ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA

ANTONÊUDO RIBEIRO LIMA

CORRUPÇÃO E MERITOCRACIA
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Rio de Janeiro
2012
 ANTONÊUDO RIBEIRO LIMA

CORRUPÇÃO E MERITOCRACIA
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia

apresentada ao Departamento de Estudos da
Escola Superior de Guerra como requisito à
obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia.

Orientador: Engenheiro Márcio José Borges

Rio de Janeiro
2012
C2012

Este trabalho, nos termos de legislação

que resguarda os direitos autorais, é
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É
permitido a transcrição parcial de textos do
trabalho, ou mencioná-los, para
comentários e citações, desde que sem
propósitos comerciais e que seja feita a
referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho são
de responsabilidade do autor e não
expressam qualquer orientação
institucional da ESG

_________________________________
ANTONÊUDO RIBEIRO LIMA

Biblioteca General Cordeiro de Farias

Lima, Antonêudo
Corrupção e Meritocracia na Administração Pública Brasileira/
Policial Rodoviário Federal Antonêudo Ribeiro Lima. - Rio de Janeiro:
ESG, 2012.

50 f.:1 il.

Orientador: Engenheiro José Márcio Rodrigues

Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito
à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e
Estratégia (CAEPE), 2012.

1. Administração Pública. 2. Gestão de Pessoal de Segurança

Pública. I. Corrupção e Meritocracia na Administração Pública.
DEDICATÓRIA

Aos integrantes da “Turma Programa

Antártico Brasileiro - PROANTAR”
(CAEPE/2012) e a todos aqueles que
acreditam no Brasil e em seu povo.
 AGRADECIMENTOS

A Deus, aos meus pais e à minha amada esposa Lucilene Lima pelo amor,
compreensão e ajuda nos momentos difíceis.

Ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal e à Escola Superior de Guerra pela

oportunidade de participar do CAEPE/2012.

Aos companheiros estagiários da “Turma Programa Antártico Brasileiro” pelo

agradável convívio e pela transmissão de conhecimentos.

Ao Corpo Permanente da ESG e conferencistas convidados pelos ensinamentos e

orientações que me fizeram refletir, cada vez mais, sobre a importância de se
estudar o Brasil com a responsabilidade implícita de ter que melhorar.

Ao Engenheiro Márcio José Borges pelas dedicadas e eficazes orientações neste

trabalho.
“De tanto ver triunfar as nulidades, de tanto
ver prosperar a desonra, de tanto ver crescer
a injustiça, de tanto ver agigantarem-se os
poderes nas mãos dos maus, o homem
chega a desanimar da virtude, a rir-se da
honra, a ter vergonha de ser honesto.”

Rui Barbosa
 RESUMO

O presente trabalho visa apresentar um estudo sobre a corrupção no Brasil, no

seguimento dos servidores públicos federais regidos pela Lei nº. 8.112/90, e, ao
final, sugerir medidas administrativas necessárias para alcançar um corpo de
servidores públicos voltados para os fins que a sociedade brasileira almeja. O autor
aproveita a oportunidade para registrar algumas reflexões e posições sobre um tema
tão importante, capaz de afetar negativamente até mesmo o desenvolvimento de um
país e a vida de todos os seus cidadãos. Sua elaboração baseia-se em leitura
analítica e interpretação de bibliografias específicas sobre o assunto, incluindo-se
artigos disponibilizados na rede mundial de computadores (internet), e, ainda, nas
experiências pessoais e profissionais do autor adquiridas no transcurso de
aproximadamente 18 (dezoito) anos na carreira de policial rodoviário federal, nos
quais aproximadamente dez (10) anos dedicados à seara correicional. Deseja ainda,
o autor, com as análises e conclusão, demonstrar a importância de serem nomeados
líderes para ocuparem os cargos de chefia dos órgãos, valorizando os bons
servidores públicos, visando a transparência e eficiência nas atividades ofertados
pelo poder público federal à população brasileira.

Palavras-chave: Corrupção, Processo Administrativo Disciplinar (PAD), Impunidade,

Combate, Meritocracia.
 ABSTRACT

This paper presents a study on corruption in Brazil, following the federal civil servants
governed by Federal Law 8.112/90, and ultimately, to suggest measures necessary to
achieve a body of public servants facing the purposes that Brazilian society craves.
The author has the time to record some thoughts and about important issues that can
negatively affect even the development of a country and the lives of all its citizens. Its
preparation is based on analytical reading and interpretation of research literature on
the subject, including articles available on the World Wide Web (Internet), also in
personal and professional experiences of the author acquired in the course of about
18 (eighteen) year career in federal highway police, in which approximately ten (10)
years dedicated to the internal affairs. The author, with the analysis and conclusion,
also likes to demonstrate the importance of leaders being appointed to fill the
leadership positions of the institutions, valuing the good public servants, aimed at
transparency and efficiency in the activities offered by the federal government to
Brazilian population.

Key-Words: Corruption, Administrative Disciplinary Process (PAD), Impunity, Combat,

Meritocracy.
 SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................. 9

2 HISTÓRICO DA CORRUPÇÃO ................................................................... 11

2.1 ANTECEDENTES......................................................................................... 11
2.2 CORRUPÇÃO NO BRASIL .......................................................................... 13

3 LEGISLAÇÃO BRASILEIRA ....................................................................... 21

3.1 CÓDIGO PENAL BRASILEIRO .................................................................... 21
3.1.1 Crimes contra a Administração Pública ................................................... 21
3.1.2 Crimes praticados por servidor público ................................................... 21
3.1.3 O conceito de servidor público no Direito Penal ..................................... 22
3.1.4 Peculato....................................................................................................... 23
3.1.5 Concussão ................................................................................................. 24
3.1.6 Corrupção Passiva ..................................................................................... 25
3.1.7 Demais crimes praticados por servidores públicos ................................ 26
3.2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.............................................................. 26
3.3 REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DA UNIÃO ............... 28

4 POLÍTICAS E ESTRATÉGIAS ..................................................................... 34

4.1 CAMPANHAS DE CONSCIENTIZAÇÃO INTERNAS E EXTERNAS ........... 34
4.1.1 Corregedoria Participativa ......................................................................... 34
4.1.2 Acompanhamento Gerencial de Serviço (AGS) ....................................... 35
4.1.3 Projeto Segurança Pública: Trânsito com Cidadania.............................. 36
4.1.4 Operações de Inteligência Correicional ................................................... 36
4.2 MERITOCRACIA ......................................................................................... 37

5 CONCLUSÃO............................................................................................... 44

ANEXO A ..................................................................................................... 46
ANEXO B ..................................................................................................... 48
REFERÊNCIAS ............................................................................................ 49
 9

1 INTRODUÇÃO

Durante séculos a administração foi praticada empiricamente. Os

conhecimentos em que se baseavam eram assistemáticos e fragmentários. O
aprendizado do trabalho se fazia pela observação pessoal; a mesma tarefa era
executada de modos diferentes e com os mais variados instrumentos: cada
trabalhador utilizava a sua própria técnica, seguindo sua própria experiência
pessoal, transmitida de homem a homem, de geração a geração. A partir do século
XIX e notadamente na primeira década do século XX, pesquisas e experiências,
conduzidas com rigor metodológico, provaram ser possível desenvolver uma ciência
capaz de substituir os métodos empíricos até então empregados na administração.
Frederick Taylor, em 1911 e Henry Fayol em 1916, aparecem como figuras
exponenciais dessa fase. O primeiro criou a administração científica e o segundo
completou-a, construindo uma teoria administrativa, que se constitui no quadro
doutrinário mais importante para o ulterior desenvolvimento da nova ciência. De
simples arte, para cujo exercício apenas se exigiam capacidades inatas e
habilidades pessoais, a administração enquadrou-se na categoria de conhecimento
científico, servido por uma técnica própria e inconfundível. Hoje, já regulamentada
em quase todos os países a administração constitui um conjunto de princípios,
normas e funções que tem por objeto planejar, organizar, chefiar e controlar os
esforços de grupos de indivíduos que associam para a obtenção de um resultado
comum.
Em uma quadra histórica passada, que perdurou, no mínimo, até as seis
décadas do século passado, o Estado, fiel à doutrina do liberalismo então
dominante, se contentava em apenas promover a segurança dos indivíduos dentro
da coletividade.
Na época em que predominava essa concepção, acreditava-se, ou apenas
fingia acreditar, que o bem comum poderia ser alcançado por meio das realizações
individuais, das forças hauridas de cada indivíduo. Razão porque, nesse enfoque
mecanicista, deveriam as pessoas ser o mais livre possível, a fim de poderem
exaurir o seu potencial.
 10

Porém, os crescentes problemas sociais vieram a revelar a caducidade do

modelo liberal até então vigente e, ao mesmo tempo, gerar as condições adequadas
à estruturação do Estado Social. Os serviços públicos são entes abstratos que, para
atingirem os seus fins, necessitam das pessoas físicas dos servidores públicos.
Deriva destes, pelo menos em grande parte, os fluxos condicionadores da
regularidade da Administração Pública.
Na atualidade, um dos mais desafiantes e tormentosos assuntos para a
sociedade brasileira são os desvios de comportamentos dos servidores públicos. De
um lado, há de se considerar que o servidor público deve corresponder aos anseios
daqueles que necessitam dos seus serviços, de outro, disseminou-se a ideia de que
existe um corporativismo nas instituições e que a corrupção é corrupção.
Talvez nenhuma outra profissão, com exceção da Medicina, exija tão especial
abnegação como a de servidor público, onde requer grau de desprendimento.
Quando do estudo do tema – Corrupção – percebe-se que a maioria das
obras peca pelo tecnicismo jurídico específico. Desta forma, após a análise, os
juristas concluem, com frequência, suas teses de forma equivocada, quando não
confusas.
Neste breve ensaio, o autor pretende analisar com o máximo de profundidade
e cientificidade possível todos os aspectos éticos, correicionais e jurídicos
relacionados especificamente aos desvios de comportamento quando do exercício
profissional dos servidores públicos, mostrando a necessidade da nomeação de
pessoas ilibadas para os cargos de chefia das repartições, em função de mérito, e
não somente pela confiança, pela existência de graves infrações registradas nos
últimos anos.
No presente estudo, ao contrário, de forma fundamentada nos pilares das
ciências jurídica e administrativa, em várias situações, o autor apresentará situações
e argumentos contrários a posicionamentos unânimes na seara disciplinar brasileira.
 11

2 HISTÓRICO DA CORRUPÇÃO

2.1 ANTECEDENTES

A corrupção não é um fenômeno histórico recente na sociedade mundial. Ela

é antiga e mutante. Vejamos os textos do livro sagrado para os cristãos, a Bíblia, e
seus alertas para esse malefício:

Ai dos que decretam leis injustas, e dos escrivães que escrevem

perversidades, para privar da justiça os pobres, e para arrebatar o direito
dos aflitos do meu povo, despojando as viúvas, e roubando os órfãos! Mas
que fareis no dia da visitação, e da assolação, que há de vir de longe? A
quem recorrereis para obter socorro, e onde deixareis a vossa glória, sem
que cada um se abata entre os presos, e caia entre os mortos? (Isaías 10:1-
4)

No meio de ti aceitam-se subornos para se derramar sangue; recebes usura

e lucros ilícitos, e usas de avareza com o teu próximo, oprimindo-o. E de
mim te esqueceste, diz o Senhor Deus. Eu certamente baterei as mãos
contra o lucro desonesto que ganhastes [...] (Ezequiel 22:12-13a)

Melhor é o pouco, com justiça, do que grandes rendas, com injustiça.

(Provérbios 16:8)

O que oprime ao pobre para aumentar o seu lucro, ou o que dá ao rico,

certamente empobrecerá. (Provérbios 22:16)

Sendo o homem justo, e fazendo juízo e justiça (...) não oprimindo a

ninguém, tornando ao devedor o seu penhor, não roubando, dando o seu
pão ao faminto, e cobrindo ao nu com vestes; não dando o seu dinheiro à
usura, não recebendo demais, desviando a sua mão da injustiça, e fazendo
verdadeiro juízo entre homem e homem; andando nos meus estatutos, e
guardando os meus juízos, para proceder segundo a verdade, o tal justo
certamente viverá, diz o Senhor Deus. (Ezequiel 18:5,7-9)

Se desprezei o direito do meu servo ou da minha serva, quando contendiam

comigo, então que faria eu quando Deus se levantasse? E, inquirindo ele a
causa, que lhe responderia? (Jó 31:13-14)

Chegar-me-ei a vós para juízo, e serei uma testemunha veloz contra os

feiticeiros e contra os adúlteros, e contra os que juram falsamente, e contra
os que defraudam o trabalhador, e pervertem o direito da viúva, e do órfão, e
do estrangeiro, e não me temem, diz o Senhor dos Exércitos. (Malaquias
3:5)

Vós, senhores, dai a vossos servos o que é de justiça e equidade, sabendo

que também vós tendes um Senhor nos céus. (Colossenses 4:1)

Não oprimirás o teu próximo, nem o roubarás. O salário do operário não

ficará em teu poder até o dia seguinte. (Levítico 19:13)
 12

Não terás dois pesos na tua bolsa, um grande e um pequeno. Não terás
duas medidas em tua casa, uma grande uma pequena. Terás somente
pesos exatos e justos, e medidas exatas e justas, para que se prolonguem
os teus dias na terra que o Senhor teu Deus te dá. Pois o Senhor teu Deus
abomina todo aquele que pratica tal injustiça. (Deuteronômio 25:13-16)

Observamos que a corrupção é proporcionalmente mais percebida em

sociedades com maior desigualdade social, onde a diferença entre ricos e pobres é
relevante. A dificuldade da população em ter acesso a bens e serviços propicia a
“privatização” de setores públicos e sua transformação em mercadoria,
consequentemente o seu uso em benefício de uma pequena casta dominante. Nessa
linha, por exemplo, bens e serviços públicos passam a ser usados em troca de votos
em períodos eleitorais e quando parlamentares votam a favor de determinadas leis,
se houver a possibilidade de, com isso, aumentar recursos no orçamento para os
municípios de seus eleitores, as conhecidas “emendas parlamentares”.
De acordo com a declaração elaborada no final do “IV Fórum Global de
Combate à Corrupção”, realizado em Brasília/DF, no período de 7 a 10 de junho de
2005, a corrupção propicia “ameaças à democracia, ao crescimento econômico e ao
Estado de Direito”. Nessa linha de entendimento, o IPC (Índice de Percepção da
Corrupção)1 estabelece o parâmetro internacional para investimentos do Banco
Mundial, com o objetivo de impedir que os empréstimos sejam utilizados de forma
indevida por governos e para comprometê-los a adotarem medidas efetivas de
combate à corrupção. As causas estruturais e históricas da corrupção, com a
máxima vênia, é herança dos países colonizadores, talvez não por menos,
continuam sendo beneficiados através da dependência econômica de suas antigas
colônias, em especial no continente africano.
O termo corrupção é definido de forma conceitual por NOBERTO BOBBIO2 na
obra Dicionário de Política:

[...] A corrupção é uma forma particular de exercer influência: influência

ilícita, ilegal e ilegítima. [...] Em ambientes estavelmente institucionalizados,
os comportamentos corruptos tendem a ser, ao mesmo tempo, menos
frequentes e mais visíveis em ambientes de institucionalização parcial ou
flutuante. A corrupção não está ligada apenas ao grau de institucionalização,
à amplitude do setor público e ao ritmo das mudanças sociais; está também

1 O Brasil, com a nota 4, ocupa a posição número 46 no ranking internacional

2 BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política. 13ª Ed. Brasília: UNB, 2007, p. 291-292.
 13

relacionada com a cultura das elites e das massas. Depende da percepção

que tende a variar no tempo e no espaço. [...]

2.2. CORRUPÇÃO NO BRASIL

Analisar a corrupção no Brasil e mundial é uma tarefa complexa, que exige um

esforço interdisciplinar no qual não só o direito têm grande contribuição a dar, mas
também, todas as demais ciências, seja, a economia, antropologia, psicologia, etc.
Todos os estudos realizados no Brasil têm apontado para o fato de que o
brasileiro condena a corrupção, mas, ao mesmo tempo, compreende que este é um
fenômeno historicamente e dramaticamente presente em nosso país, e sobre o qual
o desenvolvimento de nossa consciência cidadã agora começa a se manifestar e
lutar contra seus letais efeitos na sociedade.
Aos brasileiros parece que a corrupção é parte do seu acervo “cultural”, como
exemplo, até Pero Vaz de Caminha ao comunicar ao rei de Portugal o descobrimento
da nova terra vejam o que escreveu no último parágrafo de sua carta:

[...] E, pois que, Senhor, é certo que tanto neste cargo que levo como em
outra qualquer coisa que de Vosso serviço for, Vossa Alteza há de ser de
mim muito bem servida, a Ela peço que, por me fazer singular mercê,
mande vir da ilha de São Tomé a Jorge de Osório, meu genro -- o que
d'Ela receberei em muita mercê. [...] (grifo do autor)

No português brasileiro existem muitas palavras para caracterizar a

corrupção: propina, rolo, cervejinha, lubrificar, lambileda, molhar a mão, mata-bicho,
capilê, conto-do-paco, conto-do-vigário, jeitinho, mamata, jabaculê, jabá, negociata,
por fora, taxa de urgência, esquema, peita, falcatrua, maracutaia, e muitas outras. O
vocábulo corrupção tem sua origem do latim Corruptione e significa corrompimento,
suborno, perversão, decomposição, devassidão, depravação, peita. Na base para o
desenvolvimento da linguagem portuguesa resultou de um “corrompimento”, da
modificação do latim, cuja variante brasileira é ainda mais dinâmica e viva (mais
corrompida, portanto) do que o português de Portugal. Na linguagem
contemporânea a palavra corrupção sempre assume uma conotação negativa,
porém, historicamente, esteve associada ao conceito de legalidade, ou seja,
corruptos eram caracterizados aqueles indivíduos que não seguiam as normas
jurídicas. Alguns termos que atualmente são usados para definir corrupção, como a
 14

peita, o nepotismo e o peculato não tinham esse sentido até há alguns anos: a peita
estava instituída como um acordo entre os nobres e a plebe nas monarquias para
garantir o pagamento de tributos; o nepotismo era um princípio de autoridade da
Igreja Católica Apostólica Romana, na Idade Média, segundo o qual os parentes
mais próximos do Papa tinham privilégios sociais que não eram questionados pela
sociedade; o termo peculato indicava que o rebanho de gado constituía a base da
riqueza de determinados grupos sociais e, posteriormente, a expressão “receber o
boi” passou a ser usada para designar “troca de favores”, pois o gado era utilizado
como uma forma de moeda de troca em certas regiões. A palavra peculato, hoje, é
utilizada para caracterizar o uso ilícito de dinheiro/bem público.
No Brasil está presente, no seu contexto histórico, a famosa “Lei de Gérson”,
ou seja, o comportamento do brasileiro de querer “tirar vantagem em tudo”,
pressupondo que as pessoas aguardam o máximo possível de benefícios, visando
exclusivamente o beneficio próprio, em detrimento de outros.
As ações corruptas, embora estas sejam executadas por seres humanos e,
por isso mesmo, podem ser efetivamente combatidas pela ação humana. Alguns
seguem os dogmas de que a corrupção é um problema intrínseco da cultura
brasileira, valendo-se de expressões errôneas, generalizando que todos são
corrompíveis e corruptos; tentam justificar a corrupção como um contínuo processo
de trocas entre pessoas, fazendo uma circulação das concessões dos benefícios
mútuos. Um outro ponto importante da cultura brasileira é a forma de “não identificar”
determinados crimes como, por exemplo, o contrabando, o descaminho, a
sonegação fiscal, que são vistos como positivos ou justificáveis. Deste modo, a
corrupção, comumente chamada de “jeitinho brasileiro”, como sendo a “criatividade
de encontrar uma saída para tudo”, passa a ser tolerada e os corruptos são definidos
como pessoas espertas ao invés de criminosas.
Analisando nossa formação histórica, verificamos em suas origens a
percepção de que o poder estatal era de propriedade direta do monarca e indireta
daqueles que ocupavam cargos na Corte. Esse modelo patrimonialista em que os
cargos públicos eram de propriedade do soberano e portanto passíveis de serem por
ele negociados.
 15

As práticas do “patrimonialismo”, nepotismo, clientelismo, que ainda vivem no

Brasil, era usual, politicamente favorecida e a sociedade não podia questionar, pois,
não haviam cidadãos, existiam os beneficiados e os excluídos.
No século XVI, no período da colonização portuguesa, temos os primeiros
registros de práticas ilegais no Brasil, mais comum era de servidores públicos,
responsáveis por fiscalizar o contrabando contra a coroa portuguesa, que acabavam
praticando o comércio ilegal dos produtos nacionais como pau-brasil, especiarias,
tabaco, ouro e diamante. Tais produtos somente poderiam ser comercializados com
autorização especial do rei de Portugal. Esse, por sua vez, estava mais preocupado
em manter os rendimentos significativos da camada nobre do que combater essas
práticas.
De 1580 até 1850, a escravidão foi considerada necessária para a agricultura
brasileira, especialmente na produção de açúcar. Mesmo com a proibição do tráfico,
o governo luso-brasileiro mantinha-se conivente e tolerante com os traficantes de
escravos africanos. Políticos, como o Marquês de Olinda e o então Ministro da
Justiça Paulino José de Souza, continuavam comprando escravos recém-chegados
da África. De 1850 até a abolição da escravatura, em 1888, pouco foi feito no Brasil
para coibir o tráfico. Isso advinha em parte pelos lucros, da corrupção, do suborno e
da propina que o tráfico de escravos produzia, de tal forma que era preferível ao
governo brasileiro abster-se de um controle eficaz. A Inglaterra era o principal país
interessado em acabar com o tráfico escravo, movida pela “nobre” preocupação com
a concorrência brasileira às suas colônias açucareiras nas Antilhas e África.
A dita independência do Brasil pouco alterou essa configuração. Não obstante
termos avançados nos direitos políticos, mesmo esses tinham sérias restrições ao
seu exercício. Não é muito lembrar, que o imperador Dom Pedro I dissolveu a
assembleia constituinte (episódio conhecido como "a noite da agonia", em que a
guarda imperial invadiu o plenário em 12/11/1823, prendendo e posteriormente
exilando diversos deputados) e acabou por outorgar a nossa primeira carta magna,
em 25/03/1824. Nessa constituição, em um de seus artigos colocava que todo
cidadão admitido em cargos públicos o faria por seus “talentos e virtudes”. Porém,
na prática, a nomeação para o serviço público ficava a cargo de quem detinha o
poder para tal. De direito existia a possibilidade de um critério do mérito, mas não
havia instrumentos normativos complementares para nortear tal prática.
 16

A proclamação da República, apesar de todas as expectativas e sonhos que

existiam desde as revoluções coloniais, acabou por se revelar também pouco
substantiva do ponto de vista da cidadania e do combate à corrupção. Os poderes
públicos continuaram dominados e exercidos pelas elites e seus interesses, porém a
descentralização (federalização) acontecida, serviu para permitir o acesso das elites
provincianas ao poder estadual. A máquina política e social do Brasil continuava a
negar igualdade de direitos e a manter privilégios, mesmo que pese a dita igualdade
de todos perante a lei, e assim continuava o Brasil sendo um país onde uns eram
mais iguais do que outros.
A República trouxe, ainda, outras formas de corrupção, como a eleitoral e a de
concessão de obras públicas. O Visconde de Mauá, por exemplo, ganhou a licença
para a operacionalização de um cabo submarino e a transferiu para uma companhia
inglesa da qual, posteriormente, se tornou diretor. Do mesmo modo, outro
“empresário brasileiro” na concessão para a exploração do serviço de iluminação a
gás da cidade do Rio de Janeiro, também transferiu para uma companhia inglesa,
em troca de 120 mil libras esterlinas.
A corrupção eleitoral merece destaque na história brasileira. Na época do
Império (1822-1889), só podia ser eleitor quem possuísse uma determinada renda e
sua aceitação dava-se a partir de uma listagem elaborada e examinada por uma
comissão, que também julgava os casos declarados suspeitos. Com a proclamação
da República, em 1889, o voto de “cabresto” foi a marca registrada no período.
Consistia que o fazendeiro apelidado de “coronel” determinava o voto desejado aos
seus empregados, agregados e dependentes. Desenvolvendo essa técnica, outra
forma utilizada, o “voto comprado”, onde o eleitor “vendia” o voto ao candidato. Nos
estados do nordeste brasileiro, comenta-se que em dias de eleição, o votante
ganhava um pé do sapato e somente após a apuração das urnas este recebia o
outro pé.
Outro registro peculiar desse período é o famoso “sistema de degolas”,
praticado até 1930, manipulado por governadores que orquestravam as eleições
para deputado federal, a fim de garantir o apoio ao presidente, no caso, Campos
Sales (presidente de 1898 a 1902). Os deputados eleitos contra a vontade do
governo estadual eram simplesmente excluídos das listas ou “degolados” pelas
comissões responsáveis pela apuração eleitoral.
 17

Somente a partir de 1930, inicia um processo mais vigoroso de modernização

e de mobilização política. E aí o Brasil começa a dar passos efetivos na instauração
de um Estado que responda, ainda que parcialmente, aos interesses do povo.
Durante as campanhas eleitorais de 1950, a “caixinha do Adhemar” até hoje
faz parte do anedotário da política nacional. O político paulista Adhemar de Barros
era conhecido como “um fazedor de obras”, dele herdamos o famoso lema “Rouba,
mas faz!”. A “caixinha” era uma forma de arrecadação de dinheiro de bicheiros,
fornecedores, empresários e empreiteiros em troca de algum benefício do político.
Em 1956, o então Presidente Kubitscheck nomeia uma comissão especial
para promover estudos de reforma administrativa (Cepa). Em 1963, um ministro foi
nomeado pelo Presidente Goulart para dirigir grupos de estudos com o objetivo de
preparar projetos de reforma e no começo de 1964, quatro importantes projetos
foram apresentados ao Congresso, objetivando, entre eles, a expansão e o
fortalecimento do sistema do mérito no serviço público, mas nenhuma legislação foi
aprovada. Porém, serviram para subsidiar estudos do Poder Executivo dos quais
resultou a reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº 200, de 1967, que pretendia a
descentralização e o controle dos resultados. Trazendo uma das consequências
indesejáveis do decreto foi permitir a contratação de empregados sem concurso
público, os empregados “celetistas”, facilitando a sobrevivência de práticas
patrimonialistas.
Nessa linha, seguem no Brasil diversos grandes casos de corrupção
registrados no período dos governos:
Ernesto Geisel (1974-1979): tivemos os casos Lutfalla onde o
ministro/banqueiro Ângelo Calmon de Sá foi acusado de passar um vultoso cheque
sem fundos.
João Figueiredo (1979-1985): ocorreram os casos Capemi, do Grupo Delfim,
Morel, Coroa-Brastel, os escândalos da Mandioca, das Polonetas e do Instituto
Nacional de Assistência Médica (INAMPS).
Sarney (1985-1990): os casos Chiarelli (Dossiê do Antônio Carlos Magalhães
contra o senador Carlos Chiarelli ou 'Dossiê Chiarelli') e Ibraim Abi-Ackel, os
escândalos do Ministério das Comunicações (grande número de concessões de
emissoras de rádios e televisão para políticos, em troca de apoio no congresso) e
Orestes Quércia (SP), contrabando das Pedras Preciosas.
 18

Fernando Collor (1990-1992): os escândalos da Aprovação da Lei da

Privatização das Estatais (Programa Nacional de Desestatização), do INSS (ou
Escândalo da Previdência Social), do BCCI (caso Sérgio Corrêa da Costa), da Ceme
(Central de Medicamentos), do PP, esquema PC (Caso Collor), da Eletronorte, do
FGTS, da Ação Social (LBA), do BC, da Merenda, das Comunicações, da Vasp, do
BB.
Itamar Franco (1992-1995): escândalos do Edmundo Pinto, do DNOCS (ou
caso Inocêncio Oliveira), da IBF ( Indústria Brasileira de Formulários), do INAMPS,
Irregularidades no Programa Nacional de Desestatização, Nilo Coelho, Eliseu
Resende, Queiroz Galvão (PE), Telemig (MG), Jogo do Bicho (ou Caso Castor de
Andrade/RJ), Ney Maranhão, Pau-brasil, da administração de Roberto Requião, da
Cruz Vermelha Brasileira, José Carlos da Rocha Lima, da Colac (RS), Fundação
Padre Francisco de Assis Castro Monteiro (em Ibicuitinga/CE), da Administração de
Antônio Carlos Magalhães (BA), Administração de Jaime Campos (MT), da
Administração de Roberto Requião (PR), da Administração de Ottomar Pinto (RR),
da SUDENE de Pernambuco, da Prefeitura de Natal (RN), CPI do DETRAN (SC),
Restaurante Gulliver (governador paraibano Ronaldo Cunha Lima tenta matar o
governador antecessor Tarcísio Burity, por causa das denúncias de irregularidades
na SUDENE paraibana), CPI do Pó (PB). da Estacom (TO), CPI do Orçamento da
União (ou Escândalo dos Anões do Orçamento), compra e venda dos Mandatos dos
Deputados do PSD, Ricupero (Escândalo das Parabólicas).
Fernando Henrique (1995-2003): escândalos do SIVAM, da Pasta Rosa, do
CONAN, do Paulo Maluf, do BNDES (verbas para socorrerem empresas ex-estatais
privatizadas), da Telebrás, da compra de votos para emenda da reeleição, da venda
da Companhia Vale do Rio doce (CVRD), da Previdência, PT (denúncia realizada
pelo militante Paulo de Tarso Venceslau), dos Precatórios, do Banestado, da Encol,
da Mesbla, do Banespa, Máfia dos Fiscais (SP), do Mappin, Dossiê Cayman (dossiê
Caribe), dos grampos telefônicos, do Judiciário, dos Bancos, CPI do Narcotráfico,
CPI do Crime Organizado, da Banda Podre, dos Medicamentos, da TRANSBRASIL,
da pane do sistema telefônico privatizado (o 'Caladão'), dos desvios de verbas do
TRT-SP (Caso Nicolau dos Santos Neto, o 'Lalau'), da Roseana Sarney (Caso
Lunus/MA), corrupção na Prefeitura de São Paulo (ou Caso Celso Pitta), da Sudam,
do Banpará, Mão Santa (PI).
 19

Luís Inácio LULA da Silva (2003-2011): Caso Pinheiro Landim, Celso

Daniel, Toninho do PT, das escutas telefônicas de políticos baianos; CPI do
Banestado, dos cartões corporativos dos ministros, irregularidades do “Fome Zero”,
do DNIT (envolvendo os ministros Anderson Adauto e Sérgio Pimentel), do Ministério
do Trabalho, Agnelo Queiroz (quando ministro dos esportes recebeu diárias do COB
para os Jogos Pan-americanos e festa de aniversário usando a estrutura ministerial),
operação Anaconda, “Máfia dos Gafanhotos, dos Frangos (em Roraima), dos Bingos
(ou Caso Waldomiro Diniz), da ONG Ágora, dos Copos (licitação para a compra de
750 copos de cristal para vinho, champagne, licor e whisky), Luiz Augusto Candiota
(diretor de política monetária do Banco Central é acusado de movimentar as contas
no exterior e demitido por não explicar a movimentação), Cássio Caseb, Kroll, dos
Vampiros, do PTB (apoio do PTB em troca de cargos, material de campanha e R$
150 mil reais a cada parlamentar), Antônio Celso Cipriani, irregularidades na Bolsa-
Escola, Flamarion Portela, irregularidades na Bolsa-Família, dos Correios (Caso
Maurício Marinho), do IRB, da Novadata, do "Mensalão", do Leão & Leão (Máfia do
Lixo em Ribeirão Preto/SP), da Brasil-Telecom (Portugal Telecom ou Itália Telecom),
da CPEM, da SEBRAE (ou Caso Paulo Okamotto), Marka/FonteCindam, dos
“dólares na cueca”, do Banco Santos, Daniel Dantas (Opportunity), da Interbrazil,
Toninho da Barcelona, da Gamecorp-Telemar (Caso Lulinha), dos dólares de Cuba,
doação de “terninhos” de Marísa da Silva, da Nossa Caixa, da quebra do sigilo
bancário do Caseiro Francenildo Santos Costa, das Cartilhas do PT, do Banco BMG
(empréstimos para aposentados), do Proer, dos Fundos de Pensão, dos “grampos”
na ABIN, esquema do “Plano Safra Legal” (Máfia dos Cupins), do “Mensalinho”, das
vendas de madeira pelo Ministério do Meio Ambiente, das Sanguessugas
(Ambulâncias), Operação Confraria, Operação Dominó, Operação Saúva, do
“vazamento” de Informações da Operação Mão-De-Obra, dos “grampos” no TSE, do
Dossiê, ONG Unitrabalho, Operação Testamento, Operação Hurricane (Operação
Furacão), Operação Navalha, Operação Xeque-Mate.
Pelo exposto, fica claro que a corrupção ergue devassos privilégios como
norma e destrói o espírito coletivo do povo brasileiro.
Nosso mundo é controlado por outras leis, além das jurídicas e sociais: físicas,
biológicas, químicas, entre outras. A felicidade de um homem nasce de seu bom
relacionamento com esse universo de leis. A felicidade e harmonia, nesse sentido, é
 20

o resultado de um equilíbrio entre essas leis e o “livre arbítrio”, pois possui

voluntariedade de escolha, contrapondo-se à filosofia cartesiana que diz: penso, logo
existo. Sermos temperantes, pois a felicidade é o bom relacionamento arbitrário entre
atitudes e comportamentos de um homem com leis imutáveis.
A corrupção de hoje não é a mesma do século passado. Mudou o tamanho da
corrupção, pois varia da natureza e do tamanho do Estado. Quanto maior o Estado,
quantos mais recursos estiverem à disposição, maiores as oportunidades de
corrupção. Mudou também a reação à corrupção, a opinião pública está cada vez
mais intolerante a essa prática, pois considera governo honesto e eficiente como
parte integrante da virtude do sistema, um fim em si e não apenas meio.
 21

3 LEGISLAÇÃO BRASILEIRA

3.1 CÓDIGO PENAL BRASILEIRO

O Estado (pessoa jurídica) para executar suas atividades, o faz através de

pessoas físicas. No direito penal, o significado de administração é bastante amplo,
de modo a preencher toda a atividade funcional do Estado.
O Código Penal Brasileiro, instituído pelo Decreto-Lei nº. 2.848, de 7 de
dezembro de 1940, foi recepcionado pelo constituição de 1988. Cabe fazer a
ressalva que a expressão “funcionário público” contida no código foi substituída por
“servidor público”, sendo então, a forma correta para designar a pessoa física
investida em cargo ou função pública no Brasil.

3.1.1 Crimes contra a Administração Pública

São três as espécies: crimes praticados por servidor público; crimes

praticados por particular; e, crimes praticados contra a administração da justiça.

3.1.2 Crimes praticados por servidor público

Segundo a doutrina crimes funcionais são os crimes praticados por servidor

público. Esses crimes estão relacionados com o exercício da função pública. Na
classificação geral dos delitos, tais crimes estão inseridos na categoria dos crimes
próprios, pois a lei exige uma característica específica no sujeito ativo: ser servidor
público.
Os crimes funcionais podem ser próprios e impróprios. Crimes funcionais
próprios são aqueles cuja exclusão da qualidade de servidor público torna o fato
atípico, como por exemplo, o crime de prevaricação. Crimes funcionais impróprios
são aqueles em que, excluindo-se a qualidade de servidor público, haverá
desclassificação para crime de outra natureza, como por exemplo, o crime de
peculato, que passa a ser crime de furto. Essa modificação é doutrinariamente
chamada de “atipicidade relativa”.
 22

3.1.3 O conceito de servidor público no Direito Penal

O Código Penal Brasileiro, em seu artigo 327, conceitua servidor público para
os efeitos penais, a pessoa física, seja transitoriamente ou sem remuneração, que
exerce cargo, emprego ou função pública, inclusive em entidade paraestatal
(autarquia, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista).
A norma jurídica estabelece agravantes de pena, pois esta pode ser aumentada da
terça parte, se os autores dos crimes previstos no código penal forem detentores de
cargo em comissão, ou de função de direção, ou assessoramento de órgãos da
administração direta ou indireta.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro3, a função pública realiza-se por duas
formas: “a função exercida por servidores contratados temporariamente com base no
artigo 37, IX, para as quais não se exerce concurso público, porque, às vezes, a
própria urgência da contratação é incompatível com a demora do procedimento; e as
funções de natureza permanente, correspondentes a chefia, direção,
assessoramento ou outro tipo de atividade para a qual o legislador não crie o cargo
respectivo; em geral, são funções de confiança, de livre provimento e exoneração”.
Nesse diapasão, Hely Lopes Meirelles4 proclama que: “função pública é a atribuição
ou conjunto de atribuições que a Administração confere a cada categoria profissional,
ou comete individualmente a determinados servidores para a execução de serviços
eventuais”, abrangendo as atividades dos três poderes do Estado.
Celso Antônio Bandeira de Mello5 lembra: “cargo é a denominação dada à
mais simples unidade de poderes e deveres estatais a serem expressos por um
agente”. A doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro² segue: “Com efeito, as várias
competências previstas na Constituição, para a União, Estados e Municípios são
distribuídas entre seus respectivos órgãos, cada qual dispondo de determinado
número de cargos criados por lei, que lhes confere denominação própria, define suas
atribuições e fixa o padrão de vencimento ou remuneração”

3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13ª Ed. Atlas. São Paulo. 2001; p.
427. e 429.
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18ª Ed. Malheiros. São Paulo.
1993. p. 381.
5 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 5ª Ed. Malheiros. São
Paulo. 1995. p. 417.
 23

Damásio de Jesus6 explica que: “O que caracteriza a figura do funcionário

público, permitindo distinção em relação aos outros servidores, é a titularidade de um
cargo por lei, com especificação própria, em número determinado e pago pelos
cofres da entidade estatal a que pertence”.
O parágrafo 1º, do artigo 327 do Código Penal estabelece: “Equipara-se a
funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal”.
Manifestou-se o Supremo Tribunal Federal:

Funcionário Público – Conceito jurídico-penal – Advogado remunerado por

convênio público – Exclusão do conceito- Inteligência do art. 327 do CP – “O
Código Penal reelaborou o conceito de funcionário público (art. 327).
Compreende quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce
cargo, emprego ou função pública. Cargo é lugar e conjunto de atribuições
confiadas pela Administração a uma pessoa física, que atua em nome do
Estado. Emprego é vínculo de alguém com o Estado, regido pelas leis
trabalhistas. Função Pública, por seu turno, é atividade de órgão público que
realiza fim de interesse do Estado. A advocacia não é atividade do Estado.
Ao contrário, privada. Livre é o seu exercício, nos termos do Estatuto do
Advogado. A advocacia não se confunde com a Defensoria Pública. Esta é
instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-se da
orientação jurídica e defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma
do art. 5º, LXXXIV [sic] (Const, art. 134). O defensor Público, ao contrário do
advogado exerce função pública. O advogado, designado para exercer a
defesa de alguém, exerce munus publicum (Lei 8.906, 14.07.1994, [sic], art.
2º, § 2º). Assim, não exercendo função pública, não é funcionário público
para os efeitos penais” (STJ – HC – Rel. Luiz Vicente Cernicchiaro – DJU
03.04.1995 – RT 728/460).

3.1.4 Peculato

O artigo 312 do Código Penal Brasileiro define o crime de peculato, como

sendo o crime de apropriação ou desvio por parte do servidor público de dinheiro,
valor ou qualquer outro bem móvel, publico ou privado de que tenha a posse em
razão do cargo, ou desviá-lo em proveito próprio ou alheio, ou dar à coisa destinação
diversa daquela em razão do que lhe foi entregue ou confiada. Comete também o

6 JESUS, Damásio Evangelista. Direito Penal, vol. IV. 2ª Ed. Saraiva. São Paulo. 1989; p. 101.
 24

crime o servidor público, conquanto não tendo a posse, subtrai-o ou concorre para
que seja subtraído próprio ou alheio, valendo-se da facilidade que lhe proporciona o
cargo ou função. O sujeito ativo deste crime será sempre um servidor público. Esta
qualidade transfere-se aos coautores, se existentes, daí por que os demais
envolvidos poderão ser não servidores públicos.
No seu artigo 313 prevê o crime de apropriação de dinheiro ou qualquer
utilidade, praticado por quem, no exercício do cargo de serviço público, recebeu por
erro de outrem. Alguns juristas definem com sendo o verdadeiro peculato –
estelionato. O dolo é posterior, pois o crime não se consuma no momento do
recebimento, e sim quando dele se apropria, dispondo da coisa que se dele fosse.
O crime de peculato pode ser doloso ou culposo. O peculato doloso possui os
seguintes tipos, todos do artigo 312: peculato-apropriação ou peculato-malversação
(caput, primeira parte, consiste do servidor apropriar-se de dinheiro, valor, bem
móvel, público ou privado, cuja posse ocorreu em razão do cargo, para proveito
próprio ou alheio); Peculato-desvio (caput, segunda parte, o que muda é apenas a
conduta, que passa a ser desviar, ou seja, alterar a finalidade, o destino); peculato-
furto (§ 1.º, servidor público que, embora não tendo a posse do dinheiro, valor ou
bem, o subtrai ou concorre para que seja subtraído, em proveito próprio ou alheio,
valendo-se de facilidade que lhe proporciona a qualidade de servidor) e peculato
mediante erro de outrem (esse do art. 313, é erroneamente chamado peculato-
estelionato. Não é um estelionato, pois o erro da vítima não é provocado pelo
agente).
O peculato culposo está descrito no art. 312, § 2.º, do Código Penal. São
requisitos as condutas culposas do servidor público e que terceiro pratique um crime
doloso, aproveitando-se da facilidade provocada por aquela conduta.

3.1.5 Concussão

O crime de concussão previsto no artigo 316 materializa-se, quando o servidor

exige para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou
antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagens indevidas. Este tipo de crime
materializa-se com a simples exigência, independentemente de qualquer resultado,
sendo irrelevante se o servidor recebeu ou não qualquer vantagem. Em seu
 25

“parágrafo único” trata do excesso de exação, quando o servidor exige imposto, taxa
ou emolumento que sabe indevido, ou quando devido, emprega na cobrança meio
vexatório ou gravoso. Sendo agravado, se o autor desvia em proveito próprio. O
crime de concussão é diferente do crime de corrupção passiva. A diferença está no
núcleo do tipo. A concussão tem por conduta exigir; é um “querer imperativo”, que
carrega consigo uma ameaça, ainda que implícita. Na concussão, há vítima na
outra ponta.
Exigir significa coagir, obrigar. A ameaça pode ser implícita ou explícita e,
ainda assim, será concussão. O servidor público pode exigir direta ou indiretamente,
por meio de terceiro, ou por outro meio qualquer, como, por exemplo, ameaça
velada.

3.1.6. Corrupção Passiva

A corrupção passiva, segundo dispõe o artigo 317, concretiza-se quando o

servidor solicita ou recebe, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que
fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou
aceitar promessa de tal vantagem. A pena será agravada se ocorrer omissão na
prática de qualquer ato de ofício ou se o pratica com infração de dever funcional. A
corrupção passiva tem por conduta solicitar, receber, aceitar promessa.
A moderna doutrina classifica a corrupção passiva em: própria, ocorre quando
a vantagem indevida for oferecida para o funcionário praticar ou deixar de praticar,
ilegalmente, o ato; imprópria: quando se pretende que o ato, que o funcionário
venha a realizar ou deixe de realizar, seja legal; antecedente, a vantagem é
entregue ao funcionário antes da ação ou omissão; subsequente ou consequente:
a vantagem é prometida antes, mas entregue depois. A gratificação ou “presente” em
agradecimento, ou em época festiva, se for de pequeno valor ou genérica, não
configura crime. Por ser um costume afasta o dolo de corrupção.
 26

3.1.7 Demais crimes praticados por servidores públicos

No seu artigo 314, prevê como crime o extravio de livro oficial ou qualquer
documento, de que o servidor tenha a guarda sob sua responsabilidade, se o fato
não constituir crime mais grave.
No seu artigo 315, tipifica um fato delituoso que não era considerado pelo
direito anterior, ou seja, dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da
estabelecida em Lei. A Constituição Brasileira no inciso VI do artigo 167, proíbe
expressamente o remanejamento ou a transferência de recursos do orçamento de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legal.
No artigo 318, estabelece os crimes de facilitação de contrabando ou
descaminho.
O crime de prevaricação, definido no artigo 319, caracteriza-se pela prática
pelo servidor de retardamento ou omissão na prática de ato ou ofício, ou fazê-lo,
contra disposição de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal. As
condutas retardar e deixar de praticar são condutas omissivas (omissão própria).
Praticar é conduta comissiva. A diferença entre retardar e deixar de praticar é que
esse último tem um tom de definitividade. Retardar é protelar, demorar. Ato de ofício
é aquele ato que está inserido na esfera de atribuições ou de compromissos do
agente.
A condescendência criminosa consiste no fato de deixar o servidor de
responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercício do cargo ou, quando
lhe falta competência, não levar o fato à autoridade competente.
Também constituem crimes contra a administração: advocacia administrativa,
abandono de função, a violência arbitrária, a violação de sigilo funcional, e o
exercício funcional ilegalmente antecipado ou prolongado.

3.2. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Improbidade é desonestidade e relaciona-se com a conduta do servidor

público, especialmente o administrador, e pode ser praticada também por quem não
é servidor público, que ao praticar certo ato que infrinja a moralidade pública.
 27

A Lei nº. 8429, de 02/06/1992, disciplina a incidência da improbidade

administrativa, essa norma estabelece que a administração pública direta, indireta de
qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, eficiência, moralidade,
publicidade e todos os demais previstos na constituição7. Os atos de improbidade
administrativa finalizará o servidor na perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos, indisponibilidade dos bens e o ressarcimento do erário público, sem
prejuízo da ação penal cabível.
A probidade administrativa carrega consigo o princípio da moralidade e incide,
quando se praticam atos que resultam em enriquecimento ilícito, causam prejuízo ao
erário ou atentam contra os princípios da administração: moralidade, legalidade,
impessoalidade e da publicidade, além de outros que, mesmo não identificados,
explicitamente, no referido preceito, acham-se distribuídos por toda a Constituição
Brasileira.
O ato de imoralidade, é aquele que afronta o dever de honestidade, a boa fé, o
respeito à igualdade, as normas de conduta aceitas pelos administrados, o dever de
lealdade, a dignidade humana e outros postulados éticos e morais. A improbidade
representa a má qualidade de uma administração, pela prática de atos que gerem
enriquecimento ilícito do servidor ou em prejuízo ao erário ou, ainda, em violação aos
princípios que norteiam a administração pública. O servidor ou terceiro beneficiário
dos bens ou de valores, que deu origem ao enriquecimento ilícito, ficará sujeito à
perda desses bens.
Vale ressaltar que todo ato contrário à moralidade administrativa é um ato que
corresponde à improbidade, porém nem todo ato de improbidade administrativa
compreende a violação da moralidade administrativa. Essa norma jurídica também
traz a definição do ato que causa lesão ao erário, diferenciando daqueles que
atentam contra os princípios da Administração Pública.
A Lei de Improbidade refere três espécies de atos ímprobos na administração:
atos que importam em enriquecimento ilícito; atos que produzem prejuízo ao erário;
e, atos que atentam contra os princípios da administração pública. Esta lei não não
define crimes. Os atos tipificados nos artigo 9°, 10º e 11º não constituem crimes no

7 Constituição Federal Brasileira § 4° do artigo 37

 28

âmbito da referida lei, pois muitas dos atos identificados são de natureza criminal,
estão definidos em outras leis, em especial, o Código Penal. A sanção estabelecida é
de natureza política ou civil, independentemente das outras sanções civis, penais, e
administrativas previstas em norma jurídica própria. O processo judicial e o
procedimento administrativo devem ser sucessivos objetivando a apuração de atos
de improbidade e a aplicação das sanções contra os respectivos agentes, no âmbito
de cada ramo.
A Lei nº. 8.429/92 apresenta-se como um instrumento para assegurar-se a
probidade administrativa brasileira, resguardando-se, assim, a incolumidade do
patrimônio público e o respeito aos princípios da boa administração, com o
ressarcimento do erário, a punição do culpado e seu afastamento temporário do
processo eleitoral.

3.3 REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DA UNIÃO

O processo administrativo disciplinar (lato sensu) abrange a sindicância

administrativa e o processo administrativo disciplinar (stricto sensu), nos termos dos
artigos 145 e 148 da Lei n.º 8.112/90. Desenvolve-se em fases (Lei n.º 8.112/90,
artigo 151, incisos I, II e III): instauração, com a publicação do ato que constitui a
comissão sindicante ou processante; inquérito administrativo, que compreende
instrução, defesa e relatório e julgamento. O processo administrativo disciplinar não
tem por finalidade apenas apurar a culpabilidade do servidor, também é um
instrumento ou meio de provar sua inocência, corolário do direito de ampla defesa,
conforme a inteligência da Formulação do DASP n.º 215, que menciona que o
processo administrativo disciplinar não visa apenas a apurar infrações, mas também
a oferecer oportunidade de defesa ao acusado.
O procedimento mais célere da seara disciplinar é a sindicância (artigo 143 da
Lei nº. 8.112/90), resultando num processo simples, destina-se a apurar fatos que
possam resultar em sanções menores: advertência e suspensão de até trinta dias. O
prazo para a conclusão dos trabalhos é de trinta dias. Esse procedimento poderá
ainda, servir de base para a instauração de processo administrativo disciplinar contra
o servidor público responsável.
 29

A Constituição Federal no seu artigo 5.º, LV, assegura aos acusados e aos
litigantes em geral, em processo judicial ou administrativo, o direito a ampla e
contraditório, com todos os recursos a ela inerentes. O Estado deve punir o infrator,
pois age em defesa da sociedade, que por meio de um contrato social concedeu a
certos poderes. Porém, o contrato que foi celebrado não autoriza a presença do
arbítrio, o uso da força desprovido do interesse público. O princípio do contraditório
tornou-se a partir da constituição de 1988 uma regra e não uma exceção. O
funcionário público tem o direito líquido e certo de exercer por meio de profissional
devidamente qualificado a sua ampla defesa. Ao administrador cabe cumprir a lei. E
esta produz todos os efeitos, ou como ensinam os romanos, dura lex sed lex, “dura
é a lei, mas é a lei". O princípio da garantia de defesa está assegurado no inciso LV
do art. 5º da Lex Mater, juntamente com a obrigatoriedade do contraditório, como
decorrência do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV), que tem origem no due
process of law do direito anglo-norte-americano. O princípio do contraditório,
assegurado ao acusado a ampla defesa, com a utilização dos meios e recursos
admitidos em direito (Constituição Federal, art. 5º, inc. LV e Lei n.º 8.112/90, arts.
143 e 153).
O Supremo Tribunal Federal sobre o instituto da ampla defesa já se
pronunciou quando decidiu, em seção plena, em 21/03/1990, no julgamento do
Mandado de Segurança nº. 20.999/DF:

MANDADO DE SEGURANÇA - SANÇÃO DISCIPLINAR IMPOSTA PELO

PRESIDENTE DA REPUBLICA - DEMISSAO QUALIFICADA -
ADMISSIBILIDADE DO MANDADO DE SEGURANÇA - PRELIMINAR
REJEITADA - PROCESSO ADMINISTRATIVO-DISCIPLINAR - GARANTIA
DO CONTRADITORIO E DA PLENITUDE DE DEFESA - INEXISTÊNCIA DE
SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE ILEGALIDADE DO ATO
PRESIDENCIAL - VALIDADE DO ATO DEMISSORIO - SEGURANÇA
DENEGADA.
1. A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988 PRESTIGIOU OS
INSTRUMENTOS DE TUTELA JURISDICIONAL DAS LIBERDADES
INDIVIDUAIS OU COLETIVAS E SUBMETEU O EXERCÍCIO DO PODER
ESTATAL - COMO CONVEM A UMA SOCIEDADE DEMOCRATICA E
LIVRE - AO CONTROLE DO PODER JUDICIARIO. INOBSTANTE
ESTRUTURALMENTE DESIGUAIS, AS RELAÇÕES ENTRE O ESTADO E
 30

OS INDIVIDUOS PROCESSAM-SE, NO PLANO DE NOSSA

ORGANIZAÇÃO CONSTITUCIONAL, SOB O IMPERIO ESTRITO DA LEI. A
RULE OF LAW, MAIS DO QUE UM SIMPLES LEGADO HISTÓRICO-
CULTURAL, CONSTITUI, NO ÂMBITO DO SISTEMA JURÍDICO VIGENTE
NO BRASIL, PRESSUPOSTO CONCEITUAL DO ESTADO DEMOCRATICO
DE DIREITO E FATOR DE CONTENÇÃO DO ARBITRIO DAQUELES QUE
EXERCEM O PODER. E PRECISO EVOLUIR, CADA VEZ MAIS, NO
SENTIDO DA COMPLETA JUSTICIABILIDADE DA ATIVIDADE ESTATAL E
FORTALECER O POSTULADO DA INAFASTABILIDADE DE TODA E
QUALQUER FISCALIZAÇÃO JUDICIAL. A PROGRESSIVA REDUÇÃO E
ELIMINAÇÃO DOS CIRCULOS DE IMUNIDADE DO PODER HÁ DE
GERAR, COMO EXPRESSIVO EFEITO CONSEQUENCIAL, A
INTERDIÇÃO DE SEU EXERCÍCIO ABUSIVO. O MANDADO DE
SEGURANÇA DESEMPENHA, NESSE CONTEXTO, UMA FUNÇÃO
INSTRUMENTAL DO MAIOR RELEVO. A IMPUGNAÇÃO JUDICIAL DE
ATO DISCIPLINAR, MEDIANTE UTILIZAÇÃO DESSE WRIT
CONSTITUCIONAL, LEGITIMA-SE EM FACE DE TRES SITUAÇÕES
POSSIVEIS, DECORRENTES (1) DA INCOMPETENCIA DA AUTORIDADE,
(2) DA INOBSERVANCIA DAS FORMALIDADES ESSENCIAIS E (3) DA
ILEGALIDADE DA SANÇÃO DISCIPLINAR. A PERTINENCIA JURÍDICA DO
MANDADO DE SEGURANÇA, EM TAIS HIPÓTESES, JUSTIFICA A
ADMISSIBILIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL SOBRE A LEGAL
IDADE DOS ATOS PUNITIVOS EMANADOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA NO CONCRETO EXERCÍCIO DO SEU PODER DISCIPLINAR. O
QUE OS JUIZES E TRIBUNAIS SOMENTE NÃO PODEM EXAMINAR
NESSE TEMA, ATÉ MESMO COMO NATURAL DECORRÊNCIA DO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES, SÃO A CONVENIENCIA, A
UTILIDADE, A OPORTUNIDADE E A NECESSIDADE DA PUNIÇÃO
DISCIPLINAR. ISSO NÃO SIGNIFICA, POREM, A IMPOSSIBILIDADE DE O
JUDICIARIO VERIFICAR SE EXISTE, OU NÃO, CAUSA LEGITIMA QUE
AUTORIZE A IMPOSIÇÃO DA SANÇÃO DISCIPLINAR. O QUE SE LHE
VEDA, NESSE ÂMBITO, E, TÃO-SOMENTE, O EXAME DO MÉRITO DA
DECISÃO ADMINISTRATIVA, POR TRATAR-SE DE ELEMENTO
TEMATICO INERENTE AO PODER DISCRICIONARIO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
2. A NOVA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL INSTITUIU, EM FAVOR DOS
INDICIADOS EM PROCESSO ADMINISTRATIVO, A GARANTIA DO
CONTRADITORIO E DA PLENITUDE DE DEFESA, COM OS MEIOS E
RECURSOS A ELA INERENTES (ART. 5º, LV). O LEGISLADOR
 31

CONSTITUINTE CONSAGROU, EM NORMA FUNDAMENTAL, UM

DIREITO DO SERVIDOR PÚBLICO OPONIVEL AO PODER ESTATAL. A
EXPLICITA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DESSA GARANTIA DE ORDEM
JURÍDICA, NA ESFERA DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO-
DISCIPLINAR, REPRESENTA UM FATOR DE CLARA LIMITAÇÃO DOS
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE CORRESPONDENTE
INTENSIFICAÇÃO DO GRAU DE PROTEÇÃO JURISDICIONAL
DISPENSADA AOS DIREITOS DOS AGENTES PUBLICOS.

A condução do processo administrativo disciplinar será realizado por comissão

disciplinar composta de 03 (três) servidores estáveis, designados pela autoridade
competente instauradora, que indicará dentre eles, o seu Presidente, que deverá ser
ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade
igual ou superior ao do indiciado.(Lei n.º 8.112/90, art. 149). Não poderá ser membro
de comissão de sindicância administrativa ou de processo administrativo disciplinar,
cônjuge, companheiro ou parente do acusado, consanguíneo ou afim, em linha reta
ou colateral, até o terceiro grau (Lei n.º 8.112/90, art. 149, § 2º). A designação de
servidor público para integrar comissão constitui encargo de natureza obrigatória,
exceto nos casos de impedimentos e suspeições, legalmente admitidos no Código de
Processo Penal. A comissão disciplinar deverá exercer suas atividades apuratórias
com independência e imparcialidade, assegurado o sigilo necessário à elucidação do
fato ou exigido pelo interesse da Administração Pública, conforme determina o art.
150 da Lei n.º 8.112/90.
No âmbito do Direito Administrativo Disciplinar, desde a publicação da portaria
instauradora do processo disciplinar, o servidor público a quem se atribui as
irregularidades funcionais é denominado acusado ou imputado, vindo a ter a
denominação de indiciado somente quando a comissão, ao encerrar a instrução
processual, concluir, com base nas provas constantes dos autos, pelo indiciamento
do acusado, enquadrando-o num determinado tipo disciplinar, em especial, os
dispostos nos artigos 116 e 117 da Lei nº. 8.112/90. O doutrinador José Armando da
Costa8 leciona que "no processo disciplinar, o acusado encontra-se em relação ao

8 COSTA, José Armando da. Teoria e prática do processo administrativo disciplinar. Brasília:
Brasília Jurídica, 1999, p. 127.
 32

indiciado na mesma situação em que, no processo criminal, o acusado está para o

pronunciado".
O art. 152 da Lei 8.112/90 fixa o prazo para a conclusão do processo
administrativo disciplinar que não excederá 60 (sessenta dias), contados da data da
publicação da portaria de constituição da comissão de disciplina, admitida a sua
prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem. Nos termos da
Formulação do DASP n.º 216, esgotados os 120 (cento e vinte dias), sem que o
processo disciplinar tenha sido concluído, a autoridade instauradora deverá designar
um novo trio processante para ultimá-lo, a qual poderá ser integrada pelos mesmos
,membros ou por outros servidores.
A reprimenda administrativa disciplinar almeja uma finalidade educativa, e por
outro lado, depurativa, busca ainda promover a regularidade e o aperfeiçoamento do
serviço público, devendo para alcançar esse fim, comissão e autoridade julgadora
aplicarem com retidão as normas disciplinares, de maneira a não comprometes a
característica saneadora. Podemos citar como exemplos, as penas de advertência e
suspensão.
Como exemplo de punição depurativa é a demissão. Um ditado romano diz:
“quando o medicamento não cura, o ferro cura” (quod medicamenta non sanat,
ferrum sanat). Sendo estipulados pela legislação federal dois tipos: simples e “a bem
do serviço público”. Esse último tipo, o servidor apenado somente poderá retornara
os quadros públicos após sua reabilitação. Múltiplas variáveis presumem-se como
intervenientes nesse quadro, sem dúvida, desolador.
Os julgamentos de processos administrativos disciplinares necessitam achar-
se escudados por um elevado senso de equidade, dentro do princípio de que
administrar e fazer justiça. É preciso ressaltar que ser justo não é ser tolerante para
com os servidores faltosos, é ser apenas equilibrado no cumprimento da lei. Ser
equânime não é perdoar a todos, é acima de tudo aplicar a lei erga omnes (seja
quem for que a tenha infringido).
A dignidade dos servidores públicos tem sua consolidação no fiel cumprimento
dos seus deveres e obrigações e se mantém com a conscientização dos
administradores com relação aos seus direitos e garantias.
 33

É extremamente importante para uma sociedade possuir um quadro de

servidores públicos dignos, vez que constitui um importante fator para o
desenvolvimento de uma nação.

Fonte: Controladoria-Geral da União, dados atualizados até 22/06/2012.

 34

4 POLÍTICAS E ESTRATÉGIAS

4.1 CAMPANHAS DE CONSCIENTIZAÇÃO INTERNAS E EXTERNA NO ÂMBITO

DO DEPARTAMENTO DE POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL DO MINISTÉRIO DA
JUSTIÇA

A Corregedoria-Geral do Departamento de Polícia Rodoviária Federal,

empenhada continuamente em melhor desempenhar suas atribuições regimentais e
cumprir mais eficazmente sua missão institucional, desenvolveu mecanismos
disciplinares que têm como objetivo combater e prevenir possíveis desvios de
conduta dos policiais rodoviários federais no exercício de suas funções, de modo a
atender a novas exigências da atual momento político, social e econômico do país.

4.1.1 Corregedoria Participativa

Em 2006, foi lançada a ação “Corregedoria Participativa”. Foi um trabalho de

conscientização do público interno onde todos os servidores foram convidados a
repensar comportamentos funcionais e pessoais, demonstrando que a imagem
institucional da Polícia Rodoviária Federal dependia de todos os servidores, como
forma de retribuir a sociedade, em forma de bons serviços e exemplos
comportamentais.
Foram realizadas palestras em todas as unidades do DDPRF, pelo mesmo
palestrante (inspetor PRF Raimundo de Castro Feitosa), onde os servidores
recebiam informações sobre os maléficos efeitos dos desvios de conduta, em
especial, os atos de corrupção/concussão trazem para a sociedade, para a
instituição que fazem parte, suas famílias e eles próprios, como seres humanos.
Assim, procurou-se envolver cada servidor não só no acompanhamento dos seus
atos, bem como, incentivando a coibir e não permitir, não sendo omisso quando um
companheiro pode incorrer em tais falhas. Buscando incluir todos na busca constante
da excelência dos serviços com ética e cidadania.
 35

4.1.2 Acompanhamento Gerencial de Serviço (AGS)

Este programa foi normatizado no DPRF através da Instrução Normativa nº

02/2007 e humanizou o dever ser das unidades correcionais do órgão. O nome do
programa foi uma brilhante ideia do corregedor mineiro, à época, que sob a
coordenação deste autor, à época chefe da Divisão de Fiscalização e Assuntos
Internos, impulsionados pela visão humanista do então corregedor-geral do órgão,
Gilson Alves de Oliveira, instaurou um grupo de trabalho para criar um ferramental
para a atuação correicional, que até então era extremamente reativa. O mecanismo
criado para aproveitar oportunidades de se verificar as condições de trabalho e
demais dificuldades enfrentadas pelos servidores da área fim.
O Acompanhamento Gerencial do Serviço (AGS), objetivando a redução da
demanda correicional por meio do controle permanente da atividade policial, em local
próximo da atuação do servidor, ou seja, na sua unidade de lotação, uma ferramenta
que busca supervisionar o trabalho do policial em sua atividade-fim. O AGS deve ser
realizado pela chefia imediata do servidor, que, ordinária e extraordinariamente,
verifica se o trabalho está se desenvolvendo de maneira adequada, procurando
corrigir as eventuais falhas mais próximas de seus surgimentos desta forma, tenta
antecipar-se ao surgimento de condutas mais gravosas.
O DPRF diferentemente de outros órgãos federais, que ficam concentrados,
dispõe de mais de quatrocentos pontos de fiscalização no país, com escassos
recursos humanos, dispostos em escalas 24hx72h, distantes das delegacias, e
principalmente das unidades regionais, as superintendências a chefia imediata e em
outros, entre a Delegacia em que trabalha e o centro de controle regional. O AGS
veio para diminuir as distâncias entre chefias e subordinados, preenchendo uma
lacuna, haja vista que o controle sobre os atos dos subordinados deve ser do chefe
imediato, evitando-se o surgimento dos desvios de conduta que ultrapassam o direito
administrativo. As corregedorias regionais ficariam com a responsabilidade de
realizar inspeções correicionais, de modo a verificar o funcionamento do programa.
Esta política permite reduzir a demanda disciplinar no órgão, pois serão
instaurados procedimentos disciplinares mais eficazes, e casos de menor potencial
ofensivo-disciplinar sejam solucionados no âmbito da circunscrição de lotação do
envolvido.
 36

O AGS com vistas ao seu aperfeiçoamento, em 2010, realizou capacitação,

permitindo a preparação para uma nova versão do programa, trazendo dois novos
ferramentais: o Compromisso de Adequação Funcional e o Estímulo à Boa Conduta.
Tendo como princípio, que irregularidades funcionais de natureza leves, atípicas
juridicamente, devem ser sanadas em sua origem, e comunicadas à unidade
correicional regional após os procedimento saneados.

4.1.3 Projeto Segurança Pública: Trânsito com Cidadania

Segundo o inspetor PRF Fernando César Pereira Ferreira9, este programa

tem os mesmos princípios do programa “Corregedoria Participativa”, só que
destinado principalmente ao público externo, em especial os principais usuários de
rodovias federais, caminhoneiros, motoristas de ônibus e caminhões, e buscando os
pré-motoristas, nos cursos das autoescolas, até porque se existe um corrupto, existe
o corruptor. A ideia foi envolver a sociedade na construção de uma nova Polícia
Rodoviária Federal, como forma de melhorar os serviços prestados pela instituição.
O envolvimento da sociedade por meio de palestras, em todo o país, em seis meses
iniciais, atingiu a marca de 60.000 (sessenta mil pessoas).
O Programa Nacional de Programa Nacional de Segurança com Cidadania
(PRONASCI) do Ministério da Justiça subsidiou o projeto “Segurança Pública:
Trânsito com Cidadania” fornecendo a maioria dos recursos financeiros, que
permitiram inclusive a aquisição de equipamentos para as unidades correicionais do
DPRF.

4.1.4 Operações de Inteligência Correicional

São desenvolvidas operações pela Divisão de Fiscalização e Assuntos

Internos da Corregedoria-Geral do DPRF, com o objetivo de reprimir a prática de
ilicitudes funcionais; quando existem indícios razoáveis de desvios de conduta grave
por parte do policial, a corregedoria age pontualmente, por meio da realização de

9 FERREIRA, Fernando César Pereira. Evolução da Gestão Correicional na Polícia Rodoviária

Federal. Monografia (Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública) – Fundação
Getúlio Vargas, Brasília, Distrito Federal, 2011. 44-47 f.
 37

uma observação monitorada por equipamentos de vigilância, que culmina, na maioria

das vezes, com a prisão em flagrante do policial envolvido.
Em 2007, ocorreu a primeira capacitação de servidores, uma vez que a
doutrina de inteligência não era utilizada no segmento correcional. Após esse marco
inicial, já foram formados dezenas de servidores.
Antes de iniciar uma operação é elaborado um planejamento, onde são
designados servidores previamente instruídos, que mantém vigilância (filmagens),
sobre o trabalho do policial ou equipe de policiais que estejam possivelmente
praticando ilícitos. Comprovado a ocorrência de crime, através de entrevistas com
motoristas, é feita uma inspeção no local de trabalho do policial, bem como nos seus
utensílios de uso diário, bolsas e fardamentos pessoais, buscando encontrar o
numerário ou bem proveniente de sua ilicitude. No que, após a comprovação, muitas
vezes, culmina na prisão em flagrante delito do servidor.
Essas operações contribuem para a instituição, de modo que mostra que não
obstante a visão holística da corregedoria, esta não se furtar a “cortar a própria
carne”, quando necessário.
É bem verdade que as unidades correicionais diminuíram a sua demanda com
relação a denúncias de corrupção. Mas o atual modelo de nomeação de servidores
para ocuparem cargos de chefia, principalmente as ditas funções gratificadas, pode
ser um dos maiores obstáculos à erradicação de tipo maléfico comportamental
resistente no serviço público.

4.2 MERITOCRACIA

É preciso considerar que as pessoas em sociedade, embora possuindo

igualdade de direitos são diferentes, e se desenvolvem de modo diferente. O ser
humano é dotado de um potencial, mas, também possui o livre arbítrio, ou seja,
decide seu destino, escolhe o que quer para a sua vida e assim a desenvolve.
Portanto, quando se discute a questão do mérito, estamos entrando na questão da
justa medida em relação à decisão que cada indivíduo realizou e o quanto ele
atuou o potencial que possui. De fato, na língua portuguesa o termo mérito
significa sistema em que os mais dotados ou aptos são promovidos, conforme os
seus progressos e consecuções. Além disso, a meritocracia é um sistema social que
 38

se baseia na liderança exercida por pessoas de grande inteligência ou talento em

vez de se basear em riqueza ou estatuto social. O objetivo final será a seleção
dos melhores indivíduos baseados em critérios naturais de aptidão e de
inteligência. O mérito consolida uma concepção com base no merecimento como
uma forte predominância de valores associados à educação e competência,
habilidade, inteligência e esforço.
A sociedade global, para continuar a existir, precisa saber responder com
grandeza aos seus desafios, sem comprometer a vida das sociedades futuras,
portanto, um legado de valor e de grandeza. E, a meritocracia é uma resposta
eficiente aos problemas e crises de corrupção atualmente vivenciadas em tantos
países.
No Brasil, existem muitos servidores públicos que seriamente entenderam
e com vontade decidiram modificar suas vidas, estão se tornando verdadeiros
instrumentos de positivo auxílio à sociedade, realizando um serviço público de
excelência. São pessoas que com humildade se construíram a partir de seu
potencial e estão levando a diante, aos seus colaboradores, o exemplo e as
condições necessárias para que os mesmos possam também modificar suas
vidas. Isso tudo, dentro do melhor civismo que no Brasil temos e nos orgulhamos de
sermos capazes de não apenas aceitar as diferenças, mas sobretudo,
aprendermos as coisas boas que as outras pessoas são capazes de nos
transmitir. O Brasil é um país humano e muitos brasileiros se desenvolvem de
modo mais concreto e considerável porque conhecem e sabem aplicar em
suas áreas de atuação a sua liderança.
A meritocracia é uma ideologia onde as políticas dos privilégios estão
baseadas no mérito pessoal ou de um grupo, propaga a ideia de que se as
organizações deixarem de adotar conceitos desvinculados da hereditariedade na
transferência de poder, igualdade de oportunidades baseadas na eficácia e
eficiência.
Na Espanha, após 2004, teve iniciou um processo para revigorar e valorizar a
carreira de servidor público, ao passo que, durante a um certo período, os acessos
aos cargos públicos de chefia se dava pela nomeação e não pelo mérito, como ainda
ocorre no Brasil, na grande maioria das nomeações, nas três esferas municipal,
estadual e federal.
 39

No Brasil, tornou-se exigência constitucional, a partir de 1988, o concurso

público para o preenchimento de cargos públicos. Porém, a carta magna manteve os
cargos comissionados que são de livre nomeação e exoneração, dos mais diversos
escalões, e que, na maioria das vezes são os responsáveis pelas decisões
econômicas e políticas das repartições públicas. A administração pública brasileira
deve iniciar rapidamente, sob pena das futuras gerações, um processo de mudança
acelerada na gestão de servidores, focado, principalmente, para uma maior
valorização da eficiência, eficácia e efetividade no trato dos assuntos de interesse
público.
Nesse contexto, apresenta-se como necessária a montagem de estratégias de
ações voltadas à melhoria de diversos aspectos do serviço público reconhecidos
como deficientes, tanto por especialistas no tema quanto pelos cidadãos brasileiros.
O quadro atual, apresenta que o servidor tem uma preocupação maior em impedir
erros do que em assumir riscos, maior interesse em condenar limitações de
subordinados do que estimular o desenvolvimento de potencialidades e maior
valorização das relações humanas de cunho pessoal do que dos fatores de
desempenho mensuráveis.
Para o processo de mudança, faz-se como necessário o desenvolvimento e a
aplicação de sistemas de mérito no âmbito das repartições públicas, como alicerce
para o alargamento da motivação funcional, para um melhor aproveitamento dos
recursos humanos e consequentemente a otimização dos processos de gestão das
pessoas, principal ativo de uma organização pública.
Este quesito mérito em climas funcionais sempre provocou polêmicas,
notadamente no Brasil, onde a interpretação do conceito de igualdade, de cerne
distributivo, oriundo de um modo positivista generalizado de percepção e postura,
adotado em períodos anteriores, porém atualmente questionável, constitui óbice de
difícil superação ou mesmo de abordagem crítica por parte dos entes públicos.
A Meritocracia é, em termos relativos, pouco estudada no Brasil. As Razões
para isso vinculam-se com as origens da administração no Brasil, os dogmas
religiosos predominantes em nossa história, as condições sociais do país, as
limitações técnico-administrativas de um grande número de administradores
públicos, as práticas políticas tradicionais, o sentimento de autoestima predominante,
os baixos níveis de instrução e de informação da população brasileira e a improvável
 40

percepção dos brasileiros em geral no que concerne às suas prerrogativas de

cidadãos.
Nas primeiras décadas do século passado, no Brasil, a esfera pública estava
baseada na lógica de solidariedade social, na qual os custos eram subsidiários haja
vista a necessidade de equilíbrio. Tinha-se um serviço público desestruturado, com
regras de promoção com base política. Preponderavam como valor funcional, nesse
contexto, as relações pessoais estabelecidas e uma tácita linha hereditária, sendo
desconsiderados, em geral, os critérios mais explícitos de mérito.
A partir da década de 1930, Getúlio Vargas realizou uma reforma
administrativa, onde foram montadas as bases do serviço público brasileiro
organizado, com seus pontos positivos e negativos, os quais ainda hoje trazem
consequências substanciais no cotidiano dos servidores. A Constituição de 1934
estatuiu os “princípios do funcionalismo público" e trousse à baila pela primeira
vez, provimento de cargos por concurso público. As constituições seguintes pouco
ou nada inovaram sobre o tema. Predominou à época, o modelo burocrático,
normatizado, voltado a coibir as práticas patrimonialistas até então predominantes no
trato da “coisa pública”. Deixaram ao largo, todavia, práticas e pressupostos mais
modernos, assim como a administração por objetivos, percepção de valores
motivacionais por trás de funções otimizadas, hierarquia de necessidades humanas,
foco nos resultados, entre outros. Não obstante, na época, já surgia a ideia para a
criação de um sistema de mérito funcional voltado ao fortalecimento de uma
burocracia estatal operativa e adequada aos desafios de uma crescente demanda
por serviços públicos eficientes de melhor qualidade e maior quantidade.
Ainda após a Segunda Grande Guerra, quando modelos de produtividade e
qualidade foram amplamente divulgados e aplicados em grande parte do mundo,
principalmente no que tange a aspectos de gestão de recursos humanos, no Brasil,
os avanços foram limitados, visto que existia uma necessidade de se desenvolver
uma cultura “meritocrática” aplicável.
Somente a partir da década de 70, quando se inicia uma crise do Estado, o
ideário em prol da entrada da administração pública em um mundo de parâmetros
modernizantes principiou a surgir de forma embrionária, desenvolvendo-se, no
entanto, um pouco mais, nas décadas seguintes, ainda que de forma precária.
 41

Com o advento da Constituição Federal de 88, inspirada à luz da justiça social,

se, por um lado, ampliou os direitos e garantias dos servidores públicos, por outro,
inflexibilizou ainda mais o serviço público em geral, comprometendo o que restava de
discricionário no que tange à gestão de pessoas. Representou, nesse ponto, o ápice
do "isonomismo", antítese de sistemas de mérito racionais, objetivos e de uso
corrente e bem sucedido em todo o mundo, desde antes do início da Era Cristã. O
trabalho de criação e sua consequente aplicação de sistemas meritocráticos no
serviço público nacional tornaram-se, então, mais complexo. Pode-se afirmar, sem
medo de errar, que ocorreu um retrocesso na caça de soluções para a demanda da
justiça funcional, aqui vista como um procura constante pela contrapartida por
serviços prestados e o desejado comprometimento, no âmbito dos servidores
públicos.
Nos anos 1990, buscou-se, geralmente, maior eficiência administrativa no
serviço público, dentro de um espectro que incorporava uma maior preocupação com
os clientes (cidadãos), com as relações de custo-benefício, o controle por resultados
e a valorização dos ativos funcionais.
Porém, ainda nesta primeira década do século XXI, a cultura burocrática
tradicional do serviço público brasileiro ainda está presente, com suas características
de pouco dinamismo, centralismo e lentidão. Metas relacionadas como atendimento
eficiente e eficaz às missões das organizações, satisfação da clientela interna e
externa e estímulo a inovações cotidianas não são ainda predominantes no serviço
público brasileiro. É um universo de crescente demanda, cobrança e transparência,
os planos meritocráticos voltados à divulgação, no âmbito do serviço público
brasileiro, do conceito de que produzir mais e melhor é o ideário nacional, é uma das
soluções modernizadoras para transformar efetivamente o serviço público.
Para expandir a clareza da Meritocracia, destaca-se que o sistema de méritos
representa um conjunto de métodos que inclui julgamentos objetivos com base em
indicadores pré-selecionados e que leve a uma percepção individualizada ou coletiva
de valor meritocrático, a qual propiciará condições para uma distribuição de
benefícios preconcebidos para toda a sociedade. Tais sistemas, comuns em vários
países considerados modernos, inclusive em poucos segmentos do Brasil, são
estruturados com o objetivo de motivar servidores e fazer-lhes justiça, gerando
consequentemente aumentos dos níveis de produtividade e de satisfação.
 42

O trabalho de edificação de sistemas de mérito vai exigir esforços

direcionados e determinados, sobremaneira diante de alguns óbices, entre eles:
reminiscência cultural administrativa brasileira, na qual as avaliações de
desempenho podem ser usadas como instrumento punitivo, e não como elemento de
motivação dos servidores; processos de ascensão funcional pouco definidos,
restritivos ou quase sempre inexistentes, de flexibilidade técnica limitada e, não muito
raro, não baseados em alicerces prováveis de mérito; todas as situações existentes,
destaca-se a falta de compromisso dos administradores públicos, na qualidade de
avaliadores, em relação à correta administração de sistemas de mérito, sobretudo
pela prevalência da famosa “ideologia da cordialidade” 10
Extraem-se diversas necessidades relacionadas com a formulação e
identificação de indicadores objetivos de mérito funcional. Atualmente, as avaliações
estão intimamente relacionadas com conceitos genéricos de responsabilidade,
assiduidade, pontualidade, quando o desenvolvimento das organizações já
pressupõe a obrigatoriedade de visualização de aspectos como, por exemplo,
capacidade de produzir integração, visão holística de futuro, postura pessoal contra a
burocratização, capacidade de inovar, disposição e habilidade para transformar
conhecimento em valor, em especial, aptidão para o trabalho em equipe.
Romper o paradigma “de perda” de ambientes funcionais “harmônicos”, os
quais são conservados função de um pacto da mediocridade, que se apresenta,
quando servidores públicos simulam que trabalham e se dedicam; chefes que
aparentam que administram tecnicamente e eficiente em termos do exercício da
função controle e todos enganam que se importam, como prioridade, com os demais
servidores e com o público que necessita de seus serviços.
Em termos práticos, resultados a serem obtidos a partir da implantação de
sistemas de mérito em repartições públicas sobressaem a modernização da
dinâmica de gerenciamento de pessoas, as “cobranças” gerenciais por melhor
desempenho passam a integrar todos os servidores, independente de serem chefes,
por consequência o surgimentos de iniciativas individuais (auto-aperfeiçoamento) ou

10 Ideário brasileiro que associa uma necessidade de demonstração de cordialidade com o

colega próximo, em situações que exigiriam posturas mais corretivas (pró-ativas) no âmbito das
relações entre chefes e subordinados no serviço público brasileiro;
 43

grupal, tornando a administração com prevalência numa gestão participativa que se

traduzirá em metas significativas para a missão do Estado.
A implementação de sistemas de mérito nas repartições públicas, por suas
diversas características intrínsecas, propicia efeitos muito positivos e significativos
para os órgãos públicos, seus recursos humanos e o público envolvido, assim como
estabelece uma base para se consolidar uma cultura organizacional eficiente, desta
feita baseada no mérito pessoal e coletivo, se apresentando com uma feição
harmônica com os destinos desejados para a administração pública brasileira.
Deve-se considerar que sistemas de mérito concebem instrumentos gerenciais
preciosos de manutenção dos interesses da organização e de seus servidores
públicos, os quais estão sempre em busca de resultados organizacionais para a
sociedade.
Considerado por muitos filósofos como motivo maior de nossa existência, o
“bem comum”, a organização que conduzir suas ações nesse caminho estará
sempre mais próxima do sucesso, quando são implantados institucionalmente
sistemas de mérito competentes que propiciem suprimir e diminuir as injustiças
funcionais através da valorização dos esforços dos serventuários.
 44

5 CONCLUSÃO

Face às considerações expostas, que apenas superficialmente buscaram

identificar algumas problemáticas relacionadas com a corrupção e a ausência de
meritocracia no serviço público brasileiro, o autor entende que seria de todo
convincente se viéssemos a aduzir ao presente trabalho as seguintes conclusões.
A problemática da corrupção envolvendo servidores públicos gravita
basicamente ao redor da deficiente política de nomeações para chefias de pessoas
não afetas aos princípios da administração pública, seja de forma omissiva ou
comissiva, uma incipiente política de utilização do poder discricionário de maneira
imprópria.
O desrespeito ao princípio constitucional da eficiência e a supervalorização de
normas administrativas ineficientes e de procedimentos administrativos, que
concorrem para agravar e propiciar a problemática da corrupção praticada por
servidores públicos no Brasil. Outrossim, podemos afirmar que são ineficientes os
instrumentos colocados pelo Estado Brasileiro à disposição dos seus cidadãos para
o controle dos abusos cometidos com a sua liberdade e os seus direitos individuais.
A formação autoritária do Estado Brasileiro e a falta de soluções políticas para
contornar as deficiências da máquina administrativa insurgem como bloqueios ao
equacionamento de uma ética nacional, impondo uma reforma estrutural do aparelho
institucional brasileiro, em especial a gestão de pessoas, de forma que a que do
mesmo seja suprimida a alusão às quaisquer desvios de comportamentos por parte
de servidores, cuja viabilização dar-se-á com a construção de um ambiente
meritocrático eficiente e justo. Impõe-se, igualmente, que, no Brasil, se discuta com
maior seriedade de propósitos, os contornos precisos da eficácia e do alcance de um
serviço público de excelência, isto da mesma forma que urge que os entes
federados, mormente os estados-membros e municípios, venham incorporar ao seu
texto de normas jurídicas vinculadas à gestão de pessoas, dispositivos mais
eficientes para a promoção e nomeação de cargos de chefia nas instituições
públicas.
A Meritocracia está intimamente relacionada com o recente princípio
constitucional da impessoalidade, norteador da própria Administração Pública.
Discorrer acerca desse princípio não é tarefa fácil para quem tenciona mencionar o
 45

tema nesta conclusão de modo objetivo, porém não substancioso. Concebe a

impessoalidade na acepção de neutralidade do titular do poder e de objetividade no
exercer do Poder Público, ambos por sua vez, reflexo do Estado impessoal, regido
por leis impessoais e por uma organização administrativa isenta e burocratizada. São
inegáveis as vantagens da impessoalidade para a vida da sociedade, em virtude do
seu caráter objetivo aplicado a todos os ramos do conhecimento. Não obstante, por
outro lado, pode a excessiva impessoalidade expor consequências negativas da
neutralidade sem temperanças, concomitantemente com a caracterização de
condição de eficiência do funcionamento da Administração, pode a impessoalidade
ser, também, causa de deficiência do serviço público, na medida em que ocasione o
trabalho anônimo, mecânico, sem responsáveis, ineficiente e ineficaz. Porém, o
autor quer associar este princípio constitucional como elemento imperativo para a
adoção da meritocracia no serviço público do Brasil, pois conduz aos principio da
igualdade e da proporcionalidade, um critério uniforme para se atingir o interesse
público.
As avaliações de desempenho em sua maioria são extremamente subjetivas e
ineficazes, seja na concessão de promoções relacionadas a cargos de confiança,
como chefias, já que essas se dão em resultado de relações pessoais, influência
política, ou ainda, antiguidade, que fica evidente, não mensura o mérito de ninguém.
Ainda, não se pode negar que é de extrema importância o recrutamento de
servidores públicos realmente vocacionados. Isso porque, o servidor público, além de
possuir uma capacidade intelectual, ser conhecedor das leis e normas, deve
também, principalmente, possuir qualidades morais, discernimento, amadurecimento,
e outras que precisam ser acrescidas ao seu conhecimento intelectivo. Como o
estado delega funções a pessoas imaturas, despreparadas, sem dimensão da
sociedade, sem ética, desonestas, ou, simplesmente sem vocação para o serviço
público? Somente por meio de um sistema de nomeações de chefias por critérios
objetivos de mérito poderemos extirpar a corrupção do seio da nossa sociedade.
 ANEXO A

RELATÓRIO DA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO DE

ACOMPANHAMENTO DAS PUNIÇÕES EXPULSIVAS APLICADAS A
SERVIDORES ESTATUTÁRIOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL
Fonte: Controladoria-Geral da União
 ANEXO B

RELATÓRIO DA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO DE SERVIDORES ESTATUTÁRIOS ATIVOS E QUANTIDADE DE

SERVIDORES EXPULSOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

Fonte: Controladoria-Geral da União

 REFERÊNCIAS

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corrupção. In: Novos Estudos. São Paulo: CEBRAP, n. 73, nov/2005, pp. 33-37.
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UFMG, 2008. 602p.

BOBBIO, Noberto. Dicionário de Política. 13ª Ed. Brasília: UNB, 2007, 1318p.

BARATA, José Reis. Funcionalismo público: óbice ou fator positivo para a

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Guerra, 1989. 95 p.

BARBOSA, Rui. Obras Completas. Senado Federal, Rio de Janeiro. v. 41, t. 3,

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BRASIL. Código Penal Brasileiro. Decreto-Lei nº 2.848, de 07 de dezembro de 1.940,

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BRASIL. COMISSÃO DE ÉTICA PÚBLICA. Desvios éticos: risco institucional. 177

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BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.

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BRASIL. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Manual de Processo

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BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o regime

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BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre as sanções

aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de
mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou
fundacional e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, Distrito
Federal, 03 jun. 1992. Seção 1.
COSTA, José Armando da. Teoria e prática do processo administrativo
disciplinar. Brasília, Distrito Federal: Brasília Jurídica, 1996. 507p.

DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário Jurídico, Vol. II, Rio de Janeiro: Ed. Forense,
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13ª ed. Atlas. São Paulo.
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FERREIRA, Fernando César Pereira. Evolução da Gestão Correicional na Polícia

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