La Actualidad del Procedimiento Administrativo Venezolano
El Principio de Igualdad Constitucional, encuentra una clara concreción en
las relaciones que se originan de manera particular, imponiéndose como regla que el status jurídico de una persona no puede ser modificado por la voluntad unilateral de otra. Por su parte el Principio de Paz Jurídica, indispensable para el funcionamiento de toda sociedad atribuye que la tutela de los derechos de los ciudadanos, necesariamente debe estar atribuida a los órganos integrantes del Poder Judicial. La consagración del Principio de Legalidad, el reconocimiento del Derecho Administrativo y la configuración del Contencioso Administrativo; determinaron el control de la actividad administrativa con base a una Forma Interna de Control, donde la Administración podrá revisar y revocar aquellos actos que no creen derechos subjetivos, corregir sus errores y anular aquellos que se encuentren viciados de nulidad absoluta. Esta Forma Interna de Control, se recoge en dos aspectos: 1) La revisión de oficio, y 2) El reconocimiento de la nulidad absoluta de sus actos. Debe resaltarse que este control de la actividad administrativa se realiza A Posteriori, mediante la impugnación por el interesado de las actuaciones administrativas, siendo este sistema de control relevante desde el punto de vista procedimental a la determinación de las pretensiones que persigue el administrado con su acción, y por el hecho de tratarse de un control A Posteriori de la actuación de la Administración, puede a veces resultar imposible la reposición a la situación anterior, debido al privilegio de ejecución de los actos de la Administración, aunado al control posterior de dichas actuaciones. En Venezuela, la legislación del procedimiento administrativo no tiene una larga tradición; sin embargo, los antecedentes constitucionales se remontan a la Constitución de 1830 (Articulo 186, Título XXVI, Disposiciones Generales), cuando dispuso: “Ningún funcionario público expedirá, obedecerá ni ejecutará órdenes manifiestamente contrarias a la Constitución o a las leyes, o que violen de alguna manera las formalidades esenciales prescritas por éstas; o que sean expedidas por autoridades manifiestamente incompetentes”. Efectivamente, ese es el primer asomo respecto al procedimiento administrativo incorporado al Principio de Legalidad. Ahora, por cuanto la idea inicial era su consideración como un elemento propio de la actividad ad intra administrativa, las primeras regulaciones se contenían en textos dispersos contenidos en leyes, reglamentos y resoluciones, en los que junto a normas relativas a la organización y distribución de competencias, se contenían muy escasos preceptos dedicados al procedimiento administrativo. Ya se ha mencionado que la primera ley sancionada en el año 1981 marca la evolución en la materia, y que hoy día, constituye junto con la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos (LSTA), la normativa básica aplicable por todas las Administraciones Públicas en sus relaciones jurídicas con los ciudadanos, ello porque el régimen del procedimiento administrativo marca, como ha advertido García De Enterría, el estatuto ordinario del ciudadano en sus relaciones con la Administración Pública. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), en vigor desde el 19 de Enero de 1982, produjo uno de los más grandes cambios que haya sufrido jamás la Administración Pública Venezolana. Se trata de una Ley revolucionaria, cuyo impacto en el comportamiento administrativo pudo ser mucho mayor del vislumbrado, pero esta Ley Orgánica, por sobre todo, marca una etapa de primera importancia en la evolución no sólo del Derecho Administrativo sino de las ciencias de la Administración. Todo el esfuerzo de reforma administrativa realizado en nuestro país a partir de los años sesenta, particularmente en el ámbito del funcionamiento de la Administración Pública, encontró en esta Ley una serie de normas y obligaciones expresas, cuyo cumplimiento seguramente transformó los sistemas y procedimientos administrativos y el tratamiento de los administrados por los funcionarios; también regula las vías de revisión de los Actos Administrativos en vía administrativa; es decir, el sistema de recursos de reconsideración, de revisión y jerárquico, que van a permitir al particular, en sus relaciones con la Administración, reclamar formalmente, ante ella misma, por vías de derecho, contra los actos administrativos, estando ésta obligada a decidir esos recursos también en tiempo útil determinado, de manera que si no lo hace, el silencio provoca estos actos tácitos negativos. Se puede decir entonces, que esta Ley supuso, un extraordinario avance en el desarrollo del catálogo de los derechos ciudadanos en sus relaciones con la Administración Pública, facilitando al mismo tiempo la modernización del obrar administrativo mediante la incorporación de reglas de juridificación de la misma. Tras la reforma de 2008 de la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos (LSTA), apenas se la retoca. Esta Ley ha debido centrarse sobre todo en la introducción de más medios telemáticos e informáticos en las relaciones entre Administración Pública y los administrados, desarrollando lo que se ha llamado Administración Electrónica o e-Administración. En general, se ha debido fomentar la utilización de las nuevas tecnologías, dando satisfacción a una demanda de modernización y puesta al día, cada vez más perceptible en la sociedad venezolana; y es que hoy el procedimiento administrativo no solo se contempla desde una perspectiva jurídica, sino que también se considera uno de los principales mecanismos de realización del principio constitucional de buena administración, lo que se proyecta en múltiples estudios sobre la agilización, simplificación y optimización de los procedimientos administrativos, y sobre todo la calidad en las decisiones administrativas, uno de los objetivos más perseguidos por la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos (LSTA), y de los temas escasamente tratados por la doctrina reciente. Las conexiones entre el procedimiento administrativo y la "Buena Administración," no sólo tienen interés doctrinal, ya que quedan reflejadas en el derecho constitucional a la Tutela Judicial Efectiva, que también tiene naturaleza de principio, a través de la figura del Agotamiento de la Vía Administrativa, es decir, el ejercicio de los recursos administrativos establecidos por la ley, en virtud de los cuales los interesados pueden, en las oportunidades y según los requisitos establecidos, solicitar de la Administración Pública la revisión de sus propios actos administrativos. La necesidad de agotamiento de la vía administrativa es materialmente una creación de la jurisprudencia administrativa de la Antigua Corte Federal y de Casación; siendo esta doctrina tradicionalmente sostenida por las antiguas Corte Federal y Corte Suprema de Justicia. Antes de acudir a los tribunales para impugnar los actos administrativos, se ha obligado a los interesados a intentar resolver, de manera previa, el conflicto ante los órganos o entes administrativos, en este sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), contempla los clásicos recursos y una vez promulgada la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP), se discutió ampliamente sobre el régimen de los recursos. La doctrina venía solicitando, desde muy atrás, el carácter meramente potestativo, dejando en manos del administrado la opción de interponerlos o no; en general se consideraba que los recursos administrativos difícilmente servían para resolver los conflictos entre la Administración Pública y los administrados, así que la obligación de interponerlos suponía muchas veces un retraso en el acceso al derecho a la tutela judicial efectiva. La jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, bajo la vigencia de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (LOCSJ) y en vigor la Constitución de 1999, en atención a la interpretación concordada del Preámbulo y varios artículos de esta, señaló que el agotamiento de la vía administrativa no era necesario para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, desaplicando por la vía del control difuso, los Artículos 92 y 93 de la LOPA, por su parte, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, se pronunció en el sentido que el uso de la vía administrativa no correspondía al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para ventilar el conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional. Posteriormente, el mismo Tribunal Supremo de Justicia, pero esta vez en Sala Constitucional, con fundamento en la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, señaló que debía ser el legislador sobre la materia contencioso administrativa quien habría de eliminar, la utilización obligatoria de la vía administrativa y establecerla como una opción. Al hablar del contencioso administrativo venezolano, el primer aspecto que hay que destacar es que en Venezuela, durante muchos años, no existió una Ley destinada a regular la jurisdicción contencioso administrativa; sino que era en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2004), y su antecesora la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (1976), donde se habían regulado los aspectos centrales de este procedimiento, aplicable no solo a los juicios que se desarrollaren ante este Máximo Tribunal, sino transitoriamente ante los otros Tribunales de lo contencioso administrativo: las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo y los Tribunales Superiores con competencia en razón de la materia, recogiéndose en ambas normativas una tradición jurisprudencial, que se complementaba con la aplicación supletoria de las disposiciones del Código de Procedimiento Civil. De esta manera, surge la nueva Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 39.447 de fecha Dieciséis (16) de Junio de Dos Mil Diez (2010), reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 39.451 de fecha Veintidós (22) de Junio de Dos Mil Diez (2010), la cual abre una vía necesaria, aunque no suficiente, para colmar las numerosas lagunas y limitaciones históricas del Estado de Derecho, constituyendo la publicación de esta Ley un gran logro, por cuanto es la Jurisdicción Contencioso Administrativa quien resuelve las controversias que puedan suscitarse por la actividad de los Poderes Públicos, y de los órganos de la Administración Pública; sin embargo, esta jurisdicción especial, fue concebida en origen como una jurisdicción especializada en la resolución de un limitado número de conflictos jurídicos, pero en la actualidad ha sufrido hasta la saturación el extraordinario incremento de la litigiosidad entre los ciudadanos y las diversas Administraciones. En consecuencia, se dice que la autotutela administrativa siempre guarda el carácter excepcional porque la regla es la autotutela judicial (principio indiscutible de justicia), fundada en la jerarquía de los intereses públicos que procura y tutela, la Administración, lo cual, le otorga un carácter obligatorio, esto es, que las Administraciones Públicas no pueden disponer de ella, ni negarse a aplicarla. En virtud de este principio, la Administración puede tutelar sus propias situaciones jurídicas y gozar de la potestad de ejecutar sus actos administrativos validos y eficaces sin acudir a la tutela judicial; constituyendo el Interdictum Roquium que va dirigido a la recuperación y restablecimiento de la situación anterior que ha sido alterada por el particular; así como a la protección y defensa de la Administración por si misma, es decir, sin necesidad de pedir la actuación jurisdiccional de los tribunales en razón del interés publico, cuyo resguardo le incumbe. El segundo aspecto de los que componen a la Forma Interna del Control de la Actividad Administrativa, se halla enmarcado bajo los parámetros de la Vía Recursiva como un remedio a la legal actuación de la Administración; para lograr una rectificación en su proceder. El control de la actividad administrativa se realiza mediante la impugnación por el particular o interesado de las actuaciones realizadas en sede administrativa, configurándose esta modalidad de autotutela como un medio legal dispuesto para los particulares por el ordenamiento jurídico a través de la utilización de “recursos”. Doctrinariamente estos mecanismos reciben el nombre de recurso, pues se vuelve a trabajar sobre la materia procedimental ya decidida, a fin de que su “nuevo curso”, permita depurar la exactitud o la inexactitud de las conclusiones primeramente obtenidas. Una vez que se interponen los recursos administrativos contra un acto de la Administración, y posteriormente, se emite un acto a través del cual se da respuesta al recurso administrativo, el acto recurrido pierde como resultado del acto posterior su eficacia. Esto se evidencia como consecuencia del Principio de Ejecutoriedad de los Actos Administrativos, debido a que el órgano administrativo puede materializar la decisión contenida en la manifestación de voluntad y por tal motivo, se dice que el acto cuya ejecución pudiese causar algún perjuicio al administrado, sería aquel que hubiese puesto fin a la vía administrativa y que por ende hubiese causado estado. En este orden de ideas, los recursos administrativos, constituyen mecanismos de impugnación de un acto administrativo, que en el ordenamiento jurídico venezolano, han sido distinguidos en la norma marco del procedimiento Administrativo, esto es, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; como Recurso de Reconsideración, Recurso Jerárquico y Recurso de Revisión; según el órgano administrativo ante el cual se interponga en el caso de los dos primeros, o la excepcionalidad que pudiera generar posteriormente, la discusión de un acto que en principio adquirió firmeza. Es precisamente, este último mecanismo del control interno de la actividad administrativa, el que ofrece importantes elementos de discusión en el contexto jurídico venezolano, en tanto, se pueda partir del ejercicio obligatorio o no de la vía recursiva; de allí que ha sido objeto de discusión doctrinal el alcance y justificación del agotamiento o no de la vía administrativa como requisito en el primer caso, de acceso jurisdiccional y /o como garantía del administrado, en el segundo.
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