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I - ORDEM JURÍDICA - A ORDEM SOCIAL

1 – Natureza social do homem


A cadeira de direito do ambiente, dado o seu carácter abrangente e de estreita
conexão com outras cadeiras do curso, tenderá a abarcar noções gerais que deverão
ser, tanto quanto possível, dissecadas de molde a que, didacticamente, seja perceptível
a compreensão desta nova disciplina.
Assim, em termos de Introdução ao Estudo do Direito, importa indagar se o
direito nos surge como uma realidade palpável ou se a sua existência decorre de uma
realidade abstracta resultante do processo de Hominização, isto é, do privilégio do
Homem escolher “livremente” códigos para “viver em conjunto”.
Ainda que possamos especular quanto à ultrapassagem de constrangimentos
constata-se a alteração de escala dos determinismos dos modelos naturais, isto é, a
existência de ordem e estabilidade é, agora, fruto da estruturação de comunidades e da
consequente tensão entre iniciativas individuais e a necessária organização social.
A realidade social implica pois que se assuma o conflito viabilizando a coesão
do todo social. Neste sentido o direito é, logo à partida, um fenómeno humano e
social.
a) Humano no sentido em que, desde as origens do Homem, a necessidade de
coexistir implicou o estabelecimento de normas de conduta que favorecessem o
relacionamento entre indivíduos bem como regulassem as inter-relações
sociedade/indivíduo e indivíduo/sociedade. Assim o direito reporta-se unicamente a
normas sobre condutas humanas ou seja a escala de referência tem como padrão o
homem pelo que o direito é um fenómeno exclusivamente humano.
b) Social no sentido em que o homem e a sociedade são um binómio
indissolúvel que, desde tempos imemoriais, está sujeito a um equilíbrio metastável. A
relação dialéctica homem/sociedade vai gerando o evoluir dos indivíduos e das
sociedades e o conjunto de normas estabelecidas viabilizam a ordem social global
onde o direito desempenha um papel relevante.
2 – Ordem social e ordem da natureza
Tendo em atenção uma linguagem comum importa, em primeiro lugar,
atendermos ao que é a ordem.
Em poucos dias constatamos que os dias se sucedem às noites e em poucos
anos, nos climas temperados, verificaremos as 4 estações do ano. No entanto só
alguns milhares de anos nos permitem verificar a transformação dos climas, uma
centena de milhões de anos para as primeiras plantas com flores e muitos milhares de
milhões de anos para o aparecimento das primeiras plantas microscópicas. Assim o
termo ordem implica uma visão dinâmica e não uma visão estática e de simples
invariância.
Neste contexto a ordem é o resultado das probabilidades (quer seja no ínfimo
como é o caso dos quanta quer seja no imenso como é o caso da relatividade) e não de
certezas ou seja o equilíbrio no desequilíbrio.
Mas este sentido de ordem é tanto aplicável à ordem da natureza como à
ordem social. Mas será que as duas ordens são idênticas?
Sinteticamente observando a história do universo constataremos que do mais
simples (átomo de hidrogénio) ao mais complexo (sociedades humanas) as estruturas
complexificam-se sendo de realçar patamares como o aparecimento de vida a partir de
matéria inerte e a consciência a partir da matéria viva.
Uma leitura linear aponta no sentido de o homem ser um prolongamento das
grandes regulações naturais enquanto que uma leitura mais atenta nos permite
constatar que a ultracomplexidade atingida faz do homem já não um mero receptor de
estímulos exteriores mas um ente capaz de criar o seu próprio universo.
Assim, ainda que geneticamente programado, o homem revela as suas
potencialidades através de um esforço contínuo de aprendizagem assente num vasto
conjunto de interacções sociais.
As sociedades humanas e o homem deixam de estar prisioneiros dos
determinismos biológicos e a estruturação das comunidades depende,
fundamentalmente, da razão e da consciência emergente assumindo-se assim as
tarefas que outrora eram limitadas e determinadas pelo instinto.
Temos pois uma nova escala mais complexa em que a ordem decorre da tensão
entre as iniciativas individuais e a necessária organização social.
A ordem já não é quantitativa, isto é dependente dos recursos, mas uma ordem
qualitativa dependente dos valores.
Daí a afirmação de que a ordem da natureza é uma ordem de necessidade e a
ordem social uma ordem de liberdade.
A liberdade é a aptidão de alterar equilíbrios existentes e a capacidade de se
situar para além dos sistemas, sejam naturais ou sociais.
A liberdade é pois a participação ou não participação do indivíduo na
determinação de normas de conduta que se sobrepõem à vontade individual
isoladamente considerada já que as sociedades tendem a impôr os seus valores. E,
apesar dos constrangimentos pessoais e sociais, tais valores mobilizam as vontades
individuais na procura de caminhos que consideram mais adequados para si próprios,
para os grupos e para as sociedades em que se integram.
A liberdade é como que uma espécie de fuga aos comportamentos ditados pela
necessidade representando uma escolha entre várias possibilidades. Assim a vontade
do homem assenta na sua racionalidade e mesmo que a formação das sociedades seja
consequência das leis naturais, já a sociogénese ( transformações e formas que
conduziram ao estado actual da sociedade ) resultou da mediação da liberdade do
homem sendo pois um fenómeno cultural.
3 – As componentes fáctica e normativa da ordem social
A sinergia entre a ordem da natureza e a ordem social, isto é a interacção entre
as duas ordens, produz um efeito específico que não seria produzido por cada um
isoladamente dando origem à noosfera, isto é à especificidade da espécie humana que
para além da matéria e da vida contempla o mundo do espírito, fruto da consciência
adquirida.
O homem individualmente considerado observa condutas que se encontram na
generalidade das espécies e pouco mudou desde os tempos do neolítico sendo que, em
compensação, em termos societários se verificaram alterações profundas.
Para uma melhor compreensão que em todas as sociedades há elementos de
facto e ingredientes normativos vamos socorrer-nos da dialéctica da organização e da
criatividade ao nível celular.
Cada célula possui no seu núcleo toda a informação necessária quer à
construção quer ao funcionamento do organismo. No entanto cada célula corresponde
às funções do órgão em que se encontra já que outras funções estão inibidas por
repressores apropriados. Há pois um imperativo de ordem que fixa a cada célula a sua
tarefa.
Este modelo biológico se aplicável às sociedades humanas constatar-se-á que
cada indivíduo apenas desenvolve uma pequena parte das suas capacidades criadoras
face a sistemas de repressão mais ou menos flexíveis consoante o estádio de
desenvolvimento cultural.
Temos pois uma relação entre ser e dever ser cuja tensão desempenha um
papel regulador na ordem social e em que os elementos de facto e os elementos
normativos são constitutivos do social. Digamos que os elementos normativos são
como que um código genético das sociedades sujeito a alterações de acordo com a
evolução do tecido social.
Neste contexto podemos afirmar que a ordem social integra o ser e o dever ser
e que toda a ordem normativa é uma ordem violável sendo que enquanto a violação
não alastrar ao conjunto societário não haverá alteração da escala de referência.
4 – Ordem normativa e ordem técnica
São duas dimensões distintas no sentido em que a ordem técnica representa a
nossa capacidade de fazer, de ter, de possuir conhecimentos para produzir e a ordem
normativa representa a nossa capacidade de ser, do que devemos ser, de possuir
conhecimentos para escolher novas maneiras de viver, de sentir e de agir.
- A população mundial - Estimativa
- 256.0000.000 - início da era cristã
- 384.000.000 - 1200
- 427.000.000 - 1500
- 641.000.000 - 1700
- 1.000.000.000 - 1804
- 2.000.000.000 - 1927
- 3.000.000.000 - 1960
- 4.000.000.000 - 1987
- 6.000.000.000 - 1999
- Enciclopédia Verbo Sec. XXI Vol. 23

Sumário 2 - DIREITO DO AMBIENTE

Introdução
É hoje comum falar-se de ambiente, ecologia, natureza, recursos naturais sendo
que, muitas vezes, estes conceitos distintos são utilizados em referência a uma
mesma realidade.
Apesar da diferença substancial de tais conceitos importa, sobretudo, enquadrar
o conceito jurídico de ambiente fazendo referência a algumas questões de carácter
ambiental.
Saliente-se, desde logo, a crescente preocupação na opinião pública e a tomada
de consciência quanto aos perigos que ameaçam a biosfera resultantes,
fundamentalmente, do progresso tecnológico alcançado pelo Homem que criou um
ambiente novo e em constante evolução.
Os nossos antepassados eram obrigados a proteger-se dos caprichos da
natureza cuja lei se lhes impunha sendo que, actualmente, a ciência e a técnica
possibilitaram como que uma inversão do processo, isto é, os nossos pais agiam
com capacidades finitas num mundo que consideravam infinito e nós actuamos com
capacidades infinitas num mundo, cada vez mais, finito.
No entanto o interesse da opinião pública pelas questões ambientais é,
essencialmente, decorrente de alguns factos cuja ocorrência foi e é intensamente
noticiada pelos órgãos de comunicação social. Neste contexto os grandes desastres
passam pela explosão do reactor nuclear de Chernobyl ou pelo derrame de milhares
de toneladas de petróleo (sendo o caso mais recente o do petroleiro Prestige que
colocou o nosso país em estado de alerta e cujos riscos se mantêm), ou de produtos
químicos ou de gases tóxicos, ou , ainda, pelas sucessivas crises ecológicas
desencadeadas por fenómenos de secas e cheias.
Mas outros acontecimentos bem mais preocupantes exigem a nossa atenção
apesar de não serem tão noticiados. Refira-se somente a destruição da camada de
ozono por efeito dos clorofluorcarbonetos (CFC’s), as alterações climáticas
atribuídas principalmente ao efeito de estufa devido ao anidrido carbónico para que
também contribuem os fogos florestais, constante notícia no verão, e ainda as
questões respeitantes à biodiversidade e às chuvas ácidas resultantes da
combustão fósseis. Neste último caso realce-se que nos anos 60 do séc. XX se
estimava existirem cerca de 40 milhões de automóveis e na década de 90 atingiram-
se os 400 milhões.
Por outro lado saliente-se o crescimento populacional explosivo o que nos
poderá causar um aprofundamento dos desequilíbrios entre os recursos e o número
de habitantes.
- A população mundial
- Estimativa
- 256.0000.000 - início da era cristã
- 384.000.000 - 1200
- 427.000.000 - 1500
- 641.000.000 - 1700
- 1.000.000.000 - 1804
- 2.000.000.000 - 1927
- 3.000.000.000 - 1960
- 4.000.000.000 - 1987
- 6.000.000.000 - 1999
- Enciclopédia Verbo Sec. XXI Vol. 23

Após esta muito sintética abordagem iniciemos o nosso percurso na procura do


conceito jurídico de ambiente.
Ambiente e Religião
O conceito de ambiente, enquanto conjunto de elementos físicos, químicos,
biológicos bem como dos factores sociais, faz com que nada seja estranho ao
respectivo conceito sendo o termo ambiente polissémico e transdisciplinar.
Se fizermos apelo às diferentes religiões constataremos dicotomias significativas
entre as que surgiram na Ásia Ocidental e as da Ásia Oriental e Central. Refira-se,
tão só, que as religiões orientais, sobretudo o Taoísmo, assentam na ideia do
Homem que se deve esforçar para viver em harmonia com a Natureza enquanto
que, por exemplo, nas religiões ocidentais se constatará que a Terra existe para
servir o Homem. Esta última perspectiva pode ainda ser observada, desde logo, na
1ª Encíclica, do actual Papa João Paulo II, “Redemptor Hominis”, 1979, que
expressa “é a vontade do Criador que o homem se ponha em contacto com a
natureza como dono e tutor, inteligente e nobre, e não como explorador e
destruidor”.
Se recuarmos no tempo constataremos que nas religiões pré-monoteístas se
divinizava a Natureza ou parte dela. Uma primeira tentativa monoteista reporta-se a
Akhaton com o Deus Sol, Rá, mas os outros deuses continuaram a ocupar os seus
lugares. Mais tarde, os hebreus, posteriormente os cristãos e os muçulmanos, como
que transformam a diversidade divina num Deus transcendente passando o Homem
a ser o filho de Deus e a Natureza criada para o servir. “Crescei e multiplicai-vos,
enchei e dominai a Terra. Dominai sobre todos os peixes do mar, sobre as aves do
céu e sobre todos os animais que se movem na Terra ...(Gen.2,28). “E o poder do
Homem manifestou-se, dando nome a todas as coisas, e os anjos adoraram-
no”(Corão, 31-34).
Esta foi uma alteração radical da relação Homem/Natureza passando-se para a
relação Homem/Deus.
Na Europa o sistema de valores sofre uma nova erupção com a Reforma
Luterana que reconhece ao homem o livre arbítrio, inclusive no respeitante à
interpretação da Bíblia conferindo ao indivíduo uma personalidade capaz de
proceder a interpretações de cariz pessoal.
No entanto, a nossa civilização de tradição judaico-cristã e greco-romana sofre,
sobretudo no século XIX, uma alteração de equilíbrios com a componente
materialista a ganhar peso em relação à criacionista.
A tradição cultural dominante vê-se confrontada com as concepções
evolucionistas e em vez de uma ordem cíclica e imutável apresenta-se uma ordem
dinâmica e evolucionista.
O “mestre e possuidor da Natureza” na linguagem de Descartes alcança com
Newton a possibilidade de passar a entender as “leis da natureza” sendo que com
Copérnico a Terra, e portanto a humanidade, deixam de ser o centro do universo.
Colocando-nos no início deste novo século será oportuno questionarmo-nos, e
tal como Hawkins propôs, chegaremos algum dia a compreender o “pensamento de
Deus”?
Ainda que geneticamente programado as potencialidades do Homem passam
por um esforço contínuo de aprendizagem – “RERUM COGNOSCERE CAUSAS”

Ambiente e Economia
O termo recurso tem subjacente um critério associado às necessidades do
Homem sendo essencialmente de ordem económica assente na clássica distinção
entre bens livres e bens económicos.
E os recursos naturais são escassos ou abundantes de acordo com as
disponibilidades existentes em função da possibilidade de utilização e da capacidade
de satisfazer necessidades, fundamentalmente, sócio-económicas. A título de
exemplo, um qualquer elemento que exista em quantidades diminutas, mas que não
tenha utilização, não será considerado como um recurso escasso. A escassez física
passível de uma medição quantitativa não pressupõe, linearmente, uma escassez
sócio-económica. O conceito de recurso natural é, marcadamente, um conceito de
matriz económica que os economistas clássicos, como Adam Smith, tendiam a
considerar passível de utilização ilimitada sendo que os fisiocratas, como Quesnay,
afirmavam a dependência do homem em relação à Natureza.
Saliente-se David Ricardo que ao abordar os conceitos de propriedade e escassez
demonstrou que o detentor de um bem escasso pode originar uma maior riqueza
para esse detentor sem que tal se traduza numa maior riqueza para a sociedade,
referindo que se a água fosse escassa e na posse de um indivíduo este aumentaria
a sua riqueza mas os outros seriam mais pobres. Ricardo combinou a teoria de
Malthus ( a população cresce em progressão geométrica e a produção de alimentos
em progressão aritmética ) com a sua teoria de rendimentos decrescentes no
sentido de explicar que, a longo prazo, um processo de alteração económica conduz
a uma situação estacionária já que as progressões geométrica e aritmética
resultariam numa situação de crise pelo que o único remédio passaria pela redução
da população.
Refira-se ainda Marx e Engels que entendem a Natureza em contínuo movimento
com as respectivas interconexões e transformações cabendo ao Homem gerir o
sistema natural de molde a satisfazer as necessidades humanas.
Mas a consciência de que a civilização industrial punha em risco a natureza
atendendo ao esgotamento dos recursos naturais encontra-se desde logo
equacionada na fase de elaboração da primeira escola clássica de economia por
Thomas Robert Malthus que levantou o problema do desequilíbrio entre população e
subsistências referindo que a população cresce em termos que podem tender para
uma progressão geométrica, enquanto que as subsistências, nomeadamente as
resultantes da agricultura, apenas cresceriam em termos que, tendencialmente,
seriam compreensíveis como uma mera progressão aritmética e, naturalmente, se
não houvesse recursos novos de produção a que esses povos tivessem acesso, por
exemplo quando terminasse a ocupação das terras virgens, haveria necessidade de
travar o crescimento da população ou então de diminuir o nível de satisfação de
todos, visto que a população cresceria mais do que os rendimentos naturais.
Malthus foi muito esquecido ao longo do século XIX mas, a partir do final do século
XIX e princípios do século XX, a problemática malthusiana começou a ser discutida
na opinião pública dos países mais desenvolvidos na sequência da constatação de
uma combinação da escassez de recursos naturais e da deterioração do ambiente
de vida do homem, pelas condições em que se desenvolvia uma actividade industrial
com características tecnológicas e características organizacionais de grande
dimensão, de grande intensidade e de pouca atenção aos custos consistentes na
degradação ambiental, Na Europa saliente-se a bacia do Rhur, primeira sede
tradicional da indústria química alemã.
O conceito tradicional de crescimento que a revolução industrial implantou e que, de
algum modo, ainda inspira a lógica dos sistemas capitalistas é posta em causa com
a verificação destes “pontos negros” onde sobressai o conflito entre a natureza e a
capacidade de organização económica associada à ciência e tecnologia
O mesmo conceito de industrialização a todo o custo e de adopção de tecnologias
sem preocupações com os seus efeitos é adoptado pelo sistema socialista no
modelo leninista e, sobretudo, no modelo estalinista, já que chama ao Estado,
centralizado sob a égide do poder formalmente concebido como o dos
trabalhadores, a iniciativa económica sendo que os interesses de qualidade de vida
atingidos não se exprimem facilmente em liberdade numa sociedade dirigida.
Os bens livres, isto é, os recursos naturais para os quais não se atribuía qualquer
valor de mercado eram qualificados juridicamente como res nullius ou res
communes. Neste sentido não eram pertença de ninguém sendo que todos tinham
acesso a eles livremente pelo que ninguém era responsabilizado pela sua
degradação.
Recordemos que as res nullius são coisas que não pertencem a ninguém sendo
susceptíveis de ocupação e de fruição individual que passam a pertencer a quem as
possui como seja os animais no seu estado de liberdade natural. As res communes
são coisas que são insusceptíveis de apropriação individual tendo de ser fruídas em
comum como seja a água do mar, a água corrente, o ar, a luminosidade.
Às estas duas categorias acresce as res derelictae, que são também res nullius,
mas que são bens de ninguém porque foram abandonados pelos seus proprietários
e que ninguém pretende ocupá-los ou fruir como seja por exemplo os esgotos que
vão para um rio.
As res nullius e as res communes passaram posteriormente a ser qualificadas como
bens de todos – res omnium. As res derelictae consideradas pelo homo
oeconomicus como externalidades ao processo produtivo têm vindo,
fundamentalmente por via da regulamentação, a ser consideradas internalidades do
processo produtivo.

O conceito jurídico de ambiente


Em primeiro lugar importa encararmos o direito enquanto complexo normativo
que exprime a ordem jurídica visando as relações do homem em sociedade.
Neste contexto o direito do ambiente não poderá deixar de ser, em primeira
linha, um conjunto de normas sendo de realçar que o direito tem como único
destinatário o homem podendo ter como objecto a protecção de determinados
interesses ou bens jurídicos.
No entanto é indispensável para a compreensão do conceito de ambiente a
opção por uma perspectiva antroprocêntrica, isto é, em última análise o objectivo
principal é a defesa da vida humana, ou por uma perspectiva
ecocêntrica/biocêntrica, isto é, o ambiente tutelado em si mesmo procurando-se
preservar a natureza como um valor novo.
Esta opção influenciará também a opção por um conceito amplo de ambiente
que incluirá as componentes ambientais naturais e as humanas ou por um conceito
restrito que tenderá a incluir essencialmente as componentes ambientais naturais.
A noção de componentes ambientais resulta da LBA – Lei de Bases do Ambiente
(artºs 6º e 17º):
- componentes ambientais naturais: ar, luz, solo vivo e subsolo, flora e fauna;
- componentes ambientais humanas: paisagem, património natural e construído e
poluição.
A opção pela noção ampla de ambiente foi acolhida por variados textos
legislativos de que se destaca o regime de AIA – Avaliação de Impacte Ambiental e a
LBA.
Contudo será relevante considerar que uma noção ampla tende a implicar uma
falta de operacionalidade para o direito pelo que um conceito mais restrito poderá
revelar-se mais eficiente podendo as suas bases alargarem-se à medida que um
núcleo central, intimamente ligado aos elementos naturais, se vá sedimentando sem,
no entanto, deixar de se atender aos elementos sociais, culturais e económicos.
O fundamento para esta concepção mais restrita resulta da própria LBA que
consagra no n.º 2 do art.º 2º : “ A política de ambiente tem por fim optimizar e
garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e
quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-
sustentado”.
A concepção antropocêntrica do ambiente tem sido ultimamente questionada
partindo-se de uma pré-compreensão ecocêntrica/biocêntrica, ou seja, não já a mera
regulação das relações dos homens entre si mas, também, a tentativa de disciplinar
as relações do Homem com a Natureza.
Este novo passo civilizacional implica uma revolução dos nossos quadros
mentais e uma nova filosofia que enforma o direito pelo que o direito do ambiente
seria, já não um ramo especializado do Direito, mas o embrião de um novo tipo de
Direito.
Temos pois um conceito de direito do ambiente que, em termos de doutrina,
continua a não ser pacífico. No entanto o direito do ambiente é, hoje, um direito novo
no sentido em que é, fundamentalmente, constituído por normas recentes, sobretudo
a partir da década de 60 do séc. XX quando, em termos de conhecimento,
constatámos com novas realidades decorrentes do facto de o equilíbrio ecológico
agredido pela intervenção humana encontrar novos patamares em que o agressor
Homem passa a agredido.
Neste sentido o direito do ambiente, na concepção actual, é um direito
plurisdisciplinar em complexificação crescente que abarca não só as relações dos
homens entre si como, cada vez mais, atende às relações do Homem com a
Natureza.
Esta nova forma de encarar o direito, ainda que sem romper com o tradicional modo de encarar o
direito, é já um pequeno passo significativo pois o direito histórico ambiental assentava num
conceito restrito que atendia tão só ao “ambiente natural” numa perspectiva de posse e fruição dos
recursos naturais.

Direito histórico ambiental


Sendo o Homem um beneficiário da Natureza desde os tempos mais recuados
que demonstrou preocupações em salvaguardar essas “riquezas”.
Não é pois de estranhar que alguns autores refiram o direito florestal na
Babilónia (1900 A.C.) e o código hitita (redigido entre 1380 e 1346 A.C) que contém
uma norma respeitante à poluição da água ou mesmo a criação da primeira reserva
natural pelo faraó Akhenaton em 1370 A.C..
Em Portugal refira-se a caça e o corte de arvoredo nas Ordenações Afonsinas e
algumas disposições do Código de Seabra de 1887, (época liberal que imbuiu o
Código de um individualismo que, fundamentalmente, visava o direito de
propriedade). Destas saliente-se o artº 2213 respeitante aos princípios quanto à
abertura de minas e pedreiras e especialmente os artºs 359/1, 360 e 368 que
garantiam o direito à existência de tal modo que permitiu quando da construção do
metropolinato que um acordão do Tribunal da Relação de Lisboa que, a grosso
modo, referia: suspensas as obras quando ofenda o direito de existência e à vida e o
direito ao sono dos habitantes das casas onde se situem as obras. No âmbito do
direito penal o Código Penal de 1886 no artº 464 referia a prisão de 8 a 12 anos para
o fogo posto em serra, floresta mata ou arvoredos.
Do Código Civil de 1967 (em grande parte em vigor) refere-se:
artº 1346 quanto à emissão de fumos, cheiros, ruídos;
artº 1347 quanto a substâncias perigosas que ponham em risco o prédio vizinho;
artº 1319 quanto à caça e pesca referindo que a ocupação de animais bravios é
regulada por legislação especial;
artº1322 quanto a enxames de abelhas e 1327 quanto à acessão natural.
No âmbito do direito público e em termos orgânicos só em 1971 – Portaria
316/71 de 19/6 – surge a Comissão Nacional do Ambiente integrada na Junta
Nacional de Investigação Científica e Tecnológica tendo por missão principal a
preparação para a Conferência de Estocolmo. No entanto, em 19/6/1970, tinha sido
publicada a Lei 9/70, conhecida por Lei da Protecção da Natureza, que definia
princípios básicos sendo mais uma lei de Parques e Reservas Naturais do que uma
“lei-quadro” de Ambiente.
Com o 25 de Abril de 1974 emergem novas preocupações tendo o Ministério
das Obras Públicas passado a denominar-se como Ministério do Equipamento
Social e do Ambiente havendo um Sub-Secretário de Estado do Ambiente (Dec.Lei
203/74 de 15/5) que mais tarde passou a Secretário de Estado. Em finais de 1975
organizou-se a Secretaria de Estado do Ambiente pelo Dec.Lei 550/75 cujo artº 2º
definia os principais objectivos da política nacional de ambiente. Para a
concretização desses objectivos são criados ou restruturados os seguintes
organismos:
Comissão Nacional do Ambiente;
Serviço Nacional de Parques, Reservas e Património Paisagístico;
Serviço de Estudos do Ambiente;
Comissões Regionais do Ambiente.

O ambiente como bem jurídico


A tutela jurídica do ambiente resulta de um vasto conjunto de problemas
ambientais causados, em grande parte, pelo crescimento tecnológico tendo-se
tornado necessário que a ordem jurídica enquadrasse questões que assumiam um
crescente interesse social.
Neste contexto o ambiente surge como um bem jurídico emergente tanto mais
que facilmente se constata que algumas componentes ambientais naturais como a
água, a flora e a fauna outrora classificadas como res nullius (passíveis de utilização
sem obediência a quaisquer regras) surgem, actualmente, como bens comuns cuja
utilização implica o uso sustentável dos recursos.
A noção de bem jurídico, enquanto resultante das relações sociais que os entre
si estabelecem, abrange valores ou interesses que apresentem uma estreita
conexão com os interesses gerais societários pelo que o ambiente deverá ser visto
como bem jurídico da colectividade e não como de cariz individual ainda que possua
esta dimensão mais estrita. Se procedermos à distinção entre bens jurídicos que
radicam na protecção da pessoa individual ou na protecção de valores supra-
individuais, portanto sociais, o ambiente surgirá nesta última categoria.
O bem jurídico ambiente ganha autonomia sendo assim tutelado em si e por si
mesmo havendo uma protecção imediata do ambiente, global ou parcelarmente.

A autonomia do direito do ambiente


Apesar da doutrina portuguesa mostrar algumas hesitações quanto à autonomia
do direito ambiental a sua especificidade resulta dos fins concretos que visa e da
emergência de um conjunto de princípios e instrumentos jurídicos próprios sendo,
assim, um direito finalista cuja autonomia resulta do objecto da sua regulamentação.
Ainda que o direito do ambiente possa implicar uma revisão de objectivos e meios
de outros ramos de direito poder-se-á falar em autonomia relativa na esteira de
Alexander Kiss no respeitante às relações entre as noções de direito internacional
do meio ambiente e de direito internacional.
A delimitação do direito do ambiente como disciplina autónoma será relevante
quer em termos didácticos quer em termos de investigação e viabilizará o
desenvolvimento de técnicas jurídicas específicas.
A autonomia do direito do ambiente implica algumas especificidades de que se
refere:
- a autonomia do bem jurídico ambiente enquanto valores e interesses integrantes
do interesse geral societário bem como um conjunto de princípios fundamentais que
regem o direito do ambiente;
- a indivisibilidade do ambiente implica uma estreita relação com o direito
internacional de molde a viabilizar actuações de âmbito supranacional;
- “direitos” de outros seres que não o Homem bem como de Homens que ainda
não existem atendendo ao conceito de desenvolvimento sustentável;
- o conceito de desenvolvimento sustentável implica uma participação alargada
dos vários interesses em jogo resultando compromissos pelo que, tendencialmente,
o direito do ambiente é um direito negociado.

DIREITO COMUNITÁRIO DO AMBIENTE


Vamos abordar esta temática começando por uma análise geral já que, como é do vosso
conhecimento, as normas do direito comunitário vigoram directamente na ordem interna dado o
estabelecido no art.º 8º da Constituição da República Portuguesa.
1 - A NECESSIDADE DO DCA
São várias as razões que justificam o crescente interesse da U.E. pela protecção ambiental.
Começando pelas justificações económicas e atendendo à necessidade de compatibilizar a
protecção do ambiente e o desenvolvimento económico é, hoje, inevitável que o custo da poluição não
possa ser considerado uma externalidade aos custos de produção pelo que deve ser englobado nos
custos sociais da produção da empresa.
Neste sentido não é de estranhar que uma Organização que começou por ter como objectivo
exclusivo a criação de uma Comunidade Económica tivesse que, com o passar dos anos, encarar
claramente as preocupações ambientais como uma componente da economia.
A não ser assim a livre circulação de mercadorias na U.E. possibilitaria a existência de graves
distorções aos requisitos dos diversos produtos pelo que se tornou necessário que a U.E. estabelecesse,
com força vinculativa para os Estados membros, as características mínimas a que os produtos devem
obedecer.
Acresce que a não regulamentação pela U.E. das matérias ambientais poderia pôr em causa a
liberdade de concorrência entre empresas pois os custos de produção seriam tanto mais baixos quanto
menos exigente fosse o Estado relativamente à protecção do ambiente.
Por outro lado a liberdade de estabelecimento de empresas na U.E. faria com que muitas das
empresas, nomeadamente as que maior risco apresentam em termos de poluição, se deslocassem para
os Estados com regulamentação ambiental menos exigente.
Há ainda a considerar que o ambiente não conhece fronteiras e que a poluição e outros
problemas ambientais devem ser objecto de regulamentação supranacional muito especialmente no
quadro de uma Organização com as características da U.E..
Por último é de realçar a influência exercida pela opinião pública europeia tanto mais que as
questões ambientais surgiram em 2º lugar, logo a seguir ao desemprego, numa sondagem de opinião
efectuada em toda a comunidade europeia.

2 - Evolução Comunitária da Protecção do Ambiente


Antes do Acto Único Europeu
A política e o direito do ambiente não figuravam nas matérias a quando da instituição das
Comunidades Europeias.
Tal não é de estranhar pois as preocupações ambientais não tinham ainda dimensão e a
preocupação primordial centrava-se na instituição de um mercado único que passava pelas
denominadas 4 liberdades: circulação de mercadorias, de pessoas, de serviços e de capitais.
No entanto desde finais da década de 60 o ambiente começou a integrar as preocupações
comuns dos Estados membros tendo sido publicada a Directiva nº 67/548 sobre a classificação,
etiquetagem e embalagem de substâncias perigosas que é considerada a 1ª directiva ambiental da CEE.
Para além da intervenção comunitária com outras organizações internacionais como as Nações
Unidas, a OCDE e o Conselho da Europa de que se destaca a Conferência das Nações Unidas para o
Ambiente realizada em 1972 em Estocolmo, é fundamentalmente a Cimeira dos Chefes de Estado e
Governo, realizada em Paris de 19 a 21/10/1972, que dá uma substantividade própria à protecção do
ambiente como política comunitária.
É com base nesta Resolução que o Conselho veio a aprovar, em finais de 1973, o 1º Programa
de Acção sobre o Ambiente.
No entanto levantava-se um forte obstáculo dado a ausência nos Tratados de uma base jurídica
que suportasse tal actuação.
Para se superar tal vazio legal procedeu-se a uma interpretação ousada (uma espécie de
interpretação enunciativa – a regra está implícita nas fontes) atendendo às afirmações contidas no
preâmbulo e sobretudo com base no artigo 100º, uma vez que a matéria ambiental pode ter “incidência
directa no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum” e ainda no artigo 235º (via
expansiva) que conjugado com uma interpretação ampla do artigo 2º permitiu considerar a acção
relativa ao ambiente como necessária para atingir o objectivo comunitário de “um desenvolvimento
harmonioso das actividades económicas no seio da Comunidade” e “uma expansão contínua e
equilibrada”

Acto Único Europeu


O que poderemos denominar como o marco constitucionalizador da política comunitária do
ambiente surge com o Acto Único Europeu que, primacialmente dedicado às questões institucionais,
não deixou no seu artigo 25º de aditar um novo título, com a epígrafe O Ambiente, à Parte III do
Tratado CEE. No entanto, desde logo, no artigo 100º-A se contemplou a protecção do ambiente como
um dos elementos a Ter em conta na harmonização das disposições legais.
Mas são, sem dúvida, as disposições do novo Título VII da Parte III (artigos 130-R, 130-S,
130-T) que consagram expressamente a acção da Comunidade em matéria do ambiente passando a
denominar-se “Política da Comunidade no Domínio do Ambiente”.
O artigo 130-R definia os principais objectivos e os princípios fundamentais; o artigo 130-S
referia-se ao procedimento de tomada de decisão; o artigo 130-T consagrava a possibilidade de os
Estados membros estabelecerem medidas de protecção reforçadas desde que compatíveis com o
Tratado.
Saliente-se que algumas decisões em matéria ambiental passaram a poder ser adoptadas por
maioria e não por unanimidade.
À listagem dos princípios foi acrescentado o princípio da precaução.
Refira-se ainda que nas modificações ao artigo 2º surge como objectivo o crescimento sustentável.
A Comissão Mundial do Ambiente e Desenvolvimento define o desenvolvimento sustentável
como aquele que “satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações
futuras satisfazerem as suas próprias necessidades”.

O Tratado da União Europeia (Maastricht – Fevereiro 1992)


A política comunitária do ambiente passou a integrar o novo Título XVI da Parte III do
Tratado sendo várias as referências ao longo de todo o articulado.

3 - A acção comunitária
Em primeiro lugar refiram-se os programas de acção que apesar de não constituírem uma base
legal relevam enquanto vontade do Conselho e dos Estados em concretizarem os objectivos propostos
nos programas.
Em segundo lugar refira-se que os órgãos comunitários se ocuparam de uma bastante ampla
legislação sectorial fundamentalmente à base de directivas nos seguintes domínios: poluição
atmosférica, poluição das águas, eliminação e tratamento de resíduos, substâncias químicas, riscos
industriais e biotecnologia, poluição sonora e protecção da natureza.
Por outro lado a Comunidade começou a desenvolver medidas de tratamento geral dos
problemas ambientais destacando-se a Directiva nº 85/337 sobre AIA.
De referir também o Regulamento que institui a AEA – Agência Europeia do Ambiente
(recolha, processamento e distribuição de informação ambiental) e uma Rede Europeia de Informação e
Observação do Ambiente.
Quanto à informação destaque-se a Directiva nº 90/313/CEE, 7/6/1990, que tem por objectivo
a liberdade e as formas de acesso e de divulgação de informações ambientais na posse de autoridades
públicas dado que a Lei nº 65/93 de 26/8 – Acesso aos documentos da Administração – estabelece o
seguinte no artigo 22º sob a epígrafe “Informação Ambiental”: “O acesso a documentos em matéria de
ambiente efectua-se, nos termos da presente lei, com o âmbito e alcance específicos decorrentes da
Directiva nº 90/313/CEE, de 7 de Junho.”

4 - Importância nacional do Direito Comunitário do Ambiente


Esta importância decorre essencialmente de duas características do direito comunitário:
A sua aplicabilidade directa e a sua primazia sobre o direito nacional.
A aplicabilidade directa significa uma forma de incorporação dos actos comunitários no
ordenamento interno dispensando qualquer acto de direito interno pelo que não se torna necessário
qualquer acto de recepção por parte dos Estados havendo uma vinculação dos sujeitos jurídicos,
individuais ou colectivos, presentes nos Estados membros.
Mas um dos principais problemas do direito comunitário é o efeito directo de algumas
directivas que assumem especial relevância em matéria ambiental já que esta é a fonte privilegiada na
protecção do ambiente.
Há pois que distinguir a aplicabilidade directa do efeito directo ainda que na doutrina haja
quem não vislumbre fundamento para a distinção.
A aplicabilidade directa reporta-se à relação Estado/Comunidade e está em causa a
incorporação de normas comunitárias nas ordens jurídicas internas.
O efeito directo é a susceptibilidade de normas comunitárias serem invocadas pelos
particulares nos Estados membros nomeadamente perante os tribunais nacionais sendo uma relação
Comunidade/Particular/Estado.
Assim, em termos de direito derivado, poderemos dividir as regras vinculativas da
Comunidade em 2 grandes grupos:
1 – as que produzem efeitos directos
2 – as que produzem efeitos indirectos obrigando os Estados e não aptas, por si mesmas, a produzir
efeitos nos ordenamentos internos.
No 1º grupo enquadram-se o regulamento e a decisão que são directamente aplicáveis sendo
que a decisão se dirige apenas aos destinatários por si designados.
No 2º grupo enquadram-se as directivas já que compete às instâncias nacionais a sua
regulamentação e adaptação sendo que desta margem de manobra deixada aos Estados decorre uma
larga possibilidade de deformação ou de má interpretação. As directivas são pois normas tipicamente
incompletas que carecem de transposição não retirando competência legislativa aos Estados membros.
Neste contexto poder-se-á revelar estranho que as directivas fossem encaradas como fonte de
efeito directo.
No entanto o TJCE tem vindo a desenvolver jurisprudência no sentido de as directivas
poderem produzir efeitos directos nos ordenamentos jurídicos nacionais quando os Estados membros
não tomem medidas para a sua transposição ou que essas medidas sejam insuficientes.
Mas para que o efeito directo se verifique é necessário que as disposições das directivas sejam
claras, completas, incondicionais e suficientemente precisas de tal forma que delas resulte a intenção de
atribuir um direito ou obrigação e ainda o seu conteúdo e alcance.
Esta possibilidade de as directivas possuírem eficácia directa nos ordenamentos jurídicos
internos atribui uma maior importância ao direito comunitário do ambiente muito especialmente nos
litígios entre particulares e autoridades públicas permitindo aos indivíduos a invocação de direitos que
devem ser reconhecidos pelos tribunais nacionais dado o “efeito directo vertical”.
O “efeito directo horizontal” que se relaciona com a invocação de normas comunitárias nas
relações entre particulares tem sido objecto de uma maior resistência ao seu reconhecimento ainda que
pontualmente o Tribunal já tenha aceite o efeito directo horizontal de normas de directivas.

5 - Meios comunitários de controlo


É frequente em termos ambientais ouvirmos falar do incumprimento de legislação
comunitária.
Esta é uma realidade assente na debilidade do direito comunitário pois os instrumentos
jurídicos de garantia do seu cumprimento são relativamente imperfeitos apesar da existência de
mecanismos de controlo quer a nível da própria Comunidade quer a nível dos Estados membros.
Vejamos esses meios:
- Meios comunitários de controle
Os meios a nível comunitário encontram-se relativamente afastados dos cidadãos pelo que se
torna difícil o seu accionamento.
Em 1º lugar destaca-se o “reenvio prejudicial” que apesar de funcionar como meio indirecto
para os cidadãos não deixa de ser importante em termos de tutela dos seus direitos e interesses.
Como sabem o reenvio prejudicial possibilita que o Tribunal de Justiça decida, a título
prejudicial, entre outras questões, sobre a interpretação do Tratado e sobre a validade dos actos
adoptados pelas instituições comunitárias assegurando assim uma interpretação e aplicação uniforme
do direito comunitário nos diversos Estados membros.
De acordo com o previsto para o reenvio prejudicial é permitido que os orgãos jurisdicionais
dos Estados membros a quem se coloque uma questão deste tipo no julgamento da causa solicitem ao
Tribunal de Justiça que se pronuncie sendo esta uma faculdade que se torna obrigatória sempre que o
processo estiver pendente perante um orgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam
susceptíveis de recurso judicial no direito interno.
Em 2º lugar, sendo também um meio indirecto para os cidadãos, surge o “recurso por
incumprimento” (A Comissão “se considerar que um Estado membro não cumpriu qualquer das
obrigações que lhe incumbem” formulará um parecer podendo recorrer ao TJCE se o Estado não
proceder em conformidade com esse parecer).Assim os cidadãos poderão queixar-se à Comissão, mas
não têm legitimidade para a interposição do recurso, sendo que se houver sentença (caso o processo
avance) os efeitos são meramente declarativos.
Nos termos do Tratado as funções de vigilância e controle atribuídos à Comissão e ao TJCE
levam alguns autores a denominar a Comissão como “guardiã da legalidade democrática” e o Tribunal
como “árbitro”.
- Meios nacionais de controlo
Como sabem os tribunais nacionais são os tribunais comunitários de direito comum e assim
responsáveis por assegurar a tutela jurisdicional conferida pela ordem jurídica comunitária.
Relembre-se que as relações entre o direito comunitário e o direito nacional se caracterizam
pela supremacia do direito comunitário bem como pela aplicabilidade directa de algumas das suas
normas e que o juiz nacional tem o dever de aplicar esse direito nas suas decisões já que ele é o juiz-
comum do direito comunitário.
Os tribunais nacionais surgem como tribunais comuns de direito comunitário já que os
tribunais comunitários são órgãos jurisdicionais com competência por atribuição e não com
competência genérica pelo que a sua competência é expressamente reconhecida nos Tratados e por
actos em sua execução assegurando assim o respeito pelo direito de interpretação e aplicação dos
Tratados.
PPP – Princípio do Poluidor Pagador
Princípio fundamental da Política Comunitária de Ambiente
A consagração internacional deste princípio remonta a 1972 com a Recomendação C(72)128,
de 26 de Maio de 1972, da OCDE que, pouco depois, também vem a ser objecto de uma
Recomendação do Conselho da Europa.
Em termos comunitários a sua consagração surge em 1973 com o primeiro Programa de acção
em matéria de ambiente sendo posteriormente consagrado com o Acto Único.
Tendo sido a OCDE quem deu origem à consagração do PPP que veio a ser referido no Acto
Único importa, para atender ao elemento histórico, conhecer a respectiva definição originária:
“O princípio a ser usado na afectação de custos das medidas de prevenção e controle da poluição
visando estimular o uso racional dos recursos ambientais escassos e evitar distorções no comércio e
investimento internacionais é designado por Princípio Poluidor – Pagador. Este princípio significa que
o poluidor deverá suportar os custos das medidas acima mencionadas decididas pelas autoridades
públicas para assegurar que o ambiente esteja num estado aceitável. Por outras palavras, o custo destas
medidas deverá reflectir-se nos custos dos bens e serviços que causem poluição na produção e/ou
consumo. Tais medidas não deverão ser acompanhadas por subsídios que possam criar distorções
significativas no investimento e comércio internacionais.”
Temos pois que as finalidades de estimular a utilização racional de recursos ambientais
escassos e de evitar distorções no comércio e investimento internacionais apontam para uma matriz de
ordem económica
O PPP surge no Artigo 130º R/2 a par de outros princípios como os princípios da precaução,
da prevenção, da correcção na fonte e da integração.
Atendendo ao valor jurídico dos princípios passemos à análise sob três perspectivas:
juridicidade, aplicabilidade directa e destinatários.
No respeitante à juridicidade é de admitir, em termos gerais, que os actos adoptados pelas
instituições comunitárias sejam susceptíveis de controlo jurisdicional no sentido de aferir a sua
compatibilidade com os princípios pelo que o Tribunal de Justiça será competente para aprecviar da
validade das normas podendo inclusive um acto que não respeite os princípios com o fundamento de
violação dos Tratados.
Quanto à aplicabilidade directa o PPP não tem densidade normativa suficiente para ser
directamente aplicável tanto mais que o Tribunal de Justiça, em sucessivos acórdãos, tem declarado a
necessidade da norma possuir todos os elementos necessários não dependendo de medidas
concretizadoras a adoptar pelas Comunidades ou pelos Estados-Membros ou por ambos.
Quanto aos destinatários a questão prende-se com a delimitação de competências entre a
Comunidade e os Estados-Membros.
Em termos de interpretação o conteúdo doutrinal do PPP tem evoluído ainda que não haja
actualmente um conteúdo considerado pacífico. Houve interpretações que o consideravam mais
próximo do Direito Penal em que o PPP significava que os poluidores são culpados e devem ser
punidos sendo pois mais um princípio poluidor – punido. Outros reconduziam-no a um princípio de
responsabilidade civil já que quem causa um dano é responsável devendo proceder à tomada de
medidas para reparação do dano. Actualmente o PPP está para além das vertentes enunciadas sendo-lhe
reconhecidas outras vertentes de que se salientam a função preventiva e a função redistributiva.
Quanto à função preventiva é cada vez mais pacífico que o PPP visa sobretudo prevenir a
poluição, mais do que reparar os danos. A prevenção, em sentido lato, comporta duas perspectivas:
- o princípio da prevenção, em sentido estrito, na dimensão de controlo da poluição;
- o princípio da precaução, na dimensão de suspeitas quanto a danos ambientais.
A aplicação do PPP pressupõe uma prevenção dinâmica que passa pela avaliação dos
resultados das medidas tomadas sejam elas de carácter normativo ou de carácter económico.
Por outro lado, as receitas obtidas tanto podem ser utilizadas para cobrir custos de medidas
públicas de prevenção da poluição como para custear despesas públicas de reparação de danos
assumindo-se neste último como um princípio reparador com funções redistributivas.
Em termos de interpretação importa ainda atender que o PPP contém dois conceitos
indeterminados. poluidor e pagador.
Poluidor: será um automobilista o poluidor ou o fabricante de automóveis?
Em termos comunitários a Recomendação 75/436 refere como poluidor aquele que degrada
directa ou indirectamente o ambiente ou que cria condições que levam à sua degradação. No sentido de
operacionalizar esta definição ampla acresce dois critérios práticos de imputação de custos: eficiência
económica e administrativa na imputação de custos e capacidade de internalização de custos. Assim a
Comunidade não resolve as dúvidas quanto a quem é poluidor preferindo optar pelo melhor pagador.

A UNIÃO EUROPEIA E O AMBIENTE


Tendo vista as questões respeitantes ao direito comunitário do ambiente importa proceder a uma análise
sintética da política europeia do ambiente.
O Tratado da União Europeia de Maastricht, em 1992, permite constatar que os dirigentes europeus
reconheceram que o ambiente não é uma questão isolada, sendo afectado de forma positiva ou negativa
pelas decisões tomadas noutros domínios. Neste sentido declararam que todas as políticas e actividades
da UE devem de futuro ter em conta o ambiente, e que esta abordagem «integrada» continua a ser o
princípio orientador para a acção futura.
As iniciativas adoptadas permitiram a obtenção de progressos significativos de que refere, a título
exemplificativo, a diminuição das emissões industriais de substâncias tóxicas como o chumbo e o
mercúrio, a proibição ou limitação da utilização de muitos pesticidas e substâncias químicas perigosas,
a diminuição da acidificação de lagos e florestas resultante das emissões nocivas de dióxido de enxofre
(SO2) e a reciclagem de resíduos industriais e domésticos bem como o tratamento das águas residuais e
dos esgotos.
Dando seguimento às acções desenvolvidas nestes últimos 30 anos a UE, em 2001, lançou o seu sexto
programa de acção no domínio do ambiente que fixa prioridades de acção assim como objectivos
práticos e meios para os alcançar até 2010.
Das medidas tomadas ao longo dos anos salientemos:
1967 - Primeira directiva no domínio do ambiente, relativa à classificação,
embalagem e rotulagem de substâncias perigosas (67/548)
1970 - Directiva que estabelece o quadro para as medidas de combate à poluição do ar pelas emissões
dos veículos a motor (70/220)
1973 - Lançamento do primeiro programa de acção europeu no domínio do ambiente 1973-1976
1979 - Directiva «Aves», relativa à protecção das aves e dos seus habitats (79/409)
1980 - Directiva relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (80/778)
1985 - Directiva relativa à avaliação do impacto ambiental (85/337)
1990 - Directivas que limitam a utilização e libertação no ambiente de organismos geneticamente
modificados (OGM) (90/219 e 90/220)
1991 - O Tratado de Maastricht, no seu artigo 6.°, estabelece que todas as políticas e actividades da UE
políticas devem integrar a protecção do ambiente
1992 - Directiva «Habitats», relativa à conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens
(92/43)
1994 - Criação da Agência Europeia do Ambiente
1999 - Lançamento da Semana Verde (conferências anuais da UE sobre o ambiente)
2000 - Directiva-quadro sobre a política europeia da água (2000/60)
2001 - Lançamento do sexto programa de acção no domínio do ambiente 2001-2010: «Ambiente 2010,
o nosso futuro, a nossa escolha»
2002 - Ratificação do Protocolo de Quioto sobre as alterações climáticas

Sendo que a legislação ambiental da UE respeita o importante princípio da «subsidiariedade» devem


ser as autoridades nacionais e locais a decidir das prioridades e a gerir as suas respostas mas a
Comissão pode mover acções em justiça contra os países que faltem às suas obrigações sendo uma
prioridade do sexto programa de acção no domínio do ambiente assegurar que as leis sejam aplicadas
pelos Estados-Membros.
A estratégia de integração das questões ambientais pressupõe o reconhecimento que, praticamente,
todas as políticas da União têm efeitos no ambiente pelo que o seu planeamento prévio é importante no
sentido de assegurar que o seu impacto seja positivo e não negativo sendo que, por exemplo, as
reformas introduzidas na política agrícola comum em 1992 contribuíram para reduzir a utilização de
fertilizantes à base de azoto e de fósforo em, respectivamente, 25% e 30%. Não sendo este princípio de
integração de fácil aplicação os dirigentes da UE lançaram em 1998 o «processo de Cardife»,
solicitando aos vários sectores que preparassem estratégias e programas destinados a promover a
protecção do ambiente começando pelos transportes, energia e agricultura mas visando que essa
abordagem abranja todos os sectores.
A utilização de indicadores ambientais tende para uma melhor eficiência da economia e concretiza os
esforços de assegurar o crescimento económico sem esgotar os recursos, isto é, consubstancia o
“desenvolvimento sustentável”, enquanto princípio, estabelecido na Cimeira da Terra promovida pelas
Nações Unidas no Rio, em 1992, que apresenta um duplo desafio de combater a pobreza e de alterar
padrões consumistas.
Na cimeira de Gotemburgo, em Junho de 2001, os dirigentes da UE adoptaram uma estratégia para o
desenvolvimento sustentável europeu reconhecendo que o crescimento económico, a coesão social e a
protecção do ambiente estão interligados.
Retomando o sexto programa de acção no domínio do ambiente constata-se que identifica quatro
áreas em que é urgente reforçar a acção:
• alterações climáticas;
• protecção da natureza e biodiversidade;
• saúde e qualidade de vida;
• gestão dos recursos naturais e resolver o problema dos resíduos.
O sexto programa de acção no domínio do ambiente apela igualmente à acção em sete grandes
áreas: protecção do solo, ambiente marinho, emprego de pesticidas, poluição atmosférica, ambiente
urbano, gestão dos recursos e reciclagem dos resíduos.
Vejamos, sucintamente, as quatro áreas:

As alterações climáticas
Actualmente são evidentes os efeitos das alterações climáticas como sejam os extremos em termos de
calor e seca ou de frio e chuva. A regressão a nível mundial de cerca de 10 % da cobertura de neve
desde o final da década de 60 e o recuo dos glaciares de montanha bem como o degelo nos mares
provocou uma subida do nível do mar entre os 10 e os 20 cm. Por outro lado verificaram-se,
significativamente, aumentos das concentrações de dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) e óxido
de azoto (N2O), principais gases responsáveis pelo efeito de estufa.
Estas alterações climáticas têm-se apresentado a um ritmo elevado dificultando, ou mesmo
inviabilizando, processos adaptativos ou de migração para algumas espécies sendo no nosso caso
português também de salientar a possibilidade de maior propagação de doenças tropicais.
O Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (IPCC), considera a actividade humana
como primeiro responsável sendo que no âmbito da União Europeia a produção de gases responsáveis
pelo efeito de estufa diminuiu 4% entre 1990 e 1999. No entanto torna-se necessário desenvolver mais
esforços no sentido de dar cumprimento ao compromisso assumido na conferência internacional de
Quioto, Japão, em 1997, de aplicar a Convenção-Quadro da ONU de 1992 sobre as alterações
climáticas (UNFCCC).
O Protocolo de Quioto foi o primeiro acordo multilateral a estabelecer metas específicas de redução das
emissões para os países desenvolvidos tendo sofrido um sério revés em Março de 2001 quando os
EUA,. após a eleição de George W. Bush, anunciaram a sua retirada do protocolo. Nas Conferências
das Partes na Convenção em Bona, em Julho, e em Marraquexe, em Novembro de 2001, a UE
desempenhou um papel crucial para assegurar o respeito do Protocolo de Quioto ficando aberto o
caminho para a sua apreciação na Cimeira Mundial da ONU sobre o Desenvolvimento Sustentável
(Rio+10) realizada, em Joanesburgo, em 2002.
A UE apresentou um«sistema de transacção» para reduzir as emissões de gases responsáveis
pelo efeito de estufa. A primeira fase desse sistema irá cobrir 4000 a 5000 grandes centrais de energia e
instalações similares, que deverão produzir cerca de 46% das emissões de CO2 na UE até 2010. A ideia
base passa pela concessão de subsídios para a limitação de emissões de dióxido de carbono sendo que
as empresas que consigam manter valores inferiores ao limite serão autorizadas a vender os direitos de
emissão restantes a outras empresas que não consigam cumprir as metas. A UE considera que ao fazer
do CO2 um produto negociável, o sistema encorajará as empresas a reduzir as suas emissões da forma
mais eficaz.
O Programa Europeu para as Alterações Climáticas (ECCP), lançado em Junho de 2000, identificou
mais de 40 medidas capazes de reduzir as emissões duas vezes mais que o exigido no Protocolo de
Quioto estando em curso um conjunto de Directivas respeitantes à transacção de direitos de emissão na
UE, ao desempenho energético dos edifícios, aos biocombustíveis, aos contratos públicos que
promovam a poupança de energia e aos gases fluorados bem como o reforço da investigação sobre as
alterações climáticas, e medidas para desenvolvimento a longo prazo que incluem a promoção da
produção de calor a partir de fontes de energia renováveis e a introdução de melhoramentos técnicos
em veículos e combustíveis.
Refira-se que 5% da população mundial vive na UE onde se gera 15% dos gases com efeito de
estufa sendo de realçar como principais responsáveis os sectores do transporte rodoviário e o da
produção de electricidade.

Natureza e biodiversidade
A extensão abrangida pela UE abarca uma vastidão de habitats naturais e uma enorme diversidade de
flora e fauna.
Na perspectiva de protecção de espécies destaca-se a Directiva «Aves» de 1979 que identificava 181
espécies e subespécies em perigo para as quais os Estados-Membros deviam designar zonas de
protecção especial.
Na perspectiva de protecção de espaços signifigativos para a conservação da vida selvagem destaca-se
a Directiva «Habitats» de 1992 que impunha a obrigação de cada Estado-Membro identificar sítios de
interesse europeu e elaborar medidas para a sua gestão, combinando preservação da vida selvagem com
actividades económicas e sociais, no quadro de uma estratégia de desenvolvimento sustentável.
No seu conjunto, a rede Natura 2000, assume-se como pedra angular da política da UE de protecção da
natureza abrangendo já uma área superior a 15% do território da UE.
No âmbito da protecção da natureza e da biodiversidade refiram-se os seguintes objectivos:
a) Protecção e recuperação da estrutura e funcionamento dos sistemas naturais;
b) Cessação da perda de biodiversidade;
c)Protecção dos solos contra a erosão e a poluição.
Saúde e qualidade de vida
A poluição do ambiente é causadora de toda uma série de problemas para a saúde humana sendo as
crianças especialmente vulneráveis, em especial até aos cinco anos dado os seus órgãos vitais estarem
ainda em desenvolvimento.
Realce-se que poluentes como os pesticidas, as dioxinas e os PCB (policlorobifenilos) podem ser
nocivos para o feto na gravidez, provocando o aborto, defeitos congénitos ou problemas de saúde na
vida futura. A taxa de mortalidade nas crianças é extraordinariamente baixa, mas, apesar do
melhoramento da qualidade do ar, é cada vez maior o número de crianças que sofrem de asma e
afecções respiratórias crónicas.
A Comissão Europeia coopera com a Organização Mundial da Saúde (OMS) utilizando, muitas vezes,
orientações da OMS como base para as directivas da UE no domínio do ambiente.
No domínio da alimentação os consumidores tornaram-se mais conscientes devido à BSE
(encefalopatia espongiforme bovina), comummente conhecida pela “doença das vacas loucas”, e
respectivas consequências humanas sob a forma da doença incurável de Creutzfeldt-Jakob.
Este alerta despertou uma maior preocupação com o abastecimento do mercado com produtos à base de
OGM – organismos geneticamente modificados.
Refira-se ainda que em 2001, um livro branco da Comissão Europeia traçou uma nova estratégia para o
controlo das substâncias químicas perigosas, aplicando dois princípios claros: precaução sempre que
haja dúvida quanto à segurança, e substituição das substâncias perigosas por outras mais seguras
sempre que possível.
Neste contexto deverão ser tomadas medidas que visem :Para isso:
. Compreender melhor a relação entre poluição do ambiente e saúde humana através de uma
investigação de maior qualidade;
. Analisar as normas sanitárias e exigir que tenham em conta os grupos sociais mais vulneráveis;
. Reduzir os riscos da utilização de pesticidas;
. Desenvolver uma nova estratégia de combate à poluição atmosférica;
. Reformar o nosso sistema de controlo dos riscos apresentados pelos produtos químicos.

Preservar os recursos naturais e gerir os resíduos


A abordagem da gestão dos resíduos dá prioridade à prevenção, seguindo-se depois a
reciclagem, a recuperação e a incineração e, por fim, apenas como último recurso, a deposição em
aterros.
O objectivo é reduzir a quantidade de resíduos destinados à eliminação final em cerca de 20%
em relação aos níveis de 2000 até 2010 e em cerca de 50% até 2050.
Neste contexto deverão ser tomadas medidas que visem:
. Elaborar e publicar relatórios regulares dos indicadores ambientais;
. Rever o modo de recolha de informações e elaborar relatórios do estado do ambiente na Europa.
. Identificar as substâncias perigosas e tornar os produtores responsáveis pela recolha, tratamento e
reciclagem dos resíduos que produzem;
. Encorajar os consumidores a seleccionar os produtos e serviços que criam menos resíduos;
. Desenvolver e promover uma estratégia à escala da União Europeia para a reciclagem dos resíduos,
com objectivos e um acompanhamento que permita comparar os progressos realizados pelos Estados-
Membros;
. Promover mercados dos materiais reciclados;
. Desenvolver acções específicas, no âmbito de uma política de produtos integrada, para promover
produtos e processos ecológicos.
A política do ambiente seguida pela UE ao longo dos últimos anos concretizou-se através de
um vasto leque de instrumentos desde uma legislação-quadro passando por um instrumento financeiro (
Programa Life ) até instrumentos técnicos (rótulo ecológico , sistema comunitário de gestão ambiental
e de auditoria), e sistema de avaliação dos efeitos dos projectos públicos e privados no ambiente.
Actualmente, a tónica é posta numa maior diversificação dos instrumentos ambientais, favorecendo em
especial o recurso às taxas ambientais (princípio do poluidor-pagador), à contabilidade ambiental ou
aos acordos voluntários. Na verdade, na ausência de uma aplicação efectiva da legislação ambiental
considera-se que essa efectividade passa pela introdução de incentivos destinados aos operadores
económicos (empresas e consumidores).
No âmbito da gestão dos resíduos a política comunitária assenta em três estratégias
complementares:
- prevenir a criação de resíduos, melhorando a concepção dos produtos;
- desenvolver a reciclagem e a reutilização dos resíduos.
- reduzir a poluição causada pela incineração de resíduos.
A Comunidade optou por privilegiar a responsabilidade do produtor. No que respeita aos veículos fora
de circulação , a proposta de directiva de 1997 prevê a instauração de um sistema de recolha dos
veículos em fim de vida, a cargo do produtor.
À escala internacional, esta abordagem foi igualmente escolhida por ocasião da primeira Conferência
das partes da Convenção OSPAR para a protecção do meio marinho no Atlântico Nordeste , onde se
tratava, entre outros, de negociar a desmontagem e eliminação das instalações off-shore petrolíferas e
de gás . De facto, as partes na convenção adoptaram a posição defendida pela Comissão Europeia, que
assentava no princípio da proibição da eliminação no mar destas instalações, ficando os custos ligados
à desmontagem e à eliminação a cargo dos proprietários das instalações.
A Comunidade é parte na Convenção sobre o controlo dos movimentos transfronteiras de resíduos
perigosos e sua eliminação ( Convenção de Basileia ), na qual são partes mais de 100 países. A
Comunidade ratificou já a alteração a esta convenção através da qual as exportações de resíduos
perigosos dos países da OCDE, da Comunidade e do Liechtenstein para países não-OCDE são
proibidas, quer se destinem a eliminação, a reciclagem ou a valorização.
No respeitante ao ruído o essencial da estratégia comunitária consistiu, durante muito tempo,
na adopção de níveis máximos para o ruído proveniente de determinadas máquinas ( máquinas de
cortar relva , motociclos ou, mais recentemente aviões e equipamentos utilizados no exterior dos
edifícios ). No quadro do Livro Verde de 1996, a Comissão propôs o alargamento desta estratégia,
reduzindo as emissões na fonte, desenvolvendo as trocas de informações e reforçando a coerência dos
programas de luta contra o ruído.
Relativamente à poluição da água foram adoptadas pelos Estados-Membros numerosas
Directivas para instaurar normas de qualidade da água ( água potável , águas balneares ) e controlar as
emissões de substâncias poluentes.
A Comunidade é parte em diferentes convenções internacionais que têm como
objectivo a protecção do ambiente marinho (a Convenção OSPAR já referida, a
Convenção de Barcelona para a protecção do Mediterrâneo) bem como a protecção
dos cursos de água transfronteiriços e os lagos internacionais ( Convenção de
Helsínquia sobre os cursos de água transfronteiras e os lagos internacionais ,
Convenção sobre a cooperação para a protecção e utilização sustentável do Danúbio.
As propostas de directiva visam reforçar a qualidade ecológica das águas de superfície e implementar
uma acção comunitária em matéria de água doce e águas de superfície , bem como garantir uma
protecção dos estuários, das águas costeiras e das águas subterrâneas da Comunidade.
No respeitante à poluição do ar a UE privilegia a combinação de medidas nacionais e
internacionais de redução das emissões de gases poluentes pelo que foram adoptados a Convenção-
Quadro das Nações Unidas (1992) e o Protocolo de Quioto (1997). A Comunidade é igualmente parte
na Convenção de Genebra sobre a poluição atmosférica transfronteiriça a longa distância bem como em
alguns dos seus protocolos.
A legislação comunitária neste domínio tem por objectivo prioritário lutar contra as emissões
resultantes das actividades industriais e dos veículos de transporte. No que respeita aos transportes , a
estratégia assenta em vários elementos :
- redução das emissões poluentes dos veículos (catalisador, controlo técnico);
- diminuição do consumo dos veículos de passageiros (em colaboração com os construtores de
automóveis);
- promoção de veículos "limpos" (medidas fiscais).
No respeitante à protecção da natureza verifica-se que na Europa, perto de 1000 espécies vegetais e
mais de 150 espécies de aves estão gravemente ameaçadas ou em vias de extinção. Para lutar contra
esta situação, a legislação comunitária adoptou diversas disposições que visam a protecção da vida
selvagem (protecção de determinadas espécies, como aves e focas ) e dos habitats naturais (protecção
das florestas e dos cursos de água).
A Comunidade é parte em diversas convenções, nomeadamente a Convenção de Berna (preservação da
vida selvagem e do meio natural na Europa) e de Bona (salvaguarda das espécies migradoras).
Relativamente aos riscos naturais e tecnológicos constata-se que as sociedades modernas
estão cada vez mais expostas a riscos de toda a espécie, naturais, tecnológicos e ambientais.
Como contributo para a prevenção destes riscos e preparação para a gestão das situações de emergência
que deles recorrem, a Comunidade adoptou um programa de acção comunitário a favor da protecção
civil e uma directiva relativa à prevenção dos grandes riscos industriais .
No que respeita ao sector nuclear, a Comunidade adoptou uma série de disposições, como directivas
relativas à protecção radiológica, e um plano de acção para a gestão dos resíduos radioactivos . Foi
também iniciado um processo de cooperação técnica para a segurança das instalações.

O alargamento
A situação dos países da Europa Central e Oriental (PECO) no sector do ambiente é hoje de grande
degradação. O alargamento da União aos PECO é um desafio no plano ambiental com uma dimensão
que não tem equivalente nos anteriores alargamentos.
Os países candidatos à adesão devem transpor o acervo comunitário ambiental para a sua legislação
sendo um processo a longo prazo.
Os países candidatos devem, eles próprios, mobilizar os recursos necessários à transposição do acervo
ambiental, mas a Comunidade e os Estados-Membros têm um papel importante a desempenhar, através
de programas bilaterais. Concretamente, a Comissão desenvolveu esforços no sector do ambiente
graças ao Programa PHARE, tendo ainda favorecido a participação dos países candidatos no Programa
Life. O auxílio comunitário à pré-adesão no domínio do ambiente, após o ano 2000, passa pela
intervenção do instrumento estrutural de pré-adesão (IEPA), que diz respeito aos sectores do ambiente
e dos transportes.

A cooperação internacional
O Tratado que institui a União Europeia prevê, entre os objectivos da política ambiental da
Comunidade, no seu artigo 174 (antigo artigo130 R), a promoção de medidas no plano internacional
para fazer face aos problemas regionais ou planetários do ambiente. Para tal, o Tratado prevê a
cooperação da Comunidade com os países terceiros e as organizações internacionais competentes.
Apesar deste reconhecimento datar apenas do Tratado da União Europeia, a Comunidade é parte, desde
os anos 70, em convenções internacionais que têm como objectivo a protecção do ambiente.
Actualmente, é parte em mais de 30 convenções e acordos no domínio do ambiente e participa
activamente nas negociações que conduzem à adopção destes instrumentos, no quadro das suas
competências. A Comunidade participa igualmente, normalmente na qualidade de observador, nas
actividades e negociações no quadro de organismos ou programas internacionais, nomeadamente sob a
égide das Nações Unidas (NU).
A Comunidade participa de pleno direito nos trabalhos da Comissão para o desenvolvimento
sustentável, das Nações Unidas, o órgão responsável pelas acções subsequentes à Conferência sobre o
Ambiente e o Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em Junho de 1992.
Algumas destas convenções têm vocação planetária e outras regional.
Refira-se, de entre as convenções de âmbito mundial, a Convenção de Viena para a
protecção da camada de ozono e o seu Protocolo de Montreal relativo a substâncias
que empobrecem a camada de ozono, as Convenções das NU sobre a diversidade
biológica e sobre as alterações climáticas. A Comunidade também assinou o Protocolo
de Quioto.

V – Direito Internacional do Ambiente


Atendendo ao artº 8º da nossa constituição importa fazer uma abordagem ao
Direito Internacional do Ambiente.
1 - Enquadramento Histórico- Uma das características do Direito Internacional do
Ambiente reside no facto de a sua evolução se ter efectuado em simultâneo com o direito
interno dos diferentes Estados e não, como é comum, ser o sistema internacional a seguir os
sistemas jurídicos internos. Tal facto assenta no caracter indivisível do ambiente, que não
conhece fronteiras, sendo que a consciência generalizada sobre esta temática teve início nos
finais de 60 do séc. XX sobretudo nos países mais industrializados.No entanto algumas
iniciativas já haviam sido tomadas em termos internacionais de que se refere a título
meramente exemplificativo:
- Convenção de Paris de 19 de Março de 1902, a primeira convenção internacional
multilateral, relativa à protecção de certas espécies selvagens tendo como objectivo
por um lado a protecção de aves úteis à agricultura (artº 1º), em especial insectívoras,
enquanto que por outro lado enumera como aves nocivas uma grande parte de aves de
rapina (Anexo II);
- Em 1913, realiza-se, em Berna, a Conferência Internacional para a protecção da
natureza;
- Convenção de Londres, de 8 de Novembro de 1933, relativa à conservação da fauna
e da flora em estado natural em África ( à época largamente colonizada) prevê a
criação de parques nacionais bem como a protecção de um certo número de espécies
faunísticas.
- Outro instrumento abrangendo igualmente territórios fora da Europa, é a Convenção
de Washington, de 12 de Outubro de 1940, para a protecção da flora, da fauna e das
belezas panorâmicas da América, que visa igualmente o estabelecimento de zonas
protegidas e a protecção de espécies selvagens, incluindo aves migradoras;
- Em 1948 é fundada a actual UICN denominando-se União Internacional para a
protecção da natureza e dos recursos naturais;
- Numa outra perspectiva, em termos de convenções bilaterais ou geograficamente
localizadas, constata-se o estabelecimento de um conjunto de disposições,
nomeadamente contra a poluição, relativas à protecção das águas fronteiriças;
- Nos anos cinquenta surge a Convenção de Londres, de 12 de Maio de 1954, para a
Prevenção da Poluição do Mar pelos Hidrocarbonetos;
- Nos anos sessenta a utilização da energia nuclear leva também à criação de uma
regulamentação internacional: Convenções de Paris, de 29 de Julho de 1960, e de
Viena, de 21 de Maio de 1963, sobre a responsabilidade civil em matéria de prejuízo
nuclear e, sobretudo, Tratado de Moscovo, de 5 de Agosto de 1963, proibindo os
ensaios de armas nucleares, à excepção dos ensaios subterrâneos;
- O início do direito internacional do ambiente pode-se considerar o ano de 1968
quando, respondendo às preocupações lançadas pelos cientistas, o Conselho da
Europa adopta duas declarações, uma sobre os princípios da luta contra a poluição do
ar, a outra sobre a preservação dos recursos em águas doces, a Carta Europeia da
Água;
- Em África, atendendo a um continente descolonizado, é instituída, a 15 de Setembro
de 1968, a Convenção Africana sobre Conservação da Natureza e dos Recursos
Naturais que deve suceder à Convenção de Londres de 1933;
- Mas o facto mais saliente é a decisão da Assembleia Geral das Nações Unidas de
convocar uma conferência mundial sobre o ambiente (Resolução 2398[XXIII], de 3
de Dezembro de 1968): será a Conferência de Estocolmo.
As instituições internacionais continuam a desenvolver uma actividade intensa e
surgem novas convenções normalmente em resposta a catástrofes ecológicas como a
maior maré negra da história, devida ao naufrágio do petroleiro Torrey Canyon que
está na base de duas convenções de Bruxelas, de 29 de Novembro de 1969:
- uma sobre a intervenção no mar alto contra navios estrangeiros em caso de acidente
de poluição pelos hidrocarbonetos;
- outra sobre a responsabilidade civil pelos prejuízos devidos à poluição por
hidrocarbonetos, depois completada por uma convenção de 18 de Dezembro de 1971
criando um fundo de indemnização pelos prejuízos devidos à poluição por
hidrocarbonetos.
A primeira decisão da jurisdição internacional em matéria ambiental, ainda
que haja várias arbitragens sobre caça abusiva, remonta a 1941 e respeita ao caso da
Fundição de Trail. Vejamos este caso dado a sua importância como precedente para
outros casos:
No final do século XIX entra em funcionamento uma fundição de zinco e de
chumbo no Canadá (então Colômbia Britânica), perto de Trail, a cerca de dez
quilómetros da fronteira com os EUA. Os agricultores americanos da região
queixavam-se dos estragos causados pelos fumos sulfurosos e a sociedade proprietária
indemnizava-os regularmente. No entanto passados alguns anos, estas
“indemnizações” foram consideradas insuficientes e o Governo americano, em 1927,
encarregou-se oficialmente do caso, apresentando uma reclamação ao Governo do
Domínio do Canadá tendo as negociações decorrido sem se obter resultados. É então
o caso submetido a arbitragem tendo sido proferidas duas sentenças sendo que a
segunda, de 11 de Março de 1941, estabelece o princípio dominante na matéria:
“... de acordo com os princípios do direito internacional... nenhum Estado tem o
direito de usar o seu território ou de permitir o seu uso de maneira tal que fumos
provoquem danos no território de outro Estado ou nas propriedades de pessoas que
aí se encontrem, tratando-se de consequências sérias e caso os danos sejam objecto
de provas claras e convincentes” (O.N.U., Colectânea das Sentenças Arbitrais, vol.
XII, p. 303).
Se entendermos classificar temporalmente as diferentes etapas da evolução do
direito ambiental internacional podemos distinguir quatro períodos:
1 – Corresponde ao que podemos designar por pré-historia do direito internacional
ambiental tendo um caracter sectorial e marcadamente utilitarista sendo exemplo os
diferentes acordos bilaterais quanto à pesca e que termina no início do século XX
sendo de destacar a já referida Convenção de Paris de 19 de Março de 1902, a
primeira convenção internacional multilateral, relativa à protecção de certas espécies
selvagens tendo como objectivo por um lado a protecção de aves úteis à agricultura e
a Convenção para a protecção das focas de 1911, assinada entre os E.U.A. e o
Canadá, em 7 de Fevereiro de 1911, e depois entre estes dois países e a Rússia e o
Japão a 7 de Julho desse ano. Ainda desse período refira-se os Tratados subscritos
entre os E.U.A. e a Grã-Bretanha, a 11 de Janeiro de 1909 (revistos na década de 70)
quanto à protecção das águas transfronteiriças entre os E.U.A. e o Canadá.
2 – Corresponde ao que podemos designar por período de transição e conhecida pela
etapa da “natureza virgem” que se situa na década de trinta até à segunda guerra
mundial em que a protecção se alarga das espécies animais para as espécies vegetais e
abarca a protecção de determinadas áreas como seja os espaços marinhos e sendo
relevantes as já referidas Convenção de Londres de 1933, relativa à conservação da
fauna e da flora em estado natural em África, e a Convenção de Washington de 1940,
relativa à protecção da flora, da fauna e das belezas panorâmicas da América.
3 – Corresponde ao que podemos designar por etapa pré-ecológica que se situa entre
os finais da segunda guerra e finais da década de sessenta em que para além da
protecção de espécies e determinados territórios se contemplam determinadas
actividades sendo relevantes a Convenção de Londres para a Prevenção da Poluição
do Mar por Hidrocarbonetos, de 12 de Maio de 1954 (revista em 2/11/73 – Convenção
MARPOL), o Tratado de Moscovo, de 5 de Agosto de 1963, interditando o teste de
armas nucleares na atmosfera, no espaço extra-atmosférico e na água, o Tratado de
Washington, de 1 de Dezembro de 1959, que interdita a actividade nuclear neste
continente e o Tratado sobre os princípios das actividades espaciais, de 27 de Janeiro
de 1967, no sentido de se evitar a contaminação ou modificações nocivas ao meio
terrestre por introdução de substâncias extraterrestres.
4 – Corresponde ao que podemos designar por etapa ecológica e inicia-se nos finais
da década de sessenta como que uma espécie de reacção de alarme às questões
ambientais que começaram a ganhar uma nova dimensão em que de agressores
passámos a agredidos. São relevantes as já referidas duas declarações do Conselho da
Europa, uma sobre os princípios da luta contra a poluição do ar, de 8 de Março de
1968, e outra sobre a preservação dos recursos em águas doces, a Carta Europeia da
Água, de 6 de Maio de 1968. Refira-se também a Convenção de Argel, já referida, que
data de 15 de Setembro de 1968, e denominada Convenção Africana sobre a
Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais. No entanto o facto mais saliente é
a decisão da Assembleia Geral das Nações Unidas de convocar uma conferência
mundial sobre o ambiente (Resolução 2398[XXIII], de 3 de Dezembro de 1968): será
a Conferência de Estocolmo e respectiva Declaração de Estocolmo – Declaração da
Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente Humano.
2 - A Conferência de Estocolmo
A Conferência das Nações sobre o ambiente reuniu-se em Estocolmo, de 5 a
16 de Junho de 1972, tendo adoptado uma Declaração comportando um preâmbulo e
vinte e seis princípios.Juridicamente alguns dos princípios revestem-se de particular
importância afirmando o primeiro: “O homem tem o direito fundamental à liberdade,
à igualdade, e a condições de vida satisfatórias, num ambiente cuja qualidade lhe
permita viver na dignidade e no bem-estar cabendo-lhe o dever solene de proteger e
melhorar o ambiente para as gerações actuais e vindouras. …”Os princípios 2 a 7
constituem o núcleo central referindo o Princípio 2: “Os recursos naturais do Globo
incluindo o ar, a água, a terra, a flora e a fauna e, especial, amostras representativas
dos ecossistemas naturais, devem ser salvaguardados no interesse das gerações
presentes e futuras, mediante planeamento e ou gestão cuidadosa, como apropriado.”.
A capacidade de reconstituição dos recursos renováveis devem ver salvaguardada, e
os recursos não-renováveis devem ser geridos prudencialmente.
Os princípios 8 a 25 da Declaração mencionam o desenvolvimento económico
e social e os instrumentos da política de ambiente: a planificação e a gestão por parte
de instituições nacionais; o recurso à ciência e tecnologia; a troca de informações e a
cooperação internacional. Relevante no exercício do direito internacional refira-se o
princípio 21:
“De acordo com a Carta das Nações Unidas e com os princípios do direito
internacional, os Estados têm o direito soberano de explorar os seus próprios recursos
de acordo com a política de ambiente, e a responsabilidade de assegurar que as
actividades exercidas nos limites da sua jurisdição, ou sob o seu controlo, não
prejudiquem o ambiente dos outros Estados ou as regiões situadas for a dos limites de
qualquer jurisdição nacional.”
A Declaração foi acompanhada de um Plano de Acção composto por cento e
nove resoluções visando sectores precisos: a protecção do mar contra a poluição, das
águas continentais e da atmosfera, e a preservação da fauna e da flora
selvagens.Refira-se ainda que em 1972 decorreu a II Conferência Mundial sobre
Parques Nacionais, em dois Parques Nacionais dos EUA.
3 – De Estocolmo ao Rio de Janeiro- Nos anos oitenta surge a
regulamentação transversal dado que os sectores não podem ser separados entre si
(Ex.: a poluição atmosférica não é passível de ser isolada de um sector como os solos,
as águas, etc.).Por outro lado era necessário remontar às causas verdadeiras da
poluição devendo esta ser entravada na origem procurando-se agir sobre os poluentes
e não já sobre os meios onde estes exercem os seus efeitos.
Neste contexto importa abarcar um vasto leque de actividades que possam
prejudicar o ambiente desde a produção, passando pelo transporte e distribuição, até
ao consumo e subsequente tratamento de resíduos. Esta nova forma de abordar as
questões ambientais conduziram a uma modificação do direito internacional do
ambiente tendo agora uma nova perspectiva de dimensão planetária já que nenhum
país nem nenhum continente é capaz de resolver sozinho o problema da camada de
ozono, da alteração do clima global ou do empobrecimento dos nossos recursos
genéticos.
É neste novo quadro que a ONU cria uma comissão, presidida pela ministra
norueguesa Gro Harlem Brundtland, para proceder a um estudo surgindo o “relatório
Brundtland”, a 22 de Dezembro de 1989, intitulado “O Futuro de Todos Nós” onde as
questões do ambiente são associadas ao desenvolvimento.Não é pois de estranhar que
em 1992 a Conferência do Rio se centrasse no Ambiente e no Desenvolvimento. Esta
foi considerada a mais importante Conferência Internacional em termos de
representatividade pois dos 172 Estados representados, 116 fizeram-no através do
chefe de Estado ou de governo.
4 - Conferência do Rio
Foram adoptados cinco instrumentos sendo duas convenções: uma sobre as
alterações climáticas e outra sobre diversidade biológica.Os três textos não
obrigatórios emanados da conferência são:
- Declaração sobre o Ambiente e o Desenvolvimento de caracter muito geral;
- Declaração de Princípios sobre as Florestas com um alcance limitado a um sector;
- Agenda 21, um volumoso programa, englobando 115 acções concretas a
desenvolver, incluindo o seu financiamento;
A Declaração do Rio comporta 27 princípios, parte enunciados em Estocolmo,
e algumas regras de direito consuetudinário emergidas desde 1972, sobretudo no
tocante à poluição transfronteiriça. Alguns outros princípios revestem-se também de
importância do ponto de vista jurídico. Preconizam a participação de todos os
cidadãos envolvidos nos processos de tomada de decisão, sem esquecer a informação
prévia que requerem (n.º 10); a adopção de medidas legislativas eficazes em matéria
de ambiente (n.º 11); a necessidade de elaborar regras nacionais e internacionais
relativamente à responsabilidade por dano ecológico e à indemnização das vítimas
(n.º 13); a proibição da transferência para outros Estados de actividades e substâncias
que provoquem uma séria degradação do ambiente (n.º 14); a adopção de medidas de
precaução para prevenir danos graves ou irreversíveis (n.º 15); a aplicação do
princípio poluidor-pagador (n.º 16); a preparação de estudos de impacte (n.º 17); a
notificação imediata e a assistência em casos de urgência (n.º 18) e, finalmente, o
princípio segundo o qual os Estados têm responsabilidades comuns mas diferenciadas
no domínio do ambiente e do desenvolvimento, doravante indissociáveis. O termo
“desenvolvimento duradouro”, tornou-se a palavra-chave.
5 – A Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável/África do Sul
Dez anos depois da Cimeira da Terra teve lugar, em Joanesburgo, de 26 de
Agosto a 4 de Setembro de 2002, a Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento
Sustentável. Da Cimeira de Joanesburgo salientam-se as seguintes conclusões:
Reafirmação do desenvolvimento sustentável como um tema central da agenda
internacional tendo-se dado um novo ímpeto à acção global no sentido do combate à
pobreza e à protecção do ambiente.O conceito de desenvolvimento sustentável foi
alargado, em particular, nas ligações estabelecidas entre pobreza, ambiente e
utilização dos recursos naturais.Os Governos reafirmaram um vasto conjunto de
compromissos e metas concretas tendo em vista alcançar de forma mais efectiva os
objectivos de desenvolvimento sustentável.Os assuntos relacionados com a energia e
saneamento básico foram os mais críticos das negociações, porém, os resultados
obtidos nestes domínios foram mais relevantes do que em anteriores encontros
internacionais sobre desenvolvimento sustentável.Um passo positivo para a
erradicação da pobreza foi o apoio obtido ao estabelecimento de um fundo mundial de
solidariedade.
A comunidade internacional entendeu concentrar esforços para se fazer face às
necessidades de desenvolvimento de África.Foi dado o devido relevo aos pontos de
vista da sociedade civil em reconhecimento do papel chave que desempenham na
implementação dos resultados da Cimeira e na promoção de parcerias. Mais de 8.000
elementos oriundos de inúmeras organizações da sociedade civil de vários países,
participaram na Cimeira, reforçada por eventos paralelos.A Cimeira e o Plano de
Implementação vieram reforçar o conceito das parcerias entre Governos, sector
empresarial e sociedade civil. Antes da Cimeira foram identificadas mais de 220
parcerias e cerca de 60 foram anunciadas durante a Cimeira por uma variedade de
países.
6 – O papel das organizações internacionais- Como é normal em direito
internacional os principais interventores são os Estados e as organizações
internacionais.Destas últimas destaque-se a ONU que em resultado da Conferência de
Estocolmo criou no quadro da Assembleia Geral das Nações Unidas, um órgão
subsidiário, o P.N.U.A. - Programa das Nações Unidas para o Ambiente cujo
secretariado se encontra instalado em Nairobi. Das muitas actividades deste
organismo, saliente-se a elaboração de várias convenções internacionais:
- a Convenção de Viena sobre a protecção da camada de ozono (22 de Março de
1985), completada pelo Protocolo de Montréal (16 de Setembro de 1987);
- a Convenção de Basileia sobre os movimentos transfronteiriços dos resíduos
perigosos e sua eliminação (22 de Março de 1989);
- a Convenção adoptada na Conferência do Rio de Janeiro sobre a diversidade
biológica (Junho de 1992).
A Unesco elaborou a Convenção sobre a protecção do património mundial,
cultural e natural (23 de Novembro de 1972);A própria O.N.U. organizou a longa
conferência (1973-1982) que levou à adopção da Convenção Internacional sobre o
Direito Marítimo em Montego Bay, a 10 de Dezembro de 1982.
No respeitante à Organização Marítima Internacional realce-se as de
convenções de vocação mundial, adoptadas em Londres, relativas à poluição do mar
por navios (2 de Novembro de 1973), à imersão de resíduos (29 de Dezembro de
1972) e à preparação e cooperação relativas à poluição marinha pelo petróleo (30 de
Novembro de 1990).
Em síntese o papel da ONU é fundamental atendendo ao PNUA, à existência
de fundos para o ambiente e de diferentes comités de peritos bem como de agências
especializadas como a Organização Marítima Internacional, Organização
Metereológica Internacional, Banco Internacional de Reconstrução e
Desenvolvimento, Organização Mundial do Comércio, Autoridade Internacional dos
Fundos Marinhos e FAO – Organização das Nações Unidas para Alimentação e
Agricultura.
Finalmente, o quadro mais alargado da cooperação na Europa, a Comissão
Económica das Nações Unidas para a Europa, que compreende também os Estados
Unidos e o Canadá e que esteve muito tempo paralisada pela guerra fria, tornou-se
particularmente activa no domínio do ambiente depois da Conferência de Helsínquia,
de 1975, sobre a segurança e cooperação na Europa. Esta Comissão serviu de quadro
à elaboração de uma série de convenções relativas à poluição atmosférica
transfronteiriça a longa distância (Convenção de Genève de 13 de Novembro de 1979,
completada por quatro protocolos), à protecção e utilização dos cursos de água
transfronteiriços e dos lagos internacionais (Convenção de Helsínquia, de 17 de
Março de 1992), à avaliação do impacte sobre o ambiente num contexto
transfronteiriço (Convenção de Espoo, 25 de Abril de 1991) e aos efeitos
transfronteiriços dos acidentes industriais (Convenção de Helsínquia, de 17 de Março
de 1992).
Um papel de relevo cabe, para além dos cientistas, agentes económicos e
outros, aos cidadãos e respectivas associações conforme expresso na Declaração de
Estocolmo e posteriormente mencionado em várias convenções como a Carta
Africana dos Direitos do Homem e dos Povos, de 1981, artigo 24.º, o Protocolo
Adicional à Convenção Americana dos Direitos do Homem, de 1988, artigo 11.º e a
Convenção Sobre os Direitos da Criança, de 1989, artigo 24.º.
No respeitante às organizações internacionais regionais refira-se:
- a O.C.D.E. que procedeu à elaboração de numerosos princípios sobre os problemas
da poluição transfronteiriça, dos produtos químicos, da gestão dos resíduos e que
possui um comité para o ambiente que tem vindo a calcular os impactos económicos
das políticas ambientais;
- o Conselho da Europa dedicou-se desde 1974 à protecção dos meios naturais na
Europa (Convenção de Berna de 19 de Setembro de 1979), à cooperação
transfronteiriça (Convenção de Madrid de 21 de Maio de 1980) e à responsabilidade
civil pelos danos resultantes de actividades perigosas para o ambiente (Convenção de
Lugano de 21 de Junho de 1993). O papel desempenhado pela União Europeia
reveste-se de particular interesse e será objecto de tratamento específico.
Em termos de sujeitos de direito internacional importa ainda referir as ONG –
Organizações Não Governamentais cuja participação se encontra limitada pois não se
apresentam em posição que se possa comparar aos Estados já que somente têm alguns
direitos ( tal como os indíviduos ) e não têm capacidade para celebrar acordos
internacionais nem capacidade para apresentarem uma reclamação nos tribunais
internacionais sendo associações de direito privado ou público com sede num Estado
e cujos estatutos se regem pelas normas desse Estado.
7 - Fontes do Direito Internacional do Ambiente
No direito internacional tradicional as fontes do direito são definidas pelo
artigo 38 do ETIJ - Estatuto do Tribunal Internacional de Justiça. São assim nomeadas
sucessivamente as convenções internacionais, tanto gerais como especiais, o costume
internacional, os princípios gerais do direito e, como meios auxiliares, as decisões
judiciais internacionais e a doutrina.É certo que os tratados e o costume constituem as
principais fontes do direito internacional do ambiente, mas cabe assinalar a
importância de declarações que, se bem que não obrigatórias, podem determinar as
grandes linhas da ulterior evolução, como foi o caso da Declaração de Estocolmo de
1972, da Carta Mundial da Natureza proclamada pela Assembleia Geral das Nações
Unidas a 28 de Outubro de 1982 (Resolução 37/7) e a Declaração da Conferência do
Rio de Janeiro a que acrescem os programas de acção elaborados por instituições
internacionais - como a União Europeia - ou adoptados por conferências
internacionais - como o Plano de Acção de Estocolmo de 1972 ou a Agenda 21 da
Conferência do Rio.No respeitante ao costume é de salientar que não tem tido o
sucesso que apresenta em outras áreas já que não se acomoda à dinâmica do
conhecimento em matéria ambiental.
No tocante aos Tratados (Convenções, Acordos, Protocolos – no fundo,
independentemente da terminologia, têm o mesmo significado) importa referir que
não existe um Tratado das questões ambientais, mas sim vários Tratados de cariz
sectorial com conteúdos muitas vezes imprecisos e que geralmente estabelecem um
sistema internacional através da criação de órgãos aos quais cabe bastantes vezes
alterar os Tratados como seja por exemplo a alteração de listas de produtos nocivos
passado um número determinado de anos.Por outro lado em termos de conteúdo
verifica-se a utilização da técnica da Convenção Quadro bem como obrigações
distintas atendendo ao desenvolvimento dos Estados.
No tocante aos princípios gerais de direito merecem destaque em termos de ambiente
os princípios: da cooperação internacional, da prevenção, da reparação e
responsabilidade pelos danos ambientais, da avaliação de impactes ambientais, da
precaução, do poluidor-pagador, da participação dos cidadãos e do desenvolvimento
sustentável. Tendo referido o caso da Fundição de Trail vejamos a confirmação de um
princípio mais geral referindo um outro caso: “Nenhum Estado pode utilizar o seu
território para actos contrários aos direitos de outros Estados” (C.I.J., decreto de 9
de Abril de 1949, caso do Estreito de Corfu, Colectânea, 1949, p. 22).
Realce-se que, em 1993, foi criada no TIJ uma secção dos assuntos
relacionados com o ambiente sendo que, no entanto, poucos foram os processos
submetidos à jurisdição nesta secção.
Por último é relevante que muitos dos textos internacionais de ambiente são
declarações, enumeram princípios e geralmente não expressam que os Estados estão
obrigados a concretizar isto ou aquilo ou que estão proibidos de efectuar aquela outra
acção. Neste sentido as fontes de direito internacional em matéria de ambiente
apresentam algumas particularidades dado apresentarem um caracter marcadamente
funcional e, prima facie, os efeitos jurídicos das normas estabelecidas não se revestem
de caracter vinculativo. Na verdade muitas vezes a doutrina tende a fazer equivaler
efeitos jurídicos tão só aos juridicamente vinculativos o que não se afigura
plenamente correcto. Sendo claro que se trata de actos que não pretendem vincular as
partes a uma obrigação juridicamente exigível, por outro lado também não é menos
claro que esses actos são juridicamente relevantes já que produzem outros efeitos, que
não a vinculação, como seja, desde logo, as expectativas criadas quanto à prática de
determinadas condutas ou, por outra perspectiva, autorizam a solicitação do
cumprimento dessas normas sem que tal corresponda a uma ingerência ou acto
inamistoso.
Este tipo de normas “imperfeitas” no sentido em que lhes falta um dos
conceitos de norma jurídica que é a consequência ou efeito jurídico a que poderíamos
chamar sanção são denominadas “soft law”, normas brandas, verdes ou flexíveis.
Digamos que são normas que mais do que obrigam assentam na pretensão de
convencer já que o seu não cumprimento implica uma sanção tácita de descrédito e de
desconsideração pública. Dito de outra forma se por um lado temos um direito
imperativo por outro desponta um direito indicativo. Em termos de direito
internacional teríamos, segundo alguns autores, três níveis de vinculatividade: jus
cogens, hard law e soft law.
8 – Técnicas jurídicas de regulamentação
Conforme já vimos inicialmente a regulamentação era sectorial dividindo-se
em quatro grandes grupos: protecção do mar contra a poluição, das águas
continentais, da atmosfera e conservação da fauna e flora selvagens. Utilizavam-se as
mesmas técnicas jurídicas para os diferentes sectores sendo que, acompanhando-se o
clássico e grande mestre de Direito Internacional do Ambiente Alexandre Kiss, três
devem ser destacadas: Regimes de autorização; Sistema das listas; Normas ambientais
- Regimes de autorização – proíbem-se certas actividades somente passíveis de
serem exercidas desde que seja emitida uma autorização prévia pelas entidades
competentes de um determinado Estado sendo que as condições da autorização são
muitas vezes definidas pelos tratados internacionais.
- Sistema das listas - é uma forma particular dos sistemas de autorização,
consistindo na diferenciação das situações segundo a nocividade da actividade
considerada sendo a autorização recusada em certos casos e podendo, noutros casos,
ser concedida segundo certas formalidades que, em alguns casos, são facilitadas
formando uma terceira categoria.
- Normas ambientais - constituem um instrumento elementar da
regulamentação podendo existir diferentes tipos de normas tendo o Professor
Alexandre Kiss elaborado uma tipologia que distingue quatro tipos de normas:
normas de qualidade do ambiente; normas de emissão; normas de processos; normas
de produto.
a) As normas de qualidade do ambiente determinam os níveis máximos de poluição
admissíveis nos meios receptores: ar, águas, solo. Determinam qual pode ser o teor de
mercúrio ou de poluentes orgânicos de um rio ou das águas balneares, o teor de
dióxido de enxôfre do ar, o nível sonoro na fachada das habitações ao longo de uma
via de circulação. Estas normas podem variar segundo a utilização do meio.
Distingue-se assim, para a água, entre as águas potáveis, as destinadas à produção de
águas alimentares, águas balneares, águas para a piscicultura, águas conquícolas, etc.
As normas de qualidade podem abranger zonas geográficas determinadas (norma
nacional, regional ou local).
b) As normas de emissão destinam-se a especificar a quantidade de poluentes ou a sua
concentração nos efluentes que pode ser lançada por uma dada fonte. O meio está
geralmente determinado: águas continentais de superfície, águas marinhas, ar. A
emissão pode ser medida por unidade de tempo ou por operação. Estas normas
aplicam-se geralmente a instalações fixas. Elas criam obrigatoriedade de resultados,
deixando ao poluidor a liberdade de escolha dos meios para se conformar com a
norma. Podem comportar variações segundo as zonas, o número de poluidores e a
capacidade de absorção do meio. Podem variar no tempo e ser objecto, por exemplo,
de reforços momentâneos em caso de alerta à poluição.
c) As normas de processos comportam um certo número de especificações a que
devem responder as instalações fixas. Pode assim ser imposto a uma fábrica um certo
processo de produção ou um certo tipo de dispositivo de depuração das suas emissões.
Contrariamente à norma de emissão, a norma de processo implica uma obrigação
quanto aos meios e não deixa ao poluidor liberdade de escolha das soluções tendentes
a reduzir as suas emissões.
d) As normas de produto tendem a fixar quer as propriedades físicas ou químicas de
uma substância - por exemplo, um produto farmacêutico ou uma lixívia - quer as
regras relativas ao acondicionamento, embalagem ou apresentação de um produto -
em particular tratando-se de produtos tóxicos. Esta categoria de normas pode também
limitar as emissões poluentes que este produto é susceptível de libertar no decurso da
sua utilização - por exemplo, os gases de escape ou o ruído dos veículos a motor. A
regulamentação que utiliza este meio pode assumir diferentes formas: especificação
da composição ou das emissões de um produto, lista de substâncias cujo emprego é
proibido em certos produtos (por exemplo, pesticidas contendo mercúrio para
proteger as sementes). Chegamos assim à técnica das listas. As normas de produtos
são muitas vezes estabelecidas por organismos profissionais à margem das regras
impostas pelas autoridades.
9 – As Constituições- O ambiente consta, quer sob a forma de direito subjectivo do
indivíduo quer na qualidade de obrigação do Estado, em cerca de sessenta
Constituições nacionais.
Segundo a doutrina predominante, seguida por instrumentos internacionais
recentes, este direito tem um carácter processual, garantindo a cada qual o direito de
ser informado acerca das grandes alterações que possam afectar o seu ambiente, de
participar na elaboração das decisões que poderiam ser tomadas a este respeito e de
dispor das vias de recurso adequadas, tanto judiciárias - civil, penal, administrativa -
como não-judiciárias (Declaração da Conferência dos Ministros do Ambiente,
realizada em Sófia a 23-25 de Outubro de 1995).

LBA – Lei de Bases do Ambiente


Representando um passo importante na nossa ordem jurídica, esta Lei de Bases da
Assembleia da República (aprovada quase por unanimidade e sem votos contra), enquadra
relativamente a política do ambiente.
Enquadramento
A sua publicação remonta ao Ano Europeu do Ambiente sendo que a Lei nº 11/87, de
7 de Abril, estabelece a disciplina genérica fundamental em matéria de ambiente.
Representa uma iniciativa legislativa no sentido de dotar o direito fundamental ao
ambiente de um determinado grau de preceptividade que constitucionalmente carece
conforme referido no artigo 1º, sob a epígrafe âmbito, que estabelece: “A presente lei define
as bases da política de ambiente, em cumprimento do disposto nos artigos 9.º e 66.º da
Constituição da República.”
Enquanto Lei de Bases estabelece um quadro geral cuja densificação deverá ser
efectuada por outros instrumentos bem como se limita a estabelecer preceitos gerais que
deverão ser objecto de regulamentação. A este propósito e apesar do seu não cumprimento
refira-se o disposto no artº 51º: "Todos os diplomas legais necessários à regulamentação do
disposto no presente diploma serão obrigatoriamente publicados no prazo de um ano a partir
da data da sua entrada em vigor. A título de exemplo refira-se que a publicação da estratégia
nacional de conservação da natureza só no ano de 2001 foi publicada denominando-se
estratégia nacional da conservação da natureza e da biodiversidade.
O legislador ordinário ao consubstanciar o disposto na alínea g) do artigo 168º (actual
artigo 165º, nº 1, alínea g) - (Reserva relativa de competência legislativa) constatou que o
tratamento normativo das matérias respeitantes às “Bases do sistema de protecção da
natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural” contenderia com outros direitos
fundamentais e com outras matérias também inseridas na reserva relativa de competência
legislativa da Assembleia da República pelo que, extravazando o âmbito material da reserva
relativa, optou por uma lei de bases do ambiente exercendo competências reservadas em
outras alíneas do artigo 168º bem como entrando no domínio da competência legislativa
concorrente.
No quadro das funções desempenhadas pela LBA é de salientar a função de
autorização legislativa de que se refere a título exemplificativo o n.º 5 do artigo 13º: “ A
utilização e a ocupação do solo para fins urbanos e industriais ou implantação de
equipamentos e infra-estruturas serão condicionadas pela sua natureza, topografia e
fertilidade.” Este preceito contém uma autorização implícita para que o órgão legislativo que
desenvolva esta matéria possa proceder a restrições ao direito de propriedade.
Análise
Não se procedendo a uma análise detalhada do articulado da LBA importa no entanto
detectar a sua estrutura base que, na esteira do prof. Diogo Freitas do Amaral, comporta sete
blocos principais de disposições:
1 - Reporta-se à definição de conceitos básicos (art.º 5º) procedendo-se à definição de noções
técnicas de qualidade de vida, ambiente, ordenamento do território, paisagem, contínuo
natural, qualidade do ambiente e conservação da natureza;
As definições apresentam-se conceptualmente pouco rigorosas e com bastantes
sobreposições sendo no entanto um ponto de partida na interpretação da presente lei e
representam um primeiro esforço legislativo de densificação material que nos permite
entender normas que a lei contempla.
2 - Consagra os princípios gerais em matéria de defesa do ambiente (art.º's 2º- princípio geral
e 3º - princípios específicos);
Dos oito princípios específicos alguns têm carácter jurídico como o princípio da
prevenção e o princípio da responsabilização e outros são directivas programáticas dirigidas à
Administração Pública como o princípio da unidade de gestão e acção ou o princípio da
cooperação internacional.
3 - Procede-se ao enquadramento da política de ambiente (art.º 2/2) enumerando medidas e
objectivos (art.º 4º) e instrumentos da política de ambiente (art.º's 27 ss);
4 - Apresenta-se uma listagem dos valores ambientais protegidos por lei distinguindo-os entre
"componentes ambientais naturais" (ar, luz, água, solo e subsolo, flora e fauna) e
"componentes ambientais humanos" (paisagem, património natural e construído, e poluição);
5 - Respeita às intervenções preventivas e repressivas da Administração Pública (artigos 36 a
39, 42 e 47);
6 - Refere-se aos direitos e deveres dos cidadãos (art.º's 40º a 48º);
7 - O último bloco contém disposições remissivas para legislação especial da regulamentação
de pormenor de diversas matérias (artigos 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 13.º, 15.º, 16.º, 18.°, 20.º, 23.º
25.º, 26.º, 27.º 28.º, 29.º, 30.º, 33.º, 34.º, 35.º, 41.º e 48.º)
Definição legal de ambiente
O art.º 5º, n.º 2, alínea a) procede a uma definição de ambiente: " Ambiente é o
conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e suas relações e dos factores
económicos, sociais e culturais com efeito directo e indirecto, mediato ou imediato, sobre os
seres vivos e a qualidade de vida do homem;"
Esta definição apresenta-se extremamente ampla assente numa perspectiva
antropocêntrica. Deste modo presta-se, por um lado, a confusões pois uma noção tão ampla
faz com que se possa entender inerente ao ambiente todo o tipo de factores económicos,
sociais e culturais e, por outro lado, subordina ao homem a necessária protecção das questões
ambientais referidas na primeira parte da definição.
No respeitante aos valores ambientais protegidos não deixa de causar estranheza
considerar a poluição como componente ambiental humana a par da paisagem e do
património natural e construído já que estes últimos devem ser objecto de protecção e a
poluição é algo que importa combater e não proteger. Como inovação da LBA registe-se a
introdução da luz como componente ambiental natural.
Princípio geral e princípios específicos
O artigo 2º da LBA, sob a epígrafe Princípio geral, proclama:
“1 - Todos os cidadãos têm direito a um ambiente humano e ecologicamente equilibrado e o

dever de o defender, incumbindo ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo a

iniciativas populares e comunitárias, promover a melhoria da qualidade de vida, quer

individual, quer colectiva.

2 - A política de ambiente tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos
recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um
desenvolvimento auto-sustentado.”
O art.º 3º explicita oito princípios específicos em matéria de direito do ambiente:
a) Princípio da prevenção: "as actuações com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente
devem ser consideradas de forma antecipativa, reduzindo ou eliminando as causas,
prioritariamente à correcção dos efeitos dessas acções ou actividades susceptíveis de
alterarem a qualidade do ambiente, sendo o poluidor obrigado a corrigir ou recuperar o
ambiente, suportando os encargos daí resultantes, não lhe sendo permitido continuar a acção
poluente".
Este princípio é estruturante da política de ambiente já que a correcção dos desvios é
sempre mais onerosa a todos os níveis (económico, social e político) do que uma actuação de
tipo preventivo. Acresce que em termos ambientais o tradicional sistema sancionatório se
revela manifestamente insuficiente.
b) Princípio do equilíbrio: " devem criar-se os meios adequados para assegurar a integração
das políticas de crescimento económico e social e de conservação da Natureza, tendo como
finalidade o desenvolvimento integrado, harmónico e sustentável".
Deste princípio decorre que os critérios de decisão não podem ser nem de ordem
estritamente económica, nem de ordem exclusivamente ambientalista, apontando-se o
primado da integração das diversas políticas no sentido de uma justa composição dos vários
interesses.
c) Princípio da participação: "os diferentes grupos sociais devem intervir na formulação e
execução da política de ambiente e ordenamento do território, através dos órgãos
competentes de administração central, regional e local e de outras pessoas colectivas de
direito público ou de pessoas e entidades privadas".
Pretende-se a intervenção dos diversos grupos sociais na política de ambiente, procurando
que essa participação dos cidadãos não se restrinja a uma mera função consultiva. Deste
princípio não se pode dissociar o direito à informação ambiental.
d) Princípios da unidade de gestão e acção: “deve existir um órgão nacional responsável pela
política de ambiente e ordenamento do território, que normalize e informe a actividade dos
agentes públicos ou privados interventores, como forma de garantir a integração da
problemática do ambiente, do ordenamento do território e do planeamento económico, quer
ao nível global, quer sectorial, e intervenha com vista a atingir esses objectivos na falta ou e
substituição de entidades já existentes".
Este princípio de cariz marcadamente administrativo implica a existência de um
órgão nacional responsável pela política de ambiente.
e) Princípio da cooperação internacional: "determina a procura de soluções concertadas com
outros países ou organizações internacionais para os problemas de ambiente e de gestão dos
recursos naturais".
Este princípio consubstancia o facto de o ambiente não ter fronteiras.
f) Princípio da procura do nível mais adequado de acção: "implica que a execução das
medidas de política de ambiente tenha em consideração o nível mais adequado de acção,
seja ele de âmbito internacional, nacional, regional, local ou sectorial".
Este princípio indica que para cada situação concreta se adoptem, consoante as
especificidades do caso em análise, medidas de âmbito internacional, nacional, regional, local
ou sectorial.
g) Princípio de recuperação: " devem ser tomadas medidas urgentes para limitar os processos
degradativos nas áreas onde actualmente ocorrem e promover a recuperação dessas áreas,
tendo em conta os equilíbrios a estabelecer com as áreas limítrofes".
É um princípio subsidiário do princípio da prevenção, devendo a violação das normas
jurídicas destinadas a proteger o ambiente implicar sempre a obrigatoriedade de
reconstituir a situação pré-existente.
h) Princípio da responsabilização: "aponta para a assunção pelos agentes das consequências,
para terceiros, da sua acção, directa ou indirecta, sobre os recursos naturais".
Este princípio tem óbvios reflexos ao nível do nexo de causalidade, como pressuposto
da responsabilidade civil.

Refira-se, por último, que se a nossa lei não consagrou explicitamente o princípio do
poluidor pagador, ele resulta já, directamente, dos princípios da prevenção e da
responsabilização, referidos nas precedentes alíneas a) e h).
Danos ecológicos
Os valores ambientais protegidos por lei estão descritos nos Capítulos II e III da
LBA e compreendem os componentes ambientais naturais e os componentes ambientais
humanos sendo que a lei não nos dá uma noção de "ofensa ecológica" ou de "ilícito
ecológico".
De acordo com o Prof. Dr. Gomes Canotilho haveria danos ambientais quando se
verificasse uma lesão de bens jurídicos concretos constitutivos do bem ambiente
(componentes ambientais naturais) e danos ecológicos quando se verificasse a lesão do bem
ambiente unitariamente considerado.
Não atendendo a esta distinção são detectáveis na LBA diferentes tipos de ofensas
ecológicas: poluição atmosférica, perturbação dos níveis de luminosidade, poluição hídrica,
danificação do solo e do subsolo, danificação da flora e da fauna, degradação da paisagem,
poluição sonora e poluição química.
Importa, pois, saber quais as consequências para o facto de se ter praticado uma
ofensa ecológica. Em primeiro lugar constata-se um acto ilícito que corresponde a uma tripla
ilicitude: é aquilo a que poderemos chamar o princípio da tripla ilicitude dado uma ilicitude
penal, uma ilicitude contra-ordenacional, e uma ilicitude civil, se houver dano produzido a
alguém.
Assim o poluidor está sujeito às consequências postas em movimento pelo lesado ou
pela Administração Pública. O lesado para reagir contra uma ofensa ecológica tem, segundo o
artigo 42.º da LBA, o direito de obter a suspensão da actividade danosa.
O artigo 42.º, sob a epígrafe "embargos administrativos", refere: “Aqueles que se
julguem ofendidos nos seus direitos a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado
poderão requerer que seja mandada suspender imediatamente a actividade causadora do
dano, seguindo-se, para tal efeito, o processo de embargo administrativo. Aqui, segundo o
Prof. Freitas do Amaral, estamos perante mais uma perplexidade, resultante da má técnica
jurídica que o legislador seguiu.
A LBA refere um "processo judicial de embargo administrativo" quando somente se
conhece dois tipos de embargos: o embargo judicial, previsto e regulado no Código de
Processo Civil, e o embargo administrativo, que é uma providência que as autoridades da
Administração Pública podem impor por via administrativa aos particulares.
No entanto o Artigo 45.º, sob a epígrafe Tribunal competente refere:
“1 - O conhecimento das acções a que se referem os artigos 66.º, n.º 3, da Constituição e 41.º

e 42.º da presente lei é da competência dos tribunais comuns.”

Segundo o Prof. Freitas do Amaral “isto é uma contradição que não faz sentido; mas
mandam as boas regras de interpretação das leis que se tente salvar a disposição a interpretar,
procurando um sentido que tenha minimamente alguma razoabilidade para a disposição.
Vamos então tentar fazer esse trabalho de interpretação.”
Do artigo 45º, n.º 1, verifica-se que a lei quis referir a uma acção judicial de embargo.
Se consultarmos o CPP – Código do Processo Civil encontraremos a designação de embargo
judicial de obra nova sob duas modalidades: o embargo requerido por particulares contra
particulares e o embargo requerido por pessoas colectivas públicas (nomeadamente, o Estado
e as autarquias locais) contra particulares.
Assim o sentido útil para a disposição do artigo 42.º da LBA, conjugado com o artigo
45.º, n.º 1, que expressa uma acção judicial da competência dos Tribunais Comuns, é entender
que, onde o artigo 42.° se refere a embargo administrativo, o que quis dizer foi "embargo
judicial de obra nova, com o regime dos embargos requeridos pelo Estado ou pelas Câmaras
Municipais". Não será um embargo objectivamente administrativo, mas um embargo
subjectivamente administrativo - o embargo requerido por sujeitos de direito público
pertencentes à Administração Pública, nomeadamente o Estado ou as Câmaras Municipais.
Temos, pois, que o conceito de "embargo administrativo" no artigo 42.° da Lei de Bases do
Ambiente equivale a "embargo judicial requerido pela Administração Pública".
A vantagem deste regime é que um particular lesado por uma ofensa ecológica, se
puder pôr em movimento um embargo judicial com o regime que lhe dá o Código de Processo
Civil nos casos em que a iniciativa pertence à Administração Pública, fica sujeito a um regime
mais favorável. É um regime favorável, que não sujeita a iniciativa do embargo ao prazo de
30 dias e que contém outras disposições que facilitam e tornam mais favorável esse regime.
Em segundo lugar, para além deste direito à suspensão da actividade danosa, o lesado
tem em segundo lugar o direito de ser indemnizado nos termos da responsabilidade objectiva,
segundo diz o artigo 41.º: "Existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa,
sempre que o agente tenha causado danos significativos no ambiente em virtude de uma
acção especialmente perigosa, muito embora com respeito do normativo aplicável".
Em terceiro lugar, o lesado tem direito à reposição da situação anterior à lesão,
mediante aquilo a que a lei chama a correcção ou recuperação do ambiente. Estes conceitos
vêm referidos no artigo 3.°, alínea a), e no artigo 48.º, n.° 3. Saliente-se que se não for
possível a reposição da situação anterior à lesão, o infractor fica obrigado, não apenas ao
pagamento de uma indemnização, mas também à realização das obras necessárias à
minimização das consequências provocadas.
Por outro lado o lesado poderá ainda fazer uma participação criminal ou contra-
ordenacional, requerer providências cautelares, intentar acções de processo declarativo
comum e, no caso do contencioso administrativo, pedir uma intimação para um
comportamento, segundo o disposto na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
São pois estes os direitos que os lesados particulares têm face a uma ofensa ecológica
que os prejudique no seu direito à vida, à saúde e a um ambiente sadio.”
O artigo 45º foi alterado dado a reforma do contebcioso administrativo remetendo
para a jurisdição competente ( administrativa ou comum) passando a ter a seguinte redacção:
Artigo 45.º (Modificado)
Tutela judicial
1 - Sem prejuízo da legitimidade de quem se sinta ameaçado ou tenha sido lesado nos seus
direitos, à actuação perante a jurisdição competente do correspondente direito à cessação da
conduta ameaçadora ou lesiva e à indemnização pelos danos que dela possam ter resultado,
ao abrigo do disposto no capítulo anterior, também ao Ministério Público compete a defesa
dos valores protegidos pela presente lei, nomeadamente através da utilização dos
mecanismos nela previstos.
2 - É igualmente reconhecido a qualquer pessoa, independentemente de ter interesse pessoal
na demanda, bem como às associações e fundações defensoras dos interesses em causa e às
autarquias locais, o direito de propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos
principais e cautelares destinados à defesa dos valores protegidos pela presente lei.

ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS


Artigo 4.º

Âmbito da jurisdição
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que
tenham nomeadamente por objecto:
...
l) Promoção da prevenção, da cessação ou da perseguição judicial de infracções cometidas
por entidades públicas contra valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde
pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o
património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais;

Código de Processo nos Tribunais Administrativos

Da acção administrativa comum


Artigo 37.º
Objecto
3 - Quando, sem fundamento em acto administrativo impugnável, particulares,
nomeadamente concessionários, violem vínculos jurídico-administrativos decorrentes de
normas, actos administrativos ou contratos, ou haja fundado receio de que os possam violar,
sem que, solicitadas a fazê-lo, as autoridades competentes tenham adoptado as medidas
adequadas, qualquer pessoa ou entidade cujos direitos ou interesses sejam directamente
ofendidos pode pedir ao tribunal que condene os mesmos a adoptaram ou a absterem-se de
certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento dos vínculos em causa.

Quanto à tutela cautelar que tem grande importância no sentido de uma actuação
preventiva releva no CPTA um princípio da atipicidade de modo a acautelar a título provisório
situações que careçam de tutela cautelar conforme expresso no artigo 112:
Artigo 112.º
Providências cautelares
1 - Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos
pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou
conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir
nesse processo.
2 - Além das providências especificadas no Código de Processo Civil, com as adaptações que
se justifiquem, nos casos em que se revelem adequadas, as providências cautelares a adoptar
podem consistir designadamente na:
a) Suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma;
b) Admissão provisória em concursos e exames;
c) Atribuição provisória da disponibilidade de um bem;
d) Autorização provisória ao interessado para iniciar ou prosseguir uma actividade ou
adoptar uma conduta;
e) Regulação provisória de uma situação jurídica, designadamente através da imposição à
Administração do pagamento de uma quantia por conta de prestações alegadamente devidas
ou a título de reparação provisória;
f) Intimação para a adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou
de um particular, designadamente um concessionário, por alegada violação ou fundado
receio de violação de normas de direito administrativo.

Neste novo quadro legal o artigo 42º da LBA reporta-se à actuação dos privados.
Intervenções específicas da Administração Pública em matéria de ambiente
A Administração Pública como garante da protecção do ambiente pode tomar preventivas e
medidas repressivas.
Das medidas preventivas refira-se:
a) Produzir oportunamente a legislação adequada e a respectiva regulamentação.
b) A Administração Pública pode celebrar contratos-programa, de acordo com o artigo 35.º da
LBA
c) A Administração Pública toma medidas preventivas de licenciamento das actividades
potencialmente poluentes, conforme artigos 33.ºss. da LBA.
Das medidas repressivas refira-se:
a) Pode impor a redução das actividades poluentes. O artigo 35.º refere que poderá ser
determinada a redução das actividades geradoras de poluição para manter as emissões gasosas
e radioactivas e os efluentes e os resíduos dentro dos limites estipulados pela lei;
b) Pode impor a suspensão temporária de actividades e, ainda, nos termos da lei, impor uma
suspensão definitiva das actividades. Em rigor não se devia chamar suspensão de actividade,
porque uma suspensão definitiva de actividades empresariais não é uma suspensão, é um
encerramento do estabelecimento, pura e simplesmente;
c).Pode, ainda, impor a transferência do estabelecimento para outro local conforme artigo
36.
d) Pode declarar certas zonas como zonas críticas, ou como situações de emergência, e
adoptar para o efeito as medidas adequadas conforme artigo 34.º, n.º 1, e artigo 34.°, n.º 2;
e) Finalmente, a Administração pode desencadear um mecanismo de reacção contra
acidentes ecológicos, artigo 34.º, n.º 3; pode aplicar coimas, artigo 47.°, sanções acessórias,
artigo 47.°, n.° 3, e pode desencadear uma acção penal, nos termos do artigo 46.°
A finalizar refira-se que a LBA previa a saída obrigatória de diplomas
regulamentares no prazo de um ano sendo que a sua aplicação ficou longe dos princípios
estabelecidos além de persistir, durante muito tempo, muita legislação por publicar. Cada vez
mais se constata a necessidade da sua revisão.

Direito Administrativo do Ambiente


O actual direito administrativo assenta em dois conceitos chaves:
- a relação jurídica administrativa
- o procedimento administrativo
No tocante à relação jurídica realce-se que actualmente é vista como uma relação
jurídica que se mantém no tempo e já não como o acto administrativo que se reporta a um
dado momento (tipo fotografia instantânea de um processo dinâmico).
Ainda que não sejam exclusivas do ambiente as relações jurídicas administrativas nesta área tendem

a ser multilaterais pois, por exemplo, o licenciamento de uma actividade além de envolver o directo

interessado (proponente) e a Administração pode ter de envolver terceiro.

Já no respeitante ao procedimento administrativo salientem-se quatro finalidades:


- legitimação material da decisão
- criação de racionalidade na actividade administrativa dado obrigatoriedade de seguir um
determinado processo bem como uma racionalidade decorrente da audição de interesses
muitas vezes divergentes
- composição dos interesses públicos e privados
- protecção jurídica dos direitos ou interesses dos sujeitos
O procedimento administrativo tem vindo a assumir uma importância crescente no quadro da actividade administrativa
sendo que, em matéria ambiental, assume significado o princípio da participação porque, para além da decisão, importa o iter
de formação da decisão. A noção de procedimento administrativo encontra-se no nº1 do artigo 1º do CPA. Esta “legitimação
pelo procedimento” possui uma dimensão objectiva, enquanto modelo organizatório do Estado de Direito, e uma dimensão
subjectiva, enquanto salvaguarda dos direitos dos particulares dado a possibilidade de intervenção antes da tomada de
decisão pelas autoridades públicas.
Assim no Direito do Ambiente, dado que as decisões podem implicar uma vasta multiplicidade de sujeitos, o procedimento
apresenta-se com um nível elevado de complexidade face aos interesses e valores em presença. No entanto os trâmites
procedimentais assumem um caracter preventivo e implicam a participação dos particulares na defesa do direito fundamental
ao ambiente dando assim preferência a medidas não reactivas. É pois em sede do procedimento administrativo que é mais
eficiente a defesa dos bens ambientais já que se torna extremamente difícil uma actuação preventiva em termos de instância
processual ou judicial.
Esta ideia de “mais vale prevenir do que remediar”, isto é, reforçar os instrumentos que evitem decisões que possam ter
efeitos negativos ambientais, em vez de reforçar os meios de tutela jurisdicional, leva a doutrina a considerar que o
procedimento administrativo “é cada vez mais assumido como due process para a tutela dos interesses ambientais” conforme
refere o Prof. Doutor Gomes Canotilho. Por outro lado a participação no procedimento administrativo tanto pode ser em
relação a uma decisão que seja susceptível de afectar um número reduzido de particulares em que assumem relevância os
direitos subjectivos, como pode ser um procedimento de massa em que se alarga a participação para além da titularidade de
qualquer posição substantiva de vantagem. Assim enquanto que no primeiro releva a dimensão subjectiva da participação no
segundo predomina a componente objectiva chamando-se particulares a intervir mesmo só para se auscultar a opinião da
população no respeitante a um qualquer projecto.
Assim vejamos, em primeiro lugar, o direito de audiência dos interessados que de acordo com o artigo 59º do CPA pode ter
lugar em qualquer fase do procedimento ou conforme artigo 100º e seguintes depois de concluída a instrução e antes de ser
tomada a decisão final. O regime-regra quanto à legitimidade para intervir no procedimento consta do artigo 53º do CPA.
A falta de audiência do interessado torna o acto praticado anulável por vício de forma. No entanto é de considerar, nos
procedimentos de natureza ambiental, para além desta ilegalidade formal, que a não ponderação de todos os interesses
envolvidos seja uma ilegalidade material que originaria o vício de violação de lei face à violação do princípio constitucional
da protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos conforme decorre do artigo 266º, nº 1, da CRP e do artigo 4º do
CPA.No que respeita aos procedimentos de massa relevam o inquérito público e os procedimentos populares regulados no
CPA (artigos 114º a 119º) e na Lei de Acção Popular (Lei nº 83/95, de 31 de Agosto) ou ainda em diplomas específicos em
especial no domínio do ordenamento do território.

No que respeita ao inquérito público a sua importância releva nos procedimentos de


aprovação de instrumentos de planeamento, nos de licenciamento de actividades económicas
e, em especial, na avaliação de impacte ambiental. A regra geral consta do artigo 118º do CPA
sendo ainda de destacar na AIA o Decreto-Lei nº69/2000, de 3 de Maio, (artigos 2º/f/k/m, 14º,
15º, 31º), no regime da prevenção e controlo integrados da poluição o Decreto-Lei nº
194/2000, de 21 de Agosto, (artigos 24º, 25º), no ordenamento do território o Decreto-Lei nº
380/99, de 22 de Setembro, (artigos 6º, 33º, 40º, 48º, 58º, 65º, 77º) e no regime jurídico de
urbanização e edificação o Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com a nova redacção
dada pelo Decreto-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, (artigos 7º/5, 22º).
No que respeita ao direito de participação procedimental e acção popular constata-se, como opção do legislador, uma
dimensão procedimental do respectivo direito conforme decorre dos artigos 4º a 11º da Lei 83/95.

Direito de prevenção e controlo das infracções ambientais


Vimos que, atendendo ao artigo 66º da CRP, o ambiente se enquadra no âmbito dos
direitos fundamentais.
No sentido de assegurar os meios jurídicos necessários à sua salvaguarda a CRP refere no n.º 3 do
artigo 52º, sob a epígrafe Direito de Petição e Direito de Acção Popular:
“É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o
direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o
lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:
a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública,
os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património
cultural;
b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.”
O direito fundamental ao ambiente supera o tradicional modelo de Direito Público em que a defesa do
interesse público e da legalidade competia ao Ministério Público sendo que aos particulares cabia a
defesa dos seus interesses legalmente protegidos e direitos subjectivos ( maxime direito de
propriedade).
Neste novo contexto este é um direito de qualquer cidadão independentemente da sua ligação concreta,
patrimonial ou pessoal, ao bem ambiental que pretenda defender.
Assim importa indagarmos das possibilidades de actuação quando se verifique uma infracção
ambiental, ou também urbanística, a fim de darmos corpo a esse nosso direito fundamental. Desde logo
consideremos como infracção qualquer actuação ( por acção ou por omissão), culposa ou não,
susceptível de afectar o direito fundamental a um ambiente humano, sadio e ecologicamente
equilibrado. A amplitude desde conceito é relevante no sentido de aclarar a sua distinção em relação à
ilegalidade, enquanto violação de normas legais pois que, como é do vosso conhecimento, o direito não
se reduz somente à lei podendo haver uma actuação ilícita por contrária a princípios e valores jurídicos
o que assume importância dada a teleologia do direito ambiental.
Por outro lado atendendo ao princípio da tutela pública será, em regra, o Estado pela via administrativa
e pela via dos tribunais a quem compete a tutela da ordem jurídica.
Saliente-se que é em sede administrativa que se torna mais eficiente a defesa dos bens ambientais dado
ser extremamente difícil uma actuação preventiva em termos de instância judicial.
Iniciemos, então, o nosso percurso pelos meios de tutela no sentido de verificarmos quais as nossas
garantias petitórias, isto é, direitos que permitem aos interessados solicitar que a Administração adopte
uma determinada conduta, bem como quais os meios que nos permitam contestar junto da
Administração da sua própria actuação.
Consideremos logo à partida um órgão constitucional independente como o Provedor da Justiça sendo
que o n.º 1 do artigo 23º da CRR refere:

“Os cidadãos podem apresentar queixas por acções ou omissões dos poderes públicos ao Provedor de
Justiça, que as apreciará sem poder decisório, dirigindo aos órgãos competentes as recomendações
necessárias para prevenir e reparar injustiças. “
Uma outra via, ainda que integrante do poder judicial, é a possibilidade de recorrer ao Ministério
Público sendo que os respectivos magistrados não exercem uma função jurisdicional mas cabe-lhes
colaborar nessa função quer através do exercício da acção penal quer através de acções que visem a
defesa da legalidade que pode passar pela protecção do direito fundamental ao ambiente.
Teremos então quatro meios essenciais de tutela do direito do ambiente:
Recurso ao Provedor de Justiça, recurso ao Ministério Público, recurso a meios de tutela administrativa
e recurso directo à tutela jurisdicional.
Por outro lado, quanto aos fins, importa referir que pode ter carácter:
- Preventivo: tendo em vista evitar a perturbação da ordem jurídica;
- Indemnizatório: tendo em vista a reparação de um dano;
- Compulsivo: tendo em vista actuar sobre o infractor de molde a que este adopte o comportamento
devido cessando a actividade ilícita;
- Punitivo: tendo em vista punir o infractor;
- de recusa ou de limitação de efeitos aos actos jurídicos ilícitos.
Recurso ao Provedor de Justiça
A actuação do provedor de Justiça não substitui nenhuma outra forma, graciosa ou contenciosa, de
participação dos particulares podendo ser utilizada, cumulativamente. A competência do Provedor de
Justiça abrange todas as áreas de
actuação dos poderes públicos excepto as decisões dos tribunais ainda que neste último caso, em certos
casos, o Provedor de Justiça possa proceder a recomendações ao respectivos Conselhos Superiores.
A queixa ou petição ao Provedor de Justiça não está sujeita a uma qualquer forma sendo que deve ser
feita por escrito.
Recurso ao Ministério Público
A importância do Ministério Público na tutela do direito fundamental ao ambiente é
reforçada pela LBA- Lei de Bases do Ambiente, nomeadamente atendendo ao
expresso no n.º 3 art. 45º. As atribuições do Ministério Público são diversas sendo de
realçar o exercício da acção penal, a promoção da legalidade, a representação do
Estado e o exercício de funções consultivas.
A participação ou petição deve ser dirigida ao Delegado do MP territorialmente competente não
exigindo forma especial mas dependendo do tipo de acção solicitada.
Recurso a meios de tutela administrativa
A petição não está sujeita a uma qualquer forma podendo ser um requerimento fundamentado dirigido
ao órgão administrativo competente para realizar as providências solicitadas.
Por outro lado para situações consumadas teremos, como garantias impugnatórias, a possibilidade de
utilização do direito de reclamação (161 ss. CPA) ou do direito de recurso (166 ss. CPA).
Temos, também, o direito de denúncia que sendo um direito de todos os cidadãos é um dever para
determinados funcionários e agentes administrativos estando obrigados ao dever funcional de
intervenção de uma determinada tutela punitiva. Podem ser denunciados quer actuações dos
particulares quer omissões da Administração.
Acresce também o direito de queixa que é uma espécie do direito de denúncia consistindo na indicação
de factos que possam traduzir uma infracção disciplinar abrangendo comportamentos de funcionários
ou agentes quanto a acções ou omissões de actos legalmente devidos.
Sendo a Administração a actuar haverá um vasto conjunto de meios que permitem a sua actuação
como:
- tutela administrativa preventiva – prevenindo o potencial dano
- tutela administrativa compulsiva – determinando a cessação de uma actividade ilícita
- tutela administrativa reconstitutiva (reparatória e ressarcitória) – reparando os danos causados
- tutela administrativa punitiva: responsabilidade contra-ordenacional – punição do infractor com
coima e sanções acessórias
- responsabilidade penal - participação ao Ministério Público de crimes
Recurso à tutela jurisdicional
Temos desde logo o direito fundamental de acção popular previsto no n.º 3 do art. 52º da CRP e
regulamentado na Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto.
Saliente-se que a acção popular serve, essencialmente, para a defesa de interesses ambientais públicos,
não se justificandoo seu recurso para a defesa de interesses ou direitos subjectivos individuais devendo-
se neste caso utilizar-se os meios processuais normais.