¿Cómo graduar adecuadamente las sanciones en el

procedimiento disciplinario?
LUIS ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ

Sumario: I. Introducción; II. ¿Cómo debe utilizarse la figura de la graduación de la sanción

disciplinaria?, 2.1. Primera exigencia: la motivación administrativa, 2.2. Segunda exigencia:
adecuada utilización del principio de proporcionalidad, 2.3. Tercera exigencia: tenerse en
cuenta que no hay necesidad de seguir un orden de prelación en la aplicación de sanciones
disciplinarias, 2.4. Cuarta exigencia: previo y cuidadoso análisis de los antecedentes del
servidor civil; III. Conclusiones.

I. Introducción
Como es conocido, nuestro derecho regula actualmente un régimen jurídico de derecho
disciplinario el cual se encuentra contenido en Ley 30057, Ley del Servicio Civil (LSC)
así como en el Decreto Supremo 040-2014-PCM, Reglamento General de la Ley del
Servicio Civil (RLSC) y demás disposiciones jurídicas conexas mediante las cuales se
desarrolla el actual régimen jurídico del personal al servicio de la administración, bajo
criterios de unidad y exclusividad.
En este punto, el legislador determina siempre dentro de la aplicación del derecho
disciplinario la necesidad de desarrollar los lineamientos aplicables al procedimiento
disciplinario que, como es conocido, se constituye en el instrumento objetivo por el cual
la administración pública en calidad de empleadora canalice sus potestades disciplinarias.
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procedimiento disciplinario
Ahora bien, pese a contarse con dicha regulación jurídica, no resulta del todo claro cómo
es que se debe proceder a la graduación de las sanciones a imponerse en el curso de dichas
potestades disciplinarias desarrollada en el artículo 91° de la LSC; con este propósito, nos
abocamos a ofrecer algunos alcances sobre una adecuada forma de proceder.

II. ¿Cómo debe utilizarse la figura de la graduación de la sanción

disciplinaria?
A través del artículo 91° de la LSC podemos verificar que el legislador recoge la figura
de la graduación de la sanción disciplinaria incluyéndose en este, importantes exigencias
de carácter sustantivo que deben verse satisfechas a efectos de asegurar un adecuado
procedimiento disciplinario. Cabe entonces reparar en la adecuada utilización de dichas
exigencias a las cuales nos abocamos en los puntos siguientes:
2.1. Primera exigencia: la motivación administrativa
La primera descansa en la necesidad de tenerse que producir una adecuada motivación
administrativa. En este sentido, este artículo 91° resalta la necesidad de darse razones
justificativas en cuanto respecta a la aplicación de las sanciones («los actos de la
Administración Pública que impongan sanciones disciplinarias deben estar debidamente
motivados de modo expreso y claro […]»), pues estas inciden gravosamente, sobre el
derecho al mantenimiento en la función pública de modo que se encuentran proscritas
fórmulas jurídicas ambiguas o que dan por ciertos hechos a partir de conjeturas, haciendo
necesario que deba existir consonancia entre los eventos origen de la falta disciplinaria y
la sanción proyectada sobre el personal al servicio de la administración («[…]
identificando la relación entre los hechos y las faltas […]») sumando a lo sostenido, la
prosecución de las demás líneas básicas («[…] y los criterios para la determinación de la
sanción establecidos en la presente ley») asentadas en la LSC.
Teniendo presente lo señalado, la motivación debe constituirse en un ejercicio de esfuerzo
del intelecto para ayudar a formar la decisión disciplinaria lo que obliga a descartar meros
argumentos subjuntivos.

2.2. Segunda exigencia: adecuada utilización del principio de

proporcionalidad
En el párrafo segundo del artículo 91° descansa la plena exigibilidad del principio de
proporcionalidad («la sanción corresponde a la magnitud de las faltas, según su menor o
mayor gravedad […]») lo que si bien vuelve a reiterar el espacio de carácter discrecional
que se deposita en la evaluación de los conceptos jurídico – indeterminados de la
magnitud de las faltas[1] y de la gravedad[2] hace necesaria una verdadera operación de
razonabilidad y proporcionalidad como lo reclama el Tribunal Constitucional:
Al respecto, este Colegiado considera que el establecimiento de disposiciones
sancionatorias, tanto por entidades públicas como privadas, no puede circunscribirse a
una mera aplicación mecánica de las normas, sino que se debe efectuar una apreciación
razonable de los hechos en cada caso concreto, tomando en cuenta los antecedentes
personales y las circunstancias que llevaron a cometer la falta. El resultado de esta
valoración llevará a adoptar una decisión razonable y proporcional.
(…) A su vez, el principio de razonabilidad conduce a una valoración respecto del
resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el
procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de
proporcionalidad.
(…) En este sentido, el análisis de la razonabilidad de una medida implica determinar si
se ha dado:
a. La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación,
tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su
conjunto.
b. La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no
sólo una contemplación en «abstracto» de los hechos, sino su observación en directa
relación con sus protagonistas, pues sólo así un «hecho» resultará menos o más tolerable,
confrontándolo con los «antecedentes del servidor», como ordena la ley en este caso.
c. Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley
correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y
valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida
adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados
en el caso [3].

2.3. Tercera exigencia: tenerse en cuenta que no hay necesidad de seguir

un orden de prelación en la aplicación de sanciones disciplinarias
La misma parte del artículo 91° de la LSC establece que no hay que seguir un necesario
orden o prelación al momento de emplear las sanciones («[…] su aplicación no es
necesariamente correlativa ni automática […]») lo que no constituye el quiebre del
principio de proporcionalidad por serle permitido al legislador optar por dicha fórmula de
protección del interés público que se encuentra involucrado en las infracciones
disciplinarias; sin embargo, para efectos de no caer en una inconstitucionalidad del caso
concreto mediante control difuso judicial, debe guardarse la necesaria consonancia entre
el proceder público disciplinario y los incisos a) al i) del artículo 87°[4].
Ahora bien, el que no se siga siempre un correlativo o automático orden en las sanciones
no constituye una autorización para que la autoridad disciplinaria opere arbitrariamente.
Aquí, se necesita un claro ejercicio de la racionalidad de la potencial sanción a asumirse
de modo que se entienda que con ella se otorgará una adecuada respuesta a la conducta
infractora.
A su vez, cabe exigir cabalmente que la organización jurídico-pública que tramita el
procedimiento disciplinario opere razonable y proporcionalmente; ya que esta exigencia
no puede utilizarse sino sopesando las demás; bien podríamos sostener, en este extremo
de nuestro análisis, que ella no opera sino en la medida en que se ha procedido a hacer el
cabal escrutinio de las exigencias restantes para que la administración pública empleadora
no caiga en arbitrariedad.

2.4. Cuarta exigencia: previo y cuidadoso análisis de los antecedentes del

servidor civil
Un aspecto que debe contemplarse para un adecuado manejo de las potestades
disciplinarias es que las autoridades del procedimiento se encuentran en obligación de
analizar el desempeño del personal como criterio de valoración de la conducta calificada
como infracción («[…] En cada caso la entidad pública debe contemplar no sólo la
naturaleza de la infracción sino también los antecedentes del servidor. […]») a los que se
acompaña los criterios regulados en los ya invocados incisos a) al i) del artículo 87°.
Entonces, del concepto jurídico indeterminado ligado a los antecedentes del servidor se
extrae la necesidad de valorar la presunción de inocencia, así como la necesidad de la
razonabilidad de la decisión disciplinaria de modo tal que los comportamientos previos,
constitutivos en su momento de faltas disciplinarias, abonan para la determinación de la
potestad disciplinaria.

III. Conclusiones
Puede verse que la construcción del artículo 91° de la LSC se constituye en un medio
adecuado para que las autoridades del procedimiento disciplinario actúen en uso de sus
potestades, limitando, al mínimo, toda posibilidad de cometer abusos contra los
servidores civiles que se encuentran inmersos en este procedimiento.
Queda por sostener que, conforme se advierte de la redacción del artículo 91° de la
legislación de servicio civil, la graduación sancionatoria se abre paso como una fórmula
elástica ligada necesariamente a las antes señaladas exigencias que, asumiendo el papel
de poderosos elementos jurídicos, controlan el ejercicio de dicha potestad disciplinaria al
interior de las organizaciones jurídico-públicas.
[1] STC N° 2192-2004-AA/TC, f. 20 (Gonzalo Antonio Costa Gómez & Martha
Elizabeth Ojeda Dioses vs. Municipalidad Provincial de Tumbes): “En el presente caso
debe observarse, además, que el propio Decreto Legislativo N.° 276, en su artículo 27°,
establece que: «(…) los grados de sanción corresponde a la magnitud de las faltas, según
su menor o mayor gravedad (…) debiendo contemplarse en cada caso, no sólo la
naturaleza de la infracción sino también los antecedentes del servidor (…)». Esto implica
un claro mandato a la administración municipal para que, en el momento de establecer
una sanción administrativa, no se limite a realizar un razonamiento mecánico de
aplicación de normas, sino que, además, efectúe una apreciación razonable de los hechos
en relación con quien los hubiese cometido; es decir, que no se trata sólo de contemplar
los hechos en abstracto, sino «en cada caso» y tomando en cuenta «los antecedentes del
servidor». Por tanto, una decisión razonable en estos casos supone, cuando menos:
a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación,
tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su
conjunto.
b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no
sólo una contemplación en «abstracto» de los hechos, sino su observación en directa
relación con sus protagonistas, pues sólo así un «hecho» resultará menos o más tolerable,
confrontándolo con los «antecedentes del servidor», como ordena la ley en este caso.
c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley
correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y
valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida
adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados
en el caso”.
[2] “Si, conforme lo establece el artículo 108° del Reglamento Interno de Trabajo, son
cuatro los tipos de medidas disciplinarias: amonestación verbal, amonestación escrita,
suspensión temporal sin goce de remuneraciones y despido, y las mismas deben ser
aplicadas tomando en cuenta los hechos, la gravedad de las faltas y los antecedentes del
trabajador, resulta absolutamente desproporcionado e irrazonable, por decir lo menos,
que, por los hechos denunciados, se proceda de inmediato y sin elemento de ponderación,
a aplicar al recurrente la más grave de las medidas sancionatorias. Tal circunstancia, a
juicio de este Colegiado, tergiversa los alcances del debido proceso, no solo en términos
formales, sino fundamentalmente sustantivos”: STC N° 1058-2004-AA/TC, fdm. 8
(Rafael Francisco García Mendoza vs. Empresa de Servicios Postales del Perú S.A.,
SERPOST S.A.).
[3] STC N° 00535-2009-PA/TC, fdm. 13, 15, 16 y 18 (Rodolfo Luis Oroya Gallo vs.
Universidad San Ignacio de Loyola) y STC N° 00114-2011-PA/TC, fdm. 13 y 14
(Roberto Nieves Albán vs. Telefónica Centros de Cobro S.A.C.).
[4] Al efecto, el artículo 87° de la LSC, referido a la determinación de la sanción a las
faltas, precisa que la sanción aplicable debe ser proporcional a la falta cometida y se
determina evaluando la existencia de las condiciones siguientes: a) Grave afectación a los
intereses generales o a los bienes jurídicamente protegidos por el Estado. b) Ocultar la
comisión de la falta o impedir su descubrimiento. c) El grado de jerarquía y especialidad
del servidor civil que comete la falta, entendiendo que cuanto mayor sea la jerarquía de
la autoridad y más especializadas sus funciones, en relación con las faltas, mayor es su
deber de conocerlas y apreciarlas debidamente. d) Las circunstancias en que se comete la
infracción. e) La concurrencia de varias faltas. f) La participación de uno o más servidores
en la comisión de la falta o faltas. g) La reincidencia en la comisión de la falta. h) La
continuidad en la comisión de la falta. i) El beneficio ilícitamente obtenido, de ser el caso.