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Avaliação institucional: aprendendo com a

experiência do projeto Jaíba*

: AlfREdo LOpES dA SilvA NETO**


~ ANTÔNio ROOSEvElT dE MORAES JÚNioR***

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Estudo de caso: projeto Jaíba; 3. A reabilitação


do projeto Jaíba; 4. Os primeiros resultados do plano de reabilitação do pro-
jeto Jaíba; S. Conclusões.

PALAVRAS-CHAVE: análise de projetos; planejamento de projetos; avalia-


ção institucional.

O processo de planejamento de projetos orienta-se por um arcabouço metodo-


lógico que tem como objetivo principal avaliar os diversos aspectos relaciona-
dos com a decisão de investimento. A avaliação institucional é parte inte-
grante desta metodologia. Seu objeto de estudo é a interação entre o arranjo
institucional que está presente ao longo do ciclo do projeto de investimento e
o desempenho deste projeto. Neste artigo, a importância da avaliação institu-
cional é ilustrada através de um estudo de caso, a análise do projeto Jaíba.
Procura-se mostrar como problemas institucionais podem afetar o desempe-
nho de um importante projeto de irrigação, inicialmente previsto para uma
área de 100 mil hectares. Tenta-se, desta forma, chamar a atenção dos toma-
dores de decisão para este importante aspecto do planejamento de projetos.

InstitutionaI appraisal: learning with the Jaíba project experience


The guideline of the project planning process is a methodological frame-
work whose main goal is to assess the several approaches related to the

* Este artigo, recebido em ser. e aceito em noVo 1999, resulta da revisão, incluindo críticas e
sugestões, de um trabalho que foi apresentado no 36Q Congresso Brasileiro de Economia e
Sociologia Rural, realizado em Poços de Caldas, MG, de 10 a 14 de agosto de 1998. Os autores
são gratos a Expedito José Ferreira, pela colaboração e sugestões recebidas, assumindo, entre-
tanto, total responsabilidade pelas opiniões e comentários pertinentes.
** PhD em economia pela University of Bradford, e professor do Departamento de Economia da
Universidade Federal de Viçosa, MG.
*** Mestre em economia rural pela Universidade Federal de Viçosa, MG, e bolsista da Embrapa-
Cepac.

RAP Rio dE JANEiRO n(6):127-4~. NOV./DEZ 1999


investment decision. Institutional appraisal is regarded as a component of
this methodology. Its purpose is the iteration between the project's institu-
tional structure during the project's cycle and the project's performance. In
this pape r, the relevance of the institutional evaluation is emphasised by a
case study that highlights the Jaíba project. This large irrigation project,
planned to cover an area of 100 thousand hectares, shows a poor perfor-
mance caused by institutional problems. Therefore, this pape r is an attempt
to cali decision-makers' attention to this important component of the project
planning processo

1. Introdução

A análise de projetos é formada por procedimentos metodológicos padroni-


zados que têm como principal objetivo fornecer ao investidor indicadores da via-
bilidade ou inviabilidade de determinado projeto de investimento. Neste
sentido, o produto que emerge da aplicação deste método de análise são in-
dicadores que podem dar maior racionalidade à decisão de investir. É isto o
que acontece quando uma proposta de investimento é submetida a um estu-
do de viabilidade, seja ela feita do ponto de vista do investidor privado
(avaliação financeira) ou da economia do país (avaliação econômica).
Entretanto, seria altamente desejável que a análise de projetos não se
resumisse apenas a estudos de viabilidade que geram estimativas quantitati-
vas de benefícios e custos. Este argumento pode ser justificado com base no
fato de que projetos de investimento mantêm uma interação complexa com o
meio no qual estão inseridos. Sendo assim, pode-se afirmar que os vários as-
pectos desta interação contribuem de forma diferenciada para o sucesso ou
fracasso destes projetos.
Este artigo tem como principal objetivo ilustrar a importância do pa-
pel das instituições que estão envolvidas em todas as fases do ciclo de um
projet0 1 de investimento; isto é, desde a identificação das oportunidades de
investimento até a fase da avaliação ex post. Este relacionamento institucio-
nal constitui um dos aspectos da interação que foi mencionada anterior-
mente. Essas instituições atuam ao longo de todo o ciclo do projeto e isto
afeta, de forma positiva ou negativa, o seu desempenho. Assim, a análise
institucional deve ser encarada como um componente da análise de proje-
tos voltado especificamente para a avaliação do efeito exercido pelas insti-
tuições sobre o desempenho de projetos de investimento (Baum & Tolbert,
1985).

1 O conceito de ciclo de projetos é muito importante e faz parte da moderna metodologia de aná-
lise de projetos. Mais detalhes e aplicação deste conceito podem ser encontrados em Baum & Tol-
bert (1985 :331-88).

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Infelizmente, esse aspecto da análise de projetos não tem merecido a
devida atenção dos analistas envolvidos com o seu planejamento. Evidên-
cias mostram que esses analistas tendem a alocar a maior parte do seu tem-
po e dos recursos disponíveis com os estudos de viabilidade financeira e/ou
econômica. Desta forma, desprezam ou relegam a um segundo plano esfor-
ços para avaliar a estrutura institucional que supervisiona e controla os es-
tudos de elaboração, avaliação, execução e funcionamento dos projetos
(Noorbakhsh,1994).
Essa falha no planejamento de projetos constitui uma das principais
causas da baixa rentabilidade do capital investido em um grande número de
projetos implementados, nas últimas décadas, em vários países em desenvol-
vimento. Este é um alerta que tem sido feito tanto por instituições de fomen-
to quanto por diferentes analistas de projetos (Fino, 1995; Finzi, 1994).
Na maioria das vezes, esses problemas são insanáveis e acarretam
enormes desperdícios dos escassos recursos disponíveis para investimento.
Em outros casos, estas falhas são detectáveis em determinada fase do ciclo
de projetos e, com muito esforço, podem ser corrigidas a tempo. De qual-
quer forma, é necessário que os analistas estejam atentos para esse proble-
ma, que é muito mais comum do que pode parecer à primeira vista (Adhikari
& Kirkpatrick, 1991; Gittinger, 1982).
A questão institucional em análise de projetos pode ser tratada como um
estudo de caso. A vantagem desta abordagem analítica é que questões específi-
cas podem ser visualizadas com um certo detalhe e, desta forma, as falhas de
planejamento e problemas institucionais que merecem consideração tomam-se
mais evidentes. Espera-se que este tipo de abordagem possa ilustrar a impor-
tância da análise institucional, ou seja, considerá-la como um componente do
planejamento de projetos que não pode ser relegado a um segundo plano. Esta
contribuição pode ser relevante em um momento em que o país prepara-se
para a retomada do seu processo de crescimento econômico. Por exemplo, cer-
tamente importantes questões institucionais estarão envolvendo o planejamen-
to e a execução dos projetos de infra-estrutura econômica que formam o
programa Brasil em Ação. Essas questões, se não forem consideradas, poderão
inviabilizar ou reduzir os efeitos de um programa de investimentos que envol-
ve um volume significativo de recursos (Rigolon, 1997).

2. Estudo de caso: projeto Jaíba

o projeto Jaíba está localizado na microrregião sanfranciscana de Januária,


extremo noroeste do estado de Minas Gerais, próximo à divisa com o esta-
do da Bahia, nos municípios de Jaíba e Matias Cardoso. Numa retrospectiva
histórica, uma das primeiras iniciativas governamentais que resultaram na
identificação de possíveis projetos de investimentos nesta região data de
meados da década de 1960. Nessa ocasião, o Plano de Desenvolvimento do

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Noroeste do Estado de Minas Gerais (Planoroeste) considerou a área geo-
gráfica acima delimitada como de grande potencial para o desenvolvimento
da agricultura irrigada. 2
Aprimeira iniciativa de cunho institucional, visando ao desenvolvimento
de um grande projeto de irrigação naquela região, concretizou-se uma década
depois da elaboração feita pelo Planoroeste. De fato, somente em 1975 é que
foi criado o Projeto de Irrigação do Distrito Agroindustrial do Jaíba (Prodaij).
Esta unidade de planejamento resultou dos esforços conjuntos da Fundação
Rural Mineira de Colonização e Desenvolvimento Agrário (Ruralminas) e da
Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (Codevasf) (Consór-
cio, 1987).
De fato, a criação de uma unidade de planejamento é um passo inicial
importante em qualquer projeto de in'(estimento de grande porte. Isto acon-
tece porque as fases de elaboração, avaliação e possível execução desses pro-
jetos requerem um grande esforço institucional. Assim, o estabelecimento de
uma unidade central de planejamento pode ser uma resposta adequada para
os desafios que os técnicos encarregados do planejamento de projetos terão
que enfrentar (ODA, 1988).
A fase de elaboração do projeto Jaíba foi perturbada por problemas de
planejamento decorrentes de três fatos independentes e diretamente relacio-
nados a questões institucionais. Em primeiro lugar, a elaboração de nenhum
projeto pode ser tão lenta que implique uma década para se criar uma sim-
ples instância de planejamento (Prodaij). Segundo, a necessidade do envol-
vimento de duas instituições governamentais, uma estadual (Ruralminas) e
outra federal (Codevasf) para criar uma unidade de planejamento no nível de
projeto pode levar a incoerências e inconsistências que podem ser a causa de
novos e sérios atrasos no processo de planejamento. Isto decorre do simples
fato de que estas agências governamentais podem ter objetivos e, portanto,
prioridades diferentes.
Finalmente, não existem evidências claras da prioridade dada pelo go-
verno brasileiro à implantação de grandes projetos de irrigação na década de
1970. Projetos de grande porte precisam estar ancorados em planos nacio-
nais e/ou setoriais de desenvolvimento. Infelizmente, este é um pressuposto
desejável, mas que não faz parte da tradição e da realidade do planejamento
público na maioria dos países subdesenvolvidos (Little & Mirrlees, 1974).
A concepção básica do projeto Jaíba tinha como objetivo a irrigação de
uma área equivalente a 100.000ha. Entretanto, para fins de planejamento, o
projeto foi dividido em quatro etapas, sendo cada uma delas, por sua vez,

2 o Planoroeste estabeleceu diretrizes básicas bastante amplas, que tinham como principal obje-
tivo a definição de metas e programas voltados para o desenvolvimento regional (Codevasf,
1993).

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subdividida em diferentes glebas, conforme ilustra o quadro a seguir. Esta di-
visão, que é muito freqüente em projetos de grande porte, permite que a im-
plantação possa ter uma seqüência predefinida.

Etapas da implantação do projeto Jaíba

Etapa Glebas Área (ha)

A, B, Cl , C2, C3, C4, D, E, F e 4 32.754

2 G,H,I,JeL 29.982

3 Toca do Onça e Nova Cachoeirinha 16.000

4 Sociedade Civil Rio Verde e outras 21.264

Total 100.000

Fonte: Codevasf (1993).

Do ponto de vista do processo de planejamento de projetos, esse proce-


dimento é justificado diante da possibilidade de ocorrência de diversas situa-
ções que podem trazer enormes riscos à viabilidade desses projetos. Como
exemplo dessas possibilidades, pode-se citar: falta de um plano de implemen-
tação detalhado e eficiente, ausência de estudos de mercado, dificuldades na
escolha de uma tecnologia apropriada ou incapacidade para mobilizar o ele-
vado volume de recursos financeiros necessários para o investimento inicial.
Todas estas condições estiveram, em maior ou menor grau, presentes duran-
te a fase de elaboração e implantação da primeira etapa do projeto Jaíba
(Morris & Hough, 1986).

Projeto Jaíba: a necessidade da reabilitação

Os problemas institucionais que se manifestaram durante a fase de elabora-


ção da primeira etapa do projeto Jaíba foram agravados durante a sua exe-
cução. Na verdade, ocorreu uma verdadeira justaposição entre elaboração e
execução, ou seja, o projeto foi sendo executado enquanto estava sendo ela-
borado. Esse procedimento, do ponto de vista da metodologia da análise de
projetos, põe em evidência uma falha muito grave do processo de planeja-
mento.

A\~IIAçÃo hSTITLCIONAI APRENdENdo COM A EXPERiÊNCiA do PROJETO JAíbA


o cronograma de execução, elaborado pelo Prodaij, manteve-se em um
ritmo extremamente lento, sofrendo atrasos significativos até 1979. Isto ocor-
reu como resultado de sérias dificuldades técnicas que não foram previstas
durante a fase de planejamento. Deve-se considerar também que a fase de
execução foi retardada pelas dificuldades que os empreendedores encontra-
ram para obter o elevado volume de recursos financeiros exigido para a cons-
trução da infra-estrutura do projeto (Consórcio, 1987).
Além disso, durante a fase de execução sempre persistiram questões po-
líticas, relacionadas com a gestão do projeto e oriundas das diferentes percep-
ções que diferentes atores mantinham sobre a sua viabilidade. Em outras
palavras, a questão institucional, por não ter sido resolvida desde o início, es-
teve sempre por trás dos problemas do projeto. Uma das conseqüências deste
fato pode ser visualizada pela prioridade que tanto o governo do estado de
Minas Gerais quanto o governo federal deram à execução do projeto Jaíba.
Não houve, ao longo de mais de 20 anos de história deste projeto, um padrão
consistente de comportamento em relação ao mesmo. Por muitas vezes, a im-
plementação do projeto assumiu um caráter de grande prioridade para o go-
verno de Minas Gerais. De outro lado, esta percepção, por diferentes motivos,
não era compartilhada pelo governo federal. Em outras ocasiões, o contrário
acontecia. Sem dúvida, a indefinição quanto à responsabilidade institucional
retardou e dificultou o processo de planejamento do projeto. Isto aconteceu
exatamente quando decisões cruciais concernentes aos objetivos e definição
de fontes de recursos financeiros precisaram ser tomadas (Consórcio, 1987;
Barriga, 1997).
O resultado destas deficiências do planejamento foi a formação de ex-
pectativas sobre a necessidade de um novo arranjo institucional para as ques-
tões pendentes que se avolumavam. Assim, em novembro de 1979, para
solucionar os problemas gerenciais, foi celebrado um novo convênio entre a
Codevasf e a Ruralminas. Por este novo acordo, a primeira instituição passa-
ria a assumir definitivamente todas as responsabilidades sobre as várias ati-
vidades que envolviam a execução do projeto. De outro lado, a segunda
instituição passaria a ser responsável apenas pela programação do assenta-
mento dos irrigantes e pela administração fundiária da área (Moraes Júnior,
1997).
Tentava-se, talvez um pouco tarde demais, corrigir problemas institu-
cionais que representavam uma ameaça à continuidade do projeto. Na verda-
de, esta ameaça consolidou-se em 1983, quando a Codevasf, após proceder a
uma avaliação global do projeto em termos institucionais, físicos e financei-
ros, emitiu uma ordem expressa para paralisação de sua execução, caracteri-
zando-se um quadro de dificuldades que comprometia o objetivo inicial do
investidor (Consórcio, 1987).
Em muitas outras situações, este foi o resultado final de projetos mal-
concebidos e que foram objeto de sérios percalços durante a fase de imple-
mentação. A única alternativa à paralisação e, portanto, perda dos recursos
escassos já investidos é o enquadramento do projeto em um programa de rea-

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bilitação que altere aspectos cruciais de sua estrutura. Neste sentido, a reabi-
litação adquire o caráter de reprogramação e revitalização do planejamento
de projetos de desenvolvimento. Esta atividade é um componente importante
do plano de ação de agências internacionais de fomento, tais como o Banco
Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) ou a Overseas
Development Administration (ODA).3
Estas instituições procuram manter programas visando à recuperação
de projetos de desenvolvimento que, por diferentes motivos, se tomaram in-
viáveis. Estes são, sem dúvida, programas importantes, porque a alternativa é
a paralisação de projetos em importantes setores econômicos. Obviamente,
este é um resultado que nada contribui para a melhoria da alocação de recur-
sos, bem como a formação de renda e emprego nos países subdesenvolvidos.
Ao contrário, representa enormes desperdícios de tempo e recursos produti-
vos nesses países (Cracknell, 1991).
A reabilitação de um projeto somente pode ser bem-sucedida se o pon-
to de partida desta iniciativa consistir em uma avaliação ex post dos motivos
que levaram à falha generalizada do processo de planejamento. Neste senti-
do, a agência responsável por esta avaliação costuma mapear todos os proce-
dimentos relacionados com a fase de elaboração e execução do projeto a ser
reabilitado. Os resultados destes estudos costumam surpreender até mesmo
analistas que, por vários anos, estiveram diretamente envolvidos com o pro-
cesso de planejamento e avaliação de projetos. Por exemplo, uma avaliação
feita pela Food and Agricultural Organization (FAO) no final da década de 80
abrangeu um total de 7S projetos agrícolas em vários países subdesenvolvi-
dos. Este estudo apresenta oito diferentes motivos que levaram vários destes
projetos a serem paralisados (FAO, 1990).
As disfunções de natureza institucional aparecem em primeiro lugar na
lista da FAO e, em maior ou menor grau, afetam todos os projetos agrícolas
que foram objeto da pesquisa. 4 Entretanto, pode-se afirmar que alguns aspec-
tos das distorções institucionais são comuns a todos eles, destacando-se:

T problemas resultantes de atrasos na regularização da estrutura fundiária


encontrada na região onde o projeto está localizado;
T assistência técnica insuficiente ou ineficaz;
T estrutura institucional inadequada provocada por duplicidade e/ou super-
posição de instituições envolvidas com a fase de elaboração e execução
dos projetos;

3Agência de desenvolvimento e fomento mantida pelo governo inglês.


4 Em ordem decrescente de importância, os motivos apresentados pela FAO são: institucionais,
conceituais, técnicos, financeiros e econômicos, sociais, políticos, ambientais e outros que são
de menor relevância.

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T sistemas de controle e avaliação muito deficientes;
T problemas gerenciais resultantes do inadequado nível técnico da equipe
colocada à disposição do projeto (Edwards, 1991).

Reabilitação de projetos e sunk costs

Como foi visto anteriormente, a implementação do projeto Jaíba foi parali-


sada em 1983, sendo que a principal justificativa dos empreendedores para
esta decisão está relacionada a problemas de natureza institucional. Além
disto, foi possível atribuir a origem e o agravamento destes problemas a fa-
lhas no processo de planejamento que foram sendo acumuladas deste a fase
inicial de identificação do projeto. Tudo isso se consubstancia em fluxos de
recursos financeiros irregulares e extremamente dependentes de uma con-
juntura econômica nem sempre favorável.
Projetos de irrigação apresentam características socioeconômicas que
podem justificar, do ponto de vista da economia do país, a tentativa de sua re-
cuperação. Dois argumentos são, geralmente, apresentados como motivadores
do esforço de reabilitação. Em primeiro lugar, o aumento da produtividade
agrícola que resulta do funcionamento de um projeto de irrigação, com o con-
seqüente aumento do emprego e da renda, é um objetivo perfeitamente válido
que não será alcançado com o fracasso do projeto. Em segundo lugar, as condi-
ções gerais que levaram às decisões de investir no projeto Jaíba não foram alte-
radas. Em outras palavras, a disponibilidade de água e terras agricultáveis,
clima apropriado para o desenvolvimento da agricultura tropical, mão-de-obra
e outros fatores de produção são uma realidade da região onde o projeto está
localizado, quer ele seja um caso de sucesso ou fracasso. De outro lado, o mes-
mo pode ser dito da existência de mercado (interno e externo) para a produ-
ção agrícola adicional que possa ser atribuída ao projeto.
Além disso, a reabilitação de um projeto em fase de implementação
bastante adiantada deve considerar todos os custos de investimentos já reali-
zados até o momento em que ocorreu a paralisação de sua execução. 5 Na lite-
ratura de análise de projetos, estes custos são conhecidos como sunk costs, ou
seja, custos já incorridos e que não podem mais ser evitados. Se é verdade
que um dos fundamentos da avaliação econômica de projetos é o conceito de
custo de oportunidade, os sunk costs merecem uma interpretação toda espe-
cial. De fato, se o projeto está paralisado, os sunk costs representam recursos
que não têm um uso alternativo na economia. Em outras palavras, estes re-

5 De fato, desde o seu envolvimento no projeto até a data de paralisação, a Codevasf investiu
US$156 milhões no projeto Jaíba, a preços de abril de 1987 eCo devas f, 1987).

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cursos têm um custo de oportunidade igual a zero e, portanto, têm um preço
de mercado igual a zero (Tribe, 1991).
A decisão de reabilitar ou não um projeto, portanto, é feita consideran-
do apenas os custos e benefícios incrementais, não quantificando os recursos
que têm custo de oportunidade igual a zero (sunk costs). Em determinadas si-
tuações, a inversão de novos recursos em projetos já paralisados pode ser
muito atrativa do ponto de vista financeiro e econômico. Isto é verdade se es-
tes novos recursos vierem acompanhados de medidas que alterem o arcabou-
ço institucional responsável pelo planejamento do projeto. Sem dúvida, é esta
possibilidade que orienta os programas de reabilitação de projetos desenvol-
vidos por bancos de desenvolvimento e agências de fomento (Baum & Tol-
bert, 1985).

3. A reabilitação do projeto Jaíba

A paralisação do projeto Jaíba deixou de ser um fato irreversível graças ao


esforço de reabilitação empreendido pelo governo brasileiro a partir de mea-
dos da década de 1980. O primeiro resultado visível deste esforço pôde ser
observado quando a FAO concordou com a inclusão deste projeto em seu
programa de reabilitação (FAO Cooperative Program). Desde então, a fina-
lização do projeto Jaíba passou a ser considerada prioritária pelo referido
programa da FAO. Em segundo lugar, a reabilitação do referido projeto con-
cretizou-se como resultado da atuação anterior do Banco Mundial como fi-
nanciador de projetos de desenvolvimento em vários setores econômicos no
Brasil. No caso do projeto Jaíba, este envolvimento resultou na assinatura
de um termo de empréstimo no valor de US$71 milhões, resultando em im-
portantes alterações na estrutura deste projeto (Moraes Júnior, 1997;
World Bank, 1988).

Reestruturação institucional do projeto Jaíba

A reabilitação do projeto Jaíba, como não poderia deixar de ser, implicou


uma significativa alteração institucional. Em primeiro lugar, a cooperação
entre a Codevasf e a Ruralminas foi reconhecida como pertinente aos objeti-
vos do projeto, sendo, portanto, mantida desde que importantes redefini-
ções fossem atendidas. Assim, a Codevasf passou a assumir uma posição
central de liderança no processo de planejamento do projeto. Para isto, foi
criada na sede daquela instituição uma unidade de coordenação do projeto
Jaíba, com a finalidade específica de monitorar e coordenar as atividades de
elaboração e implementação daquele projeto. De acordo com as recomenda-
ções do Banco Mundial, esta unidade de coordenação deveria ser equipada
com equipe e condições de trabalho apropriadas ao gerenciamento de um
grande projeto de irrigação (World Bank, 1988).
Enquanto isso, a estrutura institucional que seria responsável pelo ge-
renciamento do projeto Jaíba, uma vez terminada a fase de implantação, foi
articulada como parte integrante da reabilitação deste projeto. A eficiência
das instituições que lidam com todos os diferentes aspectos da gestão de pro-
jetos de irrigação é um ponto fundamental para o sucesso destes projetos.
Sem tentar exaurir o assunto, as referidas instituições lidam com questões tão
variadas como: a manutenção dos equipamentos e canais de irrigação; a as-
sistência técnica; os serviços de extensão e treinamento oferecidos aos irri-
gantes; o suporte à comercialização da produção agrícola, e, finalmente, mas
não menos importante, a pesquisa agrícola aplicada que é necessária à ado-
ção de inovações tecnológicas (Franks, 1991).

A criação do Distrito de Irrigação do Jaíba

Um dos aspectos mais complexos da gestão de um projeto de irrigação é a


da administração da infra-estrutura intensiva em capital, que constitui uma
das características mais marcantes destes projetos. Em última análise, os
responsáveis pela administração dos projetos de irrigação têm de garantir a
entrega da água aos irrigantes, sem atrasos e na quantidade demandada
pelo processo de produção agrícola. Basicamente, existem duas possibilida-
des para a organização institucional dos referidos projetos. Em primeiro lu-
gar, a gestão dos projetos de irrigação é entregue a uma agência
governamental. Em segundo lugar, são os próprios beneficiários imediatos
desses projetos (irrigantes) que assumem a responsabilidade pelo funciona-
mento e manutenção da infra-estrutura e seus componentes. De uma forma
ou de outra, o sucesso de um projeto de irrigação dependerá de sua capaci-
dade de resposta a desafios tão importantes como:

T a formulação e implementação de princípios normativos que tenham como


objetivo o atendimento das necessidades de abastecimento de água da co-
munidade de irrigantes;
T a mobilização de recursos financeiros adequados para o custeio da opera-
ção e manutenção dos equipamentos de irrigação, incluindo-se aí despe-
sas com reparos de emergência;
T a adoção de princípios de eqüidade na formação da tarifa de água, de for-
ma que os benefícios sejam proporcionais aos custos, ou seja, aqueles que
mais se beneficiarem dos serviços de irrigação deverão arcar com uma pro-
porção maior dos custos;
T participação da comunidade de irrigantes na definição dos rumos e na so-
lução dos desafios enfrentados pela gestão dos projetos de irrigação.

1 ~6 RAP 6/99
A experiência recente é bastante conclusiva no que diz respeito ao grau
de eficiência dos projetos de irrigação. De fato, os resultados de recentes pes-
quisas mostram que as instituições autônomas, constituídas por associações
de irrigantes, apresentam urna eficiência muito maior do que as organizações
governamentais (Verrnillion & Garcés-Restrepo, 1996; Merrey, 1996).
A gestão do projeto Jaíba, pela relevância do terna, ocupou um lugar de
destaque na reforrnulação de sua estrutura. A recomendação expressa do
Banco Mundial foi a criação do Distrito de Irrigação do Jaíba (DIJ), adotando-
se o modelo em que os beneficiários do projeto são os responsáveis pela sua
gestão. Desta forma, o DIJ foi criado tendo corno objetivo a autonomia opera-
cional do projeto Jaíba. Esta forma de gestão de projetos de irrigação é reco-
nhecida corno desejável pela própria legislação brasileira. 6
Deve-se ressaltar que o modelo de gestão que caracteriza o DIJ foi o
primeiro desse tipo no Brasil, ou seja, o projeto Jaíba é gerido por urna asso-
ciação civil de direito privado, sem fins lucrativos, reunindo todos os irrigan-
teso A instância decisória máxima é a Assembléia Geral, tendo ainda um órgão
normativo (Conselho de Administração), um órgão fiscal (Conselho Fiscal) e
um órgão executor (Gerência Executiva). Na Assembléia Geral participam os
irrigantes, representando as categorias de pequenos, médios e grandes. No
Conselho de Administração, além da representação dos irrigantes, partici-
pam os representantes da Codevasf e da Ruralminas. Por sua vez, a Gerência
Executiva tem em seu quadro funcional profissionais qualificados e que não
são irrigantes (Moraes Júnior, 1997).

Outros aspectos da reorganização institucional do projeto Jaíba

A criação do DIJ foi urna iniciativa pioneira, porque introduziu, pela primei-
ra vez no Brasil, modernos princípios de gestão participativa em projetos de
irrigação. Deve-se ressaltar que isto foi feito antes que o projeto entrasse em
funcionamento. Assim, foi possível evitar um dos maiores problemas dos
programas de reabilitação, caracterizado pela resistência (passiva ou ativa)
criada por parte dos agentes econômicos envolvidos com o projeto. Em ge-
ral, isto acontece quando estas mudanças estruturais, desencadeadas pelos
programas de reabilitação, constituem urna ameaça aos interesses constituí-
dos destes agentes (Franks, 1991).
Entretanto, o DIJ somente terá condições de dar urna contribuição posi-
tiva para o sucesso do projeto Jaíba se puder colaborar ativamente com o tra-
balho desenvolvido por outras instituições que também participam do

6 A Lei de Irrigação (Lei nº 6.662, de 2S de junho de 1979) e o Decreto nº 89.496, de 29 de


março de 1984, estabelecem a criação de instrumentos institucionais que estimulem a organiza-
ção dos irrigantes para a gestão dos projetos de irrigação.

AVAliAÇÃO INSTiTucioNAl: APREl'odENdo COM A EXpERjÊNCiA do PROJETO lAíbA


funcionamento do projeto. Isto é fundamental, dada a complexidade ineren-
te a um projeto de irrigação de grande porte, como é o caso do projeto Jaíba.
Entre estas atividades estão:

... a extensão rural e o treinamento que são necessários para consolidar o


processo de assentamento dos irrigantes; para isto, o DIJ precisará traba-
lhar em uma sintonia muito fina com outras organizações governamentais
e privadas, como a Empresa de Assistência e Extensão Rural (Emater) ou
outras organizações especializadas;
... a promoção da pesquisa agrícola aplicada, que é muito necessária para a
adaptação das culturas às condições de solo e clima da região; além disto,
a pesquisa aplicada tem o objetivo de facilitar a adoção de inovações tec-
nológicas que são inerentes ao sucesso de projetos de irrigação; desta for-
ma, o DIJ precisará trabalhar em conjunto com outras instituições, como a
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) ou a Empresa de
Pesquisa Agropecuária do Estado de Minas Gerais (Epamig).

Reestruturação dos beneficiários do projeto Jaíba

Projetos de irrigação, como qualquer outro projeto de desenvolvimento, cri-


am renda e emprego. Portanto, contribuem para o processo de redistribui-
ção ou de concentração da renda. O efeito final sobre a renda irá depender
de quem são os beneficiários desses projetos. Regra geral, os beneficiários
diretos dos projetos de irrigação são os empresários (agricultura empresa-
rial) e/ou pequenos agricultores (agricultura familiar). Dependendo das ca-
racterísticas da região onde o projeto está localizado e se os beneficiários
diretos forem os empresários, então pode-se afirmar que este projeto estará
dando uma contribuição para a concentração da renda regional. Caso con-
trário, o projeto poderá atuar como um mecanismo de redistribuição de ren-
da, se os maiores beneficiários forem os pequenos agricultores.
A concepção inicial do projeto Jaíba previa a ocupação das terras irriga-
das por grupos empresariais privados que ali implantariam projetos agrícolas
de grande porte. Este objetivo não resiste a uma simples avaliação crítica?
Sabe-se que no Brasil, em inúmeros pontos do território nacional, existem
vastos contingentes de pequenos agricultores que não dispõem de terras para
a prática da agricultura. Como, então, justificar que este projeto de irrigação

7 Um desses projetos seria voltado para a produção de açúcar derivado de cana-de-açúcar irri-
gada. Pelo seu porte, 9 milhões de sacas de açúcar por safra, seria o maior do mundo em seu
gênero. Outros grandes projetos seriam voltados para o confinamento de gado, olericultura ou
melhoramento de sementes (Consórcio, 1987).

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beneficie principalmente grandes empresanos, limitando, desta forma, sua
capacidade de criar e redistribuir renda? Do ponto de vista econômico, esta
situação é muito mais sujeita à crítica quando se sabe que o projeto Jaíba foi
financiado por escassos recursos públicos e está localizado em uma das re-
giões mais pobres do país.
A reprogramação do planejamento do projeto Jaíba estaria irremedia-
velmente comprometida se prevalecesse o plano original de assentamento e
distribuição das terras irrigadas. Assim, como resultado das negociações com
o Banco Mundial, um novo plano de assentamento foi elaborado:

y a maioria dos beneficiários (cerca de 2 mil famílias) seria formada por pe-
quenos agricultores que ocupariam lotes de 5ha;
y um segundo grupo seria constituído por 350 pequenos e médios empresá-
rios que ocupariam lotes de 20 e 50ha;
y finalmente, apenas dois grandes grupos empresariais teriam suas terras ir-
rigadas com a água fornecida pelo projeto (World Bank, 1988).

Sem dúvida, esta nova distribuição cria muito mais condições favorá-
veis para uma melhor distribuição da renda gerada pelo projeto. Isto, por sua
vez, facilita a criação de um grande número de efeitos indiretos, ou seja, o
aparecimento de uma das principais características dos projetos de irrigação
que funcionam com um razoável grau de sucessos (Bell & Hazell, 1980).

4. Os primeiros resultados do plano de reabilitação do projeto Jaíba

Pode-se afirmar que o esforço que vem sendo feito para reabilitar o projeto
Jaíba foi suficiente para reverter a decisão de sua paralisação. Com os no-
vos recursos obtidos e com um novo processo de planejamento em anda-
mento, foi possível levar adiante a implementação deste projeto. Como
resultado, em março de 1988, a primeira etapa do projeto (Jaíba I) entrou
em funcionamento parcial. A conclusão definitiva desta primeira etapa de-
pende do resultado do processo de licitação dos últimos lotes. Entretanto,
no final de 1997, mais de 30 anos depois da identificação da oportunidade
de investimento feita pelo Planoroeste, apenas uma fração muito pequena

8 Vários efeitos indiretos podem ser criados por projetos de desenvolvimento. Entre eles, desta-
cam-se: efeitos distributivos, efeitos ambientais, efeitos sobre a geração de empregos, efeitos de
treinamento, efeitos de demonstração e efeitos (para frente e para trás) sobre a cadeia produ-
tiva. Deve-se enfatizar que projetos de irrigação bem-sucedidos podem ser a matriz geradora de
todos esses efeitos.

A\~IIAçiíO 1~5TiTlJcio~Al: ApRENdE~do COM A E,(pERiÊ~CIA do PROJETO JAíbA


(S.713,71ha) da área inicialmente planejada (lOO.OOOha) está efetivamen-
te irrigada (Plena, 1998).
Este resultado é extremamente significativo, qualquer que seja o ponto
de vista da análise. Um projeto de irrigação de grande porte, quando bem pla-
nejado e executado, tende a entrar em pleno funcionamento em um período
de tempo consideravelmente menor. Quando se olha para trás, percebe-se o
enorme prejuízo econômico que resultou das falhas no processo de planeja-
mento deste projeto. Basta imaginar o enorme fluxo de renda e emprego que
deixou de ser gerado pelo fato de o projeto não estar em funcionamento, em
sua plenitude, ao longo de todos esses anos. De outro lado, quando se olha
para frente, a lição do passado é de enorme valia, para que não se repitam os
mesmos erros no planejamento da segunda, terceira e quarta etapas do proje-
to Jaíba.

5. Conclusões

Os problemas, bem como as vantagens, do projeto Jaíba serão potencializa-


dos no futuro à medida que crescer a extensão da área irrigada. Por isto
mesmo, há uma necessidade premente de reforçar as instituições que ope-
ram e planejam o futuro do projeto. Neste sentido, a criação do DIJ foi uma
das melhores iniciativas institucionais de toda a história do projeto Jaíba.
Pode-se afirmar que o sucesso deste projeto estará cada vez mais ligado à
eficiência com que funciona o DIJ e, portanto, o reforço institucional desta
organização é vital. Convém observar que os projetos de irrigação mais efi-
cientes de que se tem conhecimento são gerenciados por este tipo de orga-
nização, ou seja, são associações de irrigantes, com participação ativa
destes beneficiários do projeto. Vários analistas têm notado que o êxito des-
tas instituições reside em sua grande autonomia gerencial e financeira. Uma
conseqüência imediata deste fato é a flexibilidade operacional com que fun-
cionam, permitindo-lhes adaptar-se com grande facilidade às condições típi-
cas de projetos complexos, como é o caso dos de irrigação (Lam, 1996;
Merrey, 1996).
Conclui-se, portanto, que o reforço institucional do DIJ é uma condi-
ção necessária para a sustentabilidade do projeto Jaíba no futuro. Novos de-
safios resultarão de questões não resolvidas na área de assistência técnica aos
irrigantes. Sabe-se que projetos de irrigação produzem os melhores resulta-
dos quando os seus usuários aceitam a adoção de novas tecnologias que au-
mentem a produtividade agrícola. Isto nem sempre é fácil, porque problemas
culturais surgem quando estes usuários são formados por centenas de produ-
tores que vieram de várias partes do país, com diferentes graus de conheci-
mento do processo de produção. Assim, caberá às instituições que cuidam da
assistência técnica, sob a coordenação do DIJ, a responsabilidade de quebrar

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essas barreiras culturais. Se esta tarefa for bem-sucedida, um passo importan-
te para a consolidação do projeto será dada (Eldridge & Nisar, 1994).
A atuação do DIJ também será imprescindível na questão da comercia-
lização da produção do projeto Jaíba. Novos desafios nesta área irão apare-
cer à medida que aumentar a quantidade e a diversidade da produção.
Certamente, estes problemas exigirão soluções inovadoras que possam aten-
der às demandas de um mercado cada vez mais exigente em qualidade. A me-
lhoria dos canais de comercialização, por sua vez, está relacionada com as
possibilidades de desenvolvimento da agroindústria na região de influência
do projeto. De fato, os efeitos indiretos deste projeto podem ser muito gran-
des, mas todos eles dependem do desenvolvimento institucional em todos os
níveis do processo de produção agrícola.
Entretanto, o maior e o mais importante dos desafios do projeto Jaíba é
o processo de planejamento de sua segunda, terceira e quarta etapas. Não se
deve esquecer que apenas uma parcela da primeira etapa está em funciona-
mento e que a meta de irrigar 100.000ha ainda está muito longe de ser atin-
gida.
Sem dúvida, a idéia de implantar o projeto por etapas é bastante coe-
rente por dois motivos. Em primeiro lugar, a mobilização de recursos tanto fi-
nanceiros quanto humanos é facilitada com esta estratégia. Em segundo lugar,
a implantação por etapas permite que os analistas de projeto aprendam com a
experiência passada. Nem sempre isto é possível, mas, em determinadas situa-
ções, esta pode ser uma estratégia de planejamento muito válida. Neste senti-
do, a experiência adquirida com a primeira etapa do projeto Jaíba é muito
rica. De fato, a avaliação institucional deste projeto mostra uma seqüência de
graves erros que contribuíram para retardar a sua implantação.
O planejamento de projetos de grande porte requer a conjugação de es-
forços de inúmeros agentes (políticos, técnicos etc.) em diferentes instâncias
de decisão. Finalmente, tudo isto deve estar consubstanciado em uma estru-
tura institucional muito bem definida e adaptada às circunstâncias de cada
país. Somente desta forma é que o planejamento de projetos poderá dar uma
contribuição positiva para o processo de desenvolvimento econômico.

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