a la contratación administrativa, admitiendo la validez
de la celebración de contratos de trabajo de duración determinada por el período
de vigencia de la respectiva concesión53.
Lo anterior no supone desconocer la incertidumbre que afecta en estos casos las
empresas contratistas y concesionarias. Lo que se cuestiona es únicamente que su
atención pase por trasladar esa incertidumbre a su personal. Frente a esta opción,
existen otros mecanismos que permitirían afrontar de manera más equilibrada y
menos perniciosa desde el punto de vista social el riesgo derivado de la finalización
de la contrata o concesión. Éste es el caso, en especial, de la previsión del deber del
empresario que continúe con el desarrollo de la actividad externalizada de subrogarse
en la posición jurídica del anterior, asumiendo los contratos de trabajo del personal
de este último.
Éste es un instrumento que, aunque puede ser aplicado a todo tipo de activida-
des, adquiere una singular viabilidad tratándose de la gestión indirecta de servicios
públicos, dado el carácter necesariamente permanente de éstos. A través de él se
podría, en consecuencia, asegurar en la mayor parte de situaciones la permanencia
en sus puestos de los trabajadores de las empresas encargadas de la prestación de
los servicios externalizados, evitando la extinción sus contratos de trabajo por falta
de objeto. De allí que convenga prestar atención su tratamiento en el ámbito de la
contratación administrativa con el fin de evaluar en qué medida se compadece con
este objetivo.

53. Vide por ejemplo las Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2000 (RJ 2001\1422) y de
6 de octubre de 2006 (RJ 2006\6730). En esta última se lee lo siguiente: “en el caso que nos ocupa aparece
con claridad que, con independencia del carácter más o menos permanente que la actividad de prevención
y extinción de incendios tenga para la Generalidad Valenciana, existe para Tracsa una necesidad de trabajo
temporalmente limitada y objetivamente definida, en cuanto depende de que el órgano competente de la
Generalidad le ordene la ejecución de ese servicio”.

186
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

7.2. La garantía de continuidad de los contratos de trabajo en


los supuestos de sucesión de concesionarios como contrapunto
En la actualidad no existe dentro del ordenamiento laboral español mecanismo
jurídico alguno que asegure, de manera automática y en todos los casos, el traspaso
del personal del contratista o concesionario de un servicio público que cesa en la
ejecución del encargo y aquel que se hará a cargo a partir de entonces de él. El artículo
44 ET, cuya aplicación podría ser reclamada en estos casos, exige para desplegar
sus efectos, como es de sobra conocido, no sólo la continuación en el desarrollo de
las tareas externalizadas, sino la transmisión a quien se hará cargo de ellas de los
medios o la organización requeridos para su ejercicio.
Aplicado al ámbito que viene siendo objeto de nuestra atención, lo anterior
supone que solamente cuando exista un traslado efectivo de tales medios, haya
operado éste de manera directa entre las empresas concesionarias que se suceden o de
forma indirecta, a través de la Administración titular del servicio, es posible entender
que se cumple con el presupuesto exigido dicho artículo54. Y, en consecuencia, quien
debe encargarse de la gestión de la actividad externalizada se encuentra obligado
a subrogarse en la posición jurídica de empleador respecto de los trabajadores del
que lo precedió. Ésta es, por lo demás, una obligación que nace de la aplicación
del precepto estatutario, al margen de si el pliego de condiciones de contratación
contiene o no una previsión en la misma dirección55.
Esta limitación del efecto subrogatorio a los supuestos de cesión de los medios
que soportan el desarrollo de las tareas representa, como se dejó anotado en su
momento56, una elemental garantía frente a las externalizaciones de puro propósito
expulsivo, dirigidos a hacer posible el traspaso del personal de una entidad solvente
y consolidada hacia otra carente de estos atributos.
El juego de este criterio conduce, no obstante, a descartar la aplicación de este
mecanismo a los supuestos en que la continuación en el desarrollo de las actividades
productivas no se produce ya entre la empresa principal y el contratista o entre la
Administración y el concesionario, que es cuando ese riesgo resulta patente, sino
entre los contratistas o concesionarios encargados de la ejecución de las tareas o los
servicios públicos previamente externalizados. Es decir, a la sucesión entre contra-
tistas o concesionarios. El problema es que entonces, este razonamiento aboca, de

54. El juego de la distinción apuntada entre la transmisión directa de activos entre los concesionarios
que se suceden y la transmisión indirecta de los mismos, que opera a través de la Administración, puede
apreciarse por ejemplo en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 8 de marzo de
2006 (AS 2006\1093).
55. Conforme apostilla M. I. Ramos Quintana, Subcontratación de obras…, cit., pp. 88-89.
56. Vide supra III.A.2.c.

187
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

manera contradictoria, no a favorecer la estabilidad en el empleo de los trabajadores


que se encargan de tales actividades, que seguramente haría aconsejable su traspaso
a aquel que asumirá el servicio, sino a asegurar su permanencia en la plantilla del
que dejará de atenderlo. Un contratista que, salvo en los supuestos excepcionales de
empresas de servicios de amplio espectro y gran dimensión, no se encuentra ya en
condiciones de garantizar la continuidad de sus puestos de trabajo al haber perdido
la fuente que les servía de sustento.
No debe perderse de vista, de todas formas, que esta regla admite algunas
importantes matizaciones, cuya aplicación resulta de especial relieve en el ámbito
de la contratación administrativa. Y es que, en casos como estos, aunque no exista
traspaso de activo alguno, la transferencia del personal del concesionario saliente al
entrante puede venir impuesta igualmente por las cláusulas del pliego de condicio-
nes de adjudicación de la nueva concesión o por el convenio colectivo que resulte
aplicable, resultando entonces preceptiva no por efecto del artículo 44 ET sino en
virtud de la fuerza de obligar de estos instrumentos57.
Del mismo modo, al lado de esta subrogación “atípica” o “alegal”58, es preciso
tener en cuenta el juego particular que, como se dejó apuntado, puede tener aquí
el criterio de la sucesión en el uso de la plantilla impuesto por la jurisprudencia
comunitaria tratándose de aquellos servicios que pudiéramos calificar de “desma-
terializados”, al no depender su prestación más que de la presencia de un grupo
organizado de trabajadores. La aplicación de este criterio determinará la existencia
de una transmisión de empresa sujeta a las previsiones del artículo 44 ET cada vez
que continúe laborando para el nuevo concesionario del servicio caracterizado por
su limitado componente material un grupo significativo de trabajadores que labora-
ron para el anterior. Sin que para ello importe, además, el titulo en virtud del cual
opere dicha continuidad. Es decir, si la misma se deriva de la previsiones del pliego
de condiciones de contratación o del convenio colectivo aplicable59, de un acuerdo
entre los concesionarios que se suceden o incluso del simple hecho de que el nuevo
haya optado por decisión propia por incorporar a dicho personal a su plantilla60. Lo
anterior no supone, naturalmente, que la sola continuidad de la plantilla constituya
un elemento suficiente para declarar la existencia de una sucesión de empresa ex

57. Vide en esta dirección, específicamente en relación con la sucesión de contratistas en el ámbito
administrativo, lo resuelto por la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 1993 (RJ 1993\2906).
58. Como la denomina M. Rodríguez-Piñero, “El mantenimiento de los derechos de los trabajadores en
la sucesión de empresa: aspectos individuales”, Relaciones Laborales, 2002, T. I, p. 667.
59. Según puso de manifiesto el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su Sentencia de
24 de enero de 2002 (Asunto Temco).
60. Una muestra reciente de la aplicación de este criterio puede verse en la Sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Extremadura de 20 de enero de 2006 (AS 2006\3535).

188
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

artículo 44 ET. Ello dependerá, como se acaba de indicar, de las características de la


actividad, y en particular del hecho de que ésta tenga en la plantilla de trabajadores
su elemento de sustento principal61. Aún así, se trata de un criterio plenamente
operativo y de efectos vinculantes dentro de su esfera de aplicación.
Lo dicho hasta aquí supone que, por una vía o por otra, la continuidad de los
contratos de trabajo del personal que se dedica a la atención de los servicios públicos
externalizados se encuentra asegurada en los supuestos de sucesión de concesionarios
en las siguientes situaciones: a) cuando se produce una transmisión directa de los
elementos necesarios para la prestación del servicio entre ambos; b) cuando dicha
transmisión opera de manera indirecta, a través de su puesta a disposición por
parte de la Administración titular del servicio; c) cuando la asunción del personal
se encuentra prevista en el pliego de condiciones de adjudicación de la concesión;
d) cuando la impone el convenio colectivo que resulte aplicable; e) cuando existe un
acuerdo bilateral entre los empresarios que se suceden en tal sentido; y f) cuando el
nuevo concesionario asume de facto al personal de su antecesor.
Excluidas del efecto subrogatorio quedan, en consecuencia, solamente aquellas
hipótesis de sucesión de concesionarios en las cuales, ni se ha producido traslado
de elemento patrimonial alguno, ni el pliego de condiciones o el convenio colec-
tivo contienen disposición alguna sobre el particular, ni el nuevo empresario ha
incluido en su plantilla a los trabajadores de la anterior concesión62. Una situación
ciertamente excepcional, en la medida en que, aunque los entes públicos disponen
de total libertad para imponer esta condición en las cláusulas por las que han de
regirse los concursos públicos de adjudicación63, su inclusión constituye un supuesto
absolutamente frecuente.
La conveniencia de extender de manera indiscriminada el efecto subrogatorio a
la sucesión de contratistas o concesionarios de servicios públicos, incluso cuando no
se transfiera ninguna infraestructura material u organizativa, ha sido cuestionada
en atención a los efectos perversos que la misma estaría en condiciones de generar,
tanto la utilización de este instrumento como sobre la tutela de los intereses de los
trabajadores64. En este sentido, se apunta que dicha solución tiene un claro efecto
desincentivador sobre el empleo de esta fórmula de gestión, en la medida en que
restringe las posibilidades de competencia entre las empresas interesadas en asumir

61. De este modo, M. I. Ramos Quintana, op. ult., cit., p. 90.


62. Especialmente expresivas desde este punto de vista, pese a la distancia en el tiempo que media entre
ellas, resultan las Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de abril de 1993 (RJ 1993\2906) y de 4 de abril de
2005 (RJ 2005\5736), ambas referidas específicamente a la sucesión de concesionarios de servicios públicos.
63. Según expone M. I. Ramos Quintana, op. ult., cit., p. 89.
64. Vide en este sentido J. Garate Castro, “Descentralización productiva…”, cit., pp. 1054-1055.

189
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

el servicio y reduce en interés que pudiera tener la entidad titular de la actividad


en cambiar de concesionario, toda vez que, finalmente, la misma seguirá estando
atendida por el mismo personal. A lo anterior se añade que, no estando en estos
casos de por medio el traspaso del centro de trabajo o la unidad productiva al que
se vincula la prestación del trabajador, bien porque no han sido cedidos o bien
porque no poseen entidad por sí mismos, las preferencias del trabajador pueden
estar encaminadas a mantener su relación con el concesionario saliente en vez del
entrante, bien porque se trata de una empresa de mayor solvencia o bien porque
le ofrece mayores posibilidades de carrera. En tales casos, la incorporación a otra
contrata en funcionamiento o que pueda concertar el primer empresario se presentan
como opciones más atractivas que su pase al nuevo concesionario65.
Sin negar la razonabilidad de este punto de vista, deben hacerse a éste al menos
dos observaciones. Así, antes que nada, conviene tener presente que, por más que
pueda ser cierto que la continuidad del personal no es precisamente un elemento que
incentive la competencia entre concesionarios o promueva su renovación, no parece
que la mejor fórmula para fomentar ambas sea recurrir al drástico remedio del cese de
todos y cada uno de los trabajadores encargados de la atención del servicio, máxime
cuando éste mantiene su continuidad y los mismos no han incurrido en ningún
tipo de incumplimiento o defecto en el desarrollo de su prestación susceptible de
dar lugar a su despido por motivos disciplinarios o causas objetivas. Más adecuado
y correcto parece, por ello, entender que la competencia entre concesionarios, si bien
puede y debe producirse, no tiene por qué situarse en el ámbito de las condiciones
de trabajo. Y que los eventuales desajustes que pueda presentar el personal asumido
por el nuevo concesionario deben ser afrontados por éste a través de los mecanismos
ordinarios de gestión de los que dispone todo empleador, pudiendo dar lugar incluso
a la extinción de los contratos de trabajo de aquellos servidores que no respondan
de manera eficiente a los requerimientos impuestos por el nuevo sistema de gestión
que pudiera implantar.
Desde esta perspectiva, la fórmula que se viene comentando tendría, precisa-
mente, la doble virtud de excluir de la competencia entre las empresas aspirantes
a asumir la concesión el coste de la fuerza de trabajo, evitando así que ésta opere
como un elemento favorecedor de la degradación constante de las condiciones de
trabajo, y de trasladar la solución al problema de la eventual falta de adecuación
de la plantilla precedente al plano de las responsabilidades individuales, evitando
soluciones además de injustas traumáticas. Por lo demás, el personal encargado
del servicio constituye en muchos casos, precisamente, un activo de la máxima

65. Nuevamente, J. Garate Castro, loc. cit.

190
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

importancia dada su experiencia y conocimiento del servicio, por lo que su conti-


nuidad constituye, además de la mejor garantía de un funcionamiento eficiente de
éste, un claro beneficio para el concesionario entrante.
Por lo que respecta a la segunda de las objeciones formuladas, relativa al posible
interés de los trabajadores del concesionario saliente de conservar su vinculación con
éste, debe recordarse que, salvo en los casos en que exista una transferencia efectiva
de bienes patrimoniales susceptibles de ser considerados constitutivos de una “unidad
productiva autónoma” en los términos del artículo 44 ET, los mismos tienen recono-
cido por la jurisprudencia un “derecho de oposición” a su traspaso, que les permite
mantener vigente el contrato de trabajo con la empresa para la que venían laborando
cuando ésta registre a su criterio una mayor solvencia y proyección66. La aplicación
de la técnica subrogatoria tiene de este modo un carácter “unilateral”, vinculado a
la obligación del nuevo concesionario de asumir el personal de su antecesor pero
no con el deber de dicho personal de aceptar su traspaso, que asegura en todo caso
la tutela de los intereses de éste.

7.3. Un problema pendiente de solución: la degradación


de las condiciones de trabajo
Aunque en algunos casos la prestación de un servicio especializado que la
Administración no está en condiciones de desarrollar por sí misma puede dar
lugar a que los trabajadores del concesionario disfruten de salarios y condiciones
de trabajo más beneficiosas que las del personal laboral adscrito a la misma, esta
situación no puede ser considerada, ni mucho menos, la regla. Antes bien, como
se dejó dicho67, el paso al sistema de gestión indirecta no solamente constituye
una operación propicia para conseguir la elusión de las condiciones que las enti-
dades públicas deberían respetar de llevar a cabo la gestión de los servicios con
personal propio, sino que promueve una devaluación constante de aquellas a las
que se encuentran sujetos los trabajadores que pasan a ocuparse de la atención
de las tareas privatizadas. La necesidad de ofrecer el servicio en condiciones más
ventajosas que las que el ente público tendría que aplicar, unida a la competición
periódica con otros empresarios para la obtención o renovación de la concesión,
garantizan, en este sentido, que los beneficios laborales de estos trabajadores no
solamente serán distintos de los que les corresponderían si realizaran las mismas
tareas para el ente que retiene la titularidad del servicio, sino que se irán degra-
dando progresivamente.

66. Vide supra II.A.2.c.


67. Vide supra II.

191
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Éste es sin duda, de todos los aspectos de la problemática laboral planteada por
la privatización de la gestión de servicios públicos que han sido examinados, el que
resulta más difícil de afrontar. Sin embargo, se trata también del más relevante y
necesitado de una respuesta más urgente. Ciertamente, existen instrumentos que,
de un modo u otro, pueden contribuir a paliar sus efectos. Así, el desarrollo de una
política encaminada a incluir en los pliegos de condiciones de los concursos la garan-
tía del mantenimiento de las condiciones de trabajo anteriormente disfrutadas por
parte del concesionario que asuma al personal laboral proveniente del ente público
puede contribuir a paliar ese efecto regresivo tratándose de estos trabajadores68. Del
mismo modo, la inclusión en dichos pliegos de la obligación de los concesionarios
que sucedan a otros, no sólo de asumir al personal de éstos sino de respetar sus con-
diciones de trabajo, incluso cuando la subrogación no sea preceptiva de acuerdo con
el artículo 44 ET, está en condiciones de limitar esa absurda competición a la baja
en las condiciones laborales propiciada indirectamente por el sistema de concursos,
conforme se acaba de dejar dicho en el apartado precedente.
Difícil resulta, sin embargo, ofrecer por estas vías u otras similares una solución
de alcance general a este problema. En realidad, lo que se impone aquí es, como dejó
apuntado con total acierto el Consejo Económico y Social en su informe sobre la tem-
poralidad en el empleo público, “una revisión en profundidad de la política de exter-
nalización de servicios y actividades que vienen realizando las Administraciones”69.
El objetivo de dicha revisión debería ser, como recomienda este órgano consultivo,
conseguir que “la contratación administrativa” vinculada a la prestación de servi-
cios o la ejecución de obras se ajuste “por la Administración a unas condiciones de
duración y de remuneración de los contratos que propicien una mayor solvencia de
las empresas contratistas y una mayor estabilidad del personal a su servicio, así como
la existencia de una plantilla real de personal al servicio de las concesionarias”70.
Naturalmente, para ello tienen un papel importante las organizaciones sindicales,
no sólo como catalizadores del cambio mediante la demanda de un gran acuerdo en
tal dirección, sino como agentes de garantía de su aplicación real y efectiva.
Esto último no debe hacer olvidar que la reformulación de dicha política es,
antes que nada, una responsabilidad y un deber de las Administraciones Públicas.
La reducción de costes de prestación de los servicios públicos que se consigue a
través de estas técnicas no puede ser considerada, como al parecer viene ocurriendo
hasta el momento, como un valor absoluto. Y ello no solamente porque se sitúa en
manifiesta contradicción con las políticas públicas de fomento de la calidad del
68. Según se vio en supra II.A.2.c.
69. Vide, nuevamente, Consejo Económico y Social, La temporalidad en el empleo…, cit., p. 136.
70. Loc. cit.

1 92
8. Privatización de la gestión de servicios públicos… | Wilfredo Sanguineti Raymond

empleo. Al menos tan importante como esto es tener en cuenta que la precariedad
laboral y salarial fomentada por este tipo de técnicas está en condiciones de afectar
igualmente a la eficacia en la prestación de los servicios públicos, que no pueden ser
atendidos del mismo modo cuando el personal encargado de hacerlo se encuentra
sujeto a unas condiciones laborales cada vez más degradadas.
El respeto del mandato de eficacia contenido en el artículo 103.1 CE impone,
así pues, un cambio de rumbo, que rescate lo que este tipo de técnicas pueden tener
de útil para la mejora de la calidad y la eficiencia en la prestación de los servicios
públicos, cerrando el paso a su uso con otros fines claramente reprobables por sus
negativos efectos sociales.

1 93
9
O Estado e a greve: o direito de greve
dos servidores públicos

R I C A R D O C A R VA L H O FR AGA E LUIZ ALBERTO DE VA R G A S

1. O estado e a greve
greve sempre foi ponto de difícil ponderação para a

A doutrina, pelas amplas consequências sociais e políticas


de qualquer movimento paredista. Pelos mesmos moti-
vos, nenhum Estado desistiu de regular o conflito1. Conforme
Norberto Bobbio, “a partir do momento em que o Estado avocou
a solução dos conflitos, ele passou a dever Justiça”.2 Para tanto,
“o Estado deve regular o exercício do direito de greve, não no
sentido de restringi-lo, mas de garantir o bem estar comum, e,
por outro ângulo, retirar as causas geradoras de que movimentos
dessa natureza são consequência”3.

1. “Nenhum Estado é indiferente (...) mesmo à greve tipicamente econômica, porque


a produção é fundamental para a própria sobrevivência do Estado, seja ele qual for”
(Genro, Tarso. Contribuição à Crítica do Direito Coletivo do Trabalho, São Paulo, LTr,
1999, p. 44).
2. Citado em Teodoro, Maria Cecília Máximo e Silva, Aarão M. “A imprescindi-
bilidade da negociação coletiva nas demissões em massa e a limitação de conteúdo
constitucionalmente imposta”. Disponível em: <http://jusvi.com/artigos/39249/2>.
Acessado em 01/12/2009.
3. Franco Filho, Georgenor de Souza. Liberdade Sindical e Direito de Greve no Direito
Comparado. São Paulo, LTr, 1992, p. 75.

195
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Ao contrário do que pregavam os teóricos do “absenteísmo” ou da não participação


do Estado na intermediação dos conflitos coletivos4, a intervenção estatal acentuou-se,
a ponto de surgir, a partir dos anos 80, o chamado “neocorporativismo”, pelo qual se
procura dar conta da sobrecarga das pretensões e das expectativas sociais no circuito
político-democrático pela incapacidade do sistema parlamentar e da administração
pública em canalizar o conflito. Através dele, recorre-se à institucionalização de meca-
nismos de conciliação entre o governo, os sindicatos e as associações profissionais5.
Também como consequência desta tendência à institucionalização dos conflitos cole-
tivos6, a greve, antes considerada um “caso de polícia”, passou, paulatinamente, a ser
encarada como um “caso de política”, ganhando reconhecimento como forma legítima
de pressão social dos trabalhadores na busca de solução de conflitos coletivos, bem
como instrumento efetivo dos mesmos em prol da melhoria de sua situação social7.
A greve, assim, é elemento fundamental da luta dos trabalhadores, configu-
rando-se como manifestação da chamada “autonomia privada coletiva”, inerente
das sociedades democráticas8.
Em uma conceituação clássica, greve “é a suspensão do trabalho levado a cabo
concertadamente por uma coalizão de trabalhadores com o objetivo de lograr o
equilíbrio entre os fatores de produção, logrando-se com ela a aplicação efetiva de
uma justiça social no âmbito dos interesses do capital e do trabalho”9.
O registro do conceito “clássico” não pode nos fazer esquecer que a realidade
ocorre com muito maior riqueza do que as tentativas de sua análise e previsões. A
greve pode ocorrer não somente por razões econômicas, mas também por razões
políticas, sociais ou mesmo de solidariedade. Já se conheceu, por exemplo, greve de
motoristas na cidade de Campinas, São Paulo, em que incidente bem diferenciado

4. Ao passo que um setor doutrinal prognosticava um “lassez-faire” do Estado, outro, em oposição, não acreditava
em um livre jogo de “forças compensadoras” que, por si só, alcançasse um ponto de equilíbrio automático. Para
estes, o Estado era necessário “para regular os fenômenos coletivos em determinadas condições, estimulando
e apoiando o exercício da autonomia coletiva e de suas diversas manifestações, na linha de uma legislação de
sustento à italiana” (Baylos, Antonio. Derecho del Trabajo: modelo para armar. Madrid: Trotta, 1991, p. 110).
5. Baylos, Antonio. Op. cit., p. 109.
6. A respeito da gradativa passagem do estágio de repressão para o de reconhecimento da autonomia coletiva,
ver Jacobs, Antoine. “La autonomia colectiva” in Bob, Hepple. La formación del Derecho del Trabajo en
Europa, Madrid: MTSS, 1986, pp. 239-93.
7. Conforme Godinho Delgado: ”Destituir os trabalhadores das potencialidades de tal instrumento é tornar
falacioso princípio juscoletivo da equivalência entre os contratantes coletivos, em vista da magnitude dos
instrumentos de pressão coletiva naturalmente detidos pelos empregadores” (Godinho Delgado, Maurício.
Direito Coletivo do Trabalho, São Paulo: LTr, 2001, p. 143.
8. “O Direito Coletivo do Trabalho cumpre função social e política de grande importância. Ele é um dos mais
relevantes instrumentos de democratização do poder, no âmbito social, existente nas modernas sociedades
democráticas”. (Delgado, Maurício Godinho. Curso de Direito do Trabalho, São Paulo, LTr, 2002, p. 1268).
9. Lopez, Gerardo Valente Perez. La Huelga en el sistema jurídico mexicano. Sus perspectivas en la cultura
laboral del siglo XXI, Cidade do México: Ed. Sista, 2007, p. 97.

196
9. O Estado e a greve:… | Carvalho Fraga / Alberto de Vargas

no momento de seu encerramento (morte de um trabalhador grevista em lamentá-


vel choque com segurança privada de uma das empresas) levou ao prolongamento
da greve por mais um dia. Por óbvio, o descontentamento somente poderia levar
a algum tipo de protesto, mas este não tinha conexão direta com as reivindica-
ções dos trabalhadores. Este fato novo, ausência de trabalho no dia posterior ao
encerramento da greve foi levado à juízo. O voto vencido da Juíza Fany Fajestein
é uma obra jurídica a merecer leitura e respeito10.
A Constituição Brasileira é bem clara, ao não limitar a greve no campo das
reivindicações meramente econômicas, mas, ao contrário, deixando unicamente
aos próprios trabalhadores a decisão sobre a oportunidade da greve e os interesses a
serem por ela defendidos (art. 9o, CF).
Fazemos tais considerações para lembrar que a greve de servidores, talvez, seja
algo novo, não previsto ao início do sistema capitalista. Hoje, com a maior presença
do Estado e um número crescente de servidores públicos, é fenômeno que não pode
ser desprezado. A superação da ideia liberal do “Estado gendarme” levou a que este
assumisse, cada vez mais, atividades outrora reservadas para a iniciativa privada, ao
mesmo tempo que, paralelamente, também a iniciativa privada desenvolvesse “servi-
ços de alto interesse e essencialidade” o que levou a uma “considerável aproximação
do setor público à situação do setor privado”, de modo que “a distinção em quanto ao
exercício do direito de greve já não pode passar, lisa e rasamente, pela linha divisória
entre um e outro”11. Exige um tratamento na doutrina e na legislação. Certamente,
tem peculiariedades diversas da greve “clássica” do empregado contra o empregador,
acima de tudo, porque na outra parte está a sociedade toda. De qualquer modo, na
sua origem, existe a exata mesma situação de um trabalhador buscando melhores
condições de trabalho.

2. A sedimentação do conceito de greve


Superando intermináveis discussões sobre se a greve é um direito ou um fato12,
pode-se reconhecer, hoje, a sedimentação de alguns pontos, sobre os quais se pode
dizer que há, na doutrina, razoável consenso:

10. Fajestein, Fany. “A causa da greve. Um problema de epistemologia jurídica”, in Democracia e Direito
do Trabalho. Vargas, Luiz Alberto (coord), São Paulo: LTr, 1995, p. 117.
11. Uriarte, Oscar Ermida. “La huelga y la solución de los conflictos colectivos en los servicios esenciales”
in AA.VV., El derecho de huelga. Nuevas experiencias en América Latina Y Europa, Fundación Friedrich
Ebert en Argentina, Editorial Nueva Sociedad, 1990, Venezuela, p. 116.
12. “A greve – movimento de defesa de uma coletividade – é, no fundo um fenômeno de força, inerente
à existência na sociedade de interesses coletivos poderosos e organizados” (Maranhão, Délio e Carvalho,
Luiz Inácio. Direito do Trabalho, São Paulo: Ed. FGV, p. 368).

197
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

a) a greve é um direito coletivo;


Assegurada em praticamente todas as constituições modernas, está prevista
também na Constituição Brasileira, desde 1946, a greve como um direito dos tra-
balhadores, ainda que restrito. As Constituições brasileiras anteriores não trata-
vam da greve, exceto a de 1937, que a declarava como um recurso antissocial. Já a
Constituiçao de 1988 consagra amplamente o direito de greve, incluindo-a como
um direito social constante do título dos Direitos e Garantias Fundamentais e,
portanto, com aplicação imediata (art. 5o, § 1o).
Da mesma forma, diversos tratados internacionais incorporados ao ordenamento
jurídico brasileiro reconhecem o direito de greve como um direito fundamental
dos trabalhadores13, em especial a Convenção no 151 da OIT (art. 8o) e o Pacto
Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (art. 8o, 1, d).
O direito de greve como direito fundamental está assegurado a todos os traba-
lhadores, dotando-os, assim, da possibilidade de, através da luta coletiva, obterem
a melhoria das suas condições de vida.

b) a greve é fundamental para o equilíbrio das relações sociais;


O acolhimento da greve como um direito dos trabalhadores implica o reconheci-
mento do Estado de que a greve é necessária para o equilíbrio das relações sociais, na
medida em que representa uma tentativa de contrabalançar a significativa desigual-
dade das partes em conflito. Se os empregadores possuem o controle incontrastável
dos meios produtivos (e, assim, também da fonte de manutenção dos empregados),
os trabalhadores nada mais tem do que a possibilidade de coalizão para, de forma
coletiva, exercerem algum tipo de pressão sobre o patrão em apoio às reivindicações
de melhoria das condições de trabalho. A forma de pressão mais efetiva (senão a
única) é a da paralisação coletiva do trabalho, ou seja, a greve.
Sem o direito de greve, as reivindicações obreiras tornam-se súplicas e o aten-
dimento das mesmas dependerá da boa vontade do patronato – e não o resultado
do embate social.
De um ponto de vista econômico, a greve pode ser vista como um instrumento
a serviço da distribuição de renda e de promoção da igualdade na medida em que
sirva como mecanismo de pressão pela repartição da riqueza social.
Cabe a nós perceber que a análise da “vontade”dos interessados diretos não é a
mesma compreendida pelo Direito Civil. Este outro se propunha mais exatamente a
superar a ordem medieval, na qual pouco ou nada podia pretender/desejar quem não
13. “Sem dúvida alguma, a greve constitui um direito fundamental, ainda que não um fim em si mesmo”
(OIT, “Libertad Sindical y negociación colectiva”, Oficina Internacional del Trabajo, Genebra, 1994,
verbete 136).

198
9. O Estado e a greve:… | Carvalho Fraga / Alberto de Vargas

fosse nobre. Estamos muito mais além no tempo e em outra área do conhecimento
do Direito.
Hector-Hugo Barbaagelata, autor contemporâneo de Américo Plá Rodrigues,
acompanhou os debates sobre os princípios do Direito do Trabalho desde os primei-
ros escritos de seu colega ilustre e recentemente falecido14. O autor aponta que, na
França, o que se denomina “particularismo” (na Itália, “peculiariedades”), no Brasil,
provavelmente, seja o conceito mais amplo de “autonomia do Direito do Trabalho”.
Todos estes avanços da humanidade receberam significativas “mutilações” nas últi-
mas décadas do século passado. Exige-se, pois, examinar novamente o nascimento
do Direito do Trabalho.
O Direito do Trabalho nasceu para liberar as forças da autonomia coletiva, nas
palavras, por nós traduzidas, do autor em exame. Ora, “liberar as forças da autono-
mia coletiva” é algo muitíssimo distinto de outra expressão, mais frequentemente
divulgada entre nós, de “autonomia da vontade”, seja individual ou coletiva. Este
segundo conceito deriva do Direito Civil.
No Direito Civil o reconhecimento de que todos têm “vontade” foi relevante
para ultrapassar as amarras dos sistemas medievais, nos quais apenas o senhor feudal
detinha poderes e “vontade”. Pretende-se que todos participem da sociedade, viabili-
zando a circulação de riqueza. Nesta nossa nova disciplina, o Direito do Trabalho, a
“vontade”, desejo e aspiração maior é a busca da sobrevivência do trabalhador e, em
determinados momentos excepcionais, a busca de melhores condições de trabalho.
Não se trata de acolher a “autonomia da vontade” com menor intensidade, mas, sim,
compreender que são conceitos diversos, com finalidades bem distintas.

c) a greve é um dos elementos essenciais à democracia;


Não pode um Estado se pretender democrático quando, na prática, imobiliza
ou amordaça parte significativa da população (os trabalhadores), condenando-os a
se conformarem com as suas atuais condições de trabalho, retirando-lhes o único
instrumento de luta que possuem.
Em outro momento, lembramos que a construção de sua dignidade também
é preocupação, com prioridade acentuada, do Direito do Trabalho. Aí, sim, neste
momento mais atual, ganha relevo a proximidade com o Direito Constitucional e
também com o Direito Civil, agora igualmente já “constitucionalizado”.

14. Hector-Hugo Barbaagelata foi o palestrante de abertura em evento da Amatra, realizado em Montevidéu,
no ano de 2008.É autor de Particularismo do Direito do Trabalho, traduzido para o português pela Editora
LTr, 1996. Mais recentemente, em março de 2009, escreveu um acréscimo ao mesmo livro, sob o título
Reconsideración del tema del particularismo del Derecho del Trabajo.

199
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

A Organização Internacional do Trabalho (OIT), em múltiplas ocasiões, em


especial na sua Conferência de 1970, tem enfatizado os vínculos profundos entre as
liberdades sindicais e as liberdades civis, ressaltando que “o sistema democrático é
essencial para o exercício dos direitos sindicais”15. Por outro lado, desde o pós-guerra,
a liberdade sindical e o direito de greve foram consagrados como direitos humanos
fundamentais e assim tem se mantido, mesmo diante das mais agudas crises políticas
e econômicas, e vinculando-se, dessa maneira, à democracia16.

d) em relação ao resultado da greve, o Estado deve ser neutro;


O resultado mesmo do conflito deve ser indiferente ou neutro para o Estado e,
assim, este deve se abster de favorecer qualquer das partes e, por isso, influenciar
no resultado do conflito, que deve expressar a livre competição das partes. Assim
não cabe ao Estado incentivar, fomentar, reprimir ou coibir o conflito, de forma a
afetar seu resultado. Bem entendido, deve o Estado assegurar a equidade das partes
envolvidas17.
Assim, a greve, mais do que nunca, deve ser encarada como instrumento impres-
cindível da negociação coletiva e como direito constitucionalmente assegurado aos
trabalhadores. Se, a pretexto de resolver o conflito coletivo, muitas vezes tolerou-se,
no passado, que o Judiciário interviesse abruptamente, pondo fim a movimentos
grevistas, hoje, tal intervenção é totalmente descabida, ante a clara intenção do
legislador constitucional de desautorizar a atuação do Estado nos conflitos coletivos,
exceto pela vontade expressa e conjunta dos atores sociais envolvidos ou na hipótese
excepcional prevista na própria norma constitucional, em que possa haver lesão ao
interesse público18.
Exemplo negativo de uma postura neutra em relação ao conflito pode ser
constatado na atuação do TST na greve dos petroleiros, em 1995, quando, sob o
argumento de impedir o desabastecimento de gasolina e óleo diesel e garantir o
“Estado de direito”, foi decretada a ilegalidade da greve, determinando-se o retorno
imediato ao trabalho. Foram fixadas multas excessivas, cominadas aos sindicatos
de trabalhadores, demissões foram feitas e autorizada a substituição dos grevistas.

15. OIT, “La Libertad Sindical. Recompilación de decisiones e princípios del Comité de Libertad Sindical
del Consejo de Administración de la OIT”, Genebra, 2006, 5a edição revisada, p. 13.
16. Siqueira, José Francisco. “Liberdade Sindical no Mercosul e Chile” – [Electronic ed.] – São Paulo,
1999. FES Library, 2000, Disponível em: <http://library.fes.de/fulltext/bueros/saopaulo/00658toc.htm>.
Acessado em: 01/12/2009.
17. Em outro texto, tratamos dos “piquetes”. Vargas, Luiz Alberto e Fraga, Ricardo, Aspectos dos Direitos
Sociais, São Paulo: LTr, 1989.
18. Vargas, Luiz Alberto e Fraga, Ricardo. “Relações Coletivas e Sindicais – novas competências após a
EC-45”, Revista do TRT da 4a Região, Porto Alegre, dezembro/2005.

200
9. O Estado e a greve:… | Carvalho Fraga / Alberto de Vargas

Claramente, o Estado, através do TST, colocou-se contra as reivindicações obreiras e


empenhou-se em pôr fim ao movimento paredista19. A atuação do TST no episódio
foi condenada pelo Comitê de Liberdade Sindical da OIT, que pediu a reintegração
imediata dos trabalhadores demitidos na paralisação.

e) também por isso, compete ao Estado manter um ambiente favorável à negociação


coletiva, favorecer o diálogo entre as partes e, com o consentimento geral, servir como
mediador ou, em casos excepcionais, como árbitro;
A OIT, em sua “Declaração sobre os princípios e direitos fundamentais no tra-
balho”, considera que o “reconhecimento efetivo do direito à negociação coletiva” é
um compromisso de todo Estado-membro, ainda que não tenha ratificado qualquer
convenção, compromisso esse derivado do fato de pertencer à Organização, de res-
peitar, promover e tornar realidade, de boa fé e de conformidade com a Constituição,
os princípios relativos aos direitos fundamentais que são objeto dessas convenções.
Pela Convenção no 98, IV, tem o Estado o dever de adotar medidas adequadas
às condições nacionais para estimular e fomentar o pleno desenvolvimento e o uso
de procedimentos de negociação coletiva voluntária, com o objetivo de regular, por
meio de convenções coletivas, as condições de emprego.
Já a Convenção no 154 estabelece que a negociação coletiva deva ser possibilitada
a todos os empregados e a todas as categorias de trabalhadores, de todos os ramos de
atividade, inclusive aos trabalhadores da Administração Pública, ressalvado, quanto a
estes, que a aplicação das normas possa atender formas diferenciadas que satisfaçam
as peculiaridades da legislação ou das práticas nacionais. Especificamente em relação
aos servidores públicos, a Convenção no 151, 7o, prevê que “deverão ser adotadas
medidas adequadas às condições nacionais para estimular e fomentar as autoridades
competentes e as organizações de empregados públicos acerca das condições de
emprego ou de quaisquer outros métodos que permitam aos representantes dos
empregados públicos participar na determinação de tais condições”.
Finalmente, o Comitê de Liberdade Sindical da OIT considera o direito à nego-
ciação coletiva um componente essencial à liberdade sindical.

f) compete, porém, ao Estado garantir o direito de terceiros, de modo que não sejam
prejudicados ou, na impossibilidade disso, que o prejuízo seja o menor possível;
Quanto aos efeitos sobre terceiros, o Estado não pode nem deve ser neutro.
Tampouco pode ser neutro o Estado quanto ao efeito na sociedade do prolongamento

19. Sobre a exata finalidade das multas, recorde-se Gonzales, Carmen, “Direito de Greve”, jornal Zero
Hora, coluna Opinião, maio de 1996.

201
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

da greve. Assim, o Estado tem o dever de fomentar a negociação coletiva e, mesmo,


empenhar-se para que, sem interferir no resultado da greve, aproximar as partes de
um acordo, de modo que a duração da greve seja a menor possível, reduzindo os
prejuízos para todos os envolvidos e para a própria sociedade.
O dever de atuação do Estado na preservação do direito de terceiros se fun-
damenta não apenas na cláusula geral de proteção dos direitos do cidadão, mas,
particularmente, porque aqui estamos em um dos raros casos em que o Estado
assegura ao particular a autotutela de seus interesses20.
No entanto, a atuação do Estado deve ser proporcional e há de se ter em conta
não mera inconveniência, eis que inevitável algum grau de transtorno, por estarmos
em sociedade com trabalhadores não satisfeitos.

g) em relação aos serviços essenciais à coletividade, deve o Estado garantir a conti-


nuidade na prestação dos mesmos;
Como pondera Oscar Ermida Uriarte, “en todo sistema de solución de con-
flictos del trabajo en los servicios esenciales, el problema fundamental radica en
que forzosamente su finalidad es evitar una interrupción prolongada – y en algu-
nos casos cualquier interrupción – de ciertas actividades”, lo que inevitablemente
implica la introducción de algún límite al ejercicio del derecho de huelga: “se trata,
pues, de establecer un equilibrio entre el interés general y los derechos de las partes
en conflicto”21.
Conforme a OIT, por sua Comissão de Peritos na aplicação de Convênios
e Recomendações, “a proibição deveria limitar-se aos funcionários que atuam
na qualidade de órgãos dos poderes públicos ou em serviços cuja interrupção
poderia pôr em perigo a vida, a segurança ou a saúde das pessoas de toda ou
parte da população”. Assim, este órgão internacional tem desqualificado como
“serviços essenciais” a rádio e televisão, os setores de petróleo, os portos, os ban-
cos, os serviços de informática para arrecadação de taxas e impostos, os grandes
supermercados e os parques de diversão, a metalurgia e o conjunto do setor
mineiro, os transportes em geral, os pilotos de aeronaves, a geração, o transporte
e distribuição de combustíveis, os serviços ferroviários, os transportes metropo-
litanos, os serviços de correios, o serviço de recolhimento de lixo, as empresas
frigoríficas, os serviços de hotelaria, a construção, a fabricação de automóveis, as
atividades agrícolas, o abastecimento e a distribuição de produtos alimentícios, a

20. Sobre o tema, recorde-se Beltran, Ari Posidonio. A Autotutela nas Relações de Trabalho, São Paulo:
LTr, 1996.
21. Pankert, Alfred, 1981, “Solución de conflictos del trabajo en los servicios esenciales” in Revista
Internacional del Trabajo, T. XXI, n. 110, Montevideo)”, citado por Uriarte, Oscar Ermida, op. cit., p. 115.

202
9. O Estado e a greve:… | Carvalho Fraga / Alberto de Vargas

“Casa da Moeda”, a “Agência Gráfica do Estado”, o setor de educação, empresas


de engarrafamento22.
Em todo caso, a OIT prevê uma “salvaguarda” (ou uma “extensão” do conceito
de “serviço essencial”) para situações em que a greve, por sua extensão ou duração,
possa provocar “uma situação de crise nacional aguda, tal que as condições normais
de existência da população possam estar em perigo” ou em “serviços públicos de
importância transcendental”. Nesses casos, considera-se legítima a exigência de que
se mantenha um “serviço mínimo de funcionamento”, ainda que em setores que, a
priori, não seriam essenciais. Por outro lado, na própria definição de quais seriam
esses serviços mínimos deveriam participar as organizações sindicais, junto com
os empregadores e as autoridades públicas. De toda sorte, insiste a OIT que esses
serviços mínimos “deveriam limitar-se às operações estritamente necessárias para
não comprometer a vida ou as condições normais de existência de toda ou parte da
população”, que devem ser determinadas “de forma clara, aplicadas estritamente e
de conhecimento, em seu devido tempo, pelos interessados”23.
Esses consensos são relativizados quando se trata de serviço público, em parte
preconceitos, outra parte reais dificuldades de transposição das regras pensadas a
principio no âmbito do serviço privado.

3. A greve e os servidores públicos


As controvérsias sobre o direito dos servidores públicos à greve se situam num
patamar ainda anterior, qual seja, se os servidores públicos são trabalhadores – e,
assim, a relação com seu tomador de serviços (o Estado) é uma relação bilateral
ou, ao contrário, estamos diante de uma relação unilateral em que, em nome do
interesse público, o Estado impõe as condições de trabalho sem espaço para a nego-
ciação contratual24. Para a maioria dos autores, a bilateralidade foi introduzida pela
Constituição de 1988, que, a par dos princípios anteriores de direito administrativo
(moralidade, legalidade etc.), incorporou princípios novos, dentre os quais o mais

22. OIT, “La Libertad Sindical. Recompilación de decisiones y principios de Comité de Libertad Sindical
del Consejo de Administración de la OIT, 5a Edición revisada, Oficina Internacional de la OIT, Ginebra,
2006. Disponível em: <http://www.ilo.org/ilolex/gbs/ceacr2009.htm>. Acessado em: 01/12/2009.
23. OIT, 2006, op.cit., verbetes 606-25.
24. As doutrinas tradicionais, a partir das quais o Direito Administrativo Brasileiro se desenvolveu, estão
baseadas na teoria do “ato-condição” de Leon Duguit, juspublicista francês, como lembra Francisco Rossal
de Araújo, citando Celso Antônio Bandeira de Mello, para o qual “o funcionário se encontra debaixo
de uma situação legal, estatutária, que não é produzida mediante um acordo de vontades, mas imposta
unilateralmente pelo Estado, e, por isso mesmo, suscetível de ser, a qualquer tempo, alterada por ele sem
que o funcionário possa se opor...” (Araújo, Francisco Rossal. “A Relação de Trabalho na Administração
Pública”, Revista do TRT da 4a Região, Porto Alegre, n. 25, 1992, p. 44.

203
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

importante, “o da bilateralidade do vínculo funcional, verdadeira contrariedade para


os administrativistas clássicos”.25
No campo do direito do trabalho, na esteira de uma cada vez mais presente
participação do Estado em atividades antes restritas ao setor privado, assistimos a
uma verdadeira “celetização” de relações antes marcadas pelo regime estatutário.
Passaram a fazer pouco sentido as doutrinas que negavam ao servidor público direitos
de natureza contratual26.
Superando uma noção muito restrita de “interesse público”, na esteira das moder-
nas Constituições, a Carta Magna brasileira reconhece que o interesse público se
encontra também na base dos direitos fundamentais dos trabalhadores, entre os
quais estão o direito de sindicalização e o direito de greve27. De tal direito, não se
excluem os servidores públicos, na medida em que o art. 9o da Constituição Federal
assegura o direito de greve a todos os trabalhadores, não discriminando os servido-
res públicos. Da mesma forma, não há dúvidas de que os servidores públicos civis
gozam de direito de sindicalização (art. 37, VI, CF) , já que, quanto ao militares,
há expressa proibição (art. 42, § 5o, CF)28.
Quando da edição da Lei no 8.112/1990, que institui o regime único dos ser-
vidores públicos civis, foram previstos, pelo menos, dois pontos importantes que
significavam um avanço no estabelecimento dos direitos sindicais dos trabalhadores
da Administração Pública: o direito à negociação coletiva e ao dissídio coletivo (art.
240, alíneas d e e). Entretanto, o STF afastou esses avanços através de ADIn no
492-1, que, já liminarmente, entendeu pela inconstitucionalidade da extensão aos
servidores públicos da Administração direta dos direitos à negociação coletiva e ao
ajuizamento de dissídio coletivo, decisão posteriormente confirmada no mérito29.
O fundamento da decisão remete à superada teoria da unilateralidade30.

25. Carlos Simões (“Direitos dos Servidores no Regime Jurídico Único e Desenvolvimento da Bilateralidade
na Constituição Federal”, Revista LTr, 55-04/413, citado em Machado, Pedro Maurício. “Servidores Públicos
Federais. Regime Jurídico Único. Competência da Justiça do Trabalho”, Caderno Especial da Fenastra,
Federação Nacional das Associações e Sindicatos dos Servidores da Justiça do Trabalho, Florianópolis,
1991, p. 7.
26. “Passando (o Estado) a competir no campo na forma de empresas ou patrimônios explorados pelo
poder público, seja ele mesmo, diretamente, como gestor de mão de obra que o serve, viu-se gradual e
sucessivamente movendo-se em círculos concêntricos, enredado nas teias da legislação trabalhista” (Vilhena,
Paulo Emílio R., Contrato de Trabalho com o Estado, São Paulo, LTr, 2002, p. 14).
27. Coelho, Rogério Viola. A Relação de Trabalho com o Estado. Ed. São Paulo, LTr, 1994, p. 70.
28. Quanto a determinadas categoriais, ditas sensíveis (militares, funcionários de alto escalão), a OIT
entende justificável a existência de restrições aos direitos de direito de sindicalização e de greve.
29. Comentamos o tema e o veto do Presidente José Sarney, “derrubado” no Congresso Nacional, em
“Direitos e Sonhos – além dos limites do orçamento”, in Fraga, Ricardo Carvalho, Direito e Castelos, São
Paulo: LTr, 2002, p. 9.
30. “Para ser o resultado de uma negociação coletiva exigível juridicamente, deve ser transformada em ato

204
9. O Estado e a greve:… | Carvalho Fraga / Alberto de Vargas

Paradoxalmente, passou a existir uma categoria de trabalhadores a que são reco-


nhecidos os direitos de sindicalização e de greve, mas que não possuem direito a
negociar coletivamente31. Como bem aponta Fernando Belfort,

os servidores públicos da Administração direta acabaram, na prática, sendo expur-


gados, através da interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal, de seus direitos
constitucionais, na medida em que, não podendo exercer o direito de negociação,
os seus sindicatos passaram a atuar exclusivamente como forma de pressão para a
alteração da legislação32 .

Na mesma linha de negação dos direitos sindicais dos servidores públicos, o


Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Mandado de Injunção no 20, apre-
ciando a autoaplicabilidade do art. 37, VI, da Constituição Federal, decidiu que

o preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor público civil


constitui norma de eficácia meramente limitada, desprovida, em consequência, de
autoaplicabilidade, razão pela qual, para atuar plenamente, depende da edição de
lei complementar exigida pelo próprio texto da constituição. (MI no 20, Rel. Min.
Celso de Mello, DJ de 22/11/1996, p. 45690).

As oscilações da doutrina e da jurisprudência sobre o direito de negociação


coletiva e de greve dos servidores públicos não impediram que, no mundo da vida,
eclodissem inúmeras greves de servidores públicos e que, na prática, houvesse nego-
ciação entre os entes públicos e os grevistas, ocorrendo na realidade o que é negado
pelo ordenamento jurídico nacional. Provavelmente, as primeiras negociações neste
âmbito e após a Constituição de 1988 tenham ocorrido na cidade de São Paulo, ao
tempo da Prefeita Luiza Erundina.
Os impasses mais significativos ocorreram, emblematicamente, quanto ao
desconto/compensação do salário relativo aos dias de não trabalho dos grevistas
em decorrência da paralisação. Buscando enfrentar sucessivas greves no serviço
público, o Governo Federal editou, o Decreto no 1.480/1995, o qual, a pretexto de
regular o art. 37, VI, da Constituição Federal, proibia o abono, a compensação e

administrativo válido, exarado por autoridade competente (...) sobre restrições, também, do entendimento
cultural doutrinário e jurisprudencial dominante no sentido que a unilateralidade do estabelecimento
das condições de trabalho no setor público, pelo Administrador, seria de natureza ontológica do mesmo”
(Belfort,Fernando. Apontamentos de Direito Coletivo, São Luís, Lithograf, 2005, p. 81).
31. Desconhece-se, assim, a natureza instrumental do direito à sindicalização e do direito de greve –
institutos que pressupõem o reconhecimento, pelo direito, da existência de conflitos coletivos de interesses
e que se destinam à viabilização da negociação coletiva, aceita universalmente como a forma mais elevada
para solucioná-los” (Coelho, op.cit., p. 30).
32. Belfort, op. cit., p. 82.

205
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

o cômputo para tempo de serviço e para qualquer vantagem das faltas decorrentes
de paralisação de servidor público em movimento de paralisação de serviços públi-
cos. Tendo por base tal regulamentação, o Poder Executivo à época procedeu ao
desconto dos salários dos grevistas relativamente aos dias de paralisação, contra o
que as entidades sindicais dos servidores públicos ingressaram em juízo, propondo
mandados de segurança que terminaram exitosos, suspendendo o descontos sala-
riais. O Judiciário, então, reconheceu a ilegitimidade dos procedimentos baseados
em “ato normativo de baixo escalão” que não poderia “dispor de forma contrária
ao texto magno, estabelecendo restrições e direitos e impondo sanções”33 Outras
decisões entenderam pela inaplicabilidade do referido decreto em decorrência da
impossibilidade de “reconhecimento da ilegalidade da greve”.34
No mesmo processo, em outra linha argumentativa, entendeu o julgador que
não poderia haver descontos salariais decorrentes de faltas por greve em situações em
que a paralisação ainda não havia terminado e, assim, não cabia ao poder público
descontar o salário dos servidores sem, antes, permitir-lhes o exercício do devido
processo, vulnerando a garantia do art. 5o, LV, da CF e resvalando para o “abuso,
porque nega aos servidores o devido processo e sonega-lhes os alimentos, estes impres-
cindíveis para a manutenção própria e da família”.
Tais decisões evidenciam a perplexidade gerada pela insegurança jurídica criada
pelo vazio legislativo decorrente da omissão do Legislativo em regulamentar o direito
de greve dos servidores públicos. De um lado, o administrador se via impedido de
descontar os dias de greve e punir grevistas que participassem de greve abusiva –
mesmo porque nem sequer havia base normativa para declaração da abusividade
da greve. Por outro lado, os grevistas se viam privados de negociar coletivamente
(mesmo os salários dos dias de paralisação) e, assim, dar consequência ao movi-
mento paredista. As soluções para os movimentos de greve de servidores públicos
terminavam, invariavelmente, em acordos informais e beirando à ilegalidade, onde
o administrador se comprometia a buscar os meios para o atendimento das reivin-
dicações dos grevistas, enquanto estes se comprometiam em compensar os dias de
falta decorrentes da paralisação.

33. Mandado de Segurança no 2000.34.00.018227-1, Impetrante: Confederação Nacional dos Trabalhadores


em Seguridade Social – CNTSS e outros; impetrado: Coordenador de Recursos Humanos do Ministério
do Orçamento e Gestão, Oitava Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, Juiz Márcio Barbosa Maia.
34. “Se faltam parâmetros para o exercício do direito de greve, falta que não se pode creditar ao universo
dos servidores, cabia à Administração, primeiro, obter a declaração de ilegalidade, na sede e foro próprios,
para só então, aplicar as sanções cabíveis” (Mandado de Segurança no 2000.19402-6, impetrante Federação
Nacional dos Sindicatos de Trabalhadores em Saúde e Previdência Social – Fenasps e impetrado Coordenador
de Recursos Humanos do Ministério do Orçamento e Gestão – MOG e outros, Nona Vara da Seção
Judiciária do Distrito Federal, Juiz Antonio Correa.

206
9. O Estado e a greve:… | Carvalho Fraga / Alberto de Vargas

Os impasses levaram a incontáveis manifestações pela urgência quanto à regu-


lamentação do direito de greve previsto na norma constitucional35.
Entretanto, ainda que vários projetos de lei tenham sido apresentados ao longo
dos últimos 19 anos36, o Congresso Nacional deixou de editar lei a respeito, seja lei
complementar, seja lei ordinária37.

4. O julgamento do direito de greve


no serviço público pelo STF
Ante esse verdadeiro clamor, finalmente, o STF – que já desde 1994 (data do
julgamento), por ocasião da apreciação do Mandado de Injunção no 20, já havia
denunciado a omissão legislativa em regulamentar o direito de greve, porém sem
avançar e colmar a lacuna legislativa – revisando o posicionamento anterior, decidiu
pela adoção da lei de greve do setor privado como regulamentação das greves do
setor público (Mandados de Injunção, nos 670, 708 e 712)38.
Conforme voto condutor do Ministro Gilmar Ferreira Mendes39, acolheu-se a
pretensão dos impetrantes no sentido de que, após um prazo de 60 dias para que
o Congresso Nacional legisle sobre a matéria, caso não o faça, determina-se que,
solucionando a omissão legislativa, “se aplique a Lei no 7.783, de 28 de junho de
1989, no que couber”, enquanto a omissão não seja devidamente regulamentada por
Lei específica para os servidores públicos”.
Na mudança drástica da posição anterior – que meramente sinalizava ao
Congresso Nacional a omissão legislativa, destaca-se a clara preocupação da Corte
Constitucional em dar efetividade a norma fundamental que assegura o direito de
greve aos servidores públicos, dando cobro à inércia abusiva dos poderes constituídos
que, por dezenove anos, frustrou “a eficácia de situações subjetivas de vantagem
reconhecidas pelo texto constitucional”. Segundo o Ministro Celso de Mello,

35. A respeito do assunto a reportagem, por Marcos Cézari, “Falta de lei emperra greve no serviço público”,
Correio Sindical Mercosul, 31/7/2005, acessado em 01/12/2009, disponível em <http://www.sindicato-
mercosul.com.br/noticia02.asp?noticia=25548>.
36. Um dos primeiros, o Projeto de Lei Complementar no 56, de 1989, de autoria do Deputado Ruy Nedel.
37. Por força da Emenda Constitucional no 19/1998, o art. 37, VII, foi alterado, passando a não mais exigir
regulamentação do direito de greve por lei complementar, mas apenas por lei ordinária.
38. MI no 670, Rel. Gilmar Mendes. Impetrante: Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Estado do
Espírito Santo – Sindpol; Impetrado: Congresso Nacional; MI no 708, Rel. Gilmar Mendes, Impetrante:
Sintem – Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Município de João Pessoa; Impetrado: Congresso
Nacional; MI no 712, Rel. Eros Grau. Impetrante: Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do
Estado do Pará – Sinjep. Impetrado: Congresso Nacional. Data de Julgamento: 25/10/2007.
39. Tal solução já havia sido preconizada pelo Ministro Marco Aurélio Mendes de Farias Mello, já por
ocasião do Mandado de Injunção no 20, no julgamento ocorrido em 19/05/1994. Da mesma forma, o
Ministro Carlos Velloso, no MI no 631 (Rel. Ilmar Galvão, DJ 02/08/2002).

207
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

revela-se essencial que se estabeleça, tal como sucede na espécie, a necessária cor-
relação entre a imposição constitucional de legislar, de um lado, e o consequente
reconhecimento do direito público subjetivo à legislação, de outro, de forma que,
presente a obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos legislativos,
tornar-se-á possível não só imputar comportamento moroso ao Estado (...) mas,
o que é muito mais importante ainda, pleitear, junto ao Poder Judiciário, que
este dê expressão concreta, que confira efetividade e que faça atuar a cláusula
constitucional tornada inoperante por um incompreensível estado de inércia
governamental”.

Não pode haver dúvidas de que a decisão do STF se dá num contexto de garantia
dos direitos subjetivos dos trabalhadores do serviço público ao exercício do direito
de greve assegurado constitucionalmente, mas até então, negado pela inércia do
Legislativo e do Executivo40. É nesse espírito de extensão à significativa parcela
dos trabalhadores dos mesmos direitos à luta coletiva pacífica já assegurados aos
trabalhadores da iniciativa privada que se deve interpretar a aplicação à greve no
serviço público das normas atinentes à greve do setor privado.
Por outro lado, também visível ter pesado na decisão do Supremo a urgência de
que as paralisações no serviço público tivessem algum parâmetro para declaração
ou não de sua eventual abusividade, forma constitucional de restrição do exercício
do direito de greve pelo Poder Judiciário em caso de paralisações que, entre outras
formas de abuso de direito, desatendam o princípio da boa-fé negocial, que termi-
nem por violar outros direitos fundamentais ou que atinjam seriamente o direito de
terceiros, em especial em serviços essenciais ou em desatendimento de necessidades
inadiáveis da comunidade41.
Assim, no entendimento majoritário do STF, trata-se de construir, para o serviço
público, um conceito de “serviços essenciais” que, mais do que uma repetição do
contido na Lei 7.783/1989, assegure o direito da população a “serviços públicos
adequados e prestados de forma contínua”, em atendimento ao art. 9o, caput c/c art.
37, VII, da CF). Parece claro que a amplitude dessa limitação ao exercício do direito

40. “Evidentemente, não se outorga ao legislador qualquer poder discricionário quanto à edição ou não de
lei disciplinadora do direito de greve. O legislador poderá adotar um modelo mais ou menos rígido, mais
ou menos restritivo do direito de greve no âmbito do serviço público, mas não poderá deixar de reconhecer
o direito previamente definido na Constituição” (voto do Ministro Gilmar Mendes).
41. Significativo, no voto condutor do Ministro Gilmar Mendes: “Mencione-se, a propósito, episódios
mais recentes relativos à paralisação dos controladores de voo do país; ou, ainda, no caso da greve dos
servidores do Judiciário do Estado de São Paulo, ou dos peritos do Instituto Nacional de Seguridade Social
(INSS), que trouxeram prejuízos irreparáveis a parcela significativa da população dependente desses serviços
públicos. A não regulação do direito de greve acabou por propiciar um quadro de selvageria com sérias
consequências para o Estado de Direito.”

208
9. O Estado e a greve:… | Carvalho Fraga / Alberto de Vargas

de greve pelo reconhecimento da necessidade de continuidade de determinados


serviços públicos será feita, caso a caso, jurisprudencialmente, na medida em que
“de acordo com as peculiaridades de cada caso concreto e mediante solicitação de
órgão competente, seja facultado ao juízo competente impor a observância a regime
de greve mais severo em razão de tratar-se de serviços ou atividades essenciais nos
termos dos já mencionados arts. 9o e 11 da Lei no 7.783/1989” (voto do Min. Gilmar
Mendes).
O disciplinamento da greve em serviços públicos que tenham características afins
aos “serviços ou atividades essenciais” deve ser tão ou mais severo que o dispensado
aos serviços privados ditos “essenciais”. Fica claro que, ao contrário do art. 10 da Lei
no 7.783/1989, não se está preso a um arrolamento exaustivo de “serviços essenciais”
(numerus clausus)42, mas trata-se de uma orientação para construção pretoriana de
uma regulamentação provisória que, identificando, no caso concreto, a similariedade
com as situações previstas na norma legal (imperativo de atendimento de necessi-
dades inadiáveis da comunidade que, em caso de não atendimento, coloquem em
“perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população” – Lei no
7.783/1989, art. 11), preserve os interesses maiores da coletividade mesmo que à custa
de alguma restrição ao exercício do direito fundamental de greve.
Estamos, aqui, claramente ante a possível colisão entre dois valores juridicamente
protegidos pela Constituição Federal, o que exige do intérprete uma lógica distinta
da própria à resolução dos conflitos de normas. Se neste caso, não se admite a coe-
xistência no mesmo sistema jurídico de duas normas contraditórias entre si, quando
se trata de conflito entre dois princípios constitucionais, não se aplica a lógica da
exclusão. Em tal caso, a regra é exatamente o oposto: a da coexistência e da harmonia
dos princípios colidentes, através do mecanismo da ponderação. Ou seja, em vez da
eliminação de um dos termos contraditórios, busca-se o equilíbrio dos contrários, a
convivência possível entre dois valores essenciais ao sistema constitucional, de modo
que a harmonização de ambos no caso concreto seja a reafirmação de ambos, ainda
que limitados reciprocamente em sua eficácia43.
Sem dúvida, trata-se de um difícil equilíbrio, mesmo em face de greves no setor
privado, e que se torna ainda mais problemático quando ocorrem greves no setor
público.

42. “Pela complexidade e variedade dos serviços públicos e atividades estratégicas típicas de Estado, há
outros serviços públicos, cuja essencialidade não está contemplada pelo rol dos arts. 9o a 11 da Lei no
7.783/1989. Para fins desta decisão, a enunciação do regime fixado pelos art. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989
é apenas exemplificativa (‘numerus apertus’)”. (Voto do Ministro Gilmar Mendes).
43. A esse respeito, ver Robert Alexy, Teoría de los Derechos Fundamentales, Madrid, Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, 2001, p. 112.

209
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

No voto do Ministro Joaquim Barbosa, por exemplo, são citados, como exemplos
da insuficiência da aplicação analógica da Lei no 7.783/1989 ao setor público, a
ausência de regulação específica quanto à continuidade dos serviços judiciais para
garantia do habeas corpus (art. 5o, LXVIII, CF); quanto à continuidade dos servi-
ços administrativos no que tange ao fornecimento de certidões (art. 5o, XXXIII,
CF); quanto à continuidade dos serviços do setor de saúde, de forma que não se
comprometa o direito de todos à vida (art. 5o, caput. CF)44 e quanto à continuidade
dos processos eleitorais. Certamente, estes são apenas alguns exemplos de como a
greve no serviço público pode, especificamente, ser causa de violação de direitos
fundamentais da população no que se refere à continuidade de serviços essenciais.
Na tentativa de estabelecer algum balizamento para essa difícil tarefa de pon-
deração de princípios constitucionais, o voto do Min. Gilmar Mendes levou em
consideração algumas propostas legislativas que tramitam no Congresso Nacional
para estabelecer uma regulamentação provisória para a greve dos servidores públicos,
tomando por base a lei de greve para o setor privado (Lei no 7.783/1989)45. Assim,
comparando tais anteprojetos e o texto da Lei no 7.783/1989, o voto do Min. Gilmar
Mendes ponderou, entre outros aspectos, algumas possibilidades interpretativas na
aplicação analógica da lei de greve ao serviço público:
– a aplicabilidade integral da norma constitucional quanto a competir aos ser-
vidores públicos, nos termos e nos limites da lei, decidir sobre a oportunidade de
exercer o direito de greve e sobre os interesses que devam por meio dele defender;
– que a prerrogativa de convocar greve é das entidades sindicais, em assembleia-
geral convocada conforme seus estatutos;
– que, tratando-se de serviços essenciais, quando da deflagração da greve, o prazo
para comunicação prévia da data de seu início deve ser, pelo menos, de 72 horas;
– tal como ocorre no setor privado, em caso de greve em serviços considerados
essenciais em que não se observem as garantias estabelecidas em lei, a Administração
poderá proceder à contratação de pessoal por tempo determinado ou de serviços
de terceiros;
– que os dias de greve sejam de suspensão do contrato de trabalho e, assim, não
há falar em pagamento de salários. Entretanto, tratando-se de matéria a ser decidida

44. Em relação aos serviços de saúde, reconhecendo que, atualmente, em alguns locais, o funcionamento
“regular e pleno de tais serviços já não atende ao mínimo exigido para assegurar o direito à vida”. O voto
do Ministro chega a admitir que há, “como consequencia dessa orientação, a possibilidade de virem a ser
inviáveis, por exemplo, greves que resultem em paralisação ou redução dos mesmos”.
45. Citam-se, expressamente, os anteprojetos de Lei no 4.497/2001 (Dep. Rita Camata), no 5.662/2001
(Dep. Airton Cascavel), no 6.032/2002 (de autoria do Executivo), no 6.141/2002 (Dep. Iara Bernardi), no
6.668/2002 (Dep. Elcione Barbalho), no 6.775/2002 (oriundo da Comissão de Legislação Participativa),
no 1.950/2003 (Dep. Eduardo Paes), no 4.497/2001 (Dep. Francisco Rodrigues).

210
9. O Estado e a greve:… | Carvalho Fraga / Alberto de Vargas

no julgamento do dissídio de greve, caberá ao Tribunal, apreciando a questão,


entender pelo pagamento dos dias de paralisação46;
– configuram-se abuso do direito de greve, entre outras condutas, a recusa à
prestação de serviços inadiáveis e a manutenção de greve após celebrado acordo ou
decisão judicial, com as sanções correspondentes.
É de se citar, no voto do Min. Marco Aurélio, a tentativa de criar uma verda-
deira “Carta de princípios e regras”, de onde se extraem, além das normas citadas
anteriormente, também as que seguem:
– a suspensão da prestação dos serviços deve ser temporária, pacífica, podendo
ser total ou parcial;
– a paralisação dos serviços deve ser precedida de negociação ou tentativa de
negociação;
– a entidade dos servidores públicos representará os interesses dos trabalhadores
nas negociações perante a Administração e o Poder Judiciário;
– são assegurados aos grevistas, dentre outros direitos, o emprego de meios pací-
ficos tendentes a persuadir ou aliciar os servidores a aderirem à greve e à arrecadação
de fundos e livre divulgação do movimento;
– em nenhuma hipótese os meios adotados pelos servidores e pela Administração
poderão violar ou constranger os direitos e garantias fundamentais de outrem;
– é vedado à Administração adotar meios para constranger os servidores ao
comparecimento ao trabalho ou para frustrar a divulgação do movimento;
– as manifestações e atos de persuasão utilizados pelos grevistas não poderão
impedir o acesso ao trabalho, nem causar ameaça ou dano à propriedade ou pessoa;
– durante o período de greve, é vedada a demissão de servidor fundada em fato
relacionado à paralisação, salvo se se tratar de ocupante de cargo em comissão de
livre provimento e exoneração;
– é lícita a demissão ou a exoneração de servidor na ocorrência de abuso do
direito de greve;
– durante a greve, a entidade representativa dos servidores ou a comissão de
negociação, mediante acordo com a Administração, deverá manter em atividade
equipes de servidores com o propósito de assegurar a prestação de serviços essenciais
e indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da coletividade;
– a responsabilidade pelos atos praticados durante a greve será apurada, conforme
o caso, nas esferas administrativa, civil e penal.

46. Em sentido diverso, note-se que, em muitos dos anteprojetos já referidos, os dias de greve são contados
como de efetivo exercício, inclusive remuneratório, desde que, encerrada a greve, as horas não trabalhadas
sejam repostas de acordo com cronograma estabelecido conjuntamente pela Administração e pelos servidores.

211
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Por fim, na delicada questão sobre quem deverá julgar o conflito, o STF adotou
“parâmetros institucionais e constitucionais de definição de competência, provisória e
ampliativa, para a apreciação de dissídios de greve instaurados entre o Poder Público
e os servidores com vínculo estatutário”. Assim, em linhas gerais, pode-se dizer que:
– se a paralisação ocorrer em âmbito nacional, ou abranger mais de uma região
da Justiça Federal, ou ainda abranger mais de uma unidade da Federação, a com-
petência será do STJ, por aplicação analógica do art. 2o, I, a, da Lei no 7.701/1988;
– se a controvérsia estiver adstrita a uma única região da Justiça Federal, a
competência será dos Tribunais Regionais Federais (aplicação analógica do art. 6o,
da Lei no 7.701/1988);
– para os servidores estatutários estaduais ou municipais, em caso de controvérsia
restrita a uma unidade da Federação, a competência será do respectivo Tribunal de
Justiça (também por aplicação analógica do art. 6o, da Lei no 7.701/1988).

5. A partir da decisão do STF


Há de se reconhecer o notável esforço do STF, já que a transposição das normas
relativas ao direito de greve, previstas para os trabalhadores civis do setor privado,
para o âmbito do serviço público, não se faz de forma simples. Nesse sentido, o alerta
do Ministro Ricardo Lewandowski de que “as consequências e implicações para a
sociedade de uma greve de servidores públicos são distintas daquelas produzidas
por uma paralisação de empregados na área privada”, o que, segundo o Ministro,
pode e deve “ensejar tratamento diferenciado”.
Porém, a necessária cautela na adequação do direito aplicável a situações real-
mente distintas não deve paralisar a operação analógica que reconhece que, guar-
dadas as devidas particuliaridades de cada fenômeno, a greve no setor público não
se mostra tão distinta da greve no setor privado, especialmente quando esta acon-
tece nos chamados serviços essenciais, já que ambas ameaçam a continuidade da
prestação de serviços inadiáveis à comunidade, não se justificando um tratamento
essencialmente distinto em situações análogas (permissão em um; proibição ou
grave restrição em outro).
De fato, alguns pontos merecem alguma ponderação.
Em primeiro lugar, em relação à competência, tratando expressamente a decisão
do STF de conflitos entre Administração e servidores estatutários, parece claro que
a competência em relação aos servidores celetistas seja a da Justiça do Trabalho.
Porém, mesmo em relação aos estatutários, há de se analisar criticamente a posição
do STF, pois afasta a competência da Justiça especializada justamente na solução
de conflitos coletivos de trabalho.

212
9. O Estado e a greve:… | Carvalho Fraga / Alberto de Vargas

Antonio Álvares da Silva afirma, inclusive, que

No Direito Coletivo, as partes são os sindicatos (art. 8o, VI, da CF) ou, no máximo
sindicato e empresa(s) e o objeto do conflito não é o direito posto, mas o direito a
ser criado. Não é o “ius factum” mas o “ius condendum”, o direito a ser constituído.
Há, pois, fundamental diferença que importa em metodologia própria dos dois
ramos do Direito do Trabalho, que são estudados autonomamente pela doutrina
e expostos distintamente nos livros e manuais. São profundamente diferentes os
dissídios para reivindicar um direito subjetivo garantido por lei e dissídios que visam
criar a própria lei.”47

De outra parte, a decisão do STF sinaliza para uma posição algo rígida em
uma aproximação pouco justificada entre “serviços essenciais” e serviço público.
Se parece correto que os conceitos da lei de greve do setor privado são insuficientes
para abarcar as particularidades do setor público, a definição de que “todo serviço
público é essencial” (especialmente contida no voto do Min. Joaquim Barbosa) parece
excessiva em face do recomendado pela Organização Internacional do Trabalho.
Quanto aos serviços mínimos de funcionamento, deixou o STF de indicar
mais claramente as formas de fixação destes, que, do ponto de vista das normas
internacionais – e da própria legislação brasileira –, devem ser objeto de negociação
prévia da qual participem os próprios trabalhadores. Conforme a OIT, na fixação
desse serviço mínimo, dever-se-ia atender, pelo menos, duas condições: a) fixar, real
e exclusivamente, um serviço mínimo, quer dizer, um serviço limitado às atividades
estritamente necessárias para cobrir as necessidades básicas da população ou satis-
fazer as exigências mínimas do serviço, sem menoscabar a eficácia dos meios de
pressão; b) dado que este sistema limita um dos meios de pressão essenciais de que
dispõem os trabalhadores para defender seus interesses econômicos e sociais, suas
organizações deveriam poder participar, se assim o desejarem, na definição desses
serviços mínimos, da mesma forma que os empregadores e as autoridades públicas.
Diz, ainda, da “suma conveniência” de que as negociações sobre a definição e a
organização do serviço mínimo não se celebrem durante os conflitos de trabalho,
“a fim de que todas as partes interessadas possam negociar com a perspectiva e a
serenidade necessárias”48.
Por outro lado, a decisão do STF deixa de reconhecer que, do ponto de vista
da OIT e dos tratados internacionais, toda restrição ao direito de greve deve ser

47. Silva, Antonio Álvares da. “Servidor Público Competência da Justiça do Trabalho para o Julgamento
de Conflitos Coletivos de Trabalho dos Servidores Públicos” Disponível em: <http://www.revistas.unifacs.
br/index.php/redu/article/view/442>. Acessado em: 01/12/2009.
48. OIT, 1994, verbete 161.

213
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

equilibrada pela adoção concomitante dos chamados “mecanismos de compensa-


ção” ou “garantias compensatórias”, de forma que “sejam compensadas as restrições
impostas a sua liberdade de ação durante os conflitos que possam surgir“49.
Um dos mecanismos compensatórios mais importante é justamente o da adoção
de “procedimentos de conciliação e arbitragem adequados, imparciais e rápidos em
que os interessados possam participar em todas as etapas e em que os laudos ditados
sejam aplicados por completo e rapidamente”50. No caso brasileiro, onde a “judicia-
lização” do conflito coletivo é tradicional, certamente a revisão do entendimento do
STF quanto à possibilidade de ajuizamento de dissídio coletivo pelos sindicatos de
servidores públicos representaria um passo extremamente relevante, especialmente
para as categorias de trabalhadores públicos em serviços essenciais. Como bem diz
Oscar Ermida Uriarte,
tal vez en este terreno, el arbitraje obligatorio que, de regla, resulta incompatible con
el derecho de huelga, podría significar una garantía sustitutiva para los trabajadores,
siempre que fuera rápido, participativo y de acatamiento verdaderamente obligatorio
para ambas partes en conflicto, aun cuando una de estas sea el Estado”51.

No entender da OIT, não há falar em impossibilidade de negociação pela vin-


culação do Administrador ao orçamento aprovado pelo Legislativo, uma vez que,
no entender de sua Comissão de Perito sobre Liberdade Sindical, tal fato “não tem
como consequência impedir a aplicação de um laudo ditado por um tribunal de
arbitragem obrigatório”52. Tanto é assim que, na prática, a negociação já ocorre
entre Administração e grevistas, de forma informal ou “à brasileira”, no dizer do
ex-Ministro do TST José Luciano Castilho Pereira53.
Como bem lembra o voto do Ministro Marco Aurélio,
a negociação coletiva tem abrangência que extrapola a simples concessão de direitos,
e exclui a de benesses. Pode mostrar-se como meio hábil até mesmo ao encaminha-
mento de projeto de lei contendo as condições de trabalho almejadas (...) impossível
é deixar de admitir que a negociação coletiva pode visar ao afastamento do impasse,
do conflito seguido de greve, mediante a iniciativa, exclusiva do Executivo, de enca-
minhar projeto objetivando a transformação de lei do que acordado na mesa de
negociações. (...) Nem mesmo o Estado, do qual é esperado procedimento exemplar,

49. OIT, 2006, verbete 595.


50. OIT, 2005, verbete 596.
51. Uriarte, Oscar Ermida. Op. cit., p. 128.
52. OIT, 2005, verbete 597.
53. Citado em Ferreira, Duvanier Paiva e outros. “Negociação Coletiva de Trabalho no Serviço Público
Brasileiro”. Disponível em <http://www.slideshare.net/CharlesMoura/negociao-coletiva-de-trabalho-no-
servio-pblico>. Acessado em: 01/12/2009.

214
9. O Estado e a greve:… | Carvalho Fraga / Alberto de Vargas

pode prescindir desse instrumento viabilizador da paz social que é a negociação


coletiva, no qual, para a busca do entendimento global, geralmente, coloca em plano
secundário interesses isolados e momentâneos.

Em outro estudo, lembramos Pinho Pedreira, ao comentar a situação da


Inglaterra, França, com possibilidade de modificações na remuneração; Suécia,
EUA, com “alguma forma de negociação” prevista na legislação de 39 Estados em
1981; Japão, Itália, Alemanha, com “consulta oficial antes da intervenção legislativa”;
Espanha, Venezuela, Peru, com negociação “desde que não relacionados com salá-
rios”, e Argélia. Entre nós, existiria, no mínimo, a situação prevista na Constituição
Federal, quanto ao art. 39, § 3o, e o art. 7o, inciso XXVI.

215
10
A efetivação do direito à informação
no meio ambiente do trabalho:
contribuições do pensamento sistêmico,
da teoria da complexidade e
do estudo dos riscos

PIERO ROSA MENEGAZZI E JOÃO PEDRO SCHMIDT

Introdução
informação ambiental tem se tornado um dos pilares de uma

A tutela efetiva do meio ambiente. Partindo-se da constatação


da importância da informação enquanto relacionada à tutela
ambiental, são analisadas algumas questões referentes à concreti-
zação do acesso a esta informação no âmbito do meio ambiente
laboral, tendo-se como marco referencial a sociedade brasileira con-
temporânea. Para tanto, são tomadas algumas contribuições teóricas
advindas do pensamento sistêmico, da teoria da complexidade e do
estudo dos riscos, utilizadas como instrumentos para a efetivação
da informação ambiental trabalhista.

1. O relevo da noção de informação


na seara ambiental
A importância da informação enquanto relacionada ao conhe-
cimento não é fato novo nas sociedades. Precisando-se o que se
entende por informação, trazem-se à colação dois entendimentos
sobre o tema. O primeiro, adotado por Manuel Castells com base na

217
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

definição operacional de informação sustentada por Porat, salienta que “Informação


são dados que foram organizados e comunicados”1.
Já o segundo entendimento, haurido dos domínios da ciência cibernética e menos
restritivo do que o primeiro, tem como vantagem o resgate da origem etimológica
da palavra informação. De acordo com este segundo ponto de vista:

A palavra latina informare, de onde vem a outra, informação, significa dar forma,
ou aparência, pôr em forma, formar, criar, mas também representar, apresentar,
criar uma ideia ou noção. É possível compreender a informação em geral como algo
que é colocado em forma, em ordem. A informação significa a colocação de alguns
elementos ou partes – sejam materiais, ou não materiais – em alguma forma, em
algum sistema classificado; significa a classificação de alguma coisa. (...)
A informação, que está ligada à organização, está ligada também à conservação e
transmissão desta organização2 . (grifado no original)

Ademais, tais entendimentos não são aqui trazidos com intuitos conceituais
definitivos e exclusivos de outras noções sobre o tema, que comporta um sem-
número de significados. Apenas se teve o intento de buscar algumas noções mais
precisas sobre este fascinante assunto que é a informação, cujo estudo tem o mérito
– e ao mesmo tempo o risco – de afastar seus pesquisadores dos portos seguros da
dogmática tradicional baseada em conceitos supostamente completos e herméticos.
Os temas informação, organização social, estruturas de poder, desenvolvimento
tecnológico, dentre outros, são elementos que se misturam para formar a socie-
dade informacional. Sua interação forma o amálgama de um novo arranjo social
que absorve seus elementos em um novo composto, diferente de seus constituintes
individualmente considerados e que, ao mesmo tempo, potencializa ao extremo
cada um deles.
Tomam-se aqui, como referencial teórico, os delineamentos trazidos por Manuel
Castells em estudo paradigmático sobre a sociedade informacional. Partindo da
diferenciação entre sociedade da informação e sociedade informacional, Castells
apresenta a seguinte construção teórica, cujos termos citam-se literalmente pela
profundidade de seu significado:
Gostaria de fazer uma distinção analítica entre as noções de “sociedade da informa-
ção” e “sociedade informacional” com consequências similares para economia da
informação e economia informacional. O termo sociedade da informação enfatiza

1. Castells, Manuel. A era da informação: economia, sociedade e cultura – Volume 1: A sociedade em rede.
Trad. Roneide Venâncio Majer. 11. ed. São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 64, nota 24.
2. Zeman, Jirí. Significado filosófico da noção de informação. In: Wiener, N. et. al. O conceito de informação
na ciência contemporânea. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1970, p. 156-159, passim.

218
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

o papel da informação na sociedade. Mas afirmo que informação, em seu sentido


mais amplo, por exemplo, como comunicação de conhecimentos, foi crucial a todas
as sociedades, inclusive à Europa medieval que era culturalmente estruturada e, até
certo ponto, unificada pelo escolasticismo, ou seja, no geral uma infraestrutura inte-
lectual (ver Southern, 1995). Ao contrário, o termo informacional indica o atributo
de uma forma específica de organização social em que a geração, o processamento e
a transmissão da informação tornam-se as fontes fundamentais de produtividade e
poder devido às novas condições tecnológicas surgidas nesse período histórico. (...)
Por exemplo, uma das características principais da sociedade informacional é a lógica
de sua estrutura básica em redes, o que explica o uso do conceito de “sociedade em
rede”, definido e especificado na conclusão deste volume. Contudo, outros compo-
nentes da “sociedade informacional”, como movimentos sociais ou o Estado, mostram
características que vão além da lógica dos sistemas de redes, embora sejam muito
influenciados por essa lógica, típica da nova estrutura social3.
Delineados os contornos da sociedade informacional, parte-se agora para uma
análise específica da informação e seus desdobramentos sob o ângulo político-
jurídico no âmbito social. No intuito de abordar as implicações informacionais
nas áreas política e jurídica, traz-se à análise a noção de “Estado da informação
democrática de direito”. A expressão é trabalhada por Paulo Affonso Leme Machado
em obra de referência na doutrina brasileira sobre o direito à informação na seara
ambiental. Segundo o autor:
A expressão “Estado da Informação Democrática de Direito” pretende caracterizar
a valorização de um dos direitos fundamentais – informação –, que está também
ligado aos elementos sociais e econômicos do Estado contemporâneo, na vivência
da democracia. Sem informação adequada não há democracia e não há Estado de
Direito. (...)
O conceito de Estado da Informação Democrática de Direito abrange a informação
democrática, onde a isonomia possibilite a todos, sem exceção, acessar a informação
existente, ou recebê-la, em matéria de interesse público ou geral. “Estado de Direito”
porque tanto o acesso como a divulgação da informação não são absolutos, estando
subordinados às normas legais preexistentes e à interpretação e decisão dos tribunais,
nos casos conflitantes4. (grifado no original)

É da imbricação entre os elementos da democracia e da subsunção ao direito,


tendo a informação como pano de fundo, que floresce o Estado da informação
democrática de direito. Mais do que uma mera junção de elementos, e tendo-se em
mente o risco de extravasar as definições de seu próprio autor, a expressão pode ser
3. Castells, Manuel. Op. cit., p. 64-65, nota 30.
4. Machado, Paulo Affonso Leme. Direito à informação e meio ambiente. São Paulo: Malheiros, 2006,
p. 49-50.

219
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

entendida como a sinergia entre esses três componentes – informação, democracia e


direito – que acaba por atribuir a todos eles uma força maior do que se considerados
separadamente, situação esta em que talvez deixem de existir enquanto tais.
Verifica-se que a sociedade informacional é uma realidade, assim como o Estado
da informação democrática de direito abriu um novo horizonte de significados
para a conjugação dos temas informação, democracia e regulação jurídica. Dada a
importância da informação também no que diz respeito aos temas ambientais, nada
mais natural que, no seio do Estado democrático de direito, o direito à informação
passasse a habitar com ares de cidadania os domínios jurídicos.
A regulação jurídica da informação é ampla no direito brasileiro. Guardando
relação com a temática informacional e sua possível articulação com a tutela do meio
ambiente podem ser citados tanto o direito constitucional (arts. 5o, XIV, XXXIII;
7o, XXII; 220; 225, § 1o, VI, dentre outros) quanto o infraconstitucional (Lei no
6.938/1981, arts. 6o, § 3o; 9o, VII, X, XI e XII; e 10, § 1o; Lei no 9.795/1999, art. 3o, V;
Lei no 8.213/1991, art. 19, § 3o; Lei no 8.080/1990, art. 6o, § 3o, V; Lei no 10.650/2003;
CLT; NR’s do Ministério do Trabalho e Emprego; Convenções da OIT etc.).
Dessa forma, cabe partir em busca de meios que proporcionem a efetivação
do direito à informação no meio ambiente do trabalho, já amplamente previsto na
legislação pátria. Em tal tarefa, é necessário, antes de mais nada, ampliar o horizonte
informacional estabelecido, de modo a libertar o intelecto dos grilhões representados
pelo pensamento mecanicista-analítico dominante, deixando livre todo seu potencial
criativo e compreensivo.

2. A ampliação do horizonte informacional: as teorias


sistêmica, da complexidade e da sociedade de riscos
Há muitos meios de se efetivar o direito à informação, o que ocorre também
na seara ambiental. Dentre outros modos, é possível buscar um alargamento do
horizonte informacional estabelecido – calcado em bases mecânico-analíticas – tanto
de emissores quanto de receptores de informações. Dessa forma, almeja-se manter a
percepção humana aberta ao conhecimento de um mundo caleidoscópico, forjado
também pelo próprio ato de conhecer e constituído de elementos intimamente rela-
cionados entre si, avessos a categorias dogmáticas estanques e enumerações taxativas.
O que se pretende aqui é tão só apontar algumas ferramentas úteis nesta emprei-
tada de elastecimento dos limites do âmbito de abrangência informacional. Tais fer-
ramentas são o pensamento sistêmico, a teoria da complexidade e a noção de “risco”.
Iniciando-se com o estudo do pensamento sistêmico, é esclarecedor contrastá-lo com
aquele que pode ser tido como seu oposto, o paradigma mecanicista.

220
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

Importa destacar, ainda, a contribuição científica de René Descartes (1596-1650)


que, um século antes do apogeu do Iluminismo, já havia lançado as bases do pen-
samento racionalista. O estudo da obra de Descartes é relevante na medida em que
a dogmática mecanicista lhe deve muito de sua força. Uma importante síntese do
pensamento cartesiano pode ser encontrada no livro Discurso do Método, publicado
em 1637 e tido como um verdadeiro prefácio à obra do filósofo francês. É nesse
livro que Descartes expõe os célebres princípios de sua filosofia, assim enunciados:
O primeiro era de nunca aceitar coisa alguma como verdadeira sem que a conhecesse
evidentemente como tal; ou seja, evitar cuidadosamente a precipitação e a prevenção,
e não incluir em meus juízos nada além daquilo que se apresentasse tão clara e dis-
tintamente a meu espírito, que eu não tivesse nenhuma ocasião de pô-lo em dúvida.
O segundo, dividir cada uma das dificuldades que examinasse em tantas parcelas
quantas fosse possível e necessário para melhor resolvê-las. O terceiro, conduzir por
ordem meus pensamentos, começando pelos objetos mais simples e mais fáceis de
conhecer, para subir pouco a pouco, como por degraus, até o conhecimento dos
mais compostos; e supondo certa ordem mesmo entre aqueles que não se precedem
naturalmente uns aos outros. E, o último, fazer em tudo enumerações tão completas,
e revisões tão gerais, que eu tivesse certeza de nada omitir5.

Destes princípios destaca-se a busca por uma verdade incontestável, discernível


através de uma dúvida6 constante na atitude científica (primeiro princípio). Também
se verifica a emergência do método analítico, em que a pesquisa se baseia na divisão,
tendo por objetivo a análise do tema pesquisado em uma dimensão individualizada,
dissociada de seu contexto (segundo princípio).
No que diz respeito ao pensamento sistêmico, este se caracterizou, desde cedo,
pelo primado de uma compreensão contextual do objeto em foco. São importantes
os registros de Capra sobre esta primeira etapa do pensamento sistêmico:

O bioquímico Lawrence Henderson foi influente no seu uso pioneiro do termo


“sistema” para denotar tanto organismos vivos como sistemas sociais. Dessa época em
diante, um sistema passou a significar um todo integrado cujas propriedades essen-
ciais surgem das relações entre suas partes, o “pensamento sistêmico”, a compreensão
de um fenômeno dentro do contexto de um todo maior. Esse é, de fato, o significado
raiz da palavra “sistema”, que deriva do grego synhistanai (“colocar junto”). Entender
as coisas sistematicamente significa, literalmente, colocá-las dentro de um contexto,
estabelecer a natureza das suas relações7. (grifado no original)

5. Descartes, René. Discurso do método. Trad. Maria Ermantina de Almeida Prado Galvão. 3a ed. São Paulo:
Martins Fontes, 2007, p. 33-35.
6. Trata-se aqui da chamada “dúvida metódica” que embasa a filosofia de Descartes.
7. Capra, Fritjof. A teia da vida: uma nova compreensão científica dos sistemas vivos. Trad. Newton

221
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Os elementos estudados não existem e, portanto, não podem ser estudados


satisfatoriamente isolados de seu entorno. É justamente para superar tais deficiências
do método analítico que se desenvolve o pensamento sistêmico. As explicações
científicas baseadas em causalidades lineares perfeitamente determináveis claudicam
em meio aos labirintos representados pelas infinitas redes de conexão do mundo
sistêmico. Pode-se dizer, como o fez Ludwig von Bertalanffy, que o problema abor-
dado pela teoria dos sistemas diz respeito às limitações do procedimento analítico
na ciência:
O problema do sistema é essencialmente o problema das limitações dos procedimentos
analíticos em ciência. Este costumava ser expressado por expressões semimetafísicas,
como evolução emergente ou “o todo é mais do que uma soma de suas partes”,
mas tem um claro significado operacional. “Procedimento analítico” significa que
uma entidade investigada se resolve em, e por esta razão pode ser constituída ou
reconstituída a partir de, as partes colocadas juntas, estes procedimentos sendo
entendidos ambos em seu sentido material e conceitual. Este é o princípio básico da
ciência “clássica”, que pode ser circunscrito em diferentes maneiras: resolução em
sequências causais isoláveis, procurando por unidades “atômicas” nos vários campos
da ciência, etc.8.

Estas observações levam a concluir que a concepção sistêmica vem substituir o


antigo método analítico, este podendo ser considerado um paradigma9 da ciência
clássica. Trata-se de uma mudança de foco da ciência, em que não há a destruição
da noção de parte, mas se lhe agregam considerações sobre suas inter-relações com
outras partes que acabam por constituir um todo com características próprias,
oriundas dessas relações. Nas palavras de Bertalanffy, isto implica uma verdadeira
“reorientação no pensamento científico”10.

Roberval Eichemberg. São Paulo: Cultrix, 2006, p. 39.


8. Bertalanffy, Ludwig von. General system theory. New York: George Braziller, 1968, p. 18 (tradução livre).
Conforme consta no original, “The system problem is essentially the problem of the limitations of analytical
procedures in science. This used to be expressed by half-metaphysical statements, such as emergent evolution or
‘the whole is more than a sum of its parts,’ but has a clear operational meaning. ‘Analytical procedure’ means
that an entity investigated be resolved into, and hence can be constituted or reconstituted from, the parts put
together, these procedures being understood both in their material and conceptual sense. This is the basic principle
of ‘classical’ science, which can be circumscribed in different ways: resolution into isolable causal trains, seeking
for ‘atomic’ units in the various fields of science, etc.”.
9. Adota-se a noção de paradigma trazida por Thomas Kuhn que, ligando a ideia de paradigma à
“ciência normal” (estabelecida), confere tal denominação às realizações científicas que partilham de duas
características principais: a) suficiente ineditismo para atrair um grupo duradouro de sectários, afastando-os
de atividades científicas diferentes; e b) abertura que possibilita ao novo grupo de praticantes da ciência
a resolução de uma vasta gama de problemas. A descrição é encontrada em Kuhn, Thomas S. A estrutura
das revoluções científicas. Trad. Beatriz Vianna Boeira e Nelson Boeira. São Paulo: Perspectiva, 2007, p. 30.
10. Bertalanffy, Ludwig von. Op. cit., p. 5.

222
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

Ao contrário do pensamento analítico, que busca a simplificação e o isolamento


do objeto de estudo, a análise sistêmica desvela a existência de uma complexidade
crescente nos diversos fenômenos abordados. O feixe de luz sistêmico ilumina todas
as arestas relegadas à escuridão pelo procedimento analítico, descortinando conexões
antes não alcançadas (ou escamoteadas) pela percepção científica.
A título de síntese, e em conformidade com as definições sobre teoria sistê-
mica apresentadas acima, podem ser apontados alguns critérios fundamentais do
pensamento sistêmico. Segundo Capra11, um desses critérios é a mudança de foco
das partes para o todo, compreendendo-se que a totalidade formada pelo sistema
apresenta propriedades que são características do todo, não podendo ser reduzidas às
propriedades das partes menores. Ainda conforme o mesmo autor, existem diversos
níveis sistêmicos, com a possibilidade da ocorrência de sistemas dentro de sistemas,
com variados graus de complexidade12.
Traçado este panorama geral sobre o pensamento sistêmico, não é difícil per-
ceber suas potencialidades de aplicação na seara ambiental. A partir do momento
em que a teoria sistêmica desvela a existência de um mundo cujos elementos estão
interconectados em diferentes âmbitos, passa-se a considerar as implicações que as
ações de seus diversos componentes têm sobre os demais, localizados em seu entorno
(meio ambiente).
A partir da adoção de uma visão ecológica sistêmica, não serão mais suficientes
informações isoladas e descontextualizadas sobre o meio ambiente. No que concerne
ao ambiente laboral, sua proteção deverá ser feita considerando a interconexão com
seu ambiente exterior (o bairro; a cidade; o rio; a lavoura; a sociedade; o lar do
trabalhador; o sistema de previdência social que concede benefícios nos casos de
acidentes do trabalho, etc.).
A informação ambiental deverá ser produzida e difundida levando-se em conta
as redes existentes na natureza, na economia, na política, e em todos os demais
segmentos da existência humana e não humana. É precisamente nas redes sistêmicas
que o agir dos indivíduos junta-se à atuação dos demais elementos do universo,
formando uma cadeia ilimitada de interações reais e potenciais. Indo ainda mais
longe nesta fascinante imbricação entre teoria sistêmica e informação, é possível
afirmar, na esteira do pensamento de Manuel Castells, que as tecnologias e fluxos
da informação impulsionam a constituição de uma nova morfologia das sociedades,
criando a denominada sociedade em rede13.

11. Capra, Fritjof. Op. cit., p. 46.


12. Ibidem, p. 46.
13. Castells, Manuel. Op. cit., p. 565.

223
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

No entanto, é importante ter em mente que a teoria sistêmica e seus diver-


sos desdobramentos não são uma panacéia para todos os problemas da ciência;
tampouco fornecem todas as ferramentas a serem utilizadas na construção de um
modelo eficiente de proteção ambiental. O sistema é apenas a ponta de um iceberg,
o início de uma abordagem científica mais profunda, crítica e contextualizada de
um mundo cuja complexidade atinge patamares que refogem à racionalidade tradi-
cional. Ademais, o pensamento sistêmico não pode se tornar aquilo que inicialmente
visou a combater, um procedimento reducionista do conhecimento. A afirmativa
genérica de que o mundo é um sistema não contribui mais à ciência do que aquela
que comparou o coração dos homens a um relógio.
Considerando o sistema como o ponto de partida, é preciso explicitar a falta
de sentido único dos fluxos que perpassam os diferentes sistemas. Os caminhos
labirínticos dos sistemas não podem ser percorridos por visões dogmáticas her-
méticas, maniqueístas e exclusivas. Nas veias sistêmicas não fluem as certezas ou
verdades evidentes, mas sim o líquido enigmático da complexidade. Mais do que
religar um mundo fragmentado pelo racionalismo clássico, a complexidade busca
o sentido deste mundo, mesmo que ele seja exatamente a falta de sentidos unívocos
e predeterminados.
Neste ponto é importante a menção à obra do francês Edgar Morin, atualmente
um dos grandes teóricos da complexidade. Morin envida esforços para construir um
novo método para o pensamento e para a ação, buscando uma religação e articulação
de elementos antes separados pela ciência clássica baseada no modelo cartesiano.
Em seu método, a desordem, o caos, a incerteza e outras noções condenadas pelo
dogmatismo tradicional são redefinidas e exploradas em suas potencialidades posi-
tivas. No intuito de transmitir com fidelidade suas intenções, transcrevem-se aqui
algumas palavras do autor:

Este livro é uma progressão em espiral; ele parte de uma interrogação e de um ques-
tionamento; ele vai adiante através de uma reorganização conceitual e teórica em
cadeia que, atingindo enfim o nível epistemológico e paradigmático, chega à ideia de
um método que deve permitir um avanço do pensamento e da ação que pode reunir
o que estava mutilado, articular o que estava separado, pensar o que estava oculto.
O método aqui se opõe à conceituação dita “metodológica” em que ela é reduzida
a receitas técnicas. Como o método cartesiano, ele deve inspirar-se de um princípio
fundamental ou paradigma. Mas a diferença é justamente o paradigma. Não se trata
mais de obedecer a um princípio de ordem (eliminando a desordem), de claridade
(eliminando o obscuro), de distinção (eliminando as aderências, as participações e as
comunicações), de disjunção (excluindo o sujeito, a antinomia, a complexidade), ou

2 24
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

seja, obedecer a um princípio que liga a ciência à simplificação lógica. Trata-se, ao


contrário, de ligar o que estava separado através de um princípio de complexidade14.

A complexidade se lança em uma cruzada contra visões maniqueístas do universo


que tendem a dividi-lo entre bem/mal, certo/errado, ordem/desordem, como se o
mundo coubesse nos escaninhos herméticos de um pensamento fragmentado e
simplificador. As opções a serem consideradas são, ao mesmo tempo, concorrentes,
antagônicas e complementares. A incerteza do porvir não é mais temida, mas saudada
com os louros da criatividade e de novas potencialidades.
A concepção da complexidade em Edgar Morin, cujas implicações informacio-
nais são marcantes como se verá a seguir, utiliza-se do pensamento sistêmico em seus
intentos teóricos; mas o faz apenas como ponto de partida para voos mais altos. As
noções da teoria geral dos sistemas são revisitadas e complexificadas, não havendo,
v. g., sistemas abertos e sistemas fechados, mas sistemas que são ao mesmo tempo
abertos e fechados, verdadeiras estruturas dissipativas como ensinou a termodinâmica
de Prigogine.
A partir destas considerações, Morin constrói a noção de complexidade de base,
tomando o sistema como a unidade da complexidade. Partindo dos sistemas como
suas unidades elementares, a teoria complexa assume proporções imensuráveis. O
sistema é convertido na raiz da complexidade:

(...) a noção de sistema não é nem simples nem absoluta; ela comporta, na sua uni-
dade, relatividade, dualidade, multiplicidade, cisão, antagonismo; o problema de sua
inteligibilidade abre uma problemática da complexidade.
(...) O sistema é o conceito complexo de base porque ele não é redutível a unidades
elementares, a conceitos simples, a leis gerais. O sistema é a unidade de complexi-
dade. É o conceito de base, pois ele pode se desenvolver em sistemas de sistemas de
sistemas, em que aparecerão as máquinas naturais e os seres vivos. Estas máquinas,
estes seres vivos, são também sistemas, mas eles já são outra coisa. Nosso objetivo
não é fazer um sistemismo reducionista. Utilizaremos universalmente nossa concepção
do sistema, não como palavra-chave da totalidade, mas como raiz da complexidade.15
(grifado no original)

Dessa forma, são superados os últimos obstáculos opostos pelo paradigma carte-
siano para uma verdadeira revolução dos padrões do pensar humano. A complexidade
está assentada em bases sistêmicas, donde vem sua firmeza e, ao mesmo tempo, sua
14. Morin, Edgar. O método 1: a natureza da natureza. Trad. Ilana Heineberg, 2. ed. Porto Alegre: Sulina,
2005, p. 37.
15. Morin, Edgar. Op. cit., p. 187.

225
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

flexibilidade. A visão sistêmica, descortinando a miríade de relações dos componentes


do mundo cognoscível, é o pórtico de acesso aos domínios da complexidade. A fim
de expor de maneira mais precisa a concepção da complexidade trabalhada por
Edgar Morin, traz-se a seguinte síntese:

A complexidade surge então no coração do Uno simultaneamente como relatividade, rela-


cionalidade, diversidade, alteridade, duplicidade, ambiguidade, incerteza, antagonismo e
na união destas noções, que são, uma em relação às outras, complementares, concorrentes
e antagônicas. O sistema é o ser complexo que é mais, menos, diferente dele próprio.
Ele é simultaneamente aberto e fechado. Não há organização sem antiorganização.
Não há funcionamento sem disfunção...16. (grifado no original)

A assunção dos postulados complexos permite o aprofundamento da busca por


informações mais completas, que considerem os diversos pontos de vista envolvidos
nas disputas informacionais, inclusive na seara ambiental. Não serão mais aceitas
informações simplificadoras, reducionistas, que resumam seus conteúdos em apo-
logias do bem ou do mal.
A incerteza da ciência não é mais mascarada por pseudoverdades excludentes.
As insuficiências do conhecimento humano são expostas de modo a se tornarem o
motor de sua própria superação. É admitida a infinitude do horizonte informacional,
impelindo à procura por informações que necessitam ser continuamente comple-
mentadas. O “estado da arte” informacional é sempre composto pelo construído e
pelo devir, pelo que ainda não é, pelo potencial17.
A complexidade, recolocando o sujeito nos processos de construção do conhe-
cimento, descortina o “lugar da fala”; investiga os procedimentos e meios pelos
quais a informação é construída e difundida. Com isso, a complexidade franqueia

16. Morin, Edgar. Op. cit., p. 185. De acordo com a análise de Luiz Ernani Bonesso de Araujo e Jerônimo
Siqueira Tybusch sobre a teoria da complexidade, “Frente ao exposto, o que a concepção sistêmico-complexa
propõe é a releitura do mundo. Uma possibilidade de se repensar o processo de construção da civilização
humana como um todo, de se rever as crises fabricando outras realidades e outros referenciais. É possível
conceber a visão complexa indo mais longe com Edgar Morin e concebendo também uma condição
cósmica. Ou seja, abandonando a ideia de universo ordenado, perfeito e eterno pelo referencial de um
universo nascido da irradiação, em devenir disperso, onde atuam, de modo complementar, concorrente e
antagônico, a desordem e a organização”. (Araujo, L. E. B. de; Tybusch, J. S. Pensamento sistêmico-complexo
na transnacionalização ecológica. In: Araujo, L. E. B. de Vieira; J. T. (org.) Ecodireito: o direito ambiental
numa perspectiva sistêmico-complexa. Santa Cruz do Sul, Edunisc, 2007, p. 97).
17. Sobre o “potencial desvelador” da informação complexa, Edgar Morin traz os seguintes apontamentos:
“Enquanto a ideologia informacionista pretende explicar tudo, a informação complexa ao mesmo tempo
revela e fornece mistério. Ela fornece mistério, como todo conceito complexo, que ilumina e não mascara
o que na realidade é inacessível, inconcebível e indizível. A informação, que nos abre o universo da
comunicação, nos fecha nele no sentido em que aprendemos que somos cegos ao incomunicável...” (Morin,
Edgar. Op. cit., p. 438)

2 26
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

a crítica epistemológica às informações que viajam através dos fluxos da sociedade


informacional.
Assim opera a complexidade, construindo um mosaico formado por noções anta-
gônicas, concorrentes e – como não poderia deixar de ser em um mosaico – também
complementares. O caos e a ordem dançam juntos ao som de uma maviosa sinfonia
tocada pelos instrumentos da incerteza, do porvir e do mistério. É a junção das
diferenças sem, contudo, destruir suas individualidades (complexidade ecológica).
É a afirmação e, ao mesmo tempo, a negação da ciência e da informação através de
sua constante atualização crítica.
Sem embargo destas considerações, de importância decisiva aos intentos deste
trabalho, tem-se que a busca pela efetivação do direito à informação no meio
ambiente do trabalho também é auxiliada sobremaneira pelo estudo da noção de
“risco”. Sobre esta rica temática, são importantes os apontamentos de Ulrich Beck,
uma das maiores autoridades no trato do assunto. Para Beck, os riscos em sentido
estrito pressupõem uma sociedade industrial, baseada em decisões técnico-científicas
e considerações de utilidade. O risco surgiria não de eventos aleatórios, mas sim
devido a atitudes ocorridas em centros de tomada de decisões em que estariam em
jogo vantagens econômicas e técnicas, dentre outras. Segundo suas palavras:
Dramas humanos – pragas, fomes e desastres naturais, as manifestações de poder de
deuses e demônios – podem ou não igualar quantificavelmente o potencial destru-
tivo das modernas megatecnologias em periculosidade. Eles diferem essencialmente
dos ‘riscos’ em meu entender desde que eles não estão baseados em decisões, ou,
mais especificamente, decisões que focam sobre vantagens e oportunidades tecno-
econômicas e aceitam perigos como simplesmente o lado obscuro do progresso. Este
é meu primeiro ponto: riscos presumem decisões industriais, isto é, tecnoeconômicas,
e considerações de utilidade. Eles diferem de “dano da guerra” por seu “nascimento
normal”, ou, mais precisamente, sua “origem pacífica” em centros de racionalidade e
prosperidade com as bênçãos dos garantidores de lei e ordem. Eles diferem dos desas-
tres naturais pré-industriais por sua origem em tomadas de decisão, que são é lógico
conduzidas nunca por indivíduos mas por organizações inteiras e grupos políticos18.

18. Beck, Ulrich. World risk society. Cambridge : Polity Press, 1999. p. 50 (tradução livre). Conforme consta
no original, “Human dramas – plagues, famines and natural disasters, the looming power of gods and demons –
may or may not quantifiably equal the destructive potential of modern mega-technologies in hazardousness. They
differ essentially from ‘risks’ in my sense since they are not based on decisions, or, more specifically, decisions that
focus on techno-economic advantages and opportunities and accept hazards as simply the dark side of progress.
This is my first point: risks presume industrial, that is, techno-economic, decisions and considerations of utility.
They differ from ‘war damage’ by their ‘normal birth’, or, more precisely, their ‘peaceful origin’ in the centers of
rationality and prosperity with the blessings of the guarantors of law and order. They differ from pre-industrial
natural disasters by their origin in decision-making, which is of course conducted never by individuals but by
entire organizations and political groups”.

227
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

O entendimento dos riscos como frutos de decisões racionalizadas proporciona


a difusão do debate sobre sua atribuição a determinados atores e as responsabili-
dades que suscitam. Ao contrário dos riscos pré-industriais, atribuídos a entidades
metafísicas como deuses e demônios, os riscos oriundos da sociedade industrial pas-
sam a ser imputados a agentes concretos como empresas, integrantes das instâncias
governamentais e outros personagens identificáveis19.
Em meio a estas reflexões começam a ser construídos os pressupostos teóricos
da denominada “sociedade de risco”. Dentre estes pressupostos destacam-se a cons-
ciência sobre a situação insustentável dos atuais níveis de produção da economia e
a existência de uma degradação ambiental crescente, que colocam a descoberto as
fragilidades ecológicas dos atuais padrões de crescimento econômico e social.
No Brasil, merecem destaque as lições de José Rubens Morato Leite acerca da
sociedade de risco e suas implicações jurídicas. Esboçando os contornos do que seria
uma teoria da sociedade de risco, Morato Leite traz as seguintes reflexões:

A Teoria da Sociedade de Risco, característica da fase seguinte ao período industrial


clássico, representa a tomada de consciência do esgotamento do modelo de produção,
sendo esta marcada pelo risco permanente de desastres e catástrofes. Acrescente-se o
uso do bem ambiental de forma ilimitada, pela apropriação, a expansão demográfica,
a mercantilização, o capitalismo predatório – alguns dos elementos que conduzem a
sociedade atual a situações de periculosidade.
A sociedade de risco é aquela que, em função de seu contínuo crescimento econômico,
pode sofrer a qualquer tempo as consequências de uma catástrofe ambiental. Nota-se,
portanto, a evolução e o agravamento dos problemas, seguidos de uma evolução da
sociedade (da sociedade industrial para a sociedade de risco), sem, contudo, uma
adequação dos mecanismos jurídicos de solução dos problemas dessa nova sociedade.
Há consciência da existência dos riscos, desacompanhada, contudo, de políticas de
gestão, fenômeno denominado irresponsabilidade organizada20. (grifado no original)

Na esfera ambiental a análise dos riscos aponta interessantes peculiaridades.


Neste ponto, a base teórica fornecida pelo pensamento sistêmico e pela teoria da
complexidade é de grande relevância. Em um mundo marcado pela interconexão
sistêmica, os riscos ambientais não existem de maneira isolada uns dos outros.
Percebe-se que a correta compreensão dos riscos ambientais oriundos de novas
tecnologias não é tarefa fácil em um mundo marcado pela complexidade e por
inúmeras contingências. Existem dificuldades desde a identificação de responsáveis
até a percepção das intricadas ligações entre os diversos tipos de poluições e perigos.
19. Ibidem, p. 50.
20. Leite, José Rubens Morato. Sociedade de risco e Estado. In: Canotilho, J. J. G.; Leite, J. R. M. (Org.).
Direito constitucional ambiental brasileiro, São Paulo: Saraiva, 2007, p. 131-132.

228
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

São desafios como estes que colocam os riscos tecnologicamente induzidos em um


campo de operação fora da capacidade de percepção humana. Aqui é possível falar
de uma “expropriação dos sentidos” ocasionada pelos riscos globais, que torna a vida
insegura, conforme a feliz expressão de Ulrich Beck:

Isto é ainda mais verdadeiro porque, segundo, um número significativo de peri-


gos induzidos tecnologicamente, como aqueles associados com poluição química,
radiação atômica e organismos geneticamente modificados, são caracterizados por
uma inacessibilidade aos sentidos humanos. Eles operam fora da capacidade de
percepção humana (não auxiliada). A vida quotidiana é ‘cega’ em relação aos perigos
que ameaçam a vida e assim depende em suas decisões internas de especialistas
e contraespecialistas. Não somente a ameaça potencial mas esta ‘expropriação dos
sentidos’ pelos riscos globais faz a vida insegura 21. (grifado no original)

Através da conscientização social proporcionada pela informação ambiental,


os indivíduos podem retomar a “autonomia de seu próprio julgamento”22, antes
usurpada pelas instâncias científicas dominantes. Aqui é possível falar em uma
“extensão ecológica da democracia”, assim explicada por Ulrich Beck:

A extensão ecológica da democracia então significa: eliminação do acordo de vozes e


poderes, o desenvolvimento da independência de políticas, direito, a esfera pública e vida
diária contra a perigosa e falsa segurança de uma “sociedade concebida em abstrato”.
Minha sugestão contém dois princípios interligados: primeiro, realizar uma divisão
de poderes e, segundo, a criação de uma esfera pública. Somente um debate público
forte, competente, “armado” com argumentos científicos, é capaz de separar o joio
do trigo científico e liberar as instituições para direcionando tecnologia – política e
direito – reconquistar o poder de seu próprio julgamento23.

21. Beck, Ulrich. Op. cit., p. 55 (tradução livre). Conforme consta no original, “This is even more true
because, second, a significant number of technologically induced hazards, such as those associated with chemical
pollution, atomic radiation and genetically modified organisms, are characterized by an inaccessibility to the
human senses. They operate outside the capacity of (unaided) human perception. Every-day life is ‘blind’ in
relation to hazards which threaten life and thus depends in its inner decisions on experts and counter-experts.
Not only the potential harm but this ‘expropriation of the senses’ by global risks makes life insecure”.
22. A expressão, dentre tantas outras de igual brilho, é apresentada por Ulrich, Beck, op. cit., p. 71.
23. Ibidem, p. 70 (tradução livre). Conforme consta no original, “The ecological extension of democracy
then means: playing off the concert of voices and powers, the development of the independence of politics, law,
the public sphere and daily life against the dangerous and false security of a ‘society conceived in the abstract’.
My suggestion contains two interlocking principles: first, carrying out a division of powers and, second, the
creation of a public sphere. Only a strong, competent public debate, ‘armed’ with scientific arguments, is capable
of separating the scientific wheat from the chaff and allowing the institutions for directing technology – politics
and law – to reconquer the power of their own judgment”.

229
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Quanto à temática informacional propriamente dita, percebe-se que o reco-


nhecimento da complexidade que tece as tramas do tecido social e da vida como
um todo, e dos riscos ambientais a que as sociedades estão expostas, muitos deles
desconhecidos, possibilita a busca de informações mais precisas, necessitadas de
constante complementação.
Como encerramento deste item é importante frisar que o pensamento sistêmico,
a teoria da complexidade e a noção de “risco” não trazem todas as respostas para
os problemas relativos à efetivação do direito à informação no meio ambiente do
trabalho. Seu mérito está em se apresentarem como ferramentas poderosas para o
alargamento do horizonte informacional estabelecido, possibilitando que sejam
aprofundados os debates sobre a informação na seara do ambiente laboral.

3. A efetivação do direito à informação


no meio ambiente do trabalho
Após a análise da importância da informação nas sociedades da atualidade,
especialmente na seara ambiental; das implicações teóricas advindas da abordagem
científica sistêmica; bem como da complexidade e dos riscos que medram no mundo
atual, marcado pelos avanços tecnológicos; é chegado o momento de tecer algumas
considerações sobre o meio ambiente do trabalho e seu delineamento junto ao sistema
constitucional brasileiro contemporâneo.
Antes, porém, de se partir para um estudo específico do meio ambiente laboral,
é importante registrar suas conexões com o meio ambiente em geral. Esta observação
inicial da ligação entre meio ambiente do trabalho e meio ambiente visto como um
todo tem por objetivo aplicar àquele algumas valiosas construções doutrinárias a
respeito deste. Um dos mais relevantes aportes da teoria jurídica à temática ambiental
é a afirmação do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado como um
direito fundamental24 dos indivíduos, ligado à própria dignidade humana. Como
afirma Fernanda Luiza Fontoura de Medeiros, “Podemos qualificar o direito à prote-
ção ambiental como um legítimo direito fundamental, uma vez que diz diretamente
com a própria dignidade da vida”25.

24. A respeito das divergências de nomenclatura na análise dos direitos fundamentais, são importantes
os esclarecimentos de Ingo Wolfgang Sarlet, os quais embasam as opções terminológicas utilizadas neste
texto: “Assim, com base no exposto, cumpre traçar uma distinção, ainda que de cunho predominantemente
didático, entre as expressões ‘direitos do homem’ (no sentido de direitos naturais não, ou ainda não positi-
vados), ‘direitos humanos’ (positivados na esfera do direito internacional) e ‘direitos fundamentais’ (direitos
reconhecidos ou outorgados e protegidos pelo direito constitucional interno de cada estado)” (Sarlet, Ingo
Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais, 9. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 36).
25. Medeiros, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio ambiente: direito e dever fundamental, Porto Alegre:

230
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

Trata-se de direito fundamental de terceira dimensão. Estes direitos, evocando


ideias relativas à solidariedade entre os seres humanos, trazem como nota distintiva
uma titularidade coletiva, até mesmo difusa. Não concernem a sujeitos individua-
lizados, mas sim à coletividade como um todo; o que, evidentemente, não anula a
sua fruição no nível individual.
Através de uma análise sistemática da Constituição Federal (CF/1988), é possível
afirmar que a mesma se aproxima da adoção de um “antropocentrismo alargado” no
que diz respeito à tutela do meio ambiente. Para sustentar esta afirmativa, tomam-se
de empréstimo as significativas palavras de Morato Leite, transcritas a seguir:

A carta de 1988 adotou o “antropocentrismo alargado” porque considerou o ambiente


como bem de uso comum do povo, atribuindo-lhe inegável caráter de macrobem.
O art. 225 estabelece uma visão ampla de ambiente, não restringindo a realidade
ambiental a mero conjunto de bens materiais (florestas, lagos, rios) sujeitos ao regime
jurídico privado, ou mesmo público stricto sensu; pelo contrário, confere-lhe caráter de
unicidade e de titularidade difusa. Nessa perspectiva difusa de macrobem, o ambiente
passa a possuir um valor intrínseco. (...)
Nota-se, assim, que a Constituição brasileira não deixa de adotar o antropocentrismo
no que concerne ao ambiente. Entretanto, o antropocentrismo é alargado, não se
restringindo o ambiente a mera concepção econômica ou de subalternidade direta a
interesses humanos. Observa-se, plenamente, contudo, que a autonomia do ambiente,
alçada no texto constitucional, é bastante diversa daquela propugnada pela ecologia
profunda 26. (grifado no original)
Com a adoção desse antropocentrismo alargado, o direito ambiental continua
tendo como destinatário principal o homem27. No entanto, afasta-se de visões mera-
mente utilitárias da natureza, reconhecendo um valor imanente aos bens ambientais
e sua importância decisiva para a própria vida das pessoas e sua dignidade. Não mais
se justificam atos predatórios contra o meio ambiente, assim como a poluição passa a
ser considerada de maneira mais ampla, atingindo todo o ecossistema e influenciando
de maneira decisiva (e negativa) os seres humanos na busca por uma existência digna.
Por outro lado, e com fins meramente didáticos, é clássica no direito brasileiro
a classificação do meio ambiente proposta por Celso Antonio Pacheco Fiorillo.
Tomando o termo “meio ambiente” como um conceito jurídico indeterminado,

Livraria do Advogado, 2004, p. 114.


26. Leite, José Rubens Morato. Op. cit., p. 141.
27. Deste modo, restam afastados, em uma análise inicial, os entendimentos que apregoam a titularidade
de direitos a plantas e animais. Sobre a delicada temática dos “direitos dos animais”, recorde-se o estudo
referencial de François Ost, no qual o autor rechaça tal ideia, mesmo defendendo um novo modelo jurídico
de grande respeito à natureza. (Ost, François. A natureza à margem da lei: a ecologia à prova do direito.
Trad. Joana Chaves, Lisboa: Instituto Piaget, 1997, p. 264)

231
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

cujo preenchimento cabe ao intérprete, Fiorillo apresenta a seguinte classifica-


ção28: meio ambiente natural ou físico (formado pela atmosfera, pelos elementos
da biosfera, pelas águas, inclusive pelo mar territorial, pelo solo, pelo subsolo,
abrangendo também recursos minerais, pela fauna e pela flora); meio ambiente
artificial (compreendido pelo espaço urbano construído, formado por edificações
e espaços urbanos abertos); meio ambiente cultural (delineado pelo art. 216 da
CF/1988, compreendendo formas de expressão, sítios de valor histórico, paisagístico,
artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico, científico etc.); e o meio ambiente
do trabalho, estudado a seguir.
O meio ambiente do trabalho foi destinatário de expressa atenção do legislador
constitucional brasileiro. Ao tratar sobre as incumbências do Sistema Único de
Saúde, dispôs a atual Constituição que lhe compete, além de outras atribuições,
nos termos da lei, colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do
trabalho (art. 200, VIII, da CF/1988). De uma só vez o ambiente laboral ganhou
consagração constitucional explícita e teve reconhecida sua inserção no âmbito maior
de significados representado pelo meio ambiente em geral.
A respeito do significado da noção de meio ambiente do trabalho no âmbito
constitucional pátrio, ensina Celso Fiorillo que:
Constitui meio ambiente do trabalho o local onde as pessoas desempenham suas ati-
vidades laborais relacionadas à sua saúde, sejam remuneradas ou não, cujo equilíbrio
está baseado na salubridade do meio e na ausência de agentes que comprometam
a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores, independente da condição que
ostentem (homens ou mulheres, maiores ou menores de idade, celetistas, servidores
públicos, autônomos etc.)29.
Encontra-se na literatura especializada uma caracterização abrangente do meio
ambiente laboral fornecida por Júlio César Sá da Rocha:
Com efeito, caracteriza-se, pois, como a soma das influências que afetam diretamente
o ser humano, desempenhando aspecto chave na prestação e performance do trabalho.

28. Conforme se encontra em Fiorillo, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 9.
ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 20-23, passim.
29. Fiorillo, Celso Antonio Pacheco. Op. cit., p. 22. Nos domínios do direito ambiental constitucional,
colhe-se outra importante referência sobre o meio ambiente do trabalho, fornecida por José Afonso da Silva:
“Merece referência, em separado, o meio ambiente do trabalho como o local em que se desenrola boa parte
da vida do trabalhador, cuja qualidade de vida está, por isso, em íntima dependência da qualidade daquele
ambiente. É um meio ambiente que se insere no artificial, mas digno de tratamento especial, tanto que
a Constituição o menciona explicitamente no art. 200, VIII, ao estabelecer que uma das atribuições do
sistema único de saúde consiste em colaborar na proteção do ambiente, nele compreendido o do trabalho. O
ambiente do trabalho é protegido por uma série de normas constitucionais e legais destinadas a garantir-lhe
condições de salubridade e de segurança” (grifado no original) (Silva, José Afonso da. Direito ambiental
constitucional, 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 4-5).

232
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

Pode-se, simbolicamente, afirmar que o meio ambiente de trabalho constitui o pano


de fundo das complexas relações biológicas, psicológicas e sociais a que o trabalhador
está submetido.
Claro que não pode ser compreendido como algo estático, pelo contrário, constitui
locus dinâmico, formado por todos os componentes que integram as relações de tra-
balho e que tomam uma forma no dia a dia laboral, como a maquinaria, as matérias-
primas, a clientela, os trabalhadores, os inspetores, a chefia. Todos constituem peças
que podem ser encontradas no local de trabalho30. (grifado no original)

Percebe-se que o ambiente laboral não envolve apenas o locus físico em que o
trabalho é prestado. Em sua análise são agregadas considerações sobre fatores psicoló-
gicos (talvez trazidos de fora como, por exemplo, da vivência privada do trabalhador),
bem como são levadas em conta as relações sociais que envolvem os indivíduos.
Ademais, o meio ambiente do trabalho é visto sob uma perspectiva dinâmica, com
fluxos de matéria (mercadorias, insumos etc.) e energia (movimentada por clientes,
trabalhadores e outros).
Nesta mesma linha de raciocínio, e tendo em vista a articulação entre meio
ambiente e meio ambiente do trabalho, a higidez do “hábitat laboral” está intima-
mente ligada à sadia qualidade de vida dos seres humanos. Afinal, é em seu local
de trabalho que o trabalhador passa uma grande parte de sua vida. Aqui merece
destaque a lição de Liliana Allodi Rossit, na qual explicita esta relação de gênero-
espécie entre o meio ambiente geral e o do trabalho, analisando ambos sob o prisma
da sadia qualidade de vida:
De fato, como foi apresentado, tudo o que estiver ligado à sadia qualidade de vida
insere-se no conceito de meio ambiente, sendo o meio ambiente de trabalho apenas
uma concepção mais específica, ou seja, a parte do direito ambiental que cuida das
condições de saúde e vida no trabalho, local onde o ser humano desenvolve suas
potencialidades, provendo o necessário ao seu desenvolvimento e sobrevivência. Não
se limita ao empregado; todo trabalhador que cede a sua mão de obra exerce sua ativi-
dade em um ambiente de trabalho. (...) Este complexo de bens pode ser agredido tanto
por fatores internos, quanto externos. Tratando-se do local em que o trabalhador
passa boa parte de sua vida, as condições do ambiente relacionar-se-ão diretamente
com as suas condições físicas e psíquicas. E mais, tais condições – internas – poderão
influenciar e sofrer influências das condições externas, existindo, com isso, uma
interação. Dessa forma, quando se fala em meio ambiente de trabalho, fala-se de
uma concepção que integra o meio ambiente31. (grifado no original)

30. Rocha, Julio César Sá da. Direito ambiental do trabalho: mudança de paradigma na tutela jurídica à
saúde do trabalhador, São Paulo: LTr, 2002, p. 127.
31. Rossit, Liliana Allodi. O meio ambiente de trabalho no direito ambiental brasileiro, São Paulo: LTr,
2001, p. 67.

233
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Esses apontamentos deixam claro que a degradação do ambiente laboral ultra-


passa as fronteiras do local de trabalho e a esfera jurídica dos trabalhadores. Também
é de se registrar que a falta de cuidados com o meio ambiente do trabalho pode
ocasionar grandes danos ambientais ao seu exterior. Com isso, o meio ambiente do
trabalho deve ser merecedor de grande atenção da coletividade, seja pela necessi-
dade de preservação da vida dos trabalhadores ou pela necessidade de se evitarem
catástrofes ambientais. Nesta esteira de pensamento, vale ressaltar a pertinência da
visão sistêmica para a compreensão do meio ambiente laboral e suas imbricações
com seu entorno32. Assim, é possível transportar a própria ideia de ecossistema para
o meio ambiente do trabalho, como o faz Norma Sueli Padilha:

A concepção de meio ambiente envolve sempre a existência de ecossistemas, que por


sua vez, implicam a “circulação, a transformação e a acumulação de energia e matéria
através da inter-relação das coisas vivas e de suas atividades”. Ao transportarmos tal
concepção para o meio ambiente do trabalho, podemos então vislumbrá-lo, como o
ecossistema que envolve as inter-relações da força do trabalho com os meios e formas
de produção, e sua afetação no meio ambiente em que é gerada. O meio ambiente do
trabalho compreenderia assim, a inter-relação da força do trabalho humano (energia)
e sua atividade no plano econômico através da produção (matéria), afetando o seu
meio (ecossistema)33. (grifado no original)

No que tange ao meio ambiente do trabalho, o bem ambiental a ser protegido é,


antes de tudo, a própria vida dos trabalhadores. Adota-se, no particular, o entendi-
mento de Raimundo Simão de Melo, para quem “No Direito do Trabalho, o bem
ambiental envolve a vida do trabalhador como pessoa e integrante da sociedade,
devendo ser preservado por meio da implementação de adequadas condições de
trabalho, higiene e medicina do trabalho”34.
Outro aspecto relevante em um estudo constitucional do meio ambiente do
trabalho refere-se ao seu status na esfera da ordem econômica nacional. O ambiente
laboral é dotado de valor autônomo dentro do arranjo econômico da sociedade, não

32. Sobre este assunto cite-se, dentre outras já mencionadas neste estudo, a lição de Sidnei Machado
que, em excelente monografia sobre o tema, reconhece a inserção do local de trabalho em um meio mais
amplo, capaz de lhe influenciar desde um ponto de vista externo, o que pode indicar o início de uma visão
sistêmica. Conforme suas palavras, “Assim, compreende-se como meio ambiente de trabalho o conjunto das
condições internas e externas do local de trabalho e sua relação com a saúde dos trabalhadores” (Machado,
Sidnei. O direito à proteção ao meio ambiente de trabalho no Brasil: os desafios para a construção de uma
racionalidade normativa, São Paulo: LTr, 2001, p. 66).
33. Padilha, Norma Sueli. Do meio ambiente do trabalho equilibrado, São Paulo: LTr, 2002, p. 45.
34. Melo, Raimundo Simão de. Direito ambiental do trabalho e a saúde do trabalhador: responsabilidades
legais, dano material, dano moral, dano estético, indenização pela perda de uma chance, prescrição. 3. ed.
São Paulo: LTr, 2008, p. 30.

234
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

podendo ser tomado como um mero elemento do processo de produção e circulação


de bens. De acordo com a lição de Eros Grau:

O princípio da defesa do meio ambiente conforma a ordem econômica (mundo do


ser), informando substancialmente os princípios da garantia do desenvolvimento e do
pleno emprego. Além de objetivo, em si, é instrumento necessário – e indispensável
– à realização do fim dessa ordem, o de assegurar a todos existência digna. Nutre
também, ademais, os ditames da justiça social. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo – diz o art. 225, caput.
O desenvolvimento nacional que cumpre realizar, um dos objetivos da República
Federativa do Brasil, e o pleno emprego que impende assegurar supõem economia
autossustentada, suficientemente equilibrada para permitir ao homem reencontrar-se
consigo próprio, como ser humano e não apenas como um dado ou índice econômico.
Por esta trilha segue a chamada ética ecológica e é experimentada a perspectiva holís-
tica da análise ecológica, que, não obstante, permanece a reclamar tratamento crítico
científico da utilização econômica do fator recursos naturais35. (grifado no original)

Percebe-se que, mesmo em tempos de grande força de visões economicistas de


mundo, a tutela ambiental ainda conta com importante respaldo jurídico36, condi-
cionando os agentes econômicos; o que tem especial relevo para o meio ambiente
do trabalho, pano de fundo do desenvolvimento capitalista.
Sem detrimento das considerações tecidas até aqui, um estudo sobre a conforma-
ção constitucional do meio ambiente do trabalho não poderia prescindir de analisar
a tutela ambiental não somente como um direito fundamental – o que de fato é –,
mas também como um dever fundamental. No que concerne ao dever fundamental

35. Grau, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica, 8. ed. São
Paulo: Malheiros, 2003, p. 219-220.
36. Tal valorização autônoma do meio ambiente do trabalho em face de ponderações econômicas não é
exclusividade brasileira, já tendo ocorrido também no direito comparado, como exemplifica a Comunidade
Europeia através da antiga diretiva-quadro no 89/391, aprovada no âmbito daquela comunidade. Comentando
tal diretiva, esclarecem Massimo Roccella e Tiziano Treu que “No preâmbulo da diretiva se ressalta, à luz
do art. 118-A do Tratado, o valor relativamente autônomo do objetivo do melhoramento das condições de
segurança e saúde dos trabalhadores, afirmando-se que isso ‘não pode depender de considerações de caráter
puramente econômico’; sem esquecer de sublinhar, de outra parte, que também a ação comunitária na
matéria pode reconduzir-se às finalidades de fundo do Tratado, já que a harmonização dos diversos sistemas
legislativos pode ser funcional a evitar que se dê lugar a ‘uma concorrência em prejuízo da segurança e da
saúde’” (Roccella, M.; Treu, T. Diritto del lavoro della comunità europea, 2. ed. Padova: CEDAM, 1995,
p. 297, tradução livre). Conforme consta no original, “Nel preambolo della direttiva si richiama, alla luce
dell’art. 118-A del Trattato, il valore relativamente autonomo dell’obiettivo del miglioramento delle condizioni
di sicurezza e salute dei lavoratori, affermandosi che esso ‘non può dipendere da considerazioni di carattere
puramente economico’; senza dimenticare di sottolineare, peraltro, che anche l’azione comunitaria in materia
può ricondursi alle finalità di fondo del Trattato, giacché l’armonizzazione dei diversi sistemi legislativi può
essere funzionale ad evitare che si dia luogo ad ‘una concorrenza a scapito della sicurezza e della salute’”.

235
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

de tutela do meio ambiente, vale destacar o importante estudo de Fernanda Luiza


Fontoura de Medeiros, já citado acima. Trazendo o meio ambiente sob a dupla
perspectiva de direito e dever fundamental, assim leciona a autora:

É imperioso ressaltar, ainda, que o direito à proteção ambiental caracteriza-se por


ser um direito e um dever fundamental do homem. Através desta fundamentalidade
somos, ao mesmo tempo, detentores de direito e obrigados a um dever. (...) Mais do
que titulares de um direito fundamental, estamos eticamente obrigados a um dever
fundamental de manter este planeta saudável e ecologicamente equilibrado, tentando
colocar em prática esta complexa teia teórica que define o direito-dever fundamental
de preservar o ambiente da vida 37.

Desenvolvendo o ponto de vista do dever fundamental de tutela do meio


ambiente, Fernanda Medeiros anota as seguintes características do citado dever:
dever de cunho positivo e negativo, ora exigindo ações, ora reclamando omissões;
aplicabilidade imediata devido à relevância de seu conteúdo; dever fundamental de
caráter socioeconômico-cultural, vinculando o homem à coletividade através de
concepções ético-jurídicas38.
Em relação à titularidade deste dever fundamental, entende-se que, na CF/1988,
a qual dispõe que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações”39, o dever de tutela é atribuído ao Estado e à coletividade, sendo que, devido
à sua natureza de direito difuso, todos são os beneficiados com tal dever de tutela40.
Finalmente, para não deixar de abordar aqui um dos grandes temas que figu-
ram na pauta do constitucionalismo contemporâneo, registra-se a importância da
chamada vinculação dos particulares aos direitos fundamentais41. Assim, tratar

37. Medeiros, Fernanda Luiza Fontoura de. Op. cit., p. 35.


38. Ibidem, p. 130.
39. Art. 225, caput, da CF/1988.
40. Segue-se, no particular, a lição de Fernanda Medeiros, para quem: “Assim, ao analisar a titularidade
do dever fundamental de proteção ao meio ambiente, é de se reter na afirmação medular desse item, qual
seja, a determinação de que a coletividade e o Estado, como Poder Público, são titulares ativos e passivos
desse dever fundamental. E, quando nos referimos à coletividade, estamos incluindo todos os indivíduos
de nossa sociedade, independentemente de sua capacidade política ou enquadramento político. A luta pela
preservação do ambiente saudável e equilibrado entre homem e natureza, consubstanciado nesse dever
fundamental, possui como titular a humanidade” (Medeiros, Fernanda Luiza Fontoura de. Op. cit., p. 141).
41. Também conhecida como eficácia dos direitos fundamentais nas relações privadas, eficácia horizontal
dos direitos fundamentais ou eficácia em relação a terceiros. Ingo Sarlet, em estudo pioneiro sobre o
assunto na doutrina pátria, registra a falta de unanimidade terminológica no trato da matéria em Sarlet,
Ingo Wolfgang. Direitos fundamentais e direito privado: algumas considerações em torno da vinculação
dos particulares aos direitos fundamentais. In: Sarlet, Ingo Wolfgang (Org.). A constituição concretizada:

236
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

sobre a tutela do ambiente laboral – o que inclui a efetivação do direito à informa-


ção – é tratar, também, sobre a chamada vinculação dos particulares aos direitos
fundamentais. Têm-se, por um lado, direitos fundamentais (o meio ambiente e a
informação). Por outro lado, há relações entre particulares, com destaque para a
relação de emprego42, mesmo se considerando que o meio ambiente do trabalho
não fica limitado ao vínculo de emprego tradicional, abarcando também situações
de trabalho autônomo e outras modalidades de atividade.
A título de contextualização teórica, os debates sobre a vinculação dos particu-
lares aos direitos fundamentais podem ser inseridos no âmbito maior de discussões
que envolvem a chamada constitucionalização do direito privado. Tal fenômeno,
mais do que o mero deslocamento da disciplina jurídica de alguns institutos para
o seio da Constituição, representa uma verdadeira releitura do direito privado sob
os auspícios constitucionais43.
A partir desta releitura do direito sob as luzes constitucionais, resta reforçada a
tutela do meio ambiente do trabalho, especialmente nas relações entre particulares.
A configuração constitucional do meio ambiente do trabalho no direito pátrio,
aliando noções como direito e dever fundamental; conexão com a sadia qualidade
de vida; inserção no contexto maior da sociedade; e vinculação dos particulares aos
direitos fundamentais, dentre outros pontos aqui abordados, fornece um considerável
respaldo jurídico para as iniciativas de tutela do ambiente laboral.
No que tange a um enfoque especificamente “trabalhista” da informação ambien-
tal, este é possibilitado pela compreensão do ambiente laboral construída acima,
bem como por todo o desenvolvimento anterior deste estudo, em que se destacou a
importância da informação no campo ambiental e analisaram-se as potencialidades
científicas do pensamento sistêmico, da teoria da complexidade e da ideia dos riscos.

construindo pontes com o público e o privado, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000, p. 113-114.
42. Embora se reconheça a possibilidade da existência de relação de emprego entre um particular e uma
pessoa jurídica de direito público (União, Estados, Municípios, Distrito Federal, inclusive em face da
administração pública indireta representada por autarquias e fundações de direito público). Lembre-se aqui
também a existência de empregados nas pessoas jurídicas de direito privado integrantes da administração
pública indireta, como empresas públicas e sociedades de economia mista, que se sujeitam ao regime jurídico
das empresas privadas no que concerne aos direitos e obrigações trabalhistas, conforme art. 173, § 1o, II,
da Constituição Federal de 1988.
43. Citem-se, a respeito, os ensinamentos de Daniel Sarmento em obra de referência sobre o assunto no
direito brasileiro: “Cumpre, por outra banda, destacar que a constitucionalização do Direito Privado não
se resume ao acolhimento, em sede constitucional, de matérias que no passado eram versadas no Código
Civil. O fenômeno é muito mais amplo, e importa na ‘(...) releitura do Código Civil e das leis especiais
à luz da Constituição Republicana’. Propriedade, posse, contrato, empresa e família são exemplos de
institutos centrais do Direito Privado, que terão de ser redefinidos para harmonizarem-se com os princípios
solidarísticos inscritos na Constituição” (Sarmento, Daniel. Direitos fundamentais e relações privadas, 2a ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 76-77).

237
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

Aqui se pretende a aplicação das noções anteriormente trabalhadas à informação e


suas características no meio ambiente do trabalho.
Esclareça-se que a informação é ao mesmo tempo una e complexa, sendo a
informação ambiental trabalhista apenas um aspecto daquela mesma informação
que estrutura a sociedade informacional de que fala Manuel Castells44, formando
suas hierarquias e estruturas de produtividade e de poder.
Da mesma maneira que a informação ambiental em geral, a informação ambien-
tal trabalhista apresenta grande importância na preservação do meio ambiente, no
caso o do trabalho. O direito à informação se afirma como uma das bases mais
importantes da tutela ambiental trabalhista, como ressalta Norma Sueli Padilha:
O direito à informação constitui um dos instrumentos mais necessários a serem
aplicados no meio ambiente do trabalho. Os trabalhadores têm direito de conhecer
as reais condições ambientais a que estão expostos (agentes tóxicos, níveis de ruído,
altas temperaturas, radiações, vapores etc.), bem como a própria forma de organi-
zação do trabalho (jornadas noturnas e em turnos, ritmo de trabalho, sua forma de
execução e divisão).
Nesse sentido existem mecanismos legais que, se efetivamente estivessem sendo
aplicados, já representariam um substancial respeito ao direito de informação do
trabalhador45.
Também na área trabalhista, a informação ambiental possibilita a participação
dos cidadãos na busca por um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Através da
informação, maximizam-se os potenciais de atuação das pessoas envolvidas e afetadas
mais diretamente com a degradação do ambiente. Os trabalhadores, por tratarem
de perto com os riscos e potenciais produtivos do meio ambiente do trabalho, têm
importantes contribuições a dar no sentido de sua preservação46.
Esta crescente valorização da participação dos trabalhadores através da infor-
mação ambiental pode contribuir para fortalecer o importante papel já desempe-
nhado pelas Comissões Internas de Prevenção de Acidentes (CIPAs) existentes nos
estabelecimentos empresariais e locais de obra, previstas nos arts. 163 e seguintes da
Consolidação das Leis do Trabalho. Da mesma forma, ganha destaque o papel dos

44. Vide item 1.


45. Padilha, Norma Sueli. Op. cit., p. 126.
46. Ainda que recente esta valorização da participação obreira, o certo é que já pode ser tomada como
uma tendência em matéria de defesa do ambiente laboral, como ensina Sebastião Geraldo de Oliveira:
“Nos últimos anos, ganhou destaque o pensamento de que a melhor forma para garantir a efetividade das
normas de proteção à saúde é a participação dos trabalhadores, os beneficiários diretos da tutela normativa.
Com isso, o trabalhador passou a ter direito à informação sobre os riscos a que está exposto, às formas de
prevenção e ao treinamento adequado para o desempenho de suas tarefas” (Oliveira, Sebastião Geraldo de.
Proteção jurídica à saúde do trabalhador, 2. ed. São Paulo: LTr, 1998, p. 122).

238
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

sindicatos na defesa do meio ambiente do trabalho, seja por meio dos instrumentos
jurídicos oriundos da negociação coletiva ou de outras medidas, como, por exemplo,
a organização de greves ambientais e a utilização de ações judiciais.
Afora estas considerações, é fundamental que aqueles destinatários da informação
ambiental trabalhista – aqui se destacando os empreendedores, sejam empregadores
ou trabalhadores autônomos, dentre outros – tenham consciência de que grande
parte dos riscos ambientais se origina no ambiente de trabalho. Aqui é importante
citar a lição de Fábio Fernandes que, reconhecendo o potencial difusor de danos
ambientais do meio ambiente do trabalho, ressalta a importância da participação
popular e do acesso à informação em sua tutela. Conforme suas palavras:
Conhecendo-se as estatísticas que demonstram que a esmagadora maioria dos danos
ambientais aos mais diferentes ecossistemas se origina do meio ambiente do trabalho
onde se desenvolve as atividades produtivas impactantes, bem dá para avaliar a
dimensão da importância do princípio da participação popular no acesso às infor-
mações ambientais com vistas à efetiva conscientização na preservação e na adoção
de posturas proativas como mecanismo a conferir-se mais eficácia a essa proteção.
Dentro desse contexto, a educação e a informação ambiental servem para estimular
e subsidiar a participação dos atores sociais envolvidos no processo produtivo para
que este seja exercido com a preservação dos recursos naturais, mais em primeiro
lugar com respeito à dignidade humana do trabalhador47.

Tendo em vista as características da informação ambiental trabalhista descritas


acima – importância na defesa do ambiente laboral; destaque como propulsora da
participação cidadã; desveladora do potencial causador de riscos ambientais do local
de trabalho, em meio a outras qualidades –, bem como os aportes teóricos capazes de
proporcionar um alargamento do horizonte informacional (sistemas, complexidade
e riscos), afigura-se possível traçar os contornos de um direito à informação mais
efetivo na seara das relações de trabalho.
Recorrendo-se às contribuições do pensamento sistêmico, a informação ambien-
tal trabalhista pode ser construída a partir da consideração da empresa48 como um
sistema vivo. A mera administração ambiental se contrapõe a um verdadeiro geren-
ciamento ecológico, este sim preocupado com uma sustentabilidade ecológica capaz
de motivar a construção de uma nova ética que resguarde também os interesses das

47. Fernandes, Fábio. Meio ambiente geral e meio ambiente do trabalho: uma visão sistêmica, São Paulo,
LTr, 2009, p. 87.
48. Usa-se aqui o termo empresa no sentido de instituição, semelhantemente àquele sentido consagrado
pelo legislador no art. 2o da CLT. Sabe-se que, na atualidade, após um amadurecimento da doutrina,
principalmente aquela relativa ao Direito Comercial (entre nós, Direito Empresarial), empresa tem o
significado de atividade desenvolvida pelo empresário, visando à produção e à circulação de bens ou de
serviços (art. 966 do Código Civil de 2002).

239
Direito Administrativo Contemporâneo | Rodrigo Garcia Schwarz | ORGANIZADOR ELSEVIER

futuras gerações. Diferenciando administração ambiental, que se desenvolve dentro


dos moldes do paradigma mecanicista, de gerenciamento ecológico, que tende a adotar
os postulados da ecologia profunda, são importantes as palavras de Callenbach,
Capra e outros, na obra que se tornou um importante marco teórico para a insti-
tuição de práticas administrativas realmente comprometidas com o equilíbrio do
meio ambiente:
A administração ambiental está associada à ideia de resolver os problemas ambientais
em benefício da empresa. Ela carece de uma dimensão ética, e suas principais motiva-
ções são a observância das leis e a melhoria da imagem da empresa. O gerenciamento
ecológico, ao contrário, é motivado por uma ética ecológica e por uma preocupação
com o bem-estar das futuras gerações. Seu ponto de partida é uma mudança de
valores na cultura empresarial.
O ambientalismo superficial tende a aceitar, por omissão, a ideologia do crescimento
econômico, ou a endossá-la abertamente. A ecologia profunda substitui a ideologia do
crescimento econômico pela ideia da sustentabilidade ecológica. (...) Atualmente, o
ambientalismo superficial se manifesta na “lavagem verde”, uma prática pela qual
as empresas fazem mudanças ambientais cosméticas com objetivos cínicos no que
tange a relações públicas. Essas empresas gastam dinheiro em publicidade, marketing
e promoção de imagem “verde”, mas não em “enverdecer” os processos de produção,
as instalações e as condições de trabalho de seus funcionários49. (grifado no original)
A adoção de um autêntico gerenciamento ecológico significa, portanto, tomar
as contribuições trazidas pela ecologia profunda e aplicá-las ao âmbito econômico,
especialmente às atividades empresariais. Ao invés do mero levantamento e análise
de dados com o intuito de cumprir a legislação e buscar formas de incrementar os
lucros, pode-se partir rumo à realização de uma ampla ecoauditoria, comprometida
com a sustentabilidade não só da empresa, mas do ecossistema como um todo.
Precisando a noção de ecoauditoria, esclarecem Callenbach et al.:

Uma ecoauditoria, conforme entende o Elmwood Institute, é o exame e a revisão das


operações de uma empresa da perspectiva da ecologia profunda, ou do novo paradigma.
É motivada por uma mudança nos valores da cultura empresarial, da dominação para
a parceria, da ideologia do crescimento econômico para a ideologia da sustentabilidade
ecológica. Envolve uma mudança correspondente do pensamento mecanicista para o
pensamento sistêmico e, por conseguinte, um novo estilo de administração conhecido
como administração sistêmica. O resultado de uma ecoauditoria é um plano de ação
para minimizar o impacto ambiental da empresa e fazer com que todas as suas operações
sejam mais ecologicamente corretas50. (grifado no original)

49. Callenbach, Ernest et al. Gerenciamento ecológico: Ecomanagement. Guia do instituto Elmwood de
auditoria ecológica e negócios sustentáveis. Trad. Carmen Youssef, 2. ed. São Paulo: Cultrix, 1998, p. 89.
50. Ibidem, p. 94.

24 0
10. A efetivação do direito à informação… | Menegazzi / Schmidt

Portanto, percebe-se que os potencias ecológicos da consideração da empresa


como um sistema vivo são amplos. A tutela ambiental vê-se maximizada a partir
do momento em que a unidade empresarial é vista como um organismo perpassado
por fluxos de matérias e energias dos mais variados tipos, possuindo um verdadeiro
metabolismo próprio.
Tal compreensão é de grande importância à informação ambiental trabalhista,
na medida em que possibilita o entendimento contextual e “ecologizado” do meio
ambiente do trabalho, antes visto apenas como um local específico e isolado do
mundo exterior. Assim, o direito à informação tende a se tornar mais efetivo, atento
à realidade de um mundo interligado em que as ações individuais influem e sofrem
influências decisivas umas da outras.
Ligados a esta visão sistêmica do meio ambiente do trabalho e da informação
ambiental trabalhista estão os postulados da teoria da complexidade. O entendi-
mento de que os elementos que compõem o mundo do trabalho, seja ele urbano ou
rural, são portadores do “gene” da complexidade auxilia na construção de informa-
ções mais críticas, em busca de constante complementação e cientes dos processos
de poder envolvidos nas práticas informacionais.
Exemplo desta “complexidade laboral” pode ser encontrado nas relações entre
o capital e o trabalho; investidores e consumidores; financiadores e tomadores de
crédito; dirigentes da empresa e sindicalistas; relações que são, ao mesmo tempo,
concorrentes, antagônicas e complementares. Além disso, o desenvolvimento das
atividades econômicas às quais o trabalho presta suporte congrega uma série de
microcosmos (economia; direito; política; sociologia; linguagem; etc.), levando o
labor humano tão longe quanto possível nos caminhos da complexidade. Com a
intenção de salientar a complexidade imanente ao trabalho, citam-se as palavras de
Abdallah Nouroudine sobre o uso da linguagem no âmbito laboral:

As observações realizadas pelos analistas do trabalho revelam que, de modo oposto ao


que o taylorismo tentava demonstrar, sem, todavia, realmente conseguir, o trabalho
não é simples. É complexo, no sentido de ser composto de várias dimensões intrín-
secas: econômica, social, cultural, jurídica etc. Entretanto, a complexidade provém
menos da existência de várias dimensões no trabalho do que da constatação de que
tais dimensões não apenas se justapõem umas sobre as outras ou ao lado das outras,
comunicando-se, antes, entre si e imbricando-se umas nas outras, para constituir
um “fato social total” (Durkheim e Mauss). Esse caráter multidimensional e total do
trabalho é irredutível, visto ser a marca e o reflexo da natureza mesma do humano,
ao mesmo tempo sujeito social, econômico, jurídico etc. Porém, o trabalho também é
complexo na medida em que inte