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Governança da água e inovação

na política de recuperação de recursos


hídricos na cidade de São Paulo
Water governance and innovation in the policy
of water resources recovery in the city of São Paulo
Pedro Roberto Jacobi
Ana Paula Fracalanza
Solange Silva-Sánchez

Resumo Abstract
A degradação ambiental de rios e córregos urbanos The degradation of urban rivers and creeks in large
nas grandes cidades tem suscitado a formulação de cities has stimulated the proposition of different
diferentes políticas públicas. Este artigo analisa po­ public policies. This article analyzes public policies
líticas públicas visando a recuperação ambiental de targeted at the environmental recovery of urban
córregos urbanos, como novo paradigma na gestão creeks as a new paradigm in the governance
dos recursos hídricos. O texto aborda o padrão de of water resources. The text approaches the
urbanização da cidade de São Paulo que resultou urbanization pattern of the city of São Paulo,
na degradação de seus recursos hídricos e o alcan­ which has produced the degradation of its water
ce das políticas públicas voltadas à sua recupera­ resources, and the reach of public policies that
ção. Em um contexto de córregos contaminados, aim at their recovery. In a context of contaminated
várzeas ocupadas por favelas, ausência de rede co­ creeks, floodplains occupied by squatter
letora e de tratamento de esgotos, políticas de re­ settlements, and lack of collection and treatment
cuperação ambiental da rede hídrica podem trans­ of sewage, policies for the environmental recovery
formar esses córregos em importantes prestadores of the water network can transform these creeks
de serviços ecossistêmicos. As políticas de recupe­ into important providers of ecosystemic services.
ração de rios e córregos urbanos têm um potencial Policies of recovery of urban rivers and creeks
reconhecidamente inovador e podem contribuir have a recognized innovative potential and can
para a construção de uma cidade mais sustentável. contribute to build a more sustainable city.
Palavras-chave: município de São Paulo; gover­ Keywords: municipality of São Paulo; water
nança da água; degradação ambiental; recupera­ governance; environmental degradation; recovery
ção recursos hídricos; parques lineares. of water resources; linear parks.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 17, n. 33, pp. 61-81, maio 2015
http://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2015-3303
Pedro Roberto Jacobi, Ana Paula Fracalanza, Solange Silva-Sánchez

Introdução o aproveitamento­hidrelétrico, com a trans­


posição de suas águas e construção das bar­
A cidade de São Paulo é o maior município da ragens dos rios Grande e Guarapiranga; a
Região Metropolitana de São Paulo, com mais retificação do Tietê possibilitou a construção
de onze milhões de habitantes. Sua estrutura das vias marginais ligando o centro aos novos
hidrográfica é formada por 82 bacias contidas bairros que surgiam (São Paulo, 2004a). A
integralmente em seu território e outras 21, paisagem natural, caracterizada pelos mean­
contidas apenas parcialmente no município. Os dros dos rios, pelas extensas áreas de várzea
principais cursos d´água totalizam mais de cem foi sendo substituí­d a por canais retilíneos,
afluências dos rios Tietê, Pinheiros, Tamandua­ vias de fundo de vale, como é o caso da Aveni­
teí, além das bacias que drenam as represas da Nove de Julho.1 Modificações no ambiente,
Guarapiranga e Billings, na região sul do muni­ tais como a impermea­bilização do solo, a al­
cípio (São Paulo, 2012). teração nos leitos e nas margens dos rios e a
O padrão de estruturação urbana que se diminuição da cobertura vegetal nas cidades,
estabeleceu no município provocou uma signi­ são fatores que podem provocar alterações no
ficativa degradação de seus recursos hídricos, ciclo da água. Uma situação exemplar desse
com a ocupação intensiva e irregular de áreas fenômeno é a dimensão assumida pela trans­
de mananciais e fundos de vale. Além de ter formação das enchentes em inundações, pro­
resultado em uma elevada impermeabilização blema esse decorrente de alterações no espa­
do solo urbano e na contaminação dos cursos ço geográfico urbano.­
d´água em razão da ausência de uma rede A abordagem aqui desenvolvida tem
adequada de coleta e tratamento de esgotos, como foco analítico o conceito de governan­
a ocupação dessas áreas ambientalmente frá­ ça, que se baseia na premissa de ser resultado
geis colocou em situação de risco aqueles que da ação de múltiplos atores, dentre os quais o
ocupam­as margens dos córregos da cidade Estado que, sem dúvida, é o mais importante.
(Rolnik e Nakano, 2000). Configura-se assim o exercício deliberado e
O crescimento da cidade e os sucessivos contínuo de desenvolvimento de práticas cujo
planos e programas de intervenção urbana, foco analítico está na noção de poder social
como o “Plano de Melhoramentos do Rio Tie­ que media as relações entre estado, sociedade
tê”, de 1922 e “Plano de Avenidas” de Prestes civil e agentes econômicos, e que podem am­
Maia, de 1930, resultaram em grandes modifi­ pliar os mecanismos de democracia participa­
cações da rede hídrica original, com a canali­ tiva. O tema “governança” insere-se nas novas
zação e retificação de cursos d´água e aterra­ tendências da administração pública e de ges­
mento de várzeas. As várzeas dos rios Tietê, tão de políticas públicas, principalmente quan­
Pinheiros e Anhangabaú, que até a década de do se considera a possibilidade de incluir novos
1920 ainda se constituíam em grandes vazios atores sociais no processo decisório no intuito
urbanos, foram aterradas e urbanizadas.­As de promover melhoria na gestão e avançar na
obras de retificação do Rio Pinheiros previam­ democratização desses processos. Adota-se,

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portanto, uma visão que identifica todos os inter-relações e temas, cada um dos quais sus­
esforços relacionados com a construção social cetível a expressar arranjos específicos entre
para articular teorias, agendas, sujeitos e po­ interesses em jogo e possibilidades de nego­
tencialidades, construção de alianças e coope­ ciação, expressando aspectos de interesse de
ração, além de acumular energia para romper coletividades, com ênfase na prevalência do
com as abordagens verticais e estanques das bem comum (Jacobi, 2012).
atividades humanas e transcender aquelas que A literatura sobre o tema enfatiza a go­
se baseiam na supremacia do mercado (Jacobi, vernança da água, como a realizada por meio
2012). Desse modo, configura-se um processo da participação, envolvimento e negociação de
no qual se torna implícita a disseminação de multiatores (multi-stakeholders), da descen­
alguns dos poderes centrais para instâncias do tralização, transferindo poder para o governo
setor público, mais próximas da escala local local (empowerment), da unidade de gestão
decisória, e menos hierarquizadas, o que deter­ por bacia hidrográfica, por exemplo, e de meca­
mina a inclusão de novos agentes, instituições nismos para resolução dos conflitos (Solanes e
e estruturas no processo decisório. Portanto, Jouralev, 2006; Castro, 2007).
criam-se as condições para uma participação Ao utilizar o conceito de governança,
concertada entre vários representantes da so­ associam-se à implementação socialmente
ciedade civil na condução política e tomada de­ aceitável de políticas públicas, novos atores
cisória, em oposição à tradicional perspectiva sociais na construção de agendas participati­
top-down da administração centralizada. vas, de modo que a gestão passa a considerar
A abordagem da governança ambiental novas relações entre sociedade, estado, agen­
tem uma história recente, ganha impulso a tes econômicos, direito, instituições, políticas
partir de meados da década de 1980 e refere­ e ações governamentais.
-se a formas de governar os recursos naturais No Brasil, as diferentes engenharias insti­
envolvendo diferentes atores – governo, em­ tucionais e transformações em curso nos orga­
presariado e o espectro ampliado da socieda­ nismos colegiados mostram que a implantação
de civil. Abre-se um estimulante espaço para efetiva dos diversos instrumentos de partici­
repensar as formas inovadoras de gestão, na pação pode mudar os padrões de governança,
medida em que fazem parte do sistema de estabelecendo novas mediações entre estado
governança: o elemento político, que consiste e organizações da sociedade civil, baseadas
em balancear os vários interesses e realidades no aprimoramento de suas relações democrá­
políticas; o fator credibilidade, instrumentos ticas. Poderão representar uma possibilidade
que apoiem as políticas, que façam com que efetiva de transformação da lógica de gestão
a população identifique nas ações e decisões da administração pública, abrindo um espaço
políticas a solução de seus problemas; e a di­ de interlocução muito mais complexo, que am­
mensão ambiental. plia o grau de responsabilidade de segmentos
O processo de governança envolve que sempre tiveram participação assimétrica
múltiplas­categorias de atores, instituições, na gestão pública.

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As águas na cidade de São para o saneamento do rio Tietê, cujas águas já


se encontravam poluídas (Nóbrega, 1981).
Paulo: de 1890 a 2014 Em 1893, o Governo do Estado rescindiu
o contrato de concessão que havia firmado
Até o final do século XIX, São Paulo era um
com a Companhia Cantareira e criou a Repar­
pacato vilarejo no planalto da Serra do Mar.
tição de Águas e Esgotos da Capital – RAE, su­
Impulsionada pelo ciclo econômico do café, a
bordinada à Secretaria de Agricultura, Comér­
cidade começa a se urbanizar, e diferentes ati­
cio e Obras Públicas.
vidades e serviços como bancos, estradas de
A construção da barragem em Santana
ferro, eletricidade, comércio, indústria se desen­
de Parnaíba para a usina hidrelétrica Edgard
volvem (Araújo, 1992). A cidade, que tinha uma
de Souza, em 1900, e a grande estiagem de
população de 50 mil habitantes em 1875, apre­
1903 levam à construção da represa de Guara­
senta um crescimento populacional de 269%
piranga, em 1906, para regularizar a vazão do
entre os anos de 1890 e 1900, e de 141% en­
rio Tietê. A grande seca de 1910 leva a Repar­
tre os anos de 1900 e 1920. Assim, começa-se
tição de Águas e Esgotos – RAE a reconhecer
a sentir os efeitos da ocupação humana, e as
um déficit no abastecimento de água potável
terras perdem sua vegetação, as águas se tor­
de 43% das edificações abastecidas. Em 1917,
nam vias transportadoras de esgotos, efluentes
é ampliada a capacidade de adução com cap­
industriais e resíduos de todo tipo (Rutkowski
tação de água no Rio Cotia e, em 1925, a RAE
et al., 2010). A demanda por água aumenta de
forma continuada, e os aguadeiros são substi­ retira água no Rio Claro, na Serra do Mar. A se­
tuídos pelos chafarizes em praças públicas por ca de 1924 deixa um déficit no abastecimento
onde as águas das nascentes jorram. de água potável da ordem de 56% na cidade
A capital da Província se moderniza, e de São Paulo. Em 1929, já se retirava água da
em 1877, um grupo de empresários constituiu represa do Guarapiranga, construída pela Light
a Companhia Cantareira de Águas e Esgotos and Power, e nesse ano, é firmado o primeiro
para distribuir água; entretanto, essa não con­ acordo entre o Governo do Estado e a Light,
segue acompanhar o crescimento vertiginoso para regularizar o abastecimento de água da
da cidade de São Paulo. cidade de São Paulo (Rutkowski et al., 2010).
A indústria ocupava um papel de des­ Em 1928, a Light permite o uso de 4m3 /s das
taque nesse crescimento, principalmente em águas do reservatório Guarapiranga para o
princípios do século XX e após a crise da eco­ abastecimento público de água.
nomia cafeeira. Nesse sentido, passa-se a re­ Em 1940, São Paulo editou a primeira le­
querer ampliações significativas nos sistemas gislação específica contra a poluição das águas
de água e esgotos, ensejando o surgimento e, em 1951, seu código de normas sanitárias.
dos primeiros serviços prestados diretamente Em 1941, a cidade então com uma população
pelo setor público. superior a 1,3 milhão de habitantes, recebia
É interessante observar que, já em 1883, água de cinco sistemas, num total de quase
apresentavam-se estudos sobre intervenções 470 milhões de litros diários.

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O Conselho Estadual de Controle da Po­ segunda metade do século XX, as necessidades


luição das Águas classifica, em 1954, as águas da capital não podem mais ser tratadas den­
da bacia do Guarapiranga como destinadas tro de seus limites municipais. Assim, em 1964,
ao abastecimento público proibindo o lança­ é contratado, pelo Departamento de Águas
mento de esgotos em sua bacia (Rutkowski et e Energia Elétrica do Estado de São Paulo –
al., 2010). Problemas crescentes no abasteci­ DAEE,­o primeiro plano diretor de usos múlti­
mento público de água provocam a amplia­ plos da bacia do Alto Tietê. No ano seguinte,
ção da adução do sistema Guarapiranga e o define-se um cinturão verde para a cidade de
aproveitamento de um braço do rio Grande, São Paulo e o lançamento de resíduos indus­
da represa Billings, para abastecer a região do triais em cursos d´água paulistas é normatiza­
ABC, enquanto o município de São Paulo proí­ do. Uma obra que mudaria a realidade hídrica
be o loteamento de terrenos que não tenham da cidade de São Paulo e das áreas conurbadas
serviço público de água potável. Em 1947, é inicia-se com a reversão da bacia do rio Piraci­
elaborado o 1o Plano Conjunto de Águas e Es­ caba para o Sistema Cantareira em 1967.
gotos para a Capital e, em 1950, foi criado o Nessa época, o país promove forte cen­
Departamento de Obras Sanitárias. Três anos tralização do processo decisório e cria, em âm­
mais tarde, diante da expansão da metrópole bito nacional, órgãos encarregados de formular
paulistana, é extinta a RAE e criado o Departa­ e gerir políticas urbanas, inclusive a de sanea­
mento de Águas e Esgotos – DAE, responsável mento, implementando as diretrizes do setor
pela administração direta dos serviços de água de saneamento através da instituição do Siste­
e esgotos da capital e dos municípios vizinhos ma Financeiro de Saneamento – SFS, vinculado
Osasco, São Caetano, Santo André e São Ber­ ao Banco Nacional de Habitação – BNH e do
nardo do Campo. Plano Nacional de Saneamento – Planasa.
No final da década de 1950, o municí­ Implantado a partir de 1971, o Planasa,
pio de São Paulo torna obrigatória a canali­ apoiou-se na concentração dos serviços de
zação de córregos e o saneamento das bacias saneamento em empresas estaduais, em de­
e vales para loteamentos. Entretanto, os ins­ trimento da gestão municipal, dando origem
trumentos legais criados não têm o resultado à criação das 27 companhias estaduais de sa­
esperado e a falta de um sistema de coleta de neamento existentes no País (Jacobi, 1989),
esgotos adequado reforça a multiplicação de e, no estado de São Paulo, essa política refle­
doenças de veiculação hídrica, resultando em tiu na criação de várias companhias e órgãos
elevados índices de morbi-mortalidade infan­ estaduais­que centralizavam regionalmente os
til em São Paulo. serviços e os investimentos.
A expansão das periferias da cidade e Em 1968, a Companhia Metropolitana
as políticas viárias priorizam a retificação de de Água de São Paulo – Comasp é criada para
canais e o aterramento de várzeas, ampliando captar, tratar e vender água potável no ata­
a impermeabilização do solo e, consequente­ cado para a Grande São Paulo e recebe o Sis­
mente, aumentando o volume de inundações. tema Cantareira. Em 1969, é criada a Região
Isso configura uma situação na qual a partir da Metropolitana de São Paulo – RMSP, e com

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a expansão demográfica ao longo dos anos A RMSP praticamente coincide com o território
1970, sua população chega a 12.588.725 ha­ da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, que tem
bitantes, dos quais quase 70% residentes na uma área de 5.900 km2 e é integrada por 35
cidade de São Paulo. municípios. Seus regimes hidráulico e hidroló­
São criados, em 1970, a Companhia gico são extremamente complexos; em virtude
Metropolitana de Saneamento de São Paulo – das profundas alterações geradas pelas obras
Sanesp­para interceptar, tratar e proceder a dis­ hidráulicas e pelo impacto de uma urbanização
posição final dos esgotos da RMSP, e o Fomen­ pouco regulada, que ocupa 37% do território.
to Estadual de Saneamento Básico – Fesb para Nessa bacia hidrográfica, o índice de co­
levantar fontes internas e externas de recursos leta de esgotos, segundo os dados da Sabesp,
necessários para a execução de programas de é de 86% e o de tratamento de 65% (Sabesp,
saneamento. Em 1973, o processo de centra­ 2013). A Sabesp opera oito usinas de trata­
lização dos serviços de saneamento culmina mento de esgoto na RMSP, o que representa
com a criação da Companhia de Saneamento 72% das águas residuais tratadas em todo o
Básico do Estado de São Paulo – Sabesp, que Estado de São Paulo; entretanto, há municí­
entra em operação em 1974, incorporando as pios que não são operados pela Sabesp, cujo
atividades da Comasp, Sanesp e DAE. São cria­ sistema de coleta e tratamento é ainda muito
dos, no decorrer da década, diversos órgãos insuficiente, o que prejudica a qualidade das
públicos e normas de abrangência metropoli­ águas que atravessam o município de São Pau­
tana com o intuito de minimizar os problemas lo. Cabe ainda incluir no quadro de poluição
advindos da poluição dos corpos d´água paulis­ das águas o fato de que, apesar de a RMSP ter
tanos, destacando-se a legislação que instituiu níveis bastante adequados de coleta e descar­
as áreas de proteção aos mananciais e demais te de resíduos sólidos domésticos, o montante
2
recursos hídricos de interesse da RMSP. não coletado ou descartado inadequadamente
A estratégia adotada pela Sabesp de agi­ ainda é significativo, atingindo parcialmente
lidade no retorno dos investimentos priorizou os rios e córregos da região3 (Silva-Sanchez e
ações para abastecimento de água potável em Jacobi, 2012).
detrimento do tratamento dos esgotos sanitá­ Avalia-se que 30% da carga poluidora
rios, deteriorando mais rapidamente os caudais total é lançada diretamente nos corpos d´água
d´água das grandes cidades (Rutkowski et al., das bacias dos rios Tietê e Tamanduateí e do
2010). Atualmente, a Sabesp é responsável pe­ canal Pinheiros, todos classificados4 na classe
los serviços de água e esgotos da capital e de 4, como águas que só podem ser destinadas
mais 365 municípios, e distribui água tratada à navegação e à harmonia paisagística. Já os
para cerca de 22 milhões de pessoas. mananciais do Sistema Cantareira e Alto Co­
Cabe considerar que a Região Metropo­ tia são considerados como classe especial, ou
litana de São Paulo – RMSP é abastecida, em seja, são águas destinadas ao abastecimento
sua maior parte, por três grandes sistemas para consumo humano (com desinfecção), à
produ­tores de água: Sistema Cantareira, Siste­ preservação do equilíbrio natural das comuni­
ma Guarapiranga-Billings e Sistema Alto Tietê. dades aquáticas e dos ambientes aquáticos em

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unidades de conservação de proteção integral implicar uma alteração das relações de poder
(Rutkowski et al., 2010). existentes e das formas de resolução dos pro­
Do ponto de vista ambiental, a situação blemas hídricos da região.
dos cursos d’água é considerada crítica, resul­ Deve-se ressaltar que a criação do comitê
tado de um conjunto de fatores que envolvem foi resultado da mobilização regional pela falta
desde o parcelamento indiscriminado do solo d´água eminente devido à reversão das águas
nas periferias urbanas, a precariedade dos ser­ da Bacia do rio Piracicaba e afluentes para o
viços prestados e até a omissão do poder públi­ Sistema Cantareira e ao volume de esgotos lan­
co ao longo de décadas, seja em razão da au­ çado, poluindo grande parte das águas desses
sência de planos eficazes, seja em decorrência rios. Esse processo inicia-se no final da década
de uma ação fiscalizadora quase sempre inade­ de 1960, quando a degradação dos recursos­
quada e impotente. A reversão desse quadro de hídricos nas bacias PCJ gerou uma reação da
degradação urbano-ambiental é bastante com­ população, impulsionada pela mortandade de
plexa e demanda o fortalecimento de ações peixes na região, causada pelo lançamento de
relacionadas à construção social para articular vinhoto ou restilo nos rios e, mais tarde, de es­
teorias, agendas, sujeitos e potencialidades em goto industrial e doméstico. Essa mobilização
torno de alianças e cooperação. intensificou-se na década de 1970 com a inten­
Diante desse quadro de degradação, uma sa poluição dos rios, em virtude do crescimento
mudança importante na gestão das águas no demográfico e industrial ocorrido nessas bacias
Estado de São Paulo ocorre em 1991, quan­ e com a reversão das águas através do Sistema
do foi promulgada a Lei Paulista de Recursos Cantareira. As campanhas de mobilização fo­
Hídricos (Lei n. 7.663), depois de alguns anos ram fundamentais para a criação do Consórcio
de debate. Ela trazia uma proposta bastante Intermunicipal das Bacias dos rios Piracicaba e
inovadora, priorizando o uso da água para o Capivari em 1989, no qual se associaram onze
abastecimento público, e tendo como princí­ municípios, por intermédio de seus prefeitos.
pios uma gestão descentralizada, participativa A ideia principal que sustentou a fundação do
e integrada desses recursos. Essa lei criou ainda Consórcio foi a de constituir uma organização
o Sistema Integrado de Gerenciamento dos Re­ que pudesse complementar a atuação das en­
cursos Hídricos de São Paulo e implementou os tidades tradicionalmente responsáveis pela
Comitês de Bacias Hidrográficas – CBH como execução de políticas públicas de saneamento
instâncias regionais de gestão. e preservação do meio ambiente.
O primeiro CBH criado a partir dessa Lei Após a criação do Comitês das Bacias
foi o Comitê das Bacias Hidrográficas dos rios Hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e
Piracicaba, Capivari e Jundiaí, em 1993, que Jundiaí os Comitês de Bacia do Alto Tietê e da
vem sendo considerado como modelo organi­ Baixada Santista foram instalados em 1994 e
zacional para os comitês que surgiram depois. 1995, respectivamente. Os Planos Zero dos três
O processo de constituição do CBH-PCJ foi comitês tiveram como prioridade o aumento da
gradual e bastante negociado, devido à sua disponibilidade hídrica e, consequentemente, o
estrutura tripartite e pioneira, e também por tratamento de esgotos. O uso racional da água

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é um valor, mas ainda não um objetivo prioritá­ prevalecente e minimizar o quadro de degra­
rio, já que o futuro imediato não prioriza novas dação dos córregos urbanos, estabelecendo
maneiras de utilizar e consumir esse bem natu­ uma nova e eficiente gestão dos recursos hí­
ral, recurso fundamental para todas as ativida­ dricos, sob o paradigma da governança am­
des urbanas, que minimize seu uso e evite seu biental, pressupõe que se considerem os rios
desperdício (Rutkowski e De Oliveira, 1999). como espaços nos quais qualquer intervenção
No caso específico de áreas de proteção visando sua recuperação deve ser multiobjeti­
aos mananciais, que correspondem a cerca de va, congregando objetivos de desenvolvimento
36% do território do município de São Paulo, econômico, de proteção ambiental, de promo­
a legislação de proteção ambiental, datada de ção cultural e de construção de uma rede so­
1976, impôs intensas restrições ao uso e ocupa­ cial dos atores envolvidos. Como prestadores
ção do solo, provocando uma desvalorização de serviços ecossistêmicos, as intervenções
no preço da terra que acabou por induzir uma em rios e córregos urbanos devem considerar
ocupação desordenada da região, sobretudo a inter-relação dos aspectos físicos, bióticos e
no entorno das represas Billings e Guarapiran­ humanos. A sinergia das ações e da gestão das
ga. Falhas muito significativas na fiscalização, instituições públicas constitui outro princípio
assim como a ausência de incentivo para os fundamental sob esse novo paradigma. Esses
proprietários das terras, resultaram em inten­ princípios têm como pressuposto que rios e
so desmatamento de 1986 a 2000, quando a córregos urbanos são elementos centrais para
vegetação foi substituída por ocupação urbana garantir a sustentabilidade das cidades (Silva­
ao longo de diversos cursos d´água dentro da -Sanchez e Jacobi, 2012).
microbacia do córrego Cabuçu de Baixo (Rares
e Brandimarte, 2014).
Em 1997, foi aprovada uma nova legis­
lação estadual5 para proteção aos mananciais, O município de São Paulo:
que busca compatibilizar as ações de proteção dinâmica de ocupação
e preservação dos mananciais com a prote­
do solo e degradação
ção ambiental, o uso e a ocupação do solo e
o desenvolvimento socioeconômico das áreas
das fontes hídricas
protegidas, pelo estabelecimento de diretrizes
gerais para as áreas de proteção e recuperação Em 2014, o município de São Paulo conta com
que devem ser regulamentadas em todas as uma população de11.453.996 de habitantes,6
áreas de mananciais. Assim, nos últimos anos distribuída em uma área de 1.521 km², que
essas áreas têm sido protegidas dentro do que deverá ultrapassar doze milhões de habitantes
se define como áreas do município de São Pau­ em 2025. São Paulo caracteriza-se como o prin­
lo que se localiza na face sul do Parque da Ser­ cipal polo industrial do Brasil, com um Produto
ra da Cantareira e no extremo sul do município. Interno Bruto de US$210 milhões em 2011.7 O
Diante do exposto, considera-se que a orçamento do município em 2014 foi de US$
possibilidade de superar o padrão urbanístico 22 bilhões.8

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O processo de urbanização, intensificado, de infiltração­e retenção das águas de chuva.


sobretudo, a partir da primeira metade do sé­ Considera-se que 37% das terras da Bacia Hi­
culo XX, expandiu-se rumo às áreas periféricas drográfica do Alto Tietê estão impermeabiliza­
da cidade, carentes de infraestrutura e serviços das. Entretanto, o alargamento e aprofunda­
básicos, com características naturais desfavorá­ mento da calha do rio Tietê, como medidas de
veis à ocupação, como solos frágeis, áreas mais minimização das enchentes e revitalização que
suscetíveis à erosão e acentuada declividade. ocorrem na cidade, apenas começaram no iní­
O padrão de urbanização periférico criou cio dos anos 1990, embora a dragagem ocor­
uma cidade dividida. As favelas e os assenta­ resse desde os anos 1970, promovidas pelo De­
mentos precários foram se consolidando em partamento de Águas e Energia Elétrica – DAEE
áreas que não interessavam ao mercado imobi­ dentro da área metropolitana.
liário formal, sobretudo áreas com sérias restri­ Além do problema da impermeabilização
ções ambientais ou que não eram passíveis de do solo, a poluição das águas é outro aspecto a
urbanização, pois se localizavam em terrenos ser enfrentado. Nas últimas décadas, o setor in­
frágeis, encostas íngremes, várzeas inundáveis, dustrial tem avançado quanto ao cumprimento
margens de córregos ou áreas de mananciais. da legislação, no que se refere ao tratamento
Esse padrão de estruturação urbana de efluentes, e isso tem reduzido a poluição de
que se estabeleceu ao longo dos anos resul­ origem industrial nas águas na Bacia Hidro­
tou na total degradação dos recursos hídricos. gráfica do Alto Tietê. Por outro lado, os esgo­
A situa­ção de degradação atinge desde gran­ tos domésticos continuam sendo os maiores
des rios, como o Tietê e Pinheiros, como os responsáveis pela poluição da água da Região
pequenos córregos que formam a rede hidro­ Metropolitana de São Paulo. O maior desafio é
gráfica “capilar” do município. (Silva-Sánchez conectar mais de 200 mil domicílios à rede de
e Jacobi,­2012). Ressalte-se que os principais esgoto, o que significa atender mais de 1,5 mi­
cursos d´água da cidade totalizam mais de cem lhão de pessoas, além de elevar os índices de
afluên­cias dos rios Tietê, Pinheiros, Tamandua­ tratamento de esgoto.
teí, Juqueri e Capivari (São Paulo, 2014). Um dos principais sistemas de abasteci­
A ocupação irregular de áreas de pre­ mento da região metropolitana, o sistema Gua­
servação ambiental ocasiona a constituição de rapiranga, responsável por fornecer água para
áreas de risco, erosão das margens dos rios e cerca de 30% da população paulistana, encon­
córregos e no assoreamento dos cursos d’água, tra-se em situação crítica (São Paulo, 2004a;
perda das matas ciliares, alterações na topo­ Beyruth, 2006; Baltrusis e Ancona, 2006; Mar­
grafia e impermeabilidade do solo, o que resul­ tins, 2011). Assim como no caso do Reservató­
ta em riscos socioambientais para a população rio do Guarapiranga, o passivo ambiental re­
que vive nessas áreas, assim como são acen­ presentado pela contaminação das águas dos
tuados os problemas de inundação na cidade. principais reservatórios da cidade de São Paulo,
A produção de solo urbano, ao promover a resultado do insuficiente investimento nos sis­
impermeabilização do solo, canalização e reti­ temas de coleta, transporte e tratamento de
ficação de cursos d’água, reduz a capacidade­ esgoto, somente na década de 1990 começou­

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Pedro Roberto Jacobi, Ana Paula Fracalanza, Solange Silva-Sánchez

a ser enfrentado por políticas públicas efetivas, Jacobi, 2012), que funcionam para detenção
em parte financiadas por recursos do Banco ou retenção de água e têm a finalidade de re­
Mundial. duzir o efeito das enchentes. Nos anos 1980
Esse é o caso do Projeto Tietê, um dos e 1990, inúmeros córregos na cidade de São
maiores programas de saneamento ambiental Paulo foram canalizados para a construção de
do Brasil. Iniciado em 1992, já está na sua ter­ avenidas de fundo de vale, implicando o reas­
ceira fase, tendo consumido mais de US$ 2 bi­ sentamento de milhares de famílias (Brocaneli
lhões, contado com recursos do Banco Mundial, e Stuerner, 2008).
do BID e de Bancos Japoneses. Na RMSP, o Pro­ Nessa perspectiva foi criado, em 1998, o
jeto Tietê ampliou a rede coletora de esgotos Plano Diretor de Macrodrenagem da Bacia Hi­
de 70% para 84% e o índice de tratamento de drográfica do Alto Tietê, objetivando comba­
9
24% para 70%. ter as enchentes da RMSP por meio da cons­
Outro aspecto a considerar está associa­ trução de piscinões, rebaixamento da calha do
do com as tecnologias de construção da cidade, rio Tietê, canalização de afluentes e constru­
que priorizaram o tamponamento dos córregos ção de barragens. Os reservatórios de controle
e a construção de avenidas de fundo de vale de cheias, os piscinões, alteram a forma de
como soluções (Bartalini, 2006; Rolnik e Klink, projetar o manejo das águas pluviais, buscan­
2011). Ao longo de décadas predominou uma do retardar o escoamento das águas durante
abordagem setorizada, com predomínio de os episódios de chuvas intensas (Rutkowski et
projetos localizados que não levaram em consi­ al., 2010).
deração as características ambientais da bacia Muitos córregos que não se tornaram
hidrográfica, privilegiando obras de canaliza­ avenidas tiveram suas margens ocupadas por
ção, que, além de representarem altos custos favelas, configurando áreas de risco. Estudos
para o poder público, aumentam mais do que indicam que os domicílios localizados próximos
reduzem os problemas que pretendem resolver a cursos d’água em geral são residências de fa­
(Tucci, 2008). mílias mais pobres e com piores níveis de ren­
Desse modo, ademais da contaminação da e educação, configurando uma situação de
dos cursos d´água, por décadas predomina­ “alta vulnerabilidade socioambiental” (Alves e
ram na cidade de São Paulo políticas públicas Torres, 2006).
que confinaram os rios e córregos em canais Diversas pesquisas desenvolvidas com
retilíneos, enterrando-os e para abrir ao lon­ moradores residentes próximos a córregos e
go deles grandes eixos viários. Mesmo quan­ rios urbanos na cidade de São Paulo indica­
do as questões ambientais já tinham passado ram que, de modo geral, não se atribui a es­
a integrar a agenda política internacional, a ses corpos hídricos atributos positivos; muitos
municipalidade adotava soluções pautadas moradores ainda consideram que a melhor
na canalização de córregos ou em alternativas intervenção seria sua canalização e resistem
“tecnocráticas”, como a construção de reser­ em conferir credibilidade a uma nova forma de
vatórios para controle de cheias, popularmente tratar a água urbana (Bartalini, 2006; Jacobi e
conhecidos como piscinões (Silva-Sánchez e Giorgetti, 2009; Silva-Sánchez, 2011).

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Governança da água e inovação na política...

Entretanto, a proteção e recuperação horizonte­de doze anos, prevê a criação de 43


dos córregos e rios urbanos constituem preo­ novos parques lineares na cidade.
cupação de uma parcela significativa da popu­ Convém mencionar que o novo Plano
lação paulistana, conforme pesquisa de opi­ Diretor Estratégico 12 recriou a zona rural no
nião pública conduzida pela prefeitura de São município de São Paulo em setores onde se
Paulo em 2011.10 pretende conter o crescimento urbano e ga­
A possibilidade de superar o padrão ur­ rantir a preservação dos ecossistemas natu­
banístico prevalecente e o quadro de degra­ rais, notadamente a área de mananciais, na
dação da água urbana, estabelecendo uma porção sul do município e a borda da serra da
efetiva gestão dos recursos hídricos na cidade, Cantareira, no extremo norte da cidade. Pa­
associa-se à requalificação de seus rios e córre­ ra atingir esse objetivo, o novo Plano Diretor
gos. No âmbito nacional, o Plano Nacional de regulamentou, entre outros instrumentos, o
Recursos Hídricos reconhece a importância da pagamento por serviços ambientais, que visa
efetiva inserção dos municípios na gestão dos remunerar os proprietários de terras localiza­
recursos hídricos, “particularmente em razão das nas áreas classificadas como de proteção
dos impactos sobre as águas, derivados do uso ambiental que, entre outras ações, recuperem
e ocupação do solo” (MMA, 2006). nascentes, matas ciliares e demais áreas de
No caso do município de São Paulo, em preservação permanente.
2002, o Plano Diretor Estratégico criou o Pro­ A recuperação da rede hídrica municipal
grama de Recuperação Ambiental de Cursos também envolve uma ação da Sabesp em par­
d’Água e Fundos de Vale, estabelecendo uma ceria com a Prefeitura de São Paulo, para im­
série de ações e intervenções urbanas com o plementação do Programa Córrego Limpo. En­
objetivo de recuperar os córregos da cidade. quanto a Sabesp executa obras para ampliar as
O sistema de rios e córregos foi concebido no redes existentes, eliminar os lançamentos clan­
plano diretor como um dos elementos de estru­ destinos de esgotos nos córregos e galerias de
turação do território, para o qual se estabelece­ águas pluviais e também melhorar os sistemas
ram medidas de recuperação urbano-ambiental de envio de esgotos às estações de tratamento,
(São Paulo, 2004b; Travassos, 2010). Esse pro­ aumentando o número de residências conecta­
grama foi mantido no novo Plano Diretor Es­ das às redes da Sabesp com a implantação de
tratégico,11 aprovado em julho de 2014, sendo coletores-tronco, a Prefeitura executa a manu­
os parques lineares um de seus componentes tenção das margens e dos leitos dos córregos,
principais. De acordo como o novo Plano Dire­ reassenta as famílias residentes nos fundos de
tor, os projetos dos parques lineares deverão vale que vivem em situação de risco.
ser elaborados de forma participativa, e sua A parceria prevê uma ação conjunta e
plena implantação pressupõe a articulação de articulada de despoluição dos cursos d´água e
ações de saneamento, drenagem, sistema de implantação de parques lineares, reconhecen­
mobilidade, urbanização de interesse social, do a importância da intervenção na escala dos
conservação ambiental e paisagismo. O Pla­ pequenos córregos e microbacias da cidade pa­
no Diretor, que estabelece diretrizes para um ra garantir o sucesso de outros programas de

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Pedro Roberto Jacobi, Ana Paula Fracalanza, Solange Silva-Sánchez

escala metropolitana como o Projeto Tietê e o obtida­a partir da exploração dos referidos ser­
programa de proteção aos mananciais.13 viços, no Fundo Municipal de Saneamento Am­
O Programa Córrego Limpo vem sendo biental e Infraestrutura e outros 13% em ações
executado há oito anos e está na sua quarta de saneamento básico e ambiental de interesse
fase, que se encerra em dezembro de 2014. Até do município.16
o momento, 146 córregos foram despoluídos, O Fundo Municipal de Saneamento Am­
de um universo de cerca de 1.700 córregos (Sa­ biental e Infraestrutura tem por função a desti­
besp, 2012). A Sabesp monitora mensalmente nação de recursos para diversas atividades re­
os córregos, que passam a ser considerados lacionadas ao saneamento tais como interven­
"despoluídos" quando atingem um valor igual ções em áreas ocupadas por população de bai­
14
ou menor que 30 DBO. A implementação do xa renda, visando a regularização urbanística e
Programa se dá por sub-bacias, sendo reali­ fundiária, limpeza, despoluição e canalização
zada a despoluição de um córrego principal e de córregos, melhoria do sistema viário, provi­
depois de seus afluentes (por exemplo, o cór­ são habitacional para atendimento de famílias
rego Ipiranga, na região sul da cidade, com em assentamentos precários e implantação de
mais de dez quilômetros de extensão e cerca parques visando a proteção das condições na­
de 40 afluentes). O sucesso na despoluição turais e de produção de água no Município. Até
dessas sub-bacias terá um efeito considerável 2014, a Sabesp investiu R$100.409.000,48 (co­
na despoluição dos grandes rios como o Tietê letores tronco) e a prefeitura, R$340.471.00,69
e Pinheiros. (incluindo remoção de favelas em córregos e
Em 2010, estado e município de São construção de unidades habitacionais).17
Paulo celebraram um convênio acordando Paralelamente às ações de interven­
implementar ações de forma associada com ção na rede de esgotamento, a parceria entre
o objetivo de viabilizar a universalização do Sabesp e Prefeitura de São Paulo prevê o de­
oferecimento universal e adequado dos servi­ senvolvimento de um programa de educação
ços de abastecimento de água e esgotamento ambiental junto às comunidades residentes
sanitário na capital com prazo de trinta anos. no entorno dos córregos, com foco na redução
A Sabesp ficou com a exclusividade de presta­ da poluição difusa, associada ao abandono de
ção desses serviços e a Agência Reguladora de lixo nas margens dos cursos d´água e na cor­
Saneamento e Energia do Estado de São Pau­ reta utilização da rede de esgotos, de modo a
lo – Arsesp ficou responsável pelas funções de evitar rompimentos, entupimentos ou mesmo
regulação, inclusive tarifária, controle e fisca­ lançamento irregular de águas pluviais na rede
lização dos serviços. Note-se que embora seja de esgotos.
uma concessão do município, a revisão tarifá­ Embora o Programa Córrego Limpo te­
ria da Sabesp é de competência Arsesp. nha sido desenhado de modo a articular ações
Como empresa que explora os serviços de saneamento, urbanização e requalificação
de abastecimento de água e esgotamento sa­ dos córregos urbanos, com a implantação de
nitário do município, a Sabesp está obrigada parques lineares pelo poder público municipal,
15
por lei a investir 7,5% sobre a receita bruta essa articulação não ocorreu de forma efetiva.

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Governança da água e inovação na política...

Ademais, um dos principais entraves para a é superar a forma fragmentada que historica­
efetiva implementação do Programa Córrego mente caracteriza as ações do poder público,
Limpo é a dificuldade de fazer convergir dife­ estabelecendo intervenções convergentes e
rentes políticas setoriais, em particular os pro­ uma gestão integrada das políticas públicas.
gramas habitacionais e os parques lineares.
Com efeito, grande parte dos córregos
ao longo dos quais foram implantados parques
lineares não foi contemplada pelo programa
Inovação na política
“Córrego Limpo”. Até 2012, dos dezessete
de recuperação de recursos
parques lineares implantados na cidade de São hídricos na cidade de São Paulo
Paulo, apenas quatro tiveram seus córregos
despoluídos pelo programa dentro da abran­ A temática da reabilitação ou recupera­
gência do município de São Paulo (Silva-Sán­ ção dos córregos e rios urbanos integrou-se
chez e Jacobi, 2014). à pauta das políticas e do debate públicos
Essa dificuldade em coordenar as inter­ contemporâneos­de uma maneira que já não
venções, aliada às dificuldades operacionais, se restringe ao campo específico da engenha­
como falta de espaço físico para a passagem ria civil, hidráulica­ou de saneamento básico.
dos coletores-tronco em razão das ocupações Com efeito, a abordagem pressupõe uma vi­
irregulares às margens dos cursos d´água ou são complexa, multidimensional e multidis­
mesmo a falta de adesão da população ao pro­ ciplinar, que considere os rios como sistemas
grama, já que a conexão à rede coletora impli­ socioambientais prestadores de serviços ecos­
ca um aumento no valor da conta a ser paga, sistêmicos, fonte de abastecimento, objeto de
explicam em grande medida o retorno a uma recupe­ração paisagística­e elemento da me­
situação de degradação e contaminação dos mória coletiva e elemento central para garan­
córregos que foram contemplados pelo progra­ tir a sustentabilidade das cidades (Rodrigues,
ma (O Estado de S.Paulo, 17/9/2012).18 2009; Reynoso, 2010; Silva-Sánchez e Jacobi,
A efetiva implantação de parques linea­ 2012; Travassos, 2010).
res pode contribuir para reverter essa situação, A reversão desse quadro é bastante
pois representa uma verdadeira transformação complexa e depende da formulação e imple­
da paisagem urbana, ao promover a requali­ mentação de políticas públicas que articulem
ficação de espaços públicos, valorizando e in­ a gestão da água à gestão ambiental e de
tegrando novamente os córregos à cidade, à uso e ocupação­do solo, integrando políticas
paisagem urbana. As ações empreendidas pelo setoriais.­
poder público municipal no âmbito do progra­ A requalificação de rios urbanos apresen­
ma de recuperação de fundos de vale (Travas­ ta uma nova abordagem na qual as iniciativas
sos, 2010), em particular com a implantação se propõem mais abrangentes do que as ações
de parques lineares, em que pese uma série de de saneamento que marcaram a recuperação
problemas ainda não resolvidos, já se mostrou de grandes rios (Saenz, 2010). Para além do
positiva e goza de legitimação social. O desafio objetivo exclusivo de melhorar a qualidade da

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Pedro Roberto Jacobi, Ana Paula Fracalanza, Solange Silva-Sánchez

água, há uma preocupação de reinserir rios e transformação­da paisagem urbana, promo­


córregos na paisagem urbana, recuperar a me­ vendo a requalificação de espaços públicos, a
mória sobre esses corpos hídricos, conectar es­ recuperação da qualidade da água e integran­
paços públicos, valorizar os serviços ambientais do novamente os córregos à cidade como sis­
prestados à cidade pelos rios, sem desconside­ temas socioambientais prestadores de impor­
rar a promoção da participação pública (Silva­ tantes serviços ecossistêmicos (Silva-Sánchez e
-Sánchez e Jacobi, 2012). Jacobi, 2012).
Na cidade de São Paulo, a implementa­ Como elemento de qualificação da pai­
ção de uma política de recuperação de córre­ sagem urbana, o parque linear inter-relaciona
gos e fundos de vale tem colocado desafios de aspectos de drenagem, infraestrutura urbana
diversas ordens ao poder público municipal. e áreas verdes, podendo desempenhar fun­
Além de superar os inúmeros constrangimen­ ções ecológicas, estéticas, recreacionais, edu­
tos burocráticos particulares a cada órgão, de cacionais e de sociabilidade. O parque linear
modo que a necessária sinergia das ações pú­ é caracterizado por múltiplas funções, como a
blicas ocorra tanto internamente às instituições manutenção da qualidade ambiental dos espa­
como entre diferentes esferas de governo, o ços urbanos, ampliação das áreas permeáveis
poder público municipal precisa contemplar a e de cobertura vegetal, regulação de enchen­
diversidade de interesses e perspectivas no de­ tes, manutenção da qualidade dos solos, con­
senvolvimento e implementação dos projetos, servação da água (superficial e subterrânea),
promovendo o debate público e a participação regulação microclimática, ampliação das áreas
social (Silva-Sánchez e Jacobi, 2012). de lazer, promovendo bem-estar e convívio so­
Em pouco mais de uma década após a cial, além de constituir um espaço privilegiado
criação do programa municipal de recupera­ para práticas de educação ambiental. O parque
ção de córregos e fundos de vale, 17 parques linear representa um conceito de uso multifun­
linea­res foram concluídos na cidade de São cional de um córrego e de suas margens que
Paulo, uma parcela ínfima considerando que o privilegia a conservação dos recursos hídricos
Plano Diretor de 2002 previa mais de 30 par­ e a qualidade ambiental, em contraste com as
ques linea­res a serem criados. Ademais, vários formas estabelecidas de uso, nas quais os cór­
parques lineares foram implantados de forma regos são tratados seja como obstáculos ao
parcial, outros apresentam sérios problemas desenvolvimento, seja como meio de diluição e
de conservação ou não foram desenvolvidos afastamento de esgotos, e suas margens como
de modo a integrar políticas setoriais comple­ áreas aproveitáveis para implantação de vias
mentares. Da mesma forma, os processos de de tráfego.
participação pública, quando existem, variam Dada a complexidade dos problemas a
em cada caso, já que não há um desenho insti­ serem considerados nos projetos de parques li­
tucional de participação predefinido. neares, uma ação intersetorial é condição para
O parque linear, como intervenção que sua implementação ocorra sob uma siner­
urbano-ambiental, se adequadamente im­ gia de ações e gestão das instituições públicas
plementado, pode significar uma verdadeira (Saenz, 2010). No âmbito do município, essas

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Governança da água e inovação na política...

ações são empreendidas por diferentes secre­ Não obstante os problemas verificados,
tarias, departamentos, e mesmo outros níveis que poderiam até anular, pelo menos em par­
de governo, e quase sempre implicam remoção te, os benefícios urbano-ambientais esperados
de favelas em área de risco, construção de mo­ com a criação dos parques lineares, a receptivi­
radias populares, obras de controle de erosão, dade e a apropriação desses espaços recuperá­
a própria despoluição do corpo hídrico e ins­ -los pela população, têm sido bastante positi­
talação de coletores-tronco de esgoto, desen­ vas (Silva-Sánchez e Jacobi, 2014). A percepção
volvimento do projeto paisagístico associado a da população que mora ou trabalha nos locais
áreas de lazer, além de trabalhos de educação onde os parques lineares foram implantados
ambiental, configurando um alto nível de com­ foi positivamente modificada em relação ao
plexidade institucional. córrego e às áreas públicas associadas, ain­
A estrutura organizacional da adminis­ da que se reconheça a permanência de vários
tração municipal, ainda fortemente centraliza­ problemas preexistentes e a incompletude das
da, seja em relação à tomada de decisão seja intervenções, no sentido de que questões fun­
em relação aos recursos financeiros, agrava damentais, entre as quais a despoluição dos
ainda mais o problema. As subprefeituras, re­ córregos, não foram resolvidos. Ao parque li­
presentação política local da administração near foi associada a possibilidade de que seja
municipal, não dispõem de estrutura e autono­ promovida maior sociabilidade na vizinhança.
mia suficientes para cumprir seu papel efetivo Em áreas carentes, marcadas pelo
de agente indutor do desenvolvimento local, acúmu­lo de deficiências de várias ordens, co­
conforme preconiza a legislação. Uma descen­ mo a precariedade de acesso a bens e servi­
tralização mais efetiva da administração públi­ ços, a segurança e a um padrão de habitação
ca, em uma cidade com as dimensões de São satisfatório, os efeitos urbanísticos e ambien­
Paulo, poderia conferir mais agilidade à implan­ tais decorrentes da criação dos parques linea­
tação de certas intervenções urbanísticas como res foram ainda mais relevantes (Silva-Sán­
é o caso dos parques lineares (Silva-Sánchez e chez e Jacobi, 2014).
Manetti, 2007). O novo Plano Diretor do município de
Além disso, a multiplicidade de atores São Paulo19 prevê que os projetos dos parques
envolvidos no processo de implantação de par­ lineares deverão ser elaborados de forma par­
ques lineares constitui um desafio ao poder pú­ ticipativa, e sua plena implantação pressupõe
blico, atores esses com culturas e procedimen­ a articulação de ações de sanea­m ento, dre­
tos diferentes, como é o caso de organizações nagem, sistema de mobilidade, urbanização
da sociedade civil, da população moradora no de interesse social, conservação ambiental e
entorno, até representantes do mercado imo­ paisagismo.­
biliário. As interações sociais e os diferentes A recuperação de córregos e rios urbanos
papéis exercidos por esses atores tornam esse na cidade de São Paulo ainda tem baixa efe­
processo um espaço de negociação política, que tividade, que decorre da baixa capacidade do
pode envolver um amplo aprendizado social poder público para constituir mecanismos efi­
(Mostert et al., 2007; Petts, 2006; Jacobi, 2011). cazes de planejamento e gestão, notadamente­

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Pedro Roberto Jacobi, Ana Paula Fracalanza, Solange Silva-Sánchez

para elaboração de políticas de longo pra­ de uma governança participativa como referên­
zo, como são as políticas ambientais. Ainda é cia de redefinição e rearticulação das relações
muito pequeno o espaço dado à participação entre Estado e sociedade.
da sociedade, pois não há procedimentos As políticas de recuperação de rios e cór­
previamente definidos, tampouco instâncias regos urbanos e a própria gestão da água ur­
destacadas para conduzir esses processos par­ bana inscrevem-se em um contexto em que a
ticipativos, o que inclui até mesmo a fase pós­ política e os instrumentos legais se confrontam
-implantação, quando se coloca a questão da com uma lógica de pouca articulação e interse­
manutenção desses parques. torialidade da gestão municipal para implanta­
Um dos principais desafios é de estrutu­ ção de respostas efetivas e duradouras. No caso
rar as diversas fases do processo participativo, da implantação dos parques lineares na cidade
a exemplo de experiências internacionais, na de São Paulo, observam-se as dificuldades de
qual se prevê um momento inicial de comparti­ implantar políticas públicas e ações integradas
lhamento de informação, avançando para uma de modo a romper com a lógica na qual preva­
participação efetiva nos processos de tomada lece uma visão setorial. O modelo de descen­
de decisão, que considere as expectativas e tralização com transferência do poder para as
interesses dos atores envolvidos, de modo a subprefeituras para atuar de forma intersetorial
fortalecer uma ação colaborativa e pactuada, e mais próxima ao cidadão foi desmontado
visando a construção coletiva de conhecimen­ por gestões entre 2005 e 2012 e não tem se
to, fundamental para o compartilhamento das concretizado, reduzindo significativamente sua
responsabilidades (Petts, 2006; Saenz, 2010; autonomia administrativa e financeira. Assim,
Pahl-Wostl et al., 2007; Jacobi e Franco, 2011). as subprefeituras, que poderiam exercer um
papel articulador das diferentes políticas que
mantêm interface com a implantação dos par­
Conclusões ques lineares, particularmente as políticas de
habitação, drenagem e saneamento, não avan­
A resolução do passivo ambiental associado à çam nessa direção. A prevalência das políticas
degradação das fontes hídricas na cidade de setoriais reduz a potencialidade de mudanças
São Paulo, pela sua complexidade, demanda em direção a uma nova governança da água na
uma nova governança da água. A ênfase tem cidade de São Paulo. Isso mostra as dificulda­
de se centrar na coordenação das intervenções, des existentes para implementar políticas que
o que implica estabelecer novos parâmetros de se contrapõem ao paradigma existente, e a
ação, articulando tanto a dimensão gerencial complexidade de superar visões tradicionais de
pautada pela eficiência e efetividade governa­ gestão, como é o caso das políticas de recupe­
mentais quanto a visão democrática e partici­ ração de rios e córregos urbanos.
pativa. Para tanto, torna-se necessário avançar A análise dos processos que relacionam o
no fortalecimento de canais de participação e poder político em geral à implantação das mais
parcerias, que contribuem para a criação de diferentes políticas públicas explica porque cer­
condições de governabilidade e para a garantia tas políticas e instrumentos legais parecem ser

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Governança da água e inovação na política...

mais avançados do que a própria capacidade recursos hídricos na cidade, como é a recupe­
do poder público para implementá-los, notada­ ração de córregos e fundos de vale, abre uma
mente aqueles relacionados à questão ambien­ possibilidade de compartilhamento de informa­
tal. As políticas de recuperação de rios e córre­ ção, avançando para uma participação efetiva
gos urbanos e a própria gestão da água urbana nos processos de tomada de decisão, que con­
se inscrevem nesse contexto. A dificuldade de sidere as expectativas e interesses dos atores
planejar e executar políticas inovadoras no lon­ envolvidos, de modo a fortalecer uma ação
go prazo não podem prescindir de um agente colaborativa e pactuada, visando à construção
público que articule as ações e facilite esse coletiva de conhecimento, fundamental para o
diálogo. Esse novo paradigma na gestão dos compartilhamento das responsabilidades.

Pedro Roberto Jacobi


Universidade de São Paulo, Instituto de Energia e Ambiente, Programa de Pós-Graduação em Ciência
Ambiental. São Paulo/SP, Brasil.
prjacobi@gmail.com

Ana Paula Fracalanza


Universidade de São Paulo, Instituto de Artes, Ciências e Humanidades e Instituto de Energia e
Ambiente, Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental. São Paulo/SP, Brasil.
fracalan@usp.br

Solange Silva-Sánchez
Universidade de São Paulo, Instituto de Energia e Ambiente, Programa de Pós-Graduação em Ciência
Ambiental. São Paulo/SP, Brasil
solss@usp.br

Notas
(1) Construída sobre o rio Saracura, a Avenida 23 de Maio, implantada sobre o rio Anhangabaú e a
Avenida dos Estados, sobre o rio Tamanduateí.

(2) Lei Estadual 1.172/76.

(3) Cf.: http://www.sabesp.com.br/sabesp/filesmng.nsf/D93B6379CD08A597832579CB00043E5C/$F


ile/RelatorioAdministracao.pdf

(4) Os níveis de qualidade das águas para todo o país foram estabelecidos pelo Conselho Nacional do
Meio Ambiente – Conama, por meio da Resolução Conama 357/05, relativa às águas superficiais
doces, salinas e salobras e da Resolução Conama 396/08, relativa às águas subterrâneas.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 17, n. 33, pp. 61-81, maio 2015 77
Pedro Roberto Jacobi, Ana Paula Fracalanza, Solange Silva-Sánchez

(5) Lei Estadual 9.866/97 (Lei de Proteção aos Mananciais).

(6) Cf.:http://www.ibge.gov.br/cidades

(7) Cf. :http://infocidade.prefeitura.sp.gov.br

(8) Lei nº 15.950, de 30 de dezembro de 2013.

(9) http://www.projetotiete.com.br/

(10) Pesquisa realizada pela prefeitura do município de São Paulo, com mais de 25 mil questionários
aplicados, dos quais 54% por meios eletrônicos, visando subsidiar a elaboração do chamado
Plano SP 2040.

(11) Lei Municipal 16.050 de 31 de julho de 2014.

(12) Lei no. 16.050/2014.

(13) O Programa Mananciais articula recursos dos governos federal, estadual e de alguns municípios
da RMSP, entre os quais o município de São Paulo e conta com recursos do BIRD. Concentra-se
na urbanização e saneamento de moradias e loteamentos irregulares instalados nas áreas de
mananciais, em particular da região das represas Billings e Guarapiranga.

(140 Relativo à Demanda Bioquímica de Oxigênio (que corresponde à quantidade de oxigênio


necessária para ocorrer a oxidação da matéria orgânica biodegradável sob condições aeróbicas).

(15) Lei municipal 14.934/2009.

(16) Em 20 de agosto de 2014, a Câmara Municipal de São Paulo instaurou uma Comissão Parlamentar
de Inquérito – CPI com o objetivo de investigar o contrato de concessão firmado entre Prefeitura
e Sabesp em 2010.

(17) Comunicação pessoal Gilmar Massone, Coordenador técnico do programa de despoluição de


córregos no Município de São Paulo – Programa Córrego Limpo, em 3/9/2014.

(18) OESP, 17 de setembro de 2012, Poluição volta a córregos recuperados, p. C 34.

(19) Lei Municipal 16.050 de 31 de julho de 2014.

Referências
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Texto recebido em 10/ago/2014


Texto aprovado em 16/nov/2014

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