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TEMA 17.- EL PARLAMENTO III. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO.

1. ORGANIZACIÓN INTERNA DE LAS CÁMARAS.

1.1 LA PRESIDENCIA DE LA CÁMARA.

a) El Presidente es el órgano más importante de una Cámara. La regla general es que

sea elegido por los miembros de la Cámara que ha de presidir y por el tiempo de vida
de la misma. La naturaleza de las funciones que ha de desempeñar exige
imparcialidad: el ejemplo más logrado se encuentra en la Cámara de los Comunes;
en un extremo radicalmente opuesto se encuentra el Presidente de la Cámara de los
Representantes de los Estados Unidos, cuya actuación es, con mucha diferencia,
netamente partidista.

b) Funciones más importantes:

1. Representar a la Cámara, especialmente en sus relaciones con los demás

órganos constitucionales.
2. Fijar el orden del día en colaboración – según los sistemas – con los jefes de
los grupos parlamentarios.
3. Dirigir las deliberaciones de la Cámara; conceder y retirar la palabra;
proclamar el resultado de las votaciones.
4. Ejercer la autoridad disciplinaria en el interior de la Cámara.

1.2. OTROS ÓRGANOS DE GOBIERNO DE LAS CÁMARAS.

a) La Mesa se compone del Presidente, los Vicepresidentes y los Secretarios de la

Cámara; su principal cometido es, dejando aparte la asistencia al Presidente, el de
examinar los escritos que se presentan en la Asamblea, atribuir su estudio a las
Comisiones y, en ocasiones, fijar el orden del día de las sesiones.

b) La Conferencia de Presidentes que suele comprender al de la Cámara y a los

representantes de los grupos parlamentarios, es a veces el órgano que establece el
orden del día de las sesiones plenarias. El progresivo reconocimiento de los grupos
parlamentarios en los reglamentos no sólo hace de ellos verdaderos protagonistas
de las sesiones plenarias, con postergación del parlamentario individual, sino que ha
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llevado a crear este órgano especifico, con la misión de fijar el mencionado orden del
día, en ocasiones incluso de las Comisiones de la Cámara.

c) La Comisión de Gobierno Interior, en los Parlamentos que disponen de ella, se ocupa

del régimen interno de la Cámara, de la dotación de los diferentes servicios a través
de la elaboración y ejecución del presupuesto parlamentario, así como de cuestiones
relativas a los funcionarios.

2. LAS COMISIONES.

Las Comisiones parlamentarias constituyen una pieza fundamental en la

organización de las asambleas representativas. Las Comisiones permiten asumir a la
Cámara un control más directo y eficaz sobre la obra del Gobierno que la que puede
realizarse en una sesión plenaria de aquélla. De ahí que en la actualidad el sistema de las
Comisiones permanentes se encuentre muy difundido. Por regla general se procura que sus
miembros sean designados en proporción a la fuerza numérica de los grupos
parlamentarios.

3. FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LAS CÁMARAS.

Las asambleas parlamentarias, para cumplir debidamente sus funciones, han de

actuar según unas reglas de publicidad, asiduidad y corrección que vienen establecidas en
las Constituciones, en los propios reglamentos de las asambleas y en las costumbres
parlamentarias.

TIEMPOS DE ACTUACIÓN: DURACIÓN, PERÍODOS DE SESIONES Y SESIONES

a) Por de pronto, se señala su duración: generalmente, se conoce con el nombre de

legislatura el tiempo que dura el mandato colectivo de la Asamblea, que se extiende
en general a cuatro o cinco años, salvo disolución anticipada en los regímenes
parlamentarios.

b) Los períodos de sesiones son aquellos en los que el Parlamento celebra reuniones.
Suelen oscilar entre seis y nueve meses de cada año natural.
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c) Conviene señalar que, con frecuencia, la palabra «sesión» designa la concreta

reunión de la Cámara.

d) Las sesiones pueden ser ordinarias o extraordinarias. Las primeras son aquellas que
se celebran en fechas determinadas por la Constitución. Las segundas son aquellas
que se celebran a petición -generalmente- del Gobierno o de un número determinado
de parlamentarios para tratar de un tema o asunto concreto.

NORMAS Y PRÁCTICAS DE APLICACIÓN A LAS SESIONES

a) La publicidad se consigue de una manera limitada, mediante el acceso del público a

las tribunas; se consigue, con mayor amplitud, mediante la publicación de un Diario
de sesiones en que se recogen los debates, actuaciones y votos. La publicidad tiene
excepciones: el reglamento de la Cámara puede disponer la sesión secreta cuando
así lo aconseje la naturaleza o gravedad de la materia a deliberar.

b) El quórum. Por regla general, las Cámaras sólo pueden deliberar cuando se halla
presente un determinado número de sus miembros. La exigencia del quórum viene
atenuada en el sentido de que el reglamento parlamentario presume su existencia:
tal presunción puede quedar desvirtuada en el momento en que un parlamentario o
un número determinado de ellos exija que se efectúe el oportuno recuento. Los
Diputados deben asistir a las sesiones con todo, el absentismo parlamentario esta
muy generalizado.

c) El orden del día. La Cámara no podrá examinar ni discutir asuntos que previamente
no se hayan consignado en el orden del día. El orden del día es, pues, un programa
de los trabajos parlamentarios fijados de antemano. En algunos países, la
intervención del Gobierno en la fijación del orden del día es firme y vigorosa.

d) Disciplina parlamentaria. Los reglamentos parlamentarios conceden al Presidente de

la misma un poder disciplinario que puede ejercerse de maneras distintas.

-3 Llamada al orden.
-4 La expulsión de la Cámara.
-5 La censura, que supone prohibición de participar en los trabajos de la Cámara
durante cierto plazo.
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-6 Cuando la falta sea mas grave, el Presidente puede prohibir al parlamentario

el acceso a la sede de la Cámara durante cierto tiempo. En casos de graves
disturbios o tumultos, el Presidente puede suspender la sesión y, en casos
extremos, puede pedir la intervención de la fuerza pública.

e) El obstruccionismo. Es el medio que utiliza una minoría parlamentaria para retrasar o

perturbar una discusión. El obstruccionismo puede ser material, cuando se traduce
en el empleo de medios violentos, o puede ser técnico; así, la intervención de
numerosos parlamentarios que pronuncian discursos interminables: la presentación
de un número elevado de enmiendas con el solo objetivo de dilatar la discusión.

f) La cortesía parlamentaria. Supone la observancia de prácticas y costumbres que,

aunque no hayan recibido formulación escrita, facilitan el desarrollo decoroso del
trabajo parlamentario.

g) La votación. Los reglamentos parlamentarios establecen varios modos de votación:

-7 Levantarse o permanecer sentados.

-8 La división de la sala.
-9 La votación nominal.
-10 El voto secreto. Es el que mejor asegura la libertad de decisión de los
votantes. En la actualidad, se está comenzando a utilizar el voto electrónico.

4. LAS FUNCIONES DEL PARLAMENTO.

En el Estado constitucional, destacan tres:

FUNCIÓN LEGISLATIVA

a) Iniciativa legislativa.

1. La iniciativa legislativa de las leyes corresponden al Gobierno, que la ejerce mediante

la presentación ante las Cámaras de proyectos de ley, y al Parlamento, que la ejerce a
través de las proposiciones de ley nacidas en su seno una vez que son tomadas en
consideración. Es difícil concebir un Gobierno responsable de dirigir la política nacional
que no cuente con iniciativa legislativa. La iniciativa de los parlamentarios se funda en
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que, siendo ellos los representantes de la nación, debe reconocérseles la facultad de

promover la elaboración de leyes.

Por último, hay que añadir a las dos categorías anteriores la iniciativa popular que
recogen algunas Constituciones, en cuya virtud los electores, en número importante y
variable según los países, pueden adoptar un texto normativo que el Parlamento está
obligado a tramitar. La C.E. de 1978 ha abierto una nueva forma de iniciativa legislativa, al
permitir que las asambleas de las Comunidades Autónomas puedan solicitar del Gobierno la
adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley.

2. Es hoy una característica común de los más diversos países y regímenes la sensible
disminución de la iniciativa parlamentaria y el aumento de la iniciativa gubernamental, lo
que se debe a que las leyes tienen un carácter cada vez más técnico que exige un
aparato administrativo con competencia para su preparación, así como a la prohibición
constitucional generalizada de que se presenten proposiciones de ley que supongan
disminución de los ingresos públicos o incremento de los gastos.

b) La tramitación de los textos normativos

1.- El proyecto de ley se remite a una Comisión legislativa permanente para su estudio y el
de las enmiendas que al mismo se presentan. La Comisión elabora un dictamen en el que
expresa su criterio al Pleno de la Cámara.

Las proposiciones de ley tienen que ser tomadas en consideración por el Pleno antes
de iniciarse idéntica tramitación, con la consecuencia de que, acordada la toma en
consideración, ya no es posible formular enmiendas a la totalidad.

2.- El dictamen de la Comisión se incluye en el orden del día de una sesión plenaria, donde
se delibera sobre el articulado y las enmiendas al mismo.

3.- Si el sistema es bicameral, el texto aprobado por una Cámara se somete a la otra.

c) Sanción, promulgación y publicación

Los textos legislativos aprobados definitivamente se elevan al Jefe del Estado para
su sanción. La promulgación es un acto añadido, se proclama el valor de la ley como tal,
esto es, la obligatoriedad de su cumplimiento. En Último término se dispone su publicación
en el periódico o boletín oficial, requisito sin el cual la ley carece de validez y de vigor.
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LA FUNCIÓN FINANCIERA

En la actualidad, corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos y al

Parlamento su examen, enmienda tasada y aprobación. Dos, pues, son los aspectos objeto
de estudio: los principios presupuestarios y los limites de la función financiera de las
Cámaras.

Principios que la rigen

1) Anualidad. El Presupuesto debe aprobarse mediante votación anual del

Parlamento. En cuanto a los ingresos, la inclusión de los mismos en los
presupuestos sólo tiene el valor de una estimación.

2) Unidad. Significa que la relación de gastos e ingresos debe hacerse en un solo

documento por razones de orden y de claridad.

3) Universalidad. El Presupuesto debe contener todos los gastos e ingresos

públicos.

Las limitaciones de la función financiera del Parlamento

Se refieren al antiguo principio de especialidad y al tiempo de los debates.

1) El principio de especialidad permitía al Parlamento examinar y aprobar el estado

de gastos capítulo por capitulo. En nuestros días, esto no es posible debido a las
dimensiones del presupuesto y a que paralizaría la acción del Gobierno. La
legislación y la práctica han introducido la costumbre de que los Parlamentos
examinen los gastos únicamente por Ministerios y por títulos.

2) También se ha generalizado la limitación del tiempo de que el Parlamento

dispone para examinar y aprobar el Presupuesto. Las asambleas parlamentarias
no pueden discutir los presupuestos por tiempo indefinido, sino que deben
limitarse a examinar y, en su caso, aprobar las líneas directrices de la política
que el Gobierno se propone a través de ellos.
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LA FUNCIÓN DE CONTROL

La función de controlar la política del Gobierno constituye quizá hoy la función más
característica del Parlamento. Puede operarse a través de diferentes medios.

3. La pregunta es el medio de control más directo y sencillo. Se dirige por un

parlamentario al Gobierno o a un ministro. Normalmente se formulan por escrito, pero la
respuesta puede ser oral o escrita.

4. La interpelación es más amplia que la pregunta por su objeto y por el debate a que
da lugar. En cuanto a su objeto, debe versar sobre un problema político general a fin de
que el Gobierno exponga su criterio y la conducta a seguir. intervienen el diputado
interpelante, el ministro correspondiente y, en su caso, otros parlamentarios; el debate
termina con un voto aprobando o reprobando la conducta del Gobierno.

5. La cuestión de confianza es un medio de control singular porque la iniciativa parte

del Gobierno, que voluntariamente somete al Parlamento un determinado programa
político o un proyecto de ley para Su aprobación, de manera que, por lo general, si es
rechazado, se encuentra obligado a dimitir.

6. La moción de censura es el medio más directo y grave de que dispone el

Parlamento para manifestar su desconfianza al Gobierno. El voto de censura es una
sanción política; por ello, su aprobación obliga al Gobierno a dimitir y sin esta posibilidad
no existe un verdadero régimen parlamentario.

Las Constituciones acostumbran a exigir ciertas condiciones para su tramitación:

determinado plazo entre la presentación por una fracción importante de la Cámara y su
discusión (de 48 h. a 5 días), así como mayoría efectiva para su aprobación.

El Parlamento no puede expresar su desconfianza sino mediante la elección de un

sucesor como España.

7. Las comisiones de investigación constituyen, en fin, uno de los medios más

formales de control parlamentario sobre la política del Gobierno, al menos en aquellos
países en que han adquirido arraigo. No son comisiones permanentes, sino comisiones
ad hoc, creadas para examinar y esclarecer determinados hechos que revisten singular
gravedad.
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Las comisiones investigadoras, pueden citar a funcionarios y a cualquier persona

para que preste declaración, exigir la aportación de documentos, recabar informes de
expertos y visitar instituciones y lugares afectados por la investigación. Cuando la comisión
concluye sus tareas, redacta un informe donde se recogen los hechos objeto de
esclarecimiento y el juicio que le merecen, los cuales se someten al pleno de la Cámara
para su aprobación.

Hay que advertir que el significado de una Comisión de investigación es

profundamente distinto en un régimen parlamentario, donde puede plantearse la
responsabilidad política del Gobierno con ocasión del informe de la Comisión, y en un
régimen presidencialista, donde aquel tipo de responsabilidad política no se da y los demás
medios de responsabilidad política se muestran más difusos.

LA FUNCIÓN DE INTEGRACIÓN O SUPLENCIA DE OTROS ÓRGANOS

CONSTITUCIONALES

a) En cuanto a la integración de otros órganos constitucionales, es posible mencionar,

por ejemplo, la provisión a la sucesión en la Corona cuando quiebra el orden regular
establecido, la elección de Presidente del Ejecutivo en algunos regímenes
parlamentarios, la designación del ombudsman, etc.

b) Respecto de la suplencia de otros órganos, cabe recordar que el Presidente del

Senado italiano, como el francés, desempeñan la Jefatura del Estado en caso de
vacante, ausencia o enfermedad.
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5. GARANTÍAS PARLAMENTARIAS.

Estatuto del parlamentario.

El parlamentario disfruta de un estatuto singular que trata de garantizarle la

independencia necesaria para el debido ejercicio de sus funciones.

Naturaleza jurídica del estatuto del parlamentario

Se ha explicado, principalmente, a través de 3 teorías, que son a la vez, admisibles y

discutibles:

a) Una primera teoría considera que aquel estatuto es fuente de derechos subjetivos.

b) Una segunda teoría considera que el estatuto del parlamentario no es fuente de

situaciones jurídicas activas, sino Derecho objetivo especial cuyos destinatarios son
los demás órganos del Estado.

c) Una tercera teoría, que trata de conjugar las dos anteriores, entiende que las
prerrogativas parlamentarias son, ante todo, Derecho objetivo; pero,
secundariamente, motivan la existencia de situaciones jurídicas concretas a favor de
los parlamentarios.

Contenido

A pesar de las salvedades apuntadas, el parlamentario disfruta de privilegios, que

son la inviolabilidad y la inmunidad: de derechos, que se concretan principalmente en una
determinada remuneración: y se halla sujeto a determinadas incompatibilidades.

8. La inviolabilidad o irresponsabilidad. El parlamentario, en virtud de este privilegio,

queda exento de toda clase de responsabilidad: civil, penal, política, disciplinaria. Se
entiende también que este privilegio. Tiene carácter definitivo.

9. La inmunidad protege al parlamentario contra detenciones o procesos por actos

realizados al margen de sus funciones: por ejemplo, por razón de delitos comunes. En
este sentido, la mayoría de las Constituciones proclaman el principio de que el
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parlamentario no puede sufrir ninguna persecución de índole penal salvo el caso de

delito flagrante o con autorización expresa de la Cámara a que pertenece.

10. La remuneración del parlamentario no es propiamente un privilegio, sino un

derecho. La legislación de cada país o el reglamento de cada Cámara acostumbran a
establecer un sueldo fijo y unas dietas. La remuneración parlamentaria es inembargable
e irrenunciable: ambos requisitos son necesarios para que aquélla pueda cumplir la
finalidad que le corresponde.

11. Las incompatibilidades no son privilegios ni derechos, sino limitaciones impuestas

a las actividades de los parlamentarios con objeto de garantizar la independencia y
honestidad de su mandato. Por regla general, las Constituciones y las leyes establecen,
entre otras, las siguientes incompatibilidades:

1) Con cargos o funciones de naturaleza constitucional.

2) Con cargos o funciones de libre designación del Gobierno.

3) Con la condición de funcionario público.