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TEMA DA INSERÇÃO BRASILEIRA NO mundo tem sido um assunto
exaustivamente debatido no país há muitas décadas. Em uma coletânea que um dos
organizadores deste livro ajudou a editar há alguns anos, o autor de um dos capítulos,
responsável pela análise das relações internacionais do país, referiu-se ao Brasil como um
"gigante medroso". Considerações relativas à diplomacia associada à coordenação de uma
obra escrita a várias mãos, com a conseqüente necessidade de conciliar posições entre os
diversos capítulos, levaram, como costuma acontecer nesses casos, a "suavizar" o texto
final, e a expressão acabou sendo cuidadosamente cortada na versão que se tornou pública.
Embora certamente não seja "politicamente correta", porém, a expressão traduz em parte o
que se poderia denominar como a "opinião média nacional" sobre a relação entre o Brasil e
a comunidade das nações.

No ritual da passagem da infância para a vida adulta, no universo masculino, em algum


momento da adolescência, diz-se que o antigo menino a caminho de se tornar uma pessoa
imbuída de maiores responsabilidades passa a "usar calça comprida", em substituição aos
bermudões da primeira adolescência. O Brasil, nesse sentido, é um país que parece, por
vezes, hesitar em assumir sua condição de adulto e "vestir calça comprida" no cenário
internacional. Quer ser uma economia avançada, mas não gosta de abandonar certas práticas
próprias de quem ainda não se graduou como país maduro. Quer se colocar como potência
emergente, sem assumir alguns dos compromissos que isso implica. Vangloria-se de certos
avanços ligados à estabilização e ao fato de estar se tornando um país "normal" depois de
décadas de confusão macroeconômica, mas, nas negociações internacionais, usa argumentos
próprios de um país frágil e indefeso. Aspira a ser reconhecido pelos outros como um líder,
mas freqüentemente se nega a arcar com os custos disso. É muito eficiente na defesa dos seus
interesses, mas pouco preciso quando se trata de definir "o que é que o Brasil quer".
Pretende que o resto do mundo se abra para os seus produtos, mas gosta de protecionismo.
Almeja, enfim, os bônus de ser grande, sem os ônus que isso gera. Talvez a qualificação de
"medroso" seja algo forte, mas certamente o país merece o qualificativo de ser um "gigante
hesitante". O que o Brasil quer ser na vida, afinal?

Vinte e três anos após o fim do governo militar em 1985; vinte anos depois da
"Constituição de 1988"; quatorze anos após a estabilização de 1994; nove anos após a
adoção do câmbio flutuante de 1999; e cinco anos após uma das mudanças políticas mais
importantes da História da República, com a ascensão de um partido de esquerda ao Poder
em 2003, está na hora de começar a responder a essa questão.

Mal comparando, sem ser um gigante, e tendo uma população muito menor que a nossa,
mas sendo, na época, um país de renda média então recentemente redemocratizado, a
Espanha de Adolfo Suárez e Felipe González soube, nos anos 1980, fazer as escolhas certas
diante de desafios que se assemelham àqueles colocados hoje para o Brasil. Defrontados
com o dilema de se integrar ao mundo através da incorporação à "locomotiva" da então
comunidade européia, os espanhóis, vivendo a dualidade entre uma Espanha moderna e outra
apegada ao passado, fizeram uma opção clara pela modernidade. Na ocasião, eles souberam
resistir à tentação de voltar atrás diante das primeiras dificuldades. Reconheceram o que
significava integrar um mercado comum com sócios fortes e plenamente desenvolvidos como
a Alemanha ou a Inglaterra; assumiram os ônus que isso representava; ajustaram-se a essa
realidade; mudaram a forma de ver instituições como a então poderosa OTAN (Organização
do Tratado do Atlântico Norte) etc. Hoje, em torno de um quarto de século depois daquelas
escolhas, a economia espanhola é uma das mais vibrantes da Europa; o desemprego é muito
menor que no passado; e as empresas líderes espanholas são verdadeiros show cases de
sucesso empresarial global em áreas como a hotelaria, telefonia e mesmo construção de
estradas.

O Brasil, sem dúvida, deu passos importantes no sentido de se tornar um país mais
moderno. A estabilização foi um passo decisivo desse processo. Antes disso, já tinha
deixado de ser um dos países mais fechados do mundo, com a abertura econômica de 1990.
O começo de ordenamento das até então caóticas finanças públicas foi também um marco
importante na tarefa de passar a ser um país mais respeitado no universo das nações.

Não seria exagerado afirmar que o ingresso da política econômica brasileira em uma fase
de amadurecimento, com a construção institucional do conheci do "tripé" formado pelo
regime de metas de inflação, a responsabilidade fiscal e o câmbio flutuante -
independentemente de suas falhas e inadequações temporárias -, proporcionou um fenômeno
que talvez um dia venha a ser classificado como uma verdadeira "quebra estrutural" na
atitude dos agentes econômicos em relação às suas decisões pessoais e empresariais. A
produtividade tem crescido gradualmente. Essas melhoras nem sempre são perceptíveis no
momento em que ocorrem, mas apenas tempos depois. Elas resultam de um processo
cumulativo de avanços que, paradoxalmente, convivem com profundas ineficiências,
decorrentes da histórica falta de senso de urgência típica de países emergentes com
trajetórias políticas complexas. Muitas das transformações que se observam cotidianamente
na economia brasileira são caudatárias de um amadurecimento macroeconômico e
institucional, em um país que, embora aos tropeços e de forma algo desorganizada, construiu
um padrão de desenvolvimento que o coloca entre as 10 economias mais fortes do mundo. À
luz dos dados mais recentes, é um erro insistir na tese de que o país aproveitou pouco a fase
em que a economia mundial cresceu acima da sua média histórica. É importante reconhecer
que a construção institucional à qual o país tem se dedicado já resulta em desdobramentos
positivos, que ajudam a explicar avanços da produtividade que justificam parte do aumento
recente das estimativas de evolução do PIB potencial do país.

A incorporação ao mercado mundial de - literalmente - centenas de milhões de pessoas


ávidas por melhorar seu padrão de vida, no processo de crescimento dos novos gigantes
asiáticos - China e Índia -, tem representado uma mudança que vem tendo e deverá ter ainda,
por bastante tempo, um impacto muito favorável sobre a economia brasileira. A dinâmica da
urbanização acelerada de grandes regiões da Ásia esteve associada à elevação da renda per
capita generalizada dos países emergentes nos últimos anos. O capitalismo dinâmico migra
atualmente da América do Norte e da Europa para a Ásia e para os países em
desenvolvimento. Até 2015, a soma das economias emergentes deverá ultrapassar o peso
dos países desenvolvidos no PIB mundial.

A globalização, vista freqüentemente como uma ameaça no debate existente no país acerca
da inserção no mundo, se constituiria, assim, na verdade, em um poderoso instrumento de
alavancagem do nosso desenvolvimento. Como expressava recentemente um empresário que
acompanha o tema de perto, "imaginem o que vai acontecer com as exportações brasileiras
de frango ou de presunto industrializado, no dia em que os habitantes das áreas rurais da
Índia passarem a adquirir uma geladeira".

Nas atuais circunstâncias, abre-se uma perspectiva de pelo menos uma década, para que
países no estágio de desenvolvimento como o brasileiro dêem um salto de qualidade e
ganhem o estatuto de um país maduro. Por uma combinação feliz de circunstâncias, um
conjunto de fenômenos verificados na economia internacional nos últimos anos beneficiou o
país, cabendo esperar que muitos deles continuem vigentes ainda por um bom número de
anos.

A emergência de China e Índia como "sorvedores" de matérias-primas em que, por acaso,


o Brasil se destaca gerou uma pressão de alta expressiva sobre o preço das commodities. O
boom da economia internacional permitiu uma forte expansão do comércio mundial, e o
Brasil colheu um enorme proveito disso. A combinação de riscos geopolíticos e preços do
petróleo em alta aguçou a procura por fontes alternativas de energia, exatamente quando o
país começava a desenvolver com maior intensidade a utilização do biocombustível. E,
como se não bastasse, a descoberta de reservas expressivas de petróleo e gás acabou por
descortinar um horizonte que se afigura como bastante promissor. O desafio que se tem pela
frente é como proceder da melhor forma para que, nos próximos 10 a 15 anos, o país dê um
verdadeiro salto à frente, de modo a que o Brasil de 2020 guarde poucas semelhanças, do
ponto de vista econômico e social, com a economia e o país do começo da década.

O Brasil pode ir muito além do mero avanço incremental. Há muito chão pela frente até
que a economia brasileira possa tirar proveito pleno de todas as potencialidades de que
dispõe e reduzir os custos de transação que limitam o seu crescimento. As agendas
inconclusas requerem uma certa radicalidade, em um país que não deve perder as
oportunidades que surgem em determinados momentos da História, como o que atualmente
estamos vivendo. É importante não desperdiçar a chance que o comportamento da economia
mundial oferece aos países emergentes, agora com agendas inéditas e promissoras. Um dos
maiores desafios intelectuais nesse cenário é o de reconhecer os espaços que se abrem para
o país explorar na próxima década, uma vez conquistado um piso sólido de estabilidade
econômica e consolidação da democracia.

Neste livro, nossa opção foi evitar refazer e remodelar o debate travado durante décadas
entre economistas de diferentes escolas de pensamento e com diversas divergências acerca
do grau de intervenção do Estado na economia e sobre o tipo de inserção internacional
recomendada. Isso nos faria perder muito tempo em torno de temas que já foram pacificados
pelo tempo. O livro baseia-se na firme convicção dos organizadores de que o Brasil deve se
assumir como uma economia capitalista, plenamente inserida no contexto da econo mia
mundial. A economia brasileira já é uma das mais internacionalizadas do mundo em vários
planos. Falta apenas que o Brasil assuma a atitude de um jogador ativo no xadrez mundial.
Temos uma oportunidade rara de ver no momento atual um conjunto de elementos favoráveis
a que a economia brasileira possa dar um salto de qualidade nos próximos anos.

Há duas opções. A primeira é, simplesmente, continuar apostando na dimensão cumulativa


dos avanços econômicos e institucionais verificados nos últimos 15 anos, em tensa
coexistência com as ineficiências de difícil superação até hoje. Ou seja, reconhecer as
transformações estruturais, positivas em termos líquidos, apesar dos óbvios problemas
remanescentes, e apenas conservar o rumo. A segunda opção, que nos parece mais atraente, é
forjar a construção de um cenário que os economistas qualificam de catchingup, ainda que
percebendo as especificidades do país e sem tentar necessariamente copiar outras
experiências de economistas consideradas como casos de sucesso.

Em outras palavras, o país pode ir muito além do mero avanço cumulativo. Embora os
impasses que surgem no caminho façam da alternativa menos ambiciosa uma opção
tentadora, ela representaria um verdadeiro desperdício, diante das oportunidades inéditas
surgidas nos últimos anos. O que preocupa é que bons momentos podem ser maus
conselheiros, porque inibem grandes transformações. Esperemos que essa lógica nem
sempre prevaleça.

Este livro tem a intenção explícita de ser, de certa forma, uma espécie de "pontapé inicial"
do debate que provavelmente irá se intensificar nos próximos anos, acerca de que caminhos
o país deveria trilhar. Quais cartas o Brasil deve jogar? Como ele deve se posicionar no
tabuleiro das grandes negociações internacionais? Que política econômica deve marcar essa
estratégia? São algumas das questões que este livro procura responder.

O livro, nesse sentido, é um projeto. O leitor deve encará-lo como uma espécie de
"roteiro", visando discutir a inserção do Brasil no mundo. Na primeira parte, de apenas dois
capítulos, é feita uma reflexão geral sobre esse tema, a caminho da próxima década. Na
segunda, composta de quatro capítulos, faz-se uma discussão acerca das questões comerciais
e dos assuntos ligados à produtividade. Na terceira, os últimos cinco capítulos discutem
questões de política econômica cruciais para a reflexão sobre as opções nacionais.

Os organizadores compartilham da idéia de que os problemas que entravam o maior


desenvolvimento do país estão ligados não a que a taxa de câmbio esteja supostamente "x ou
y por cento" apreciada em relação a um termômetro de "taxa de câmbio de equilíbrio", e sim
ao fato de que há ainda um longo caminho a percorrer em matéria de avanços ligados ao
aumento da produtividade; à melhora da educação no país; à elevação da taxa de
investimento; e à necessidade de utilizar o gasto público de forma mais eficiente. Nosso
entendimento é que o fato de o Brasil ser um país onde a soma dos três níveis de Governo
exibe um gasto primário da ordem de 10% do PIB maior que o do começo dos anos 1990, ao
mesmo tempo que, de um modo geral, tem se investido menos que naquela época, é mais
crítico do que o suposto "atraso" cambial de 10% ou 15% em relação a um parâmetro de
taxa de câmbio de "equilíbrio", definido com elevada dose de arbitrariedade.

Em nossa opinião, o Brasil encontra-se em uma espécie de "encruzilhada", que combina


elementos de uma economia moderna com outros relativamente arcaicos. Histórias de
sucesso e de fracassos convivem no mesmo espaço geográfico. Temos empresas que
competem em condições de igualdade com as melhores do mundo, coexistindo com sinais
claros de ineficiência em diversas áreas do país. Para dentro dos portões das fábricas, uma
melhora contínua de eficiência e produtividade. Para fora dos mesmos portões, custos de
transação inaceitáveis para qualquer economia que pretenda ser moderna no século XXI. Há
indivíduos que se adaptaram plenamente aos ditames da globalização, ao mesmo tempo que
uma parte da população parece viver nos anos 1950. Temos uma dívida pública declinante,
mas com um padrão de gasto que deixa a desejar. 0 novo e o velho, enfim, convivem lado a
lado.

Julgamos que o Brasil tem de "dobrar a aposta" na integração com a economia mundial. O
livro trata, portanto, das opções e escolhas associadas a isso e é uma tentativa de convencer
o leitor de que o Brasil é um "case" intermediário de sucesso capitalista, que fez avanços
importantes nas últimas duas décadas e está em condições de encarar a "maioridade" no
mundo dos próximos 20 anos. Ele se divide em três partes. Na primeira, no primeiro
capítulo, Fernando Henrique Cardoso faz uma reflexão geral sobre a inserção do Brasil no
mundo. O autor faz um instigante passeio pela história da globalização e seus efeitos sobre o
Brasil, desde o começo do próprio capitalismo até a recente internacionalização de algumas
empresas brasileiras de ponta. Sua conclusão é de que o país passou razoavelmente bem
pelo teste da adaptação às regras da dura competição global. Na seqüência, Luciano
Coutinho, Célio Hiratuka e Rodrigo Sabatini tratam da internacionalização das empresas
brasileiras, como um fenômeno emblemático do amadurecimento empresarial e
macroeconômico brasileiro, e colocam a questão como um dos elementos mais importantes
da inserção do país na economia mundial.

A segunda parte do livro discute questões ligadas ao comércio exterior e à produtividade.


Regis Bonelli e Armando Castelar Pinheiro, numa análise retrospectiva, concluem que
poucos processos de reforma do Estado foram tão bem-sucedidos no Brasil quanto a
liberalização comercial, embora registrando que ela ainda se encontra em estado
incompleto. Claudio Haddad faz uma defesa firme de uma nova rodada de abertura
comercial. Paulo Mansur Levy, Marcelo José Braga Nonnenberg e Katarina Pereira da Costa
mostram que características tiveram os intensos processos de modernização pelos quais
passaram as economias da China e da índia nas últimas duas a três décadas e que caminhos
podem ser apontados para o Brasil. Por sua vez, Carlos Eduardo Soares Gonçalves aponta o
papel que as diferenças de produtividade têm para explicar a heterogeneidade da renda por
habitante entre os países. O denominador comum desse conjunto de artigos é a defesa da
internacionalização da economia brasileira e o reconhecimento dos autores da importância
do comércio exterior como elemento favorável ao desenvolvimento, associado à influência
da produtividade sobre o dinamismo da economia.

A terceira parte trata de questões de política econômica e crescimento e inclui cinco


artigos. Octavio de Barros e Fabio Giambiagi, na qualidade de organizadores, abrem essa
parte desenvolvendo a idéia de que o Brasil foi beneficiado nos últimos anos por um
conjunto excepcional de fatores positivos do setor externo e que agora deve se dedicar a
assentar as bases para um crescimento duradouro, aproveitando a chance de que muitos
desses fatores perdurem ainda por um longo período, mas sabendo que algum dia irão se
esgotar. Affonso Celso Pastore, Maria Cristina Pinotti e Leonardo Porto de Almeida
argumentam ser um equívoco a idéia de que a melhor forma de os países crescerem é ter uma
taxa de câmbio muito desvalorizada. Octavio de Barros e Robson Rodrigues Pereira refutam
enfaticamente a existência de um processo de desindustrialização no país e apontam para
diversos sinais de ocorrência de uma importante reestruturação industrial, associada ao
amadurecimento da economia brasileira. Marcos Jank, Sidney Nakahodo, Roberto Iglesias e
Marcelo Moreira mostram que, em que pesem as oscilações da taxa de câmbio real, a
estrutura do comércio exterior brasileiro não sofreu mudanças estruturais significativas nos
últimos anos. Finalmente, Fernando Ribeiro e Ricardo Markwald fazem uma cuidadosa
análise da evolução da balança comercial no regime de câmbio flutuante e concluem que, em
que pesem as evidências acerca da influência do câmbio na dinâmica da variável, fica claro,
pelos dados apresentados, que o Brasil tem promovido de forma bem-sucedida a
transformação e modernização de setores relevantes de sua estrutura produtiva. No seu
conjunto, os artigos mostram um país que conseguiu superar, de uma forma bastante mais
robusta do que por vezes se depreende da leitura dos jornais, os desafios impostos pela
apreciação real observada depois de 2002.

Embora os autores não tenham plena uniformidade de pensamento, todos eles comungam
do denominador comum da crença de que o país poderá ter chances muito claras de
aprofundar o seu amadurecimento nos próximos anos. É esta a mensagem que o livro procura
passar (ainda que existam nuances importantes entre as propostas): a de que o Brasil é um
país que pode dar certo, se avançar no caminho de novas reformas, cada vez mais integrado
à economia mundial e preservando o equilíbrio macroeconômico.

Este é um livro que se insere dentro daquilo que se poderia chamar genericamente de
"batalha das idéias". Ele forma parte do debate geral sobre o futuro do país e pretende
contribuir para isso com uma reflexão provocativa sobre a integração do Brasil ao mundo,
na direção contrária daqueles que são críticos da globalização.

As políticas adotadas pelos Governos em uma democracia são fruto das escolhas da
maioria e estas marcam o resultado de processos de decantação de idéias que vão sendo
moldadas ao longo dos anos. O Estado intervencionista dos anos 1950 a 1970 refletiu teses
muito em voga naquela época. Os anos 1980 foram de transição, sem mudanças importantes
de orientação em relação aos rumos anteriores, mas foi neles que amadureceram as idéias
que na década seguinte geraram as políticas de abertura e privatização. Por sua vez, as
políticas de bem-estar social intensificadas na década atual - especialmente no Governo
Lula - respondem ao que um amplo espectro da opinião pública identificava há tempo como
lacunas das políticas implementadas anteriormente. O que acontecerá na década de 2010
dependerá em parte dos termos do debate que irá se desenvolver nos próximos anos. Vamos,
então, ao bom debate.

Cabe, por último, uma menção especial ao apoio de Daniel Loureiro, que, com eficiência
e rapidez, nos ajudou a organizar parte dos gráficos e tabelas utilizados neste livro. Para ele,
fica aqui o registro do nosso agradecimento.
AFFONSO CELSO PASTORE. Bacharel em Economia (1961) e doutor em Economia
(1969) pela FEA/USP. Professor livre-docente (1973) e professor titular (1978) na
FEA/USP. Diretor da FEA/USP (1978). Secretário dos Negócios da Fazenda do Estado de
São Paulo (março/1979 a março/1983). Presidente do Banco Central do Brasil
(setembro/1983 a março/1985). Professor da EPGE/ FGV (desde 1999). Sócio fundador da
A.C.Pastore & Associados (desde 1993). Consultor associado da LatinSource (desde 1995).

ARMANDO CASTELAR PINHEIRO. Pesquisador do IPEA e professor do Instituto de


Economia da UFRJ. Ph.D. em Economia pela Universidade da Califórnia, Berkeley. Mestre
em Estatística (IMPA) e Administração de Empresas (COPPEAD). Seus livros mais recentes
são Rompendo o marasmo -A retomada do desenvolvimento no Brasil, publicado em 2006
pela Editora Campus, em co-autoria com Fabio Giambiagi; e Mercado de capitais e bancos
públicos, publicado em 2007 pela Editora Contra Capa, e do qual foi co-organizador junto
com Luiz Chrysóstomo de Oliveira Filho. É membro do Conselho Superior de Economia
(COSEC) da FIESP e articulista do jornal Valor Econômico. Foi chefe do Departamento
Econômico do BNDES de 1995 a 2002.

CARLOS EDUARDO SOARES GONÇALVES. Formado em Engenharia de Produção pela


Escola Politécnica de São Paulo, com doutorado em Economia na FEA/USP. Professor do
IBMEC entre 2001 e 2003. Desde 2004, é professor de Macroeconomia e Economia Política
da FEA/USP, onde também exerce o cargo de vice-coordenador da pós-graduação. Tem
trabalhos publicados em revistas internacionais como Journal of Developments Economics e
Journal of Money, Credit and Banking. É um dos autores do livro Economia sem Truques,
também publicado pela Editora Campus.

CÉLIO HIRATUKA (IE/UNICAMP, Brasil). Doutor em Economia (Universidade Estadual


de Campinas, UNICAMP). Professor do Instituto de Economia e pesquisador e atual
coordenador do Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT) da UNICAMP.
Possui várias publicações em revistas especializadas sobre comércio internacional,
investimento direto estrangeiro e economia industrial. Possui vários capítulos de livros
publicados sobre internacionalização produtiva e comércio internacional e empresas
transnacionais.

CLAUDIO L. S. HADDAD. Presidente do IBMEC São Paulo, da Veris Educacional S.A. e


do Instituto Futuro Brasil. Membro do Conselho do Grupo Abril, do Visiting Committee da
Harvard Business School e do Conselho do David Rockfeller Center da Harvard University
para o Brasil. Ex-diretor superintendente e ex-sócio do Banco Garantia. Ex-diretor do Banco
Central do Brasil. Ex-professor da Escola de Pós-Graduação em Economia (EPGE) da FGV.
Ph.D. em Economia pela Universidade de Chicago e engenheiro mecânico e industrial pelo
Instituto Militar de Engenharia.

FABIO GIAMBIAGI. Mestre pela UFRJ. Ex-professor da UFRJ e da PUC/RJ. Funcionário


do BNDES desde 1984. Ex-membro do staff do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) em Washington. Ex-assessor do Ministério de Planejamento. Coordenador do Grupo
de Acompanhamento Conjuntural do IPEA entre 2004 e 2007. Autor de diversos livros sobre
economia brasileira. Assina uma coluna mensal no jornal Valor. Atualmente ocupa o cargo
de chefe do Departamento de Risco de Mercado, no BNDES.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO. Presidente da República por dois mandatos


consecutivos (1995-2002). Sociólogo formado pela Universidade de São Paulo e ex-
professor universitário em São Paulo, Santiago do Chile, Stanford, Berkeley, Cambridge e
Paris. Ex-senador pelo Estado de São Paulo. Membro da Diretoria do Clube de Madri
(Madri), da Clinton Global Initiative (Nova York), do Inter-American Dialogue (Washington
DC), do World Resources Institute (Washington DC) e do Thomas J. Watson Institute for
International Studies da Universidade de Brown (Providence). Entre seus diversos livros,
encontram-se A arte da política: a história que vivi (2006) e Dependência e
desenvolvimento na América Latina (1969), este em co-autoria com Enzo Faletto.
Atualmente, preside o Instituto iFHC, em São Paulo.

FERNANDO JOSÉ DA S. P. RIBEIRO. Mestre em Economia pela PUC do Rio de Janeiro.


Economista-chefe da Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior (FUNCEX). Possui
diversos trabalhos publicados nas áreas de comércio exterior e economia internacional.
Ministrou diversos cursos de graduação e pós-graduação na PUC-RJ, no IBMEC-RJ e na
Fundação Dom Cabral (MG). Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA (licenciado).

KATARINA PEREIRA DA COSTA. Economista formada pela Universidade Estadual do Rio


de Janeiro. Atualmente, cursa o mestrado em Economia na Universidade Federal
Fluminense. Atua como Assistente de Pesquisa no IPEA, desde julho de 2006.

LEONARDO PORTO DE ALMEIDA. Graduação em Economia pela PUC-MG (1999).


Mestre em Teoria Econômica pela FEA/USP (2004). Doutorando em Teoria Econômica pela
FEA/USP. Economista do departamento econômico do Banco Bradesco (2002/2003).
Economista da A.C.Pastore & Associados (desde 2003).

LUCIANO COUTINHO. Doutor em Economia pela Universidade de Cornell (Estados


Unidos) e professor convidado da Universidade de Campinas (UNICAMP). Especialista em
Economia industrial e internacional. Organizador de diversos livros. Foi secretário-
executivo do Ministério de Ciência e Tecnologia entre 1985 e 1988. Em 1994, coordenou o
Estudo de Competitividade da Indústria Brasileira, que, partir do trabalho de quase uma
centena de especialistas, mapeou o setor industrial brasileiro na época. Foi professor
visitante nas Universidades de São Paulo, de Paris XIII, do Texas e do Instituto Ortega y
Gasset. Foi sócio da LCA Consultores, onde atuou como consultor em temas de defesa da
concorrência e comércio internacional. Atualmente, é presidente do BNDES.

MARCELO JOSÉ BRAGA NONNENBERG. Economista formado pela Faculdade de


Ciências Políticas e Econômicas do Rio de Janeiro (atual Universidade Candido Mendes),
em 1975, com grau de mestre em Ciências Econômicas, em 1982, pela Universidade de
Brasília e de doutor em Economia pela UFRJ, em 2001. É funcionário do IPEA desde 1975,
tendo trabalhado em diversos setores desse instituto e do Ministério do Planejamento. Desde
1990, é pesquisador do IPEA no Rio de Janeiro, com diversos traba lhos realizados na área
de Economia internacional, sobretudo comércio exterior, investimentos diretos e economia
da China, além de análise da conjuntura econômica.

MARCELO M. MOREIRA. Assistente de pesquisa do ICONE. Mestrando em Economia da


FEA-USP. Economista pela PUC-Rio (2005).

MARCOS S. JANK. Presidente da União da Indústria da Cana-de-Açúcar. Fundador e


Presidente do Instituto de Comércio e Negociações Internacionais-ICONE (2003-2007).
Livre-docente da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da USP (FEA).
Coordenador de pesquisa e pós-graduação do Instituto de Relações Internacionais da
Universidade de São Paulo (IRI-USP). Livre docente e doutor pela FEA. Especialista e
consultor da Divisão de Integração, Comércio e Assuntos Hemisféricos do BID (2001-
2002). Consultor e coordenador de projetos do Banco Mundial, BID, OCDE, FAO,
Fundação Hewlett, Agência Suíça para a Cooperação e o Desenvolvimento e outras
organizações. Assessor Especial do Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio (1999).

MARIA CRISTINA PINOTTI. Graduação em Administração Pública pela EAESP/FGV


(1976). Doutora em Economia pela FEA/USP (1989, com créditos e tese sem defesa
pública). Economista do Departamento Econômico do BIB/Unibanco (1976-1979).
Economista-chefe do departamento econômico da DIVESP (1979-1988). Economista e
consultora da Mendonça de Barros e Associados (1989-1994). Economista sênior,
consultora e sócia da A.C.Pastore & Associados (desde 1994).

OCTAVIO DE BARROS. Mestrado pela Universidade de Paris 1-Sorbonne e doutoramento


pela Universidade de Paris X. Ex-assessor do Ministério da Fazenda. Foi professor da
Universidade de Campinas, economista convidado do Banco Central do Brasil, consultor do
BNDES, vice-presidente e presidente do Conselho Regional de Economia de São Paulo,
visiting-fellow do Centro de Desenvolvimento da OCDE, diretor técnico da Sociedade
Brasileira de Estudos de Empresas Transnacionais (SOBEET), chefe de operações
financeiras internacionais da CESP. Foi também diretor de Economia da FEBRABAN. É
membro do Conselho Superior de Economia da FIESP. Atualmente é diretor de Pesquisas
Macroeconômicas do Banco Bradesco.

PAULO M. LEVY. Economista e pesquisador do IPEA. Professor de Desenvolvimento


Econômico na PUC-Rio. Entre 2003 e 2007, foi diretor de Estudos Macroeconômicos do
IPEA no Rio de Janeiro, e antes disso, entre 1995 e 2003, coordenador do Grupo de
Acompanhamento Conjuntural daquela instituição - responsável pela publicação dos boletins
trimestrais com análises e previsões para a economia brasileira. Obteve seu MA pela
Universidade da Califórnia, Berkeley (1992), e ocupou diversas posições no governo
federal entre 1985 e 1988.

REGIS BONELLI. Doutor em Economia pela Universidade da Califórnia-Berkeley e


bacharel em Engenharia pela PUC do Rio de Janeiro. Foi diretor executivo do BNDES,
diretor de Pesquisa do IPEA, diretor geral do IBGE, visiting research fellow do Centre for
Brazilian Studies e Senior Associate Member do St Antony's College, ambos da
Universidade de Oxford. Atualmente é sócio-diretor da ECOSTRAT Consultores.

RICARDO ANDRÉS MARKWALD. Bacharel pela Universidade Nacional de Buenos Aires


(1972) e mestre pela PUC-Rio (1981). Em 1980, ingressou ao IPEA, onde desempenhou a
função de pesquisador na área de Economia internacional, ocupando também os cargos de
coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural (1987-1990) e diretor adjunto de
pesquisa (1992-1993). Trabalhou no Departamento Econômico da CNI (1994-1995) como
adjunto de chefia. Desde 1996 ocupa o cargo de diretor Geral da Fundação Centro de
Estudos do Comércio Exterior (FUNCEX). É professor assistente (licenciado) da PUC-Rio
e autor de diversos artigos editados em revistas brasileiras e em livros publicados no Brasil
e no exterior.

ROBERTO IGLESIAS. Diretor do Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento


(CINDES). Professor agregado do Departamento de Economia da Pontifícia Universidade
Católica do Rio de Janeiro. Doutor em Economia pela Universidade de Oxford. Consultor
do Banco Mundial, OMS, CEPAL, PNUD, Agência Suíça para Cooperação e
Desenvolvimento e outras organizações. Secretário adjunto de Política Econômica do
Ministério da Fazenda (2002).
ROBSON RODRIGUES PEREIRA. Economista sênior do Banco Bradesco desde novembro
de 2004. Formado em Economia em 1999, pela Faculdade de Economia, Administração e
Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA-USP). Mestre em Economia pela mesma
FEA-USP, em 2005, com dissertação na área de política monetária, sob financiamento da
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP). Teve experiência como
professor assistente na FEA-USP e na Fundação Escola de Comércio Álvares Penteado
(Fecap). Atua como economista desde 1998, tendo trabalhado na MCM Consultores
Associados e no HSBC Asset Management.

RODRIGO SABATINI (IE/UNICAMP, Brasil) Economista, mestre e doutor em Economia


pelo Instituto de Economia (Universidade Estadual de Campinas, UNICAMP). Foi Visiting
Researcher no Center for Latin American Studies (University of California, Berkeley).
Desde 1996 é pesquisador no NEIT-IE-UNICAMP, onde desenvolve pesquisas sobre
empresas transnacionais, investimento direto estrangeiro, integração econômica, comércio
exterior e competitividade industrial. É também professor de Economia nas Faculdades de
Campinas (FACAMP).

SIDNEY N. NAKAHODO. Consultor do departamento de Finanças e Desenvolvimento do


Setor Privado do Banco Mundial, em Washington. Bolsista do Programa de Estudos
Avançados do Kiel Institute for the World Economy, na Alemanha (2006/07). Pesquisador
sênior do ICONE (2005/06). Summer assistant do Escritório de Avaliações do PNUD, em
Nova York (2004). Assistente de pesquisa do Instituto Fernand Braudel (2002/03). Mestre
em Relações Internacionais com especialização em política econômica e comércio
internacional pela Universidade de Columbia (2005) e engenheiro pela Escola Politécnica
da USP (1999).
ARAS VEZES TEMOS A OPORTUNIDADE de ler um diagnóstico tão preciso e
abrangente das transformações por que passa a economia brasileira, como o apresentado
nesta coletânea. O cenário global está mudando, e o Brasil não só é parte ativa da
globalização, como também - e principalmente - precisa extrair os dividendos do processo.
Entender as causas das transformações em curso e antecipar seus desdobramentos de longo
prazo é fundamental para que o país se beneficie da nova ordem mundial.

Não é de hoje que o mundo se globaliza, mas a tendência se acelerou a partir dos anos
1990, impulsionada pelas inovações em tecnologia da informação, comunicações e
transporte de massa, bem como pela derrubada de barreiras que protegiam as economias
locais da competição internacional. A integração da China, Índia e de outros países ao
processo produtivo global engendrou uma queda expressiva do custo de produção de bens
industrializados, graças à ampla oferta de mão-de-obra barata e a aumentos continuados de
produtividade. Junto com a maior independência e mandatos mais claros das autoridades
monetárias dos diversos países, a globalização exerceu papel marcante no longo ciclo de
crescimento com baixa inflação que a economia mundial experimentou até meados desta
década.

Há controvérsia sobre o possível esgotamento dessa tendência de queda dos custos


unitários de produção em algumas economias emergentes, particularmente na China, na
medida em que os ganhos salariais e as pressões de custos de insumos em alguns casos
passaram a anular os incrementos de produtividade. Se por um lado esse fenômeno não é tão
auspicioso do ponto de vista inflacionário, por outro lado pode ter efeitos muito favoráveis à
economia brasileira do ponto de vista de sua posição externa, bem como da geração de
renda e emprego. Os milhões de trabalhadores no mundo emergente que se integram ao
mercado de trabalho formal e que colhem ganhos de poder de compra buscam os benefícios
da sociedade de consumo de massa e represen tam fonte de demanda adicional por
alimentos, energia e matérias-primas brutas ou transformadas em bens de consumo, produtos
que o Brasil já oferece no comércio internacional e/ou cuja oferta pode aumentar. Nosso
potencial de aproveitar nossas vantagens naturais para aprofundar a inserção do Brasil na
economia global, bem como para avançar na nossa própria agenda de desenvolvimento e
inclusão social, não pode ser desperdiçado.

Existem várias falácias no centro do debate econômico no Brasil de hoje, que este Brasil
Globalizado trata de forma corajosa. Vivemos novos paradigmas no nosso comércio
exterior, na composição do nível de produto e nos fatores de estímulo ao investimento, fatos
que têm que ser agregados ao debate de forma consistente e objetiva.

Há alguns anos, participei de um fórum de discussão sobre economias emergentes,


juntamente com autoridades da China e da Índia. Durante o debate, o único outro brasileiro
presente na audiência indagou o que o Brasil deveria fazer para crescer às mesmas taxas da
China. As respostas passaram pela taxa de poupança chinesa de 48% do PIB e superior à
taxa de investimento de 42% do PIB (também extremamente elevada), pelas conseqüências
desses números para a manutenção de uma moeda subvalorizada, pelo tamanho da poupança
do governo (que permite um alto investimento em infra-estrutura, entre outros efeitos), pela
cobertura do sistema de seguridade social (substancialmente menos abrangente do que no
Brasil, por exemplo), por aspectos demográficos gerados pela política de uma família, um
filho, que assegura no presente uma alta taxa de população economicamente ativa, pela
migração de trabalhadores do campo para as cidades, entre outros fatores.

O comentário do patrício foi lembrar que tudo isso é muito difícil. Ao que concluiu com
uma pergunta: "A solução não seria o Banco Central baixar drasticamente os juros e,
portanto, tudo estaria resolvido?"

Um dos debatedores asiáticos presentes fez uma intervenção esclarecendo que a baixa
drástica e arbitrária de juros traria apenas inflação, o que desorganiza a economia, reduz a
produtividade, corrói o poder de compra dos trabalhadores, gera imprevisibilidade e
encurta os horizontes de planejamento, levando as empresas a demandar maiores taxas de
retorno sobre o investimento. Adicionei que a experiência brasileira comprova que uma
política consistente de estabilização diminui a surpresa inflacionária, comprimindo os
prêmios de risco e permitindo uma queda gradual das taxas de juros reais de mercado a
longo prazo, independentemente de flutuações con junturais devido a mudanças na aversão
internacional a risco, nas expectativas inflacionárias de curto prazo ou na instância de
política monetária.

Esse debate traz-me à memória parte de um romance histórico cuja essência é a seguinte:
uma comunidade relativamente primitiva enfrentou uma seca prolongada, causando uma
queda considerável da produtividade agrícola. As conseqüências eram graves, visto ser a
agricultura vital para a sua sobrevivência. Um grupo de estudos comissionado apresentou um
plano de irrigação, que consistia na canalização de um riacho perene que se encontrava em
altitude favorável à obra. A reação não tardou e foi agressiva. Obra absurda, cara,
demorada, teria que cruzar uma mata com focos de doenças, demandaria a ausência
prolongada de pais de família de seus lares, com conseqüências danosas para as outras
atividades da comunidade. A solução alternativa apresentada com grande pompa foi a
celebração de uma grande pajelança com danças, preces aos deuses pedindo chuva,
clemência para a boa gente e danação eterna para aqueles que propunham soluções penosas.
As conseqüências nessa história são previsíveis e conhecidas.

Em resumo, não há soluções fáceis, mágicas e sem custo para os desafios com que nos
defrontamos no Brasil. A abordagem racional, pragmática e realista é essencial para a
formulação de políticas econômicas bem-sucedidas. Nesse sentido, Brasil Globalizado é
uma contribuição de fundamental importância. A busca de melhores alternativas de política
econômica é suficientemente difícil e trabalhosa para prescindir de grande emoção e
preconceito ideológico. Quanto mais desapaixonado e objetivo o debate, maiores as chances
de encontrarmos soluções exitosas.

Voltando à China, que está no centro das atenções, existe uma experiência que também é
ilustrativa. Durante a Revolução Cultural, a chamada "Gangue dos Quatro" decidiu adotar
uma abordagem ideológica não só na economia, mas também na ciência de uma maneira
geral. Com isso, negou grande parte das descobertas científicas existentes e partiu para
refazer a ciência, baseado em pressupostos ideológicos. Os resultados são conhecidos e
desastrosos. A famosa declaração do Deng Xiaoping de que "não interessa a cor do gato,
desde que ele cace o rato" marcou uma inflexão fundamental na abordagem chinesa da
realidade, pois introduziu a visão pragmática e voltada à busca da eficiência e eficácia, em
vez da discussão apaixonada e ideológica.

Nesta coletânea, vários autores mostram que não há dúvida de que o Brasil se favorece do
contexto global e da estabilização doméstica conseguida nos últimos anos, mas que pode dar
seu grande salto de qualidade, caso a estabilização econômica seja mantida e consolidada, e
que os próximos desafios sejam enfrentados. É o momento para o estímulo à educação e à
produtividade, para o investimento em infra-estrutura, para a reforma tributária e a
eliminação da burocracia que trava o ambiente de negócios, além do avanço em outras
reformas microeconômicas. Somente enfrentando esses desafios, atenderemos ao anseio de
todos por crescimento sustentado e melhora das condições sociais.
Apresentação vii

Os autores xv

Prefácio xxi

PARTE 1

Um mundo surpreendente 3

Fernando Henrique Cardoso

O investimento direto no exterior como alavanca dinamizadora da economia brasileira 63

Luciano Coutinho / Célio Hiratuka / Rodrigo Sabatini

PARTE II

Abertura e crescimento económico no Brasil 89

Regis Bonelli / Armando Castelar Pinheiro

Em favor de uma maior abertura 125

Claudio L. S. Haddad
O desenvolvimento da China e da índia - lições e implicações para o Brasil 158

Paulo Mansur Levy / Marcelo José Braga Nonnenberg Katarina Pereira da Costa

Produtividade e instituições no Brasil e no mundo: ensinamentos teóricos e empíricos 197

Carlos Eduardo Soares Gonçalves

PARTE III

Inserção internacional e amadurecimento macroeconõmico: o desafio de transformar a


bonança externa em investimento para o futuro 227

Octavio de Barros / Fabio Giambiagi

Câmbio e crescimento: o que podemos aprender? 268

Affonso Celso Pastore / Maria Cristina Pinotti Leonardo Porto de Almeida

Desmistificando a tese da desindustrialização: reestruturação da indústria brasileira em uma


época de transformações globais 299

Octavio de Barros / Robson Rodrigues Pereira

Exportações: existe uma "doença brasileira"? 331

Marcos S. Jank / Sidney N. Nakahodo / Roberto Iglesias Marcelo M. Moreira


A balança comercial sob o regime de câmbio flutuante 353

Fernando J. Ribeiro / Ricardo Markwald


Fernando Henrique Cardoso

TABELA1.1Participação no PIB mundial (PPP) 30

Luciano Coutinho, Célio Hiratuka e Rodrigo Sabatini

GRÁFICO2.1Fluxo de IDE realizado pelos países em desenvolvimento. E m US$ bilhões e


% do total mundial, 1980-2006 72

GRÁFICO2.2Fusões e aquisições transfronteiras realizadas por empresas de países em


desenvolvimento. Em US$ bilhões e %, 1987-2006 73

GRÁFICO2.3Distribuição regional do estoque de IDE realizado dos países em


desenvolvimento. Em % do total, 1980-2006 73

GRÁFICO2.4Brasil: estoque de investimentos diretos no exterior e participação no total


mundial. Em US$ bilhões e %, 2001-2006 75

TABELA2.1Operações de fusões e aquisições por região/país do comprador. Em US$


bilhões 76

TABELA2.2Mundo e países selecionados: número de projetos de investimento no exterior,


acumulado 2002-2006 77

GRÁFICO2.5Endividamento total/geração de caixa (Ebtida) de empresas brasileiras. Em %,


1995 a 2006 79

GRÁFICO2.6Retorno sobre o patrimônio de empresas brasileiras. Em %, 1995 a 2006 79

Regis Bonelli e Armando Castelar Pinheiro

TABELA3.1Cronograma original de redução das tarifas de importação, 1990-95 (%) 98

TABELA3.2Estatísticas das tarifas nominais por setor, anos selecionados (%) 101

TABELA3.3Estatísticas descritivas - taxas de proteção efetiva por setores (%) 103


GRÁFICO3.1Indicadores da abertura comercial no Brasil - importações, exportações e
fluxos de comércio de bens em relação ao PIB, 1985-2006 (%) 104

GRÁFICO3.2Crescimento médio da produtividade setorial e tarifas nominais (%) 108

GRÁFICO3.3Crescimento médio da produtividade setorial e variação relativa na tarifa


efetiva (%) 108

GRÁFICO3.4Crescimento médio da produtividade setorial e variação absoluta na tarifa


efetiva (%) 109

TABELA3.4Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 110

TABELA3.5Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 110

TABELA3.6Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 111

TABELA3.7Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 112

TABELA3.8Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 112

TABELA3.9Penetração das importações e crescimento da produtividade (%) 113

GRÁFICO3.5Importações de bens e serviços não-fatores, 2005 (% do PIB) 115

GRÁFICO3.6Fluxo de comércio de bens e serviços não-fatores, 2005 (% do PIB) 115

Claudio L. S. Haddad

GRÁFICO4.1Importações/PIB(%) e relação de trocas (índice, 1915=100), 1915-2007 134

GRÁFICO4.2Importação de bens e serviços/ PIB (%) 139

TABELA4.1Evolução da produtividade total de fatores (PTF) no Brasil, 1950-2000 141

GRÁFICO4.3Tarifa média sobre importações não-ponderada (%) 144

GRÁFICO4.4Logistics Performance Index - Banco Mundial 146

TABELA4.2Comércio exterior brasileiro - principais parceiros, 2007 (valores em US$


milhões) 152

Paulo Mansur Levy, Marcelo José Braga Nonnenberg e Katarina Pereira da Costa
TABELA5.1China - taxas médias anuais de crescimento - 1980-2005 (% ao ano) 162

GRÁFICO5.1China-taxas de juros e inflação - 1987 a 2007 163

TABELA5.2China-PIB-composição pelas óticas setorial e da demanda (%) 164

TABELA5.3China-decomposição do crescimento - taxas médias anuais de crescimento (%


a.a.) 165

GRÁFICO5.2Gastos com P&D como % do PIB - países selecionados 169

TABELA5.4India-taxas médias anuais de crescimento - 1980-2005 (% ao ano) 171

TABELA5.5India-taxas médias anuais de crescimento - 1961 - 2005 172

TABELA5.6India-PIB-composição pelas óticas setorial e da demanda (%) 172

TABELA5.7Índia-decomposição do crescimento - taxas médias anuais de crescimento (%


a.a.) 175

GRÁFICO5.3China: saldo comercial dos setores industriais por intensidade tecnológica em


US$ mil 180

GRÁFICO5.4Índia: saldo comercial dos setores industriais por intensidade tecnológica em


US$ mil 181

TABELA5.8Brasil-China: comércio exterior (em milhões US$ FOB) 182

GRÁFICO5.5Exportações da China para o Brasil - preço e quantum 183

GRÁFICO5.6Exportações do Brasil para a China - preço e quantum 184

GRÁFICO5.7Brasil-China: termos de troca 184

TABELA5.9China: distribuição do valor da produção industrial por tipo de empresa - em %


- anos selecionados 188

Carlos Eduardo Soares Gonçalves

TABELA6.1Taxas de crescimento do PIB e da PTF 200

GRÁFICO6.1PIB per capita PPP - países selecionados (2004) 202


GRÁFICOS 6.2A

e6.2BPTF ou capital? 206

GRÁFICO6.3Instituições e nível da PTF 209

GRÁFICO6.4Instituições capitalistas versus socialistas - o caso coreano 211

TABELA6.2Sistemas eleitorais e situação fiscal 221

Octavio de Barros e Fabio Giambiagi

GRÁFICO7.1Ciclos de crescimento do PIB brasileiro: média de meses de duração (% em


relação ao mesmo período do ano anterior - 1981 - 2007) 230

GRÁFICO7.2Comparação internacional de juros reais ex-post- % ao ano em 2007 231

GRÁFICO7.3Contribuição para o crescimento mundial e participação da China no PIB


mundial - 1980 - 2007 234

GRÁFICO7.4Participação de países emergentes na pauta de exportação brasileira - média


móvel de 12 meses - 1989 - 2007 235

GRÁFICO7.5Evolução da participação de commodities e quase-commodities na pauta de


exportação brasileira - média móvel de 12 meses - 2000 - 2008 235

GRÁFICO7.6Mudanças de preços relativas a favor de commodities. Relação entre preços


ao produtor de materiais básicos e preços ao produtor de manufaturados nos
Estados Unidos - 1998 - 2008 241

GRÁFICO7.7Índice de preços de commodities agrícolas (grãos) - 1980 - 2008 241

GRÁFICO7.8Índice de preços de commodities metálicas - 1980 - 2008 242

GRÁFICO7.9Volatilidade do crescimento do PIB brasileiro - 1994 - 2007 246

GRÁFICO7.10Relação importação/PIB de países selecionados - 2006 247

GRÁFICO7.11 Marketshare das exportações brasileiras no mundo - 1990 - 2007 249

GRÁFICO7.12Taxa de câmbio real bilateral e correção pelos preços em dólares das


exportações totais - 1994 - 2008 251
GRÁFICO7.13Investimento direto estrangeiro bruto - US$ milhões - acumulado em 12
meses 1997 -janeiro 2008 253

GRÁFICO7.14Taxade câmbio real de países selecionados - 1994-2008 255

Affonso Celso Pastore, Maria Cristina Pinotti e Leonardo Porto de Almeida

GRÁFICO8.1Brasil-câmbio nominal e câmbio real 282

GRÁFICO8.2Câmbio real 284

GRÁFICO8.3Passivo externo líquido 285

GRÁFICO8.4Relações de troca 285

GRÁFICO8.5Câmbio nominal e compras (vendas) do Banco Central 287

GRÁFICO8.6Investimentos em proporção ao PIB e exportações líquidas em proporção ao


PIB 289

GRÁFICO8.7Importações e formação bruta de capital fixo 291

GRÁFICO8.8Saldos comerciais e nas contascorrentes porção ao PIB 291

Octavio de Barros e Robson Rodrigues Pereira

GRÁFICO9.1Participação da indústria manufatureira no valor adicionado total - média


mundial e Brasil, em % 305

GRÁFICO9.2Participação da indústria de transformação na ocupação total no Brasil, em %*


306

TABELA9.1Contribuição da indústria de transformação no consumo intermediário por


atividades econômicas em 2005 307

GRÁFICO9.3Taxa de crescimento da produção da indústria de transformação, em % 309

TABELA9.2Produção industrial por atividades (crescimento médio percentual por


subperíodo) 312

GRÁFICO9.4Percentual de subsetores da indústria de transformação com crescimento 315

TABELA9.3Produção industrial de bens de capital por destino predominante (crescimento


médio percentual por subperíodo) 316

GRÁFICO9.5Ingressos de investimentos diretos estrangeiros destinados à indústria de


transformação no Brasil, em US$ bilhões 317

GRÁFICO9.6Geração líquida de empregos formais na indústria de transformação, em mil


vagas 319

GRÁFICO9.7Quantum importado e produzido por atividade industrial - crescimento


acumulado entre 2003 e 2007 comparativamente a 2002 320

GRÁFICO9.8Quantum importado e exportado por atividade industrial - crescimento


acumulado entre 2003 e 2007 comparativamente a 2002 321

GRÁFICO9.9Índice de concentração das exportações brasileiras de manufaturados 321

TABELA9.4Composição do valor adicionado na indústria brasileira por tipo de tecnologia,


média por subperíodos 323

GRÁFICO9.10Crescimento da produtividade do trabalho na indústria de transformação


brasileira, em % 326

Marcos S. Jank, Sidney N. Nakahodo, Roberto Iglesias e Marcelo M. Moreira

TABELA10.1Estrutura das exportações 334

GRÁFICO10.1Saldo comercial das commodities 336

GRÁFICO10.2Saldo comercial nos produtos diferenciados 336

TABELA10.2Variação média anual do preço e quantum 337

GRÁFICO10.3Índices de concentração total e taxa de câmbio efetiva real 339

GRÁFICO10.4Índices de concentração das commodities e de taxa de câmbio efetiva real


340

GRÁFICO10.5Índices de concentração dos diferenciados e de taxa de câmbio efetiva real


341

GRÁFICO10.6Variação média anual entre 1996 e 2006 - produtos com IHH positivo 341

GRÁFICO10.7Variação média anual entre 1996 e 2006 - produtos com IHH negativo 342
GRÁFICO10.8Vantagens comparativas das commodities 343

GRÁFICO10.9Vantagens comparativas dos diferenciados 344

GRÁFICO10.10Vantagens comparativas por produto em ordem crescente 344

GRÁFICO10.11Desvantagens comparativas por produto em ordem crescente (valor médio


1996-2006) 345

GRÁFICO10.12Taxa de câmbio efetiva real (IPA E INPC) e índice de rentabilidade das


exportações 347

GRÁFICO10.13Taxas de variação anual do quantum e índice de rentabilidade 347

GRÁFICO10.14Taxa de variação anual do quantum exportado por classe de produtos 348

GRÁFICO10.15Manufaturados: índices de utilização da capacidade instalada e do quantum


exportado (médias móveis em 12 meses) 349

GRÁFICO10.16Vendas reais - varejo - e quantum exportado de manufaturados (média móvel


em 12 meses) 349

Fernando J. Ribeiro e Ricardo Markwald

GRÁFICO11.1Balança comercial brasileira - 1994-2007 (Em US$ Bilhões) 357

GRÁFICO11.2Taxas de crescimento anuais dos índices de preço e de quantum das


exportações brasileiras (Em %) 359

GRÁFICO11.3Taxas de crescimento anuais do quantum das exportações brasileiras e


mundiais (Em %) 359

GRÁFICO11.4Câmbio efetivo real e crescimento do quantum das exportações totais 361

GRÁFICO11.5 Participação dos produtos básicos, semimanufaturados e manufaturados na


pauta de exportações brasileiras - 1996-2007 (Em %) 363

GRÁFICO11.6Câmbio efetivo real e crescimento do quantum de produtos básicos e


manufaturados 365

TABELA11.1Exportações classificadas segundo intensidade no uso de fatores de produção


e/ou fontes de vantagens comparativas - períodos selecionados (Em %) 366
TABELA11.2Exportações classificadas segundo setores produtivos - períodos selecionados
(Em %) 368

TABELA11.3Exportações classificadas segundo intensidade tecnológica dos produtos -


períodos selecionados (Em %) 369

TABELA11.4Distribuição das exportações brasileiras segundo blocos e países de destino


(Em %) 372

GRÁFICO11.7Evolução da base exportadora brasileira e câmbio real - 1990-2007 375

TABELA11.5Contribuição das empresas exportadoras, classificadas segundo seu histórico


exportador, ao crescimento do período 1998-2006 376

TABELA11.6Saldo comercial por setores de atividade - períodos selecionados (Em US$


bilhões) 379

GRÁFICO11.8Variação anual da razão de quantum e da razão demanda/produção doméstica


- 1991-2007 (Em %) 382
Fernando Henrique Cardoso

SÉCULO PASSADO FOI QUALIFICADO de distintas e contraditórias maneiras:


século breve - pois teria durado desde a Primeira Grande Guerra (1914-1918) até o final
dos anos 1980; era dos extremos; século da globalização; século longo; era da turbulência e
assim por diante. Ele poderá ter sido tudo isso, mas o foi sempre armando surpresas. Quem
diria que o país que apareceu na cena mundial como campeão do isolacionismo iria à guerra
de 1914 de maneira quase forçada, sairia vitorioso e apresentaria a proposta de criação de
uma Liga das Nações para gerir o mundo? O que dizer da vitória da revolução comunista em
um império atrasado, coisa que não estava no mapa dos pensadores socialistas, como
tampouco estava a idéia de "comunismo em um só país"? E a China, humilhada, invadida e
dividida, não renasceria unida sob o PC chinês motivada pela visão arcaizante de Mao
Zedong com sua revolução cultural? E, poucos anos mais tarde, sob o influxo modernizador
de Deng Xiaoping não viria a competir com os EEUU no comércio mundial e, ao mesmo
tempo, a complementar financeiramente seu rival, aceitando, contudo, as regras da economia
capitalista? E não foi no entardecer do século que a Europa, berço dos estados nacionais e
das guerras territoriais, juntou-se em uma União Européia totalmente impensável até meados
do século? E como entender a surpreendente reviravolta da Rússia sob a batuta de um antigo
aparatchik que se tornou "verde" e deu a partida para o fim do império vermelho? O que
dizer do renascimento do Islã na cena política global e da tragédia da descolonização da
África respeitando os limites impostos pelos colonizadores ou, no plano oposto, do êxito do
Japão, derrotado na Segunda Grande Guerra (1939-1945), transformando-se em país
democrático, economicamente próspero? Ou de estarmos vendo agora um boom no preço das
commodities impulsionado pela fome de importações da Índia e da China, abrindo espaço
para as novas economias emergentes, inclusive as daqueles dois países e outros mais, que
antes eram chamados de "subdesenvolvidos", como o próprio Brasil?

Por trás dessas reviravoltas, rápidas se avaliadas na perspectiva da história mundial,


encontram-se dois processos, não necessariamente dependentes um do outro, mas
interconectados, um no plano econômico, outro no político. Ao primeiro costumamos
qualificar, genérica e inespecificamente, de "globalização econômica"; ao segundo, menos
discutido, poderíamos qualificar de "quebra das hegemonias mundiais" ou, mais
simplesmente, desarticulação das formas globais de dominação, dificultando a vigência de
uma ordem mundial estável. Estamos, portanto, vivendo um momento no qual a economia
corre para um lado no plano mundial - ode estabelecer regras universais - e a política vai
para outro, o da impossibilidade da aceitação de regras para definir o convívio entre as
nações, sem ser possível, outrossim, impor uma hegemonia unilateralmente. Esse é o miolo
de tanto desencontro e de tanta surpresa.

Não se deve pensar, entretanto, que tudo isso é "novo". O respeitado The Economist, há
quase 80 anos, em outubro de 1930, logo depois do crash de Wall Street, escrevia:

A suprema dificuldade da nossa geração [...] é que nossas realizações no plano


econômico da vida superaram nosso progresso no plano político a tal ponto que nossa
economia e nossa política estão num permanente descompasso entre si. No plano
econômico, o mundo organizou-se numa abrangente unidade de atividades. No plano
político, não só continuou dividido em 60 ou 70 estados soberanos, como também as
unidades nacionais tornaram-se constantemente menores e mais numerosas, e a
consciência nacional, mais aguda. A tensão entre essas duas tendências contrárias vem
produzindo uma série de turbulências na vida social da humanidade.'

De 1930 para cá, a fragmentação e a multiplicação dos Estados-nação só fizeram crescer.


Seu número ultrapassa 180 atualmente. Mas seria enganoso pensar que, por se notar há quase
um século a divergência de caminhos entre a economia e a política, essa divergência seja
hoje da mesma natureza. É verdade que o mundo se organizou em um número abrangente de
atividades econômicas, mas de outra maneira. Os estados nacionais tampouco têm a
capacidade que tinham de controlar as sociedades locais e de exercerem plenamente o
monopólio legítimo da força. E nem muito menos - embora o The Economist não se referisse
a isso - os esforços contemporâneos para a constituição de uma ordem política global são
equiparáveis aos intentos do Congresso de Viena, que buscava o equilíbrio entre as "grandes
potências" européias.

É preciso reconhecer que o declínio do poderio mundial da Grã-Bretanha marcou também


o fim de um desígnio propriamente imperial ou imperialista. Os Estados Unidos, sucessores
da Grã-Bretanha no predomínio econômico e político no mundo, agridem com certa
freqüência países menores. Vêem-se como xerifes do mundo, preponderam economicamente,
mas não colonizam nem se dispõem a permanecer no exercício de um controle político-
administrativo nos países agredidos, o que poderia, eventualmente, assegurar mais êxito ao
papel "civilizatório" inspirado na crença que parece motivar alguns de seus líderes em um
destino manifesto da América para a salvação universal.

Assim, nem chegamos ao "fim da história" com a globalização, nem, por persistirem
contradições entre os rumos da economia e os da política, é correto pensar que "a história se
repete". Ela não termina nem se repete, embora cada novo período possa guardar afinidade
com experiências anteriores. A diversidade de arranjos concretos que as pessoas, os grupos
sociais e as instituições construíram no decorrer da História é tão grande que encontraremos
aqui ou ali pontos de continuidade ou formas parecidas de ruptura. Mas em cada
circunstância - em cada período, diriam os historiadores - é preciso reconstruir as
contingências, as circunstâncias específicas, em que esses arranjos são feitos, bem como
identificar os sentimentos, os valores - as ideologias - e os sonhos (os projetos) que
moveram as pessoas.

Nem mesmo é novidade a afirmação do The Economist, citada anteriormente, sobre a


diversidade de ações econômicas e a lerdeza dos estados para se adaptarem a elas. Desde
os albores do capitalismo, havia formas muito diversas de entrelaçamento entre política e
economia. Quem conhece algo da história do capitalismo mundial sabe - pelo menos desde
Henri Pirenne ou de Fernand Braudel, para não falar de Marx, Weber ou Sombart - que há
análises consistentes sobre a variabilidade dos imbricamentos e dos distanciamentos entre a
ordem política e a econômica no mundo capitalista. Os trabalhos de Fernand Braudel, por
exemplo, mostram que esse processo é antigo, cheio de variantes, e, em geral, as mudanças
no padrão de relacionamento entre essas duas ordens foram prenunciadas por uma guinada
do comércio das mercadorias para o comércio das moedas (Marx, na análise das crises
antecipara-se a esse reconhecimento).

Giovanni Arrighi, inspirando-se nas análises de Braudel, reiterou que as forças de


mercado se relacionaram muito distintamente com o que se poderia chamar, com certa
liberdade conceitual, de Estado ou, pelo menos, se relacionaram variavelmente com a
camada dirigente de um conglomerado humano em um determinado território. Assim, se em
Veneza ou Florença, no século XV, a elite dominante e os "protoburgueses" se entrelaçavam
em uma unidade comum de pessoas e interesses (Arrighi chega a afirmar que a visão
marxista do estado como um comitê para administrar os negócios comuns de toda a
burguesia se aplica àquelas cidades), em Gênova, quando emergiu o capitalismo pós-
medieval, não havia tal articulação: "o capitalismo genovês, em contraste, moveu-se em
direção à formação do mercado e a estratégias e estruturas de acumulação cada vez mais
flexíveis". E foi em Gênova que Braudel encontrou o germe do "capitalismo moderno".

Não cabe refazer nesta introdução de capítulo a evolução das relações entre poder e
mercado, entre estado e capitalismo. Mas é óbvio que mesmo na formação dos grandes
impérios houve muita diversidade nessas relações. Gênova, do século XIV ao XVI, embora
articulada socialmente de forma dicotômica - de um lado, os aristocratas fundiários; de
outro, os mercadores financistas -, teve a capacidade de dinamizar as forças de mercado e
de articulá-las em redes que atingiam o que naquela época era o mundo disponível para as
trocas mercantis. Quando o capitalismo genovês encontrou seus limites na inexistência de um
amálgama mais sólido entre os senhores do capital e os do território e dos exércitos, tratou
de obter suporte político para seus negócios garantindo fluxos financeiros à expansão de um
estado territorial forte, a Espanha de Carlos V. Mais tarde, junto com os Fugger e outros
banqueiros beneficiários da tecnologia financeira da Casa di San Giorgio - o bunker do
capital genovês - eles passaram a financiar outros príncipes europeus. Na falta de
controlarem o poder territorial local, os comerciantes-banqueiros genoveses expandiram
suas relações à escala global, sem nunca terem sido eles próprios conquistadores políticos.

Já não foi esse o caso da Holanda. Sucessores do domínio político espanhol, os


holandeses, depois de haverem enriquecido no comércio do Báltico e de haverem investido
em terras e no comércio de produtos alimentícios, tornaram-se abastecedores "globais",
grandes intermediários comerciais e, sobretudo, como seus antecessores genoveses, capazes
de lidar com a moeda e de inventar instrumentos financeiros para dar curso à produção de
bens, ao comércio e à acumulação de riquezas. Nos dois casos, no genovês - que foram os
inventores da "moeda forte" como condição para lucros no intercâmbio entre moedas e como
instrumento de defesa frente às desvalorizações das outras moedas - e no holandês - dos
criadores da bolsa de Amsterdã -, o predomínio mundial se baseou não só no comércio e na
capacidade político-militar para defender os empreendimentos econômicos, mas
principalmente na capacidade de lidar com o capital financeiro. Diferentemente um do outro,
pois os genoveses nunca controlaram um estado próprio, os capitalistas holandeses se
aliaram à Casa de Orange, dispensaram a proteção britânica e puderam ser, ao mesmo
tempo, do século XVI ao XVIII, influentes política e economicamente em todo o mundo.
Depois da Espanha (e dos portugueses, enfraquecidos pela falta de apoio financeiro) seriam
os primeiros "globalizadores", com a diferença de que os espanhóis jamais tiveram
predomínio no capitalismo financeiro, e os holandeses, sim. E enquanto os genoveses não
dispunham de poder estatal-territorial, a Holanda dispunha de meios bélicos para controlar
seu território e dar proteção a seu comércio.

São conhecidas as causas, os modos e as conseqüências do predomínio britânico que se


seguiu ao holandês. O domínio britânico foi substituindo pouco a pouco a influência do
capitalismo holandês sem jamais eliminá-lo. Ao contrário, entrosaram-se, pois a história se
modifica sem necessariamente fazer tábula rasa do passado. Desde fins do século XVIII,
Londres competia com Amsterdã como centro financeiro global. Posteriormente às guerras
com a França, no início do século XIX, com a Revolução Industrial, a Grã-Bretanha
centralizou tudo: finanças, manufaturas, comércio, e se tornou o "centro do universo".
Hobsbawn descreve o processo pelo qual, sem que houvesse praticamente qualquer
conquista territorial nova (Índia já estava sob influência britânica desde 1757), entre o final
de década de 1840 e meados da década de 1850, a Inglaterra criara um "mundo
globalizado", para usar a expressão atual, embora anacrônica, pois à época ainda não se
falava disso.

O específico nessa nova fase do capitalismo mundial não foi o aumento das garras do
capital financeiro, embora, como já assinalarei, isso também ocorrera. O traço distintivo do
capitalismo inglês foi que ele não se baseou apenas no comércio, entrelaçando sistemas
produtivos locais isolados, mas sim que seu dinamismo adveio da Revolução Industrial, que
criou novos produtos e novos métodos de trabalho. A Grã-Bretanha assegurava sua posição
de controle mundial não só porque tinha capacidade de financiar e comerciar globalmente
(além de dispor de meios políticos e bélicos para proteger seus interesses), mas porque
produzia localmente e exportava bens manufaturados. Da Revolução Industrial em diante, o
sistema produtivo se liberou das incertezas climáticas, embora não da disponibilidade de
recursos naturais, como os metais. A indústria se tornou capaz de produzir ou de transformar
seus ingredientes básicos. Como Max Weber ressalta na História Econômica Geral, as
revoluções tecnológicas que permitiram o surto industrial a partir da máquina a vapor
liberaram o sistema econômico das limitações impostas pela natureza. Anteriormente, de
uma forma ou de outra, os produtos trocados no comércio mundial eram agrícolas ou
dependiam de matérias-primas ligadas à economia rural. As novas tecnologias permitiram
que se criasse a indústria siderúrgica e que ocorressem transformações nos sistemas de
transporte das mercadorias, que passaram a utilizar trens correndo sob trilhos puxados por
locomotivas a vapor. A capacidade produtiva exponencial das manufaturas foi tanta que
chegou a produzir um novo tipo de crise: a da abundância de produtos e escassez de
consumo.

Dessa época em diante, o mundo globalizou-se pela integração das várias economias
existentes ao comércio britânico e pela capacidade da indústria daquele país de criar novos
bens exportáveis. Mas o financiamento de tudo isso pela "City" não foi de menor
importância. Quando, no final do século XIX, a Alemanha já avançara industrialmente e os
EEUU começavam a mostrar seu poderio industrial, as perdas na balança comercial inglesa
eram compensadas pelas receitas dos itens chamados de "invisíveis": fretes, juros de
investimentos, seguros e assemelhados. Era o "capitalismo financeiro cosmopolita", na
expressão de Arrighi, em contraposição à outra forma básica de capitalismo, o monopolista
de estado, embora não se deva esquecer que a conquista da Índia foi feita pela Companhia
das Índias Ocidentais, mais propriamente do que pela Coroa Britânica, que só mais tarde
jogou papel maior na administração colonial.2
Essas duas formas de capitalismo, o monopolista de estado e o cosmopolita financeiro,
vêm convivendo pelos tempos afora, dependendo das circunstâncias, permitindo, cada qual à
sua maneira, a continuidade do processo de acumulação, processo inerente à natureza do
capitalismo, como é bem sabido. Para viabilizá-lo, os empresários verdadeiramente
capitalistas (deixando à margem as demais características desse sistema no Ocidente,
ligadas ao desenvolvimento da ciência, da racionalidade dentro e fora da empresa, do
trabalho organizado, da existência de regras de direito e de um estado "racional", bem como
de uma ética justificadora da acumulação ilimitada de riquezas) dependem não apenas da
continuidade de processos produtivos inovadores e da expansão do comércio local e
mundial como do avanço exponencial das formas de financiamento. Na visão de Braudel,
quando essa expansão financeira se torna "desmedida", chega-se ao outono de um ciclo, e o
centro dominante começa a dar passagem a outro "centro" de expansão.

O predomínio inglês durou até a Grande Depressão de 1929 e foi declinando até a
Segunda Grande Guerra do século XX, quando se tornou claro que havia novo gladiador
comandando a cena, o capitalismo norte-americano. Note-se que, entre 1873 e 1896, a
economia mundial já passara por severa sucessão de crises, e, embora a produção
continuasse a se expandir e o comércio a funcionar, as taxas de lucro apresentavam
resultados decrescentes. A competição entre empresas e nações se acirrou, dando a
impressão de que a fusão entre os interesses da economia e o dos estados era plena. Esse
processo levou Hobson e depois Lênin a definirem o imperialismo como a forma
contemporânea do capitalismo. Houve, é verdade, um surto de prosperidade entre 1896 e a
Primeira Grande Guerra (a "belle époque"), mas no longo ciclo parecia inegável que a luta
por conquistas territoriais - o colonialismo - e a prosperidade financeira eram irmãos
siameses. Ledo engano: a City manteve suas redes financeiras com relativa autonomia da
presença colonial britânica. Como contraprova, a Grande Depressão do século XIX se deu
em momento de plena expansão do domínio territorial inglês, inclusive e principalmente com
a submissão da Índia depois da derrota da revolta de 1846.

Posteriormente à crise de 1929 e à Segunda Grande Guerra, o novo demiurgo, o


capitalismo americano, cuja produção industrial desde os anos 1920 do século passado já
ultrapassara a britânica e respondia por 40% do total mundial, expandiu seu predomínio
acentuando o que sempre foi característica do sistema capitalista, a contínua modificação
das técnicas produtivas. O propriamente novo desse período - no qual ainda estamos - não
foi o caráter global da economia, nem mesmo o papel central do capitalismo financeiro,
pois, como vimos, essas características existiam nas anteriores etapas históricas. Foi o da
qualidade e rapidez das mudanças tecnológicas e o da flexibilidade político-social no novo
centro - os Estados Unidos - para se adaptar a elas. A própria emergência desse novo pólo
se deveu a isto: recalcitrantes em seu isolacionismo, os Estados Unidos de Roosevelt foram
à guerra tardiamente (do ponto de vista político europeu), mas o foram assentados na enorme
superioridade que o industrialismo fordiano dera à economia daquele país. A vastíssima
capacidade de mobilizar recursos humanos, tecnológicos, de matériasprimas e, sobretudo,
organizacionais assegurou a vitória sobre o Eixo. A mobilização guerreira, por outro lado,
como sempre, motivou o empresariado a catapultar seus empreendimentos, e os empréstimos
públicos ajudaram o capital financeiro norte-americano a, pouco a pouco, deslocar para
Nova York e Chicago o que antes estava concentrado em Londres: as bolsas financeiras e de
mercadorias. Como sempre, concentrar não quer dizer aniquilar: assim como Amsterdã
sobreviveu a Londres, Londres (ou Paris ou Frankfurt) sobrevive a Nova York. Mas de
alguma forma se tornam satélites do novo sol.

Este capítulo se divide em mais seis seções. A segunda seção trata das formas políticas e
econômicas que os Estados Unidos imprimiram ao capitalismo e à ordem internacional, ao
longo do século XX. A terceira seção examina as tensões presentes do sistema internacional
na segunda metade do século XX. A quarta seção dá conta da emergência de novas potências
econômicas e atores políticos, nas décadas finais do século XX. A quinta seção avalia as
reformas iniciadas no país nos anos 1990, à luz do quadro global traçado na seção anterior.
A sexta seção retoma a análise das seções quatro e cinco, à luz das modificações
introduzidas no jogo global (radicalização da multipolaridade) pela afirmação da China
como potência econômica. Por fim, a última seção discute os espaços que se abrem para o
País nesse novo jogo global.

A ECONOMIA GLOBAL SOB O PREDOMÍNIO DOS ESTADOS UNIDOS

Chegamos ao miolo do que desejo discutir nesta parte do capítulo: a especificidade das
formas políticas e econômicas do capitalismo de predomínio americano e seus eventuais
limites, para verificar, na parte subseqüente do capítulo, como o Brasil vem enfrentando os
desafios colocados pela forma atual de globalização.

Antes, porém, uma consideração para precisar como ocorrem os processos de mudança de
"centros" do sistema mundial. Não há sustentação empírica para endossar as simplificações
reducionistas que vêem a fusão entre o poder de estado, o poder econômico e a expansão
territorial colonialista como base essencial do capitalismo. Mas é incorreto minimizar o
alcance de outras interpretações ressaltadas pelos proponentes dessa visão: a competição
por mercados e por fontes de abastecimento tanto ocasionou expansões colonialistas, como,
por essa e por outras razões, houve guerras entre estados nacionais. Dessa obviedade não
preciso me ocupar, pois está na memória de todo o processo de colonização da África e da
Ásia, bem como o desencadear das guerras de 1914 e 1939. Com muita freqüência, os
fatores de poder interferem na cena econômica e invertem a lógica expansiva do sistema
produtivo.

O predomínio americano não se explica apenas pela maior capacidade inovadora,


organizacional e tecnológica daquele país - fator que inegavelmente esteve presente no
decurso do século XX. Não fosse o desafio da Alemanha nazista e a Revolução soviética de
1917, colocando a perigo o predomínio inglês, o capitalismo americano talvez não tivesse
podido emergir como dominante depois da vitória sobre o Eixo. Em parte como
conseqüência dessa vitória, ele se tornou o centro indiscutível do sistema mundial. Do
mesmo modo que, sem a derrocada soviética de 1989, talvez a história hoje fosse outra. Mas
não há como usar como contraprova o que não aconteceu. Reciprocamente, tanto a queda do
império alemão nazista como as ruínas do comunismo soviético têm muito a ver com a forma
pela qual o capitalismo se desenvolveu nos Estados Unidos.

Nesse passo do argumento convém ressaltar a especificidade da relação entre o


desenvolvimento das forças econômicas e as formas de cultura, organização social e
instituições políticas na América. É sempre bom voltar a Tocqueville para entender melhor o
que acontece nessa região, apesar dos séculos que distanciam seus escritos dos dias de hoje.
O sábio francês se deslumbrou com a falta de hierarquia nas relações entre as pessoas nas
Américas. Deslumbrou-se ao ver como o individualismo convivia com laços de
solidariedade comunal, que se criavam com fundamento religioso. Mais ainda, encantou-se
com a compatibilidade existente na América entre o "espírito religioso" e o "espírito de
liberdade". Encantamento compreensível, partindo de um nobre europeu conhecedor da
história das guerras de religião e testemunha de como as visões religiosas absorviam todas
as dimensões da vida no Velho Continente. 0 individualismo americano, ao contrário, não
impli cava o desdém do outro, pois aceitava o compromisso de viver em comum com
respeito às individualidades; e ao espírito religioso não repugnava a liberdade, direito visto
como "natural" e inerente à condição humana. Assim, a religião não sufocava as decisões e
escolhas livremente assumidas, e estas, embora fossem feitas por eles, não desconsideravam
a dos outros. Por mais que a América tenha mudado e por mais que hoje o "fundamentalismo
de mercado" e a obsessão com o "regime change" tenham servido de instrumento para
justificar tentativas de homogeneização das formas políticas pelo mundo afora, o dinamismo
da sociedade, da cultura e da economia americanas continua a se nutrir daqueles valores
fundamentais.

Essas observações, embora pareçam distantes do que ocorre com a economia globalizada
sob o predomínio americano, ajudam a entender como foi possível em curto espaço de tempo
tornar os Estados Unidos não só a economia mais pujante do mundo (até a emergência da
China, pelo menos), mas como seu modelo cultural pode ter influenciado tão fortemente a
organização econômica e mesmo política de países como o Japão, a China e a Índia. Claro
está que influenciar não quer dizer substituir. O Japão, por exemplo, vencido na Segunda
Grande Guerra, ocupado por tropas americanas, submetido a uma reforma agrária antes
impensável, se tornou a segunda maior economia do mundo, organizando sua produção em
moldes americanos e competindo globalmente da mesma maneira. Não perdeu, entretanto, a
"identidade nacional", nem se pode esquecer que, muito antes dessa "globalização à la
americana", ocorrera a Revolução Meiji no século XIX na qual, junto a importantes reformas
domésticas, o expansionismo japonês com sua mirada mundial já estava prenunciado: desde
os fins desse século e inícios do século XX os japoneses empreendiam sua expansão
colonial, em Formosa e na Coréia, ampliada nos anos 1930 pela ocupação da Manchúria e
pelas guerras com a China. O Japão crescia como potência bélica, antes mesmo de ser um
país capaz de competir economicamente com os europeus ou com os americanos. Do mesmo
modo a Índia, se hoje começa a competir globalmente, passou antes pela "globalização
inglesa" e, desde o começo do século XX, dispunha de indústrias razoáveis, embora
estivesse longe de ser independente e, portanto, de ter um papel politicamente significativo
na ordem global, como se pode verificar pela leitura do artigo de Amartya Sen anteriormente
citado.

É inegável que o molde básico das operações econômicas, nessas e em outras economias
emergentes, é o capitalismo americano. 0 que quero dizer com isso? Que o traço distintivo
da acumulação capitalista - seu contínuo renovar graças a impulsos tecnológicos, à criação
de novos produtos, à expansão comercial internacional e à exacerbação do capital financeiro
- ganhou contornos específicos no molde americano. Quais contornos? Graças ao "espírito
de liberdade" e à tolerância diante da diversidade - bem exemplificados pela maneira como
funcionam as universidades nos Estados Unidos - criou-se um estilo de adaptação rápida das
relações sociais (na fábrica, na organização empresarial mais ampla, na própria sociedade)
aos novos inventos tecnológicos. Esse estilo, por sua vez, dá um impulso enorme às
atividades econômicas. Assim, não foi apenas o processo de inovação nas técnicas
produtivas e de criação de novos produtos que deu ânimo redobrado à expansão atual do
capitalismo. O modelo cultural e as técnicas de organização social que amalgamaram a
economia com a sociedade também explicam o boom posterior à Segunda Grande Guerra,
que perdura até nossos dias. Quando Japão, China ou Índia passam a integrar o sistema
global, é porque absorvem em parte esse mesmo ethos, que não é necessariamente
abrangente: ele convive com as identidades históricas daqueles países. O desenvolvimento
das novas tecnologias e a difusão da Web tornaram mais fácil a adaptação rápida e parcial
de países da antiga "periferia" do sistema mundial à globalização. O formato da
globalização sob hegemonia americana dispensa a incorporação de territórios e possibilita
que os modos de vida, a cultura, sejam mais segmentados, convivendo o "antigo" com o
"novo" sem implicar necessariamente relações de subordinação de uma dessas partes pela
outra. É como se, em lugar da "aldeia global", o que se está formando seja um grande
arquipélago, cujas fronteiras são dadas pela Web, esta sim, global, mas sem implicar a
globalização do conjunto de cada aldeia.

Com essa observação não quero negar os fatos, digamos, "hard" da história. Sem as
guerras - que incentivaram a criatividade tecnológica nos armamentos, depois transferida
para a produção civil -, sem a vitória sobre o Eixo, sem a bipolaridade e a competição do
Bloco Ocidental com o Bloco Soviético durante a Guerra Fria, e assim por diante, os
Estados Unidos não seriam a potência que são hoje. E, naturalmente, tampouco seriam sem
que o poderio políticomilitar assegurasse seus interesses econômicos. Mas isso foi sempre
assim na história, como vimos. O "novo" é a forma pela qual se dá o enlace entre
criatividade nos distintos planos da economia (tecnológica, organizacional e de novos
produtos) com a sociedade, que se adapta contínua e fragmentariamente, com rapidez, ao
impacto das novas ondas de inovação. Tudo isso gerando nos segmentos de população
globalmente integrados um clima de confiança no futuro e uma predisposição a consumir sem
paralelo na história.'

Aumenta dessa forma a velocidade da roda da acumulação: mais produção, mais consumo,
mais financiamento. Tudo isso não impede, dirão os mais cautelosos, por mais que os meios
técnicos de produção substituam a velha superexploração da mão-de-obra e permitam
melhores salários (processo que ocorre nos pólos dinâmicos do sistema produtivo, não em
suas franjas), que, de quando em vez, o sistema volte a ser sufocado pela expansão
"desmedida" de capital financeiro, como diria Braudel, ou pela insolvência no lado da
demanda. As crises continuam, portanto, a pipocar. Do mesmo modo vão se desenhando
assimetrias crescentes entre os países integrados globalmente e os não integrados, ou melhor,
entre os segmentos de cada país integrados às redes globais e os que não são.

Mas o ponto que desejo ressaltar é outro: a partir do momento em que as invenções
incorporadas ao processo produtivo se aceleraram bastante e afetaram mais diretamente o
modo de vida das pessoas (TV, Internet, telefonia digitalizada, avião a jato, BlackBerry, e
assim por diante), diferentemente dos inventos do passado (desde o uso da máquina a vapor
até a utilização da energia nuclear e mesmo do rádio ou do telégrafo), que atingiam o
cotidiano das pessoas de maneira mais limitada e com absorção mais lenta, mudou
radicalmente a relação entre o sistema produtivo e as formas de sociabilidade e de cultura. É
essa a característica típica da globalização contemporânea, como foi mostrado por Manuel
Castells em vários trabalhos.'

Desse ponto de vista, o início da globalização contemporânea não ocorreu com a vitória
sobre o Eixo e nem esperou a queda do muro de Berlim para ser comemorado. Ele se deu
quando a revolução nos meios de transporte, com seu enorme barateamento e, sobretudo,
quando as comunicações instantâneas por intermédio dos meios eletrônicos quebraram a
diferença radical en tre tempo e espaço. Por mais que a robotização e as técnicas
microeletrônicas tenham transformado os sistemas produtivos e tenham potenciado o
processo de acumulação, foram as novas técnicas de informação e sua disponibilidade
prática (as information technologies, IT, ao estilo do Silicon Valley) que permitiram a
incorporação desses avanços à vida cotidiana. Além disso, elas deram margem à
multiplicação dos fluxos de capital e à criação de novos "produtos financeiros" (hedgefunds,
derivativos, mercados a futuro etc.), todos viabilizados graças às redes globais de
comunicação, vinculadas pela Web.

Grosso modo, foi na década de 1970 que o capitalismo americano, já então no centro do
mundo capitalista, ganhou essa nova feição e que as tecnologias de informação
revolucionaram ao mesmo tempo as técnicas produtivas, as formas organizacionais das
empresas e das entidades estatais ou públicas e o sistema de comando, tanto dentro das
empresas, como - o que é decisivo - na sociedade. A transparência permitida pelo acesso
rápido e aberto às informações, a interação imediata, a multiplicação das inovações, e assim
por diante, estão mudando não só o sistema produtivo, mas a cultura das sociedades que
absorvem as inovações. Por conseqüência, a própria capacidade de mobilização política e
os processos decisórios estão sendo afetados.

O impacto das novas tecnologias sobre a sociedade é tão grande, assim como a recíproca
ainda que sem a mesma abrangência, que a capacidade adaptativa das sociedades passou a
ser condição para o crescimento econômico, enquanto sua rigidez influiu negativamente
sobre o equilíbrio socioeconômico dos países. É o que mostra o livro citado anteriormente
de Castells e Kiselyova (2003), ao analisar a decadência do império soviético. O
isolamento do mundo soviético pode ter favorecido o estilo de crescimento rápido, poluidor
e autoritário da Rússia e de seus satélites, mas, tão logo emergiu um sistema econômico
global interdependente, foi seu calcanhar de Aquiles.

Em 1980, 90% das exportações soviéticas para o mundo capitalista se compunha de


commodities: metais, ouro, gás e petróleo; sendo que dois terços das exportações se
compunham dos dois últimos itens. Ora, as oscilações de preço das commodities podem ser
fatais. O preço do petróleo desabou em 1986. Por outro lado, o complexo industrial-militar
soviético, poderosíssimo, foi uma alavanca para o crescimento da economia. Entretanto, não
havendo a mesma porosidade entre sociedade e estado, como há nos Estados Unidos e nas
democracias ocidentalizadas, faltou a transferência dos resultados das pesquisas militares
para o uso civil. O colosso soviético estava emparedado por uma forma autoritária de
organização política que não só con centrava recursos para fins bélicos, como deixava o
resto da sociedade e da economia à míngua deles e de seus resultados tecnológicos. A dona
de casa russa de nada se beneficiava dos êxitos da produção espacial ou nuclear. Para ela,
de pouco valiam os esforços tecnicamente competentes para lançar o Sputnik ou para dispor
de ogivas nucleares e de meios de transporte capazes de as tornarem uma ameaça real. Não
havia a dinamização do mercado pelo consumo das pessoas, das famílias.

Por volta de 1980, a União Soviética havia ultrapassado os Estados Unidos na produção
de aço, cimento, petróleo, fertilizante e tratores. Mas nela não se viu nada comparável com a
revolução nas tecnologias de informação que já estava em marcha nos Estados Unidos.
Embora a União Soviética dispusesse de pesquisa científica de alta qualidade, a
concentração de recursos na área militar e a forma de relacionamento da ciência com a
produção e com a sociedade, guiada pelo olhar vigilante do "espírito estatista", em
contraposição ao "espírito de liberdade" - que permitiu a fluidez entre pesquisa, indústria e
governo, ancorada nas organizações universitárias e na vitalidade das pesquisas nas
indústrias nos EEUU - dificultaram e, por fim, impediram que a sociedade soviética pudesse
seguir os passos da revolução nas tecnologias de informação e comunicação.

Curiosamente, quando os hierarcas militares e políticos se aperceberam que os cientistas-


burocratizados incrustados no aparelho de comando das Academias de Ciências
dificultavam que os verdadeiros cientistas corressem o risco da inovação, puseram de lado
os avanços já conseguidos, por exemplo, na área dos computadores com grande capacidade
de armazenamento de informações e de processamento - e decidiram importar ou
contrabandear inovações eletrônicas, hardware e software, computadores mais modernos
etc., dos Estados Unidos e, mais tarde, do Japão. Usando técnicas de engenharia reversa,
copiavam e tratavam de se adaptar às inovações, na ânsia de não perderem espaço na luta
pelo predomínio político mundial. Mas perdiam tempo: enquanto copiavam, novas invenções
ocorriam e, sobretudo, não podiam fazer com que as inovações se transmitissem ao conjunto
da sociedade nem mesmo ao conjunto do sistema produtivo. O medo que o Grande Irmão, a
máquina burocrático-autoritária movida pelo Partido, tinha das conseqüências
democratizadoras do acesso à informação paralisava avanços vitais para a economia e para
a sociedade. Foi em grande parte por esses motivos que o Império Soviético se desagregou,
sem que pressões políticosociais internas tivessem tido um papel preponderante nem que as
externas - salvo a pressão desencadeada e mantida pela corrida armamentista do bloco
ocidental - fossem a causa direta de tamanha ruína.

Convém chamar a atenção para o fato de que não foi propriamente a decisão de copiar os
inventos ocidentais, em vez de produzi-los autonomamente, que inviabilizou o sistema
soviético. Os japoneses e mais tarde os coreanos - e muitos outros países - copiaram,
adaptaram-se, inovaram a partir das cópias e tiveram sucesso. Foi a rigidez do sistema
social e político que bloqueou os efeitos eventualmente positivos das adaptações miméticas.
Por isso insisti anteriormente em que o traço distintivo da forma atual de globalização é um
amálgama específico entre cultura, política e sociedade que, embora não suponha o molde
ocidental de democracia (é só ver a China de hoje ou mesmo a Coréia de ontem, para não
mencionar Cingapura, que é apenas uma cidade-estado), supõe certa flexibilidade tanto nas
instituições políticas como nas sociais.

As características descritas não substituem nem modificam fundamentalmente o modo de


funcionar do sistema capitalista, mas dão-lhe recursos novos de adaptação às circunstâncias.
E mesmo a resposta às crises pode ser diferente. Deixemos de lado a crise de 1929, a
Depressão, quando a recusa dos bancos centrais em prover a liquidez ao sistema financeiro
aproximou todo o sistema "do abismo". Depois de Keynes é pouco provável que mesmo o
mais ortodoxo monetarista proceda de maneira semelhante. Aproveitemos a análise aguda de
um não-economista com visão política e competência sociológica, Raymond Aron, para
acrescentar algumas observações pertinentes. No livro Une histoire du XXème siècle,s o
autor mostra como se imbricaram os sistemas de dominação político e o econômico. A
expressão cabal disso foram os acordos de Bretton Woods, quando se desenharam os
instrumentos reguladores do sistema econômico mundial pós-vitória dos aliados. Se, no
plano político, como já veremos, a posição americana ainda não era hegemônica, pois o
bloco comunista estava entre os vencedores, no plano econômico-financeiro, depois que o
secretário de finanças americano, Harry Dexter White, derrotou as teses do negociador
inglês, ninguém menos que Lord Keynes, os jogos estavam jogados.

Com efeito, ao se estabelecer que não haveria câmbio flutuante, que as moedas
exprimiriam seu valor em ouro e que o governo dos Estados Unidos se comprometia a
manter a convertibilidade do dólar em ouro, as conseqüências eram óbvias. Nas palavras de
Aron: o dólar se transformava em equivalente do ouro; moeda transnacional, ao mesmo
tempo que nacional, conversível em toda parte, não importa em que país, ela permitiria aos
americanos (e permite ainda) comprar não importa que mercadoria com sua própria moeda.
Os Estados Unidos transformar-se-iam assim na única entidade política que conservava a
liberdade de não tomar medidas restritivas em caso de déficit da balança exterior de
pagamentos.' Era por isso que Keynes propunha outra solução: a criação de uma moeda
própria, à disposição do Fundo Monetário Internacional, que serviria para fornecer liquidez
ao sistema financeiro em caso de necessidade. Mas o pavor da desvalorização competitiva,
alimentado pela memória do que acontecera na crise de 1929, fez a maioria dos países se
alinharem à proposta americana de fazer valer o padrão-ouro e de tornar o dólar
conversível, e os EEUU - como até hoje - passaram a poder colocar os bônus do Tesouro -
instrumento de reserva monetária - à disposição dos bancos centrais que tivessem superávits
comercias, como ocorreu, algum tempo depois de Bretton Woods, com os da Alemanha e do
Japão. Ao mesmo tempo, os títulos do FED cobririam os déficits da balança comercial
americana, provocados pela valorização do dólar que restringia as exportações e facilitava
as importações.

Disso não se deve inferir uma relação causal imediata entre o poderio político-militar
americano (o imperialismo) e as decisões econômicas. Por certo os EEUU agiram movidos
pelo "egoísmo esclarecido", natural a todos os estados. Mas se a imposição do dólar como
moeda de reserva ligada ao ouro se impôs foi porque ela convinha à maioria dos estados,
seja pela fraqueza relativa destes, seja por seus interesses. As vantagens desse sistema, sob
o estrito controle do FMI, tiveram efeitos diferenciados. Aos Estados Unidos elas
permitiram, no início da aplicação do sistema de câmbio fixo, o melhor dos mundos: apesar
da supervalorização da moeda americana, que dificultava as exportações e criava déficits na
balança de pagamentos ao exterior (cerca de US$1 bilhão anualmente durante os anos 1950),
o governo não precisava atuar, pois os bancos centrais dos países superavitários se
encarregavam de resolver a questão.

Foi Paul Samuelson quem, a pedido de Kennedy, identificou nos anos 1960 o problema
que essa situação causava aos americanos: déficits externos crescentes e política monetária
muito ativa para controlar a inflação. Daí por diante, tanto Kennedy como Johnson trataram
de tomar medidas tópicas para restringir compras no exterior e limitar o acesso ao mercado
de capital dos EEUU, medidas em geral ineficazes, considerando os interesses do mercado.
Com a guerra do Vietnã e sem aumento de impostos, as despesas públicas cresceram e as
pressões inflacionárias também. Foi Nixon quem teve de se haver com o problema, forçando
os europeus (beneficiários da supervalorização da moeda americana) a aceitar uma
desvalorização de 10%. Até então, o pensamento dos policy-makers americanos era de que
caberia aos dirigentes dos bancos centrais dos outros países cuidar da sanidade das finanças
internacionais, sobrevalorizando suas moedas (um pouco como agora com a China...).

Daí por diante terminara o benign neglect com que os americanos viam as conseqüências
da paridade ouro-dólar. Apesar de que a desvalorização não causara perda na qualidade da
moeda americana como moeda de contas, moeda de operações comerciais e moeda de
reserva, os europeus, melhor dito, os franceses, forçaram o governo Nixon a recuar em 1972.
O governo desse mesmo presidente, diante das eleições, abriu as torneiras do Tesouro
aumentando as pressões inflacionárias. A política monetária do Fed, sozinha, teria de impor
muitas restrições ao consumidor americano, aumentando a taxa de juros, se não viesse em
seu auxílio uma política cambial mais favorável. Logo em seguida, em 1973, o governo
americano, sem perguntar a opinião de qualquer outro país, quebrou o acordo de Bretton
Woods e proclamou que ouro e moedas "flutuariam" ao sabor dos mercados. O dólar
continuou a ser abrigo mais seguro frente às incertezas e crises, pois era a moeda emitida
pela economia mais forte do mundo. Foram razões do próprio sistema econômico
internacional, independentemente do poderio político-militar americano, que levaram à
continuidade dessa situação. A hegemonia política americana funcionava como pressuposto,
não como causa da superioridade do dólar. A economia mundial se expandira grandemente, e
as relações de troca, a essa altura, já se faziam sob o guarda-chuva do Gatt, que deu origem
à OMC. O dólar "flutuante" continuou sendo o bastião do sistema econômico internacional.

Durante o período em que a paridade cambial reinou, ela ajudou a expansão das
multinacionais na Europa e no resto do mundo e permitiu a prosperidade européia, o
revigoramento da Alemanha e do Japão, ao contrário do que as queixas contínuas dos
europeus faziam supor em nome de um nacio nalismo econômico que deixava de ser eficaz
com as modificações ocorridas na economia mundial. O dólar mais caro favoreceu as
exportações dos países europeus e, por outro lado, permitiu que houvesse investimento
americano na Europa, Ásia e América Latina, propagando o que chamei, no tópico anterior,
de característica específica do capitalismo americano contemporâneo: novas formas de
organização e gestão das empresas e novas tecnologias de informação e comunicação. Os
efeitos desse élan "mundializador", pelo menos com relação à Europa e mais recentemente
também com relação à Ásia, foram benéficos para a diminuição da distância entre o nível de
vida dos americanos e o daquelas regiões. Esse processo, que se iniciara entre 1947 e 1973,
ampliou-se daí em diante graças especialmente à nova divisão internacional do trabalho, à
qual não foi alheia a decisão de deixar flutuar o câmbio.

Com efeito, rompida a paridade do dólar, os EEUU tinham tudo, menos a hegemonia
política indisputada - por causa da dualidade com o mundo soviético -, para exercerem o
papel central do sistema capitalista. A já referida vantagem da manutenção do dólar como
moeda de reserva depois de sua flutuação permitiu, por exemplo, que o assessor econômico
de Reagan, Martin Feldson, dissesse que era mais vantajoso deixar o dólar sobrevalorizar-
se, prejudicar alguns setores exportadores aumentando as importações do que impor
restrições monetárias que levassem à redução das atividades econômicas, receituário oposto
ao do FMI para as outras nações eventualmente em dificuldades... O que não impediu o
governo Reagan, quando precisou expandir as despesas militares e não quis aumentar os
impostos, mantendo o orçamento deficitário em 6% do PIB, de elevar a taxa de juros e
sustentar o dólar sobrevalorizado para controlar impulsos inflacionários. Ou seja, o país
economicamente dominante tinha os instrumentos para impor às demais economias o custo de
seus ajustes. Aron sintetiza dizendo: "Nenhum Estado pode permitir-se semelhante déficit
orçamentário e lutar contra a inflação usando exclusivamente os instrumentos monetários."7

A liberdade que os Estados Unidos se asseguraram no uso de duplo instrumental,


cambiário e monetário, somada à capacidade competitiva da nova economia tecnológica,
fizeram-no nadar de braçadas na era global contemporânea. Eles gerenciam a moeda
internacional como se fosse nacional. Nos choques do petróleo de 1972 e de 1982, essa
mesma liberdade (assegurada pelo fato de o dólar ser moeda de reserva e pela pujança da
economia americana servir de atrativo seguro para os capitais em épocas de crise) da
política financeira americana permitiu uma reciclagem rápida dos "petrodólares" e mesmo
de "eurodólares" (de Europa, no caso), que protegeu as economias mais desenvolvidas e
deixou as em vias de desenvolvimento atadas a dívidas que levaram decênios para serem
resolvidas.

Tudo isso indica que a junção do capital financeiro globalizado ao ímpeto produtivo
americano, com a mundialização proporcionada pelas multinacionais, criou, de fato, um
sistema mundial bem diferente daquele vigente sob predomínio britânico. Isso, mais as
regras de comércio da OMC impondo disciplina na política impositiva sobre importações e
exportações, teria efetivamente permitido aos Estados Unidos sonharem com uma Pax
Americana de larga duração, não fora, contraditoriamente, a dispersão produtiva que as
revoluções tecnológicas atuais permitem e não fossem alguns fatores políticos. Mesmo que
se admita, como Aron, que assim como a dominação do capitalismo financeiro inglês
dispensara o colonialismo, e o crescimento da Alemanha se deu sem ele, e que as incursões
americanas na Coréia ou no Vietnã não decorreram de uma "necessidade econômica" - antes
foram um fardo para o sistema capitalista -, é inegável que o predomínio políticomilitar dos
EEUU assegurou as condições para que o sistema econômico mundial sob o modelo atual
funcione em seu benefício. Simetricamente, tudo que coloque em risco o predomínio político
dos EEUU diminui as vantagens econômico-financeiras que podem ser auferidas por essa
forma de globalização. Por isso mesmo, antes de dar mais um passo na descrição do que
ocorre com ela nos dias que correm, convém fazer um breve parêntese para mencionar
algumas questões relativas à hegemonia política.

LIMITES AO PREDOMÍNIO AMERICANO

Vários autores analisaram a ordem mundial pós-Segunda Grande Guerra. Para fins deste
capítulo, não é preciso entrar em detalhes nem exibir grandes conhecimentos bibliográficos.
Restringirei minhas observações ao que foi assinalado por Henry Kissinger e por Raymond
Aron, além de acrescentar algumas observações de senso comum.

A idéia fundamental de Henry Kissinger é que depois que a Inglaterra, no século XVIII,
criou a diplomacia do "equilíbrio de poder" a partir da Paz de Westfália (1648) e que
posteriormente à derrota de Napoleão os austríacos a reviveram no Congresso de Viena,
com o chanceler e príncipe Metternich à frente, foi Bismarck quem desfez essa tradição,
rompendo a ferro e fogo o acordo entre os grandes. Antes do Chanceler de Ferro, prevalecia
um jogo diplomático - e militar - que favorecia a Inglaterra na medida em que nenhuma
potência continental se sobrepunha indiscutivelmente às outras e, portanto, não faria frente
ao poderio inglês. Por trás dessa política havia o pressuposto de um consenso valorativo: a
aceitação da legitimidade dos poderes monárquicos dominantes em cada país e
conseqüentemente uma "entente" das classes privilegiadas.

No século XX, segundo o mesmo autor, nenhum país influenciou mais decisiva e
ambiguamente a cena internacional do que os EEUU. Os dirigentes americanos sustentaram a
"não intervenção" nos assuntos dos demais países, ao contrário do que preconizavam as
políticas realistas de equilíbrio de poder, ao mesmo tempo que proclamaram que os valores
da democracia e da liberdade são universais. O resultado foi uma política exterior em
ziguezague, permeada por grandes declarações de princípio e muitas intervenções militares
para impor os interesses dos Estados Unidos. O presidente Woodrow Wilson," rompendo o
isolacionismo anterior, propugnou na Liga das Nações pelo fim da política de equilíbrio de
poder e propôs que ela fosse substituída pelo respeito à autodeterminação dos povos, à
condição de que os princípios morais norte-americanos prevalecessem para garantir a Paz
Universal... Era Kant, uma vez mais, impondo o idealismo e tentando soterrar Hegel, para
quem as guerras fortaleciam e purificavam o ânimo dos povos.

No fim da Segunda Grande Guerra, foi Roosevelt quem levou o facho da democracia e da
liberdade, deixando anos mais tarde a Churchill o encargo de chamar a atenção, no discurso
de Fulton, para o fato de que nem todos os vencedores rezavam pela mesma cartilha. Era
tarde, as Nações Unidas haviam sido criadas dando poder de veto na nova organização aos
"cinco Grandes" vitoriosos, fossem democratas ou comunistas. E junto fora aprovada a
Declaração Universal dos Direitos Humanos, com declarações humanísticas que passaram a
ser bandeira de alguns países na luta contra os que não segui am o credo democrático. Ainda
assim, o ideal "moral" de universalizar a democracia como fundamento da política externa
continuou visitando os ardores retóricos dos líderes americanos. De Truman a Reagan, de
Bush, pai, a Clinton, ela nunca esteve ausente. O último presidente citado falava de uma
"comunidade das democracias de mercado". Todos os presidentes, se posso abusar do
julgamento de resultados, mas não de intenções, camuflavam o interesse nacional americano
de assegurar a globalização econômica e abrir espaço para sua vocação de império.

Variando entre uma atitude isolacionista e outra missionária, os Estados Unidos entraram
na segunda metade do século XX, depois da derrota do nazismo, dizendo uma coisa e
fazendo outra, ardendo de fervor moral e fazendo arder a pele dos demais sob o fogo de suas
armas, sempre que o "interesse nacional" o exigisse. A interdependência criada pelo
mercado globalizado e pelo predomínio tecnológico e organizacional das empresas
americanas não se compaginava mais com o isolacionismo. As razões de estado e, quem
sabe, a vontade de império impediam que o ardor da crença universal na liberdade e na
democracia levasse o governo americano a apoiar apenas as "boas causas". A intolerância
americana às tentativas de estabelecimento de políticas sociais e econômicas alternativas na
América Latina (República Dominicana, Guatemala, Chile, Nicarágua, para não falar em
Cuba) exemplifica amplamente esse comportamento, pois todo tipo de opositor a esses
governos, democratas ou mercenários facinorosos, recebeu apoio.

A verdade é que, mesmo que os poucos idealistas de Washington não quisessem tirar as
conseqüências do fato, os EEUU e as demais potências ocidentais não saíram vitoriosos
sozinhos da Segunda Grande Guerra. Havia a União Soviética e a China. Faltavam, por isso,
as condições, para o exercício de uma política de equilíbrio entre os poderes - faltava entre
as potências dominantes consenso sobre a ordem legítima. As boas intenções morais, por
outro lado, se evaporavam diante do fato bruto da História: uns queriam uma coisa, outros
outra, e os objetivos não eram conciliáveis. A advertência cautelar de Aron de que Hobbes
continua vivo nas relações entre os estados - há uma guerra latente de todos contra todos -
mostrava-se oportuna. Iniciara-se a fase da Guerra Fria.

Kissinger, afeito às realidades européias, mal esconde seu mal-estar com as ambigüidades
da política externa de um país que não passou pelas dificuldades dos estados europeus,
forjados na insegurança das fronteiras e nas guerras. 0 sentimento de superioridade e de
predestinação da América para sentir-se como arauto da liberdade se explica: essa visão
brotou em uma região protegida de ameaças externas pelas fronteiras marítimas e pela
fragilidade econômica e bélica de seus vizinhos. Os Estados Unidos podiam, assim pensa o
autor, dar-se ao luxo de desdenhar dos objetivos da política de equilíbrio entre os poderes.
Esses não eram os de negar nem os de eliminar conflitos - quando isso é inexeqüível -, mas
os de limitar sua extensão para garantir a estabilidade, usando com moderação os meios
coercitivos disponíveis. No período da Guerra Fria, contudo, por mais que os valores
fossem proclamados para dar sustentação moral ao "excepcionalismo americano", os
interesses divergentes entre os blocos eram de tal monta que o realismo se tornava
conselheiro inevitável da política externa americana. Mais recentemente, entretanto, pondera
Kissinger, terminada a bipolaridade com a queda do muro de Berlim, "o idealismo
americano necessita do levedo da análise geopolítica, para achar seu caminho no labirinto
das novas complexidades.'9

É interessante ver, passadas tantas décadas, como a recaída realista da política americana,
ou seu ressurgimento glorioso, para quem vê o mundo pela ótica dos autores que comento, se
deu com rapidez e mesmo com uma inegável vocação de império. O "equilíbrio do terror",
baseado na disponibilidade de armas atômicas, tanto pelo Bloco Ocidental como por seu
rival, substituiu logo a procura das negociações no âmbito de uma instituição plural como as
Nações Unidas. Os soviéticos reagiram com sucesso à supremacia nuclear americana e mais
tarde disputaram a corrida armamentista na busca de armas estratégicas até chegarem à
guerra nas estrelas e aos escudos espaciais. A eficácia da ONU para se manter como foro
negociador suporia, como no tempo do Congresso de Viena, uma legitimidade da ordem
mundial que não existia. Rapidamente as discussões de fundo, sobretudo depois da crise dos
mísseis soviéticos em Cuba em 1962, deram ênfase à "realpolitik": Quem tem mais recursos
balísticos estratégicos? Quais são as alianças fundamentais (OTAN, Pacto de Varsóvia)? O
cisma chinês a quem serve? A partir daí as tentativas de controle da guerra se restringiram a
acertos bilaterais, como no caso dos planos SALT de redução de armas estratégicas. Em
suma, o mundo se tornara bipolar. Já não se poderia sonhar com uma hegemonia global, nem,
portanto, com um verdadeiro império. As poucas guerras nas quais os dois lados se
envolveram diretamente (Coréia e Vietnã no caso americano, Afeganistão no caso russo) ou
que apoiaram (estas mesmas, mais os conflitos do Oriente Médio) não levavam,
deliberadamente, ao envolvimento global dos dois contendores principais. Era guerra em
fogo brando, sem risco de universalização.

Não obstante, e aí entra a ironia da história, no exato momento em que um dos pólos - a
União Soviética -, depois do susto que pregou ao Ocidente com o Sputnik e de seus avanços
na tecnologia guerreira e quando, seguindo as ameaças de Kruschev, se tinha a impressão,
calcada em dados, de que ganharia supremacia na produção industrial e, quem sabe,
avançara tanto militarmente que esmagaria na Europa as forças terrestres que se lhe
opusessem (lutando em todo caso no campo arruinado de um mundo contaminado
atomicamente), ocorreu o imprevisto, não o inevitável. O mundo soviético desabou como
conseqüência da concentração de suas energias no esforço bélico e, como vimos, graças à
incapacidade de dominar as mais modernas técnicas industriais e de serviços baseadas nas
TIs. A releitura da apresentação que Raymond Aron fez em maio de 1979 para a edição
brasileira de Paz e Guerra entre as Nações, menos de dez anos antes da queda do Muro de
Berlim, mostra bem como o desmoronamento soviético foi surpreendente. Aron temia que a
União Soviética já houvesse ultrapassado os Estados Unidos. Não ultrapassara no campo da
produção econômica, mas já tinha a capacidade de apoiar na África, no Oriente Médio e em
outras partes do mundo quem se opusesse ao predomínio americano. A "balança do terror" e
as políticas de contenção dos americanos e aliados não foram eficazes para controlar o que
ele chamou de "hegemonismo soviético", que estaria substituindo o "imperialismo
americano" em capacidade de influência. 0 mundo assistia a um estranho processo:

O enfraquecimento dos Estados Unidos na economia internacional agrava a


contradição original do mundo contemporâneo: a existência de um mercado mundial
sem um império universal. A supremacia norte-americana cria a aparência de um
império."
Havia fatores objetivos, segundo Aron, que minavam tal supremacia, tornando-a mais
aparência do que realidade. Entre eles, assinalava que o fracasso da política de contenção e
os acordos SALT levaram à igualdade de capacidade bélica entre os dois contendores. Da
mesma forma, a redução da margem de superioridade econômica americana e a fragilidade
do dólar contri buíam para o enfraquecimento relativo dos Estados Unidos. As crises no Irã
e nos países africanos, apoiados por conselheiros militares e armas soviéticas, e mesmo a
ação deles no Oriente Médio, seriam exemplo disso.

Como tábua de salvação, ponderava Aron nos fins da década de 1970, surgia a China.
Quem sabe uma nova aliança evitasse a derrocada frente ao hegemonismo soviético,

hegemonismo contra imperialismo, armas contra mercadorias, diriam os chineses. Hoje,


o imperialismo [desprovido da conotação colonialista e de anexação territorial,
acrescento] representa o concurso indispensável dos capitais e da tecnologia do
Ocidente."

De lá para cá muita coisa mudou. A ruína do comunismo como ideologia e como princípio
de organização social e econômica de uma potência estatal parecia abrir um caminho sem
obstáculos para os Estados Unidos deixarem de ser apenas o centro do mercado mundial e se
tornarem de fato um Império. Não foi isso, contudo, o que ocorreu. De novo, a história
surpreendeu. A reconstituição da Europa como unidade econômica, até mesmo com moeda
própria e Banco Central único, o ressurgimento da Federação Russa como potência
energética e aspirações a um papel de "hegemonia limitada" (será mesmo limitada?) em sua
posição estratégica entre a China, a Ásia Central, o Oriente Médio e a Europa podem mudar
as condições políticas globais. Se a esses processos acrescentarmos a vitalidade
insuspeitada dos países islâmicos (dentre os quais os árabes jogam papel decisivo e, mais
recentemente, os antigos persas) e, sobretudo, a China, refeita dos males da guerra e dos
desastres da Revolução Cultural, aderindo ao capitalismo de estado em aliança com as
multinacionais, vê-se como se tornou difícil que o "espírito de império" substitua o "espírito
de liberdade econômica". Até mesmo o crescimento dos países cujas economias são
qualificadas atualmente de emergentes, entre os quais o Brasil, colabora para que a
supremacia política dos Estados Unidos se transforme mais em aparência do que em
realidade. Kissinger escreveu que a União Soviética era um colosso políticomilitar e um
anão econômico. Inversamente, o Japão era um gigante econômico e militarmente
irrelevante. Não nos enganemos, entretanto: os Estados Unidos estão longe de poder exercer
a hegemonia global a que pareciam destinados logo depois de 1989, mas continuam sendo
um gigante econômico, talvez alquebrado, e não são um anão militar.

Não foi essa, de relativa fragilidade, contudo, a percepção dos líderes da política externa
americana. Vitoriosos sobre os soviéticos sem ter de dar-lhes batalha militar, sentiram-se
suficientemente fortes para sonhar novamente com uma Pax Americana durável. Em uma
contrafação do que fora a crença na "excepcionalidade americana" de Wilson - a convicção
inabalável de que estão no mundo para disseminar os valores morais da democracia e da
liberdade -, acreditaram com fé e cegueira que o "unilateralismo" corrigiria o que a mesa de
negociações da ONU ou mesmo do Conselho de Segurança já não resolvia. Lançaram-se à
aventura no Iraque, como cruzados de uma causa não revelada por nenhum Deus nem
justificada por qualquer filósofo. Nem se preocuparam com as conseqüências de questões
não resolvidas, como as da Palestina e de Israel e tantas outras mais. Conseguiram a proeza
de, mantendo-se como centro do sistema econômico mundial, não abrirem frestas de
legitimidade para suas ações de interferência na ordem política mundial. Esquivaram-se de
partilhar as responsabilidades do poder, cegando-se à realidade. Com isso ampliaram o que
Aron temia: o enfraquecimento do dólar, a perda lenta de supremacia econômico-produtiva,
como se vê atualmente. Demonstraram até mesmo a inutilidade de seu poder bélico para
travar uma luta de novo tipo, com "não-estados" (tipo Al Qaeda) que se aliam ao que
chamam de rogue states. As armas dos novos inimigos, do tipo suicide bombers, não servem
para derrotá-los - o que parece impossível -, mas para enfraquecê-los.

Mas, os Estados Unidos se enfraquecem diante de quem? Da China, é a resposta mais


óbvia. Mas não é só: também da Rússia, eventualmente de uma Europa mais robusta política
e economicamente, quem sabe da Índia, do Brasil e de outros novos atores mundiais, como a
África do Sul, os países petroleiros etc. A era dos impérios provavelmente terminou em
proveito de um momento em que continua a existir um sistema econômico global, mas
submetido a influências políticas múltiplas e fragmentárias. Nesse novo sistema, dificilmente
os Estados Unidos perderão centralidade, na medida em que continuarem a puxar o carro das
inovações e da plasticidade cultural e social. Mas dificilmente poderão aspirar a ser o
centro de um Império imaginário, porque isso é um propósito irrealista. A fragmentação
existente entre os Estados-nação, o fortalecimento econômico de alguns deles, a falta de
força política e moral para justificar o domínio de um só e as dificuldades militares que as
guerras de novo tipo ocasionam para o líder impor sua vontade levam a um dilema: ou se
cria uma ordem internacional de outro tipo ou prevalecerá a desordem por muito tempo.

Para manterem uma posição de centralidade nos mercados globalizados, que não
funcionam como se fossem um sistema de "democracias de mercado", os americanos
precisarão entender que a Europa não deve atuar submissa aos interesses americanos, como
propôs Robert Kagan.12 Ao contrário, deveria querer e se dispor a ter uma política externa
ativa, como indica Javier Solana.13 Ninguém melhor que o Velho Continente - junto com
algumas novas nações, como o Brasil, a Índia ou a África do Sul, por suas experiências em
algum desses temas - para dar mais flexibilidade à agenda dos novos desafios globais. Eles
também dizem respeito e muito diretamente aos interesses americanos, mas têm um
significado universal. Refiro-me a temas como os do aquecimento global, das crises
energéticas e da escassez das águas, ou o das imigrações, da igualdade racial e assim por
diante. Em uma palavra: é preciso desenvolver a plasticidade sociocultural necessária para
permitir que haja paz em um mundo interdependente.

Em alguns aspectos, a cultura americana foi capaz de se sair bem do desafio da


globalização econômica, como no caso da adaptação da sociedade às novas tecnologias,
bem como no aprofundamento das instituições para assegurar o exercício dos direitos civis e
humanos. Em outros, como no caso do meio ambiente e mesmo das migrações, alguns países
europeus ou o próprio Brasil têm dado respostas mais satisfatórias. E casos há na nova
agenda global, como o terrorismo, o contrabando e as drogas, que só poderão ser
enfrentados se o controle de sua disseminação não ficar nas mãos de uma só grande potência.
De forma semelhante, o que resta de válido no sonho americano de se pensarem como o
germe de um estado geral de felicidade, democracia e prosperidade mundial só encontrará
alguma ressonância se for despido de seu aspecto enganador, pois a ordem capitalista
nacional ou internacional é por natureza assimétrica. Só terá força legitimadora na ordem
global se houver um caminho de democratização efetiva na relação entre os povos e estados.
Um novo relacionamento entre os estados encontrará sempre as dificuldades tradicionais
(que requererão algum equilíbrio de poder), além dos novos obstáculos, advindos da
fragilidade atual dos Estados-nação para impor a ordem legítima em seus próprios
territórios, como assinalou Eric Hobsbawn, entre muitos outros autores.14

O erro estratégico dos propugnadores do "regime change" e das "guerras preventivas"


(preemptive wars), tipo Robert Kagan ou Paul Wolfowitz, foi o não se terem apercebido que
o momento era para negociações e para a retração da presença político-militar americana, a
troco da ampliação de sua presença econômico-tecnológica e cultural, pois a era dos
impérios - pelo menos momentaneamente - está declinante. Os elementos de persuasão que
Joseph Nye chama de "soft power" contam mais para o reordenamento mundial do que
ogivas nucleares que não podem ser lançadas.'s A ampliação do G-8, por exemplo, sinais de
disposição para aceitar o mundo islâmico em sua diversidade e com suas excentricidades,
dentro de condições naturalmente, ou o fortalecimento de uma Europa relativamente
autônoma dos Estados Unidos, assim como o reconhecimento do papel político de parceiros
emergentes ou uma participação mais ativa do Japão e da Rússia como parte da nova entente
global e, sobretudo, da China - que é a grande vencedora da corrida econômica - são as
precondições para um mundo futuro de paz e de prosperidade. Ou seja, com uma ordem
internacional regulada por um sistema decisório mais compartilhado e que sustente políticas
econômico-financeiras menos assimétricas. A correção dessas assimetrias não pode ser
baseada em imperativos morais apenas, mas em políticas que sustentem a generalização do
crescimento econômico e que permitam, aí sim, uma ação solidária na luta contra a pobreza
e as enfermidades nas regiões mais pobres do planeta. São valores que um sistema
economicamente interdependente e globalizado pode e deve assumir, não só por
generosidade, mas em benefício de sua durabilidade.16

A POLÍTICA E A ECONOMIA DE UM MUNDO MULTIPOLAR E INTERLIGADO


As características atuais do processo de globalização foram apontadas em tópico anterior.
Mas sua abrangência e velocidade merecem ser relembradas para iluminar o porquê das
políticas postas em prática no Brasil dos anos 1990 até hoje. A dispersão do processo
produtivo à escala planetária se generalizou, como vimos, com os novos meios eletrônicos
de comunicação e com a revolução dos meios de transporte (cargas aéreas, construção de
grandes hubs marítimos e aeroviários, novas técnicas de transporte em contêineres em
grandes cargueiros etc.). A fragmentação do processo produtivo se acentuou pelo que os
economistas chamam de outsourcing e pela "deslocação" das empresas, na procura de
proximidade com as matérias-primas ou da produção de partes dos bens finais - quando não
da junção final de suas partes - em diversos locais do mundo nos quais as indústrias ou os
serviços encontram vantagens competitivas, especialmente mão-de-obra qualificada ou mais
barata junto com melhores condições de infra-estrutura. Assim, as cadeias produtivas de
países industrializados foram quebradas e houve o deslocamento de muitas indústrias, em
geral, mas não só, dos países mais desenvolvidos para os menos. Os próprios quartéis-
generais das empresas podem se localizar não importa onde.

As transformações no processo produtivo e o deslocamento de capitais para realizarem


investimentos diretos em terceiros países mudaram o panorama da economia internacional.
Basta dizer que hoje operam, segundo dados da UNCTAD, cerca de 77 mil empresas
multinacionais, das quais nota-se uma participação crescente de empresas com origem em
países em desenvolvimento: de 1998 a 2006, o número de multinacionais com origem nos
países desenvolvidos cresceu 28%, frente a um crescimento de 117% nos países em
desenvolvimento, representando hoje, respectivamente, 72% e 28% do total de
multinacionais no mundo. No conjunto, esse processo de redivisão internacional do trabalho
levou a uma perda relativa da posição dos Estados Unidos no conjunto da produção mundial.
A participação dos principais países do globo se distribui como pode ser visto na Tabela
1.1.

TABELA 1.1 Participação no PIB mundial (PPP)


Fonte: World Bank estimates, United Nations Statistics Division.

Mais significativa do que a distribuição atual da produção é a tendência de crescimento


relativo da economia nas diversas partes do globo. De 1990 a 2005, a China foi responsável
por 28% do crescimento global medido pelo poder de compra das moedas (PPP), a América
Latina por 7%, percentual igual ao dos outros países asiáticos em conjunto (exceto Coréia e
Japão), enquanto a Índia o foi por 9%. Isso permitiu que se escrevesse que "o mundo atingiu
um marco importante no qual cerca de metade do PIB global, ajustado pela paridade de
poder de compra, vem de países em desenvolvimento." 7 Note-se que a tendência se
consolidou: "Em 2007, 27,9% do crescimento mundial podia ser atribuído à China, e 7,9%
dele à Índia", 18 sendo que a participação da China no comércio mundial foi de 8%, o que a
tornou, junto com a Alemanha e os EEUU, a terceira economia exportadora do mundo. As
taxas de crescimento dos países de economia emergente começaram a dar sinais de
vitalidade desde depois da Segunda Grande Guerra. O Japão, na época, era o candidato mais
visível a passar de economia subdesenvolvida a desenvolvida, mesmo porque, como já
apontei, a Revolução Meiji preparara o terreno para sua posição atual, que não se deveu
apenas à nova fase da globalização. Depois vieram os "tigres asiáticos". Mas mesmo os
países tipo baleia (ou "monster", como já foram qualificados) cresciam razoavelmente. Entre
1980 e 1988, o PIB da China crescera, em média, 9,5%, e o da Índia, 5%, embora Rússia e
Brasil ainda estivessem às voltas com problemas políticos ou inflacionários.

Com os desdobramentos positivos da economia global surgiram novos pólos de


desenvolvimento, marcadamente a partir dos últimos 20 anos, dentre os quais se destaca a
China. Sua fome por matérias-primas e alimentos alterou, pelo menos em um primeiro
momento, a relação tradicional de preços entre as commodities e os bens industrializados. A
incorporação das técnicas científicas da biologia à produção agrícola, revolucionadas, por
seu turno, graças à informática e aos transgênicos, deu enorme ímpeto a esse tipo de
produção. Apesar disso, a elevação da renda dos países emergentes, sobretudo asiáticos, fez
com que os preços das commodities se elevassem de maneira sustentável enquanto os
produtos manufaturados perderam valor relativo graças aos avanços do progresso técnico.
Se a tendência persistir poderá pôr em causa a teoria da deterioração dos termos de troca,
tão cara aos economistas da Cepal e muitos outros mais.

A velocidade do crescimento da produção internacionalizada teve conseqüências que se


fizeram sentir fortemente não só na produção de bens, mas nos setores de serviços, muito
especialmente nos serviços bancários e financeiros. O volume dos fluxos financeiros
assumiu proporções inacreditáveis. Michel Pébereau, presidente da Federação dos Bancos
Europeus, por exemplo, reconhece que "a informática reduziu os custos de produção,
substituindo trabalhadores pelos computadores e ao permitir processamento de dados em
massa" houve ganhos de produtividade, com melhor qualidade e mais segurança nos serviços
prestados. É a microeletrônica a serviço dos lucros e das pessoas. O microcomputador
permite oferecer serviços durante as 24 horas do dia e põe em conexão on-line todas as
latitudes do planeta, além de dar lugar à oferta de produtos financeiros novos, como os
derivativos. Só para se ter uma noção do que isso significa:

Para os derivativos de câmbio, inexistentes em 1985, esse valor atingiu US$20


trilhões, em 2001, e US$38 trilhões, em 2006; para os derivativos das taxas de juros,
que apareceram mais ou menos na mesma época, os volumes passaram de US$76
trilhões, em 2001, para US$262 trilhões em 200619

Igualmente, os derivativos de ações saltaram de US$2 trilhões em 2001 para US$12


trilhões em 2006. No conjunto, esses instrumentos financeiros (que operam como valor de
referência, quase como em uma simulação) passaram de US$220 trilhões em 2001 para
US$380 trilhões em 2006. Como seria possível operar cifras de tal magnitude sem os
computadores e, principalmente, sem os microcomputadores, que dão a cada operador o
instrumento de trabalho?

Essas mudanças, se foram possibilitadas e incentivadas pelas novas tecnologias, foram-no


também pela expansão, uma vez mais, "desmedida" do capital financeiro - pois a ampliação
do crédito e a liberdade que o câmbio flutuante deu ao dólar e ao Tesouro americano para
colocar seus papéis pelo mundo afora exponenciaram a circulação financeira para sustentar
o fluxo de mercadorias. Basta dizer que o comércio internacional cresceu a uma velocidade
superior à do produto bruto de cada país, exigindo fluxos crescentes de financiamento. Por
outro lado, a consolidação do euro foi tão importante para o sistema monetário internacional
quanto sua expansão acelera da. De agora em diante existe a alternativa da moeda européia,
ao contrário do que ocorria em épocas passadas, quando o dólar era o único refúgio seguro
para as empresas e economias nacionais se defenderem das agruras advindas de recessões
econômicas ou de crises políticas. Só Deus sabe que papel essa opção jogará no futuro e até
que ponto ela ajudará a minar o predomínio americano. Mas é inegável, desde já, que o
escudo da moeda não servirá de proteção absoluta para as manobras que o FED ou Tesouro
queiram fazer diante de tempestades financeiras. Os representantes da economia mais forte
precisarão sentar-se à mesa de negociações com os parceiros europeus, em Basiléia ou onde
seja. Também terão de convencer os possuidores de yen ou de renminbi a seguir os
conselhos que pareçam ser de prudência para não deixar que a economia mundial, em caso
de crise ou recessão, imbique no desconhecido, ou, pior, no abismo pressentido. Deverão
substituir a arrogância anterior pela disposição de entendimento.

As transformações no processo produtivo e o deslocamento de capitais para realizarem


investimentos diretos em terceiros países são conhecidos, não sendo necessário ilustrar com
exemplos. As conseqüências delas começam a se fazer sentir. A metáfora, se assim posso
chamar, dos BRICs - inventada por um banco de investimentos, o Goldman Sachs, o que por
si é significativo - substituiu no imaginário e na prática a metáfora anterior, dos anos 1970,
quando se falava nos "tigres asiáticos" como plataformas de exportação.20 Agora, as antigas
"baleias", China, Índia, Brasil e Rússia, se transformaram em eventuais pólos de
desenvolvimento, não apenas exportam, mas consomem e produzem para mercados
domésticos de grande talha. Esse processo, mais a consolidação do mercado europeu sob o
comando de uma moeda alternativa ao dólar, além do vertiginoso crescimento anterior do
Japão, que se tornou individualmente a segunda economia do mundo até sua estagnação
relativa atual explicam por que a centralidade da economia americana, mesmo se mantendo,
está a perigo.

Já no início dos anos 1990, era perceptível que os Estados Unidos enfrentariam a
competição tecnológica e industrial de alguns países europeus, sobretudo da Alemanha e
Grã-Bretanha, bem como do Japão, Coréia e do sudeste asiático, nos produtos de nova
tecnologia. Mantinham-se na dianteira, é certo, na área espacial e na microeletrônica, mas
nos computadores, nos equipamento de telecomunicações e na robótica suas exportações
decaíram no decorrer da década em comparação com os principais competidores.' A partir
do início do século XXI, não se pode mais pensar na economia internacional sem tomar em
conta que a produção se diversificou, espalhou-se pelo globo, consolidando a posição da
União Européia, embora mantendo o Japão e os EEUU como fortes players. A esse grupo
somou-se indiscutivelmente a China, quem sabe como cabeça de ponte dos outros BRICs, e
não se pode desprezar o papel que irão jogar no mundo outros países produtores, seja de
petróleo, como os do Golfo, seja de manufaturas, como o México ou a Turquia.

Mais ainda, como vira o The Economist, é grande a dispersão dos atores políticos. Seja
em defesa de seus "interesses nacionais" - não só econômicos, mas culturais e de poder -
seja porque se situam estrategicamente entre as grandes e as médias potências, muitos outros
países, aparentemente "irrelevantes" em termos de poder bélico ou econômico, como a
Palestina ou o Afeganistão, passaram a ser partes do xadrez mundial de poder. Outra vez,
temos economia internacionalizada e poder fragmentado; instituições econômicas com
aspiração e mesmo legitimidade universal, como a OMC, e baixo coeficiente de
legitimidade política para o exercício do poder e para a manutenção da ordem global. O
grande instrumento criado para isso depois da Segunda Grande Guerra, a ONU, se viu
abalado pelo jogo das potências, e a magnitude das transformações econômicas e monetárias
foi de tal ordem que as próprias instituições idealizadas para regular a economia
internacionalizada, o FMI e o Banco Mundial, tornaram-se pequenas frente à força das
multinacionais, dos mecanismos e fluxos financeiros e dos interesses nacionais
diversificados.

Não deixa de ser curioso que na criação emblemática da metáfora dos BRICs uma das
variáveis-chave passou a ser o tamanho da população. A economia pesa muito. O bem-estar
dos povos, nem se diga. Mas para participar do xadrez político mundial há outros fatores
relativamente desconectados do peso econômico em si mesmo ou da renda per capita, do
maior bem-estar social ou das "boas" instituições políticas. Quando se fala de China, Índia,
Rússia ou Brasil como eventuais "pólos" (ou do peso futuro do Vietnã, da Indonésia, Nigéria
etc.), não se está discutindo democracia, direitos humanos ou bem-estar relativo do povo.
Discute-se, em uma simplificação, a multiplicação dos fatores produtivos pelo número de
habitantes distribuídos no espaço geográfico. Volta-se, assim, a uma visão disfarçada de
"equilíbrio de poder", ou de candidatos a desequilibrar o poder atual. A demografia volta a
pesar, mesmo que ao se dividir o produto de cada país populoso pelo número de habitantes
não se possa comparar com o resultado obtido por alguns pequenos países de alta
produtividade e boas performances econômicas, que asseguram muito melhores condições
de vida a seus habitantes.22

Coloca-se assim, em outro plano, o desafio que as revoluções tecnológicas haviam


apresentado aos diferentes países. Terão as sociedades, as instituições e a cultura de cada
um deles a capacidade de, plasticamente, redefinirem as formas de comportamento, os
objetivos viáveis para se manterem à tona na luta pelo poder, conseguindo adesões não só
pela força bruta, hoje mais difícil de assegurar vitórias duradouras? A discussão em curso
nos Estados Unidos, que enfrentam eleições presidenciais depois da guerra do Iraque e das
incertezas sobre a agenda global - além da crise financeira -, será parte desse processo de
revisão? Continuarão os Estados Unidos a ter, como demonstraram possuir a partir da
década de 1970, a flexibilidade para redefinir seu papel no sistema produtivo, mantendo a
iniciativa nas inovações? Ou o abalo financeiro atual é parte do momento mencionado por
Braudel em que o crescimento desmedido do capital financeiro prenuncia o aparecimento de
um ou de alguns novos centros? É cedo para responder.
O BRASIL EM BUSCA DE AUTONOMIA PELA INSERÇÃO

O Brasil havia crescido razoavelmente depois da Segunda Guerra e, principalmente,


transformara-se de um país baseado na economia agrícola-exportadora em um país que se
industrializava.23 Esse processo data do começo do século XX, mas foram os êxitos do
período das políticas substitutivas de importações que desenharam a face do Brasil
industrializado. A dupla característica, de grande exportador de alimentos e matérias-primas
e de país industrializado, oferece vantagens inegáveis (basta dizer que esse é um dos trunfos
dos EEUU e de algumas economias européias), mas coloca também desafios para os
gestores das políticas macroeconômicas. Por exemplo, a desvalorização da moeda local
facilita a exportação, mas dificulta a importação de bens de capital e, portanto, a
modernização produtiva do setor industrial.

Bem ou mal, contudo, o Brasil enfrentou a primeira onda da nova globalização, a da


década de 1970, defendendo o que conquistara, mas temeroso de novos avanços. Firmado
nos êxitos iniciais da exploração do petróleo, da construção de um sistema energético de
proporções razoáveis com base na hidroeletricidade, tendo sido capaz de criar um sistema
financeiro que resistiu às investidas inflacionárias e se adaptou às indexações e tendo
ampliado seu sistema de telecomunicações com a Embratel e a Telebrás. Os dirigentes da
economia e do país julgavam poder estender por mais tempo aquilo que até então fora a
condição para o desenvolvimento: uma sólida barreira de proteção tarifária somada aos
instrumentos creditícios poderosos de que o governo dispunha (Banco do Brasil, Caixa
Econômica e, sobretudo, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico - BNDE).
Esperavam que a economia continuasse a crescer sem grandes alterações de rumo. Havia o
que defender e do que se orgulhar.

A indústria manufatureira resistia galhardamente aos novos tempos. Apoiada em uma base
siderúrgica (iniciada com a Companhia Siderúrgica Nacional criada pelo governo Vargas),
ampliara seu porte com as conexões que o governo Kubitschek fizera com empresas
estrangeiras (indústria naval, automobilística, metal-mecânica em geral). A "fortaleza
industrial brasileira",Z4 como Antônio Barros de Castro, em artigo esclarecedor, chama
nossa indústria metal-mecânica (automóveis incluídos) não se ressentia nos anos 1970 do
isolamento comercial. O mercado doméstico assegurava-lhe espaço se não para crescer,
manter-se. A economia permanecia fechada à concorrência do exterior. Pouco exportávamos
e pouco importávamos.

Pudemos nos manter em berço esplêndido até que os choques do petróleo, em 1972 e em
1982, e as turbulências financeiras internacionais se não nos despertaram, fizeram-nos
dormir com pesadelos: a inflação e as dívidas externas asfixiavam as contas públicas e
restringiam os espaços para a indução do crescimento. Na década de 1970, quando os "tigres
asiáticos", academicamente chamados de NICs (new industrialized countries), brilhavam no
céu da globalização como grandes exportadores, nós, apesar de afastados dessa nova onda,
ainda apresentávamos resultados positivos graças ao antigo modelo de substituição de
importações, com pitadas de NICs na cópia de certos produtos. O "milagre brasileiro" dos
anos 1970 exibia taxas de crescimento de 7% ao ano. Nos piores momentos da ditadura
militar, o país continuava navegando em mar de almirante e não se apercebia, graças à
neblina dos êxitos, que no horizonte havia um iceberg com o qual colidiríamos. Nos anos
1980, o iceberg, em vez de derreter, nos derreteu: a economia começou a ser erodida pela
inflação e pela moratória da dívida; estávamos a um passo da estagnação.

Nessas condições, não havia espaço para o Estado brasileiro ter alguma interferência no
plano global. Mesmo quando os Estados Unidos, com o presidente Carter, ensaiaram mudar
a política de sustentar qualquer regime que se opusesse ao "perigo comunista" e
eventualmente seriam mais permeáveis à voz brasileira, os governantes continuavam a
manter uma visão "terceiro-mundista", correlata com as ideologias de desenvolvimento
nacional-estatista. Não puderam, entretanto, deixar de reconhecer algumas mudanças na cena
econômica internacional. Foi quando se estabeleceu que nosso desenvolvimento econômico
far-se-ia a partir de um tripé: capitais nacionais privados, estatais e capitais estrangeiros
(como, por exemplo, na petroquímica).

À fórmula Kubitschek de inversão direta estrangeira se sobrepôs a preocupação com o


fortalecimento de alguns setores industriais locais, com amplo apoio estatal. Na medida em
que as lutas pela redemocratização avançavam, tanto empresários nacionais quanto setores
da opinião pública começaram a temer que a voracidade dos setores estatais (que era
natural, dado o vulto das empresas públicas e o volume de capital por elas acumulado)
afogasse a liberdade necessária para a modernização da economia privada. Foi quando nos
anos 1980 se começou a discutir os inconvenientes de manter a indústria da informática
submetida à rigidez de uma lei que, com preocupações nacionalistas e com o objetivo de
criar um setor tecnológico nacional (os soviéticos não fizeram o mesmo?), vedava
importações e investimentos estrangeiros. Ademais, o próprio processo de importações de
equipamentos - por causa das restrições de divisas - se tornara penoso para as indústrias que
desejavam e tinham de se modernizar a fim de competir. A tarifa média de importações na
década de 1980 era de 50% e, além disso, necessitava-se de uma autorização da CACEX,
dada discricionariamente, de modo lento e burocrático. Isso no exato momento em que o
setor de comunicações e informações exibia no mundo incrível dinamismo que afetava o
conjunto dos setores industriais e de serviços.

Nos fins da década de 1980, jáse tornara claro que ou bem mudávamos de rumo ou
dificilmente recobraríamos o ímpeto que tivéramos na década de 1970. Esta se beneficiara
das decisões dos anos 1950 dos governos Vargas e Kubitschek e, sobretudo da década de
1960, quando o governo Castello Branco começou a adaptar o Estado aos desafios da
modernização, mudando a estrutura impositiva e outras práticas da política fiscal. A bonança
vinda mais tarde do exterior e as condições mais saudáveis das finanças do governo
permitiram alguns investimentos públicos importantes nos governos subseqüentes, sobretudo
nas estradas e em energia. O tratamento menos inamistoso dado ao capital privado também
ajudou a que a "fortaleza industrial" se robustecesse nos anos 1970. Até que a crise de 1982
revelou, de chofre, que havia muito mais do que algo de podre nos reinos do Brasil... Apesar
disso e dos marcantes avanços democráticos da década de 1980, a consciência média dos
dirigentes políticos brasileiros se mantinha cerrada às mudanças de paradigma.

A Constituição de 1988 é a prova do que escrevi anteriormente: a "Constituição-cidadã",


como a chamava com razão Ulysses Guimarães por seu vigor democrático, capaz de
desenhar um futuro social-democrático na área da Previdência, da Saúde, da Reforma
Agrária e da Educação, não dotou o país, entretanto, das condições institucionais propícias
para gerar a riqueza necessária ao custeio de tão altos propósitos. Pelo contrário, manteve o
viés, que se justificava nas décadas anteriores, de um controle estatal forte da produção, de
inibição ao capital externo e uma estrutura tributária que ou deixaria o Estado à mingua ou as
empresas e a população à morte. A resposta não podia ser outra: a necessidade de obter
recursos fiscais para financiar os encargos estatais levou os sucessivos governos federais a
aumentarem a carga tributária. Não só a aumentaram, como distorceram ainda mais a
estrutura impositiva dando preferência aos impostos indiretos e às contribuições, porque
estas não se repartem com os estados.

O pressuposto, não explícito na Constituição, da forma pela qual ela definiu receitas e
responsabilidades, mecanismos de incentivo e vedações de in vestimentos estrangeiros e
mesmo nacionais, mantendo vários monopólios estatais, era o de que continuaríamos a
manter a economia fechada, com um governo ativo a fomentar um estilo de crescimento
baseado no mercado doméstico e na discricionariedade do Tesouro, que podia definir quem
seriam os vencedores em cada setor da economia. Tampouco as conseqüências desse modelo
foram esclarecidas ou mesmo mencionadas por seus defensores: a continuidade da
concentração de rendas. Seria difícil compatibilizar falta de recursos fiscais, democracia e
liberdade para grupos e movimentos sociais apresentarem demandas com desordem fiscal e
baixa integração econômica ao mercado internacional. O mais provável é que essa situação
levasse, como levou, a baixas taxas de crescimento que impediam o atendimento do clamor
nacional para reduzir a exclusão social. Vivia-se um momento oposto ao que ocorrera nos
anos do milagre, quando a situação orçamentária e a carga impositiva permitiam que uma
fração expressiva do gasto se dirigisse para os investimentos produtivos, sem dar maior
ênfase ao gasto nas áreas sociais. O autoritarismo vigente calava no ar os gritos de
descontentamento.

As fragilidades do modelo de não-crescimento que nos sufocava na década de 1980 só


ficaram mais visíveis depois da queda do muro de Berlim, que simbolizou a débâcle do
bastião que dava guarida aos anseios ideológicos tanto do comunismo quanto das variantes
socialistas. Em nosso caso, não se queria imitar o padrão soviético, mas a existência do
mundo soviético abria espaço para imaginar-se a possibilidade de "outra forma de
desenvolvimento", menos assentada no mercado e mais ancorada no governo. A Guerra Fria
concentrara grande parte das forças produtivas americanas e das energias diplomáticas no
campo bélico. Isso limitava avanços ainda maiores da "globalização americana", pois freava
os efeitos "soft" de que esse modelo poderia lançar mão para ampliar sua aceitação
sociocultural pelo resto do mundo, inclusive pelo Brasil, freqüentemente espantado com as
já mencionadas incongruências entre o dizer e o fazer dos Estados Unidos. Com a queda do
muro de Berlim, as resistências à globalização diminuíram. Mais uma vez, a política que
havia sido obstáculo no passado para a mudança de paradigma tornava-se fator no jogo
econômico, dessa vez para desobstruí-lo.

Nas condições difíceis em que nos encontrávamos nos final dos anos 1980 para um catch-
up com o mundo, o "milagre", parodiando seu equivalente econômico dos anos 1970, foi a
democracia haver-se mantido. Mérito dos governos dos presidentes Sarney, Collor e Itamar
Franco e, sobretudo, do povo brasileiro que provou e gostou da liberdade, inclusive da
mídia. Mas na área econômica havia que mudar muita coisa para reabrir um horizonte de
crescimento mais sustentado e mais audaz. O primeiro golpe desferido nas antigas barreiras
a uma integração de novo tipo ao mercado internacional foi a abertura comercial. Em 1988 a
tarifa brasileira máxima, que era de 105%, em 1993, caíra para 35%; a tarifa média, que era
de 51%, caiu para 14% e se manteve assim depois do Plano Real (1994). Em 1996, o limite
máximo permanecia em 35%, sendo que nesse ano só México, Colômbia e Argentina
mantinham máximos superiores a 25%, ou seja, a abertura no Brasil foi mais cautelosa.25
Fomos nos ajustando progressivamente aos reclamos do comércio internacional:

"Hoje, o Brasil não tem qualquer barreira não-tarifária - são muito poucos os países
que podem dizer o mesmo - e a sua tarifa média de importação, que é a Tarifa Externa
Comum (TEC), do Mercosul, é da ordem de 12%". A tarifa efetivamente praticada caiu
para 10,7% em 2005, de acordo com estudo da, Confederação Nacional da Indústria
(CNI)26

Os temores de que a abertura comercial desorganizaria a indústria nacional não se


efetivaram. Houve setores que se desarticularam momentaneamente (têxteis, por exemplo, ou
autopeças), mas poucos anos depois se recompuseram, embora, como ocorre com as
mudanças estruturais, nem sempre nas mãos dos mesmos grupos. Houve, eventualmente, com
alguma perda de know-how acumulado em empresas nacionais. Referindo-se ao período
posterior às grandes reformas estruturais dos anos 1990, um autor que não pode ser
considerado antiindustrialista, A.B. Castro, escreveu:

a estas alturas já era possível perceber que a grande diversidade industrial herdada do
período de crescimento acelerado havia passado bem pelo teste da abertura comercial
da economia, levado a efeito nos anos 1990. Isso não implica dizer que não ocorreram
perdas [...] e sim que a indústria brasileira preservou, em boa medida, a diversidade
herdada do período 1950-1980. Mais que isso, a metal-mecânica, já referida como
`fortaleza industrial brasileira' saiu claramente revigorada do episódio da abertura?'

Ruíram os temores dos arautos do nacional-estatismo protecionista. Mesmo porque, no


caso brasileiro, a abertura comercial e as reformas que foram postas em marcha não se
inspiraram no simplismo de pensar que a globalização devesse implicar inação do setor
público. Pelo contrário, dadas as características de plasticidade da nova globalização, se
ela é capaz de conviver com o modelo chinês de capitalismo de estado, nenhuma dificuldade
teria em se adaptar às regras de um país cujo histórico de desenvolvimento econômico
jamais foi fundamentalista, nem no sentido do puro estatismo (as empresas públicas
brasileiras, desde Vargas, foram se organizando como sociedades de capital misto e lançam
ações no mercado) nem na cegueira de um liberalismo à outrance, que deixa o crescimento
econômico nas mãos exclusivas das forças de mercado, como ocorreu em alguns países de
nossa região.211 O BNDES teve um papel muito ativo na modernização dos setores de papel
e celulose, siderurgia, petroquímica, têxtil, moveleiro e calçadista, bem como no apoio à
indústria aeronáutica, à automobilista e assim por diante. O fato é que, tão logo, a partir de
2001, as condições da política cambial mudaram e a economia global passou por um surto
sem precedentes de crescimento, as exportações de produtos básicos e de manufaturas
cresceram, e as modificações nas técnicas de produção e de design asseguraram um padrão
global aos bens exportados.

Enfrentada a abertura, a economia brasileira teria de resolver o mais antigo problema que
a fustigava quase cronicamente: a inflação. Não preciso me referir ao Plano Real, a seus
êxitos e peripécias. Falarei apenas de dois tópicos porque se ligam diretamente à
globalização: as privatizações e o câmbio. O processo de privatização começou no final do
governo Sarney e prosseguiu nos governos Collor e Itamar Franco, obedecendo ao Programa
Nacional de Desestatização, aprovado no Congresso em 1990. No início, as privatizações
tiveram como mola propulsora as necessidades do Tesouro, que não conseguia arcar mais
com o custeio, os baixos lucros e o endividamento cres cente das empresas estatais,
sobretudo do setor siderúrgico. A crise fiscal não dava folgas ao Tesouro para arcar com
esses ônus sem afetar gravemente ao controle da inflação.

O momento mais simbólico desses primeiros passos se deu no governo Itamar Franco,
com a privatização da Companhia Siderúrgica Nacional, CSN. Durante o governo Collor, a
moeda de compra das empresas estatais foram papéis de dívidas do governo, ditos podres,
por sua baixa solvabilidade, inclusive títulos da dívida agrícola. Isso começou a se
modificar no governo Itamar, que também impulsionou a concessão de algumas estradas
federais. O quadro se modificou substancialmente no governo subseqüente, quando as
privatizações passaram a visar não apenas - o que também era importante - desafogar a crise
fiscal e consolidar a estabilização da economia, mas a atrair vultosos investimentos
estrangeiros em setores de infra-estrutura, principalmente energética, de transportes
ferroviários e telefônicos.

Do ponto de vista da integração do Brasil à ordem global, contaram bastante nesse


período as mudanças constitucionais e legais que redefiniram o quadro jurídico das relações
entre o Estado e as empresas. O objetivo já não era apenas privatizar para liberar o Tesouro
do ônus de sustentar algumas empresas deficitárias, mas ter uma estratégia de integração
competitiva do país à economia mundial, atraindo capitais e tecnologia do exterior. É
desnecessário repetir neste capítulo o papel fundamental para a atração de capitais privados,
nacionais e estrangeiros, bem como para assegurar a competição e atender aos
consumidores, que as agências regulamentadoras desempenham desde então: a ANP, Agência
Nacional do Petróleo, Aneel, para o caso das elétricas, a Agência Nacional das Águas
(ANA) e outras mais. Foi necessário reforçar o papel do CADE, que é a agência
encarregada de evitar os monopólios, e assim por diante. Formava-se um novo quadro
jurídico para regular as relações entre empresas nacionais e estrangeiras e o Estado.

A dinamização da economia não se fez sentir num primeiro momento. O país estava
criando condições para uma nova etapa de desenvolvimento econômico, mas a aceleração
do crescimento ainda dependia da consolidação da estabilidade, de avanços na parte fiscal,
da definição de regras de câmbio compatíveis com o crescimento e de decisões de
conjuntura. Sem falar nos ciclos globais do capitalismo. Entre 1994 e 2002, o país passou
por um conjunto de turbulências financeiras e políticas: crise do México em 1994, crise da
Ásia em 1997, da Rússia em 1998, do Real em 1999, crise da Argentina, intermitente,
durante 1999-2002, crise de energia em 2001, crise eleitoral em 2002. Assim como na
década de 1970 não se via nada de negativo, e os obstáculos estavam à frente, na primeira
etapa da integração do país à nova economia internacional, as profundas modificações em
marcha ficavam obscurecidas pelo renitente processo de semi-estagnação derivado das
crises e de não havermos completado o ajuste fiscal.
Em alguns setores as mudanças se fizeram sentir mais depressa. Esse é notadamente o
caso da telefonia e dos meios de comunicação. Embora os governos militares tivessem sido
pioneiros na matéria e, para sua época, tenham obtido êxitos, era evidente o gargalo
representado pela falta de investimentos e de disponibilidade de moderna tecnologia no
setor que estava sob controle do Estado. Ele constituía um óbice intransponível para o país
avançar na ordem global. Não poderíamos continuar incorrendo nos erros "soviéticos",
exemplificados pela antiga lei da informática, que foi modificada pelo Congresso para
adaptá-la às circunstâncias em 1991, mas que ainda esbarrava, no caso da telefonia, com o
monopólio constitucional. Tivemos de quebrá-lo em 1995. Os investimentos chegaram em
grande volume no momento da compra das telefônicas e continuam se expandindo até hoje. O
salto tecnológico foi evidente, e a ampliação acelerada do acesso à telefonia e à Internet
permitiu ao Brasil aumentar o dinamismo de sua economia. Mas não foi só na telefonia. A
modernização do setor portuário também foi significativa, com a concessão maciça da
operação de terminais, mais de 90% dos quais passou às mãos da iniciativa privada. No
setor de petróleo e gás, a flexibilização do monopólio estatal atraiu investimentos privados
para as áreas de exploração e produção. Transformada em uma corporação empresarial
moderna, a Petrobras reagiu ao novo cenário competitivo, com mais investimentos, mais
produção e novas descobertas de reservas de petróleo e gás.

Citei com destaque a telefonia porque é o caso mais óbvio de modernização para permitir
que se respondesse aos desafios da globalização. Não cabe detalhar neste capítulo as demais
transformações havidas no parque produtivo brasileiro, como os avanços tecnológicos que
nos permitiram competir mundialmente na aviação comercial ou na construção civil, bem
como nos transformaram em respeitáveis produtores de petróleo extraído de águas
profundas. Sem esquecer que houve uma verdadeira revolução no agronegócio e que as
companhias mineradoras, notadamente a Vale, tiveram enorme impulso.

A falta de compreensão dos efeitos da globalização motivou críticas que, vistas hoje, se
mostram infundadas: a preocupação com o "sucateamento" da indústria como resultado da
abertura dos mercados e o fantasma da "desnacionalização" que as privatizações
acarretariam. No caso da Petrobras, a decisão não foi a de privatizá-la, mas de quebrar o
monopólio da exploração do petróleo que a empresa exercia, deixando-o nas mãos do
Governo Federal, com a possibilidade de se fazerem concessões. Desde 1995, o Congresso
aprovara uma lei de Concessões do Serviço Público, que serviu de guarda-chuva para as
concessões de estradas, geração de energia elétrica etc. Ao programa de privatizações
acoplou-se, portanto, outra forma de viabilizar as parcerias entre o setor público e o
privado, mais recentemente reforçada pela lei que criou as PPP (parcerias público-
privadas).
Algumas estatais de maior porte, como a Vale ou a Embraer (essa no governo Itamar
Franco), foram privatizadas. No caso de algumas teles, na Vale, na CSN e em outras mais, os
fundos de pensão dos empregados das empresas públicas e, às vezes, o próprio BNDES
tornaram-se sócios. As antigas empresas estatais perderam, é verdade, as amarras com o
Tesouro, gerando mais recursos graças aos impostos que pagam ou aos dividendos que o
BNDES recebe. A rápida adaptação aos mercados e a mobilização de recursos de capital e
tecnologia permitiu-lhes transformarem-se em players globais. A Embraer, cuja tecnologia
de base foi desenvolvida pela Aeronáutica, mas foi privatizada pelos prejuízos constantes
que causava (submetida, entretanto, a uma golden share nas mãos do Tesouro), passou a ter
suas ações cotadas como blue chips nas bolsas, e seus aviões se tornaram recordistas na
competição internacional. Processo semelhante ocorreu com outras empresas privatizadas e
com a Petrobras.

Outro setor no qual a privatização atuou como alavanca na nova fase de dinamização
econômica foi o bancário. Privatizamos bancos estaduais que se haviam transformado em
caixas-pretas das dívidas dos governos estaduais. Funcionavam como bancos emissores
informais, na medida em que transferiam o ônus dos títulos não-pagos pelos governos
estaduais para o Banco Central, que os absorvia para evitar a quebradeira bancária.
Abrimos o investimento nas privatizações dos bancos estaduais aos bancos estrangeiros e
transformamos o Banco do Brasil em uma "corporation" separando, também nesse caso, a
empresa do Tesouro, processo que se iniciou na década de 1980, quando se pôs fim à
"conta-movimento" que ligava os cofres do BB aos do BC. Apesar de ter havido muita
lamentação sobre a "desnacionalização" do setor financeiro, até hoje os dois principais
bancos são públicos - não se contando o BNDES -, seguidos por dois outros de capital
nacional, e só de pois surgem bancos estrangeiros entremeados por outros tantos nacionais.
Seja qual for o critério que se use (valor dos depósitos ou dos empréstimos), os bancos
estrangeiros não detêm mais do que um terço do total, e a dívida interna do Governo Federal
é feita no sistema financeiro brasileiro, denominada sempre em reais, o que dá enorme
margem de manobra ao Tesouro.

Em suma, a economia brasileira passou razoavelmente bem pelo teste da adaptação às


regras da competição global, sem que se possa dizer que houve sucateamento da indústria
nem desnacionalização do conjunto do setor produtivo. Houve, inegavelmente, maior
participação do capital estrangeiro em setores importantes, mas normalmente em cada um
deles há parceiros nacionais, privados, públicos ou mistos. Isso é assim na telefonia, nas
indústrias eletrônicas e de computadores, na siderurgia, na indústria de papel e celulose, na
petroquímica, no agronegócio, no petróleo, na energia elétrica, no cimento, nos materiais de
construção, nas redes comerciais de distribuição, nos serviços bancários, nos transportes, e
até mesmo no setor automotor, que no passado era exclusivamente estrangeiro, há um
competidor de monta, a Marcopolo. E, como veremos adiante, agora são as empresas de
capital originariamente nacional que compram empresas no exterior e se internacionalizam.

Por fim, para explicar os mecanismos que permitiram a acomodação da economia


brasileira ao sistema de produção globalizado, as questões cambiais e fiscais jogaram papel
crucial. Depois das dificuldades com a sustentação de taxas de câmbio quase-fixo,
posteriores ao Plano Real em 1994, com a crise da moeda em janeiro de 1999, o Banco
Central introduziu o sistema de câmbio flutuante. Os primeiros passos para que as políticas
cambiais e monetárias pudessem se ajustar melhor às demandas do mercado foram dados
quando, ainda no governo Itamar Franco, o BC passou a gozar, na prática, de autonomia
operacional e o país suspendeu a moratória, renegociando em 1993 os títulos da dívida
externa. A conjuntura internacional, somada às dificuldades do ajuste fiscal que consumiram
as energias dos governos nos primeiros cinco anos da estabilização impediram um ajuste
mais rápido do câmbio, que teria permitido um impulso maior às exportações (embora a
desvalorização do Real pudesse dificultar a modernização industrial pelo encarecimento em
reais da importação de equipamentos). A crise de janeiro de 1999 desvalorizou a moeda e,
para surpresa geral, não acarretou uma subida significativa da inflação.

Daí por diante, a flutuação cambial e a política monetária de ajuste das taxas de juros ao
cumprimento de metas inflacionárias deram grande folga ao país para ampliar as
exportações. A expansão econômica foi se consolidando à medida que a crise fiscal foi
sendo controlada com as metas de superávit primário e as taxas de juros foram diminuindo.
Entre 1997 e 1999, o superávit primário saltou de -0,9% para +2,9% do PIB. Em 2000 foi
aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal, instrumento básico para assegurar as metas de
superávit e a boa gestão pública. O fato de o governo Lula - depois que sua eleição em 2002
provocou um pânico no mercado financeiro e causou um surto inflacionário - ter ampliado as
metas de superávit primário e de tê-las cumprido, não só em 2003, mas até hoje, desanuviou
as preocupações com a solvência da dívida interna. As modificações anteriormente
introduzidas no sistema produtivo e no regime cambial, já mencionadas, somadas ao boom
mundial a partir de 2001 e à "revolução sinocêntrica" puxando o valor das matérias-primas e
dos alimentos, trouxeram o Brasil para um patamar no qual deixou de ser mero artifício
falar-se de BRICs, ou seja, da possibilidade de o país ir se deslocando da "periferia" para o
"centro" da economia mundial. Ele não tem condições para ocupar uma posição
verdadeiramente central, mas se aproxima do grupo de países economicamente relevantes na
cena mundial.29

O JOGO GLOBAL NA PERSPECTIVA DO SÉCULO XXI: AINDA UMA GLOBALIZAÇÃO


AMERICANA?
Nesta parte final do capítulo, desejo me referir apenas a duas questões. A primeira
relaciona-se à expansão das empresas brasileiras no exterior e ao significado do boom atual,
puxado pela economia chinesa, para o processo brasileiro de integração competitiva. A
segunda diz respeito às questões propriamente políticas da agenda negociadora criada pela
presença de novos parceiros no xadrez mundial de poder.

Houve etapas diversas na integração competitiva da economia. A inicial consistiu na


quebra das barreiras alfandegárias entre 1989 e 1993. A segunda, nas modificações
constitucionais que ocorreram em meados dos anos 1990, para permitir investimentos em
telecomunicações, petróleo, informática etc. Por fim, mais recentemente,30 a partir do ano
2000, as empresas brasileiras intensificaram as inversões no exterior, algumas delas se
tornaram verdadeiras empresas multinacionais quanto ao âmbito dos investimentos e à
importância do mercado externo para seus resultados.

Como avaliar essa nova tendência? A resposta não é simples, como notou Sergio Amaral,
de quem extraio as considerações que seguem. Depende: se houve uma "expulsão" do
mercado doméstico por causa de altas taxas de juros, do câmbio valorizado ou de impostos
excessivos, dificilmente o investimento externo terá sido positivo para a economia nacional
(não esquecer que ele cria empregos no exterior, não aqui). Se, pelo contrário, como parece
ter sido o caso na maior parte das vezes, a internacionalização deriva da busca de novos
mercados, sem prejuízo do interno, para aumentar a competitividade das empresas ou para
agregar mais valor aos produtos, a resposta é outra: a internacionalização está dinamizando
as condições locais de produção. Nesse caso, está em curso o que prevalece nos países
desenvolvidos, os quais tiveram de se adaptar aos fatos: as cadeias produtivas
fragmentaram-se e, por outro lado, houve o deslocamento de empresa para buscar vantagens
competitivas. Enquanto a pesquisa e a engenharia que concebem o produto se originam em
um país, por exemplo, a matéria-prima vem de outro, e o acabamento final pode se dar em
um terceiro, sem falar no financiamento e no marketing. O que conta nesse jogo disperso é
que se criam cadeias produtivas globais. Se a empresa não se insere nelas agrega menos
valor a seus produtos e progressivamente perde capacidade de competir.

Motivações e causas distintas levaram empresas brasileiras a alçar vôos internacionais.


Algumas, para se aproximarem dos consumidores, como a Marcopolo, a Ambev, a Camargo
Corrêa e mesmo a Embraer; outras, como a Sadia, para se apropriar de canais de
distribuição; ou ainda, como a Odebrecht, para obter um upgrade tecnológico enfrentando
competidores de porte, se não para consolidar a posição no setor, como a Gerdau, ou
posições de liderança no mercado de recursos naturais (Petrobras e Vale); um bom número
para driblar as barreiras protecionistas, como a Coteminas, a Friboi ou a Cutrale.
Obviamente, essas razões não são excludentes, a mesma empresa pode visar múltiplos
objetivos. Mas o importante é ressaltar que existem empresas brasileiras operando no
exterior e não necessariamente apenas as grandes, como as aqui citadas. Em alguns casos, as
cadeias produtivas se desdobram no espaço global.

Não restam mais dúvidas, portanto, que o Brasil entrou na globalização, para repetir frase
que é expressiva, decidindo internacionalizar-se e não apenas sendo internacionalizado pela
penetração das multinacionais no mercado doméstico. Esse processo se acelerou nos últimos
anos e tem como pano de fundo uma conjuntura econômica mundial extremamente favorável
na qual a China tem um peso enorme. A elevação do preço das commodities (embora a
expansão para o mercado externo não se explique só por isso) beneficiou o Brasil e boa
parte da América Latina. Vários países da região se livraram das amarras da dívida externa,
apresentam balanças de comércio exterior muito positivas, produzindo divisas que ajudam a
financiar a expansão externa.31

Até quando e até que ponto a China e os demais países que ingressam no consumo de
massas continuarão a ser a alavanca das outras economias emergentes?

Não é a primeira vez que a economia mundial apresenta um quadro de demanda acentuada
por metais e outros recursos naturais, como o petróleo. Na época da industrialização da
Inglaterra, a demanda por alimentos da população da Ilha incentivou a expansão exportadora
da Austrália, da Nova Zelândia e dos países do Cone Sul das Américas. Mais recentemente,
a demanda por petróleo e o controle da oferta pelos países produtores gerou uma enorme
deslocação de recursos dos países desenvolvidos para os petrolíferos. O surto atual,
contudo, se distingue dos anteriores porque a pressão sobre matérias-primas e produtos
alimentícios tem origem em economias que ainda estão em processo de desenvolvimento e
possuem enormes contingentes populacionais, como a China e a Índia. E mesmo os
"pequenos", como o Vietnã, são comparáveis aos mais populosos da Europa. Resumindo:

O fenômeno, que não tem precedente histórico, sugere algo como a 'generalização do
desenvolvimento', e sua conseqüência maior consiste na conversão da demografia em
fator de definição do peso econômico e gravitação das nações.32

A China, como já vimos, é responsável por quase uma terça parte do crescimento do
produto mundial, pela metade da demanda de alumínio e cobre e por boa parte do
incremento de preços em produtos como soja e outros de alimentação.33 E não está isolada
nessa posição: a Índia, à medida que sua economia cresce e a população tem a renda
aumentada, também pressiona o mercado mundial de commodities. Essa nova situação tem
múltiplos efeitos. Somada à febre de produção de combustíveis com base na biomassa, leva
a uma expansão sem precedentes no uso de terras para a agricultura, o que pode beneficiar
os países com economia agrícola, sejam eles desenvolvidos, emergentes ou pobres. A
elevação do preço dos alimentos pode também, é verdade, elevar os índices de inflação e ter
conseqüências negativas para os segmentos mais pobres da população mundial. Mas é
preciso reconhecer que desta vez não se trata de elevação dos preços pelas deficiências de
oferta (embora as mudanças climáticas contribuam em momentos e áreas específicas para
isso, causando inundações ou secas), mas sim pela extraordinária expansão da demanda, à
medida que o aumento da renda em países com grandes massas de população incorpora
novos consumidores. Tal processo também abrange o mercado de carnes.

Juntando as informações que o semanário The Economist34 publicou sobre o tema,


Rubens Barbosa resumiu as conseqüências dessa situação para o Brasil dizendo:

A escassez de alimentos e o alto preço das commodities agrícolas, em um contexto


internacional mais aberto, poderão mudar o equilíbrio de poder na economia mundial
em beneficio dos mercados emergentes. O Brasil está muito bem posicionado para ser
um dos principais países favorecidos por essa tendência. Tanto em pesquisa e na
extensão de terras agriculturáveis, quanto na produção agrícola, do etanol e do
biodiesel, o Brasil goza de vantagens competitivas importantes.

Começa a se firmar, assim, a interpretação sugerida por Castro e desenvolvida em uma


série de artigos por Luiz Carlos Mendonça de Barros35 de que teria havido uma mudança
estrutural na economia internacional que afetará favoravelmente o Brasil no longo prazo. O
boom atual não seria passageiro, como foram os anteriores, embora também naqueles,
especialmente no que ocorreu entre o fim do século XIX e a Primeira Guerra Mundial, as
economias dos países agrícolas tenham passado a outro patamar de desenvolvimento.

Tudo isso é certo, mas requer cautela. Não me refiro às eventuais complicações que o
recente estouro da "bolha imobiliária" americana possa trazer para a economia mundial se
vier a restringir o fluxo comercial com a China. Ou se, dada a existência do euro, os
chineses, que também dispõem de consideráveis posições em ouro, decidirem jogar contra a
estabilidade do dólar, hipótese altamente improvável. Penso, antes, no efeito que os
excedentes em dólares gerados pelas exportações de commodities possam ter na valorização
do Real e as conseqüentes dificuldades para a exportação de manufaturas brasileiras. Basta
dizer que, nos últimos dois anos, o Real se valorizou em cerca de 30% frente ao dólar.

Os efeitos negativos da eventual (e no caso de certos países, real) concorrência de


produtos manufaturados chineses36 dependem, contudo, do grau de exposição dos países à
concorrência da China e da Índia e da capacidade que demonstrem para se ajustarem às
novas circunstâncias, aumentando a produtividade ou abrindo novos nichos industriais e de
exportação. Em outros termos, dependem do grau de especialização da economia de cada
país, de seu custo de produção e das decisões estratégicas que vierem a tomar. A OCDE
acredita que, no caso da América Latina, apesar de que, em 2006, 70% das exportações se
dirigiram aos EEUU, Japão ou União Européia, "a maioria dos países da América Latina tem
pouco a temer do aumento do comércio com a China e a Índia".37 Isso porque a exportação
chinesa para aqueles países se concentra em produtos manufaturados, equipamentos de
transporte e máquinas, com alto componente tecnológico, enquanto na América Latina há
predominância na exportação de commodities ou manufaturas de baixo conteúdo
tecnológico.

É preciso, não obstante, qualificar as ameaças que podem decorrer da competição com as
exportações chinesas. Alguns países latino-americanos tendem a incrementar o conteúdo
tecnológico das exportações (por exemplo, Costa Rica). Outros, como o Brasil, dispõem de
uma indústria avançada, e alguns bens manufaturados já estão sofrendo os efeitos da
concorrência (calçados e têxteis, por exemplo), para não mencionar o caso do México ou
mesmo da Colômbia, que viram antigas montadoras industriais se deslocar para a China. Em
outros termos, a presença da China e, em menor escala, da Índia propicia enorme impulso às
economias emergentes e mesmo às economias dos países pobres. Até agora, a adaptação
desses países às condições do mercado globalizado tem sido positiva. Essa conclusão vale
não só para a América Latina, mas também para os países africanos. Com um risco: o de
essas economias concentrarem ainda mais sua produção e exportação em uns poucos
produtos, como petróleo, cobre, soja ou café. Para os países que construíram parques
industriais diferenciados, o crescimento das economias orientais coloca desafios futuros.

É o caso do Brasil, cuja base produtiva se assemelha às da Índia e da China, até porque
esses países também adotaram políticas de substituição de importações e foram mestres na
cópia de processos e de produtos desenvolvidos em outras economias. Esses desafios não
impedem o crescimento se houver a definição de políticas adequadas para superá-los. No
caso do Brasil, a tecla repisada com mais constância para assegurar a continuidade do
crescimento como uma "economia da informação" - que é o modelo prevalecente no mundo
desenvolvido - recai sobre a necessidade de aprofundar as reformas educacionais. Para o
país mudar de patamar de desenvolvimento, propõe-se o acesso generalizado à escola
secundária, uma revisão de todos os currículos, inclusive os do ensino superior, acentuando
o conteúdo científico-tecnológico da formação dos alunos, o retreinamento dos professores e
o incentivo às universidades para maior entrelaçamento entre pesquisa científica e
tecnológica, bem como maior entrosamento com o parque produtivo. Ao mesmo tempo, os
diagnósticos mostram que, para nos mantermos à tona no mundo atual, precisaremos
continuar a aperfeiçoar as instituições político-representativas, melhorar a governança do
país e fortalecer os órgãos de regulação econômica. Trata-se de ajustar as instituições para
dar maior validade e eficácia às normas que regulam as relações entre as empresas, o
governo e os consumidores. As carências na infra-estrutura para aumentar a produção e a
exportação (energia, portos, estradas etc.) estão também à vista e precisam ser enfrentadas.

A dupla condição de país industrializado que dispõe de amplos recursos naturais e de uma
agricultura tecnicamente avançada permite-nos desenvolver uma estratégia de longo prazo
para transformar as vantagens de momento em garantia de futuro, trocando minerais e
sementes por neurônios. A Noruega dá o exemplo de como recursos esgotáveis podem ser
capitalizados para financiar o futuro. Uma política de desenvolvimento de largo prazo que
crie uma espécie de macroparceria público-privado para utilizar os recursos a serem
gerados, por exemplo, pela exploração dos megacampos de gás e petróleo, permitiria dar
enorme impulso ao desenvolvimento da educação e aos investimentos em infra-estrutura.
Seria descabido detalhar, mas é possível pensar, simultaneamente, modernas políticas para
os setores industriais e de serviços que estimulem a agregação de valor e aumentem a
produtividade. Assim como é fundamental multiplicar os tratados de comércio para garantir
acesso aos mercados, pois o consumo doméstico, por maior que seja, e o nosso é grande,
será insuficiente para absorver a produção em grande escala.

Apesar dos desafios, dificuldades e temores, está claro que o Brasil participa
crescentemente da economia globalizada, possui amplo mercado interno e poderá oferecer
melhores condições de vida à população. Depende, como tudo na História, do rumo que
viermos a tomar e de nossa capacidade de participar tanto do mercado como do poder
mundial. Em suma, de sermos capazes de formular uma estratégia econômica e política que
leve em consideração o contexto global, último ponto a ser abordado.

AS OPÇÕES DO BRASIL NO JOGO GLOBAL DO SÉCULO XXI

Em partes anteriores deste capítulo, mostrei que a atual etapa da internacionalização tem
especificidades tecnológicas, organizacionais e valorativas. Qualifiquei-a mesmo como uma
"globalização à la americana" por terem sido os Estados Unidos a nação que produziu ou
adaptou os inventos com conseqüências mais dinâmicas na economia e na sociedade
contemporâneas. É possível continuar a caracterizar o período atual como um momento da
"globalização americana"? Ainda é possível falar de uma hegemonia dos EEUU na ordem
global? Não sendo o caso, como essa ordem se está redesenhando na atualidade e que
espaço ela abre para o Brasil?

A antiga discussão sobre livre-comércio ou protecionismo volta à baila com certa


freqüência e, de vez em quando, de maneira invertida. Os três pilares da ordem econômica
atual, a dupla China-Índia, os Estados Unidos e a Europa, quando lhes interessa, namoram
medidas restritivas ao comércio ou, no caso dos primeiros, ao livre curso dos capitais, para
não falar das restrições dos dois últimos à movimentação de contingentes humanos?, E nem
por isso a "globalização" se detém. Os Estados Unidos e a Europa, por sua vez, tendem a
manter visões distintas sobre como manejar melhor a ordem econômica mundial: apoiando
as instituições e os compromissos internacionais ou jogando mais no mercado e na livre
iniciativa sem tantas regras. Alguns países em desenvolvimento, ao menos em um primeiro
momento, cogitaram defender seus interesses globais reforçando a solidariedade regional,
como ocorreu com a União Européia (o Mercosul é apenas um dos muitos intentos nessa
direção).

Seria pueril imaginar que os parceiros recém-chegados à ordem global devessem se


amarrar às visões que prevaleceram ou prevalecem nos atuais pólos do sistema mundial. Os
mercados contam, mas os mercados, principalmente os de países populosos, não dispensam
estados que os apóiem. Sabe-se também que, para avançar atualmente posições na ordem
econômica global, a ação dos estados se baseará cada vez menos na força militar: o soft
power cresce em importância em um mundo no qual os pilares se mantêm interagindo e não
se guerreando. A capacidade política e diplomática para fazer acordos de comércio ou para
aproveitar os espaços abertos pelas divergências entre os grandes parceiros abre
alternativas aos menos poderosos. Os países novatos na globalização aprenderam a utilizar a
OMC para defender seus interesses contra o protecionismo dos ricos ou a usar as regras dos
tratados de proteção intelectual de modo a defender os interesses específicos de seus povos.
Também estão se dispondo a utilizar suas reservas nacionais, de petróleo, de florestas ou de
águas, como fator de poder.

Desse puzzle decorre que a globalização contemporânea, apesar de conter inegavelmente


fatores de homogeneização, não produziu em qualquer um dos pilares da ordem econômica,
isoladamente, a força necessária para impor a vontade sobre os demais, nem logrou uma
convergência de valores, um consenso, que pudesse dar legitimidade a uma ordem unipolar.
Assim como em 1929 havia contradições entre os fatores econômicos e os estados, ou como
a onda globalizadora lançada no quarto final do século XIX se esboroou na Primeira Guerra
Mundial, parece haver certa inconsistência nos dias que correm entre um modo de produzir e
de comerciar que requer harmonia universal (Montesquieu se referia ao "doux commerce"
como força de concórdia e civilização) e a incapacidade de se produzir um equilíbrio de
forças entre os estados para que se construam regras universalmente aceitas.

Nada assegura que a História deva caminhar na direção de qualquer equilíbrio.


Entretanto, não só pelo que a globalização econômica já implicou de articulação entre
opostos e diferentes, mas pela pressão de temas globais que independem de convergências
econômicas, de equilíbrios entre os poderes e mesmo de ideologias - crime transnacional,
drogas, meio ambiente, terror atômico, terrorismo, escassez de água e, eventualmente, de
minerais fósseis etc. - dificilmente voltaremos ao mundo hobbesiano da guerra de todos
contra todos. Terminada a Guerra Fria e, portanto, a bipolaridade, depois de breve período
em que havia no horizonte a possibilidade de uma efetiva hegemonia americana, começou a
se desenhar um mundo diferente.

Há três fatores, principalmente, que dificultam a formação de uma nova ordem mundial
mais equilibrada, ainda que sujeita a uma superpotência. O primeiro é a assimetria chocante
que a globalização, ou melhor, o sistema capitalista mundial produz: a África subsaariana,
ou qualquer segmento de países emergentes que com ela se pareça, e são muitos, soa o sinal
de alarme. O segundo é a revivescência de fundamentalismos político-religiosos, apoiados
por estados ricos. O terceiro é a pugna entre os beneficiários da globalização para definir os
rumos que ela poderá tomar (as potências energéticas do Golfo, a Rússia, na mesma
condição, China e Índia e assemelhados como "newcomers to powerand prosperity", União
Européia e os Estados Unidos).

Nesse contexto há quem caracterize a ordem global atual como multicivilizacional e


multipolar, processo conseqüente ao "declínio do império americano". Expressão
duplamente ambígua esta última, pois nem chegou a haver propriamente um império
americano, ao estilo do inglês, nem o poderio militar dos Estados Unidos está declinando.
Ele se tornou, isto sim, menos eficaz como fator de sustentação do poder mundial diante de
adversários que não prezam a vida nos termos ocidentais. O alcance da ação militar dos
Estados Unidos e sua força para impor decisões políticas ou econômicas não correspondem
ao que foi há 15 anos. Mas me parece erro de avaliação estra tégica extremar esses sinais
como se significassem uma "despedida da hegemonia". Eles implicam uma reformulação da
hegemonia e é nesse sentido que se podem entender as referências aos novos "BigThree":
Estados Unidos, China e União Européia.39 Esses três pólos disputam influência e poder no
contexto de uma ordem econômica globalizada, na qual os Estados Unidos, com sua cultura
favorável à inovação e à mudança, continuam com o papel principal, o que não implica a
existência de uma ordem política harmônica, submissa ou isenta de competições. Assim
como ocorreu com o processo produtivo, a ordem política global deixou de ser compatível
com centralizações. Ela se distribui em cadeias de influência e poder, interagindo
autonomamente com as cadeias econômicas.

É nas brechas, digamos assim, da grande cena, que os novos parceiros intervêm no jogo
político. A fluidez da conjuntura política mundial permite papel mais significativo aos países
que Parag Khanna chama de "swingstates". O Brasil soube aproveitar essas brechas, lutando
em Doha pelo direito de quebrar patentes em certas circunstâncias, ou questionando o
protecionismo, ora europeu, ora americano, bem como, em Cancun, quando colocou
obstáculos a acordos globais que nos poderiam ser lesivos. E não é o único país que aspira
a ter um papel relevante na cena mundial. Com maior ou menor espalhafato, ora jogando com
o petróleo, ora com a questão nuclear, outros tantos estados, nem tão swings, mas mais
rogue, exercem o poder ao seu modo. Em todo o Oriente Médio, no Golfo e no norte da
África, a possibilidade de uma globalização multicivilizacional começa a se esboçar, pelo
menos como interrogação. A pressão exercida por alguns países dessa área, em termos de
terrorismo, de ameaça atômica ou de jogo com o petróleo, coloca o desafio de
compatibilizar os interesses da globalização econômica com as práticas de estados e
sociedades com tradições culturais peculiares. Nesse caso, estamos distantes do que se
suporia ser uma globalização culturalmente homogênea, de inspiração ocidental.

Com desembaraço muito maior, países como a Rússia, ainda que se questione seu poderio
real, voltam a ter voz no capítulo, podendo estabelecer alianças variáveis com a China, com
os demais países produtores de energia ou mesmo com a Europa. A Turquia, por motivos
geopolíticos, ganha uma força desproporcional a seu poderio bélico ou econômico: sua
aceitação na União Européia redefiniria a fronteira do "mundo ocidental". Outra coisa não
faz a Índia ao arrancar acordos atômicos com os Estados Unidos para, se for o caso,
delimitar o mundo islâmico na fronteira leste da Ásia. Para não falar da China, que já é
tratada como um dos Três Grandes e que tem a capacidade de servir de pólo de atração na
Ásia, exercer influência econômica nas Américas e na África e, ao mesmo tempo, assimilar
a cultura globalizante. A China, talvez mais do que o Japão, foi capaz ou desejou assimilar
certos valores ocidentais. O confucionismo pragmático e a homogeneidade cultural chinesa
talvez expliquem a facilidade com que pretendem criar uma "sociedade com um socialismo
harmonioso", como o presidente Hu Jintao define sua estratégia.40 Aos olhos ocidentais,
essa política mais se parece com o desenvolvimento de uma sociedade cujo dínamo é o
capitalismo de estado e cujo modo de viver - nas áreas costeiras, pelo menos - se assemelha
mais ao da globalização à americana: a fome de consumo e o êxito na vida são os valores
que orientam as condutas. A diferença é que o Estado chinês continua forte e regula tanto os
limites do mercado como a absorção dos valores liberais na vida política, que se faz a
conta-gotas.

De qualquer modo, é preciso distinguir o jogo mundial de poder dos efeitos da


globalização e das relações econômicas que ela cria. Por mais que se inovem os processos
produtivos e que eles se distribuam no espaço planetário e por mais que se fusionem os
capitais, a vontade política das nações, corporificada nos estados com seu natural "egoísmo
esclarecido", continua atuando na cena do poder mundial com relativa autonomia frente aos
estritos interesses econômicos. O jogo de poder continua a barrar (ou a facilitar) os avanços
da globalização econômica, deslocando pólos dominantes e criando novos parceiros. A
partir do início do século XXI, mesmo que não ocorra o propalado colapso do império
americano, será difícil pensar em um mundo homogêneo conduzido pela potência
economicamente dominante. Ela pode eventualmente continuar a ser o motor principal da
economia (e mesmo isso está em questão, como se vê pelos efeitos moderados da recessão
atual dos EEUU sobre a economia global), mas não tem força suficiente para ditar as regras
do jogo.

A criatividade e a plasticidade da sociedade americana podem, é verdade, contornar as


dificuldades de adaptação dos Estados Unidos às condições políticas atuais. O erro
estratégico do governo Bush, de intervir unilateralmente urbi et orbi, bem pode ser corrigido
pela nova administração americana. Só o tempo dirá. De qualquer modo, os Estados Unidos
e os demais pólos dominantes terão de abrir espaço para novos parceiros, os quais até
podem estar dispostos a se acomodar aos imperativos da globalização econômica, mas
tenderão a preservar os valores culturais e os interesses nacionais.

Foi a partir dessa perspectiva que o Brasil, desde antes da queda do muro de Berlim,
mesmo sem ter clareza sobre as conseqüências dos processos em marcha, redefiniu sua
política exterior. Seguindo a tradição que vem de longa data e foi codificada na gestão Rio
Branco, o Itamaraty olha para a América do Sul, e mais especificamente para a Bacia do
Prata, como área de interesse estratégico. Ao mesmo tempo, nossa chancelaria sempre
prestou atenção especial ao poderoso vizinho do norte, matéria a que Joaquim Nabuco
devotou cuidado especial. Não para hostilizá-lo nem muito menos para atrelar-se às suas
políticas, mas com o desejo de manter boas relações para ganhar espaço e poder cuidar com
mais liberdade da área de seu interesse específico.41 Em alguns períodos, dependendo da
conjuntura internacional, se ampliam os objetivos estratégicos para incluir o cone sul da
África e os países lusófonos. No passado, sentimo-nos permanentemente ligados à Europa,
ora pela influência econômica inglesa, ora pela cultural francesa. Nas duas grandes guerras
do século XX, o Brasil se alinhou com a Inglaterra, a França e os Estados Unidos. À medida
que o eixo econômico mundial se foi deslocando da Europa para os Estados Unidos, era
natural que nossas relações econômicas e políticas também se aproximassem daquele país.

Houve momentos de relativo distanciamento dessas posições. Durante o governo Vargas,


por breve período, o Brasil pareceu jogar com a Alemanha, mas na verdade estava se
aproveitando das fissuras entre os grandes para obter vantagens econômicas. No governo
Jânio Quadros, com a "política externa independente", nos aproximamos do grupo dos países
não-alinhados (Índia de Nehru, Egito de Nasser etc.) para defender-nos das tensões da
Guerra Fria, política que se manteve no período João Goulart. Na fase final dos governos
militares, especialmente sob o general Ernesto Geisel, seguimos a linha de aproximação com
a África e, em geral com o que então se chamava de Terceiro Mundo, movidos por objetivos
econômicos, dentro da orientação favorável a um "pragmatismo responsável".
Anteriormente, os generaispresidentes encontravam dificuldades para se relacionarem com
uns poucos governos democráticos nos EEUU e na Europa mais ativos na luta pelos direitos
humanos. Posteriormente, com a redemocratização na década de 1980, sob a presidência de
Sarney, normalizamos o relacionamento com os países socialistas, incluindo Cuba, nos
reaproximamos da Argentina e reencetamos o relacionamento tradicional com o "mundo
ocidental".

Depois da queda do muro de Berlim, sob Collor de Mello e daí por diante, lançamo-nos à
formação do Mercosul, processo que tem continuidade até hoje. O tratado de inspeção
nuclear recíproca entre Argentina e Brasil foi um marco significativo da nova época: nada
de relações bélicas no Prata, mas sim de colaboração política e econômica. Entre 1995 e
2002, ampliamos o relacionamento com a América do Sul, organizando a primeira cúpula
presidencial da região, em Brasília em 2000, que se repetiu em Guayaquil em 2002. O
governo Lula manteve essa preocupação essencial com a América do Sul, deu
prosseguimento às diretrizes do governo anterior no sentido de ampliar o relacionamento
com a Ásia (especialmente Japão, China e Índia) e com a África e deu maior impulso na
direção do Oriente Médio. Do mesmo modo, reafirmou o relacionamento positivo com os
Estados Unidos e com a Europa. Desde 1995, instituiu-se mais ativamente o que se
convencionou chamar de "diplomacia presidencial", prática facilitada pelos meios de
comunicação mais rápidos e pelo peso crescente do país na ordem política.

Em suma, apesar das variações de tonalidade nos discursos, com as poucas exceções
anotadas anteriormente, o relacionamento do Brasil manteve certas invariâncias. A forma da
ação diplomática, o alcance das relações econômicas e o peso intrínseco do país no mundo,
entretanto, variaram. O zelo em manter uma atitude de autonomia relativa e de independência
na cena mundial, sem alinhamentos automáticos, não é marca de um governo, mas visão de
estado. Optamos por uma política de "geometria variável" para melhor defender nossos
interesses, conforme as circunstâncias. E nunca deixamos de considerar as contingências da
geografia: o dictum de Lafer, "Mercosul é destino, ALCA é opção" expressa bem esse fato.

Dada a globalização econômica com o conseqüente entrelaçamento da economia


brasileira à internacional, com a presença das multinacionais em nosso mercado e das
empresas brasileiras no mercado externo, era natural que a política externa sofresse uma
adaptação. Ela passou a dar uma ênfase diferente à atitude anterior de preservar a autonomia
pelo relativo distanciamento do mundo, como o embaixador Gelson Fonseca Júnior
qualificou o que ocorreu no passado, e passou a garanti-la pela participação ativa na
elaboração das normas e pautas de conduta da gestão da ordem mundial. Nas palavras de
Celso Lafer: "os interesses específicos do país estão, mais do que nunca, atrelados aos seus
`interesses gerais' na dinâmica do funcionamento da ordem mundial". Ou, metaforicamente,
"o desafio da política externa brasileira, no início do século XXI, é o de buscar condições
para entoar a melodia da especificidade do país em harmonia com o mundo".2

A globalização despertou-nos da quietude de preservação de nossos interesses pelo


relativo alheamento do mundo. De agora em diante, pelo contrário, ou adotamos uma postura
de "realismo crítico", como a qualifica o mesmo Lafer, e nos damos conta de que o externo e
o interno estão mais do que nunca entrelaçados e, portanto, devemos atuar crescentemente na
cena mundial de poder, ou não corresponderemos ao que a História nos dá como
oportunidade. Para preservar a vontade nacional de ver o país desenvolvido e forte, é
preciso não confundir o "nacionalismo de fins" com o "nacionalismo de meios". O primeiro
não varia com os governos, faz parte da tradição do estado brasileiro, cioso em garantir que
o desenvolvimento econômico melhore as condições de vida da população. O segundo pode
ser um estorvo para o mesmo propósito, dependendo das circunstâncias43

Para assegurar o "nacionalismo de fins" e, portanto, o interesse nacional, cabem variações


instrumentais (jogar todas as fichas em obter uma cadeira no Conselho de Segurança),
voltando a um "terceiro-mundismo de resultados" que nos dê votos, ou achar que ainda não
chegou a hora da reforma da ONU e, por isso, melhor servimos ao propósito nacional se
lutarmos pela ampliação do G-5, enquanto não chega a hora de um passo maior; ficarmos
indecisos diante das questões ambientais, para garantir autonomia, mesmo que à custa do
meio ambiente ou empunhar com força as causas ambientalistas compatíveis com o
crescimento sustentado da economia, e assim por diante. Em qualquer dos casos, a discussão
não se dá entre quem deseja uma política externa independente ou não, pois todos a querem,
mas qual o modo adequado de realizá-la, ficando as opções na dependência da análise que
se faça do contexto global.

Do ponto de vista mais estritamente econômico, as opções têm a ver com a volta a
políticas que reforçam um "estatismo disfarçado", com certo dirigismo econômico e
restrições ao capital estrangeiro, versus o fortalecimento institucional do Estado para definir
regras que, preservando a livre iniciativa, impeçam a tentação monopolista. Esta tem,
freqüentemente, desdobramentos patrimonialistas, propiciando vinculações espúrias entre o
público e o privado, concentrando a renda e prejudicando o interesse coletivo. Tem a ver,
também, com decisões diretamente ligadas ao acesso aos mercados. Escolhas como, por
exemplo, as que ocorreram na reunião de Miami sobre a ALCA em 2003 restringiram nossa
margem de manobra. Temerosos da concorrência americana, postergamos a criação de um
mercado comum - decisão possivelmente correta, se fosse apenas para ganhar tempo -, mas
cujo resultado foi restringir opções. Os EEUU passaram a atuar fortemente para estabelecer
acordos bilaterais com quase todos os países da América Latina (cancelando, eventualmente,
as vantagens que o Brasil teria em função dos acordos sob o guarda-chuva da ALADI),
isolando-nos no Mercosul, o qual não conseguiu até hoje qualquer acordo com a União
Européia.

Dei esses poucos exemplos para mostrar que a nova fase da globalização coloca desafios
e abre opções, que podem ser enfrentados, desde que os estadistas e os policy-makers
avaliem corretamente a situação do mundo e tenham uma visão realista sobre as
possibilidades do país. Ao decidir é preciso ter em mente os interesses nacionais, evitando
que o nacionalismo de fins se confunda com o de meios, pois este último pode eventualmente
ser incompatível com o funcionamento da economia nacional integrada ao mercado global.
Quando isso ocorre, se desaproveitam oportunidades de crescimento econômico no mesmo
momento em que nossos concorrentes mais diretos, os monster countries, fazem-no com uma
velocidade de decisão e implementação nunca vista. Não há tempo a perder, mas há tempo.
Se agirmos com competência, uma nova e boa surpresa pode ocorrer: a de deixarmos para
trás as tormentas do subdesenvolvimento no decorrer das duas próximas décadas.

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Luciano Coutinho

Célio Hiratuka

Rodrigo Sabatini2

1 Este capítulo é, em boa medida, continuação de outro artigo escrito em 2003 e publicado
em 2005 (Coutinho et alli, 2005) cujo foco compreendeu a evolução da inserção comercial
brasileira, além das tendências de investimento direto externo no Brasil e daquele originado
pelas empresas brasileiras. Neste capítulo, o foco é dirigido apenas à evolução do IDE
brasileiro, retomando e aprofundando questões que haviam sido vislumbradas quatro anos
atrás. Os autores agradecem às sugestões e comentários de Fernando Pimentel Puga, Antonio
Marcos Pinto, Ernani Torres Filho, economistas do BNDES, e de João Carlos Ferraz, diretor
de planejamento e professor licenciado do Instituto de Economia da UFRJ.

2 Respectivamente, presidente do BNDES e professor convidado (licenciado) do Instituto de


Economia da UNICAMP; professor do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador do
Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT); e pesquisador do Núcleo de
Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT) do Instituto de Economia da Unicamp e
professor da Facamp.

STE CAPITULO PRETENDE DEMONSTRAR que a economia brasileira está


entrando em uma fase na qual o investimento direto no exterior (IDE) será parte intrínseca e,
possivelmente, um dos motores do dinamismo de seu desenvolvimento. Essa constatação
deriva do amadurecimento da competitividade das empresas brasileiras em muitos
setores/cadeias que vêm sendo beneficiados nos últimos anos por condições extraordinárias
de rentabilidade e dinamismo decorrentes da forte expansão do comércio mundial com
preços relativos superfavoráveis. Internacionalizar operações significa, para uma empresa,
participar ativamente, como global player, de uma complexa trama de relações com
fornecedores, clientes e competidores in ternacionais. Quais as implicações para políticas
privadas e públicas? Um dos argumentos centrais deste capítulo é que a internacionalização
das empresas brasileiras pode contribuir para dinamizar a economia do país e que a
sustentabilidade do atual ciclo de IDE depende da qualidade das estratégias empresariais e
das políticas públicas associadas. Avançar o debate sobre o tema parece, portanto,
necessário e oportuno.

A internacionalização das empresas de um país é, em geral, resultado de um processo de


amadurecimento de condições de desenvolvimento de seu sistema empresarial em pelo
menos três planos, a saber: i) da competitividade produtiva, comercial e tecnológica,
conquistada pelos setores/cadeias de onde se originaram as empresas candidatas à
internacionalização; ii) do grau de consolidação ou de concentração econômica alcançados
nesses mesmos setores/ cadeias, refletindo a obtenção e fruição de economias de escala
empresariais; e iii) das condições de rentabilidade operacional e de financiamento que
podem ser capturadas pelas empresas líderes a partir de determinantes macroeconômicos
(externos ao sistema empresarial, tais como o desempenho da economia nacional, as taxas de
câmbio e de juros, os termos de troca e o dinamismo do comércio mundial etc.). A esses
fatores citados deve-se, ademais, adicionar certas condições de amadurecimento
institucional, como as práticas de governança e gestão e a qualidade das estratégias
empresariais. Pode-se, ainda, mencionar (em certos casos) a existência de políticas
governamentais de apoio ao investimento externo das respectivas empresas nacionais.

Em suma, a emergência de ciclos de investimento direto externo de uma economia é


produto de um conjunto complexo de condições. A intensidade desses ciclos, por sua vez,
pode ser alavancada por condições conjunturais positivas que favoreçam as empresas em
termos de lucratividade, dinamismo da demanda e acesso a condições favoráveis de
financiamento e capitalização.

Assim, pretende-se examinar a evolução recente do investimento direto realizado pelas


empresas brasileiras no exterior e seus determinantes. O capítulo está organizado da seguinte
forma: além desta breve introdução, a segunda seção busca avaliar os benefícios e
determinantes da internacionalização da produção. Nessa mesma seção serão descritas as
principais características das políticas públicas praticadas internacionalmente para apoio ao
investimento no exterior. A próxima seção descreve a evolução recente do IDE de países em
desenvolvimento, apontando seu crescente dinamismo. A partir daí o capítulo concentra
atenção no processo recente de aumento do IDE brasileiro, caracterizando sua evolução e
seus determinantes.

Seguem-se, por fim, notas conclusivas. Deve-se ressaltar, entretanto, que, na presente
tentativa de interpretar as condições para a ocupação de espaços maiores e mais nobres na
dinâmica do capitalismo internacional, não foi objeto de devida atenção a questão da
negociação de acordos de livre-comércio no âmbito multilateral ou regional, ou outros
acordos comerciais ou de cooperação nos quais a diplomacia brasileira tem se debruçado e
que, freqüentemente, também abordam a problemática dos investimentos transnacionais. Este
capítulo pressupõe que o Brasil disporá de um mínimo de raio de manobra para operar suas
políticas prioritárias e que essas negociações devem contribuir para ampliar esse grau de
liberdade. Pressupõe, ainda, que a diplomacia brasileira conseguirá abrir novas
oportunidades de comércio e investimentos por vias bilaterais. Espera-se que ao iluminar
desafios e oportunidades, este capítulo possa contribuir para uma política externa comercial
e de investimento focada na melhoria da inserção do Brasil na economia internacional nas
primeiras décadas do século XXI.

BENEFÍCIOS, DETERMINANTES E POLÍTICAS PÚBLICAS RELATIVAS À


INTERNACIONALIZAÇÃO

Benefícios do IDE para empresas e para os países de origem

Podem ser destacados três principais benefícios da internacionalização para as


empresas:3 i) a conquista de novos mercados; ii) a melhoria de eficiência, através do acesso
a melhores recursos e da absorção de economias de escopo e de escala; e iii) a
aprendizagem, isto é, o acesso a conhecimento e a práticas tecnológicas mais avançadas.
Assim, as empresas com atuação internacional teriam mais mercados para crescer, seriam
mais competitivas, teriam relações mais firmes com parceiros produtivos e tecnológicos.

Além das vantagens para as empresas, o IDE pode também gerar benefícios potenciais
para o país de origem do investidor, contribuindo para o desenvolvimento de sua estrutura
produtiva e para o robustecimento de sua posição externa. Investimentos na montagem de
redes de distribuição em outros países são um claro exemplo de instrumento para o aumento
das exportações. As vendas externas também tendem a ser impulsionadas pelo aumento do
comércio intrafirma, que, muitas vezes, carrega junto sua rede de fornecedores locais.

A maior capacidade de exportação e o fortalecimento financeiro da empresa, por sua vez,


justificam maior investimento em seu mercado de origem e, conseqüentemente, maior
geração de empregos. Nesse sentido, o investimento direto externo pode aumentar a
capacidade de investimento doméstico da empresa de forma direta (resultados das
operações no exterior gerando uma capitalização da empresa) ou indireta (por exemplo, IDE
permitindo que a empresa tenha acesso a recursos financeiros em condições mais
favoráveis).

O IDE pode, ainda, contribuir positivamente para o aumento da competitividade e da


transformação industrial, estimulando no país de origem o desenvolvimento de atividades
com maior valor agregado.' A aquisição de ativos no exterior pode possibilitar às empresas
o acesso a novas capacitações tecnológicas e aos padrões globais de qualidade da produção,
que tendem a ser transmitidos para seus fornecedores locais e para instituições como
universidades ou centros de pesquisa, fortalecendo o sistema nacional de inovação.

A repatriação futura de lucros também pode contribuir positivamente para a posição do


balanço de pagamentos no longo prazo. Em uma perspectiva dinâmica, o processo de
internacionalização empresarial seria capaz de atenuar a vulnerabilidade externa e gerar
divisas futuras, reduzindo a posição deficitária na conta de rendas do balanço de
pagamentos.'

Outros autores abordaram a relação entre o efeito líquido do IDE sobre o


desenvolvimento produtivo do país de origem e o fator determinante desse investimento.
Distinguindo entre determinantes positivos do IDE (associados à busca por reforço das
vantagens competitivas das empresas) e determinantes negativos (fatores adversos que
"forçam" o IDE, tais como: mercado interno estagnado, instabilidade macroeconômica,
apreciação da taxa de câmbio e risco político no país de origem), os autores concluem que a
internacionalização tem maior potencial de gerar efeitos positivos que negativos para o país
de origem.

Evolução dos fatores determinantes

Até meados dos anos 1980, um fator primordial para explicar o investimento de empresas
no exterior era a necessidade de transpor barreiras comerciais. Historicamente esse foi um
determinante importante da internaciona lização de empresas americanas e européias nos
anos 1950 e 1960. Analogamente, o IDE japonês para os Estados Unidos e a Europa nos
anos 1980 foi essencialmente motivado pela existência de barreiras comerciais.

Recente pesquisa' baseada em entrevistas com multinacionais sediadas em países em


desenvolvimento identificou como principais motivadores da decisão de internacionalizar os
objetivos de: a) ampliar mercados (particularmente via investimentos em países vizinhos ou
com similaridades institucionais); b) reduzir custos (o que se materializa, por exemplo, na
busca por mão-de-obra mais barata); c) concorrer no mercado doméstico; e d) aproveitar
oportunidades decorrentes do processo de liberalização ou de privatização em outros
mercados. A preocupação com a transposição de barreiras comerciais, crucial no passado,
não mais aparece como o fator mais relevante no presente, embora tenha sido considerado
importante particularmente por transnacionais latino-americanas.

No Brasil, pesquisas dos anos 19908 indicam como importante motivador do IDE o
aumento do poder competitivo, via proximidade com os clientes. Outros motivadores do IDE
identificados nessas pesquisas foram o acesso a novos mercados e tecnologia, oportunidades
decorrentes de integração regional, acesso a fontes de financiamento e rede de fornecedores,
ajuste à regulação local e, ainda, um instrumento para transpor barreiras protecionistas.

Dentre as principais dificuldades identificadas por essas pesquisas para realização do


IDE se destacavam diferenças culturais, acesso a informações sobre mercados e as
condições de financiamento, tanto no que diz respeito à disponibilidade como ao custo
elevado.

Pesquisa mais recente,9 realizada com base em entrevistas a grandes transnacionais


latino-americanas, destaca como motivações importantes para o IDE, além da busca por
recursos naturais e o acesso a mercados, contornar imperfeições de comércio (presença em
blocos comerciais como precaução contra medidas protecionistas imprevistas, evitar tarifas
e acesso a países com acordos de livre-comércio com grandes mercados) e diversificar
riscos de natureza econômica e política em seus países.

Fatores associados à política econômica também são relevantes. Nos anos 1990, a
abertura da economia com alta instabilidade foi incentivo para a internacionalização de
várias empresas brasileiras. Incertezas macroeconômicas recorrentes; a falta de
previsibilidade quanto ao crescimento do país; o alto custo de capital no mercado
doméstico; o câmbio valorizado e a percepção que essas tendências tendiam a ser
duradouras estimularam o investimento no exterior por parte das empresas mais capacitadas
e mais competitivas. Esse movimento foi, naturalmente, restrito e limitado ao pequeno
conjunto de empresas que reuniam essas condições de alta eficiência e rentabilidade.

As motivações destacadas anteriormente para a realização de investimentos no exterior


têm como pano de fundo as mudanças nas condições de concorrência no período recente.
Com a liberalização crescente dos mercados a partir dos anos 1990, as firmas se viram
diante de competição potencial em escala mundial, e a internacionalização passou a ser um
componente-chave nas estratégias empresariais. De um lado, o IDE surgiu como opção
desejável para aproveitar oportunidades únicas, tais como a aquisição de ativos decorrentes
de programas de privatização. Por outro lado, a internacionalização esteve especialmente
associada à necessidade de a firma crescer e fortalecer sua posição competitiva, frente ao
acirramento da concorrência em nível mundial.
O espaço das rivalidades foi paulatinamente transcendendo as fronteiras nacionais,
impulsionado pelos processos políticos de liberalização e pela difusão das novas
tecnologias de informação. A própria transnacionalização passou a se constituir em um
elemento central nas estratégias de acumulação das grandes corporações. Se para as grandes
transnacionais a capacidade de operar em vários mercados passou a ser um determinante
fundamental da competitividade, para as empresas que se mantêm operando em apenas um
mercado nacional - com um grau de internacionalização insuficiente para alavancar suas
capacitações competitivas - são muito maiores as dificuldades de defesa das posições já
conquistadas. O processo de fusões e aquisições, visto pela ótica das empresas
compradoras, resultou do reconhecimento da necessidade de operar em todos os mercados
relevantes com o propósito de se manter como um participante ativo dentro do processo
competitivo mundial; na perspectiva das empresas adquiridas, as fusões e aquisições nascem
das dificuldades criadas pelo novo contexto concorrencial. Ou seja, nesse novo contexto, as
empresas com ativos produtivos, comerciais e tecnológicos menos desenvolvidos, ou com
ativos relevantes, mas sem a escala necessária para proteger e explorar tais ativos, correm o
risco de incorporação pelos membros mais fortes do oligopólio.

No contexto atual, a questão não é só investir, mas também comprar ou ser comprado. As
firmas que se sobressaem como competidores relevantes no mundo globalizado acumulam
ativos para manter proeminência em seus mercados de atuação mais relevantes. É importante
crescer para se manter próximo ou avançar sobre a posição dos concorrentes, em termos de
acesso a recursos - especialmente capital, no caso das empresas brasileiras - e mercados.
Em suma, o IDE surge não apenas como uma opção para aumento da competitividade da
empresa, mas como objetivo inerente ao seu processo de crescimento e/ou de sobrevivência
ante um quadro de acirrada concorrência.

As políticas públicas

Entendida a desej abilidade, ou reconhecida a inevitabilidade, da realização do


investimento direto em um mundo cada vez mais competitivo, cumpre apreciar as principais
políticas públicas adotadas internacionalmente. Uma distinção básica que caracteriza as
políticas implementadas por um país em relação ao IDE diz respeito às políticas de caráter
geral e as específicas.10

No primeiro caso, estão incluídas as políticas de desenvolvimento de recursos humanos,


tecnológicos e aquelas que privilegiam a promoção de um ambiente de negócios saudável,
desenvolvimento de instituições sólidas, aparato regulatório forte e previsível, além de
provisão de infra-estrutura apropriada.
Um ponto importante associado a essas políticas de caráter geral é que não só estimulam o
investimento direto por parte das firmas que estejam suficientemente maduras para esse
processo, como tendem a minimizar os fatores internos que atuam negativamente sobre o
IDE, evitando assim um processo prematuro ou "forçado" de internacionalização.11

No que diz respeito a políticas específicas para promoção do IDE, um passo importante
se refere ao relaxamento de barreiras e restrições preexistentes. Como medidas, mencione-
se a redução de procedimentos burocráticos para realização de investimento direto externo,
bem como mudanças regulatórias no sentido de flexibilizar controles de capitais.

No que tange à promoção ativa de IDE, alguns instrumentos podem ser destacados: i)
provisão de informação sobre possibilidades de investimentos (através da disponibilidade
de bases de dados, seminários etc.), bem como serviços de treinamento (assistência legal,
consultorias); ii) participação de empresários em missões oficiais; iii) incentivos fiscais; iv)
dispo nibilidade de financiamentos; e v) provisão de seguro (especialmente contra risco
político)- 12

Uma questão importante a ser destacada em relação à política pública se refere à


diplomacia: boa parte das chances de sucesso do IDE depende das políticas e decisões
tomadas no país receptor. Nesse caso, acordos de reciprocidade e proteção ao investimento
externo são especialmente importantes.

A evidência recente é que um número crescente de países tem adotado uma atitude mais
favorável aos fluxos de saída de investimento direto, o que se reflete em uma tendência de
maior liberalização da conta de capitais,13 além da adoção de políticas específicas ativas
de promoção do IDE14

Embora ainda sejam poucos os países que adotam uma estratégia coordenada de apoio ao
investimento direto, existem casos de destaque, tanto entre países desenvolvidos como em
desenvolvimento. No primeiro grupo, pode-se citar os Estados Unidos, o Japão e a Espanha
entre os que fazem forte uso de políticas ativas na promoção do IDE.

O governo federal dos Estados Unidos conta com uma agência especializada, a Overseas
Private Investment Corporation (OPIC), cujo objetivo, além de financiar o IDE - visando
especialmente aos pequenos e médios investidores -, é fornecer serviços de seguro,
cobrindo fatores como não-conversibilidade da moeda e expropriação, e atividades de
promoção, como missões de investidores americanos a países onde haja oportunidades
relevantes.

O Japão se destaca como o país desenvolvido que mais oferece apoio à


internacionalização de suas empresas. O país conta com cerca de oito agências para
promoção do investimento no exterior, entre as quais se destaca o Japan Bank of
International Cooperation (JBIC), sucessor do Eximbank. Esse órgão, além de favorecer as
operações de apoio às importações e exportações, passou também a promover o IDE,
criando forte associação entre comércio e investimento no exterior.

A Espanha, cujas empresas têm experimentado um processo intenso de integração à


economia global, dispõe de diversas linhas de apoio financeiro, na forma de equity ou
financiamento de médio/longo prazo, para as empresas que realizam IDE. Destaque-se linhas
específicas de apoio às empresas que estão iniciando seu processo de internacionalização e
para as pequenas e médias empresas.

Existem ainda na Espanha programas de provisão de informação sobre oportunidades no


exterior, bem como assessoria a empresas espanholas que desejam participar de licitações
no exterior. As empresas espanholas também dispõem de incentivos fiscais (abatimentos do
imposto de renda) e de seguro contra riscos econômicos e políticos associados ao IDE. Em
2005, foi criada uma agência específica encarregada de atrair e promover o investimento
externo, refletindo uma visão clara dos benefícios de se coordenar as políticas de entrada e
saída do IDE.

Dentre os países em desenvolvimento, o destaque fica com os asiáticos. Cingapura, China,


Coréia do Sul, Índia, Malásia e Tailândia têm adotado políticas ativas de apoio à saída de
IDE, incluindo incentivos fiscais - como isenção parcial de taxação sobre retornos de
investimentos no exterior e deduções especiais para despesas pré-operacionais;
disponibilidade de empréstimos em termos favoráveis; financiamento na forma de private
equity, com papel especial para bancos e fundos de propriedade estatal (fundos soberanos);
e provisão de seguro.

A China merece atenção especial como um caso de internacionalização planejada, com


forte inter-relação entre governo e empresas. Elaborada durante a década de 1990 a
estratégia Going Global foi adotada formalmente no ano 2000. Entre seus objetivos, pode-se
elencar o interesse em estabelecer transnacionais competitivas para garantir o acesso do
país a recursos naturais e de produtos chineses aos mercados externos, assim como o
estímulo a que as empresas chinesas tenham acesso a novos conhecimentos e tecnologias.
Entre as medidas adotadas está o apoio a fusões e aquisições que venham a aprimorar a
competitividade das empresas chinesas.15

O INVESTIMENTO DIRETO BRASILEIRO NO EXTERIOR E O PROCESSO DE


INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS BRASILEIRAS
Evolução do IDE proveniente de países em desenvolvimento

Os fluxos de saída de investimento direto externo dos países em desenvolvimento


começaram a ganhar importância a partir do início da década de 1990. Nos últimos 15 anos,
suas taxas de crescimento superaram as das nações desenvolvidas. Como pode ser
observado no Gráfico 2.1, entre 1980 e 2006, a participação das economias menos
industrializadas no IDE mundial mais do que dobrou, saindo de cerca de 6% para algo em
torno de 14% do total.

GRÁFICO 2.1 Fluxo de IDE realizado pelos países em desenvolvimento. Em US$


bilhões e % do total mundial, 1980-2006

Fonte: UNCTAD.

Em 2006, a saída de investimentos diretos dos países em desenvolvimento totalizou


US$174 bilhões. Em relação ao ano anterior, trata-se de um valor expressivo, 50% maior
que os US$116 bilhões registrados em 2005. Entretanto, diante dos mais de US$1 trilhão
investidos naquele mesmo ano pelos países desenvolvidos, trata-se de uma soma ainda
modesta, de cerca de 17%.16

O crescimento do IDE proveniente dos países em desenvolvimento continua sendo


significativo mesmo quando se exclui o investimento direto proveniente de centros offshore.
Isso pode ser apreciado pelas operações de fusões e aquisições - F&A -, que são menos
afetadas por round-trippings. O Gráfico 2.2 mostra que a participação de transnacionais dos
países em desenvolvimento nesses negócios experimentou acréscimo expressivo: de 4%, em
1987, para 14%, em 2006, do total mundial.
Além do rápido crescimento, outra característica importante do IDE originado pelos
países em desenvolvimento é a presença dominante da Ásia, em detrimento da liderança que
as empresas da América Latina mantiveram até os anos 1980. O Gráfico 2.3 ilustra que,
enquanto os capitais latino-americanos reduziam sua participação no estoque de saída de
IDE de 67%, em 1980, para 24%, em 1997, os asiáticos aumentavam de 23% para 71%.
Desde então, a composição entre esses dois grupos de países vem sendo mantida graças à
retomada do IDE por parte da América Latina e Caribe a taxas semelhantes à dos asiáticos.
Em 2006, os países latino-americanos responderam por 24% do estoque investimento
externo dos países em desenvolvimento e os países asiáticos por 72%.

GRÁFICO 2.2 Fusões e aquisições transfronteiras realizadas por empresas de países em


desenvolvimento. Em US$ bilhões e %, 1987-2006

Fonte: UNCTAD.

GRÁFICO 2.3 Distribuição regional do estoque de IDE realizado dos países em


desenvolvimento. Em % do total, 1980-2006
Fonte: UNCTAD.

Desempenho recente do IDE brasileiro

A partir de 1960, é possível identificar três fases do IDE brasileiro. Na primeira, que se
estende de 1960 a 1982, o Brasil chegou a ocupar o topo do ranking de IDE. Mesmo assim,
os valores investidos no exterior eram, frente às inversões domésticas, pouco expressivos.
Ademais, eram setorialmente muito concentrados, com destaque para o petróleo (atuação da
Petrobras), a construção civil (particularmente no Oriente Médio) e os serviços financeiros -
centrados em atividades relacionadas à captação de empréstimos internacionais. Eram, a
exemplo do que ocorria com outros países em desenvolvimento e até com economias
desenvolvidas como o Japão, investimentos com nítida característica de complementaridade
com a economia nacional.

A segunda fase, que cobre o período de 1982 a 2002, o IDE brasileiro, diferentemente do
que se verificou com os países asiáticos, foi negativamente afetado por graves crises de
balanço de pagamentos, inflação ascendente e persistente com forte instabilidade da
economia, sucessivas desvalorizações cambiais e taxas de juros domésticas elevadíssimas -
em um quadro de persistentes dificuldades financeiras enfrentadas pelas empresas e pelo
governo. Apesar de limitado, adquiriu características novas: maior diversidade, em termos
de porte e setor e concentração na América do Sul.

Com efeito, a estrutura empresarial brasileira foi obrigada a enfrentar, recorrentemente,


conjunturas extremamente incertas e adversas durante quase 25 anos - variando de inflação
elevadíssima com indexação financeira generalizada e crises cambiais nos anos 1980, à
precária estabilização com âncora cambial implícita, juros elevadíssimos e alta
vulnerabilidade externa na segunda metade dos 1990. A necessidade de se adaptar a essas
conjunturas mutantes, instáveis e freqüentemente abrasivas fez com que as empresas
brasileiras desenvolvessem uma especial capacidade de sobrevivência. A transformação
incluiu exercícios de redução das ineficiências, cortes de custos, introdução de padrões de
qualidade e produtividade, gestão financeira cada vez mais sofisticada e adoção de
estratégias de aversão a riscos de toda ordem. O resultado é que esse sistema empresarial
sobrevivente, embora debilitado em várias dimensões, tornou-se muito mais eficiente.
Algumas empresas lançaram-se, assim, em processos de internacionalização para capturar
novas oportunidades de mercado e elidir os efeitos negativos decorrentes da continuada
instabilidade do mercado doméstico.

A partir de 2003, porém, uma nova e extraordinária tendência de crescimento do comércio


mundial com melhorias dos preços relativos das commo dities - especialmente daquelas em
que o país possuiu forte competitividade - modificou favoravelmente o cenário para o
sistema empresarial brasileiro. Essa base importante de empresas competitivas (em
agronegócios, insumos básicos, indústrias extrativas) tornou-se crescentemente mais
lucrativa, mais líquida e financeiramente mais potente ao longo dos últimos cinco anos -
circunstância que habilitou a maioria das empresas líderes a consolidar o mercado
doméstico e a almejar a internacionalização como objetivo estratégico. O IDE brasileiro
ganhou, assim, forte aceleração, particularmente, nos últimos cinco anos, passando a
representar um dos principais fatores de mudança estrutural da nossa inserção externa. Como
pode ser observado no Gráfico 2.4, o estoque de investimentos diretos brasileiros no
exterior praticamente dobrou entre 2003 e 2006.

GRÁFICO 2.4 Brasil: estoque de investimentos diretos no exterior e participação no total


mundial. Em US$ bilhões e %, 2001-2006
Fonte: Banco Central do Brasil e UNCTAD.

As informações sobre os fluxos de investimento em 2007 indicam queda aparente (US$7


bilhões contra US$28 bilhões em 2006), porém deve-se ressaltar que os valores de 2006
foram inflados pelo elevado volume de investimento efetuado pela CRVD, correspondente à
aquisição da INCO, empresa líder em níquel, com sede no Canadá. Descontado esse efeito
específico e considerando os anúncios de aquisições e investimentos no exterior realizados
por várias empresas pode-se afirmar que o processo continua em plena expansão.

Esse movimento recente de aumento da presença de empresas brasileiras no exterior


coloca o país em linha com outros países em desenvolvimento, particularmente os países da
Ásia que vêm aumentado os investimentos no exterior de maneira significativa desde a
década de 1990, como visto anteriormente. Em 2006, a participação relativa do Brasil no
IDE mundial foi de cerca de 1% e, entre os países em desenvolvimento, de 7%.

Outra perspectiva que confirma a importância do boom recente de investimentos


brasileiros no exterior são os dados sobre as fusões e aquisições em que empresas do Brasil
aparecem como compradoras. Conforme se pode ver na Tabela 2.1, o valor das aquisições
de ativos no exterior por empresas brasileiras passou de US$12,2 bilhões entre 1996 e 2001
para US$37,8 bilhões entre 2002 e 2006. Isso representou um aumento de participação
brasileira de 0,3% para 1,4% do total mundial.

TABELA 2.1 Operações de fusões e aquisições por região/país do comprador. Em


US$ bilhões
Fonte: Elaboração NEIT/IE/UNICAMP a partir de dados da UNCTAD.

Outra informação interessante diz respeito ao número de projetos de investimentos


greenfield. Como pode ser verificado na Tabela 2.2, entre 2002 e 2006, o Brasil foi
responsável por 171 projetos de investimentos no exterior (0,4% do total mundial). Embora
seja expressivo, esse número deve ser relativizado por comparação com os números
respectivos de projetos novos efetuados no exterior por empresas dos países asiáticos,
variando de 346 (Malásia) a 976 (Índia), o que mostra que, embora vigoroso, o atual ciclo
de IDE brasileiro é relativamente defasado ou tardio quando comparado aos movimentos de
internacionalização das empresas de outros países em desenvolvimento.

TABELA 2.2 Mundo e países selecionados: número de projetos de investimento no


exterior, acumulado 2002-2006
Fonte: Elaboração NEIT/IE/UNICAMP a partir de dados da UNCTAD.

Os determinantes do IDE brasileiro recente

Nos anos 1980 e 1990, a economia mundial atravessou um grande ciclo de investimento
direto externo que acompanhou o aumento da globalização financeira da economia
internacional. Nessas décadas, os fluxos de IDE não só se intensificaram, como passaram a
observar novas determinações.

O Brasil, assim como vários outros países latino-americanos, esteve nos anos 1980
praticamente alijado desse processo pelas sérias dificuldades atravessadas por sua
economia, devidas em particular às vulnerabilidades e restrições externas. Na década de
1990, por sua vez, a integração desses países aos fluxos de IDE foi muito mais importante do
ponto de vista da recepção de investimentos estrangeiros do que do ponto de vista do envio.
No caso brasileiro, isso significou que o processo de internacionalização produtiva, assim
como seus impactos, esteve muito mais relacionado ao IDE recebido e às estratégias das
empresas transnacionais operando no Brasil do que ao movimento das empresas brasileiras
em direção ao exterior.17

Nesse contexto, as empresas brasileiras, de uma forma geral, para sobreviverem às


sucessivas transformações econômicas - evitando a falência ou a aquisição por
competidoras estrangeiras - tiveram de adotar estratégias incisivas de ajuste baseadas, entre
outras medidas, na redução do endividamento, particularmente o oneroso; na redução de
custos operacionais; na adoção de técnicas industriais modernas, como a qualidade total; e
no foco concentrado em produtos/atividades mais rentáveis. Esse ambiente se, por um lado,
tornava arriscado adotar estratégias mais agressivas de internacionalização, forjou, por
outro, uma competência empresarial relevante em alguns setores.

A partir de 2003, graças, em larga medida, à forte expansão da economia chinesa, o


comércio mundial começa a se expandir com preços cada vez mais favoráveis para
alimentos e matérias-primas, beneficiando o conjunto das empresas brasileiras eficientes nas
várias cadeias produtoras de commodities. Essa mudança altamente benigna para o cenário
macroeconômico e empresarial brasileiro iria permitir - e mesmo impulsionar - empresas de
diferentes setores industriais a adotar estratégias de mercado mais agressivas, na qual a
internacionalização volta a se colocar como uma peça importante. Em primeiro lugar, a
continuada valorização do real permitiu que ativos localizados no exterior, principalmente
se denominados em dólar, se tornassem mais atrativos. Esse "fator preço" facilitou,
sobretudo, a aquisição de empresas no exterior, principal modalidade no boom recente de
IDE oriundo do Brasil.

Em segundo lugar, houve uma melhoria muito significativa da condição financeira das
empresas nacionais. Com efeito, preços internacionais crescentemente favoráveis para quase
toda a gama de commodities em que o país tem competitividade permitiram uma
extraordinária melhoria de rentabilidade para as empresas brasileiras. Esses ganhos foram
complementados e reforçados por meio de gestão financeira eficiente, dada a elevada
remuneração possível no mercado de títulos públicos. Essa combinação reforçou o caixa das
empresas, ampliando muito a sua capacidade de autofinanciamento.

Como se pode ver nos Gráficos 2.5 e 2.6, a relação entre valor das dívidas e geração de
recursos disponíveis das empresas abertas brasileiras - Dívida Bruta/EBITDA - diminuiu
sensivelmente nos últimos anos. Entre 2002 e 2006, passou de 234% para 163%. Nesse
mesmo período, o retorno sobre o patrimônio saltou de 2,4% para 14,2%. Em paralelo, o
custo financeiro sofreu uma queda substancial, passando de 47,7% ao final de 2002 para
15,6% no início de 2007, uma taxa 30 pontos percentuais menor, mas, ainda assim, superior
à praticada em outros países latino-americanos.18

GRÁFICO 2.5 Endividamento total/geração de caixa (Ebtida) de empresas brasileiras.


Em %, 1995 a 2006
Fonte: Extraído de Nascimento (2007).

GRÁFICO 2.6 Retorno sobre o patrimônio de empresas brasileiras. Em %, 1995 a 2006

Fonte: Extraído de Nascimento (2007).

Além disso, as condições de alavancagem melhoraram expressivamente, seja pelo melhor


acesso ao crédito de longo prazo no mercado internacional de capitais, ou pelo
financiamento através de emissão primária de ações. Esses movimentos recentes
capitalizaram as empresas nacionais justamente num momento de redução dos preços dos
ativos localizados no exterior, sobretudo pelo efeito câmbio. Essa convergência de fatores
conjunturais favoráveis teve efeito importante na aceleração do IDE oriundo do Brasil.

Do ponto de vista microeconômico, os determinantes do boom de IDE brasileiro no


período recente podem ser hipoteticamente explicados por três grandes grupos de
motivações estratégicas.

Em um primeiro grupo, encontram-se investimentos determinados pela busca ou afirmação


deliberada de liderança global. Aqui estariam localizados investimentos greenfield e
operações de fusão e aquisição que permitiram posicionar grandes empresas nacionais como
global players em seus respectivos setores, com efeitos positivos sobre sua valorização nos
mercados acionários e sua capacidade de alavancagem em mercados financeiros e de
capitais no exterior. As aquisições da Inco pela CRVD e da Swift pela JBS-Friboi são
exemplos dessa estratégia agressiva de expansão das operações no exterior através de F&A.
Recentemente, a JBS-Friboi anunciou um plano de aquisição da Smith e da National Beef,
empresas que ocupam, respectivamente, a quarta e quinta posições no mercado norte-
americano de carne bovina. Os investimentos da Petrobras em ativos já estabelecidos e em
operações greenfield também contribuíram para a reafirmação do caráter global da empresa,
explicitando estratégia longamente perseguida. A mesma rationale vale para a operação da
Embraer na China.

As condições conjunturais muito favoráveis certamente catalisaram essas operações, mas


há indícios de que essa estratégia seria perseguida mesmo sob outra situação
macroeconômica menos favorável, como resultado de um processo de amadurecimento
competitivo dessas empresas líderes. Com efeito, a internacionalização e a busca de
posicionamento competitivo em termos mundiais são o caminho natural para empresas
altamente eficientes, com alta capacitação gerencial, para as quais a expansão limitada ao
mercado brasileiro ou ao sul americano representaria uma restrição. A internacionalização
nesses casos, dadas as vantagens competitivas acumuladas, era inevitável. A conjuntura
favorável, porém, acelerou e intensificou muito o aumento do IDE brasileiro. O quadro
econômico mais benigno, tanto nacional quanto dos preços internacionais dessas
commodites, funcionou como um acelerador importante desse processo.

Um segundo grupo identifica diversas variantes de estratégias de internacionalização do


tipo market-seeking (Dunning, 1994), em que a principal motivação é ampliar os espaços de
acumulação de capital de empresas que já tinham acumulado capacitações competitivas
importantes, mas a exerciam principalmente através de exportações. Nesse caso, a
exploração de mercados no exterior pôde ser alavancada através da montagem de estruturas
de produção e comercialização localizadas diretamente no exterior, em vez de apenas
através das exportações. Diversas são as motivações desse tipo de IDE, que, na maior parte
das vezes, complementa fluxos preexistentes de exportação, destacando-se:

a)Tariff-jumping: neste caso, o IDE pretende superar barreiras tarifárias e não-tarifárias ao


comércio exterior. A exploração de mercados protegidos não pode ser realizada através
de exportações, mas sim através de investimento direto. A expansão da Gerdau e da CSN
em direção ao protegido mercado estadunidense de aço é o exemplo paradigmático dessa
estratégia que contorna a proteção comercial através de IDE.

b)Proximidadeaocliente: empresas nacionais exportadoras encontram a necessidade de


operarem próximas a seus principais clientes localizados no exterior. A escala crescente
do mercado no exterior (no caso de bens finais), ou a intensificação do relacionamento
com clientes a jusante já localizados no exterior (no caso de bens intermediários), ou a
menor "transacionabilidade" (de bens cujo custo de transporte é muito elevado por
unidade) justificam a necessidade de estreitar laços com esses mercados, seja através do
estabelecimento de plantas que operam linhas de produção complexas, seja em
instalações que promovem a montagem de produtos CKD. Marcopolo, Sabó, WEG,
Votorantim ou Tigre representam exemplos de IDE que foram motivados por essa
necessidade de maior presença em seus mercados internacionais, como forma de melhor
aproveitar competitividade externa.

c)Estabelecimento de canais de distribuição para exportações: é o caso de empresas que,


apesar de fortemente competitivas através das exportações, encontravam limites à
expansão das vendas externas e/ou ao aumento de rentabilidade dessas vendas pela falta
de canais adequados de distribuição. A presença de ativos logísticos e comerciais no
exterior potencializa as vendas de produtos exportados a partir do Brasil. Os
investimentos externos da Cutrale, Sadia ou Perdigão são exemplos dessa estratégia, que
beneficia, sobretudo, empresas que atuam em bens de consumo não-duráveis e que
enfrentam oligopsônios no setor varejista internacional.

d)Globalização da marca: esta estratégia é conduzida por empresas nacionais cuja vantagem
competitiva se encontra não apenas nas funções de produção, mas em ativos intangíveis
como a marca. A expansão internacional dessas empresas passa por consolidar tais
ativos também no exterior. Nesse caso, o maior custo do investimento externo se
direciona para ações de marketing, promoção e vendas. Os casos da Natura, do Boticário
e da São Paulo Alpargatas (Havaianas) ilustram esse tipo de estratégia market-seeking.

O terceiro e último grupo pode acomodar as estratégias de redução de custos. Aqui se


encontrariam empresas que lançaram mão da internacionalização de suas operações como
movimento defensivo, de forma a fazer frente à maior pressão competitiva que tais empresas
têm enfrentado no mercado doméstico. Nesse caso, a valorização do câmbio e a redução dos
preços de produtos importados ampliaram fortemente a contestabilidade do mercado
doméstico, o que levou empresas nacionais a se defenderem replicando a estratégia de seus
concorrentes externos, buscando produzir ou subcontratar produção no exterior como forma
de reduzir custo. Podem ser citados como exemplo a Coteminas e a Azaléia (recentemente
adquirida pela Vulcabrás).

Vale ressaltar que, apesar de a tipologia apresentada tentar identificar as motivações


principais para o movimento de internacionalização das empresas brasileiras, muitas vezes
as estratégias implementadas envolvem motivações múltiplas, isto é, uma mesma empresa
pode ter em simultâneo várias das motivações apresentadas, reforçando mutuamente o
processo de busca por maior grau de internacionalização.

BALANÇO E PERSPECTIVAS
A economia brasileira logrou conquistar no período recente uma melhora considerável nas
condições de sua inserção externa, em especial na esfera comercial, o que resultou em
grande acúmulo de reservas e na redução da vulnerabilidade da economia frente a choques
externos. Apesar disso, permanecem desafios importantes para que essa robustez se
mantenha e para que a inserção internacional da economia brasileira se fortaleça e caminhe
em uma direção qualitativamente superior, sustentada por uma estrutura produtiva moderna e
competitiva.

Buscou-se argumentar neste capítulo que um dos principais vetores para essa nova
inserção está relacionado ao processo de investimentos das empresas brasileiras no exterior.
Esse processo tem se tornado cada vez mais im portante como mecanismo não apenas de
expansão de mercado, mas também como elemento alavancador de capacitações
competitivas e acesso a recursos para enfrentar a concorrência global. Embora estimulado
pelas condições macroeconômicas, o boom de investimento de empresas brasileiras no
exterior reflete também a percepção de um número crescente de empresa de que a expansão
internacional é um elemento fundamental dentro de estratégias que pretendem manter e
reforçar a capacidade de competição e acumulação no longo prazo.

Em função das dificuldades enfrentadas pelo Brasil entre 1982 e 2003, as empresas
nacionais estiveram, até recentemente, muito limitadas em suas iniciativas de
internacionalização. Desde então, já se observou um avanço significativo nesse processo,
tanto em termos do tamanho das operações de IDE quanto da sua maior generalização. É
importante ressaltar, porém, que apesar desse avanço e da constituição de algumas empresas
global players, o processo de internacionalização de empresas de outros países em
desenvolvimento, em especial os asiáticos, também vem crescendo com muita rapidez e a
mais tempo do que no Brasil. Dessa maneira, é fundamental que a internacionalização das
empresas brasileiras continue avançando.
Com a manutenção de um cenário econômico caracterizado pelo crescimento a taxas mais
elevadas, crédito cada vez mais farto e com custo cadente, inflação baixa e controlada e
equilíbrio nas contas externas, a perspectiva é de que o IDE brasileiro continue a ganhar
mais corpo e importância. Isso porque as empresas eficientes que operam principalmente no
âmbito doméstico poderão sustentar condições favoráveis de rentabilidade e de acesso a
financiamentos que lhes permitam partir para estratégias de internacionalização. Se,
ademais, as condições favoráveis de preço e de dinamismo da demanda externa se
mantiverem em vários setores, o impulso ao IDE ganhará força crescente.

Esse movimento pode ser apoiado por políticas públicas. Como visto no capítulo, vários
países já adotam políticas nesse sentido, tanto de caráter geral quanto de caráter específico.

As políticas de caráter geral para o apoio ao investimento no exterior são fundamentais.


Entre elas estão o fortalecimento do mercado de capitais, os investimentos em infra-
estrutura, além das políticas educacionais e de incentivo ao desenvolvimento tecnológico. A
diplomacia também é importante, seja para proteger interesses brasileiros no exterior, seja
no âmbito das negociações comerciais que tendem a afetar o IDE, motivado
fundamentalmente pela existência de barreiras ao comércio no mercado de destino.

De maneira coordenada e complementar às políticas gerais, as políticas específicas


também são importantes, em razão da diversidade de motivações e especificidades setoriais
e de cunho estratégico, como ressaltado neste capítulo.

Em alguns setores, trata-se de apoiar a consolidação das estratégias de busca por


liderança global, em especial naqueles em que a disputa se encontra organizada em
oligopólios globais bem definidos. Em outros, trata-se de apoiar a fixação e consolidação de
marcas no exterior e/ou a construção de estruturas de distribuição, produção e assistência
técnica, como forma de aumentar a capacidade de agregação de valor em mercados externos.
Em outros ainda, em especial naqueles setores em que a transferência para o exterior ocorre
em virtude de uma estratégia defensiva, a política deve estar focada em reduzir/amenizar os
fatores negativos de competitividade que geram substituição da capacidade de produção e
geração de emprego no país. Em muitos casos, ainda, é necessário que ocorra um processo
prévio de consolidação para a elevação das escalas empresariais a fim de dar sustentação
ao processo de internacionalização. O caminho natural nesses casos será fortalecer a
capacidade financeira das empresas através de padrões avançados de governança que lhes
amplie o acesso ao mercado de capitais.

É importante ainda que a política de apoio à internacionalização ocorra de maneira


integrada aos demais elementos da política industrial, comercial e tecnológica, buscando
potencializar as externalidades positivas da internacionalização sobre a economia brasileira.
Nesse sentido, devem ser absolutamente compatíveis com os interesses nacionais, como, por
exemplo, o de ampliar investimentos no Brasil e/ou de desenvolver no país atividades de
alto valor agregado, intensivas em inovação tecnológica.

Desse ponto de vista, uma política de promoção da internacionalização das empresas


brasileiras deve também estar articulada a uma política de atração de novos investimentos
de empresas estrangeiras. Além disso, deve buscar a valorização da posição das filiais
brasileiras dentro das redes mundiais das corporações. A geração desses efeitos de
transbordamento positivos das filiais das estrangeiras para as demais empresas do sistema
econômico, por sua vez, depende da configuração do conjunto de atividades e produtos
designados às filiais brasileiras dentro da rede mundial. Atividades e produtos mais
complexos do ponto de vista das capacitações tecnológicas tendem e gerar maiores
spillovers e tendem a exigir maior interação com o restante do sistema produtivo e com o
sistema nacional de inovação do país.

Enfim, é possível afirmar que existem oportunidades importantes para sustentar uma
melhora permanente das condições de inserção da economia brasileira no mercado mundial.
Essas oportunidades podem ser capturadas, desde que perseguida por atores empresariais
aptos e articulados por sólidas políticas de promoção e negociação comercial, políticas
específicas de desenvolvimento produtivo e tecnológico, políticas de negociação com o
capital estrangeiro e políticas de apoio à internacionalização de empresas de capital
nacional.

Referências bibliográficas

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empresas brasileiras: algumas reflexões." Revista do BNDES, v.12, n.24, p. 43-76, dez.
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economia brasileira nos anos 90." Economia e Sociedade, v.11, n. 1 (18).

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Visão do Desenvolvimento n2 38, BNDES, outubro.

Tavares, M.; Ferraz, J.C. (2007). "Translatinas: quem são, por onde avançam e que desafios
enfrentam?" Artigo no âmbito do programa de pesquisa da Divisão de Desenvolvimento
Produtivo e Empresarial da Cepal.

UNCTAD, World Investment Report (WIR), 2006.


Regis Bonelli

Armando Castelar Pinheiro

1 Os autores agradecem os comentários de Sandra P. Rios a uma versão anterior deste


trabalho.

"New ideas will be accepted more rapídly in those socíetíes where people are accustomed
to ... change. (A) country whích is ísolated is ... by contrast unlíkely to absorb new ideas
quickly...'2

GRAU DE INTEGRAÇÃO AO RESTO do mundo tem grande influência na


determinação do desempenho econômico dos países e, em especial, sobre o seu ritmo de
crescimento. Entre os canais pelos quais essa influência se transmite, o da produtividade -
fonte última do crescimento econômico no longo prazo - é, em nossa visão, o mais
importante. Ainda que a integração ao resto do mundo e seus efeitos sobre a produtividade e
o crescimento econômico também possam se dar por meio da abertura financeira e,
especialmente, ao investimento direto do exterior (IDE), a maior parte dos trabalhos
dedicados a analisar a relação entre integração externa, crescimento e produtividade enfatiza
o canal da abertura comercial. Um grande número desses estudos conclui que há uma
associação entre abertura e crescimento, ainda que essa literatura seja rica de controvérsias
teóricas e metodológicas. O foco da discordância situa-se especialmente na questão da
causalidade entre os dois processos.3

Em que pesem essas ponderações, e em especial o fato de que pode haver exceções à
regra, existem sólidos argumentos em favor da conclusão de que, na maioria dos casos, uma
maior abertura, tanto comercial quanto financeira (inclusive e particularmente a abertura ao
IDE), estimula o crescimento. Isso resulta da maior possibilidade de, com a abertura, o país
absorver tecnologia, seja contida nos produtos finais, seja nas matérias-primas, partes,
peças, máquinas e equipamentos importados. A competição direta, outro fator
freqüentemente lembrado, é mais um dos diversos canais pelos quais a abertura em geral
induz os aumentos de produtividade. A base empírica de apoio a essa afirmativa advém de
as economias mais abertas ao exterior tenderem a apresentar um melhor desempenho
macroeconômico no longo prazo quando se leva em conta o efeito de variáveis
demográficas, geográficas e representativas das dotações de recursos naturais. Evidências
nesse sentido podem ser encontradas tanto em análises do desempenho individual de países
ao longo do tempo,' como na maior parte das que utilizam bases de dados com grande
número de países (cross sections).

Em geral, a correlação, no tempo e entre países, entre os coeficientes de penetração das


importações e propensão a exportar é muito elevada, refletindo diversos fatores de natureza
micro e macroeconômica. Não surpreende, portanto, que desde os estudos empíricos das
décadas de 1970 e 1980 haja uma razoável controvérsia sobre se o crescimento mais
acelerado de países com elevada integração à economia mundial resultou da sua orientação
exportadora ou de serem abertos às importações. Em especial, a afirmação de que o elevado
crescimento observado nos "tigres asiáticos" teria sido gerado por uma política comercial
liberal, como sugerido por seus elevados volumes de importação, em comparação, por
exemplo, aos países latino-americanos, é contestada com o argumento de que a intervenção
estatal direta próexportações teria sido o fator mais importante para o sucesso daqueles
países (na ausência de uma liberalização completa das importações).

Dessa controvérsia já se pode perceber uma dificuldade fundamental na interpretação dos


resultados de diversos estudos: a da existência da ação simultânea de vários processos
econômicos, que torna difícil a atribuição de causa e efeito a qualquer um deles,
individualmente. Além disso, a discussão foi, especialmente em seus primórdios, carregada
de aspectos ideológicos.

Nosso propósito neste capítulo é bem mais modesto do que tentar fornecer uma resposta
definitiva para a complexa questão da associação entre abertura e crescimento. É,
simplesmente, o de apresentar uma análise da relação entre abertura comercial e
produtividade - logo, crescimento - com base em uma breve resenha da experiência
internacional e em uma avaliação para o caso do Brasil baseada em informações de setores
selecionados durante a década de 1990, período em que teve lugar a abertura comercial em
nosso país. Para tanto, organizamos o trabalho da seguinte forma. A segunda seção apresenta
sucintamente, como que numa introdução expandida, aspectos da intuição sobre o tema, bem
como questões teóricas e resultados da experiência internacional, acompanhados das críticas
mais freqüentes aos resultados e métodos. A terceira seção discorre sobre a mudança
fundamental na política comercial brasileira representada pela abertura iniciada no final dos
anos 1980. A quarta contém uma análise destinada a explicitar as inter-relações entre os
ganhos de produtividade e a abertura comercial na economia brasileira utilizando
informações setoriais. A quinta seção mostra nossa visão de para onde deveria caminhar a
abertura no futuro. A sexta apresenta comentários adicionais e conclui o texto.

INTUIÇÃO, TEORIA E EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL

A intuição econômica sugere que a incorporação de tecnologia e a adoção de inovações


estão na base das vantagens possibilitadas pela abertura ao exterior em termos do
desempenho da economia, pois o avanço tecnológico e a criação e difusão de inovações são
os principais indutores do aumento de produtividade e, por meio desta, do crescimento
econômico. A simples associação entre a produção de novos bens e o uso de novas
tecnologias aumenta a eficiência com a qual as inovações são introduzidas no sistema
econômico. Uma questão fundamental, portanto, é a de quão eficientemente os países em
desenvolvimento podem ou conseguem absorver tecnologia do exterior. A importância de
uma força de trabalho qualificada e capaz de absorver novas tecnologias é transparente
dessa qualificação. Uma mão-de-obra qualificada também reforça a importância crucial do
learning by doing, ou do aprendizado em geral, que é o processo pelo qual os aumentos de
produtividade são possibilitados pela experiência na produção.

Além desses fatores, a intuição, informada com as análises das experiências e estudos de
caso nacionais, sugere que a produtividade nos segmentos expor tadores das economias é
mais elevada do que nos não exportadores. Logo, uma expansão relativa desses segmentos -
isto é, além da experimentada pelos demais - levará a um aumento proporcionalmente maior
do produto agregado. De forma semelhante, o setor exportador gera externalidades positivas
sobre o não exportador sob a forma de gerenciamento mais eficiente e melhores técnicas de
produção.' Outra possibilidade é que a abertura representada pelo maior crescimento das
exportações contribui para o crescimento do PIB porque as exportações crescentes permitem
expandir as importações de matérias-primas e bens de capital e, portanto, contribuem para
diminuir as restrições sobre o crescimento. Esse é um argumento tipicamente usado nos
modelos de dois hiatos: um país em desenvolvimento muito fechado ao exterior não
conseguirá se beneficiar da mudança tecnológica possibilitada pelas importações de insumos
e bens de capital modernos (transmissão e difusão, possivelmente por imitação, de avanços
tecnológicos). Mas existe consenso em torno da idéia de que é preciso alcançar um nível
mínimo de desenvolvimento para que as políticas de promoção de exportações e maior
integração à economia mundial possam ser aproveitadas eficientemente.

As vantagens teóricas do aumento do comércio internacional como fonte de crescimento


são aceitas desde o tempo em que Ricardo formulou sua teoria de que o comércio permite
que um país se especialize usando suas vantagens comparativas e se beneficie tanto estática
quanto dinamicamente do intercâmbio com o exterior. Mas, como sugerido, do ângulo
empírico, o nexo comércio-crescimento ainda está em discussão tanto de um ponto de vista
metodológico quanto do tamanho e relevância dos efeitos.

Ainda no que diz respeito à teoria, uma dificuldade que vem do uso dos modelos
existentes para investigar a relação entre orientação exportadora (abertura) e crescimento
está no fato de que no equilíbrio estacionário de longo prazo (steady state) no modelo
neoclássico, o mais freqüentemente usado nos trabalhos empíricos, não há espaço para as
variáveis de política. Nesses modelos a taxa de crescimento no longo prazo é dada pela
soma da taxa de crescimento da força de trabalho e a do progresso técnico (geralmente
tomado como exógeno).

Essa dificuldade foi parcialmente superada com o uso dos modelos de crescimento
endógeno, alguns dos quais sugerem que a política comercial afeta o crescimento de longo
prazo por meio do seu impacto sobre a mudan ça tecnológica - ao passo que o equilíbrio de
longo prazo no modelo neoclássico implica que, a menos do crescimento da força de
trabalho, os países crescerão à mesma taxa devido à possibilidade de adotarem as mesmas
tecnologias (mas apresentarão níveis de PIB per capita diferentes). Já nos modelos de
crescimento endógeno, a abertura comercial permite o acesso a insumos importados que
incorporam novas tecnologias e facilita a especialização na produção intensiva em pesquisa,
que gera mais inovação e mais crescimentos Por outro lado, quando a economia se "abre"
pela via da expansão das exportações, aumenta o tamanho do mercado em que os produtores
domésticos podem vender seus produtos, permitindo que eles derivem maiores retornos à
inovação.

Mas mesmo os estudos que utilizam os novos modelos podem produzir respostas
ambíguas, ou contrárias à associação entre abertura e crescimento. Assim, por exemplo, o
aumento na competição, ao reduzir os lucros esperados, pode desencorajar as inovações.
Ou, a intervenção pela política comercial pode elevar o crescimento de longo prazo se a
proteção encorajar o investimento em atividades intensivas em pesquisa e inovação. Ou,
ainda, que mesmo que os parceiros comerciais possuam dotações de fatores e tecnologias
muito diferentes entre si, a integração econômica pode afetar negativamente países
individualmente, mesmo se elevar a taxa de crescimento mundial.'

Em uma pesquisa pioneira entre as análises empíricas que usam amostras de países,
Edwards (1989, p. 33), além de ressaltar a falta de um marco teórico adequado em diversos
estudos anteriores, conclui que "é justo afirmar que um resultado empírico solidamente
estabelecido é que uma maior participação no comércio internacional ajuda o crescimento."8
No modelo utilizado pelo autor, o progresso técnico é exógeno aos países em
desenvolvimento, como é usual nesses modelos, os quais o absorverão tão mais rapidamente
quanto mais longe estiverem da fronteira tecnológica determinada pelos países mais
avançados.

Apesar da noção teórica de que o comércio internacional é uma importante fonte de


crescimento, a maior parte dos países subdesenvolvidos adotou no século XX políticas de
proteção à atividade econômica, especialmente indus trial.9 Essa foi a tônica da política
econômica em diversas nações do mundo em desenvolvimento nas décadas de 1950, 1960 e
1970, embora em países como o Brasil a proteção à atividade industrial fosse mais antiga,
ditada pela escassez de divisas que cronicamente afligia o país - e que, apesar da gravidade
e freqüência, não conseguiu demover os interesses protecionistas no sentido de adotar
políticas orientadas para o desenvolvimento baseado nas exportações.

No caso da América Latina, os desequilíbrios acumulados depois dessa era, ampliados


pelas crises do petróleo na década de 1970, foram trazidos à tona com a crise da dívida
externa (1982). A revisão dos pressupostos dos modelos que pregavam a autarquia foi feita
gradualmente nos anos imediatamente seguintes. A origem dos esforços de abertura pode ser
também situada nos chamados programas de ajuste estrutural promovidos pelo Banco
Mundial e pelo FMI desde o começo da década de 1980, quando ficou patente que diversas
economias, especialmente as da América Latina, necessitavam de medidas de ajuste mais
profundas do que aquelas preconizadas até então.10 Essas políticas tinham como objetivo
elevar a eficiência das economias e o crescimento de longo prazo pela mudança, entre
outros, dos preços relativos de bens comercializáveis e não-comercializáveis e nas
instituições, de forma a tornar as economias mais flexíveis e capazes de fazer melhor uso
dos recursos disponíveis. Na área de comércio exterior, a batalha de política econômica
concentrou o foco nas reformas destinadas a eliminar o licenciamento e outras restrições
quantitativas às importações, tarifas altas, redundantes, tributação sobre exportações e
procedimentos burocráticos que dificultavam o comércio exterior.

A partir daí, as discordâncias entre os pesquisadores se acentuaram. Uma cuidadosa e


recente resenha sobre o tema concluiu que, apesar das visões discordantes," a maior parte
das pesquisas, sejam elas baseadas em países individuais ou em grandes bases de dados
(análises do tipo cross section), mos tra que menores barreiras ao comércio exterior -
combinadas com uma taxa cambial estável e não discriminatória, políticas monetárias e
fiscais prudentes e uma administração livre de corrupção das políticas econômicas -
promovem o crescimento.

Mas existem análises que concluem que os cortes de tarifas prejudicam o crescimento.
Rodrik, por exemplo, mostra que os dez países que efetuaram os mais profundos cortes
tarifários entre 1980-84 e 1995-97 registraram um crescimento hardly exemplary, ao passo
que a China e a Índia, que vêm passando por rápidos aumentos na relação entre exportações
e PIB, permanecem entre as economias mais protegidas no mundo.12

Os resultados de estudos mostrando a existência de associação positiva entre abertura e


crescimento continuam a ser disputados até os dias de hoje. Um influente texto recente, por
exemplo, conclui que a liberalização comercial melhora as perspectivas de crescimento dos
países pobres.13 Mas os argumentos desse estudo foram contestados por outro autor, que
afirma que, embora a abertura comercial pareça ser positivamente associada com o
crescimento no agregado e no longo prazo, a direção de causalidade não é clara, e o vínculo
não é tão simples como sugere o estudo anterior14

Uma posição semelhante é partilhada por outra pesquisa que, após examinar detidamente a
correlação entre comércio e renda para um grande número de países, não conseguiu
identificar a direção de causalidade entre essas variáveis. As características geográficas dos
países, no entanto, têm importantes efeitos sobre o comércio internacional, segundo esse
estudo. Além disso, elas não são correlacionadas com outros determinantes da renda
agregada. Isso sugeriu que os autores do estudo construíssem medidas do componente
geográfico do comércio dos países para usar como variáveis instrumentais, de modo a
estimar os efeitos do comércio sobre a renda. Seu resultado central é o de que as estimativas
por mínimos quadrados comuns não exageram os efeitos do comércio. Além disso, eles
sugerem que o comércio internacional tem um efeito quantitativamente grande e robusto
sobre a renda - embora apenas moderadamente significativo estatisticamente.15

Uma peça na mesma direção também examinou a relação entre abertura (definida como a
relação entre a soma de exportações e importações e o PIB) e o crescimento com a
conclusão de que existe associação positiva apenas para 11 países ricos e altamente
dependentes do comércio exterior. Estudando individualmente as séries de tempo de países,
o autor notou que, para a maioria dos países, inclusive os do leste da Ásia, não se confirma a
suposta associação entre abertura e crescimento no período 1960-2002. Do estudo da
experiência de várias regiões e grupos de países destaca-se que apenas os países do grupo
de renda média apresentaram uma associação positiva no longo prazo.`

Os ataques mais contundentes à tese da associação entre abertura e crescimento têm sido
desfechados por Rodrik e seus associados. " Em uma severa resenha da literatura empírica
sobre a vinculação entre comércio e crescimento baseada em cross sections de países, as
escolhas de medidas de abertura e as precárias estratégias econométricas de diversos
autores foram duramente criticadas. Em particular, ao conduzir sua análise, os autores
críticos encontram pouca evidência de que, uma vez sanadas as deficiências de medida e
abordagem por eles identificadas, políticas comerciais abertas, como mensuradas nos
estudos usuais, estejam significativamente associadas com o crescimento econômico.18

Esse tema foi retomado mais recentemente por um desses mesmos analistas, que notou que
diversos autores refizeram suas estimativas e análises depois das críticas brevemente
resumidas, aperfeiçoando metodologias e utilizando bases de dados mais atualizadas e
confiáveis. Em suas palavras,

Um interessante resultado de diversos desses estudos parece ser a confirmação de


nosso resultado de que não existe associação estatística significativa entre indicadores
de política comercial e crescimento, mas ao mesmo tempo (existe) a identificação de
uma forte correlação parcial positiva entre volumes de comércio e crescimento. Mas
persistem perguntas acerca da causalidade subjacente a essa correlação parcial.`

Isso implica que a relação entre abertura e crescimento ainda é, do ponto de vista estrito
da associação entre indicadores de política comercial e medi das de crescimento da renda,
uma questão em aberto. Mas a conclusão explicitada por essa última citação dá mais apoio à
tese da associação positiva entre volumes de comércio (exportação + importação) e
crescimento.

A POLÍTICA DE ABERTURA NO BRASIL: A LIBERALIZAÇÃO DO COMÉRCIO

A economia brasileira, e especialmente seu setor industrial, foi por várias décadas
protegida da competição externa por um conjunto de instrumentos de política comercial que
incluía elevada proteção tarifária e não-tarifária, além de controles sobre operações com
moeda estrangeira. A origem dessa política pode ser localizada nos anos 30, quando o país
foi duramente atingido pelos efeitos da Grande Depressão e as contas externas foram
particularmente prejudicadas. As barreiras não-tarifárias, como quotas e proibições (por
exemplo, Anexo C e Lei do Similar Nacional), em particular, foram muito utilizadas no
passado, sendo também comum encontrar-se tarifas redundantes. O resultado foi uma
reduzida penetração das importações e um viés antiexportações. Ao final de mais de meio
século de desenvolvimento quase "autárquico", chegou-se a uma situação em que uma
regulação excessiva acumulava não menos do que 42 regimes especiais de importação como
forma de permitir a isenção ou redução parcial do pagamento de tarifas. O uso do
instrumento tarifário clássico estava totalmente desvirtuadoZ0

Um dos resultados desse estado de coisas é que a falta de pressão competitiva por parte
das importações inibia o crescimento da produtividade, especialmente na indústria,
reduzindo a pressão por mais eficiência e quedas nos preços dos bens não-comercializáveis.
A complacência com a baixa qualidade da infra-estrutura, como, por exemplo, a limitada
disponibilidade de serviços modernos nas telecomunicações, foi outro resultado dessa
proteção excessiva à competição. O elevado custo das importações essenciais e/ou dos seus
substitutos domésticos, por sua vez, penalizava as exportações. Isso tudo resultou em baixa
competição interna e do exterior, e em um forte viés antiexportação.

A partir de 1988, porém, o Brasil iniciou um processo de liberalização de importações de


modo a melhorar a eficiência alocativa pela competição externa. Esse processo foi
influenciado por recomendações de organismos in ternacionais e foi implementado por uma
parte da burocracia governamental com o decidido apoio e influência de um grupo de jovens
diplomatas, grupos esses informados e abertos às novas idéias em curso na economia
internacional.

O processo de abertura teve início com três rodadas de reduções tarifárias, as quais
tiveram lugar em 1988-89, 1991-93 e 1994.Z1 Na reforma de 1988-89, a tarifa média
diminuiu de 51% para 35% (Tabela 3.1). Como essa rodada de liberalização atingiu
essencialmente redundâncias tarifárias, houve pouca oposição à sua implementação.

TABELA 3.1 Cronograma original de redução das tarifas de importação, 1990-95 (%)

Fonte: Pinheiro (1996).

A segunda rodada de redução tarifária teve início em 1990, foi comparativamente muito
mais radical que a anterior e teve profundos e duradouros efeitos sobre a economia
brasileira, efeitos esses que se projetam até o presente. De acordo com o cronograma
original de redução, mostrado na tabela a seguir, programou-se que a tarifa mediana cairia
de 30% para 10%, com a tarifa máxima diminuindo de 105% para 20%. Uma tarifa de
proteção nominal nula foi conferida a produtos em relação aos quais o Brasil tivesse uma
clara vantagem comparativa, para os quais os custos de transporte fossem muito altos ou não
tivessem substituto doméstico. No extremo oposto do espectro da distribuição das tarifas
situavam-se os produtos com alta proporção de valor adicionado. Ainda em 1990 as
barreiras não-tarifárias que não eram apoiadas por leis específicas foram abolidas, ao
mesmo tempo que se eliminavam gradualmente os requisitos de valores mínimos para o
financiamento das importações, se reduziam os índices de nacionalização necessários para o
financiamento das compras de equipamentos e se simplificavam ou eliminavam
procedimentos administrativos relativos ao comércio exterior.22

A preocupação em obter (ou construir) apoio para o programa de liberalização estava por
trás da opção de adotar um cronograma de reduções graduais. Assim, a forma em que o
cronograma foi estruturado procurava garantir o paulatino acesso aos bens de consumo
importados, sem comprometer o balanço de pagamentos nem inundar o mercado doméstico
com importações - algo que fatal e rapidamente estimularia a resistência à liberalização por
parte dos produtores domésticos competitivos. Além disso, as importações de matérias-
primas industrializadas e bens de capital foram "liberalizadas" antes das demais, de modo a
permitir que os produtores domésticos se tornassem mais competitivos antes que a
competição com produtos importados aumentasse nos estágios finais do processo. Quando
esse momento chegasse, seria importante que os agentes econômicos tivessem uma clara
idéia das vantagens da liberalização do comércio exterior, de forma a garantir apoio à
continuidade do programa.

É interessante observar, a propósito, que a oposição à liberalização foi muito débil em


suas etapas iniciais. Causa surpresa, em particular, a reação de lideranças empresariais,
manifestada em pesquisas de opinião conduzidas por entidades patronais à época, que
apontavam para a percepção de que a liberalização comercial não constituía uma ameaça,
não sendo, portanto, um forte elemento gerador de competição. A razão para essa
surpreendente reação envolve diversos elementos. Por um lado, o próprio gradualismo do
programa se encarregou de diluir a percepção da extensão em que se avançava, permitindo
que as empresas locais se adaptassem à nova competição. Por outro, os canais de
distribuição de importados não se desenvolveram instantaneamente, o que fez com que o
aumento das importações em si só ocorresse com razoável defasagem em relação à redução
das tarifas. Em particular, o primeiro triênio dos anos 1990, quando a maior parte do
processo de liberalização teve lugar, foi um período de recessão e, especialmente em 1990,
de forte desestruturação da atividade produtiva, devido aos efeitos do primeiro plano de
estabilização do governo Collor. Essa recessão se por um lado poderia significar aumento
da pressão competitiva sobre os produtores locais, por outro também diminuía a demanda
por importações. De qualquer forma, fica também a impressão, a partir dos resultados das
enquetes de opinião empresariais, que: (i) os empresários revelaram uma certa miopia
quanto ao alcance do processo de liberalização; e/ou (ii) ao menos uma parte do
empresariado não acreditava que as mudanças fossem "para valer".

O cronograma de 1990 foi modificado diversas vezes, em geral de forma a antecipar as


datas de redução tarifária, mas por razões distintas. Isso ocorreu, por exemplo, em 1992 e
logo após o início do período do Plano Real, quase ao final de 1994. Em 1992, quando ficou
aparente que o presidente Collor seria impedido de continuar na presidência, o governo que
saía decidiu acelerar o processo de liberalização, de modo a evitar que o novo governo do
presidente Itamar Franco, presumivelmente menos favorável à liberalização, suspendesse o
cronograma original. Já a antecipação do final de 1994 ilustra o pragmatismo com que o
processo foi conduzido no Brasil, como ocorreu com outras reformas do Estado, pois as
tarifas foram reduzidas como forma de ampliar a pressão competitiva sobre produtores
domésticos e evitar aumentos de preços quando surgiram dúvidas acerca da sustentabilidade
do processo (expressa no cronograma de reduções) e os produtores locais ameaçaram elevar
preços devido à forte demanda e reduzidas margens de capacidade ociosa.

Uma tendência oposta teve lugar depois de 1994, quando as tarifas sobre um conjunto de
bens de consumo - alguns dos quais tinham experimentado redução apenas meses antes -
foram elevadas, refletindo a pressão por parte de grupos de interesse industriais e a
preocupação com os déficits comerciais, que o governo temia que pudessem comprometer o
esforço de estabilização recém-iniciado. Nessa época, como freqüentemente depois disso,
temia-se que a depreciação cambial para conter o déficit em conta-corrente acarretasse
aumento da inflação. Esse foi o caso em novembro de 1997, quando as autoridades
aumentaram as tarifas de importação em três pontos percentuais como reação ao crescente
déficit em conta-corrente e face à escassez de financiamento externo depois da crise asiática
de meados daquele ano.21

Ao mesmo tempo, de 1995 em diante, as tarifas incidentes sobre um número selecionado


de produtos (químicos, têxteis e metalúrgicos) foram reduzidas com o objetivo de conter
aumentos de preços julgados abusivos. Destaca-se, nessa manipulação seletiva das tarifas
para diversos fins, o caráter flexível e pragmático da liberalização comercial brasileira.24
Ela incluiu também freqüentes alterações nos valores da "lista de exceções" da tarifa externa
comum (TEC), de modo a manter os encargos incidentes sobre certos itens bem acima
daqueles acordados com os demais sócios do Mercosul.

Apesar dos movimentos para cima e para baixo, a liberalização comercial alcançada até
1994 foi substancial. As tarifas médias foram inicialmente reduzidas de 57,5%, em 1987,
para 30,5%, em 1990 (Tabela 3.2). Em 1987 elas variavam de 15,6% a 102,7%. Em 1990 a
faixa de variação havia diminuído bastante, apresentando tarifas no intervalo 3,3 % a (ainda
assim, muito altos) 78,7%. As reduções continuaram até 1994, quando a média de 11,2% foi
alcançada e o intervalo foi reduzido para zero a 23,5%. A partir daí, devido à dificuldade
em avaliar o que aconteceria se a moeda fosse desvalorizada pela pressão das importações,
como vimos, a administração do presidente Fernando Henrique Cardoso optou por aumentar
a proteção. Com isso, a média das tarifas chegou em 1998 a 15,5%, que fora praticamente o
mesmo nível de seis anos antes. Ainda assim, o patamar de proteção manteve-se
expressivamente abaixo da observada no começo do processo de abertura.
TABELA 3.2 Estatísticas das tarifas nominais por setor, anos selecionados (%)

* Ponderadas pelo valor adicionado. Fonte: Kume etal. (2003).

A bem da verdade, é oportuno lembrar que o Brasil havia sido fortemente atingido pelas
crises mexicana (fim de 1994), asiática (1997) e russa (1998), ainda durante os primeiros
anos da fase de estabilização iniciada com o Plano Real, quando as condições do balanço de
pagamentos eram bastante frágeis. A cautela em relação ao curso de ação a seguir naqueles
momentos críticos deve ser avaliada no contexto de incerteza que predominou por vários
anos na segunda metade da década de 1990.

Quatro fatores foram importantes para lidar com as pressões em favor de um


abrandamento da liberalização e manter a economia relativamente aberta. Primeiro, o
impacto da liberalização não foi totalmente sentido em seu começo devido à recessão de
1990-92, às tarifas médias ainda relativamente altas em 1993 e à precariedade de canais e
da infra-estrutura de distribuição dos produtos importados, como vimos. A reação retardada
das importações ajudou, portanto, a diminuir a pressão dos agentes contrários à abertura.
Como já observado, pesquisas de opinião promovidas pela Confederação Nacional da
Indústria (CNI) nos primeiros anos da liberalização revelam que a maior parte dos
entrevistados não percebia as importações competitivas como uma ameaça.

Segundo, o entusiasmo com que o grande público recebeu as primeiras expressões do


novo regime, na forma do acesso a novos e melhores produtos, os quais haviam ficado fora
do alcance da grande maioria da população por décadas. O caso dos automóveis de
passageiros é emblemático. As empresas também se beneficiaram da abertura pelo acesso às
novas matérias-primas importadas, partes, componentes e máquinas e equipamentos de
qualidade superior, que permitiram aumentar rápida e enormemente a produtividade e a
competitividade. Além disso, as empresas que se estabeleceram para comercializar os novos
produtos importados começaram a formar lobbies em favor de tarifas de importação mais
baixas, como foi o caso de segmentos no setor automobilístico.

No entanto, mudanças bruscas no processo de liberalização, como a antecipação do


cronograma de redução tarifária, reduções de tarifas antecipando a Tarifa Externa Comum do
Mercosul e outras reduções inesperadas adotadas com propósito de conter a inflação
diminuíram o apoio à abertura em alguns ramos de negócio. Em particular, os objetivos
antiinflacionários dominaram a gerência das mudanças tarifárias no segundo semestre de
1994. Entre elas destaca-se a redução das tarifas de importação sobre insumos e bens de
consumo com peso significativo nos índices de preços ao consumidor.

Em terceiro lugar, a fixação das tarifas é uma prerrogativa do Executivo, com escassa
influência do Congresso e do Judiciário. Isso tendeu a facilitar a rápida implementação das
medidas e mudanças, que não precisavam de aprovação do Legislativo nem de legislação
especial. A disposição política do Executivo foi, portanto, fundamental.

Em quarto lugar, as pressões dos grupos politicamente mais poderosos foram acomodadas
seletivamente, aumentando-se a variância da distribuição de tarifas, mas não a tarifa média.
Essa reação foi facilitada pela flexibilidade conferida pela existência da lista de exceção do
Mercosul. Em geral, setores mais concentrados foram mais capazes de conseguir proteção
mais elevada às importações, ao passo que os de produção mais atomizada terminaram com
tarifas mais baixas. Isso revela claramente a sensibilidade da política comercial aos lobbies
industriais.` O caso mais óbvio é o da indústria automo bilística, no qual os interesses
protecionistas foram apoiados por diversos grupos de interesse. Esses grupos cobriam
segmentos da indústria propriamente dita, o dos poderosos sindicatos de trabalhadores, o
dos revendedores de veículos, de políticos e até mesmo de membros do governo, que
freqüentemente chamavam a atenção para os fortes efeitos sobre os níveis de renda e
emprego na economia derivados do desempenho dessa indústria.

Essa diferenciação setorial das tarifas é especialmente pronunciada quando se consideram


as taxas de proteção efetiva. Em termos médios, a margem de proteção efetiva alcançou em
1994 apenas uma fração do seu valor em 1987, com uma concomitante redução na
discrepância (variância) das taxas setoriais, antes de aumentar novamente em 1995-96
(Tabela 3.3). Assim, por exemplo, a proteção efetiva referente a automóveis, caminhões e
ônibus diminuiu de um valor de 351%, em 1990, para 76,5%, em 1993, e para apenas
27,7%, em 1994 - mas ela aumentaria substancialmente depois dessa última data para chegar
a 129,2%, em 1998. Isso sublinha a confortável proteção conferida ao setor automobilístico
ao longo do processo, na linha da afirmação anterior. Mesmo no ano menos favorável à
indústria nessa fase (1994), a proteção efetiva referente aos automóveis, caminhões e ônibus
era da ordem do dobro da média de todos os setores. Em 1998 essa razão era de cerca de
6,5%. Como um todo, as discrepâncias setoriais nas tarifas de proteção efetiva são bastante
altas.

TABELA 3.3 Estatísticas descritivas - taxas de proteção efetiva por setores (%)
Fonte: Kume et al. (2003). (*) Ponderadas pelo valor adicionado por setor.

Esses aspectos ilustram adequadamente o pragmatismo da reforma brasileira - em


oposição, por exemplo, ao caráter ideológico típico do caso chileno, no qual foram adotadas
tarifas uniformes por setores. O pragmatismo pode ser defendido como tendo sido a única
forma pela qual o governo, dados os lobbies contrários à liberalização, conseguiu
implementar a abertura sem recuar excessivamente nos casos de oposição mais forte. Mas é
forçoso reconhecer que isso implicou uma reforma incompleta do aparato das poli ticas de
comércio exterior, tendo sido responsável pela ainda hoje limitada exposição da economia
brasileira à competição externa, mesmo quando se controla nosso grau de abertura para
levar em conta aspectos demográficos, extensão geográfica, grau de desenvolvimento e
dotação de fatores.

Um panorama geral do processo de abertura ao comércio exterior no Brasil sob a ótica


dos fluxos de comércio é apresentado no Gráfico 3.1, a seguir, em que mostramos
importações, exportações e fluxo de comércio de bens medidos como proporção do PIB
desde os anos imediatamente anteriores à abertura até 2006.

GRÁFICO 3.1 Indicadores da abertura comercial no Brasil - importações,


exportações e fluxos de comércio de bens em relação ao PIB, 1985-2006 (%)
Fonte: IPEADATA, elaboração dos autores.

O fechamento econômico do Brasil antes da década de 1990 é ilustrado pelos pequenos


coeficientes de importações de mercadorias em relação ao PIB, da ordem de 5%. Mesmo
após a abertura, esse coeficiente não passou de 10% do PIB, o que caracteriza uma
economia ainda fechada em relação às importações. Algo semelhante pode ser dito em
relação às exportações de bens. Partindo de níveis próximos a 10% antes da abertura, a
participação das exportações no PIB atingiu em meados da década de 2000 proporções da
ordem de apenas 13%, indicando tratar-se de uma economia ainda fechada para o comércio
exterior. A participação dos fluxos comerciais (soma de importações e exportações) no PIB,
por sua vez, ratifica essas afirmativas ao atingir em meados dos anos 2000 percentagens da
ordem de 21 % a 22%.Z6 Esses indicadores sustentam a conclusão de que a economia
brasileira ainda é relativamente fechada, principalmente quando comparada com países de
PIB per capita e tamanho semelhantes. Volta-se a esse ponto mais adiante, em uma avaliação
comparativa do grau de abertura no Brasil e em uma amostra selecionada de países.

ABERTURA COMERCIAL E CRESCIMENTO DA PRODUTIVIDADE NO BRASIL


O principal canal pelo qual a abertura comercial estimula o crescimento econômico é o da
produtividade.21 O modelo intuitivo mais simples postula que, sob a ameaça de importações
competitivas, as empresas reagem à ameaça da perda de mercado aumentando a eficiência
no uso de recursos, isto é, pela elevação da produtividade. Mas essa não é a única forma
pela qual as empresas e a economia se beneficiam. Existem tambémZ8 benefícios que
resultam do uso de matérias-primas, partes e componentes importados, de qualidade
superior aos produzidos no país, bem como o das importações de máquinas e equipamentos,
que geralmente incorporam tecnologia mais avançada e de maior produtividade em relação à
embutida nos bens de capital de produção local. Além disso, a pressão competitiva força a
saída das firmas mais ineficientes, elevando a produtividade média dos segmentos em que
atuam e da economia como um todoZ9

Faz parte do saber comum a afirmativa de que o período em que ocorreu a abertura no
Brasil foi precisamente o período em que a Produtividade Total dos Fatores (PTF), uma
medida abrangente da eficiência com que são usados os recursos de uma economia,
recuperou-se das taxas negativas que havia experimentado durante os anos 1980.30 Além
disso, depois da desvalorização cambial de 1999, a PTF cresceu mais lentamente do que na
parte inicial dos anos 90, presumivelmente porque diminuiu o componente importado da
produção doméstica (e a competição dos produtos importados).

Mas isso é pouco para garantir a afirmativa de que a abertura causou o aumento de
produtividade - logo, a recuperação do crescimento. Entre outras razões, porque, como já
mencionado, o período relevante foi um em que ocorreram diversas outras transformações e
mudanças institucionais importantes, como a privatização, cujos impactos sobre a
produtividade das empresas e setores afetados também foram fortes e positivos. Isso sugere
que, ao procurar formas de aferir empiricamente o efeito da abertura comercial sobre a
produtividade, tenhamos em conta essa limitação fundamental.

As análises da associação entre abertura e ganhos setoriais de produtividade são, além


disso, dificultadas por aspectos como o timing (o tempo que leva para os efeitos da abertura
sobre as empresas se materializarem), o elevado nível de agregação dos dados disponíveis,
a disponibilidade e o tipo desses dados (que recomenda o uso de uma medida unifator da
produtividade, como a da mão-de-obra, por dispor-se de informações mais desagregadas), e
como representar empiricamente o processo de abertura. Todos esses aspectos dificultam a
execução de testes diretos da hipótese de que a abertura contribuiu para elevar a
produtividade e o crescimento. É claro também que a análise deve usar preferencialmente
informação para os setores produtores de bens comercializáveis. Isso não quer dizer que a
abertura não beneficia os bens não-comercializáveis; apenas que as abordagens usuais se
referem à competição direta - razão pela qual a maior parte dos trabalhos utiliza dados
relativos a produtos comercializáveis.

Com a finalidade de testar diretamente se existe associação entre abertura e crescimento,


desenvolvemos exercícios que usam, para anos pré e pósabertura, dados das Contas
Nacionais do Brasil relativos a uma seleção de setores entre os 42 disponíveis.31 O
crescimento médio da produtividade da mão-de-obra entre 1990 e 2000, definida como o
Valor Adicionado setorial por pessoa ocupada, dos 3 1 setores restantes foi regredido contra
as seguintes variáveis, com a finalidade de testar diretamente se existe associação entre
produtividade e indicadores de abertura e mudança de regime comercial:

1.Nível absoluto de proteção nominal antes do início da abertura (1987); taxas de variação
nos níveis de proteção nominal antes da abertura, no final dos anos 1980, e o final dos
anos 1990.

2.Idem, em relação à proteção efetiva.

3.Variação absoluta na proteção nominal ou efetiva (diferença absoluta entre as tarifas no


começo e no fim da abertura).

4.Coeficientes de penetração das importações (razão entre o valor das importações [M] e a
soma deste com o valor da produção setorial [VP]) e suas taxas de variação no tempo.

A idéia subjacente a esses exercícios é a de que seria de se esperar que: (i) a


produtividade crescesse mais nos setores mais protegidos antes de iniciar-se o processo;
alternativamente, que (ii) ela aumentasse mais nos setores em que a redução relativa (ou
absoluta) na proteção fosse maior; ou que (iii) a elevação da produtividade fosse maior nos
setores em que a penetração das importações, ou sua taxa de variação, fosse maior. Em
nenhum caso, porém, foi possível obter uma relação estatística significativa entre o
crescimento da produtividade da mão-de-obra e qualquer das medidas de abertura ou regime
comercial utilizados.

Os valores de algumas dessas variáveis estão representados graficamente a seguir, de


modo a ilustrar a inexistência de associação entre elas. Em todos os gráficos tem-se no eixo
vertical o crescimento médio da produtividade setorial na década de 1990. No eixo
horizontal tem-se: o nível das tarifas nominais por setor em 1987, antes do começo da
abertura (Gráfico 3.2); a taxa de variação relativa (decréscimo percentual, exceto no caso da
Agropecuária) nos níveis das tarifas efetivas por setor entre 1990 e 1998 (Gráfico 3.3); a
variação absoluta, também em decréscimo percentual, das tarifas efetivas entre 1990 e 1998
(Gráfico 3.4). É transparente dos gráficos a falta de associação.

A análise estatística exemplificada por esses gráficos sugere, portanto, que não há
associação entre os ganhos de produtividade e medidas de proteção como o nível das tarifas
nominais antes de iniciar-se a abertura (1987), a variação relativa (percentual) no nível das
tarifas efetivas entre 1990 e 1998, ou a redução absoluta das tarifas efetivas nesse mesmo
intervalo de tempo.

GRÁFICO 3.2 Crescimento médio da produtividade setorial e tarifas nominais (%)


Fontes: IBGE, Contas Nacionais, e Kume et al. (2003); elaboração dos autores; ver texto.

GRÁFICO 3.3 Crescimento médio da produtividade setorial e variação relativa na tarifa


efetiva (%)

Fontes: IBGE, Contas Nacionais, e Kume et al. (2003); elaboração dos autores; ver texto.

Esse resultado não é de todo inesperado, pois ele se baseia nos desempenhos de setores
muito diferentes em termos de exposição à competição dos importados, estruturas de
mercado, presença de empresas estatais (e privati zadas) etc. Essa heterogeneidade sugeriu
que dividíssemos os setores em grupos de acordo com o grau de penetração das importações
no começo da abertura e sua variação ao longo da década de 1990. Seis grupos foram
identificados, conforme mostrado nas tabelas a seguir.

GRÁFICO 3.4 Crescimento médio da produtividade setorial e variação absoluta na tarifa


efetiva (%)

Fontes: IBGE, Contas Nacionais, e Kume etal. (2003); elaboração dos autores; ver texto.

O primeiro é composto por setores caracterizados por pequena mudança nos (geralmente
também pequenos) graus de penetração das importações (Tabela 3.4). Ele inclui aqueles
associados à agropecuária e os próximos à base de recursos naturais: café, açúcar, outros
vegetais industrializados (fumo, principalmente) e preparações de carnes. As vantagens
comparativas do Brasil nesses casos explicam os pequenos valores e as pequenas mudanças
na penetração das importações, obviamente. Observa-se que em praticamente todos eles o
crescimento da produtividade da mão-de-obra foi em média pequeno na década da abertura.
A única exceção nesse grupo é a extrativa mineral (exclusive petróleo), em que o Brasil
também revela possuir vantagens comparativas e no qual a produtividade cresceu
aceleradamente (ver tabela seguinte).

O desempenho da produtividade na agropecuária também foi favorável (3% ao ano). Ele


está associado à abertura, na medida em que o setor se beneficiou grandemente da
importação de fertilizantes, insumos, defensivos e máquinas e equipamentos importados. A
modernização atravessada pelo se tor vinha de anos antes, com a expulsão de mão-de-obra
do campo (que tende a elevar a produtividade da força de trabalho remanescente).

TABELA 3.4 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002).

Portanto, os resultados para esse primeiro grupo não causam surpresa: a competição das
importações é fraca (conforme testemunhado pela pequena penetração das importações) e,
no que toca à agropecuária, os benefícios vieram sob a forma de melhores e mais baratos
insumos materiais e de capital. Em geral, não houve ameaça das importações que justificasse
um melhor desempenho da produtividade.

O segundo grupo inclui os setores para os quais os coeficientes de importação eram


baixos em 1990 e aumentaram bastante ao longo da década (Tabela 3.5). Em que medida
esse aumento foi capaz de induzir melhorias na produtividade? A tabela seguinte sugere
respostas bastante diferenciadas, dependendo do setor que se considere.

TABELA 3.5 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002).

O melhor desempenho nesse grupo é o da siderurgia - em que a privatização foi o


elemento-chave no ganho de eficiência e produtividade -, com uma taxa média de
crescimento da produtividade da mão-de-obra de 9,8% ao ano entre 1990 e 2000, seguindo-
se o refino de óleo para uso doméstico (7,6% a.a.). Nesse último setor, o Brasil é
praticamente auto-suficiente na fabricação dos tipos mais comuns de produtos, sendo o
aumento no coeficiente importado devido a azeites não produzidos domesticamente. Em
ambos os casos, é difícil explicar o desempenho com base na competição dos produtos
importados.

Com a exceção dos produtos de minerais não-metálicos (materiais de construção), todos


os demais setores desse segundo grupo tiveram um desempenho relativamente modesto da
produtividade na década de 1990, apesar dos fortes aumentos nos coeficientes de
importação - mas, em geral, ainda baixos no final da década. Logo, a expansão das
importações não parece ter agido como uma real ameaça para os produtores domésticos
nesses casos e, em geral, não parece ter induzido melhorias substanciais nos ganhos de
produtividade.

Quatro setores nesse grupo, em particular, foram especialmente afetados negativamente


pela abertura (e também pelo contexto macro, de lento crescimento médio): madeira e
mobiliário, vestuário, calçados e leite e laticínios. Em todos esses, o substancial aumento
dos coeficientes importados não implicou melhorias significativas na eficiência produtiva,
ao menos nos anos 1990 - mas os consumidores se beneficiaram da maior variedade e
qualidade dos importados.

Os dois próximos grupos são constituídos por um único setor cada. O primeiro deles é o
dos produtos químicos (exclusive petroquímica, Tabela 3.6), no qual coexistiram um elevado
coeficiente de importação e uma taxa relativamente alta de crescimento da produtividade.
Como as compras externas se expandiram bastante em termos absolutos, isso significa que as
importações crescentes foram concomitantes a fortes aumentos de produção doméstica e alto
crescimento da produtividade da mão-de-obra. O resultado final é sugestivo de um segmento
industrial saudável, no qual a crescente competição estrangeira foi enfrentada com aumentos
de produtividade e de produção.

TABELA 3.6 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002).


O grupo seguinte contém outro caso de desempenho favorável: extração de petróleo e gás
foi um setor de sucesso no qual o coeficiente importado decresceu ao longo da década e a
empresa monopolista, a principal produtora nesse setor, contribuiu para aumentar a
produtividade do setor como um todo a uma taxa relativamente elevada durante a década
(Tabela 3.7). Mas, a rigor, a competição das importações teve pouco a ver com esse
desempenho, na medida em que ele refletiu planos de longo prazo que pouco tiveram a ver
com a abertura comercial, mas que se deveram mais provavelmente a razões ligadas à
segurança no abastecimento e à estratégia de expansão da empresa líder.

TABELA 3.7 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002).

Em seguida, apresentam-se dois grupos de setores nos quais os coeficientes de importação


eram superiores à média no começo do processo de abertura e aumentaram durante a década.
Esses foram, realmente, os mais atingidos pelos aumentos nas importações
(presumivelmente, competitivas). O da Tabela 3.8 é o dos setores que compõem o chamado
complexo metal-mecânico e o da Tabela 3.9 o dos fabricantes de produtos químicos latu
senso, exceto a química básica (examinada anteriormente).

TABELA 3.8 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002). * inclui autopeças.

Comecemos pela metal-mecânica. Exceto pelos setores de produção muito heterogênea,


como produtos de metal e indústrias diversas, todos os demais desse grupo enfrentaram a
competição externa com fortes aumentos da produtividade. Portanto, eles se comportaram de
acordo com o esperado, tendo todos eles elevado a eficiência e a produtividade velozmente.
É oportuno notar que a liderança na produção de boa parte dos setores nesse grupo é de
empresas transnacionais, em que poderosos lobbies patronais e de trabalhadores se juntaram
para manter a proteção efetiva em níveis relativamente elevados, como assinalado.

O último grupo é o dos produtos químicos e têxteis, no qual os desempenhos também


foram muito diferenciados setorialmente. Os três primeiros setores mostrados na Tabela 3.9,
por exemplo, tiveram o desempenho esperado, enfrentando o aumento de competição com
altas de eficiência e produtividade. Mas os demais tiveram reação distinta.

TABELA 3.9 Penetração das importações e crescimento da produtividade (%)

Fonte: Bonelli (2002).

O de produtos farmacêuticos e de material de higiene e limpeza, dominado por


transnacionais, não foi capaz de reagir a um aumento notável de importações e, como o
têxtil, apresentou medíocre desempenho em termos de produtividade. É oportuno notar que
nesse último caso as importações de máquinas e equipamentos para a produção têxtil
permitiriam posteriormente uma recuperação notável, fazendo ressurgir diversas empresas
ameaçadas de fechamento durante o processo de abertura. Deduz-se que, embora no período
analisado o desempenho não tenha sido exatamente o esperado, depois dele se registrou
expressiva recuperação. Já o heterogêneo setor de produtos plásticos teve o pior
desempenho produtivo entre todos os setores produtores de bens comercializáveis.

É seguro concluir, portanto, que em vários setores o crescimento da produtividade foi uma
resposta à abertura e ao aumento da competição, mas que isso não ocorreu em todos eles.
Em alguns casos, especialmente na agropecuária e na têxtil, os benefícios da abertura
apareceram sob a forma de melhores insumos, máquinas e equipamentos. A experiência
brasileira, nesse sentido, foi uma de respostas variadas, indo desde o caso em que um setor é
dominado por uma monopolista estatal, que foi capaz de enfrentar a competição porque
parcialmente protegida por mecanismos extramercados, até casos em que o aumento da
penetração das importações em setores aparentemente mais competitivos teve pouco impacto
sobre a eficiência e a produtividade - ao menos no período coberto por esta análise.

Apesar disso, a evidência quanto à maior parte dos setores produtores de bens
comercializáveis em que houve aumento do coeficiente de penetração das importações é
sugestiva de que eles foram capazes de enfrentar a competição externa com aumentos de
eficiência e de produtividade.

O FUTURO DA ABERTURA: ENTRE O POSSÍVEL E O DESEJÁVEL

Como apontado anteriormente, ainda que desde a liberalização comercial dos anos 1990 o
Brasil tenha praticamente dobrado seu grau de abertura, seja este mensurado pela razão entre
importações e o PIB ou pela relação entre os fluxos de comércio e o PIB (Gráfico 3.1), o
país permanece um dos mais fechados do mundo. Isso é ilustrado no Gráfico 3.5, que
apresenta a razão entre importações de bens e serviços não-fatores em 2005 para um
conjunto de 151 países, compreendendo majoritariamente economias de renda baixa e
média, para os quais se dispunha de dados. De fato, o Brasil, com uma razão entre
importações (incluindo serviços não-fatores) de apenas 12% do PIB, é o país mais fechado
de todo esse conjunto, razoavelmente abaixo do segundo colocado, a Venezuela, que tem
coeficiente de abertura de 17%. À guisa de comparação, o mesmo indicador para a América
Latina é de 22% e para os países de renda média baixa, no qual o Brasil se insere, de 32%,
sendo a mediana para todo o conjunto de 151 países de 46%.

O quadro é o mesmo quando o grau de abertura é aferido pela razão entre o fluxo de
comércio (exportações e importações) e o PIB (Gráfico 3.6). Novamente o Brasil aparece
como o país mais fechado entre todos os 151 para os quais se dispõe de dados, com um
coeficiente de 27%, bem atrás da média latino-americana (47%), para os países de renda
média baixa (75%) e para a mediana de todo o conjunto de países (87%).

GRÁFICO 3.5 Importações de bens e serviços não-fatores, 2005 (% do PIB)


Fonte: Banco Mundial, World Development Indicators.

GRÁFICO 3.6 Fluxo de comércio de bens e serviços não-fatores, 2005 (% do PIB)

Fonte: Banco Mundial, World Development Indicators.

Obviamente, há muito mais por trás dos resultados dessas comparações internacionais do
que simplesmente a opção de integrar-se mais ou menos profundamente à economia mundial.
Por exemplo, países pobres e/ou pequenos tendem a ser mais abertos, pois lhes falta a
condição de produzir eficientemente em setores em que economias de escala são relevantes.
Na mesma toada, há países em que coeficientes elevados de importação ou fluxo de
comércio refletem mais diretamente a participação em blocos regionais de comércio do que
um elevado grau de abertura para o mundo como um todo, como no caso dos países-
membros da União Européia.

Não obstante, o caso do Brasil é tão extremo que é difícil negar que ele deva se abrir mais
ao exterior, ampliando tanto seu coeficiente de importa ções como de exportações. Uma meta
que nos parece razoável para essas duas razões é atingir valores próximos à média latino-
americana, o que equivale a uma elevação de 80%. Em um horizonte de dez anos, e supondo
uma expansão média anual de 4% do PIB, isso demandaria um aumento (real) de 10% ao ano
nos fluxos de comércio exterior. Isso se compara a uma ampliação do quantum de
importações de 15% ao ano em 2004-07, período em que o fluxo de comércio subiu 12% ao
ano em termos reais. Mesmo considerando que essas taxas estão infladas pelo fato de a base
inicial de comparação ser relativamente baixa, assim como pelo forte dinamismo da
economia mundial no último lustro, elas sugerem que uma expansão média anual de 10% no
fluxo de comércio não é uma meta inverossímil.

No entanto, atingir essa meta de expansão vai possivelmente exigir uma política pública
ativa. O foco de tal política, fora dos setores direta ou indiretamente ligados a commodities,
deve ser a crescente inserção das empresas brasileiras nas cadeias globais de produção, a
exemplo do que já ocorre hoje, por exemplo, com a exportação de celulares e, em menor
grau, de aviões (Embraer). Assim, de um lado, o aumento dos fluxos de comércio
provavelmente ensejará uma maior especialização produtiva e uma maior interação com
fornecedores e clientes intermediários no estrangeiro; e, de outro, uma maior dependência da
competitividade logística e regulatória do país (por exemplo, um fluxo intenso e previsível
de aviões e navios nas proximidades das principais plantas industriais de exportação).
Nesse espírito, alguns exemplos de medidas que poderiam ser adotadas de forma a facilitar
o aumento do fluxo de comércio do país são:

•Uma significativa melhoria da infra-estrutura de transportes, especialmente a portuária e


aeroportuária. No acumulado de dez anos, o aumento total do comércio exterior
chegaria a 166% em termos reais - ou seja, um adicional de mais que uma vez e meia ao
fluxo total de bens que transitam por essas instalações, o que só poderá ser viabilizado
com uma forte elevação dos investimentos nesses setores. Na mesma linha, será preciso
ampliar o resto da infra-estrutura de transporte do país, na medida em que as áreas de
expansão agrícola que poderão sustentar a elevação das exportações nesse setor estão
localizadas em regiões distantes dos principais portos do país. Dificilmente será
possível fazer isso mantida a média de 0,5% do PIB de investimentos em transportes
observada em 2001-06.

•Ampliação e modernização da aduana nacional, possivelmente criando um órgão pelo


menos parcialmente autônomo em relação à Receita Federal, que tenha como um de seus
principais objetivos agilizar e simplificar o comércio exterior brasileiro. Com o
aumento da especialização produtiva e a maior inserção das empresas exportadoras em
cadeias globais de produção, a competitividade ficará mais dependente da agilidade e
simplicidade das regras e procedimentos aduaneiros, que necessitarão ser
constantemente melhorados.
•Maior desenvolvimento de órgãos e programas de certificação e apoio tecnológico, tanto
para fomentar inovações como para superar barreiras não-tarifárias nos mercados de
destino, como, por exemplo, as restrições de natureza fitossanitária. Como parte desse
esforço, o país deve buscar adotar domesticamente as melhoras regras de normatização
e segurança, facilitando o redirecionamento da produção do mercado doméstico para o
externo e vice-versa.

Porém, uma expansão das exportações como aquela aqui defendida, notadamente as de
manufaturados, exigirá que se reduza aquele que é possivelmente o principal viés
antiexportador contido na política comercial brasileira: a elevada proteção efetiva
concedida a alguns setores da indústria brasileira, especialmente quando se deixam fora da
análise as baixas tarifas incidentes sobre produtos em que o país goza de elevada
competitividade internacional. A proteção tarifária, a que se somam os custos de transporte,
permite ao fabricante aqui instalado obter uma maior margem de lucro vendendo no mercado
interno do que exportando, o que naturalmente funciona como um freio à sua entrada em
outros mercados.

Relacionada a essa questão está a visão mercantilista, ainda bastante aceita em certos
segmentos da sociedade brasileira, e de outros países, de que devemos nos integrar
intensamente pelo canal das exportações, mas tentarmos limitar a expansão das importações.
Uma estratégia dessa natureza implicaria na transferência de volumes crescentes de
poupança para o exterior, o que não é uma boa opção para um país que já sofre com uma
baixa taxa de poupança. O ideal, portanto, é que exportações e importações cresçam em
ritmos semelhantes, mantendo-se o saldo da balança comercial mais ou menos em equilíbrio.
Um benefício adicional dessa estratégia é tornar o resultado das contas externas mais
sensíveis a variações no câmbio e no nível de atividade, o que permite adaptar-se a choques
externos com mais facilidade. Da mesma forma, uma maior liberação comercial, e o
crescimento das importações que esta deve gerar, aumentará a demanda por moeda
estrangeira e ajudará a depreciar o Real, dessa forma estimulando a expansão das
exportações.

Uma última questão refere-se à atitude do tipo "toma-lá-dá-cá" nas negociações


internacionais, que goza de grande popularidade em todos os países, inclusive no Brasil.
Idealmente, uma redução nas barreiras às importações no Brasil deveria ter como
contrapartida o maior acesso a outros mercados, com a igual redução nas barreiras que esses
países impõem à entrada de nossos produtos. Mas o que fazer quando não se é capaz de
extrair dos parceiros comerciais as contrapartidas adequadas? Em se tratando de um jogo
estratégico, no qual o que o Brasil faz ou deixa de fazer influi no comportamento dos outros
países, a resposta não é óbvia. Porém, deve-se atentar para o fato de que não se trata de um
jogo de soma zero: os dois países podem e tendem a ganhar com a liberalização do comércio
entre eles, e podem ganhar, ainda que menos, mesmo se agirem unilateralmente.

Assim, se a liberalização recíproca não for uma estratégia politicamente viável, o Brasil
deveria promover uma nova rodada de abertura, ainda que sem consolidar tarifas mais
baixas na Organização Mundial de Comércio. Esse movimento deveria privilegiar a redução
da média tarifária pela diminuição das tarifas mais altas, reduzindo a sua dispersão. Além
disso, as tarifas deveriam ser zeradas para produtos em que o Brasil tem uma
competitividade internacional comprovadamente alta, caso em que a proteção tarifária
apenas facilita a prática de preços mais elevados no mercado doméstico.

A experiência ensina que uma nova rodada de cortes tarifários deve ser gradual o
suficiente para permitir a adaptação das empresas e a amortização de investimentos
motivados pelas regras que se deseja alterar, mas não tão lenta que facilite o fortalecimento
dos grupos que a ela se opõem. O gradualismo também dará tempo para que o câmbio se
adapte ao aumento das compras externas, com a desvalorização do Real, que estimulará as
exportações. A experiência pretérita mostrou que isso pode ser feito sem gerar
desindustrialização ou desajustes nas contas externas, especialmente se for combinada com
outras reformas, como a tributária, e a melhoria da infra-estrutura, de forma a aumentar a
competitividade do produtor nacional. Casos de dumping podem ocorrer e prejudicar as
empresas aqui instaladas, mas podem ser combatidos com os instrumentos destinados a esse
fim.

CONCLUSÃO

No final dos anos 1980 e começo da década seguinte, um vendaval de novas idéias
relacionadas aos requisitos para o crescimento percorreu boa parte do mundo, com
repercussão nas regiões em desenvolvimento. No Brasil, sugestões de instituições
multilaterais, combinadas com iniciativas de uma parte moderna da burocracia estatal e um
alívio temporário nas limitações impostas pela escassez de divisas que havia tolhido o
crescimento econômico nos anos 1980 estimularam ações no sentido de reduzir o que era
então corretamente percebido como uma proteção excessiva e não seletiva da economia
brasileira à competição externa. O principal objetivo da liberalização comercial que se
seguiria era modernizar o setor industrial e, ao mesmo tempo, reintroduzir alguma
diferenciação na proteção à atividade econômica doméstica. Isso acarretou pouca oposição
enquanto significou cortar proteção redundante. Mas a pressão contra a liberalização foi se
acentuando à medida que se avançava pela década de 1990 sem que, no entanto, se tenha
conseguido reverter substancialmente o seu progresso.

Empresas estrangeiras que haviam investido no Brasil durante a época da substituição de


importações e os sindicatos de trabalhadores a elas associados foram os principais
oponentes da liberalização comercial no começo dos anos 1990. Nos setores em que
atuavam, praticamente inexistia competição, seja doméstica ou externa, o que permitia a
apropriação de quase-rendas, as quais eram parcialmente divididas com a força de trabalho
organizada. Não surpreendentemente, nossa análise revelou que foram precisamente esses
setores alguns dos principais beneficiários da abertura quando se avalia seu efeito sobre a
produtividade - logo, crescimento.

Poucos processos de reforma foram tão bem-sucedidos no Brasil quanto a liberalização


comercial (e financeira), ainda que se possa argumentar que ela permanece incompleta.32 O
processo de abertura pode reivindicar, junto com a privatização, o título de uma das molas
mestras do rompimento com o modelo de desenvolvimento que vigorou no Brasil até o fim
dos anos 1980, caracterizado por forte presença estatal, dirigismo na atividade econômica e
escassa preocupação com a eficiência produtiva. Passadas menos de duas décadas, o país
vive outra era, marcada por fortes contrastes em relação ao que se tinha naqueles tempos.
Além disso, parece inviável nos dias de hoje imaginar que pode haver um retorno a um
modelo de desenvolvimento fortemente protegido da competição externa e com forte
presença do Estado na economia.

Como seria de se esperar, dado o histórico de ineficiência produtiva e excesso de


emprego na indústria durante a fase de desenvolvimento anterior, combinado com um
ambiente contemporâneo que por diversos motivos não estimulava um patamar elevado de
investimentos, a abertura teve implicações sociais não desprezíveis. Entre elas, as perdas de
postos de trabalho e aumento da informalidade foram os aspectos mais negativos da
experiência brasileira. Esse ponto, tão enfatizado em avaliações críticas da liberalização
comercial, merece uma breve apreciação nesta conclusão, antes de passarmos ao rol das
implicações positivas.

Muito se falou - e se tem falado - da redução no emprego que freqüentemente se associa à


abertura comercial. Mas a mera inspeção das séries de dados ao longo do tempo, que é o
que justifica a crítica ao processo, esconde tanto quanto revela, pois omite diversos
processos em ação concomitantemente à liberalização. Em primeiro lugar, mencionem-se os
efeitos sobre o mercado de trabalho advindos das novas disposições da Constituição de
1988, que encareceram a contratação de mão-de-obra depois da sua promulgação, ao
aumentar os encargos trabalhistas e criar uma cunha tributária entre o salário recebido pelo
empregado e o custo incorrido pelo empregador. Parece razoável esperar que o
encarecimento no uso do trabalho associado à nova legislação seja parcialmente responsável
pela redução do emprego, em particular no segmento formal da economia.
Em segundo lugar, vale lembrar que o triênio 1990-92 foi de recessão e, mesmo levando
em conta o desempenho de 1990 (quando a redução do emprego na indústria foi bem inferior
à da produção, pois não se antevia a profundidade e duração da recessão, algo que é comum
no início de processos recessivos), as dispensas foram fortes em todo o triênio referido.

Em terceiro lugar, está o fato de que - confirmando a epígrafe de W. Arthur Lewis que
abre este trabalho - a difusão no Brasil de novas técnicas de gerenciamento da produção
associadas à idéia de produção flexível e administração das plantas, como novos desenhos,
gerência de estoques etc., acelerou-se precisamente a partir do final dos anos 1980. Essas
técnicas, como se sabe, provocam racionalização e economia no uso do fator trabalho.33

Em quarto lugar, deve-se lembrar que processos de reforma do Estado foram acelerados
nos anos 1990, com destaque para a privatização. Como se sabe, a dispensa de mão-de-obra
por parte dos novos controladores das em presas recém-privatizadas veio confirmar que: (i)
enquanto estatais, elas serviam a propósitos políticos de emprego de mão-de-obra além das
necessidades de produção; (ii) as demissões não representaram perda de capacidade de
produção, mas muito pelo contrário: a produção das ex-estatais aumentaria enormemente
depois da mudança de propriedade e controle para o setor privado.

Em quinto lugar, destacam-se as mudanças na estrutura do emprego induzidas pela


abertura. Entre elas menciona-se sempre o impacto negativo sobre o emprego não
qualificado, fato esse que, porém, deve ser confrontado com os resultados seguintes: (i)
houve aumento das necessidades de trabalho qualificado nas exportações; (ii) as novas
tecnologias tiveram impacto negativo sobre o nível de emprego dos trabalhadores não-
qualificados, mas geraram grande número de empregos para os trabalhadores qualificados,
fenômeno esse que se intensificou na década de 1990; e (iii) não apenas os níveis de
emprego, mas os salários relativos dos trabalhadores com educação superior também se
elevaram na década de 1990.31

Logo, a abertura implicou um choque adverso sobre a demanda por trabalho pouco
qualificado. Este se deve, ao menos em parte, aos avanços tecnológicos originados nas
economias desenvolvidas, que embutem um viés contra o trabalho pouco qualificado. Essa é
uma das razões pelas quais Soares et al. (2001) afirmam que "mudanças na tecnologia de
produção são responsáveis tanto pela perda de emprego dos trabalhadores pouco
qualificados como pelo aumento no rendimento relativo dos trabalhadores com nível
universitário."35

Os impactos positivos da abertura se fizeram sentir mais gradualmente ao longo do tempo.


Seu impacto macroeconômico mais importante parece ter sido como instrumento regulador
da oferta doméstica, dessa forma ajudando a suavizar o ciclo econômico e contribuindo com
o Banco Central no controle dos preços. Em especial, foi um elemento crítico para sustentar
a estabilidade de preços logo após o lançamento do Plano Real, além de contribuir para a
baixa inflação de 2007. Da ótica do crescimento, seus efeitos mais relevantes se deram
principalmente sobre a produtividade. Não é uma coincidência que o timing da abertura
coincida com o início da época de recuperação dos ganhos de produtividade na economia
brasileira. E embora de difícil mensuração, é correto afirmar que os impactos indiretos da
abertura foram tão ou mais importantes do que os diretos.

Vários foram os canais microeconômicos pelos quais a abertura contribuiu para a forte
aceleração no crescimento da produtividade total dos fatores. Por exemplo, elevando a
pressão competitiva sobre os produtores domésticos, que passaram a buscar mais
intensamente tornarem-se eficientes, introduzir inovações e melhorar a qualidade dos seus
produtos. Infelizmente, isso se deu, a princípio, em um período de grande volatilidade
macroeconômica, que desestimulou o investimento agregado, dessa forma levando as
empresas a enfatizar estratégias defensivas, que muitas vezes implicaram, até recentemente,
a redução do emprego, especialmente na indústria.

Como parte do esforço de tornarem-se mais competitivas, e aproveitando as


oportunidades criadas pela abertura comercial, as empresas também passaram a importar
bens de capital mais modernos, com maior conteúdo tecnológico, passando as máquinas e
equipamentos importados a responder por mais de metade desse tipo de investimentos no
Brasil, contra uma fração muito menor antes da abertura. Da mesma forma, as empresas
puderam reverter a excessiva verticalização produtiva desenvolvida no período de
substituição de importações, o que também acarretou uma maior utilização de matérias-
primas importadas.

O acesso a insumos importados e a correção de preços relativos, artificialmente


distorcidos no modelo anterior, com forte queda dos preços de bens industriais,
beneficiaram grandemente o setor agropecuário, que se modernizou e se tornou um dos mais
competitivos globalmente. A forte expansão das exportações do complexo agropecuário foi
seguida, ainda que nem sempre com o mesmo vigor, por vários setores industriais, que
também se tornaram mais competitivos a partir do momento em que ganharam eficiência,
como resultado da pressão competitiva das importações, e passaram a ter acesso a matérias-
primas e bens de capital de qualidade e a preços baixos.

Por fim, mas também relevante, a abertura foi fundamental para que o país pudesse
estreitar seus laços comerciais com outros países, notadamente em âmbito regional. Tivesse
mantido o modelo antigo, em que o país se esforçava para ser auto-suficiente em tudo, teria
sido impossível alcançar acordos comerciais com nossos vizinhos.
Olhando mais para a frente, vê-se que as negociações internacionais são o meio ideal para
que o país avance com o processo de abertura. Este deve incluir, em especial, uma redução
da dispersão tarifária, com destaque para as medidas de proteção efetiva. Concessões nesse
sentido podem e devem ser trocadas por maior abertura do mercado dos países
industrializados para nossos produtos, em particular os agropecuários. Infelizmente, a
perspectiva de conclusão dessas negociações é ruim, notadamente depois que expirou a
autorização do Congresso americano para que o Executivo desse país fechasse acordos
preliminares desse tipo. Nesse sentido, é hora de pensar em um plano B que, sem implicar a
redução dos tetos tarifários consolidados junto à Organização Mundial do Comércio,
promova a queda das tarifas por meio da redução das mais elevadas.

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entre Abertura Comercial e Mercado de Trabalho no Brasil". Texto para Discussão 843,
IPEA, Rio de Janeiro (novembro).
Claudio L. S. Haddad*

*Agradeço os comentários recebidos de Sergio Lazzarini e Regina Madalozzo que, embora


tenham contribuído em muito para melhorar a qualidade do ensaio, não têm nenhuma
responsabilidade sobre falhas remanescentes.

PROCESSO DE ABERTURA económica noBrasil temsido umabatalha morro acima.


Há várias razões para essa resistência, mais de ordem política ou ideológica do que
amparada pela teoria econômica ou pela evidência. Contribui para ela o fato de que as
décadas de 1950, 1960 e 1970 foram os anos dourados do crescimento econômico. Como
nesse período a política comercial brasileira foi protecionista, voltada para a substituição
de importações, é natural que se faça uma associação direta entre as duas variáveis
esquecendo-se, primeiro, que outros fatores também estavam afetando positivamente o
crescimento e que, segundo, a conjuntura internacional da época acomodava mais facilmente
aquela política. Em um mundo polarizado pela Guerra Fria e relativamente fechado ao
comércio e, principalmente, ao movimento de capitais, como foi o período do após guerra
até meados dos anos 1970, o custo do isolamento econômico era pouco percebido. Com as
grandes transformações, políticas e econômicas, ocorridas após aquele período, o custo do
fechamento aumentou e ficou mais perceptível. A abertura da economia brasileira tornou-se
inevitável, ocorrendo, apesar das dificuldades, ao longo dos anos 1990. Entretanto, para
padrões do mundo de hoje, ela ainda é tímida e deveria ser ampliada para que o Brasil
possa aumentar sua produtividade, acelerar o crescimento e de fato adquirir a posição de
liderança internacional que lhe é devida, dado seu tamanho e seu potencial.

Este capítulo visa abordar esses temas. Na próxima seção faz-se um rápido resumo da
evolução da teoria econômica quanto ao livre-comércio e dos argumentos contrários a ele. A
seguir, analisam-se as raízes do movimento protecionista no Brasil, e as justificativas
apresentadas para o fechamento. Na seção seguinte, faz-se um breve histórico do processo
de substituição de importações e quais as suas conseqüências e, em seguida, analisa-se o
movimento de abertura e os desafios presentes na situação atual. A última seção conclui o
ensaio, analisando recomendações para ampliar o grau de abertura do país. Em cada tópico
são listadas referências às quais o leitor pode recorrer caso queira se aprofundar em algum
dos pontos analisados.

ABERTURA: BOA NA TEORIA, DIFÍCIL NA PRÁTICA

A discussão intelectual sobre os benefícios do comércio livre é extensa na literatura


econômica, porém recente na história da humanidade.' Até o século XVIII, a teoria
dominante, resumida pelo que se denominou mercantilismo, era a de restrição. A visão
mercantilista é a de que comércio internacional só é bom na medida em que expanda a
produção e o emprego no país através de exportações. Importar seria um mal necessário,
somente fazendo sentido caso possibilitasse um aumento de exportações. A conseqüência
desse pensamento é que o interesse público, visando a produção, divergiria do privado,
interessado no consumo, cabendo ao governo intervir no comércio, restringindo importações
e promovendo exportações, para desenvolver a indústria e o crescimento do país. Esse
argumento tem forte apelo político e, para um leigo em economia, parece fazer sentido. Não
seriam as exportações de um país equivalentes à sua receita e as importações ao custo, o
superávit comercial correspondendo ao lucro? Os países não competem entre si assim como
as empresas, sendo, portanto, salutar preservar empregos através da exportação e não criá-
los em outros países pela importação?

A visão mercantilista continua sendo utilizada para justificar políticas de substituição de


importações e promoção de exportações. Sua influência no Brasil é refletida diariamente na
mídia, que tende a divulgar um aumento de importações ou uma queda do saldo da balança
comercial com uma conotação negativa e por uma análise contábil do PIB, feita
periodicamente por ocasião da divulgação dos dados apurados quanto à sua variação, no
qual as importações entram sempre como fator subtrativo e, portanto, redutoras do
crescimento.2 Além de seu apelo político e ideológico, o receituário mercantilista vai de
encontro aos grupos de interesse que lucram com a restrição à concorrência externa e os
subsídios às empresas beneficiadas. Os argumentos de "exportação de empregos",
"soberania nacional" e outros derivados da visão mercantilista são freqüentemente usados,
no mundo inteiro, para justificar proteção e privilégios a empresas e setores da economia
prejudicados pela concorrência externa.

A partir do final do século XVIII, com o desenvolvimento da teoria econômica e das


vantagens comparativas, pela qual cada país deveria se especializar nos produtos nos quais
tivesse mais vantagem relativa em termos de custo, o mercantilismo perdeu terreno junto à
profissão. Aliado ao conceito de que o mais importante para o bem-estar da população é o
consumo e não a produção, a teoria das vantagens comparativas continua sendo aceita pela
maioria dos economistas, praticamente todas as objeções levantadas a ela ao longo do tempo
tendo sido rejeitadas. Exceto nos casos de poder de monopólio na compra ou na venda de
um produto, que incluem também a possibilidade de concorrência oligopolista, pouco
relevante para o Brasil dada a pequena participação das empresas nacionais nos mercados
mundiais em que operam, os demais argumentos teóricos para interferência no comércio
livre são baseados em possíveis falhas de mercado, que seriam remediadas pela intervenção
do governo.3 Entretanto, esses argumentos levam no máximo à recomendação de um subsídio
à produção ou de um imposto ao consumo e não a uma restrição ao comércio. Esta última é
uma alternativa inferior à primeira e sem garantia de que seus efeitos finais sejam positivos.
Isso porque qualquer imposto ao comércio pode ser desmembrado em dois componentes, um
imposto ao consumo e um subsídio ao produtor à mesma alíquota, no caso de uma tarifa
sobre importação e o inverso no caso de um imposto sobre exportação. Na presença de uma
distorção no lado da produção ou do consumo, a prescrição correta é corrigi-la onde ela
existe, com um imposto ou um subsídio. Ao usar para esse fim uma restrição ao comércio,
estará se corrigindo a distorção inicial, mas ao mesmo tempo criando outra, quer do lado do
produtor, quer do consumidor, não se sabendo a priori se o resultado final seria ou não
positivo.

No entanto, o fato de uma tarifa sobre importações ser equivalente à combinação de um


imposto sobre o consumo e de um subsídio ao produtor em igual proporção a torna
particularmente atraente como instrumento de política econômica. Primeiro porque sua
imposição gera, automática e diretamente através de seu caráter de imposto sobre o
consumo, os recursos a serem repassados ao produtor. Segundo, isso se dá de forma pouco
perceptível ao público. E, terceiro, embora tenha caráter fiscal, no Brasil, barreiras à
importação não necessitam de aprovação do Congresso e nem de constar do orçamento.
Logo, mesmo em casos em que seria recomendada a imposição de um subsídio à produção, o
governo e as partes interessadas tenderão a preferir uma tarifa, por uma mistura de
conveniência e risco de o subsídio não passar pelo crivo político, uma vez que, para manter
o equilíbrio fiscal, ele demandaria um aumento de impostos para ser operacionalizado. Com
isso, a perda de bem-estar ao consumidor decorrente das barreiras tarifárias, através de seu
imposto disfarçado, pode mais do que compensar o ganho proveniente da correção da
distorção no lado da produção.

O mercantilismo apresenta o comércio internacional como uma concorrência entre países,


equivalente a uma guerra econômica, substituindo um conflito armado. A retórica pode ser
até efetiva, ao apelar para sentimentos nacionalistas, mas não tem lógica. A competição não
se dá entre países, mas sim entre empresas. Produtividade, que é medida pelo quanto se
pode aumentar a produção com um dado incremento de insumos, não é equivalente à
competitividade, para a qual tem de ser levar em conta custos. O trabalhador médio norte-
americano é mais produtivo do que o chinês. Entretanto, o salário do trabalhador chinês
compensa o diferencial de produtividade, fazendo com que as empresas têxteis chinesas
sejam mais competitivas que as americanas, o que não ocorre na área tecnológica. Logo, é
bom para os dois países que os Estados Unidos importem vestuário da China e esta importe
equipamentos com alto teor tecnológico dos Estados Unidos. O jogo, ao contrário da retórica
mercantilista, não é de soma zero, em que um país só ganha à custa do outro, e o interesse
dos países não coincide necessariamente com o de suas empresas.' Além disso, o interesse
destas é também divergen te. O da empresa que usa um equipamento em seu processo
produtivo é de adquiri-lo nas melhores condições possíveis de preço e qualidade, não
importa se do exterior ou de uma empresa nacional. Já o interesse desta última é criar
barreiras ao concorrente importado para que ela possa vender o seu equipamento em
melhores condições. Por que priorizar a segunda em detrimento da primeira? A competição
internacional que interessa a um país é em melhoria do nível de bem-estar de sua população
e não necessariamente na produção local de um item específico.

Os países competem entre si, na atração e retenção de capital, físico e humano, em


propiciar um ambiente favorável ao empreendedorismo, à inovação, ao desenvolvimento das
empresas e da produtividade. Segurança jurídica, legislação tributária e trabalhista
favoráveis à livre iniciativa, impostos não-confiscatórios, estabilidade macroeconômica,
educação de qualidade, incentivos à pesquisa, assim como uma rede básica de seguridade
social e infra-estrutura eficiente são alguns dos itens constantemente associados a
crescimento econômico e a ganhos de produtividade.' Esses itens são supridos sob a forma
de bens públicos e têm efeito sobre as vantagens comparativas de um país ao longo do
tempo, podendo tanto incentivar exportações quanto importações, ampliando o comércio e,
dada a evidência disponível, aumentando a renda per capita.6

Os argumentos técnicos em favor da abertura são analiticamente elegantes e, em geral,


apoiados pela evidência empírica. Mas não têm muito apelo intuitivo e político. A proposta
mercantilista de intervenção e proteção tende a ser mais sedutora, contando com forte apoio
de ideólogos e de grupos de interesse. Para estes os benefícios da proteção são
concentrados, ao contrário dos custos, que são difusos e pouco perceptíveis, o que faz com
que eles tendam a prevalecer. Em razão disso, e como os custos do protecionismo incidem
não só sobre os residentes do país em questão, mas também sobre os dos seus parceiros
comerciais, desde o final dos anos 1980, através da Rodada Uruguai, que culminou com a
criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), foi estabelecido um conjunto de
regras de comportamento e limites às barreiras tarifárias às importações para, de forma
coordenada, estimular o desenvolvimento do comércio entre países. A nova etapa de
aprofundamento da abertura, no momento debatida na Rodada Doha, ainda está inconclusa.
AS RAÍZES DO PROTECIONISMO NO BRASIL

O movimento protecionista no Brasil ganhou força logo após a proclamação da


República. A indústria crescia a taxas elevadas, e a nova classe produtora emergente
demandava políticas que fizessem acelerar o crescimento.' Mas foi somente após a Segunda
Guerra que o protecionismo se estabeleceu, de forma sistêmica, com a política industrial que
passou a vigorar, em diferentes formatos, entre o início dos anos 1950 até o final dos 1980."

Na visão de seus proponentes, a proteção aduaneira, além de motivada por razões de


economia política, seria uma forma de emular políticas similares, vistas como bem-
sucedidas, adotadas pelos países mais desenvolvidos à época, Estados Unidos, Inglaterra
(em uma fase anterior), Alemanha e França. A formulação teórica que respaldava essa
política era o argumento de indústria nascente, proposto pelo economista alemão Friedrich
List em meados do século XIX.9 Por esse argumento, haveria um ganho de produtividade
derivado do aprendizado ao fazer. Logo, uma proteção temporária seria justificada para que
esse ganho se materializasse e a indústria se tornasse competitiva, após o que ela não seria
mais necessária.

O argumento teórico da indústria nascente ainda é controverso.10 Tampouco é clara sua


evidência empírica. Embora, ao final do século XIX, as tarifas de importação tenham sido
aumentadas na maioria dos países europeus e nos Estados Unidos, a queda do custo de
transporte derivada do progresso tecnológico fez com que as barreiras ao comércio se
reduzissem para uma grande gama de produtos, implicando maior convergência de preços
domésticos entre países, apesar do aumento tarifário." Além disso, é difícil separar o efeito
das tarifas dos demais fatores significativos de transformação das economias, provocados
pela revolução tecnológica, acumulação de capital, investimentos em infra-estrutura,
movimentos migratórios que ocorriam à época e pelo ambiente institucional vigente naqueles
países. De fato, não obstante o aumento das tarifas médias em 35 países, entre 1870 e 1913,
o volume de comércio (exportações mais importações) em relação ao PIB na economia
mundial cresceu de 10% para 21% naquele período.12 As indicações são de que a proteção
aduaneira teria sido no máximo um coadjuvante no processo de desenvolvimento industrial
daqueles países e não sua causa principal, ainda existindo dúvidas sobre seu efeito líquido
no nível de bem-estar.13

Embora estudos tenham encontrado uma associação positiva entre nível de tarifas
aduaneiras e crescimento econômico antes da Segunda Guerra, essa relação se inverte nas
décadas seguintes.14 Uma explicação para tal inversão seria que o nível relativo de
proteção, dado pelo ambiente mundial, é relevante nessa associação. Em um contexto no
qual todos os países aumentam suas barreiras ao comércio, como aconteceu nos anos 1930
até a Segunda Guerra, tarifas mais elevadas causariam menores distorções do que em um
ambiente mais favorável ao comércio, com redução no nível médio de proteção nos
principais mercados dos países desenvolvidos, como ocorreu no pós-guerra e,
principalmente, a partir de meados dos anos 1970. Segundo essa argumentação, o
comportamento dos países líderes, onde se concentram os maiores mercados, deveria ter
forte influência na política comercial dos demais.'s

Em passado mais recente, no caso dos países do leste asiático, que se engajaram em
política industrial ativa após a Segunda Guerra, o veredicto protecionista tampouco é claro.
Estudo do Banco Mundial atribui o sucesso daqueles países mais à estabilidade econômica,
flexibilidade no mercado de trabalho, preços pouco distorcidos face ao mercado, ênfase em
educação e incentivos à concorrência, do que à política protecionista adotada.'6 Já alguns
analistas questionam essas conclusões, atribuindo o forte crescimento de Japão, Taiwan e
Coréia às políticas industriais praticadas, inclusive de proteção aduaneira, de estímulos às
exportações e à constante "orquestração" econômica do governo em contínua sinergia com o
setor privado." De qualquer forma, até o início dos anos 1990, Japão, Coréia e Taiwan eram
os únicos países onde sucesso, medido por competitividade empresarial, estava associado,
de forma causal ou não, à política industrial ativa. Conseqüentemente, a análise fica
prejudicada, tanto por um viés de seleção - pois muitos outros países, em várias regiões do
globo, na mesma época, adotaram políticas de proteção aduaneira e nenhum teve
desempenho semelhante ao daqueles três -, quanto pelo problema de identificação já
mencionado, uma vez que é difícil isolar o efeito da proteção quando vários outros fatores
favoráveis ao crescimento ocorriam simultaneamente."'

O cerne do argumento da indústria nascente é que ganhos de produtividade decorreriam da


proteção, tornando-a, a partir de um ponto, desnecessária. De fato, no caso daqueles três
países do leste asiático, foi dada proteção aos setores considerados dinâmicos, porém com
metas rígidas a serem cumpridas, principalmente quanto à exportação. O progresso das
empresas foi constantemente monitorado, e as metas foram periodicamente ampliadas,
estimulando sua competitividade em nível internacional.19 Várias dessas empresas, como
Toyota, Honda, Sony e Samsung, tornaram-se líderes em seus setores e verdadeiras
multinacionais, prescindindo de proteção. A penetração de importações dos países asiáticos,
exceto no caso do Japão, sempre foi superior à dos países latino-americanos que adotaram
políticas industriais no mesmo período.20

O argumento de "aprender fazendo" parece ter mais validade quando aplicado à inserção
internacional das empresas. Ou seja, não se trata de protegê-las, isolando-as da concorrência
internacional, mas sim fazer com que participem desta, em um movimento que amplie o
comércio, incentive ganhos de produtividade e selecione os mais competentes. Estima-se
que o efeito positivo, constatado empiricamente, de aumento da renda per capita através da
ampliação do volume de comércio internacional seja devido, principalmente, ao aumento da
produtividade dos fatores de produção e não à maior disponibilidade de capital. Ou seja, os
países se beneficiariam do estoque tecnológico de seus parceiros comerciais e do fluxo de
conhecimento propiciado pela integração comercial. Para o mesmo grau de abertura, esse
efeito seria diretamente relacionado a tamanho e escala. Países grandes como o Brasil
teriam, pois, mais a ganhar com a ampliação do comércio do que países pequenos,
principalmente através de comércio com os países desenvolvidos, com alto nível
tecnológico?'

A partir dos anos 1950, o argumento intelectual a favor do protecionismo no Brasil ganhou
reforço com as teorias da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL). Segundo
essa teoria, a especialização em produtos primários, como era o caso dos países da América
Latina, impediria que eles alcançassem o padrão de renda dos países desenvolvidos. A
razão era que, pelo fato de aqueles produtos terem baixa elasticidade-renda, sua demanda
tenderia a crescer menos do que a demanda por manufaturas, fazendo com que seus preços
relativos se reduzissem. Haveria, pois, uma deterioração secular da relação de trocas dos
países latino-americanos limitando sua capacidade de crescimento. Como os mercados eram
incipientes nesses países, nem o sistema de preços seria capaz de dar os sinais corretos e
nem haveria capacidade de o setor privado, face à concorrência externa, fazer os
investimentos necessários para gerar capacidade industrial relevante. Logo, os governos
daqueles países deveriam intervir nos mercados, praticando políticas de substituição de
importações com vistas a desenvolver a indústria nacional22

O argumento de que a relação de trocas teria uma tendência secular a se voltar contra os
países exportadores de produtos primários não se verifica, pelo menos no caso brasileiro,
como mostra o Gráfico 4.1. Ao longo de um século não se nota nenhuma tendência de
deterioração. Pelo contrário, a tendência estimada entre 1915 e 2006 é de ligeira
apreciação, embora pouco significativa. No período considerado nota-se claros movimentos
cíclicos, tanto de apreciação, entre 1940-54 e 1990-97, quanto de deterioração, entre 1925-
40, 1954-63 e 1977-85. A relação secular entre preços relativos de produtos primários e
manufaturados tampouco é clara. Quando se examina a composição do índice de preços ao
produtor nos Estados Unidos (PPI), verifica-se que, entre 1960 e 2006, o preço dos
manufaturados não-duráveis caiu 60% em relação ao índice de preços ao consumidor (CPI),
ao passo que o de alimentos se reduziu em apenas 5%. No caso de bens duráveis, seu preço
ao produtor deflacionado pelo CPI também se reduz em apenas 5% entre 1970 e 2006.
Entretanto, a variação tecnológica verificada no período torna a comparação pouco
relevante, uma vez que um automóvel fabricado em 2006, de mesmo preço que outro
fabricado em 1970, oferece muito mais desempenho, conforto e segurança, raciocínio
semelhante valendo para ele trodomésticos, máquinas e equipamentos. Ajustando-se por
qualidade e outros atributos, tudo indica que os preços dos manufaturados duráveis também
teriam caído mais do que o de alimentos.

GRÁFICO 4.1 Importações/PIB (%) e relação de trocas (índice, 1915=100), 1915-2007

Fonte: Relação de Trocas: IPEA Data. Participação de importações no PIB, IPEA Data; PIB
obtido das Contas Nacionais de 1947 em diante e de estimativas para períodos anteriores,
Haddad (1980) e convertido em dólares pela taxa de câmbio média anual. Dado do PIB para
2007: estimativa Credit Suisse. Tendências lineares estimadas por mínimos quadrados.

Na realidade, a preocupação atual dos analistas é oposta à da CEPAL nos anos 1950.
Embora certos alimentos tenham elasticidade-renda baixa e até negativa, o consumo de
outros, considerados de luxo em países pobres, como carne bovina, cresce
proporcionalmente à renda per capita. Logo, em função do forte crescimento da China e da
Índia, países de grandes populações, a demanda por carne, assim como de outros produtos
primários, deverá continuar em expansão. Como para a geração de um quilo de carne bovina
em confinamento são necessários oito quilos de cereais (três para um, no caso de carne
suína), o crescimento da procura por carne deverá continuar pressionando os preços de toda
a cadeia alimentar.23 Aliado à demanda crescente por fontes alternativas de energia e a
limitações de uso da terra por restrições ambientais, isso indica que os preços de alimentos
e demais produtos primários, relativos ao de manufaturados não-intensivos nesses insumos,
deveria continuar a aumentar.

Mas o ponto básico é que, primeiro, o comportamento dos preços é apenas uma indicação
do que produzir. A combinação de custos, ambiente ins titucional, comportamento da
demanda, concorrentes, condições de mercado e outros fatores, internos e externos à
empresa, é o que gera o retorno esperado de seu investimento na fabricação daquele produto.
O preço pode ter tendência de queda e ainda assim valer a pena produzir o bem e vice-
versa. E, segundo, admitindo-se que os retornos à produção fossem de fato cadentes, sendo
interessante para a geração de valor que outro produto viesse a ser produzido, por que os
empresários não tomariam, em interesse próprio, essa decisão? A resposta, segundo os
proponentes da teoria, é que os mercados seriam incapazes de fazer os investimentos
necessários para tanto, quer por falha do sistema de preços ou de irracionalidade dos
agentes, quer por impossibilidade de aglutinação de poupanças24

O argumento de falhas no sistema de preços ou de irracionalidade dos agentes econômicos


era relativamente comum em modelos de desenvolvimento econômico adotados nos anos
1950 e 1960. Proporções fixas na produção e no consumo, independentemente dos preços,
custo de reserva zero para o trabalho e irracionalidade do produtor, principalmente na área
agrícola, eram hipóteses rotineiramente empregadas. Com o desenvolvimento da coleta de
dados e dos métodos de investigação empírica, essas hipóteses foram sistematicamente
rejeitadas. Já o argumento da incapacidade de aglutinação de poupanças equivale ao de uma
profecia auto-realizadora, uma vez que o modelo nacional-desenvolvimentista que acabou
sendo adotado implicava controle sobre a poupança e sobre a alocação de crédito. Aliado à
ineficiente política macroeconômica empregada na maior parte do pós-guerra, com inflação,
crises periódicas de balanço de pagamentos e alta volatilidade, ele tornava impossível ao
setor privado desenvolver mercados e instrumentos de longo prazo para financiar grandes
inversões e projetos. Ou seja, uma vez posto em prática, o modelo se realimenta, mantendo
uma forte relação de dependência, difícil de romper, do setor privado com o governo.

A argumentação era questionável, mas tanto a teoria da indústria nascente quanto a de


deterioração da relação de trocas atendiam ao objetivo de dar uma justificativa teórica à
demanda, de diversos segmentos da sociedade, quer por ideologia, herança cultural,
exemplos de outros países ou simples interesse próprio, por intervenção do governo nos
moldes de um modelo nacional-desenvolvimentista. Tratava-se de um movimento com
objetivos definidos à procura de teorias que o justificassem. O que, como é de praxe,
aconteceu.

O FECHAMENTO
Após a Segunda Guerra Mundial iniciou-se um processo gradativo de fechamento da
economia brasileira, através da substituição de importações mediante tarifas, licenças
prévias, controle cambial, com taxas múltiplas de câmbio favorecendo setores considerados
prioritários e a Lei do Similar Nacional. As taxas de câmbio foram unificadas em 1961, mas
as barreiras tarifárias e não-tarifárias continuaram elevadas. Como se pode verificar no
Gráfico 4.1, a proporção de importações sobre o PIB, que se situou entre 9,5% e 12% na
década de 1920, caiu a apenas 4,2% em 1965, o ponto mais baixo alcançado pela série entre
1915 e 2007. A participação de importações sobre o PIB mostra tendência declinante ao
longo do período considerado, mesmo após a abertura iniciada nos anos 1990, o que será
comentado adiante?s

As reformas feitas na primeira etapa do governo militar, entre 1964 e 1967, estimularam
investimentos, e os subsídios estendidos às exportações neutralizaram parcialmente as altas
barreiras tarifárias. O elevado crescimento econômico entre 1965 e 1974 ocorreu em
conjunto com uma forte expansão das importações, que chegaram em 1974 a representar
11,5% do PIB, proporção que desde então ainda não foi ultrapassada. No entanto, a reação
do governo ao aumento de preços do petróleo ao final daquele período foi efetuar uma nova
onda de substituição de importações, mediante aumento de tarifas, controles quantitativos,
subsídios ao crédito e investimentos feitos por empresas estatais. Ao final dos anos 1970 e
durante a década de 1980, a política foi estendida aos produtos de informática, garantindo-se
total reserva de mercado, por oito anos, a empresas nacionais em todas as atividades e
serviços referentes ao setor. A marcha para a autarquia era estimulada por uma elevada taxa
de proteção efeti va.Z6 Em média, as estimativas disponíveis para a indústria indicam que
ela teria ficado acima de 80% entre o final dos anos 1950 e o final dos 1980.27 Além disso,
a proteção era substancialmente mais elevada para bens de consumo do que para bens
intermediários, e mais elevada para estes do que para matériasprimas, caracterizando uma
estrutura em cascata que assegurava, em conjunto com as demais barreiras não-tarifárias,
que a produção nacional de bens finais ficaria imune à concorrência externa. 28

Já as taxas de crescimento da indústria de transformação até 1980 foram notáveis, de


9,1% ao ano entre 1947-49 e 1957-59, de 6,9% na década seguinte e de 9,8% entre 1967-69
e 1977-79. No acumulado dessas três décadas, a indústria cresceu a 8,6% ao ano.Z9 Além
do forte crescimento agregado, a base industrial também se diversificou. Embora a indústria
já viesse crescendo a taxas elevadas antes da Segunda Guerra, o crescimento era voltado aos
setores tradicionais, alimentos, bebidas, têxteis, calçados, vestuário. Em 1980 ela já operava
em praticamente todos os setores, e o país, fora algumas matérias-primas como petróleo e
alguns equipamentos de alta tecnologia, era praticamente auto-suficiente. Em 1990, as
importações já tinham voltado a igualar 4,4% do PIB, nível praticamente igual ao de 25 anos
precedentes.

A diversificação e o crescimento da base industrial brasileira são apontados por


defensores da política protecionista como prova de seu sucesso. Segundo eles, o país não
teria se industrializado sem a política de substituição de importações, a única crítica válida
ao processo sendo a de certo exagero em sua execução.30 O contrafactual é sempre difícil
de provar, e a discussão sobre como o país teria sido com uma política comercial diferente é
relevante apenas na medida em que possa influenciar as decisões presentes. Não resta
dúvida de que as barreiras à importação incentivaram a produção nacional. Mas esta já
vinha crescendo a taxas elevadas antes da década de 1950 e, dado o tamanho territorial e
populacional do país, não faz sentido supor que, mesmo com barreiras mais baixas à
importação, ele não fosse dispor de significativa base industrial. A diferença seria
provavelmente de composição da base, que tenderia a ser voltada a produtos que
explorassem as vantagens comparativas do país, assim como aconteceu com os Estados
Unidos até a metade do século passado. Com o esgotamento das reservas minerais, a geração
de riqueza e o desenvolvimento de uma força de trabalho educada nos Estados Unidos
puderam, após a Segunda Guerra, fazer uma transição na pauta de exportações para produtos
intensivos em tecnologia31

Conforme argumentado anteriormente, também é verdade que a conjuntura internacional


ajudou, por algum tempo, a validar a política protecionista. O mundo entre o pós-guerra e
meados dos anos 1970, apesar de mais aberto do que o dos anos 1930, era bem mais fechado
ao comércio e, principalmente, aos movimentos de capitais, do que o vigente posteriormente.
Como mostra o Gráfico 4.2, em 1970 o grau de abertura do Brasil, medido pela penetração
das importações, não destoava tanto do resto do mundo, sendo superior ao da China, da
Índia e dos Estados Unidos e não muito inferior ao da Argentina, Turquia, México e Japão.
O bloco soviético era fechado em si mesmo e a possibilidade de uma terceira guerra
mundial, vista como significativa até o início dos anos 1970, aliado ao fato de que a
América Latina estava afastada das possíveis zonas de conflito, tornava o Brasil atraente a
investimentos diretos por parte de empresas americanas e européias. Elevados graus de
penetração de importações eram encontrados apenas em países do leste asiático, como Hong
Kong, Cingapura, Taiwan e Coréia, cuja estratégia econômica sempre privilegiou o
comércio, e no Mercado Comum Europeu, sendo que nesse caso o volume de comércio
dentro do bloco era muito maior do que fora dele. O movimento de capitais entre países
desenvolvidos e emergentes, tanto sob a forma de investimento direto quanto de
financiamento era baixo e, assim como o Brasil, a esmagadora maioria dos países, inclusive
na Europa Ocidental, mantinha controles de câmbio e de capitais.

Esse ambiente internacional fazia com que os custos do intervencionismo fossem menos
perceptíveis.32 Como medi-los? Do lado do consumidor, pela falta de alternativa no
consumo e pelos preços mais elevados dos produtos fabricados no país, derivados da
ausência de concorrência com os importados, o que é constatado para o período 1988-95,
com uma associação positiva e significativa entre reduções tarifárias e de preços ao
consumidor.33 Ao início dos anos 1990, muitos modelos de automóveis produzidos no
Brasil ainda datavam dos anos 1950, a aquisição de computadores importados era
criminalizada, as filas nas lojas de dutyfree dos aeroportos do Galeão e de Guarulhos eram
enormes, e o movimento de ida e volta em Foz do Iguaçu intenso. A situação do Brasil era
em alguns aspectos semelhante a dos países do leste europeu. Como a poupança forçada e,
conseqüentemente, a formação de capital nesses países era elevada, medindo-se o PIB a
custo de fatores, chegava-se a uma estimativa de renda per capita não muito distante da dos
países da Europa Ocidental. Acreditava-se, por exemplo, que a renda per capita da
Alemanha Oriental não diferia muito da Ocidental, o que era prova de que o planejamento
central poderia ser eficiente, crença esta que ajudou a dar legitimidade ao modelo nacional-
desenvolvimentista brasileiro. Após a queda do muro de Berlim e o início do processo de
unificação, constatou-se que a hipótese de paridade de renda percapita era equivocada.
Medido a preços de mercado, isto é, ao valor efetivo dado pelos consumidores, o poder de
compra dos cidadãos da Alemanha Oriental era uma fração dos da Ocidental.

GRÁFICO 4.2 Importação de bens e serviços / PIB (%)

Fonte: Brasil, IPEA Data (Gráfico 1); demais países: Banco Mundial, World Development
lndicators (dados obtidos das contas nacionais).

No longo prazo, o que dita o crescimento econômico é a produtividade. Todo


investimento, em princípio, aumenta o PIB. No entanto, para que ele seja executado, utiliza-
se capital e trabalho, sob várias formas. Somente haverá crescimento continuado se aquele
projeto gerar retorno positivo, o que acontecerá caso a produtividade dos fatores de
produção empregados seja superior ao seu custo alternativo. Em uma economia centralizada
ou na qual, devido a distorções causadas por uma extensa intervenção governamental sob
diversas formas, os preços não reflitam o custo real dos produtos e fatores, torna-se difícil
determinar o retorno efetivo dos projetos a serem executados. Há, pois, enorme margem para
erro e desperdício de recursos. No Brasil, o desperdício ficou evidente durante o processo,
iniciado na década de 1990, de privatização de empresas estatais cuja grande expansão
ocorreu na década de 1970, motivada pela estratégia de substituição de importações. Boa
parte dessas empresas foi vendida, em leilão, a uma fração de seu valor patrimonial, que por
sua vez, em razão de distorções contábeis causadas pela inflação, subestimava o valor real
do investimento feito. Na opinião dos opositores ao programa, isso teria demonstrado uma
dilapidação do patrimônio público, pois os preços estariam muito abaixo do valor real das
empresas. No entanto, como os leilões foram competitivos, é difícil afirmar que os preços
obtidos divergiriam do mercado. O que o processo tornou evidente foi a dilapidação prévia
de recursos do contribuinte pelo governo, empregados em projetos de baixa, ou até negativa,
rentabilidade.

Quanto à produtividade, há evidência de uma forte relação causal entre a redução tarifária
verificada entre 1987 e 1997 e o crescimento da produtividade da indústria no mesmo
período. Após a redução ocorrida, entre 1987 e 1997, de 118% para 13% na tarifa nominal
média e de 86% para 18% na tarifa efetiva, a produtividade da mão-de-obra na indústria
cresceu, entre 1990 e 1997, a 8% ao ano. Os maiores ganhos de produtividade foram
verificados no setor automobilístico e no de eletrônicos. A tarifa efetiva caiu de 178,2%, em
1990, para 33,8%, em 1997, em transportes e comunicações e de 53,3% para 16,7% em
eletrônicos. Em outros setores como borracha, plásticos, vestuário e bebidas, que também
sofreram fortes reduções em sua taxa de proteção efetiva entre 1990 e 97, verificaram-se
fortes aumentos de produtividade. Já entre 1985 e 1990, período de forte fechamento ao
comércio, a produtividade industrial estava cadente ou estagnada na maioria dos 16 setores
analisados, apresentando, na média da indústria, redução de 0,28% ao ano.31

Vista sob o ponto de vista macroeconômico, a evolução da produtividade total de fatores


(PTF) no Brasil entre 1950 e 2000, apresentada na Tabela 4.1, também é coerente com a
hipótese de que o aumento do protecionismo reduz a PTF. Seu forte crescimento ocorrido
entre 1967 e 1976, atribuído às reformas econômicas do plano de ação do governo (PAEG)
entre 1964 e 1967, coincide também com um aumento da penetração de importações (com
paralelo crescimento do volume total de comércio), conforme pode ser visto no Gráfico 4.1.
Já a forte queda na PTF verificada entre 1976 e 1992 ocorreu em conjunto com o
recrudescimento da política de substituição de importações, com redução paulatina do grau
de abertura da economia. Examinando-se o crescimento da PTF para outras economias,
verifica-se que, em geral, ele apresenta redução nos anos 1970. Entretanto, para muitos
países da OECD e do leste asiático, a desaceleração se estabiliza na década de 1980, ao
contrário da América Latina, onde ela é mais forte e mais persistente.35 Já o crescimento
encontrado da PTF no Brasil a partir de 1992, coincidindo com a abertura, é consistente, do
lado macro, com as conclusões encontradas do lado micro, no sentido de haver uma relação
causal entre abertura e aumento de produtividade.

TABELA 4.1 Evolução da produtividade total de fatores (PTF) no Brasil, 1950-2000

Fonte: Gomes et al. (2003), Tabela 1.

A livre escolha da melhor tecnologia a ser empregada, bem como dos insumos de
produção como máquinas, equipamentos e componentes, sem restrições quanto à "similar
nacional" e sem a imposição de tarifas proibitivas ou demais barreiras à importação,
aumentam a rentabilidade dos projetos industriais. O ambiente competitivo proporcionado
pela abertura contribui para reduzir o poder de monopólio, e a interação das empresas com
clientes, fornecedores e concorrentes no mercado externo gera incentivos à constante
melhoria de processos e inovação, que são a mola do crescimento econômico. Além disso,
ele limita a possibilidade de rent seeking, através de demandas por barreiras restritivas à
concorrência, com todos os custos, práticas nocivas e desperdícios que traz. O
extraordinário crescimento econômico ocorrido desde a Revolução Industrial para cá foi
devido aos ganhos de produtividade provocados por inovações feitas por empresas visando
o lucro e operando em um ambiente competitivo.36 Abertura econômica, crescimen to do
volume de comércio e um alto grau de interação com o exterior são altamente favoráveis a
esse processo. A relação positiva entre abertura comercial, aumento do volume de comércio,
produtividade e renda per capita é também consistente com a evidência internacional
recente. Trabalho analisando a abertura ocorrida após os anos 1980, tanto em casos
individuais quanto entre países, concluiu que os países em desenvolvimento que mais
reduziram barreiras ao comércio e expandiram seu volume foram os que mais cresceram,
com uma relação causal nessa ordem37

De qualquer forma, a relação positiva entre protecionismo e crescimento do PIB,


verificada no pós-guerra, se rompeu após 1980. O país ficou ainda mais fechado, porém
estagnou. Ao final daquela década, além de todos os problemas derivados da má gerência
macroeconômica, o consumidor brasileiro estava restrito a adquirir produtos caros e de
baixa qualidade. Após quatro décadas de protecionismo, nenhuma empresa industrial
brasileira podia ser qualificada como multinacional ou como um dos líderes mundiais em
seu setor, ao contrário de muitas originárias de países do leste asiático. E, fora algumas
empresas em setores intensivos em produtos naturais, como mineração e alimentos, poucas
possuíam nível de qualidade e eficiência produtiva que as colocassem entre as melhores do
mundo em sua categoria. Sem continuada proteção, boa parte delas não conseguiria
sobreviver.

O mundo, no entanto, passava por grandes transformações. A queda do comunismo expôs a


ineficiência do sistema de planejamento centralizado. Um longo período de progresso e
estabilidade econômica fazia aumentar o comércio e o fluxo de capitais entre nações,
impulsionados pela liberalização financeira, por um movimento geral de redução de
barreiras às importações e por tratados de livre-comércio. Ao início dos anos 1990, o Brasil
estava cada vez mais deslocado no cenário internacional, o que aumentava os custos
percebidos do fechamento. Era hora de abrir.

A ABERTURA E OS DESAFIOS ATUAIS


A partir do início da década de 1990, iniciou-se um processo gradual de redução de
tarifas de importação e de barreiras não-tarifárias38 A alíquota tarifária média foi reduzida
de 45% em 1988 para 13,8% em 1997, a prote ção média efetiva caindo de 86% para 18%
no mesmo período.39 O processo de abertura contou com forte oposição dos órgãos de
classe da indústria, que ainda hoje alegam que a economia brasileira foi "escancarada", sem
a devida contrapartida de concessões por parte de nossos parceiros comerciais.

O argumento não se sustenta. Primeiro porque era do próprio interesse do país abrir a
economia para aumentar a produtividade, inclusive da indústria, o que, conforme visto
anteriormente, de fato aconteceu. Segundo porque o mundo inteiro estava se abrindo sob a
coordenação da OMC, da qual o Brasil era membro e, em 1994, signatário da Rodada
Uruguai.40 Ou seja, o país não se abriu unilateralmente, embora, dado o nível de fechamento
da economia, até isso teria sido justificável. E, terceiro, se não bastassem outras razões, a
abertura era fundamental para dar alternativas ao consumidor e aumentar sua renda e nível
de bem-estar.

Como era de se esperar, a abertura colocou forte pressão no setor industrial. A


produtividade das empresas sobreviventes aumentou significativamente, mas muitas outras
fecharam as portas ou foram vendidas, tendo havido grande consolidação no setor,
aumentando o grau de eficiência da economia. Entretanto, como se pode verificar nos
Gráficos 4.1 e 4.2, a penetração das importações cresceu de 1990 em diante, mas, para
padrões internacionais, ainda é baixa. Relativamente aos demais países apresentados, o
efeito da abertura comercial no Brasil sobre as importações ainda é reduzido. Se em 1970 a
baixa penetração de importações na economia brasileira era comparável à da maioria dos
outros países listados, em 2005 ela só encontra paralelo na do Japão. Mesmo Índia, México
e Turquia, países emergentes tão ou mais fechados que o Brasil em 1970, já se mostram mais
abertos em 2005.

A fraca reação das importações ao movimento de abertura é curiosa quando examinada


relativamente à verificada em outros países. A redução tarifária feita pelo Brasil após 1990,
em termos percentuais, foi comparável à da China e da Índia, sendo que as tarifas médias
brasileiras estavam, ao final da década, mais baixas do que as desses países, como se pode
verificar no Gráfico 4.3.41 Claro que, mesmo com comércio livre, é de se esperar que os
países tenham graus diferentes de volume de comércio em relação ao PIB. O comércio de
cada país é relacionado ao seu estoque de fatores de produção, preferências dos
consumidores, tecnologia e outras características, que naturalmente diferem entre eles. No
caso brasileiro, pelo fato de o país, graças a seu território e geografia, ser bem suprido de
matérias-primas e ter sido tradicionalmente mais voltado ao seu amplo mercado interno do
que ao externo, poderia se esperar uma penetração de importações possivelmente abaixo da
média mundial. Sob esse aspecto, a economia brasileira guarda semelhanças com a norte-
americana que, até o início dos anos 1990, apresentou baixa penetração de importações
quando comparada aos países europeus e asiáticos, à exceção do Japão. Mas o baixo
incremento da penetração de importações em reação ao processo de abertura, relativo a dos
outros países, pode ser também uma indicação da existência de diversas barreiras não-
tarifárias que aumentam a proteção efetiva e dificultam a importação. Licenças, barreiras
sanitárias, custos burocráticos, ineficiência portuária e logística precária, instabilidade de
regras do jogo, atrasos e custos na liberação da mercadoria são fatores que tornam difícil e
caro o processo de importação no Brasil, principalmente para as pequenas e médias
empresas que não dispõem de terminais privativos.

GRÁFICO 4.3 Tarifa média sobre importações não-ponderada (%)


Fonte: Banco Mundial, World Development lndicators, 2002.

Em um mundo voltado para a eficiência econômica, o livre fluxo de mercadorias, idéias e


tecnologia se torna essencial para a inovação e ganhos de produtividade. Ao contrário da
integração vertical, privilegiada nos anos 1930, 1940 e 1950, o importante passa a ser a
coordenação entre fornecedores, montadoras e geradoras de tecnologia através de uma
cadeia eficiente de suprimentos. O caso do iPod, produzido pela Apple, é um exemplo desse
novo modelo de integração. Sua fabricação é o resultado de um esforço articulado entre
diversas empresas, cada uma com uma função específica, operando just in time, localizadas
principalmente no Japão, Coréia, Taiwan, China e Estados Unidos. Cada uma delas se
apropria de uma parcela do valor adicionado gerado, sendo que a maior parcela deste vai
para a própria Apple.42 Para que cada empresa possa exercer eficientemente seu papel ao
longo dessa cadeia, é fundamental que o ambiente econômico em que elas atuam seja
favorável ao comércio. Isso implica não somente a ausência de impostos proibitivos, como
também a de barreiras não-tarifárias, como burocracia e lentidão no desembaraço aduaneiro.
Além disso, as comunicações e o sistema de transporte e armazenagem têm de funcionar
eficientemente e sem interrupções devidas a greves ou problemas técnicos em portos,
aeroportos ou no sistema de tráfego aéreo. Ou seja, o sistema logístico tem de ser eficaz.

A capacidade de os países conectarem empresas, fornecedores e consumidores de forma


eficiente é medida, pelo Banco Mundial, por um índice de desempenho em logística
(Logistic Performance Index - LPI). Ele é baseado no grau de eficácia de seis fatores:
alfândega, infra-estrutura, despachos internacionais de carga, competência logística,
habilidade de controlar e localizar a carga e custos domésticos de logística. Atribui-se uma
nota, de 0 a 5, para cada um desses fatores, computando-se o LPI pela média aritmética entre
essas notas. O Gráfico 4.4 apresenta o resultado do LPI para o Brasil juntamente com o de
alguns países selecionados, com a classificação de cada país assinalada acima das barras.
Cingapura, o melhor colocado, apresenta LPI igual a 4,19, seguido pela Holanda, com 4,18.
O Brasil, com 2,75, fica em sexagésimo primeiro lugar, atrás de Índia (3,07), Argentina
(2,98), Vietnã (2,89) e México (2,87), entre outros. Os piores desempenhos relativos do
Brasil são encontrados nos itens alfândega e custos domésticos de logística, o que também
ajuda a explicar a baixa penetração de importações na economia.

Vantagens comparativas podem de fato ser criadas. E, para isso, investimentos em infra-
estrutura e em bens públicos providos pelo governo, como instituições eficientes e educação
básica universal e de qualidade, são fundamentais. Mas, fora o impacto positivo e
imprescindível dessas políticas hori zontais, inexiste exemplo claro no Brasil de vantagens
comparativas criadas pelo planejamento e intervenção estatal em setores ou empresas
específicas. O desenvolvimento da produção da soja no Brasil, a partir da década de 1960,
contou com o apoio importante da pesquisa feita pela Embrapa, um bem público, mas não de
um órgão com fins específicos ou de um plano de metas do governo. Ele ocorreu graças à
iniciativa de agricultores que desbravaram o cerrado, visando o lucro e, no processo,
gerando valor ao país. Fora uma população altamente educada, com um dos melhores níveis
de desempenho em testes de proficiência internacionais, a Finlândia não tem nenhuma
vantagem comparativa clara na produção de celulares. Entretanto, a Nokia, empresa
multinacional privada que encomenda tecnologia e componentes de vários lugares do mundo,
é uma das líderes no setor. A Nokia não foi criada por planejamento estatal e, caso a
Finlândia tivesse seguido uma política de fechamento, com substituição de importações e
preferência ao similar nacional, que sempre gera poder de obstrução ao concorrente
doméstico por menos similar que seja, a empresa dificilmente teria tido o sucesso que teve.

GRÁFICO 4.4 Logistics Performance Index - Banco Mundial

Fonte: Banco Mundial, Logistics Performance Index- Trade Survey.

Um exemplo de como o novo ambiente, mais aberto, no Brasil gerou eficiência e criou
valor é o caso da Embraer. Até sua privatização em dezembro de 1994, a empresa
apresentou constantes prejuízos, com suas vendas caindo 70% entre 1990 e 1994. Segundo
estimativas, calcula-se que, em sua fase inicial, ela tenha custado ao Tesouro, sob a forma de
incentivos fiscais entre 1970 e 1985, US$350 milhões, o que, supondo que eles tenham sido
desembolsa dos uniformemente ao longo do período, à época da privatização
representariam, a uma taxa de juros de 12% ao ano, cerca de US$2,3 bilhões.43 Para
viabilizar a privatização, o governo assumiu US$700 milhões de dívidas da empresa,
capitalizou outros US$350 milhões e permitiu o pagamento parcial de títulos da dívida que
eram negociados a 50% de seu valor de face. O preço obtido na privatização foi US$89
milhões por 45% do capital da empresa, avaliando a empresa em US$198 milhões, cifra
muito inferior aos mais de US$3 bilhões investidos pelo Tesouro.44 Com a mudança de
controle e gestão e com a abertura econômica, que possibilitou que a empresa pudesse
importar equipamentos, partes e componentes livremente de acordo com as melhores
condições oferecidas no mercado internacional, ela ganhou eficiência, tornando-se lucrativa
a partir de 1998 e, em novembro de 2007, sendo avaliada a mais de US$8 bilhões na Bolsa
de São Paulo.

O conjunto de evidências obtidas das análises macro e microeconômicas, bem como dos
estudos de caso individuais, indica ser recomendável aprofundar o processo de abertura
para aumentar a produtividade da economia e acelerar o crescimento do país. Entretanto,
ainda há forte oposição a essa proposta. Parte significativa dela, como é de se esperar, é
proveniente das empresas que estão tendo dificuldade na competição com produtos
importados, principalmente da China. Esses grupos conseguiram, recentemente, que o
governo majorasse tarifas de importação de 20% para 35% para têxteis, calçados,
mobiliário, ventiladores e ferros de passar, além de tornar mais simples e imediato qualquer
processo de acusação de dumping.45 Nenhum desses produtos é de alto conteúdo
tecnológico e, no caso de têxteis e calçados, o Brasil é forte produtor e também exportador,
inclusive de produtos mais sofisticados em termos de design, mostrando que pelo menos
para uma parte significativa do setor a proteção seria desnecessária.46 Tampouco para esses
setores se aplicaria o velho argumento da indústria nascente. Têxteis e calçados são
indústrias "anciãs" no país, datando do século XIX. Um dos argumentos utilizados por esses
grupos em defesa da proteção é o de "isonomia competitiva". Alega-se que a tarifa visa
compensar fatores micro e macroeconômicos que favoreceriam os concorrentes em relação
ao produtor nacional, como menores custos de mão-de-obra, impostos mais baixos, maior
disponibilidade de capital, taxa de câmbio depreciada e outros.

No que se refere à carga tributária, o produto importado, a não ser em situações especiais
de incentivos previstas em lei, é carregado, depois de tarifado sobre seu valor CIF
(incluindo o custo de transporte), com todos os impostos pagos por uma empresa nacional,
como IPI, ICMS, PIS e COFINS. Quanto aos demais fatores, eles fazem parte do conjunto
que gera vantagens comparativas, naturais ou não, de um país. Assim como alguns indivíduos
nascem dotados de pendores específicos, como uma boa aparência, uma boa voz ou um
cérebro privilegiado, e outros se dedicam, com estudo e trabalho, a adquirir competências
que lhes tornem bemsucedidos na vida, o mesmo acontece com países. Alguns são dotados
de recursos naturais, outros de abundância de mão-de-obra, uns seguem políticas micro e
macroeconômicas eficientes, ao contrário de outros, e assim por diante. Como resultado,
alguns países serão mais eficientes na produção de certos produtos, o que justamente faz com
que haja comércio internacional e os ganhos dele derivados. Querer "equilibrar o jogo"
tributando o concorrente, cuja vantagem competitiva vem daquele conjunto de fatores, é
negar os benefícios do comércio internacional, voltar o relógio no tempo e caminhar para a
autarquia, como o que acontecia com o Brasil ao final dos anos 1980.

Outro argumento contrário ao aprofundamento da abertura vem de analistas que alegam


que, devido à alta de preços de produtos primários em função do crescimento da economia
mundial e, principalmente, da China, a taxa de câmbio ficaria valorizada, inviabilizando boa
parte da indústria, condenando o país à produção de bens pouco sofisticados e de baixo
valor agregado. A argumentação é questionável. Primeiro porque a pauta de exportação do
Brasil sempre foi majoritariamente composta de produtos primários ou de manufaturados
intensivos em recursos naturais, como alimentos processados, aço, celulose, etanol e outros.
Esses produtos, em 2006, representaram cerca de 60% da pauta. Nesse ponto, a economia
brasileira de hoje guarda semelhança com a norte-americana até a Segunda Guerra, como ar
gumentado anteriormente.47 Segundo, o argumento de "valor adicionado" é impreciso e
pouco relevante. Produtos primários e alimentos tendem a ter mais valor adicionado
doméstico por unidade do que os manufaturados industriais, que empregam mais insumos
importados. Tampouco é fato que a indústria não intensiva em produtos primários gere mais
empregos diretos e indiretos do que os intensivos. Além disso, no que se refere à
sofisticação e intensidade tecnológica, não é verdade que a primeira seja superior à segunda.
A produção moderna de alimentos e todo o agronegócio são altamente intensivos em
biotecnologia. A exploração de petróleo em águas profundas é um processo altamente
complexo que demanda mão-de-obra treinada e sofisticada, bem como toda uma gama de
equipamentos, com alto conteúdo tecnológico, da indústria local. O mesmo se pode dizer da
produção de celulose, aço e mineração. O atraso tecnológico no Brasil, em função da
política de informática dos anos 1970 e 1980, foi grande. Mas com o barateamento dos
computadores proporcionado pela abertura, o país já se tornou um exportador de software.
O que é melhor para o país em termos de desenvolvimento tecnológico, a exportação de
software que, como tendem a ser os serviços, é baseado em intangíveis, como talento, de
difícil imitação, ou a fabricação de hardware, um produto padronizado hoje no mundo e fácil
de ser copiado?

Tampouco é verdade que passar para estágios crescentes da cadeia de produção seja
necessariamente benéfico. Capital, em razão da baixa taxa de poupança, ainda é escasso e
caro no Brasil. No caso da produção de celulose, por exemplo, intensiva em capital, a
desvantagem comparativa de custo que ela traz é mais do que compensada pela natureza
favorável, que faz com que, para produzir celulose, uma árvore no Brasil possa ser
derrubada entre 7 e 10 anos, contra 30 e 40 na Escandinávia. Ou seja, para a mesma
produção necessita-se de quatro vezes menos capital florestal no Brasil do que naqueles
países, o que mais do que compensa o diferencial de custo de capital financeiro e torna a
produção de celulose competitiva no país. Já a decisão de se passar para um estágio
superior, produzindo papel, não é trivial, com a vantagem de economia de custos de
transporte não necessariamente compensando o custo adicional de capital. O Brasil tem
clara vantagem comparativa na produção de couros, mas no momento as empresas
calçadistas brasileiras não conseguem competir com a China em produtos pouco sofisticados
de baixo custo. Proibir a exportação de couro, ou impor barreiras à importação de sapatos
chineses para subsidiar o calçadista nacional, levaria ao emprego de recursos escassos de
forma improdutiva e traria prejuízos ao consumidor.

E quando os preços dos produtos primários voltarem a cair, como o comportamento


cíclico da relação de trocas do Brasil do Gráfico 4.1 parece indicar? Não seria o país
prejudicado por não ter protegido indústrias que poderiam se tornar competitivas nessa
ocasião? Não necessariamente, desde que o país use sabiamente os recursos adicionais
obtidos na época de bonança. Assim como o ocorrido na transição da economia americana,
de exportador de bens intensivos em produtos minerais para exportador de serviços e
produtos de alta tecnologia, não há por que supor que o Brasil não poderia fazer transição
semelhante para outros produtos mais atraentes no futuro, desde que algumas condições
básicas se verifiquem. Estas podem ser resumidas em um ambiente favorável a negócios, que
inclui desde aspectos macro a micro, que dê os sinais corretos sobre custos e retornos e para
o qual a abertura comercial e financeira contribui positivamente, junto com uma força de
trabalho educada, item essencial - e no qual o país ainda está muito atrasado - para que se
possam explorar eficientemente as oportunidades que aparecerem. Por que pressupor que o
mercado não seria capaz de definir o que e como produzir, gerando novas vantagens
comparativas e o maior valor agregado possível como resposta à mudança de preços
relativos? Por que indústrias maduras, que hoje não são competitivas, seriam as que se
tornariam competitivas no futuro, devendo ser protegidas à custa do consumidor e da
eficiência econômica? E, finalmente, por que acreditar que as autoridades seriam isentas,
sábias e não suscetíveis a pressões políticas ou de outra natureza na determinação dos
"escolhidos"?

Um argumento adicional levantado contra o aprofundamento da abertura diz respeito à


política internacional e à forma de negociação de tratados de livre-comércio com outros
países. A alegação é que a abertura econômica é uma peça de barganha que só deve ser
cedida com contrapartidas de nossos parceiros e inserida em uma estratégia geopolítica.
Esse argumento, que orienta a negociação em tratados bilaterais e em órgãos internacionais
capitaneada pelo Itamaraty, parte do princípio, correto, de que estaríamos em uma melhor
posição caso a liberalização ocorresse em conjunto com a de outros países, de forma a
ampliar nossas exportações. O argumento é perfeito, e negociar duro para se obter o máximo
de contrapartidas dos potenciais parceiros é natural e recomendável, desde que não se perca
de vista que abrir o mercado não é apenas uma peça de negociação, mas sim algo de nosso
pró prio interesse. Sendo a abertura tão boa para o Brasil, por que somente aprofundá-la
mediante contrapartidas do resto do mundo?

O assunto se torna mais complexo quando se misturam interesses econômicos com


geopolítica, esta última ditando a estratégia comercial. A Argentina é o nosso vizinho mais
importante e é não só desejável, mas inevitável, que com ela o Brasil mantenha intensas
relações políticas e comerciais, um dos fatores que originaram a criação do Mercosul.
Sacrificar alguma eficiência econômica em prol desse relacionamento é, portanto,
justificável. O problema é que, assim como o Brasil, a Argentina protegeu durante décadas,
e ainda protege, seu setor industrial, que é, em geral, menos competitivo que o brasileiro,
muito em função da diferença de escala entre os dois países. Isso faz com que não só o
comércio entre eles fique limitado por barreiras à importação demandadas por produtores
argentinos e, menos freqüentemente, por brasileiros, multiplicando as exceções tarifárias,
mas também pelo fato de os dois países usarem a tarifa comum do bloco para proteger o
Mercosul da concorrência com exportadores fora do bloco. A conseqüência disso é que os
efeitos benéficos de expansão de comércio com a criação do Mercosul ainda são limitados.
Com efeito, como mostra a Tabela 4.2, apesar de em 2007 a Argentina, o único parceiro
economicamente relevante do bloco, ter ficado em segundo lugar em termos de volume
comercializado com o Brasil, este foi de apenas 8,8% do total, pouco mais da metade do
comércio com os Estados Unidos (15,7%) e seguido de perto pela China (8,3%). O volume
comercializado com o Mercosul foi de 10,3% do total, contra 19,8% com os países asiáticos
e 23,9% com a União Européia. A entrada da Venezuela no bloco agrega bem menos em
termos de volume (1,8%) do que seria a entrada do Chile (2,8%), além de dificultar, em
função do posicionamento político e ideológico adotado naquele país, o processo de
abertura e o estabelecimento de acordos de livre-comércio com outros países e blocos muito
mais importantes na pauta brasileira, como os Estados Unidos e a Comunidade Européia. À
medida que os ganhos de produtividade aumentam com a interação das empresas com o
exterior, principalmente com as economias mais desenvolvidas, a limitação do comércio
com esses blocos, derivada da falta de acordos, acarreta perdas ao país.48 Dada a
disponibilidade de recursos naturais no Brasil e na Argentina, a complementaridade com a
China é óbvia. Por que não maximizá-la expandindo o comércio com esse país em vez de
reprimi-la aumentando a tarifa comum e transformando o Mercosul em uma fortaleza
protecionista?

TABELA 4.2 Comércio exterior brasileiro - principais parceiros, 2007


(valores em US$ milhões)
Fonte: Boletim do Banco Central, janeiro de 2008.

O fato é que a criação, a escolha de países-membros e a orientação comercial do


Mercosul estão sendo ditadas mais como um desejo de o Brasil assumir uma posição de
liderança política na América do Sul e de independência face aos Estados Unidos do que
por razões econômicas. Não há nada de errado nesses objetivos, mas por que eles não
poderiam ser perseguidos simultaneamente ao de eficiência econômica? China e Índia são
países que mantêm política externa independente, freqüentemente se opondo aos Estados
Unidos em importantes temas internacionais. Entretanto, tanto um quanto o outro vê os
Estados Unidos como principal e prioritário parceiro comercial, ambos mantendo um grau
de abertura de suas economias muito superior ao de Brasil e Argentina. Quanto mais
desenvolvido for um país, maior sua capacidade de liderança política. Logo, abertura
comercial, que aumenta a produtividade e a renda per capita, não é incompatível com
geopolítica, pelo contrário. O custo a ser pago por uma política comercial que privilegie
objetivos políticos em detrimento de benefícios econômicos pode ser muito alto.

RECOMENDAÇÕES

A política comercial no Brasil evoluiu de fortemente protecionista, até o início dos anos
1990, para uma abertura ainda limitada. Embora, no pós guerra, auto-suficiência, controles
cambiais e restrição a movimentos de capitais fossem a norma. Após o abandono da
conversão do dólar em ouro à paridade fixada em 1944 pelo acordo de Bretton Woods e
posterior flutuação das principais moedas em 1973, o mundo acelerou a abertura comercial e
passou a se abrir financeiramente. Já o processo brasileiro, iniciado na década de 1990,
veio mais a reboque das transformações estruturais e dos movimentos de liberalização e
integração que aconteciam no mundo, fenômeno que veio a ser denominado de
"globalização", do que por convicção de que este era de fato o melhor caminho a seguir,
persistindo ainda certo receio quanto ao seu aprofundamento.

Qualquer processo de transformação estrutural traz, além da forte oposição de grupos de


interesse prejudicados com ele, dúvidas e angústias. Após décadas da vigência de um
modelo nacional-desenvolvimentista em uma economia fechada relativa ao resto do mundo,
é natural que se tenha receio quanto à capacidade de as empresas industriais brasileiras
competirem nesse novo contexto de abertura, principalmente porque ele veio acompanhado
do aparecimento de novos participantes com claras vantagens comparativas no que diz
respeito a custo de mão-de-obra, como a China e a Índia. Embora os salários na China
estejam aumentando, a média nacional na indústria em 2006 era de US$225 ao mês, bem
abaixo do salário mínimo brasileiro quando se levam em conta horas trabalhadas, décimo
terceiro, férias e demais benefícios.49

Salários são, no entanto, apenas um elemento de custo que podem ser compensados por
diferenciais de produtividade, por outras vantagens comparativas, como no caso de
indústrias intensivas em produtos naturais, ou por intangíveis. Estes últimos incluem talentos
específicos em diversas áreas, difíceis de copiar após certa escala, como marketing, design,
visão estratégica ou capacidade gerencial. Empresas nacionais como São Paulo Alpargatas,
Gerdau, AmBev, Embraer e Banco Itaú, entre outras, estão tendo sucesso em sua inserção
internacional, quer em termos de exportações ou de produção local através de subsidiárias,
sem que tenham nenhuma vantagem competitiva clara nos insumos tradicionais, custo de
mão-de-obra e capital. O sucesso é devido a outros fatores intangíveis, como eficiência em
gestão e execução, não facilmente duplicáveis. Esses fatores, por sua vez, florescem mais em
um regime aberto, de intercâmbio com o exterior do que em uma economia fechada. Ao
estabelecerem subsidiárias ou exportarem para mer cados mais desenvolvidos e
competitivos, as empresas nacionais aprendem e aperfeiçoam suas práticas, tornando-se
mais eficientes, em um ciclo virtuoso. Já em um ambiente fechado e protegido, com baixa
produtividade e incapacidade de competir de igual para igual com os líderes em seu setor, o
incentivo empresarial é perverso, pois passa a ser o de garantir a proteção através de
pressão junto ao regulador.

Por tudo isso e, dada a ampla evidência, apresentada nas seções anteriores, de que a
abertura aumenta a produtividade do país e o nível de bem-estar do consumidor, o receio
quanto a dar continuidade ao seu processo é infundado. Pode-se, nesse contexto, fazer as
seguintes recomendações:

a) Nova redução de barreiras ao comércio

Quando medida pela tarifa média nominal praticada, a economia brasileira parece
aberta relativamente ao resto do mundo. Entretanto, quando se observa a penetração de
importações e o volume total de comércio, o Brasil continua relativamente fechado, mais
do que se deveria esperar pelo tamanho e sofisticação de sua economia. Pelas razões
expostas nas seções anteriores, é, portanto, recomendável se fazer uma nova redução,
não só de tarifas, mas das demais barreiras que emperram o comércio exterior. Seria
importante, por exemplo, ter como meta melhorar o desempenho do Brasil no índice de
eficiência logística computado pelo Banco Mundial (Gráfico 4.4). Ficar em sexagésimo
primeiro lugar no mundo em desempenho logístico não é aceitável para um país que
tenha ambições de se tornar um participante importante no comércio internacional. Ter
uma meta objetiva mensurável torna mais fácil analisar cada componente do índice e
atuar para melhorá-lo, com metas específicas para cada um deles, separadamente.
Atenção deveria ser dada à melhoria de eficiência do sistema aduaneiro, item no qual a
nota do Brasil é particularmente baixa.

A nova redução de barreiras tarifárias viria, idealmente, de um acordo global, como o


da Rodada Doha, ainda inconclusivo. Entretanto, caso esta fracasse, a redução deveria
de qualquer forma ser efetivada, pois ela é de interesse do país e não apenas um custo a
ser assumido para se fechar o acordo. Essa distinção é importante, porém fica muitas
vezes obscure- cida pela negociação, como se esta implicasse que o Brasil só ganharia à
custa de algum outro. No jogo comercial não há vencedores nem vencidos. Todos ganham
com a expansão do comércio.

b) Novos tratados comerciais

Além da redução de barreiras ao comércio, o país deveria também privilegiar acordos


bilaterais com economias e blocos desenvolvidos, como os Estados Unidos e a União
Européia. É com esses países que se podem obter os maiores ganhos derivados do
comércio e é justamente por isso que eles são priorizados pelas empresas situadas nos
países emergentes em expansão, como China, Índia e Vietnã. A política comercial deve
ser ditada por fatores de ordem econômica e não de ordem geopolítica. Um objetivo
independe do outro e eles devem ser perseguidos separadamente. As exportações da
China para os Estados Unidos em 2007 foram de US$322 bilhões, 13 vezes maiores que
as do Brasil, e certamente não se pode alegar que a política externa chinesa seja menos
independente dos Estados Unidos que a brasileira.

c) Políticas horizontais favoráveis ao ambiente de negócios

Conforme argumentado anteriormente, vantagens comparativas podem de fato ser


criadas. Políticas horizontais que melhorem o ambiente de negócios no país favorecem o
empreendedorismo e criam condições para o aumento de produtividade das empresas já
estabelecidas, tornando-as mais competitivas no cenário internacional. A lista dessas
políticas é longa e já bastante conhecida e discutida. Para citar apenas alguns itens, nela
se incluem uma melhoria da educação para maior capacitação da mão-de-obra, da infra-
estrutura logística, da quantidade e eficiência de bens públicos como segurança, justiça e
pesquisa aplicada feita em órgãos como a Embrapa. Também é importante mencionar a
redução e simplificação da carga tributária e das normas burocráticas, bem como a
manutenção da estabilidade macroeconômica. A redução linear de barreiras ao comércio
se soma a elas como uma medida horizontal de significativo impacto para aumentar a
produtividade da economia e, em conjunto com as demais, gerar novas vantagens
comparativas.

d) Políticas verticais voltadas à inserção internacional

Já o efeito de políticas verticais nas quais o regulador escolhe setores ou empresas


para privilegiar com subsídios ou proteção não é claro, havendo, conforme argumentado
anteriormente, razões para ser cético quanto à sua eficácia. De qualquer modo, em países
que as adotaram e que, simultaneamente, tiveram crescimento elevado e continuado, elas
foram acopladas diretamente a metas de desempenho e à inserção internacional das
empresas beneficiadas. Além do incentivo positivo gerado por essas metas, seu
estabelecimento e cobrança reduzem o risco de captura do regula dor pelas empresas-
alvo, sempre presente nesse tipo de política, que, por sua própria natureza, visa
promover "campeões". Dessa forma, abstraindo-se da discussão quanto à sua eficácia,
seria conveniente que políticas verticais, quando adotadas, fossem atreladas a metas
rígidas de desempenho, ao longo do tempo, parametrizado ao de seus concorrentes
internacionais. A transparência do processo é importante primeiro porque essas políticas
em geral lidam com recursos do contribuinte e, segundo, porque dessa forma torna-se
mais fácil sua cobrança pela sociedade, com redução do risco de manutenção de
privilégios indevidos.

O novo contexto mundial dos últimos 20 anos, privilegiando eficiência econômica sobre
ideologia e geopolítica, gerou uma fase de crescimento econômico, por sua intensidade e
abrangência, sem paralelo na história, com extraordinária geração de valor e redução da
pobreza. Esse novo modelo econômico tem criado enormes oportunidades para o Brasil. O
país é bem dotado de recursos naturais, humanos e de capital social para ser bem-sucedido.
Porém, ainda há uma relutância em se aceitar esse novo modelo, tanto no Brasil quanto em
alguns países desenvolvidos. As críticas a ele são cada vez mais freqüentes, e há diversos
sinais apontando para um recrudescimento do protecionismo. Em geral, tais críticas,
repercutidas por políticos e pela mídia, partem de empresas e trabalhadores prejudicados
com a abertura comercial e financeira. Entretanto, no Brasil, esses grupos, embora
vocalizados, são uma minoria pouco representativa na economia, e o país teria muito a
ganhar com a defesa e manutenção do atual modelo, em vez de querer seu retrocesso. O
aumento do protecionismo nos países desenvolvidos, mesmo que aconteça, não deve servir
de pretexto para que o Brasil faça o mesmo. Aprofundar a abertura econômica, fazendo com
que o país se insira de forma mais decisiva na economia internacional é fundamental para
que ele possa atingir plenamente seu enorme potencial.

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Paulo Mansur Levy

Marcelo José Braga Nonnenberg

Katarina Pereira da Costa

DESEMPENHO ECONÔMICO DOS países asiáticos nos últimos 50 anos foi


espetacular. O milagre japonês, iniciado nos anos 1950, foi o primeiro processo de
crescimento acelerado na região, com taxas médias anuais de crescimento do PIB per capita
de 6% entre 1950 e 1990 (8,6% a.a. até o início dos anos 1970). Depois vieram os tigres
asiáticos - Coréia do Sul, Hong Kong, Cingapura e Taiwan - a partir dos anos 1960, e em
seguida, na década de 1970, mas com taxas um pouco mais baixas, Malásia, Indonésia e
Tailândia. A partir dos anos 1980, foi a vez da China acelerar fortemente seu crescimento -
caracterizando uma quarta onda de expansão no continente.' Mais recentemente, a partir dos
anos 1990, a Índia juntou-se a esse grupo de países, contribuindo também para dar uma nova
feição à dinâmica econômica da região. As transformações em curso têm produzido um
profundo impacto no mundo, redefinindo a geografia econômica e influenciando a dinâmica
até mesmo dos países já industrializados. Embora os impactos sejam sentidos com mais
intensidade no comércio internacional, estão longe de se restringirem a essa dimensão,
afetando também os fluxos de capital, as condições financeiras e macroeconômicas e o
debate em torno de estratégias de desenvolvimento.

'0 Vietnã passou a integrar o grupo de países asiáticos de alto crescimento a partir da década
de 1990.

China e Índia ainda são países de baixa renda per capita: o primeiro com US$4.090 e o
segundo com US$2.126, ambos em 2005, contrastando com o Brasil, onde a renda per
capita, pelo mesmo critério, era de US$8.606.2 Ainda assim, devido ao tamanho absoluto de
suas populações, o impacto do crescimento de China e Índia sobre a economia global tem
sido significativo. Apesar de responderem por apenas 9,7% e 4,3% do PIB mundial em
2005, respectivamente, China e Índia terão contribuído com 22,8% e 8,2%, respectivamente,
do crescimento da economia mundial no biênio 2006/07.3 Obviamente, se fossem
computados os efeitos indiretos associados à forma de inserção desses países na economia
mundial, então o impacto de China e Índia sobre o crescimento no mundo transcenderia em
muito o efeito meramente contábil associado aos valores registrados anteriormente.

Dois desses efeitos indiretos, em especial, merecem ser destacados. O primeiro resulta da
elevação dos preços de commodities no mercado internacional, e teve como conseqüência
um alívio da restrição externa de vários países, Brasil inclusive, permitindo assim políticas
domésticas mais expansionistas. Assim, a melhora dos termos de troca para a América
Latina foi superior a 20% nos últimos cinco anos,' e embora não se possa atribuir tal
resultado apenas ao crescimento de China e Índia, certamente o desempenho desses dois
países contribuiu para que ele acontecesse, especialmente a China.

O segundo efeito indireto resulta da manutenção da inflação mundial em patamar


relativamente baixo, não obstante a aceleração recente do crescimento, devido à pressão
deflacionista sobre os preços de produtos industrializados associada ao deslocamento da
produção para esses países, onde os custos são significativamente mais baixos. Nesse caso,
os beneficiários mais diretos são os países industrializados, em especial os Estados Unidos,
já que a inflação reduzida permitiu políticas monetárias mais frouxas, como o longo período
de taxas de juros reduzidas que se observou entre 2002 e 2004, e conseqüentemente um
crescimento mais alto.

Um terceiro elemento, não-tangível, de influência associado ao desempenho de China e


Índia refere-se ao debate sobre estratégias de crescimento: em que medida o padrão desses
dois países poderia ser replicado em outros lugares, principalmente na América Latina, cuja
trajetória, até recentemente, foi quase como uma imagem no espelho daquela apresentada por
aqueles dois países? As pressões no sentido de se adotarem políticas semelhantes às
seguidas por China e Índia são fortes, principalmente por parte dos que enxergam no
ativismo governamental em suas múltiplas dimensões, com destaque para a política cambial
e políticas industriais, a fonte do seu sucesso.

No momento em que a economia mundial passa por uma fase de transição, com aumento
da incerteza nos mercados financeiros e a perspectiva de menor crescimento nos Estados
Unidos, parece relevante uma análise quanto à influência dessa conjuntura menos favorável
sobre a China e a Índia e seus reflexos sobre a economia brasileira. Mesmo com algumas
qualificações, a manutenção do crescimento no médio prazo parece factível. Em particular,
existe flexibilidade na economia chinesa para deslocar parcialmente o motor de seu
crescimento do binômio investimento-exportações para um eixo alternativo, centrado na
expansão do consumo doméstico e na ampliação da oferta de serviços públicos a partir de
uma valorização mais rápida do renminbi. Caso essa mudança se materialize, os impactos
sobre a economia brasileira serão bastante positivos, já que implica manter o crescimento da
demanda por matérias-primas em nível elevado, ao mesmo tempo que reduz a pressão
competitiva, tanto no mercado interno quanto em terceiros mercados, das exportações
chinesas de manufaturados.

Este capítulo procura colocar em perspectiva essas questões. As duas seções seguintes a
esta Introdução tratam da evolução recente das economias chinesa e indiana, destacando as
principais características de seu crescimento acelerado - tanto as macroeconômicas quanto
as ligadas a aspectos de política industrial.

Embora não se possa falar de uma estratégia comum de desenvolvimento, já que há


diferenças importantes nas políticas seguidas em cada país, pode-se destacar a importância
do comércio exterior como elemento comum às duas experiências. Essa dimensão é
explorada em maior detalhe nas duas seções seguintes, que tratam, respectivamente, dos
fluxos de comércio exterior dos dois países, e do fenômeno da internacionalização das
cadeias de produção e de seus efeitos sobre os fluxos de investimento estrangeiro direto. Na
última seção, a conclusão procura avaliar as perspectivas quanto à continuidade do
crescimento nos dois países e extrair implicações para a economia brasileira.

O CRESCIMENTO DA CHINA NO PERÍODO 1980-2005

O crescimento acelerado da Ásia nos últimos 50 anos reflete a ênfase no comércio


exterior, taxas de investimento elevadas (inclusive pelo setor pú blico), financiadas
principalmente por poupança doméstica, um governo enxuto e equilibrado do ponto de vista
fiscal, avanços significativos na educação, políticas ativas de investimento setorial e
regional, com ênfase na promoção das exportações, e o compromisso com a estabilidade
macroeconômica. Uma liderança forte, freqüentemente apoiada em regimes autoritários, e a
busca obstinada pelo crescimento enquanto objetivo prioritário também ajudam a entender a
trajetória bem-sucedida desses países.'

O desenvolvimento da China não pode ser dissociado da experiência vivida por outros
países da Ásia em momentos anteriores. Não apenas pelos elementos comuns às estratégias
seguidas, mas pelo fato de que o desenvolvimento chinês tem de ser em parte entendido
como um desdobramento dos processos que levaram o Japão, num primeiro momento, e
Coréia do Sul, Hong Kong, Taiwan e Cingapura, em momentos subseqüentes, a convergirem
para padrões econômicos mais próximos aos das economias maduras, ensejando assim
novas formas de divisão do trabalho. Essa divisão do trabalho converteu a região num
imenso arranjo produtivo, caracterizando um espaço econômico com profunda integração
das estruturas produtivas e das cadeias de produção. Se o comércio exterior da China
cresceu espetacularmente - sua participação no comércio mundial passou de 0,7% para 8%
entre 1978 e 2006 -, é importante notar que cerca de metade desse total se realiza com outros
países da própria Ásia. Da mesma forma, 60% do IDE na China na década de 2000 teve
origem em outros países asiáticos - participação que, inclusive, foi muito maior na década
anterior. Em outras palavras, a questão geográfico-espacial parece ter desempenhado papel
importante no crescimento espetacular da China, e esse fator tem de ser levado em
consideração quando se tenta extrapolar a experiência chinesa para outros países.

ASPECTOS MACROECONÔMICOS

Ao longo dos anos 1980, foi implantado na China, de forma bem-sucedida, um amplo
conjunto de reformas que permitiu relaxar as inúmeras restrições que mantinham o
crescimento muito baixo num contexto de planificação centralizada. A partir daí, o
crescimento deslanchou, refletindo um papel cada vez maior das forças de mercado na
alocação dos recursos e distribuição do produto, uma abertura comercial crescente e
incentivos ao investimento direto externo.

O crescimento do PIB per capita, das exportações e do investimento na China a partir de


1980 é apresentado na Tabela 5.1.

TABELA 5.1 China - taxas médias anuais de crescimento - 1980-2005 (% ao ano)

Fonte: Banco Mundial (2007b)

Do ponto de vista macroeconômico, o crescimento acelerado no período reflete a


combinação de taxas de poupança e de investimento elevadas, ganhos significativos de
produtividade e forte expansão das exportações. A preocupação com a manutenção da
estabilidade de preços e uma abordagem pragmática, gradual e cautelosa na formulação de
políticas são também elementos importantes desse arcabouço, que produziu desde 1978
taxas médias anuais de crescimento do PIB per capita de 8,5% ao ano - o que significa
dobrar o PIB per capita aproximadamente a cada oito anos.

A estabilidade e a previsibilidade das políticas macroeconômicas adotadas na China


representaram um importante elemento de estímulo à formação de capital e de atração dos
investimentos externos. Os sucessivos governos chineses mantiveram políticas de estímulo
ao crescimento sem, contudo, deixar a inflação escapar do controle. Como se pode ver no
Gráfico 5.1, a seguir, eventuais períodos de pressão inflacionária foram sempre
acompanhados por uma elevação da taxa de juros - no gráfico, representada pela taxa de
juros para empréstimos, ainda que períodos com taxas reais negativas não tenham sido
incomuns. De 1985 em diante, apenas em 1989 e no período 1993-1995, a inflação anual,
medida pelos preços ao consumidor, ultrapassou os 10% - e nesses momentos, a política
monetária atuou no sentido de desacelerar a expansão para garantir a estabilidade, mesmo
que isso implicasse em desacelerar transitoriamente o crescimento.

O déficit fiscal, apesar de ter crescido substancialmente a partir de 1998, como


decorrência da necessidade de contrabalançar os efeitos negativos da crise asiática, em
momento algum ultrapassou 3% do PIB. A dívida pública do governo central é estimada em
torno de 20% do PIB, podendo chegar a cerca de 30% quando se incluem os governos
provinciais e locais. Mesmo quando se considera a importância dos empréstimos de
liquidação duvidosa concedidos por bancos oficiais durante a fase de expansão acelerada,
cujo valor poderia chegar a 50% do PIB no pior cenário, a situação da dívida pública na
China ainda é relativamente tranqüila, dada a forte diferença que existe entre a taxa real de
juros e a taxa de crescimento da economia.

GRÁFICO 5.1 China - taxas de juros e inflação - 1987 a 2007

Fonte: FMI-IFS

As taxas de poupança elevadas refletem tanto o comportamento do setor privado quanto


do governo. Em 2005, para uma poupança doméstica equivalente a 48,2% do PIB, tinha-se
taxas de 18,4% do PIB para as famílias, 23% do PIB para as empresas e 6,9% do PIB para o
governo. As altas taxas de poupança são em parte decorrência da própria dinâmica do
crescimento acelerado, em que a poupança das gerações mais jovens é superior à
despoupança dos mais velhos. No caso da China, no entanto, as elevadas taxas de poupança
refletem também fatores específicos como, no caso das famílias, a necessidade de proteção
contra riscos e para fazer frente a gastos com saúde, aposentadoria e educação.6

Essa motivação precaucional, por seu turno, reflete a provisão inadequada de serviços
públicos nas áreas de saúde e educação - cada vez mais baseados no pagamento de taxas -, e
o enfraquecimento do sistema de aposentadorias, devido, entre outros fatores, à privatização
de empresas estatais ineficientes. Fora das empresas estatais, a cobertura do sistema de
seguridade social é relativamente pequena, fator que se acentua quando se trata de
trabalhadores que migraram do campo para as cidades. De certa forma, essas carências
explicam também a elevada poupança do setor público, na medida em que permite utilizar
receitas correntes para financiar um volume significativo de investimentos em infra-
estrutura, assim como direcionar recursos, sob a forma de subsídios, aos setores e/ou
regiões cujo investimento se deseja estimular.

A contrapartida desse arranjo foi um crescimento lento do consumo relativamente ao PIB,


de modo que sua participação no agregado em 2005 era de apenas 51%-a mais baixa entre
um amplo conjunto de países emergentes e menor do que a participação de 60% no início da
década (Tabela 5.2). A essa poupança elevada correspondeu uma taxa de investimento fixo
também bastante elevada, da ordem de 42% do PIB, e um superávit em contacorrente que na
média de 2000 a 2004 foi de 2,4% do PIB por ano, mas que recentemente passou para mais
de 7% do PIB.

TABELA 5.2 China - PIB - composição pelas óticas setorial e da demanda (%)
Fonte: Banco Mundial, 2007b.

Pelo lado dos setores, destaca-se a forte participação da indústria relativamente ao nível
de renda per capita. Em contraste, a participação dos serviços no PIB é relativamente baixa,
refletindo o forte investimento no setor de manufaturas que se encontra na base do processo
de crescimento da economia chinesa no período. Como ressaltado anteriormente, o
investimento industrial visou basicamente o mercado externo, refletindo os estímulos
gerados por uma taxa de câmbio subvalorizada, em detrimento do mercado doméstico e das
atividades ligadas aos serviços.

A acumulação de capital e o aumento da produtividade total dos fatores explicam o forte


aumento da produtividade do trabalho e do produto per ca pita, que aumentou em média
8,8% ao ano no período 1980-2005, ante 3,5% ao ano no período anterior (Tabela 5.3).
Ainda assim, observa-se um crescimento mais rápido da renda per capita em relação ao PIB
por trabalhador. Isso se deve aos fatores demográficos associados a um crescimento mais
rápido da população economicamente ativa vis-à-vis a população total. Por outro lado, o
crescimento da taxa de ocupação, obtido pela diferença entre o crescimento do emprego e o
da população economicamente ativa, atuou no sentido contrário, refletindo o caráter capital-
intensivo do processo de crescimento chinês, e que resultou em taxas de expansão do
emprego relativamente modestas, como se pode ver na segunda linha da Tabela 5.3?

TABELA 5.3 China - decomposição do crescimento - taxas médias anuais de


crescimento (% a.a.)

* Contribuição estimada a partir de hipótese de participação do capital - 0,5.

Fonte: Herd e Dougherty, 2007.

A desaceleração da taxa de crescimento da produtividade total dos fatores no período


recente - não obstante seu nível ainda bastante elevado - estaria refletindo distorções na
alocação do investimento associadas a taxas de juros reais muito baixas, e mesmo negativas,
e à ênfase nos setores de manufaturas voltados para exportação, em parte decorrente da
política de manutenção do câmbio subvalorizado. Além disso, uma estrutura de incentivos
que ain da reflete em larga medida a influência de governos locais sobre empresas estatais e
sobre as decisões de empréstimos do sistema bancário também tem contribuído para reduzir
a produtividade do investimento.

As distorções na alocação do investimento decorrem também da tendência à reinversão


dos lucros por parte das empresas estatais. Como visto antes, o setor empresarial é
responsável por parcela significativa da poupança agregada. Isso decorre em parte da
tendência de empresas estatais a não distribuírem dividendos, o que tende a reforçar o
investimento nos setores em que já atuam, reduzindo sua produtividade relativamente à que
resultaria de uma alocação de recursos que contemplasse um conjunto de oportunidades mais
amplo.

O rápido crescimento da produtividade total dos fatores na China pode ser atribuído a um
conjunto de fatores associados às reformas dos anos 1980 e 1990, em especial a
privatização de empresas estatais e ampliação do espaço para o setor privado na economia,
a abertura comercial e avanços na educação básica.' Um dos fatores mais marcantes do
processo foi a intensa realocação da força de trabalho em direção a atividades urbanas. Essa
recomposição explica parte importante do crescimento da produtividade do trabalho no
período, na medida em que a produtividade nas atividades urbanas (indústria e serviços) é
até seis vezes maior que no setor primário.

VANTAGENS GEOGRÁFICAS, POLÍTICAS INDUSTRIAIS E TECNOLÓGICAS E O IDE

Dentre as políticas de caráter mais específico que estimularam o desenvolvimento da


China nos últimos 30 anos, destacam-se aquelas visando a promoção dos investimentos
diretos externos (IDEs), em sua maioria voltados para exportação, as medidas de política
industrial, como os incentivos fiscais concedidos a determinados setores localizados em
zonas econômicas especiais, a obrigação de as empresas multinacionais (EMNs) se
associarem a um parceiro doméstico e a proibição de investir em certos setores. Esses
elementos, associados à política macroeconômica brevemente descrita e à inserção da China
nas cadeias de produção asiáticas, conforme discutido anteriormente, conferem um caráter
particular à experiência chinesa. As principais políticas de incentivo à industrialização,
atração de investimentos e estímulo às exportações são discutidas mais detalhadamente a
seguir.

Em primeiro lugar está a criação de zonas econômicas especiais (ZEEs) e sua relação
com fatores geográficos. A proximidade com Hong Kong inspirou a criação de quatro ZEEs,
em 1980, em Shenzhen, Zhuhai, Shantou e Xiamen. Todas as quatro ZEEs estão localizadas
no litoral sul. Nessas ZEEs, passaram a ser concedidas diversas isenções fiscais, que
permitiram o surgimento de clusters, com spillovers positivos, e vários outros incentivos. A
decisão de localizar as ZEEs nessa região não foi uma coincidência. Durante décadas, desde
o final do século XIX, Hong Kong acumulou capital, inicialmente com o desenvolvimento do
comércio e das finanças e, mais recentemente, com a indústria de transformação nos setores
de brinquedos, vestuário etc. Entretanto, o reduzido tamanho geográfico da antiga colônia
britânica provocou grandes elevações dos preços dos terrenos e dos salários, ameaçando
sua competitividade nesses produtos. A criação das primeiras ZEEs nessa região permitiu o
deslocamento daquela produção industrial para a República Popular da China, ao mesmo
tempo que Hong Kong migrava sua produção para produtos superiores na escala tecnológica.
Nesse processo, transferiu-se também capacidade gerencial e de organização da produção e
contatos comerciais com o resto do mundo. Os bons resultados obtidos nessas áreas levaram
o governo chinês a criar, em 1984, outras 14 ZEEs semelhantes, ao longo do litoral.

Em segundo lugar, destaca-se a abertura comercial, que foi uma das primeiras e mais
importantes medidas tomadas após 1978. Até então, o comércio exterior era inteiramente
planejado pela autoridade central. Além disso, as exportações eram realizadas integralmente
por empresas públicas. Como resultado, tanto exportações quanto importações cresciam
lentamente. A princípio, os controles sobre as importações foram substituídos por elevadas
tarifas aduaneiras, reduzidas posteriormente. O sistema de planejamento de importações foi
também substituído por barreiras não-tarifárias tradicionais, a partir do início da década de
1980. Essas barreiras também foram paulatinamente desmontadas ao longo dos anos. A
partir do final da década de 1990, as medidas de liberalização do comércio exterior chinês
foram aceleradas com vistas ao seu ingresso na Organização Mundial do Comércio,
efetivada em dezembro de 2001. As questões ligadas à estrutura e desempenho do comércio
exterior da China, especialmente quanto ao conteúdo tecnológico, serão discutidas em seção
específica deste capítulo.

Em terceiro lugar está o crescimento dos Investimentos Diretos Externos (IDEs). A


presença das EMNs no país não pode ser corretamente avaliada fora do contexto específico:
inicialmente, essas empresas dirigiram-se quase que exclusivamente às ZEEs - onde
receberam diversos incentivos fiscais, terrenos e edificações, além de poderem contar com o
benefício de infra-estrutura de energia e transporte e da localização ao lado de fornecedores
e de outras indústrias semelhantes, bem como de centros de pesquisa, incubadoras de
empresas e laboratórios de ponta. Essa localização privilegiada facilitou o surgimento de
transbordamentos tecnológicos (spillovers) e teve papel relevante no desenvolvimento
tecnológico chinês e na alteração da pauta de exportações ao longo dos últimos 20 anos.
A capacidade de a China atrair investimentos estrangeiros não se esgotou, no entanto, nos
incentivos e vantagens desfrutados pelas EMNs nas ZEEs. No curto prazo, o baixo custo da
mão-de-obra e uma taxa de câmbio desvalorizada propiciaram elevada rentabilidade ao
capital externo, especialmente àquele voltado às exportações. Além disso, a produção
dirigida ao mercado externo gozava de isenção de impostos de importação para
matériasprimas, peças e componentes. Obviamente, a revolução tecnológica trazida pela
tecnologia da informação foi também um fator importante para que as decisões de
localização da produção pudessem ser tomadas de acordo com esses cálculos de vantagens
relativas.

Em quarto lugar, políticas de incentivo à inovação e à transferência e geração de ciência e


tecnologia estiveram intimamente ligadas aos incentivos a investidores estrangeiros. Durante
vários anos, a permissão ou o incentivo a empresas estrangeiras esteve condicionado a
compromissos no sentido de realização de transferência de tecnologia ou de abertura de
centros de P&D no país. Após o ingresso na OMC, esses compromissos deixaram de ser
legais. O agrupamento das indústrias, com spillovers, especialmente das mais intensivas em
conhecimento, teve papel relevante no desenvolvimento tecnológico chinês e na alteração da
pauta de exportações.

Em parte por essas razões, a China ainda gasta relativamente pouco em P&D,
comparativamente a países mais desenvolvidos. Em 2003, enquanto o dispêndio chinês
correspondia a pouco mais de 1% do PIB, na Coréia do Sul era de 2,6%, e no Japão de
3,2% (Gráfico 5.2).Levando em conta os gastos por pesquisador, a posição da China também
é ruim, estando abaixo até mesmo do Brasil. Contudo, esses gastos estão aumentando
rapidamente.

O funcionamento do sistema de preços e a administração do câmbio foram fatores


importantes para garantir a competitividade da produção na China. Em particular, o mercado
de trabalho na China apresenta salários no minais não apenas baixos, mas flexíveis -
característica rara em outras economias. Essa flexibilidade decorre de dois fatores: o
primeiro é a existência de um amplo contingente de trabalhadores no campo, com
rendimentos próximos ao nível de subsistência, e que garantem uma oferta elástica de
trabalho com algum grau, ainda que baixo, de qualificação. Os baixos índices de
escolaridade (principalmente frente a outros países asiáticos) são em parte compensados por
um forte sentido de hierarquia e disciplina por parte dos trabalhadores chineses. O segundo
fator é a proibição de criar organizações sindicais e assim pressionar por maiores salários.

GRÁFICO 5.2 Gastos com P&D como % do PIB - países selecionados


Fonte: OECD Main Science & Technology Indicators.

De fato, os mecanismos de regulação das relações de trabalho e direitos trabalhistas


encontram-se praticamente ausentes na sociedade chinesa.9 Outra característica chinesa
permite compreender melhor a possibilidade de manter salários tão menores do que em
outros países, mesmo quando a diferença no custo de vida não é tão grande. Boa parte dos
trabalhadores chineses não-qualificados das grandes cidades é constituída de imigrantes
temporários provenientes das zonas rurais. Atualmente, ao contrário do que prevalecia até
poucos anos, esses trabalhadores não são considerados ilegais. Contudo, por não possuírem
carteira de identidade emitida pela cidade onde trabalham, não possuem acesso a nenhum
tipo de serviço público, como saúde e educação. Dessa forma, normalmente não trazem a
família para a cidade. E aceitam dormir no emprego, obviamente sem pagar nada. Isso
permite, portanto, não ter gastos com moradia e transporte, que constituem boa parte dos
dispêndios dos trabalhadores de baixa renda. Essas especificidades tornam mais difíceis as
comparações com os salários monetários de países onde tais práticas não existem.

Em relação ao câmbio, o renminbi foi desvalorizado em cerca de 400% em termos


nominais entre 1981 e 1995 e a taxa de câmbio efetiva real em cerca de 200% no mesmo
período, permanecendo praticamente constante desde então (até julho de 2005), apesar do
forte aumento das reservas internacionais. Evidentemente, a moeda subvalorizada contribuiu
para elevar as exportações. Entretanto, essa influência deve ser relativizada quando se
observa que boa parte das exportações chinesas, em especial as mais dinâmicas, possui um
alto componente importado.

A desvalorização real do câmbio reduziu significativamente o custo unitário do trabalho


em dólares. No entanto, ainda que relevante, a vantagem comparativa do trabalho na China
não está apenas no seu baixo custo. Diversos outros países possuem salários tão ou mais
baixos. A coincidência já mencionada da disponibilidade de capital e capacidade gerencial -
e, incidentalmente, proximidade cultural - que aproximou o trabalho do capital através dos
investimentos de HK e Taiwan nas primeiras ZEEs também teve papel crítico para o take off
chinês. Um sem o outro não funciona.

Por fim, um fator importante é dado pela existência de economias de escala na maior parte
das indústrias, com fortes impactos sobre o custo de produção. Alguns exemplos são
ilustrativos do tamanho do mercado e da escala de produção. A China é atualmente o maior
produtor mundial de televisores, com uma produção anual de aproximadamente 75 milhões
de unidades. A produção anual de aço bruto é de cerca de 220 milhões de toneladas,
enquanto a do Brasil é de 31 milhões. A China produz atualmente cerca de 1,1 milhão de
caminhões por ano, quase dez vezes a produção brasileira. Enquanto o Brasil produz cerca
de 40 milhões de toneladas de cimento por ano, a produção anual da China atinge
aproximadamente 900 milhões de toneladas.

Em resumo, o extraordinário crescimento chinês dos últimos 30 anos deveu-se a políticas


macroeconômicas que estimularam a formação doméstica de poupança com políticas
específicas de atração de investimentos externos e de estímulos às exportações. Variáveis
geográficas, que permitiram à China absorver capital físico e gerencial de Hong Kong e
posteriormente integrar-se à cadeia produtiva da Ásia, já em franca expansão, conferem um
caráter particular a esse processo e tornam sua replicação complicada em outras regiões - a
América Latina em particular.

O SURGIMENTO DA ÍNDIA COMO ATOR RELEVANTE

Ainda que crescendo a um ritmo inferior ao da China, a Índia passou a registrar


desempenho econômico significativo a partir da década de 1980. Como, em termos
populacionais, apresenta tamanho equivalente ao da China, isso representou um impacto
relevante para o crescimento da demanda global nos últimos 20 anos. Da mesma forma que
na China, o crescimento foi impulsionado pelo investimento e, em menor escala, pelas
exportações (Tabela 5.4).

TABELA 5.4 India - taxas médias anuais de crescimento - 1980-2005 (% ao ano)

Fonte: Banco Mundial (2007b).

Entre 1951 e 1980, a Índia cresceu a um ritmo relativamente modesto, de 3,7% ao ano, em
média, ou 1,5% ao ano em termos per capita. Esse período de baixo crescimento foi
resultado da adoção de políticas econômicas que se caracterizaram por um forte fechamento
da economia, pela excessiva regulamentação e pela forte presença do Estado. As principais
políticas consistiam em um sistema de licenciamento de empresas industriais (limites à
expansão da capacidade de produção e restrições aos setores em que as grandes empresas
podiam atuar) e de um sistema de proteção à indústria nacional que compreendia tanto um
forte esquema de licenciamento de importações quanto altíssimas tarifas de importação.
Evidentemente que, em conseqüência, as atividades de rent seeking e a ineficiência foram
traços marcantes da economia indiana ao longo desses anos.

Entretanto, após 1980 a situação começou a se alterar. A taxa de crescimento real do PIB
aumentou para 5,9% ao ano entre 1980 e 1990, equiva lente a um crescimento médio anual
de 3,6% do PIB per capita. O crescimento do PIB desacelerou ligeiramente nos dez anos
seguintes, para 5,7% ao ano, em média, mas voltou a acelerar entre 2000 e 2005, para 6,5%
ao ano, ou 4,8% ao ano em termos per capita. Diferentemente da China, o crescimento esteve
fortemente apoiado na expansão do setor Serviços, ainda que a indústria também tenha tido
uma aceleração importante do crescimento, como se pode ver na Tabela 5.5, a seguir. Por
conta desse dinamismo dos serviços, sua participação no PIB foi crescente ao longo de todo
o período, como se pode observar na primeira parte da Tabela 5.6.

TABELA 5.5 India - taxas médias anuais de crescimento - 1961 - 2005

Fonte: Banco Mundial (2007b).

TABELA 5.6 India - PIB - composição pelas óticas setorial e da demanda (%)
Fonte: Banco Mundial (2007b).

A Tabela 5.6 mostra também a evolução do PIB pelo lado da demanda. O investimento
fixo apresentou crescimento superior à média do PIB, aumentando sua participação de
18,5% para 28,1% do PIB entre 1980 e 2005. A participação do consumo caiu, mas em 2005
ainda era cerca de 20 pontos percentuais maior que na China. A redução da participação do
consumo privado foi acentuada, mas o consumo do governo se manteve mais ou menos
estável em termos relativos. As exportações líquidas, por seu turno, também permitiram
acomodar a forte aceleração dos investimentos, passando de -3,2% do PIB, em 1980, para
-3,6% do PIB, em 2005, embora com queda dessa contribuição nos anos intermediários. Na
China, em contraste, as exportações líquidas, fruto dos vultosos superávits na balança
comercial, têm peso positivo de 5,6% do PIB em 2005 (ver Tabela 5.2).

Da mesma forma que na China, embora em escala menor, também na Índia se observa uma
elevada poupança doméstica como proporção do PIB. Essa poupança passou de níveis
próximos a 20% do PIB em 1990 para cerca de 30% em 2005. Diferentemente da China,
contudo, o principal setor para geração de poupança não são as empresas - cuja contribuição
para a poupança bruta agregada é de cerca de 1/3 do total, incluídas as empresas estatais -
mas as famílias, com uma taxa de poupança de 22% do PIB em 2005, cerca de 3/4 do total.
O governo, por outro lado, tem poupança negativa, absorvendo 2,2% do PIB para financiar
seus gastos correntes, em contraste com a China, onde o governo contribui com 7% do PIB
para a poupança agregada (que alcança 48% do PIB, como visto anteriormente).

A contribuição negativa do governo para a poupança agregada reflete os elevados déficits


fiscais observados no país até recentemente. Ao longo da década atual, contudo, houve um
movimento de ajuste que reduziu os déficits consolidados de níveis próximos a 10% do PIB
para cerca de 6% do PIB em 2006. Dessa forma, foi possível reverter a trajetória de forte
crescimento da dívida pública consolidada, que chegou a atingir 82% do PIB em 2004 antes
de declinar para 76% do PIB em 2006, com perspectiva de manter a tendência de declínio
nos próximos anos.

Um fator fundamental para a reversão das contas públicas foi a aprovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal e Gestão Orçamentária, em 2003, que aumentou a transparência da
gestão fiscal e fixou como objetivo promover o equilíbrio em conta corrente das
administrações públicas e limitar o déficit fiscal do governo central a 3% do PIB. Essas
medidas foram posteriormente adotadas também por quase todos os estados, que
contribuíram de forma significativa para a redução do déficit fiscal agregado.

Não obstante os importantes avanços realizados na área fiscal, alguns fatores ainda
constituem-se em fonte de preocupação. 0 primeiro deles é o elevado volume de subsídios,
superior a 3% do PIB, concedido pelos governos central e estaduais às mais diversas
atividades e setores: alimentação, energia elétrica, agricultura, irrigação, água e saneamento
e ao transporte rodoviário. Caso os custos de oportunidade fossem levados em
consideração, o volume de subsídios mais do que dobraria, podendo exceder os 8% do PIB,
conforme o estudo da OECD.

Um segundo aspecto, também relacionado à composição do gasto, refere-se ao


investimento público, que tem crescido bem menos que o investimento privado, provocando
gargalos significativos na área de infra-estrutura. O estoque de capital no setor público tem
crescido a uma taxa que é menos da metade daquela observada no setor privado, e é também
menos da metade da taxa de crescimento do PIB. O setor privado tem presença importante
em telecomunicações e na aviação civil, mas presença marginal na operação de portos:
nessas atividades, os indicadores de eficiência aumentaram bastante, mas nos segmentos em
que o setor público é monopolista - energia elétrica, rodovias (em processo de abertura para
concessões) e água e saneamento -, a cobertura e produtividade representam fontes
importantes de ineficiência, podendo até mesmo atrasar o crescimento.

Do ponto de vista dos fatores próximos responsáveis pelo crescimento do PIB per capita
(Tabela 5.7),10 observa-se inicialmente que, até o começo da década de 2000, o
crescimento foi inferior ao da produtividade do trabalho, refletindo principalmente uma
evolução negativa ou muito lenta da taxa de ocupação, enquanto os fatores demográficos -
que influem no crescimento do PIB per capita pela relação entre a população em idade ativa
e a população total - alternavam contribuições positivas e negativas. No período 2000-2005,
tanto o crescimento da taxa de ocupação quanto da relação PEA/população total atuaram
favoravelmente para permitir um aumento do PIB per capita superior ao da produtividade do
trabalho.
Embora o crescimento da taxa de ocupação tenha sido baixo e volátil, o emprego teve
contribuição bem mais significativa para o crescimento do PIB na Índia do que na China.
Essa característica provavelmente reflete a maior importância dos serviços na estrutura
econômica da Índia, conforme destacado anteriormente. Assim, a contribuição do aumento
do estoque de capital por traba lhador para o aumento da produtividade do trabalho foi
menor na índia do que na China - refletindo o fato de que o setor Serviços é menos intensivo
em capital do que a indústria, que foi o foco do crescimento na China. Inversamente, apesar
de ter crescido menos que na China, a contribuição relativa da produtividade total dos
fatores na índia foi maior, alcançando pouco menos da metade do crescimento da
produtividade do trabalho no período mais recente (versus contribuição de cerca de um
terço na China no mesmo período). Ainda assim, tanto as taxas de crescimento quanto a
contribuição relativa da produtividade total dos fatores foram declinantes no período mais
recente.

TABELA 5.7 Índia - decomposição do crescimento - taxas médias anuais de


crescimento (% a.a.)

*Contribuição estimada a partir de hipótese de participação do capital = 0,5.

Fonte: Herd and Dougherty, 2007.

As razões para a aceleração do crescimento da índia são ainda objeto de debate. Em


geral, se considera como marco para o crescimento acelerado da índia a crise cambial de
1991 e as reformas estruturais, em especial a abertura comercial e medidas de
desregulamentação adotadas pelo governo de N. Rao. Entretanto, como visto, a aceleração
do crescimento teve início efetivo já na década de 1980. Na verdade, a principal diferença
entre os dois períodos parece ser que, até 1980, a oscilação era muito acentuada, com anos
de alto crescimento seguidos por anos com variação próxima a zero ou mesmo negativa, num
processo clássico de "stop-and-go". A partir daquele ano, à exceção de um breve período
recessivo no início dos anos 1990, as taxas foram sempre relativamente elevadas, crescendo
nos últimos anos.

As reformas liberalizantes começaram a ser implementadas em meados da década de


1980 pelo governo de Rajiv Gandhi. Elas representaram uma gui nada no modelo econômico
até então perseguido, caracterizado pelo forte intervencionismo do estado na economia -
direcionando os investimentos, principalmente via regulação e direcionamento do crédito, e
definindo as condições dos mercados em geral, por exemplo, através de um sistema
generalizado de controles de preços. Além disso, na perspectiva de que o país deveria ser
auto-suficiente no maior número possível de produtos, impunham-se severas restrições ao
comércio exterior, em especial às importações.

As primeiras reformas envolveram inicialmente o desmonte das barreiras às importações.


Foi um processo bastante gradual, basicamente visando à eliminação das proibições de
importação existentes. Ao final da década de 1980, a tarifa média ponderada ainda era de
87%, e mais de 90% da produção doméstica de bens comercializáveis ainda se encontrava
protegida por restrições quantitativas às importações." Paralelamente, um grande número de
setores industriais passou a ser isento do sistema de licenças, aumentou-se o tamanho das
empresas (pelo valor dos ativos, de US$12 para US$600 milhões) cujos investimentos
deveriam receber aprovação do governo e reduziu-se o número de setores em que vigorava
o monopólio esta tal.'2 Esses movimentos iniciais parecem ter visado mais uma melhora da
posição competitiva das firmas domésticas do que propriamente um aumento da competição
a ser por elas enfrentada, como seria o caso de uma abertura ampla da economia. Sua
importância estaria no fato de que a ênfase na questão distributiva, que dominava a política
econômica até então, começou a se deslocar para os aspectos mais relacionados ao aumento
da produtividade.

A partir da forte crise cambial de 1991, em parte associada a uma política fiscal
insustentável, o governo de N. Rao (após o assassinato de Rajiv Gandhi, em 1989)
aprofundou o processo de reformas de cunho liberalizante na primeira metade dos anos
1990: eliminou o sistema de licenciamentos de capacidade industrial, praticamente extinguiu
as licenças prévias à importação, reduziu as barreiras tarifárias, desvalorizou o câmbio e
incentivou o ingresso de investimentos diretos externos (IDE). A tarifa média ponderada em
1999 havia se reduzido para 29,8%. Apesar da redução do número de setores reservados
para empresas estatais, não houve progresso significativo nesse período na redução das
atividades reservadas para as pequenas empresas. Reformas adicionais nessa e em outras
áreas somente viriam a ser retomadas no governo de A.B.Vajpayee (1998-2004), já na
década atual.

Um elemento importante para aceleração do crescimento nos anos 1990 foi a reforma
tributária, que reduziu significativamente as alíquotas marginais de empresas e indivíduos,
aprofundando processo iniciado na década anterior. Nos impostos indiretos, introduziu-se
um imposto sobre valor adicionado no lugar de impostos fixos sobre produto e incluíram-se
os serviços na base tributária. Mais recentemente, o imposto sobre vendas, de competência
dos estados e que incidia em cascata sobre o valor dos produtos, foi substituído por um IVA.

No sistema financeiro, as reformas começaram na década de 1990, de forma gradual.


Como parte do processo, as taxas de juros foram desreguladas, exceto para algumas
operações de depósitos de poupança e empréstimos direcionados, assim como o mercado de
títulos públicos. O volume de crédito obrigatoriamente direcionado para o governo reduziu-
se para 25% dos depósitos, e as reservas compulsórias para 6,5%, de um total de 63,5%
para esses dois componentes no início do processo. A concorrência no sistema bancário -
em que, no início dos anos 1990, os bancos estatais respondiam por 90% dos depósitos - foi
estimulada com a permissão para operação de novos bancos privados, inclusive estatais. Ao
mesmo tempo, houve avanço significativo nas instituições de supervisão e no marco
regulatório prudencial. A recapitalização dos bancos para atender às novas exigências de
capital alcançou 10% do PIB em 2001.13 Por fim, uma reforma importante para estimular o
mercado de crédito foi a que envolveu o sistema legal de recuperação de créditos em
default.

Após a estagnação de 1991, a Índia voltou a crescer rapidamente, atingindo taxas


superiores a 8% nos anos mais recentes (ainda não incluídos na base do Banco Mundial, que
serve de referência principal para os dados utilizados neste capítulo). No período 1992-
2005, a Índia cresceu em média 6,4% ao ano, praticamente o mesmo nível verificado pelos
campeões do crescimento do mesmo período, como Chile, Coréia do Sul, Malásia, Taiwan e
Cingapura (entre os maiores países em desenvolvimento), distante apenas da China.

Uma diferença importante do crescimento indiano relativamente ao dos países do sudeste


asiático, conforme destacado anteriormente, é que ela foi mais equilibrada entre os setores
secundário e terciário, com destaque para este último em termos de taxas de crescimento.
Isso pode em parte ser atribuído a políticas ativas de promoção de atividades ligadas ao
setor de tecno logia da informação, como a indústria de software. O mercado de informática
foi nacionalizado nos anos 1970 e desregulamentado em meados da década seguinte,
permitindo-se o investimento estrangeiro ao mesmo tempo que as tarifas de importação de
equipamentos eram significativamente reduzidas e os impostos sobre os lucros gerados a
partir de exportações de softwares eliminados.

Dentre as vantagens que determinaram o desenvolvimento desse setor destaca-se a oferta


de pessoal qualificado treinado em universidades públicas. Num segundo momento, as
carências em infra-estrutura passaram a ser contornadas pela criação de "parques de
software", com oferta confiável de serviços de telecomunicações e energia elétrica, isenções
de impostos de importação, financiamento de projetos e significativa redução de burocracia.
Inicialmente, esses parques foram implantados por uma agência do governo, passando
posteriormente a sê-lo também por empreendedores privados. Além desses parques, o setor
de software conta também com legislação trabalhista bem mais flexível que no setor
industrial, desfrutando ainda de tratamento fiscal bem mais favorável. Dessa forma, o
crescimento do valor adicionado nesse setor apresentou a mais alta taxa entre os diversos
setores, no período 1999-2004, de 26,9% ao ano, em média.

O desempenho do setor industrial foi menos expressivo que o dos serviços, em parte pelo
fato de que a regulação nesse segmento é muito mais pesada e restritiva, não obstante todas
as reformas implementadas a partir de meados dos anos 1980. Destaca-se, em especial, a
legislação trabalhista, que restringe fortemente o mercado de trabalho industrial e produz
uma característica única na economia indiana: a enorme participação das pequenas empresas
(até 10 empregados) na produção industrial, que chega a quase 90% do total. Essa
característica tem origem nas regras vigentes no período anterior às reformas da década de
1980, mas que ainda produzem efeitos na medida em que a legislação trabalhista para
grandes empresas é muito mais restritiva. A grande participação de pequenas empresas na
indústria impede a obtenção de economias de escala e de escopo e dificulta o processo de
transferência e difusão de tecnologias, em ambos os casos afetando negativamente a
produtividade das empresas.

A expressão dessa legislação trabalhista restritiva é o fato de que apenas 15% da força de
trabalho se encontra no setor formal, e, destes, mais da metade (60%) estão em empresas do
chamado setor não-organizado: empresas de menos de 10 empregados, com as quais a
legislação trabalhista é mais fie xível. O sucesso dos parques de software levou o governo a
retomar a idéia de Zonas Econômicas Especiais14 como forma de estimular a indústria de
transformação. A partir de 2006, o modelo existente foi alterado, prevendo seu
desenvolvimento por empreendedores privados (de modo a contornar as carências de infra-
estrutura e de natureza burocrática, existentes no modelo anterior), introduzindo flexibilidade
na legislação trabalhista e ampliando os incentivos fiscais.

A despeito desse desenvolvimento viesado para o setor serviços, as exportações de bens


cresceram fortemente a partir de 1985 e, em especial, nos últimos quatro anos. Contudo, a
Índia ainda é uma economia relativamente fechada do ponto de vista comercial, com fluxo de
comércio equivalente a 45% do PIB, ante 70% na China. Ao mesmo tempo, as commodities
e os produtos de baixa intensidade tecnológica ainda representam a maior parcela de suas
exportações de bens. Esses dados sugerem que a integração comercial entre a Índia e seus
vizinhos se deu numa escala bastante inferior à da China e que, portanto, a geografia, aqui,
teve um papel bem mais modesto.

EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA DE COMÉRCIO EXTERIOR DA CHINA E DA ÍNDIA

A China ainda é vista por muitos observadores como um país responsável pela montagem
de peças e componentes fabricados em outros países e sua transformação em bens de
consumo como DVDs, televisores de plasma, computadores e celulares, utilizando sua mão-
de-obra barata e medianamente qualificada. Nesse quadro, as suas importações serviriam,
basicamente, como insumos para as etapas finais de produção voltada para a exportação.
Portanto, as alterações na taxa de câmbio entre o renminbi e as demais moedas pouco
afetariam seu saldo comercial.

Essa descrição é, até certo ponto, correta com relação à situação prevalecente até alguns
anos atrás. Entretanto, muitas mudanças vêm ocorrendo na estrutura produtiva chinesa nos
últimos anos, com profundas conseqüências sobre esse cenário. É preciso lembrar que a
China, ao longo das três últimas décadas, vem buscando aumentar sua capacitação
tecnológica das formas mais variadas. Ao mesmo tempo, o aumento da produtividade total
dos fa tores, principalmente a partir da década de 1990, mesmo que em ritmo declinante,
vem sendo um dos principais responsáveis pelo extraordinário crescimento econômico da
China.

Tudo isso contribuiu para uma alteração na estrutura produtiva que vem possibilitando o
avanço da indústria chinesa ao longo da cadeia de valor, aumentando cada vez mais o valor
agregado de suas exportações.

Para analisar essa questão, foram utilizados dados do COMTRADE a 4 dígitos para
decompor as exportações e importações da China em bens de alta, média-alta, média-baixa e
baixa tecnologias, e bens não-industriais, com base em classificação adotada pela OCDE.
Os gráficos a seguir apresentam os saldos comerciais para essas categorias para o período
1997-2006. O Gráfico 5.3 ilustra o comportamento das quatro principais categorias, com
superávits crescentes ao longo de todo o período (à exceção da média-alta tecnologia). Os
produtos de baixa tecnologia, como alimentos, têxteis e calçados ainda representam a maior
contribuição ao saldo comercial. Entretanto, o maior aumento relativo foi nas indústrias de
alta tecnologia, como computadores e monitores de vídeo.

GRÁFICO 5.3 China: saldo comercial dos setores industriais por intensidade
tecnológica em US$ mil
Fonte: Wits; elaboração própria.

Dentre os produtos de alta tecnologia, os principais destaques são: material de escritório


e informática (computadores) e, desde 2005, equipamentos de rádio e TV. Isso significa que,
nesses produtos, a contribuição da indústria chinesa para o processo de agregação de valor
foi mais significativa. Por outro lado, aeronáutica e instrumentos de precisão continuam com
saldo negativo.

Entre os produtos de média-alta tecnologia, o saldo negativo ocorre basicamente devido a


produtos químicos, sendo que, em 2006, todos os demais grupos apresentaram saldos
positivos. Já entre os de média-baixa tecnologia, verifica-se uma maior especialização,
aumentando o déficit em refinados de petróleo e aumentando o superávit nos demais,
principalmente em produtos metálicos.

Nos produtos de baixa tecnologia, o aumento do superávit é observado em têxteis, couros


e calçados e demais manufaturados, mantendo-se relativamente estável nos demais.

A análise dos dados para a economia indiana, por outro lado, indica um padrão de
industrialização cujo crescimento não está voltado para as exportações, totalmente diferente
do que ocorre na China. No caso da Índia, observa-se que a indústria de baixa tecnologia é a
única que apresenta superávits comerciais no período analisado, ao passo que as demais
apresentam déficits (Gráfico 5.4). Inclusive, para as indústrias de alta e média-alta
tecnologias, o déficit comercial aumenta ao longo dos anos. Esse fato mostra a dificuldade
da Índia em acompanhar a demanda interna por produtos com maior agregação de
tecnologia.
GRÁFICO 5.4 Índia: saldo comercial dos setores industriais por intensidade
tecnológica em US$ mil

Fonte: Wits; elaboração própria.

No entanto, quando se analisam as indústrias por setor, os resultados são mais favoráveis.
Os dados mostram que pelo menos um setor de cada indús tria apresenta superávit
comercial. Esse fato indica que a Índia tem se especializado em alguns nichos produtivos,
nos quais vem alcançando competitividade. Por exemplo, no caso da indústria de alta
tecnologia, o setor de destaque é o farmacêutico, apresentando superávit crescente em todo o
período analisado. Já na indústria de alta-média tecnologia, o setor de veículos automotores,
reboques e semi-reboques é o superavitário, com crescimento desde 2002. Na indústria de
média-baixa tecnologia, o setor de produtos de petróleo refinado e outros combustíveis vem
apresentando superávit desde 2000, com altas mais substanciais desde 2003.

EVOLUÇÃO DO COMÉRCIO BRASIL-CHINA15

O comércio entre o Brasil e a China era extremamente modesto, até 2000, frente às
dimensões das economias envolvidas. Mais ou menos por volta desse ano, esse comércio
passou a crescer a taxas bastante elevadas (ver Tabela 5.8). Entretanto, o padrão dos fluxos
de exportação e importação refletiu diferenças na evolução da competitividade setorial no
Brasil e nos países asiáticos. Em linhas gerais, enquanto o Brasil passou a exportar produtos
básicos, a China e os demais países asiáticos exportam cada vez mais produtos intensivos
em tecnologia. Curiosamente, no entanto, os termos de troca melhoraram a nosso favor.

TABELA 5.8 Brasil - China: comércio exterior (em milhões US$ FOB)
Fonte Secex.

As exportações chinesas para o Brasil cresceram inicialmente a partir de 1994, mas, em


2002, o ritmo de crescimento acelerou. Desde então, as compras externas provenientes da
China passaram a crescer a taxas cada vez maiores, atingindo no terceiro trimestre de 2007 a
cifra de US$3,5 bilhões, correspondente a uma alta de 630% em relação ao terceiro
trimestre de 2002.

O crescimento das exportações chinesas para o Brasil, a partir de 2002, deveu-se quase
exclusivamente ao aumento das quantidades exportadas, uma vez que os preços quase não se
alteraram, como se observa no Gráfico 5.5. Entre os três primeiros trimestres de 2002 e o
mesmo período de 2007, as quantidades exportadas pela China aumentaram 517%, ao passo
que os preços se elevaram apenas 26%.

GRÁFICO 5.5 Exportações da China para o Brasil - preço e quantum

Fonte: Funcex.

Esse crescimento nas quantidades foi devido a diversos produtos, mas quatro categorias,
em especial, responderam pela maior parte desse desempenho: refino de petróleo e produtos
petroquímicos, com variação de 546%; máquinas e tratores, com 1183%; equipamentos
eletrônicos, com 856%, e outros metalúrgicos, com 744%.
As exportações brasileiras para a China também vêm crescendo ao longo dos anos,
principalmente a partir de 2000. Os dados do terceiro trimestre de 200716 comparados com
o mesmo período de 2000 mostram um aumento de 807% nas exportações. O quantum
exportado foi o grande responsável por esse crescimento, com alta de 442% no período,
enquanto os preços cresceram 67% (Gráfico 5.6).

Contudo, desde o início de 2000, quando os fluxos comerciais bilaterais começam a se


intensificar, os termos de troca (preços de exportação divididos por preços de importação)
elevaram-se mais de 50% a favor do Brasil (Gráfico 5.7). Esse resultado, aparentemente,
constitui um paradoxo, na medida em que a composição das importações brasileiras se
alterou no sentido de bens cada vez mais sofisticados, ao passo que a composição das
exportações permaneceu basicamente constante e espera-se que os preços dos produtos mais
intensivos em tecnologia sejam mais altos do que os de baixa tecnologia. Nesse caso,
deveria ter havido uma deterioração dos termos de troca, com base no paradigma cepalino.

GRÁFICO 5.6 Exportações do Brasil para a China - preço e quantum

Fonte: Funcex.

GRÁFICO 5.7 Brasil-China: termos de troca


Fonte: Funcex; elaboração própria.

A surpreendente melhora dos termos de troca reflete, em parte, o vigoroso impacto


antiinflacionário que a China teve sobre o resto do mundo. Isso é o resultado, sobretudo, da
queda dos preços dos produtos de alta e média tecnologia em conseqüência do aumento da
escala e dos baixos custos de produção chineses. O mesmo fenômeno ocorre com relação ao
comércio com os demais países asiáticos. Mas é preciso considerar que parcela importante
da melhora da relação de troca reflete a grande elevação recente dos preços das
commodities.

Apesar de também seguirem uma trajetória de crescimento, as exportações do Brasil para


a China apresentaram um comportamento bastante distinto das exportações chinesas para o
Brasil. Em primeiro lugar, enquanto, nesse último caso, o crescimento mostra-se
relativamente contínuo ao longo do período, no primeiro intercalam-se inúmeros períodos de
alta e de queda nas taxas de crescimento. Em segundo lugar, no caso das exportações
chinesas, os setores responsáveis pelo seu crescimento são aqueles mais intensivos em
tecnologia, como visto anteriormente. Já no caso das exportações brasileiras, os setores que
mais contribuíram para o seu crescimento são aqueles considerados de baixa intensidade
tecnológica. Dentre esses setores destacam-se: indústria extrativa mineral, com crescimento
de 580%; calçados, couros e peles, com 1.561%; celulose, papel e gráfica com 756% e
óleos vegetais, com 507%.

Em resumo, o comércio do Brasil com a China vem se caracterizando por um


extraordinário crescimento nos últimos anos, mantendo-se um relativo equilíbrio entre
exportações e importações. Ao mesmo tempo, o Brasil vem se especializando
crescentemente na exportação de produtos básicos e na importação de produtos cada vez
mais intensivos em tecnologia. Não obstante, a evolução dos termos de troca tem se
mostrado favorável ao Brasil, contribuindo decisivamente para a redução dos custos
domésticos de produção.

INTERNACIONALIZAÇÃO DAS CADEIAS DE PRODUÇÃO

Um dos aspectos centrais do desenvolvimento dos países asiáticos nas décadas recentes
foi a constituição de cadeias regionais de produção. Esse processo, que já foi denominado
de "ciclo do produto" e "vôo dos gansos selvagens", tem início pela inovação de produtos e
processos e seu desenvolvimento no Japão e, mais recentemente, na Coréia do Sul. Num
segundo momento, ocorre a divisão das etapas de produção de acordo com as vantagens
comparativas dos vários países da região. À medida que a tecnologia "envelhece", a
produção dos bens passa gradativamente para os países com menor dotação relativa de
conhecimento sofisticado. A importância da proximida de geográfica e cultural entre os
países do leste/sudeste asiático foi crucial, assim, para o desenvolvimento de cadeias
regionais de produção, na medida em que permitiu um menor custo de transportes e maior
facilidade para o surgimento e aproveitamento de spillovers tecnológicos.

No caso chinês, como analisado anteriormente, o fator geográfico foi crucial numa
dimensão específica: a atração de investimentos diretos devido à proximidade com Hong
Kong, Taiwan, Japão e Coréia do Sul com o objetivo de transferir as etapas da cadeia
produtiva mais intensivas em mão-de-obra associadas a atividades cada vez mais
sofisticadas tecnologicamente.

Como visto, inicialmente as EMNs dirigiram-se quase que exclusivamente às ZEEs - onde
recebem diversos incentivos fiscais, terrenos e edificações; localizam-se ao lado de
fornecedores e de outras indústrias semelhantes, além de poderem contar com centros de
pesquisa, incubadoras de empresas, laboratórios de ponta, infra-estrutura de energia e
transporte. Essa localização privilegiada facilitou o surgimento de transbordamentos
tecnológicos: é o sonho de um Sistema Local de Inovação tornado realidade.

Essa forma de agrupamento regional das indústrias, especialmente daquelas mais


intensivas em conhecimento, teve papel relevante no desenvolvimento tecnológico chinês e
na alteração da pauta de exportações ao longo dos últimos 20 anos, ainda que o esforço
doméstico de geração de tecnologia permaneça relativamente baixo.

A capacidade de a China atrair investimentos estrangeiros não se esgota, no entanto, nos


incentivos e vantagens desfrutados pelas EMNs nas ZEEs. No curto prazo, o baixo custo da
mão-de-obra e uma taxa de câmbio desvalorizada propiciam elevada rentabilidade ao
capital externo, especialmente àquele voltado às exportações. A produção dirigida ao
mercado externo goza de isenção de impostos de importação para matérias-primas, peças e
componentes. Assim, as EMNs - especialmente as do setor de eletrônicos e comunicações,
que representam grande parte das exportações chinesas - podem instalar, na China, as etapas
finais da produção, aproveitando as peças e os componentes produzidos pelas filiais
localizadas nos países vizinhos. No longo prazo, o tamanho absoluto do mercado chinês e,
especialmente, seu potencial de crescimento constituem um atrativo importante ao
investimento.

Atualmente, os investimentos estrangeiros, de acordo com o setor, são enquadrados em


incentivados, restritos e proibidos. Os que não se encaixam em nenhuma dessas categorias
são considerados permitidos. A maioria dos setores é incentivada (com isenções fiscais) ou
permitida. Tomando por base os fluxos acumulados até 2004, os IDE estão concentrados em
leasing e serviços a empresas (37%), comércio atacadista e varejista (18%), mineração
(13%), indústria de transformação (10%) e transporte, armazenagem e correios (10%). Em
termos de regiões, as províncias das quatro primeiras ZEEs (nas províncias de Fujian e
Guangdong) representam 27%, as regiões costeiras restantes, 58%, as regiões de baixa
densidade populacional, apenas 2%, e as demais, 12%, indicando como os investimentos
ainda estão concentrados na região costeira, já que Fujian e Guangdong também se situam no
litoral.

O aumento dos investimentos estrangeiros resultou num forte aumento da participação das
empresas multinacionais na produção chinesa. Infelizmente, só existem dados detalhando
essa participação para o setor industrial. Além disso, é extremamente difícil classificar as
empresas chinesas por tipo de propriedade. Primeiro, porque o próprio conceito de
propriedade não é ainda totalmente claro para os chineses, o que dificulta a classificação.
Segundo, porque as estatísticas chinesas sofrem descontinuidades, sendo difícil realizar a
compatibilização entre distintos períodos. Terceiro, as próprias estatísticas nem sempre são
consistentes, havendo discrepâncias internas nada desprezíveis. Ainda assim, a tabela a
seguir procura realizar um esforço de compatibilização e classificação do valor da produção
por tipo de propriedade da empresa para anos selecionados no período 1991-2006. Com
todos os "caveats" anteriores, pode-se notar o grande aumento da participação das empresas
estrangeiras no valor da produção, de meros 6%, já em 1991, cerca de dez anos após o
início do processo de entrada de empresas estrangeiras, para 31%, em 2006. Ao mesmo
tempo, a participação das empresas estatais declinou de quase 60% para 33% (Tabela 5.9).

A adoção de políticas de incentivo à inovação e à transferência e geração de ciência e


tecnologia esteve intimamente ligada aos incentivos a investidores estrangeiros. Durante
vários anos, a permissão ou o incentivo a empresas estrangeiras esteve condicionado a
compromissos no sentido de realização de transferência de tecnologia ou de abertura de
centros de P&D no país. Após o ingresso na OMC, esses compromissos deixaram de ser
legais. Agrupamento das indústrias, com spill-overs, especialmente das mais intensivas em
conhecimento, teve papel relevante no desenvolvimento tecnológico chinês e na alteração da
pauta de exportações.

O papel dos investimentos externos na Índia foi bem mais reduzido do que na China,
devido a uma política até recentemente contrária ao ingresso de empresas multinacionais na
economia indiana. Até 2005, o in gresso de IDEs na Índia era cerca de 10% dos valores
registrados na China e inferior aos do Brasil. Apenas em 2006 os ingressos superaram a
barreira dos US$10 bilhões. Mesmo em termos relativos à Formação Bruta de Capital Fixo,
a importância dos IDEs na Índia é bem inferior à registrada na China e no Brasil, nunca
atingindo mais de 5%, ao passo que nos dois outros países, a partir de 1997, normalmente
ficou acima de 10%, chegando mesmo a mais de 20%.

TABELA 5.9 China: distribuição do valor da produção industrial por tipo de empresa -
em % - anos selecionados

Fonte: NBS Elaboração: IPEA/DIMAC.

* Dados estimados.

A partir de 1991, foram adotadas diversas medidas de liberalização dos investimentos


externos, mantendo-se a proibição em diversos setores. Atualmente, as principais restrições
estão localizadas nos setores agrícola, refino de petróleo, pequenas indústrias, indústria de
defesa nacional, seguros, serviços de transporte aéreo, ferrovias, radiodifusão (inclusive
televisão), loterias e jogos. Contudo, os entraves burocráticos ainda constituem barreiras
consideráveis ao ingresso de investidores estrangeiros, sendo talvez a principal causa para o
baixo volume de IDEs no país.

Em 2006, novas medidas foram tomadas com o objetivo de reduzir as dificuldades


enfrentadas pelos investidores estrangeiros na Índia e, nesse sentido, é promissor o fato de,
nesse ano, ter havido um significativo incremento do ingresso externo.

Contudo, deve-se ter em mente que a baixa qualificação média da mãode-obra na Índia
também constitui um importante fator contrário ao ingresso de investimentos diretos. Assim,
apesar de o país contar com um número considerável de técnicos e engenheiros bem
formados, apenas 17% da população em idade relevante freqüentou a escola secundária e
apenas 12% possui diploma de nível superior.17

O DESENVOLVIMENTO DA CHINA E DA ÍNDIA: PERSPECTIVAS E IMPLICAÇÕES


PARA O BRASIL

As seções anteriores buscaram resumir o padrão de desenvolvimento da China e da Índia,


notadamente nos aspectos relacionados à política macroeconômica, aos determinantes
imediatos do crescimento, ao comércio exterior e aos investimentos externos, além de
identificar as relações comercias entre Brasil e China. Nesta seção final, avaliam-se as
perspectivas para os dois países no novo contexto internacional de forte desaceleração nos
Estados Unidos, suas implicações para economia brasileira e como a experiência deles
poderia ser aproveitada pelo Brasil.

Do ponto de vista macroeconômico, tanto China quanto Índia têm condições de manter
taxas de crescimento relativamente altas, mesmo diante de uma reversão no cenário
internacional. As elevadas taxas de poupança e investimento, a preocupação com a
estabilidade macroeconômica, setores públicos ajustados (caso da China) ou em processo
de ajuste fiscal (Índia) e o fato de serem economias abertas ao comércio internacional são
fatores que contribuirão para manter o dinamismo econômico, permitindo acelerar a inclusão
dos vastos setores da população dos dois países ainda não beneficiados pelo crescimento
acelerado das últimas décadas.

No atual cenário externo, em que os Estados Unidos - principal destino das exportações
chinesas, com 22% do total - enfrentam a perspectiva de forte desaceleração de seu
crescimento, a continuidade do crescimento chinês depende fundamentalmente de uma
reorientação de sua estratégia econômica, ainda que isso não seja capaz, por si só, de
impedir alguma redução do crescimento, dependendo da magnitude da retração da demanda
nos Estados Unidos. Essa alteração de rota foi sugerida na Introdução deste capítulo e
envolveria basicamente uma combinação de redução da poupança privada, especialmente
das famílias, aumento da oferta de serviços públicos à população, com ênfase em saúde e
educação nas áreas rurais e ampliação de um sistema público de previdência, além da
valorização do renminbi. A situação fiscal relativamente confortável permite acomodar, por
meio de um aumento do déficit público - que, por sua vez, financiaria a ampliação da oferta
de serviços públicos - uma eventual redução da contribuição das exportações líquidas para
o crescimento, decorrente da apreciação cambial e, agora, da retração da demanda nos
Estados Unidos.

Há várias razões para que uma mudança nesse sentido seja implementada, incluindo
aquelas de natureza redistributiva associadas ao aumento da desigualdade entre as áreas
rurais e urbanas e entre as províncias costeiras e o interior do país. Mas há também razões
econômicas: os níveis extremamente elevados do investimento podem estar refletindo uma
redução, na margem, de sua produtividade - conforme se pode deduzir da queda da
contribuição da produtividade total dos fatores, a qual terminaria por colocar em risco a
própria continuidade do crescimento. A reorientação do investimento para atividades mais
ligadas aos serviços, em que a produtividade marginal é mais elevada, poderia
contrabalançar aquela tendência, ao mesmo tempo que contribuiria para aumentar a geração
de empregos que, como visto, foi relativamente modesta, mesmo diante de taxas de
crescimento extremamente altas.18

Numa perspectiva ligeiramente distinta, a flexibilização do câmbio na China contribuiria


para aumentar a resistência do país a choques externos e para consolidar as reformas
necessárias no sistema financeiro, ao aumentar os graus de liberdade da política
monetária.19 Esse argumento coloca a defesa da paridade cambial - transformada, a partir
de 2005, em trajetória de apreciação bastante gradual, com base numa cesta de moedas - no
centro do principal problema enfrentado pela China do ponto de vista macroeconômico: a
pressão expansionista derivada da forte acumulação de reservas, estimulada, por sua vez,
tanto pelos megassuperávits na balança comercial quanto pelos fluxos de capital, tanto de
investimento direto quanto financeiros.20

As restrições do câmbio administrado sobre a política monetária impedem a utilização da


taxa de juros como instrumento de controle da demanda agregada, em especial dos
investimentos. Mais importante, os níveis de juros extremamente baixos teriam produzido um
sistema financeiro frágil, no sentido de incapaz de avaliar adequadamente os riscos
envolvidos nos empréstimos realizados, além de, como destacado anteriormente, levar à
realização de investimentos de baixa produtividade e à geração de excesso de capacidade
em alguns setores. Nesse contexto, ao risco de um agravamento do problema da
inadimplência, expresso num volume significativo de empréstimos problemáticos nos bancos
oficiais, veio somar-se o da formação de bolhas nos mercados de ativos, em particular nos
mercados imobiliário e de ações.

Se, na China, a continuidade do crescimento passa principalmente por uma redefinição do


arcabouço da política econômica, na Índia a questão envolve a necessidade de avançar mais
nas reformas estruturais. Paradoxalmente, o escopo para manutenção do crescimento elevado
na Índia é até maior do que na China, dadas as enormes ineficiências associadas aos
elementos destacados na análise do caso indiano: excesso de regulação estatal; presença
ainda maciça de pequenas empresas na indústria de transformação; mercado de trabalho
muito segmentado e com predomínio muito grande das relações informais; infra-estrutura
deficiente e com pouco espaço para atuação do setor privado, entre outros. Assim, há um
potencial para, mesmo que gradualmente, prosseguir com as reformas iniciadas na década de
1980 e assim manter o potencial de crescimento, hoje estimado em 8,5% a.a.Z1 No atual
contexto de desaceleração econômica nos países industrializados e algum efeito sobre os
fluxos financeiros internacionais, a posição da Índia é relativamente confortável diante do
grau relativamente baixo de dependência em relação às exportações e do baixo déficit em
conta-corrente. Por outro lado, o país passou a defrontar-se com pressões inflacionárias que
têm exigido uma política monetária mais cautelosa.

Assim, mesmo com alguma desaceleração do crescimento na China e manutenção do ritmo


na Índia, é provável que esses países ainda continuem liderando o processo global de
crescimento econômico por vários anos. O mercado de bens de consumo de massa em ambos
os países ainda é bastante incipiente e possui potencial de crescimento acelerado por muitos
anos. A Agência Internacional de Energia, por exemplo, prevê que, entre 2005 e 2030, a
frota chinesa de autoveículos aumentará sete vezes, alcançando 270 milhões de unidades.

Dentre as implicações desse quadro para economia brasileira, um fator importante a ser
levado em consideração é como irão evoluir as demandas de China e Índia por commodities
e energia. Em 2006, a demanda da China por petróleo cresceu 6,9%, devendo ter crescido
5,6% em 2007 - mesma taxa projetada para 2008, segundo a Agência Internacional de
Energia. Esses valores correspondem a 1/3 do crescimento total da demanda estimado em
2007. De acordo com as mais recentes projeções do Departamento de Energia dos Estados
Unidos, a demanda chinesa de petróleo deverá crescer cerca de 5,4% ao ano entre 2004 e
2015, no cenário de referência. Isso significa que a sua demanda continuará influenciando de
forma substancial o aumento da procura e a evolução dos preços do petróleo. Ao mesmo
tempo, sua demanda global de energia deverá crescer a 5,1% ao ano no mesmo período.

O crescimento da demanda chinesa, igualmente, influenciou significativamente os preços


das commodities no período recente. Entre 1995 e 2005, as importações de alimentos pela
China aumentaram a 4,4% ao ano, enquanto suas importações de matérias-primas não-
comestíveis (agrícolas e minerais, exclusive petróleo e combustíveis) elevaram-se a
impressionantes 21% ao ano, atingindo US$702 bilhões em 2005. Entre 1995 e 2006, as
importações da Índia de commodities metálicas e aço aumentaram de US$3,3 bilhões para
US$17,4 bilhões, um crescimento de 427%. Ao mesmo tempo, os preços dos metais, de
acordo com projeções do FMI, deverão crescer 125% entre 1995 e 2008.

Para o Brasil, tanto a perspectiva de uma demanda firme de produtos primários e insumos
básicos para a indústria quanto a de um crescimento mais acelerado da demanda interna
chinesa constituem fatores positivos para a continuidade do atual processo de expansão
econômica. No primeiro caso, as vantagens comparativas na produção de alimentos,
matérias-primas de origem agrícola e na mineração e metalurgia representam a possibilidade
de continuar desfrutando de preços internacionais relativamente elevados e abrem espaço
para ampliação dos investimentos, com rebatimento importante sobre o setor de bens de
capital doméstico.

Uma questão determinante das perspectivas do crescimento de China e Índia,


principalmente no primeiro," refere-se às ameaças ao meio ambiente. A poluição
atmosférica e a poluição dos rios são as duas maiores fontes de preocupação. Segundo
dados do Banco Mundial, o custo da poluição oriunda dessas duas fontes atingiu 5,8% do
PIB em 2003. A China é, atualmente, o maior emissor de SO2, sendo que suas emissões já
atingem o Oeste dos Estados Unidos. Em 2007, ultrapassou os Estados Unidos como maior
emissor de CO2, e 82% dessa fonte de poluição se origina da queima de carvão, metade da
qual para geração de energia. Daqui até 2030, a China será responsável por 40% do aumento
da emissão de CO2.

Em grande parte, o enorme impacto poluidor da China foi causado pelo sistema de preços
que, ao subsidiar o custo da energia, incentivou o aumento da capacidade produtiva de
setores altamente intensivos nesse insumo, como a siderurgia e as indústrias de alumínio e
cimento, aliado ao fato de ser a queima de carvão a principal fonte de energia. As alterações
nos preços da energia elétrica e o aumento da geração de eletricidade por outras fontes,
como a hidráulica, deverão ter um impacto favorável a médio prazo. Da mesma forma, tende
a aumentar a utilização de biocombustíveis, área em que o Brasil vem desenvolvendo
tecnologia que lhe permite aproveitar suas vantagens comparativas.

Diante do crescimento econômico excepcional de China e indianas duas últimas décadas,


uma questão final refere-se às lições que essas experiências poderiam trazer para o Brasil,
dado seu desempenho relativamente baixo no mesmo período. Obviamente, é quase sempre
impossível replicar estratégias de desenvolvimento adotadas por outras economias e esperar
que os resultados sejam os mesmos. As circunstâncias históricas mudam, os fatores
geográficos nunca são os mesmos, as condições políticas diferem e é quase sempre muito
difícil replicar numa economia exatamente as mesmas políticas de desenvolvimento
adotadas em outra e esperar resultados semelhantes.

Do ponto de vista das condições macroeconômicas, os elementos distintivos da trajetória


chinesa foram, como enfatizado, o elevado nível de poupança doméstica, a ênfase nas
exportações e a manutenção do câmbio desvalorizado. Esse arcabouço foi viabilizado por
uma política fiscal austera, pela preponderância dos investimentos sobre os gastos correntes
na composição do gasto público, pela manutenção da inflação sob controle e pela presença
de restrições sobre a conta de capital. No entanto, é difícil imaginar que o crescimento
poderia ter alcançado as taxas observadas sem um processo simultâneo de reformas
estruturais, em especial a grande abertura comercial, que ampliou significativamente o
espaço para o setor privado e funcionou como poderoso fator de atração para o capital
externo. Tendo ocorrido nos estágios iniciais do processo de desenvolvimento, esses fatores
tiveram impacto amplificado, contribuindo para as taxas de crescimento elevadas que se
mantêm por três décadas e meia nos dois países.

No Brasil, a taxa de poupança é significativamente menor e a economia ainda é muito


mais fechada que na China. A carga tributária é muito mais alta, os investimentos públicos
declinaram fortemente, com efeitos negativos sobre a oferta de infra-estrutura, e a
contribuição do setor público para a poupança agregada tem sido negativa. O fluxo de
comércio na China é da ordem de 70% do PIB, e no Brasil de 30% do PIB. Uma economia
muito mais fechada torna a inflação sensível a situações de aceleração do crescimento ao
mesmo tempo que reduz o crescimento potencial. Uma situação fiscal que ainda se
caracteriza por níveis de endividamento, de gastos correntes e de tributação elevados, por
outro lado, torna delicada a tentativa de administrar o câmbio em níveis subvalorizados - já
que essa política implica custos elevados num contexto em que as taxas de juros domésticas
são muito superiores às externas.

Na verdade, Brasil e China deveriam mover-se em direções opostas no que se refere à


política econômica. Lá, a sustentação do crescimento parece apontar para a necessidade de
uma redução da poupança doméstica, de desrepressão financeira, permitindo a utilização
mais intensa dos juros como instrumento de política econômica, e de ampliação dos gastos
públicos em saúde, educação e previdência. Aqui, ao contrário, é preciso reduzir o peso do
gasto público corrente e aumentar sua eficiência, ampliar a abertura da economia e estimular
os investimentos em infra-estrutura, tanto pelo setor público quanto pelo privado. Na questão
cambial- que normalmente ocupa o centro dos debates sobre políticas macroeconômicas
para o crescimento - o caminho para os dois países parece convergir para a flutuação suja,
com o Brasil já tendo adotado o regime e a China caminhando para ele.

No entanto, é possível identificar algumas políticas específicas que poderiam ser


consideradas, com adaptações, para o Brasil. Em primeiro lugar, está a política de inovação.
A China teve um grande sucesso ao concentrar geograficamente, nas ZEEs, durante um bom
tempo, os incentivos à geração e transferência de tecnologia, permitindo a criação de
grandes externalidades positivas, que contribuíram decisivamente para o desenvolvimento
das indústrias intensivas em conhecimento. De um lado, concentrando os investimentos
estrangeiros, concedendo inúmeros incentivos à produção e transferência de conhecimento e,
de outro, focando investimentos públicos na criação de universidades tecnológicas e
laboratórios de pesquisa.
Evidentemente, a China não possuía as mesmas restrições orçamentárias que o Brasil
apresenta, o que impede que os incentivos concedidos sejam semelhantes. Além disso, o
Brasil apresenta, hoje, uma diversificação industrial, tanto geográfica quanto setorial, muito
maior do que a estrutura chinesa nos primeiros anos de seu processo de desenvolvimento.
De toda forma, valeria a pena concentrar esforços na geração e transferência de tecnologia,
articulando-os com os clusters de desenvolvimento tecnológico e com os centros de ensino e
pesquisa, tanto públicos como privados.

Em segundo lugar, está a política de qualificação de mão-de-obra. Os gastos relativos da


China em educação não são muito diferentes dos do Brasil, assim como os indicadores mais
gerais. Entretanto, a concentração dos gastos em carreiras mais científicas e a maior ênfase
em qualidade parecem ser evidências de que o direcionamento dos recursos constituiu
importante elemento no sentido de se obter uma qualificação dos recursos humanos mais
compatível com as necessidades do desenvolvimento industrial.

Para concluir, vale refletir sobre a estratégia mais adequada a ser seguida pelo Brasil no
seu relacionamento bilateral com China e Índia. Evidentemente, a continuidade do
crescimento econômico esperado nos dois países contribuirá decisivamente para a
manutenção de altas taxas de crescimento das exportações brasileiras de commodities e
outros produtos primários.

Entretanto, caso o Brasil pretenda obter taxas de crescimento mais elevadas a médio
prazo, é inevitável fazer como aqueles países e aumentar a produção e a exportação de bens
intensivos em conhecimento, que são os que apresentam as taxas de crescimento mais
elevadas no comércio internacional. Para o período 1980-98, os cinco produtos mais
dinâmicos do comércio mundial foram transistores e semicondutores, computadores, partes
de computadores e máquinas de escritório, instrumentos óticos e artigos de perfumaria e
cosméticos.23

De que forma o Brasil pode tirar proveito do relacionamento com a China nesse aspecto?
A distância entre os dois países certamente é um obstáculo a uma maior integração por meio
do comércio. Além disso, as cadeias de produção instaladas na China e nos demais países
asiáticos já são extremamente competitivas. Portanto, o caminho talvez seja buscar a
integração entre empresas brasileiras e empresas chinesas, primeiro através do investimento
brasileiro na China de forma a aproveitar não apenas as vantagens de operar no mercado
chinês, como também exportar para terceiros mercados por meio de plataformas de
produção que aproveitem os benefícios fiscais e as externalidades tecnológicas existentes na
China. Segundo, por meio de investimentos chineses no Brasil, com vistas ao beneficiamento
de matérias-primas brasileiras para exportação, no sentido de exportar para mercados do
continente americano ou quando forem significativas as vantagens competitivas de se
produzir no Brasil, desenvolvendo sinergias e realizando acordos de transferência de
tecnologia, quando possível.

De toda forma, é fundamental que se ampliem as relações bilaterais, com base em missões
comerciais privadas e oficiais, por exemplo, de forma a aumentar o conhecimento mútuo das
necessidades e potencialidades de cada país, reduzindo as barreiras culturais, que não
podem ser desprezadas. É igualmente importante que o empresariado nacional amplie seu
conhecimento a respeito da legislação chinesa, das práticas comerciais, das relações
trabalhistas, do tratamento dispensado ao investidor externo e das práticas relativas ao
respeito à propriedade intelectual.

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Prasad, Eswar S. (2007). Is the Chinese Growth Miracle Built to Last?, Cornell University .
Carlos Eduardo Soares Gonçalves

OR QUE ALGUNS PAtSES SÃO desenvolvidos, com elevada renda per capita, e
outros não? Por que o Brasil apresentou taxas muito modestas de crescimento na média dos
últimos 20 anos? É difícil vislumbrar perguntas mais importantes dada a enorme disparidade
de renda entre os países do mundo, e dado que, no caso brasileiro, se seguirmos no ritmo das
últimas décadas, nossa renda percapita demorará mais de 50 anos para duplicar.' Neste
capítulo tratamos de uma parte da resposta para as questões colocadas. Especificamente,
nosso foco será entender a importância do que os economistas chamam de produtividade
total dos fatores (PTF), investigar seus determinantes e propor reformas institucionais que a
aumentem.

1 E mesmo que os dados de crescimento dos anos mais recentes sejam melhores que a média
das últimas décadas, não se deve esquecer que (i) temos crescido abaixo da média das
outras economias emergentes e (ii) há muito tempo a conjuntura internacional não se
mostrava tão favorável.

Mas, afinal de contas, o que é produtividade total de fatores? Como será explicado com
mais propriedade na seção seguinte, PTF é a parte do produto total da Economia que não é
explicada nem pelo montante de máquinas e equipamentos (capital físico), nem pela
qualidade da força de trabalho de um dado país (seu capital humano). Para usar um jargão
um tanto quanto batido, ela é "o tamanho da nossa ignorância", abarcando fatores que afetam
o PIB, mas que não sabemos mensurar apropriadamente. Colocado de outra forma, toda
diferença nos níveis de PIB entre países não explicada pelos insumos de produção
tradicionais é amontoada na rubrica "produtividade total dos fatores".

A opção de priorizar aqui a questão da produtividade- e seu principal determinante, a


qualidade institucional de um país - não é arbitrária. Ela deriva do fato de uma vasta
literatura acadêmica recente enfatizar sua relevância na explicação da variabilidade dos
níveis de desenvolvimento econômico.

Em termos de diagnóstico base, e não esquecendo que a questão do desenvolvimento é


obviamente multifacetada, juntamente com a deficiência no que os economistas chamam de
capital humano e no capital de infra-estrutura (principalmente energia e transportes), o
desempenho da produtividade da economia brasileira das últimas décadas ajuda a explicar o
atraso do país em termos de desenvolvimento econômico.2 Para crescermos mais
celeremente sem despertar a inflação, é preciso "destravar" a produtividade da economia
brasileira.

É comumente aventado que o problema do baixo crescimento brasileiro deriva da falta de


investimentos, e que para que o país cresça mais é preciso aumentar a taxa de investimento
doméstica para níveis mais altos. Sem discordar da importância do investimento, sentenciar
que o investimento causa mais crescimento e nele identificar a raiz de nossas mazelas não é
muito preciso. Isso porque o investimento já é o próprio crescimento, e não uma causa
primária deste. O ponto todo é que o investimento é determinado por outras variáveis, é
endógeno no jargão do economista. E não é apenas a poupança doméstica - a disposição de
sacrificar consumo hoje - que explica as taxas de investimento. Em uma economia aberta,
isso é, inclusive, muito pouco relevante, dada a possibilidade de financiamento com
poupança externa.

O crucial é que a disposição a investir depende da taxa de retorno dos projetos, e esta,
por sua vez, é função direta da produtividade da economia. Ou seja, mais produtividade gera
mais investimento, ou, dito de outro modo, a direção de causalidade corre da produtividade
para o investimento, e não o contrário. Por isso, mais frutífero do que defender maiores taxas
de investimento3 é defender melhoras institucionais que aumentem a produtividade
econômica e, conseqüentemente, o investimento e o PIB. Para quem acha essa inversão de
causalidade estranha, chamamos a atenção para o fato de que a correlação estatística entre
crescimento e investimento futuro é nos dados mais forte que a correlação entre crescimento
e investimento passado. Ou seja, um choque positivo de produtividade hoje (que eleva o PIB
hoje) causa mais investimento amanhã, e não o reverso.'

E o Brasil pode e precisa se tornar uma economia mais produtiva. Como mostram alguns
estudos,' já vivenciamos períodos de robusto crescimento da produtividade total dos fatores,
o mais significativo ocorrendo no período entre 1967 e 1976. Não parece mera coincidência
que esse intervalo de tempo se siga à implementação do PAEG, um plano econômico posto
em prática no início do período militar e cujo cerne foi reformular e criar várias instituições
econômicas, como o Banco Central e o imposto sobre o valor agregado.
A título de ilustração, a Tabela 6.1, retirada de Ferreira et al. (2006), mostra a evolução
do PIB e da PTF para Brasil, Estados Unidos e Coréia em três períodos, a começar do fim
dos anos 1960. Primeiramente, é interessante notar que os períodos de crescimento mais
vigoroso das economias em questão foram também períodos de melhor desempenho da PTF.
Aliás, esta parece ser uma evidência robusta: "milagres" de crescimento são em geral
"milagres" de produtividade. Segundo, vê-se que o desastre de 14 anos consecutivos de
queda da PTF e crescimento negativo do PIB por habitante no caso brasileiro ocorre
justamente na época de inflação elevada e economia fechada ao mundo. O péssimo
desempenho nessa década e meia perdida explica boa parte do atraso do Brasil em relação à
fronteira tecnológica mundial.

Do lado positivo, vê-se o impacto benéfico da abertura econômica e da estabilização dos


anos 1990 sobre nossa PTF, que em meados daquela década recomeça a crescer um pouco
mais rapidamente que a fronteira tecnológica mundial.6 Já os dados para os Estados Unidos
revelam um fato conhecido dos economistas: o fraco desempenho da produtividade até o
início dos anos 1990. É justamente quando ela volta a crescer em meados dos anos 1990 que
a economia norte-americana retoma fôlego e volta a se expandir de maneira robusta.7 Já o
interessante dos dados coreanos é que mesmo em um pe ríodo em que a produtividade
mundial ia de mal a pior, sua taxa de expansão no mais famoso dos Tigres Asiáticos
manteve-se em terreno positivo. De fato, enquanto na década e meia perdida, nossa
produtividade caía em média quase 4% ao ano, a da Coréia crescia próximo de 1%. O que
eles fizeram de diferente de nós em termos de políticas públicas para alcançar esse
resultado é conhecido: investiram muito mais em educação e em infra-estrutura, além de
terem adotado uma política explícita de agressiva integração comercial.'

TABELA 6.1 Taxas de crescimento do PIB e da PTF

Fonte: Ferreira etal. (2006).

A observação desses dados nos leva ao diagnóstico de que precisamos de uma nova
rodada de reformas estruturais, como as do final dos anos 1960 e início dos anos 1990.
Reformas que melhorem a qualidade das "regras do jogo", dotando a economia de
instituições mais eficientes.
Em particular, em um momento em que se discute a idéia de impulsionar o crescimento via
políticas de demanda, é ainda mais importante chamar atenção para o fato de que, em nosso
entender, e em concordância com uma importante linha de pesquisa em Economia, o
problema concreto do crescimento está no lado da oferta. Sem uma melhora da
produtividade econômica, que é o motor de expansão da oferta, não há crescimento que
possa ser adjetivado de sustentável. Fugir das agendas fiscal, educacional e institucional
(esta última foco deste capítulo) que afetam diretamente o lado da oferta agregada da
economia, para priorizar medidas que majoritariamente afetam o lado da demanda, é uma
alternativa que não leva à remoção dos verdadeiros óbices ao crescimento.

Não negamos que a economia possa continuar a crescer a taxas razoáveis, mesmo em um
cenário em que não se aprovam as reformas, dado que acelerações da taxa de crescimento
não necessariamente têm origem em reformas institucionais. Como mostram Pritchet et al.
(2005), as economias podem mesmo vivenciar surtos de expansão quase que "inexplicáveis"
por períodos não tão curtos de tempo. Mas, no mesmo artigo, os autores também mostram
que arrancadas de crescimento fundadas em reformas estruturais tendem a ser mais
duradouras.

Antes de seguir, é importante reconhecer que parte da agenda macroeconômica foi bem
encaminhada na última década e meia (o que explica a melhora da produtividade nos anos
mais recentes). Como dizem os analistas, os "fundamentos macro" da economia brasileira
são hoje realmente bem melhores do que há poucos anos, e isso, juntamente com uma
conjuntura internacional favorável, vem garantindo taxas de crescimento razoáveis nos
últimos anos. Contudo, maior integração econômica, metas de superávit primário, metas de
inflação e câmbio flutuante não são mais que os primeiros passos na direção do
desenvolvimento econômico de longo prazo. Neste capítulo, trataremos de outros que restam
por serem dados.

Diferentes capítulos deste livro enfatizam especificamente o impacto da abertura


econômica sobre a produtividade e o investimento da economia. Mas, além da abertura, o
que mais pode ser feito para fomentar a produtividade?

Na segunda seção, veremos que a chave para entendermos essa divergência nos níveis de
desenvolvimento econômico responde pelo nome de produtividade total dos fatores. Já na
terceira seção, argumentaremos que esse elevado diferencial de produtividade entre os
países é uma função direta da qualidade de suas instituições. Por fim, na quarta seção
apresentamos propostas de reformas que visam melhorar a qualidade institucional do país ao
impor amarras mais firmes sobre o poder discricionário do Estado.
O QUE EXPLICA AS DISPARIDADES DE RENDA NO MUNDO? O PAPEL DA
PRODUTIVIDADE
Não deve surpreender o leitor a afirmação de que a desigualdade econômica entre os
países do mundo é hoje extremamente elevada. O Gráfico 6.1 a seguir ilustra esse fato
apresentando a renda per capita dos dez países mais pobres e dos dez mais ricos do mundo
(excluindo os grandes produtores de petróleo), além do Brasil. É espantosa a constatação de
que a renda média do grupo dos 10 mais ricos é cerca de 50 vezes maior que a renda dos 10
mais pobres, que quase não aparecem em um mesmo gráfico de barras. E, apesar de essa
desproporção ser atenuada à medida que se incluem mais países em am bos os grupos, o
quadro geral permanece o mesmo, qual seja, de grande dispersão de renda entre os países.
Por exemplo, a renda média dos 20% mais ricos é cerca de 27 vezes maior que a dos 20%
mais pobres.9 Mas o que explica esse fenômeno? Como os países mais ricos do mundo
chegaram aonde chegaram?

GRÁFICO 6.1 PIB per capita PPP - países selecionados (2004)

Fonte: Penn Tables 6.1

Vale dizer que a extrema desigualdade de renda entre os países é um fenômeno dos
últimos dois séculos da longa história mundial. Como nos mostra o trabalho do historiador
Angus Maddison (2001), enquanto em 1820 a renda percapita do grupo de países composto
por Europa Ocidental, Japão e colônias européias de imigração era apenas duas vezes o do
grupo formado por América Latina, Ásia, África e Leste da Europa; em 1998 essa razão
tinha crescido para 7.10 O que tal dado deixa claro é que a grande divergência entre os
países se inicia na nova era industrial. À medida que alguns países vão se industrializando e
outros não, as diferenças de renda entre eles vão se acentuando. Note que esse fenômeno de
divergência precede o da "globalização", e para os céticos em relação à integração
econômica entre os países, vale ainda lembrar que não há evidências de que países com
maior fluxo de comércio e investimentos estrangeiros sejam mais desiguais ou mais pobres.
Aliás, um dos países que mais cresce no mundo - a China - adotou uma estratégia clara de
integração econômica com o mundo, o mesmo valendo para os famosos tigres asiáticos."

Para entendermos por que os PIBs per capita dos países são tão díspares, é preciso antes
realizar um exercício de decomposição do produto total por fatores de produção. Para tal, os
economistas trabalham com uma estrutura teórica simples em que se estipula que a produção
total de um país depende do seu estoque de capital, da qualidade de sua força de trabalho e
da produtividade, ou eficiência. Em princípio, diferenças no produto podem vir de
diferenças em quaisquer desses termos, e a idéia dos exercícios apelidados de
"contabilidade do crescimento" é determinar o peso de cada fator separadamente.

É possível também que diferenças de PIB per capita venham de diferenças de horas
trabalhadas em cada país. O problema aqui é que não são muitos os países que possuem
estatísticas confiáveis de horas trabalhadas e, conseqüentemente, essa variável nem sempre
aparece nos estudos empíricos. Mas, em alguns casos, é extremamente importante. Por
exemplo, para entender por que a renda per capita na Europa é cerca de 70% da dos Estados
Unidos, não adianta procurar explicação em diferenças de capital humano, físico ou
produtividade. Seja por gostarem mais de despender seu tempo fora do trabalho, seja porque
a taxação incidente sobre os que ganham mais é muito pesada no Velho Continente, os
europeus dedicam menos horas de seu dia ao trabalho que seus pares norte-americanos,' o
que explica por que estes são mais ricos que aqueles (mas não necessariamente mais
felizes?). Os alemães, por exemplo, trabalham em média 1.400 horas por ano. O número
equivalente para os americanos é de 1.800 horas.

Uma importante nota de ressalva: o termo "produtividade", que nos acompanhará durante
todo o capítulo, não é sinônimo de "tecnologia", entendida no seu sentido estrito, como
postulam alguns. Sem dúvida, diferenças tecnológicas se refletem em diferenças de
produtividade: um computador de última geração torna o trabalhador mais produtivo que um
de dez anos atrás. Mas outros fatores, além da tecnologia, também têm papel importante.
Aliás, como a produtividade é medida como um resíduo - a parte do PIB que não é explicada
diretamente pelo estoque de capital físico e humano -, a PTF comporta todo um conjunto de
variáveis não diretamente mensuráveis. Como dissemos antes, é o tamanho da nossa
ignorância.

Por exemplo, quando o PIB pára de crescer porque não há energia suficiente para produzir
(e não há energia suficiente, porque o marco regulató rio é ineficiente - um problema de
instituições), isto, "contabilmente" não aparece nem no capital físico, pois afinal máquinas
não foram destruídas; nem no capital humano, visto que ninguém desaprendeu nada com o
"apagão". Aparece no "bolo" chamado de produtividade total dos fatores. Se uma lei proíbe
a importação de máquinas mais adaptadas a um certo processo produtivo e por isso usa-se
uma outra máquina menos apropriada para essa tarefa, a "queda" no PIB que daí deriva
aparecerá também no termo da PTF. Se o comércio entre os estados de um país é pequeno,
porque há muito roubo de carga e, por conta disso, há pouca especialização na produção - o
que leva a um PIB menor -, a rubrica que acusará tal ineficiência é mais uma vez a PTF.

A pesquisa acadêmica recente nos conta que a PTF é mais relevante do que pensávamos
para explicar por que alguns países são ricos e outros não. De fato, em artigo hoje famoso,
Hall e Jones mostram que diferenças de PTF são mais importantes para explicar a dispersão
da renda dos países do que diferenças nos capitais físico e humano.13 Na introdução do
artigo, os autores apresentam uma simulação provocativa que sinaliza a preponderância da
PTF: se Níger, um país africano 35 vezes mais pobre que os Estados Unidos fosse
magicamente dotado com os capitais humano e físico norte-americanos, ele ainda seria oito
vezes mais pobre que os Estados Unidosl Ou seja, a produtividade é duas vezes mais
importante (fator multiplicativo de 8) do que os outros termos (fator multiplicativo de 35/8:
ou seja, pouco superior a 4) na explicação do diferencial de renda entre esses dois países.

Sem entrar em detalhes técnicos dessa vertente empírica da pesquisa sobre o crescimento,
vejamos brevemente por que as teses antigas defendendo que a chave para a questão dos
diferenciais de desenvolvimento residia no estoque de capital de um país - e, por tabela, nas
suas taxas de investimento - não encontram bom respaldo nos dados.

Primeiramente, parte das diferenças de estoque de capital entre os países é resultado do


fato de a produtividade dos países serem distintas, o que retira a ênfase do capital e coloca
sobre a PTF. Como vimos, a PTF causa o investimento.

Segundo, as diferenças nas taxas de investimento e poupança entre os países - que levam a
diferentes estoques de capital - são de ordem de magnitude inferior às diferenças entre seus
PIBs. Por exemplo, de acordo com os dados da Penn Tables 6.1, na média dos anos que vão
de 2000 até 2004, Hon duras e Taiwan apresentaram taxas de investimento muito parecidas:
17,1% e 16,9%, respectivamente. No entanto, nada parecidas são suas rendas por habitante
em 2004: US$2.300 e US$20.800. Finalmente, os Estados Unidos, a economia que mais
rapidamente cresceu na segunda metade dos anos 1990 dentro do grupo dos mais ricos, o fez
com taxas de investimento razoavelmente baixas, na casa dos 15%. O segredo? A melhora da
produtividade que veio na esteira do salto tecnológico do setor de informática.

Terceiro, quando falamos de taxa de crescimento em vez de nível do PIB, é interessante


observar que a série de crescimento apresenta baixa autocorrelação serial (medida de
quanto o crescimento deste ano depende do crescimento do ano passado), enquanto a de
capital apresenta forte autocorrelação. Fosse o estoque de capital mais relevante que a
produtividade para explicar as variações no PIB, o seu padrão de autocorrelação deveria ser
mais assemelhado ao do PIB do que realmente é. Como argumentam os economistas da linha
de ciclos reais, choques de produtividade também são importantes para entendermos
flutuações de curto prazo, e não apenas tendências de longo prazo.

Quarto, se a diferença nos níveis de desenvolvimento se devesse à escassez de capital, e


esta, por sua vez, fosse conseqüência da falta de poupança doméstica - talvez por ser o país
demasiadamente pobre ou as pessoas muito impacientes para consumir logo - pacotes de
ajuda financeira internacional, do tipo que, por anos, o mundo mais rico depositou na África,
ajudariam a elevar o PIB dos países mais pobres. Mas não há qualquer evidência de que
isso de fato ocorra: como nota Easterly, após um total de desembolsos de US$2,3 trilhões em
ajuda financeira nos últimos 50 anos, os recipientes desses fundos não estão melhores do
que antes.14 Além disso, é revelador que nos casos de sucesso econômico dentro do grupo
de economias em desenvolvimento não figurem países que receberam importantes montantes
de ajuda externa.

Quinto, como o capital apresenta retornos decrescentes de escala (para quem tem muito
capital, a contribuição para o PIB de uma unidade a mais de capital é menor do que para
quem tem pouco capital), se ele fosse a variável-chave na questão do desenvolvimento,
precisaríamos ver os países mais pobres crescendo mais rapidamente do que os mais ricos,
fato que não se verifica nos dados.

Por último, uma observação sobre o caso brasileiro em particular. No Brasil, o estoque de
capital como proporção do PIB não é baixo. De fato, essa razão é muito semelhante à dos
Estados Unidos.15

A noção de que em média a produtividade importa mais que capital pode ser visualizada
nos Gráficos 6.2a e 6.2b, montados a partir da base de dados de mais de cem países
empregada no trabalho de Hall e Jones. Neles apresentamos capital e nível da PTF dos
países como proporção dessas mesmas variáveis para os Estados Unidos nos eixos das
ordenadas, e PIB per capita como proporção do PIB per capita dos Estados Unidos no eixo
das abscissas. Como se vê, a correlação entre PTF e PIB relativos (0,85) é bem mais
significativa que a entre Capital e PIB relativos (0,55), em linha com os pontos discutidos
anteriormente.

GRÁFICOS 6.2A e 6.2B PTF ou capital?


Fonte: Hall e Jones (2001).

INSTITUIÇÕES E DESENVOLVIMENTO

Vista a importância da produtividade vis-à-vis o estoque de capital/investimento, a


pergunta que se segue é: por que alguns países são tão mais produtivos que os outros?

Uma definição simples, mas elucidativa para o termo "instituições" é que elas são as
"regras do jogo", formais e informais, que balizam o funcionamento de uma economia de
mercado. Tais regras regulam tanto a relação entre o Estado e os agentes privados, como as
relações que ocorrem entre dois agentes privados. E quando as regras são claras, incentivam
a busca de mais produtividade e facilitam as trocas, o jogo econômico se desenrola mais
eficientemente.

As boas instituições facilitam as trocas, o comércio entre indivíduos. Sem um sistema


universal de metragem e pesagem confiáveis, por exemplo, a co mercialização de bens
envolveria um grau excessivo de incerteza e, conseqüentemente, menos trocas ocorreriam.
Com menos trocas, haveria menos especialização, e a economia seria menos produtiva. A
mesma lógica se aplica à moeda, um enorme facilitador de trocas. Sistema de metragem e
moeda são dois exemplos claros e simples de instituições econômicas que afetam a PTF.
Instituições legais responsáveis por garantir os direitos de propriedade dos investidores,
quando de má qualidade (polícia corrupta, judiciário lento, ausência de lei de patentes etc.),
prejudicam o crescimento. Se as leis não são fortes, por exemplo, as firmas investirão
muitos recursos em segurança e poucos em desenvolver novos produtos. Isso ocorre porque
os agentes econômicos reagem a incentivos, e os incentivos nesse caso dizem que não é
rentável para a firma desenvolver novos produtos passíveis de serem expropriados. A
economia, obviamente, sai prejudicada pelo fato de muitos recursos se destinarem à
contratação de segurança privada - que não gera mais produto, apenas impede que ele seja
desviado do dono para o expropriador - e poucos à elaboração de melhores produtos. Essa
escolha de investimento privado afeta adversamente a PTF do país, mas é importante atentar
para seu fato gerador: um arcabouço institucional de má qualidade.

A solução para esse problema de incerteza sobre a possibilidade de colher os frutos do


próprio investimento passa, como há mais de 200 anos indicava Thomas Hobbes, por
delegar o monopólio da força e da justiça para o Estado, encarregado de preservar uma boa
convivência entre os agentes privados. Mas aí surge potencialmente um outro problema:
quem garante que o Estado não usará seu poder para ele mesmo expropriar os agentes
privados em benefício próprio? Se o governo usa seu poder para estatizar empresas
privadas, ou cria uma teia burocrática que não serve outro propósito que o de extrair
recursos do setor privado - por exemplo, exigindo que este pague para ter uma licença para
importar máquinas -, ele afeta adversamente os incentivos e prejudica o avanço da
produtividade e do investimento. Por isso, é fundamental que o marco institucional contenha
também o poder discricionário do Estado - idéia que não passou despercebida para
Montesquieu, o primeiro a preconizar a independência dos Poderes, e em quem se basearam
os artífices da constituição norte-americana.

A corrupção endêmica - problema que chama cada vez mais a atenção dos brasileiros - é
um sinal claro de que as instituições públicas que deveriam servir de suporte à atividade
econômica não funcionam a contento por aqui. E o problema não é apenas que a corrupção
significa dinheiro público desperdiçado. Mais grave talvez seja seu impacto sobre os
incentivos dos agentes públicos e privados. Em poucas palavras, a corrupção diminui a
quantidade e a qualidade de bens públicos necessários para tornar nossa economia mais
produtiva. Vejamos.

Se a corrupção é pouco custosa, seja porque o Judiciário é leniente, seja porque o sistema
eleitoral é ineficiente para monitorar o político, algumas pessoas escolherão gastar nossos
impostos em projetos públicos nos quais seja mais fácil desviar fundos, ou como gostam de
dizer os economistas, em que a tecnologia da corrupção é mais eficiente. O problema central
é que esses projetos, em geral, não são os mais eficientes sob o ponto de vista do
desenvolvimento econômico do país. Exemplificando: construir túneis caros é menos
produtivo para a sociedade do que melhorar a qualidade da educação aumentando os
salários dos bons professores, mas como é mais fácil enriquecer ilicitamente construindo
túnel do que aumentando salários (os professores precisariam concordar em repassar parte
do aumento para o políticol), aquela termina sendo a prioridade orçamentária de alguns que
nos governam. Em outras palavras, o critério para escolher projetos públicos em países
onde há muita corrupção é o da facilidade de desviar recursos, e não o maior retorno social.
Isso claramente afeta a PTF e o desenvolvimento econômico.

E a corrupção afeta também, e de modo prejudicial, as escolhas dos agentes privados. Se


um produtor de tecidos pode usar dois teares, um nacional e outro importado, mas para obter
o importado ele precisa subornar o fiscal, é possível que ele opte pelo nacional, mesmo que
este seja menos eficiente para a economia. Como nos mostra Mauro,` os dados confirmam a
existência dessa relação negativa entre corrupção e eficiência econômica.

Boas instituições são, então, aquelas que facilitam as transações econômicas e que
previnem os dois tipos de expropriação, tanto a praticada por agentes privados, como a feita
pelo próprio governo. Por conta disso, os estudos empíricos que testam o impacto das
instituições sobre a economia em geral utilizam medidas de garantia dos direitos de
propriedade (computadas via questionários respondidos por empresários locais e
consultores externos) como proxies para qualidade institucional.

O já mencionado trabalho de Hall e Jones usa, por exemplo, dados compilados pela
empresa International Country Risk Guide sobre: (i) qualidade da burocracia, (ii) qualidade
das leis e do judiciário, (iii) risco de expropriação, (iv) não-cumprimento de contratos por
parte do governo e (v) corrupção, agrupando-os em uma medida denominada pelos autores
de "capital social". A correlação dessa variável com a PTF dos países é, como sugere
visualmente o Gráfico 6.3, bem alta (0,65).

GRÁFICO 6.3 Instituições e nível da PTF


Fonte: Hall e Jones (2001).

O problema com esse achado, contudo, é que é difícil, em princípio, inferir a direção de
causalidade entre PTF e qualidade institucional. Ou, como gostam de dizer os economistas,
correlação nem sempre implica causalidade. De fato, pode ser que países com maior PTF e,
portanto, mais ricos, sejam capazes de sustentar melhores instituições e que essa lógica
esteja por trás da correlação positiva apresentada. Nesse caso, não são as boas instituições
que causam melhora econômica, mas justamente o contrário.

Uma maneira de resolver essa dúvida sobre o sentido da causalidade é usar a técnica
estatística conhecida por estimação com instrumentos. A idéia básica é mapear variações na
qualidade institucional - nossa variável explicativa - que não advenham de variáveis que
também afetam a PTF. Diz-se, então, que essa parte da variação na medida de instituições é
exógena e, portanto, sua correlação com a PTF passa a poder ser interpretada como causal.

Esta é, aliás, a estratégia seguida por Hall e Jones e outros pesquisadores desse campo. A
arte toda está em encontrar uma boa estratégia de identificar a parte exógena da variável
explicativa, no caso a qualidade institucional. Acemoglu et al. (2001) e Engerman e Sokoloff
(2000), por exemplo, usam dados do período de colonização para isolar variações exógenas
na qualidade institucional. A idéia é que nos países onde a incidência de doenças tropicais
era mais severa e onde havia riquezas naturais abundantes, os incentivos dos colonizadores
foram no sentido de desenhar instituições econômicas de extração que não favoreciam os
direitos de propriedade de um modo amplo (se o colonizador não vai ficar e quer
vorazmente se apropriar dos recursos dos nativos, o mais lógico é estruturar instituições
político-econômicas que facilitem essa expropriação). Esse foi o caso da América Central e
de boa parte da América do Sul, que por registrar elevada taxa de mortalidade de colonos e
abundante riqueza inicial (e população local facilmente explorável)" terminou dotada de
instituições ruins para o desenvolvimento econômico. Já onde a incidência de doenças
tropicais era menor (fazendo com que menos colonos escolhessem fincar pé na colônia), e
onde não havia recursos facilmente apropriáveis inicialmente - como no caso da América do
Norte -, os incentivos dos colonos foram de criar instituições favoráveis à ampla garantia
dos direitos de propriedade, pois, afinal de contas, como eram eles mesmos que ficariam na
terra, nada melhor que explorá-la sabendo que os ganhos de seus investimentos não seriam
expropriados. Adicionando a toda essa rationale o fato de que instituições uma vez formadas
tendem a persistir no tempo - porque os que com ela se beneficiam se esforçam bastante para
impedir seu desmantelamento -, os autores mencionados usam dados de riqueza inicial e
morte de colonos europeus para captar variações exógenas na variável "instituições".
Procedendo dessa maneira, eles encontram forte correlação negativa (através de um modelo
de regressão) entre qualidade institucional e PTF, evidência que pode ser interpretada como
causal."'

Às vezes, nem sempre é preciso fazer tanta ginástica estatística para isolar o sentido de
causalidade de uma relação. Eventos que os economistas chamam de experimentos naturais
fornecem uma oportunidade única de testar teorias. Vejamos dois casos interessantes.

No sistema capitalista, os incentivos a inovar e investir vêm do fato de que quem investe é
quem fica com os frutos desse esforço, e não o Estado - a lógica da propriedade (inclusive a
intelectual) privada. Temos no mundo duas Coréias, uma comunista e ditatorial, e outra
democrática e capitalista. Como elas eram um só país até a guerra de 1951, suas
características, tirando o regime econômico adotado no pós-guerra, são muito similares.
Mesma herança cultural, clima, geografia, língua etc. Por conta de todo o resto estar
realmente constante, mudanças no nível de desenvolvimento econômico após a adoção de
regimes diferentes só podem ser atribuídas aos incentivos econômicos inerentes aos regimes
em si. A guerra e a separação seguida de adoção de regimes diferentes fornecem então um
experimento natural que nos permite entender como os incentivos embutidos nos sistemas
capitalista e socialista afetam a produtividade econômica diferentemente. O Gráfico 6.4
deixa claro o tamanho dessa diferença.

GRÁFICO 6.4 Instituições capitalistas versus socialistas - o caso coreano


Fonte: Penn Tables 6.1.

A revolução gloriosa na Inglaterra em 1688 é outro exemplo comumente citado para


sinalizar a importância da garantia dos direitos de propriedade. Antes da revolução, como
mostram North e Weingst, a Coroa tinha poderes de expropriar os súditos que lhe cediam
empréstimos, simplesmente não repagando dívidas assumidas em períodos de guerra, por
exemplo.19 A conseqüência: mercados de capitais pouco desenvolvidos e juros dos
empréstimos elevadíssimos por conta do risco de calote. Após a Revolução Gloriosa, que
desbancou James II e estabeleceu uma nova ordem institucional em que o Parlamento passou
a exercer algum controle sobre a autorida de antes ilimitada do monarca, os juros reduziram-
se brutalmente - em quatro décadas eles caíram de 14% para 3%- ao mesmo tempo que o
volume de empréstimos subiu significativamente. Ao diminuir a capacidade do monarca de
usurpar seus súditos, a mudança institucional gerou uma queda do risco e maior disposição a
emprestar por parte dos agentes privados. Isso levou a um forte desenvolvimento dos
mercados de capitais, que se mostrou fundamental para o financiamento da Revolução
Industrial muitas décadas depois.

A lição a se tirar desses exemplos é que as pessoas reagem a incentivos, e estes são em
boa medida determinados pela qualidade do arranjo institucional vigente.

Mas o exemplo da Revolução Gloriosa mostra também que mudanças institucionais não
ocorrem facilmente, sem traumas. O controle sobre a discricionariedade antes total da Coroa
só veio a custo de 100 anos de guerras e revoltas e, como aventam os autores, talvez apenas
porque a Coroa inglesa não possuísse, então, um exército regular à sua disposição para
repelir os insurgentes. Em resumo, não é porque um tipo de instituição é economicamente
superior a outro que ele prevalecerá. Não há nenhuma espécie de Lei de Darwin em
operação quando o tema é evolução institucional. O que há, sim, é a forte pressão dos grupos
que se beneficiam da instituição economicamente ineficiente e que resiste a mudanças que
alterem o status quo, ainda que estas sejam boas para a sociedade como um todo. Por que é
tão difícil fazer reforma da previdência? Por que demorou tanto tempo derrotarmos a
inflação no Brasil? Por que alguns países relutam em adotar técnicas de produção mais
modernas? Novamente, a resposta é: porque os pequenos e concentrados grupos que perdem
com as mudanças se organizam para impedi-la ainda que ela seja benéfica para a sociedade.

Os parágrafos precedentes passam uma mensagem pouco alvissareira sobre a


possibilidade de avanços institucionais e levanta a seguinte pergunta: como enfraquecer os
grupos que impedem mudanças, tornando-as assim mais prováveis?

Infelizmente, o ceticismo quanto a mudanças institucionais é mesmo justificado: reformas,


em geral, se seguem a crises, dificilmente sendo implementadas em tempos de normalidade.
A idéia é que crises econômicas exacerbam os custos de instituições e tecnologias
ineficientes e catapultam mudanças ao mudar o balanço de forças entre os atores econômicos
e/ou alterar o payoff das reformas vis-à-vis a manutenção do status quo. Por exemplo, uma
das mais importantes reformas institucionais do Brasil nos últimos anos, a adoção da Lei de
Responsabilidade Fiscal, só veio após a crise cambial de 1999. Antes da crise, gerar
superávits fiscais não era essencial para a manutenção da inflação baixa, pois o câmbio fixo
fazia o serviço. Mas com a mudança de regime e a conseqüente depreciação da moeda, se
não tivéssemos prontamente migrado para a âncora fiscal, não haveria sistema de metas de
inflação capaz de deter a volta da espiral inflacionária. Em poucas palavras: a crise alterou
o payoff da reforma e assim ela encontrou suporte político suficiente para ser implementada.

Mas o problema com essa "solução via crise" é que não faz muito sentido jogar
deliberadamente o país em uma crise para que então se possam aprovar mudanças
importantes. Como proceder então?

Uma maneira menos dramática de fomentar melhoras institucionais é se comprometer com


mais abertura econômica. De fato, a abertura não contribui apenas diretamente para fomentar
a PTF via entrada de novas tecnologias, acesso mais amplo a variados tipos de bens de
capital, ganhos de escala na produção e especialização com melhor alocação de recursos,
como atestam outros capítulos deste livro e uma vasta literatura internacional. Ela também
age indiretamente, via maior pressão dos produtores domésticos por melhorias no arcabouço
institucional. Quando é difícil retroceder no caminho de um processo de abertura, crescem
os incentivos dos empresários a demandar do Estado melhores bens públicos, como infra-
estrutura, e melhores instituições de um modo geral.

Um exemplo dessa relação entre comércio e instituições pode ser encontrado na dinâmica
da emergência da Europa Ocidental no período que se seguiu à descoberta das Américas e
que deu origem ao comércio atlântico. Como mostram Acemoglu et al. (2005), os países com
maior acesso geográfico ao comércio atlântico se desenvolveram mais rapidamente que os
outros após a descoberta das Américas. Até aí, a história parece apenas uma baseada em
vantagens geográficas. Mas os dados revelam que também dentro desse grupo de países
acha-se importante variação de grau de sucesso econômico, com Inglaterra e Holanda se
beneficiando bem mais do acesso ao Atlântico do que, por exemplo, Portugal e Espanha. A
tese levantada pelos autores é de que naqueles países, onde já havia uma classe comercial
razoavelmente independente da Coroa, o comércio enriqueceu um grupo de empreendedores
que, tornando-se econômica e politicamente mais relevante, redobrou a pressão sobre o
Estado em favor de instituições pró-mercado que incrementaram ainda mais a garantia dos
seus direitos de propriedade. Esse círculo virtuoso foi for talecendo politicamente a
burguesia nascente e aprofundou as raízes da evolução institucional nesses dois países. Mais
tarde, foi justamente esse diferencial de qualidade de infra-estrutura institucional que
possibilitou a essas nações embarcar antes das outras na onda da Revolução Industrial.

Já em Portugal e Espanha, os negócios eram tocados majoritariamente pelos proverbiais


"amigos do Rei", e como estes foram os principais beneficiários da descoberta de novas
colônias, a prosperidade advinda das transações via atlântico não levou a demandas por
novas e melhores instituições pró-mercado. Para usar um conhecido jargão econômico, no
caso desses dois países, não houve uma externalidade positiva do comércio sobre a
qualidade das instituições. Estas permaneceram arcaicas e patrimonialistas e, por conta
disso, tais economias não estavam bem preparadas para enfrentar e colher todos os frutos da
Revolução Industrial. Nelas, a impessoalidade das trocas necessária para o bom
funcionamento de uma complexa economia de mercado e a ausência de barreiras à entrada
dando viço ao círculo virtuoso do tipo "competição gerando inovação destrutiva" não eram
possíveis devido à pobreza das instituições socioeconômicas.

Voltando para o presente, cremos que mais integração econômica hoje pode também jogar
um papel importante em relação ao aprimoramento institucional do país por aumentar o grau
de concorrência ao qual a economia doméstica fica submetida. A lógica é que um ambiente
mais competitivo geraria maior pressão da sociedade por mudanças estruturais que
aumentassem a eficiência da economia nacional.

Isso parece de fato ter ocorrido no âmbito das economias mais desenvolvidas algumas
décadas atrás. Rajan e Zingales defendem, por exemplo, que o aumento do comércio
internacional nos anos do pós-guerra foi fundamental para alterar os incentivos dos governos
que vinham reprimindo o desenvolvimento dos mercados financeiros.20 A repressão
financeira favorecia os governos - que se financiavam a juros baixos - e as grandes e
verticais firmas do pós-guerra, as quais eram capazes de manter fora do mercado potenciais
rivais (visto que sem acesso a crédito era muito difícil para potenciais "entrantes" montar
uma estrutura produtiva capaz de competir com as firmas estabelecidas) e podiam investir
usando recursos próprios. Mas como a abertura tornou necessário competir com firmas de
fora do país, alteraram-se os incentivos: passou a ser fundamental para as empresas
domésticas investir e inovar em escalas sem precedentes. De onde viriam os recursos para
financiar esses investimentos? Uma alternativa era o crédito público, mas dado que a
abertura financeira que acompanhou a comercial pôs uma amarra às estripulias fiscais dos
governos nacionais, essa solução já não era mais factível. Descartada tal saída, foi preciso
revitalizar os mercados privados de capitais para que eles tomassem para si essa tarefa, e
com esse propósito foram implementadas mudanças institucionais aumentando a garantia dos
direitos de propriedade dos credores.

Em suma, a maior integração causou, via pressão competitiva, a melhora institucional que
beneficiou a economia como um todo.

ABRINDO A CAIXA-PRETA: QUAIS INSTITUIÇÕES? REFORMAR O QUÊ?

Dizer que a qualidade das instituições é fundamental para explicar a PTF e o grau de
desenvolvimento econômico não nos leva, contudo, muito longe quando chega a hora de
pensar em políticas públicas de modo mais concreto. Os dados, por exemplo, nos dizem
apenas que a produtividade da economia é mais alta nos países em que os investidores se
sentem mais seguros. Mas como os dados dizem respeito à percepção das pessoas e não ao
arranjo institucional vigente, eles não nos dizem precisamente o que funciona e o que não em
termos de desenho institucional.

Vejamos um exemplo extremo sobre essa "indeterminação" das instituições ideais: será
que para que haja firme garantia dos direitos de propriedade, o único arranjo institucional
eficiente é o de Judiciário independente com leis protegendo fortemente a propriedade? A
história comparada entre China e Rússia sugere que não. Na China, não há nada parecido
com o arranjo institucional de poderes independentes preconizado por Montesquieu,
enquanto a Rússia pós-socialismo importou em quase sua plenitude o aparato institucional
do Ocidente. Curiosamente, a sensação dos investidores de que seus projetos não serão
expropriados é mais forte na terra do dragão do que na da vodca. Por quê? Na China, nos
anos 1990, os governos locais viraram grandes parceiros dos empreendedores privados nas
chamadas TVEs (township village enterprises), e por terem a ganhar com o sucesso dos
empreendimentos, seus incentivos foram no sentido de protegê-los da expropriação, mesmo
não havendo leis claras defendendo a propriedade privada, nem um Judiciário independente.
Já na Rússia, o tal Judiciário "independente" virou grande antro de corrupção e
favorecimento político e não é por outro motivo que o fato de existirem leis garantindo os
direitos de propriedade não deixa ninguém com maior sensação de segurança. A lição desse
exemplo, reconhecidamente extremo, é que o desenho institucional ideal não é único e deve
respeitar as idiossincrasias locais. O que dá certo em alguns lugares pode terminar não
funcionando em outros.

Como dito anteriormente, as boas instituições trabalham em duas frentes: minimizar o


risco de expropriação por parte do Estado; e minimizar os custos das transações entre os
agentes privados, dando segurança às trocas entre estes. Mas qual desses dois tipos de
instituição é mais relevante para o desenvolvimento econômico de um país? A pergunta é
importante, porque o capital político de qualquer governo é escasso, e não ilimitado. Assim,
não há como fugir da escolha de prioridades sobre o que reformar.

Em artigo recente, Acemoglu e Johnson argumentam e fornecem evidências empíricas de


que as instituições mais relevantes para o crescimento são as que garantem que os direitos
de propriedade serão plenamente respeitados pelo Estado.2' Não que as instituições que
facilitam e regulam as trocas entre os agentes privados sejam irrelevantes. O ponto é que se
elas são falhas, é sempre possível para os atores privados chegarem a acordos e assinarem
contratos que driblem tal fraqueza institucional (obviamente, a um custo adicional). Em tese,
a necessidade de adquirir e manter reputação em uma economia de mercado tornaria esses
acordos críveis e relativamente eficientes. Note que esse tipo de solução não é possível
quando na outra ponta se encontra justamente o Estado, detentor do monopólio da força e da
justiça. Se as instituições são frágeis em proteger o setor privado dos caprichos do
soberano, não há muito o que fazer.

Se, por exemplo, a legislação do trabalho torna contratar formalmente uma decisão
onerosa, o empregado abre uma firma e é contratado como pessoa jurídica - os agentes
privados contornam as más instituições que regulamentam sua interação e acabam
conseguindo "trocar". Se é arriscado emprestar para pequenos investidores porque as leis
são lenientes com os maus pagadores, os agentes privados acham um modo de ao menos
atenuar o problema: diminui-se a chance do calote emprestando para um grupo pequeno e
penalizando todo o grupo se alguém não repaga, ou, então, exigi-se colateral. Driblar a
fragilidade institucional dessas maneiras gera perda de eficiência (por exemplo, o pobre tem
dificuldade de levantar recursos porque não tem garantias, colateral, para oferecer), mas
pelo menos é possível para os atores privados em algumas instâncias encontrar soluções
intermediárias quando a interação não envolve o monopolista da força. O ponto central de
Acemoglu e Johnson é que esse tipo de saída é quase inviável no caso de interação direta
com o Estado. Se uma empresa privada reforma uma estrada e depois o Estado proíbe-a de
cobrar pedágio, não há muito que fazer, ou a quem recorrer. É muito mais difícil contornar
esse tipo de falha institucional e, portanto, é na interação entre Estado e setor privado que
focaremos nossas duas recomendações de reforma. A primeira visa aumentar o horizonte
temporal dos formuladores de políticas; a segunda visa aproximar os políticos dos eleitores
e assim atenuar a incidência do flagelo da corrupção.

A Segunda Guerra Mundial, evento catastrófico em si mesmo, gerou uma importante


externalidade negativa para muitos países: o sucesso econômico do esforço de guerra
aumentou a crença das sociedades na capacidade do Estado de organizar a atividade
econômica. Mas organizar a economia em tempos de guerra é bem distinto de administrar
seu funcionamento em tempos de normalidade. De fato, nas últimas décadas, em resposta ao
fracasso do Estado no papel de empresário, a maioria dos países tem vivenciado uma
diminuição da participação direta dos governos na economia. As privatizações dominaram a
cena econômica nos últimos 40 anos, chegando até mesmo às economias ditas emergentes
nos anos 1990. E com as privatizações veio o aumento da produtividade econômica.

Sem recorrer a vieses ideológicos pouco científicos, por que as empresas públicas são
menos eficientes que as privadas? Primeiro, porque os incentivos ao lucro, ausentes no caso
das empresas estatais, levam os capitalistas à busca da eficiência. Segundo, porque a
existência do que os economistas chamam de soft budget constraints - injeções de liquidez
nas empresas públicas com recursos dos contribuintes quando elas vão mal das pernas -
acentuava o problema dos fracos incentivos das estatais. E, terceiro, porque a rigidez
burocrática das empresas públicas (rigidez esta muitas vezes oriunda de um bem
intencionado desejo de minimizar a corrupção) torna-as inflexíveis para reagir com
agilidade a mudanças no ambiente econômico.

E não é necessário ir até a Inglaterra de Thatcher para comprovar os ganhos advindos da


privatização. Basta olhar os desempenhos do setor de telecomunicações brasileiro e da Vale
do Rio Doce em mãos do setor privado e compará-los com o da sua era estatal.

Mas privatizar e depois "lavar as mãos" tampouco é uma boa opção, pois em alguns
ramos da atividade caracterizados por monopólios naturais é de sei ável que as empresas
privadas não fiquem livres para cobrar preços muito altos e restringir quantidades. Como
todo aluno de primeiro ano de Economia sabe, monopólios são ineficientes e devem ser
regulados pelo Estado. Regulados, não geridos. Eis, então, o motivo essencial que dá origem
à idéia de privatizar e depois regular os mercados através das Agências Reguladoras
independentes, estratégia adotada com sucesso em vários países do mundo.

O objetivo primordial das Agências é estabelecer e fiscalizar regras de funcionamento


para os setores regulados visando sempre: (i) proteger os consumidores de abusos e (ii)
garantir a rentabilidade dos investimentos privados. O ponto crucial aqui é que para bem
desempenhar essas funções, as Agências precisam ser independentes do governo da vez, e
para que tal independência seja real, é preciso que elas tenham orçamentos próprios e
mandatos de diretores não correlacionados com o calendário eleitoral. Como se diz
comumente, elas precisam ser órgãos de Estado, não de governo.

A independência das Agências e sua desvinculação dos Ministérios - estes, órgãos de


governo, e não de Estado - é necessária porque o horizonte de planejamento dos governos é
distinto do horizonte relevante para a sociedade e para os investidores. Por motivos óbvios,
governos em geral atribuem mais peso ao curto prazo do que a sociedade, o que causa um
importante conflito de incentivos. É possível, por exemplo, que ao impedir um reajuste das
tarifas dos pedágios por parte de uma concessionária, o político aumente suas chances de
reeleição. Mas, do lado dos custos, se de fato esse ato caracterizar um rompimento de
contratos, um desrespeito às regras estabelecidas, tal ingerência levará a uma menor
disposição de investir por parte dos agentes econômicos e, conseqüentemente, no longo
prazo, a uma piora na qualidade da infra-estrutura de transportes. No longo prazo, fixar
preços artificialmente baixos para os pedágios prejudica o usuári&

Ao delegar a regulamentação dos setores de infra-estrutura às Agências com mandatos


independentes, cria-se uma expectativa de que os investimentos não serão expropriados pelo
"executivo da vez", e, por conta dessa segurança, os capitais passam a fluir para tais setores
de rentabilidade potencial elevada. A questão é particularmente crítica no caso dos setores
de infra-estrutura - essenciais para tornar a economia brasileira mais produtiva e para causar
outros investimentos - porque: (i) estes demandam volumes muitos expressivos de capitais e,
(ii) em grande parte dos casos, o investimento em infra-estrutura só se paga muitos anos
depois (o que aumenta a incerteza do potencial investidor e, conseqüentemente, faz com que
ele exija maiores garantias).

Dado que nosso diagnóstico no começo deste capítulo enfatizou a importância do déficit
em infra-estrutura, e dado que esta tem impacto sobre outros investimentos e sobre a
produtividade da economia, fortalecer e outorgar independência defacto às Agências
Reguladoras é mais do que urgente.

Voltemo-nos agora para a maior falha de governo com que precisamos nos confrontar no
sentido de tornar a economia mais eficiente: a corrupção. Já tendo discutido os custos que
ela gera, passamos à seguinte pergunta: como minimizá-la?

A corrupção é a filha bastarda da delegação, e é importante ter em mente essa origem para
propormos soluções eficazes para tal flagelo. Da mesma maneira que delegamos ao nosso
pedreiro a obra da nossa casa, delegamos aos políticos a autoridade para fazer leis e
gerenciar o Estado. E delegar é correto, pois se não fizéssemos assim, precisaríamos nós
mesmos cimentar paredes e votar Medidas Provisórias. Não delegar gera o mesmo tipo de
perda econômica que gera o fechamento da economia para o comércio exterior. Mas há um
importante problema intrínseco à delegação: o que é melhor para o pedreiro e para o
político não é necessariamente o melhor para nós. E se as pessoas agem majoritariamente
pensando em si mesmas, isso causa um problema grave de representatividade, conhecido na
literatura como problema de agência - o termo vem do fato de os pedreiros e políticos serem
nossos agentes nas tarefas que a eles delegamos.

Qual a solução para essa falta de alinhamento de incentivos? Monitorar o agente


incumbido da tarefa delegada é uma possibilidade. A dificuldade, contudo, é que monitorar é
uma tarefa custosa: não dá para passar o dia em casa vigiando o pedreiro. É preciso,
portanto, baratear o monitoramento, e no caso do político, isso é logrado com uma imprensa
livre, com o fim do voto secreto em qualquer tema e com a divulgação não defasada dos
gastos de campanha e fontes de financiamento.

Mas para realmente alinhar os incentivos dos políticos aos nossos, o mais fundamental é
trazê-los para próximo de nós, é fazer com que eles internalizem todos os custos e benefícios
de suas ações. Essa é a tarefa do sistema eleitoral conhecido como Distrital. Vejamos.

O Brasil adota correntemente o sistema de eleição conhecido como Proporcional. Nele,


os distritos eleitorais são grandes (o estado inteiro) e os eleitores escolhem entre uma
quantidade enorme de candidatos - o que já dificulta a tarefa de seleção. A alocação de
cadeiras é feita da seguinte maneira: a proporção de votos que um partido recebe equivale à
proporção de cadeiras que ele ganha no Congresso. Se o partido dos escritores angaria 20%
dos votos e há 70 vagas para deputado em São Paulo, ele elege 14. Se o partido dos Físicos
recebe 10% dos votos, seus representantes no Congresso serão 7 etc. Em suma, cada
segmento da sociedade é representado no Congresso quase que na mesma proporção de seus
votos. Diz-se, portanto, que esse sistema preza pela representatividade dos mais diversos
grupos. Em termos operacionais, quando o sistema é Proporcional de lista aberta, os
candidatos efetivamente eleitos para essas vagas são os que em ordem decrescente recebem
mais votos, mas quando a lista é dita fechada, os que vão para o Congresso são os que
ocupam os primeiros lugares na lista elaborada pelos dirigentes dos partidos.

No sistema Proporcional, como mesmo uma pequena porcentagem de votos é suficiente


para eleger um político (deputados muito votados recebem 2% dos votos de um estado?),
alguém pode ser eleito ainda que mais de 95% dos eleitores não o escolham, ou o
considerem corrupto. E como nesse sistema o político colhe votos ao largo de todo o estado,
seus eleitores são geograficamente dispersos, o que dificulta ainda mais o monitoramento do
político. Em resumo, o eleito fica longe, em todos os sentidos, do eleitor. Além disso, como
as campanhas precisam atingir os quinhões mais longínquos dos estados, elas saem caras, o
que é mais um convite para a corrupção.
No sistema Proporcional de lista fechada, o problema de falta de accountability do
político é ainda mais sério. É fácil entender por quê. Quando se faz parte de uma lista
partidária, suas boas ações são como um bem público, pois beneficiam todos os nomes
presentes na lista. E, similarmente, os custos inerentes ao mau comportamento são também
repartidos com os outros da lista: se um político é pego desviando recursos, ele afeta
adversamente os outros da lista partidária, gerando uma externalidade negativa para seus
companheiros. Por não arcar com os custos e não se apropriar dos benefícios de suas ações
integralmente, o político no sistema de lista fechada tem menos incentivos ao bom
comportamento.

Essas conjecturas teóricas são corroboradas pelos seguintes dados: estimativas usando
métodos estatísticos apropriados mostram que mudar de um sistema em que todos os
representantes políticos são eleitos via sistema de listas para um no qual todos são eleitos
via voto direto (como no sistema Distrital) reduz a corrupção em aproximadamente 20%22

No sistema Distrital, os distritos eleitorais são bem menores que os estados, e os políticos
são eleitos por maioria. Ganha quem recebe mais votos na zona do Distrito e ponto final.
Portanto, ninguém se elege com quantidade pífia de votos, o eleitor precisa analisar um
número bem menor de candidatos, as campanhas são mais baratas (pois se restringem ao
Distrito) e, mais importante, eleito e eleitor ficam muito mais próximos um do outro. Essa
aproximação aumenta a fiscalização e, conseqüentemente, os incentivos do eleito a agir em
concordância com as vontades dos eleitores. No sistema Distrital, o político não precisa
conquistar o apoio de grandes grupos dispersos, mas sim do eleitor local, do seu distrito. Em
vista disso, a influência de associações de classe, de grupos de interesse dispersos, sobre
sua plataforma político-eleitoral é menor do que no caso da votação via sistema
Proporcional. Uma conseqüência direta disso é que os grandes gastos públicos que
beneficiam grupos amplos, mas dispersos (como, por exemplo, o gasto previdenciário) são
de menor monta nos países que adotam esse sistema eleitoral. A Tabela 6.2 ilustra esse fato.

TABELA 6.2 Sistemas eleitorais e situação fiscal

Fonte: Persson e Tabellini (2004).

E os gastos totais também são menores no Distrital por uma outra razão. Como nesse
sistema os representantes políticos precisam de um número razoável de votos para se eleger,
apenas os capazes de levantar bom número de votos se candidatam. Em vista disso há menos
candidatos e menos partidos (cada partido apresenta apenas um candidato por distrito), pois
só faz sentido concorrer quando se é capaz de amealhar boa quantidade de votos - o oposto
valendo para o Proporcional. Havendo menos partidos, há menor incidência de governos de
coalizão e maior incidência de governos de unidade. Esse resultado é bom para o equilibrio
fiscal do país porque, como não deve estranhar o leitor, governos de coalizão têm grandes
dificuldades para cortar gastos. Além disso, como o sistema Distrital favorece o surgimento
de governos de unidade, é mais fácil aprovar importantes reformas econômicas nos países
que o adotam.23

Uma aventada fraqueza do sistema Distrital é que ele não contempla as diversidades
ideológicas e não insere as minorias no tabuleiro político como o Proporcional, dado que
apenas um político é eleito por distrito, e esse político obviamente nunca vem de grupos
minoritários. Em parte isso é verdade, mas essa não parece ser uma questão crucial no caso
do Brasil, um país sem importantes rivalidades entre grupos étnicos. O mais importante para
nós é tornar o político mais próximo do eleitor, reduzir a corrupção e o tamanho do Estado,
além de minimizar os problemas inerentes aos governos de coalizão. Para tudo isso, o
sistema Distrital é claramente superior ao Proporcional.

Concluindo, vimos neste capítulo que as diferenças de produtividade explicam boa parte
das diferenças de renda por habitante entre os países. No caso específico do Brasil, o baixo
capital humano e a falta de infra-estrutura jogam papel proeminente na explicação do nível
de desenvolvimento, mas também é verdade que a produtividade do país há muito tempo não
apresenta desempenho satisfatório. Não é possível crescer sem inflação em um ambiente de
desempenho apenas medíocre da produtividade. O que fazer para alentá-la? Precisamos
implementar mudanças institucionais que, por um lado, restrinjam o poder do governo de
interferir desnecessariamente no andamento da Economia, e, por outro, dote os políticos com
incentivos a prover à sociedade os bens públicos que estão na base do funcionamento de
qualquer economia de mercado. Duas dessas mudanças aqui defendidas são: dotar as
Agências Reguladoras de mais independência de facto e aproximar os representantes dos
representados implementando o sistema de Voto Distrital.

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Octavio de Barros

Fabio Giambiagi

STE CAPITULO PRETENDE DISCUTIR a interação entre a nova inserção


internacional do Brasil neste início de terceiro milênio e as transformações já observadas e
em curso nos planos macroeconômico e institucional. O objetivo é examinar o alcance das
transformações recentes observadas na economia brasileira e sua capacidade de melhorar
estruturalmente as condições de sustentabilidade do crescimento em um ambiente
internacional essencialmente novo.

À parte o debate sobre a desaceleração da economia global por conta da crise das
hipotecas e do mercado de crédito, nossa intenção é especular sobre as mudanças globais
estruturais a favor dos países emergentes e associá-las à conquista da previsibilidade, ao
amadurecimento macroeconômico e à mudança de atitude dos agentes econômicos no Brasil.'
Pretendemos reunir elementos para, ao final, talvez reconhecermos que tenha sido a nova
inserção internacional do Brasil que, preponderantemente, abriu perspectivas inéditas de
avanços macroeconômicos nos últimos anos e, sobretudo, de conquista do amadurecimento
cambial.

A ação governamental, ainda que essencialmente reativa, teria sido fundamental em quase
15 anos de políticas econômicas que poderiam ser classificadas como relativamente
adequadas, na medida em que se acertou muito mais do que se errou. O ambiente
internacional em transformação contribuiu para acelerar a inclinação da curva de
aprendizado dos governos de plantão nesse período. Essa maior previsibilidade oferecida
pelo cenário externo e pelo novo padrão de inserção internacional do Brasil é que tem sido
o elemento catalisador e o de explicitação das agendas inconclusas, forjando e incentivando
avanços cumulativos, ainda que lentos.

O maior desafio deste capítulo será refletir sobre a oportunidade de catching up2 que
surge de forma relativamente inesperada para o Brasil e que foi proporcionada pela
combinação da evolução macroeconômica e institucional com a inserção dinâmica na
economia mundial. Quanto tempo a mais (grace period) a economia brasileira ganhou para
dar um efetivo salto de qualidade? Que condições poderiam favorecer essa mudança de
patamar de desenvolvimento nos próximos 10 anos? Será possível a economia brasileira
ingressar numa era de efetiva maturidade em prazo historicamente exíguo?

Dividimos o texto em seis seções. Após esta Introdução, na segunda seção, nossa intenção
é simplesmente compartilhar um conjunto de questionamentos que somos obrigados a nos
fazer a cada ciclo de investimentos no Brasil interrompido por restrições de oferta. Que
condenação há nisso? É nesse momento que nos perguntamos se a interação entre o ambiente
internacional inédito e o ambiente macroeconômico aponta de fato para oportunidades
únicas. A terceira seção destaca as transformações globais observadas a favor dos países
emergentes e a sustentabilidade da mudança de preços relativos a favor de países produtores
de commodities. A quarta seção se dedicará à leitura que podemos ter do cenário de taxa de
câmbio a partir da inserção internacional do Brasil no plano do comércio exterior e dos
investimentos estrangeiros. A quinta seção trata da natureza dos avanços institucionais e
macroeconômicos cumulativos que ocorreram no país e que possivelmente justifiquem o
aumento do PIB potencial nos últimos anos. Na sexta seção indicaremos os elementos e
precondições que nos parecem razoáveis para um efetivo catching up para a economia
brasileira.

NOVA INSERÇÃO INTERNACIONAL E INSTITUCIONALIDADE MACROECONÔMICA


NO BRASIL: ELABORANDO O PROBLEMA

Durante os últimos anos, a economia brasileira esteve diante do seguinte dilema: ou faz o
seu PIB potencial crescer ou precisa restringir o ritmo de crescimento do seu PIB corrente.
Na ausência de capacidade ociosa, a tendência é que o crescimento do PIB corrente, sem
correspondência no PIB potencial, acabe por implicar pressões inflacionárias e
desequilíbrios macroeconômicos que abortem intempestivamente ciclos em tese
alvissareiros. É como se no momento em que aparecem as pressões inflacionárias em pleno
ciclo de crescimento corrente nos déssemos conta de que realmente não será dessa vez que o
ciclo se sustentará duradouramente porque as condições para expansão da oferta agregada
talvez ainda não estejam alinhadas de forma apropriada.

Ciclos de euforia e de frustração historicamente se alternavam no Brasil, como se a


condução do carro tivesse de ser feita com a mão suada permanentemente atada ao freio de
mão. É uma leitura freqüentemente feita a posteriori. Ou seja, só é possível saber se as
condições para expansão da oferta agregada melhoraram de fato se as pressões
inflacionárias não se fizerem presentes durante o próprio ciclo de expansão. Causaria
surpresa e reconhecimento se algo de novo surgisse no radar e sem ter sido capturado
contemporaneamente pelo mero acompanhamento conjuntural dos chamados indicadores de
alta freqüência. De fato há fenômenos que não são facilmente perceptíveis no momento em
que ocorrem, mas apenas tempos depois. Como poderia acontecer isso, se supostamente só
se cresce de forma sustentada com reformas macro e microeconômicas? Que reformas
poderiam justificar o surpreendente ciclo de crescimento trimestral no Brasil (ante o mesmo
período do ano anterior) iniciado em 2002 que já é o mais longo dos últimos 26 anos?
(Gráfico 7.1)

Se sem reformas não há futuro, não há ganhos de produtividade relevantes, portanto, como
teria sido possível o aumento do PIB potencial que se verificou nos últimos anos no Brasil?
Por conta dessa surpresa,3 mesmo quando as pressões inflacionárias não se fazem totalmente
explícitas durante o ciclo de expansão, muitos desconfiam da situação e agem com cautela na
medida em que, supostamente, nada de substantivo permite uma efetiva aposta no
crescimento sustentado sem as pressões inflacionárias de sempre. Esse dilema tem sido
recorrente. Onde estão as evidências tangíveis das mudanças que justificariam um eventual
crescimento equilibrado daqui para a frente?

GRÁFICO 7.1 Ciclos de crescimento do PIB brasileiro: média de meses de duração (%


em relação ao mesmo período do ano anterior - 1981 - 2007)
Fontes: IBGE e IPEADATA.

Por bom senso, a política monetária nesse contexto opera com medo permanente do
afrouxamento. Parodiando Guilhermo Calvo e Carmen Reinhart, quase superado o fear of
floating (medo da flutuação cambial), é como se estivéssemos no Brasil permanentemente
com umfear of easing (medo do afrouxamento monetário).' O fear of floating, termo cunhado
por esses autores, pode-se dizer que já está praticamente eliminado, mesmo entre os mais
"asiáticos" economistas brasileiros,' ainda que alguns deles continuem advogando que o país
está e continuará pagando caro por ter deixado a taxa de câmbio se apreciar da forma como
efetivamente ocorreu. O medo do afrouxamento monetário, por outro lado, continua
prevalecendo, o que pode ser notado pela disparidade entre a taxa real de juros - a segunda
mais elevada do mundo - e os padrões internacionais. Olhando para a frente, porém, acre
ditamos em uma tendência de convergência responsável, portanto gradual, àqueles padrões.
(Gráfico 7.2).6

GRÁFICO 7.2 Comparação internacional de juros reais ex-post% ao ano em 2007


Fonte: Bloomberg.

Tal medo continuará associado a um grande ceticismo sobre a capacidade de a economia


brasileira implementar as reformas necessárias que aumentarão o estoque de capital,
ampliarão a produtividade e reduzirão os custos de transação que punem todo esforço
voluntarista de crescimento da atividade econômica. Em outras palavras, sugere-se que se
pode perder o fear of easing (o medo do afrouxamento monetário em direção àquilo que
seria um padrão de normalidade de taxa de juros) somente através de reformas macro e
microeconômicas e com avanços institucionais que permitam uma expansão contínua do PIB
potencial. Enquanto isso não ocorre, dificilmente seria possível encontrar uma taxa de juros
neutra mais baixa comparável àquela observada em países emergentes considerados
normais.

Seria isso então: a economia brasileira ainda preserva anomalias importantes que a
distanciam da média dos juros reais que se pratica no mundo emergente. Quanto de
verdadeiro ou equivocado há nessa hipótese? Sendo verdade, por quanto tempo ainda se
assistirá a esse filme? Até quando se justificará o fear of easing ou o medo da convergência
(fear of converging) à normalidade? Até quando o problema do crescimento se manterá no
lado da oferta, que te ria dificuldades quase que intransponíveis para se destravar? Haveria
algum elemento exógeno que possa ajudar a destravar o crescimento brasileiro?

Fato é que o ceticismo sempre se justificou e tem sido a norma por razões compreensíveis
expressas nos históricos ciclos de stop and go da economia brasileira. Seria justificado
ainda hoje o mesmo grau de ceticismo? Estaria a economia brasileira correndo o risco de
reprisar a mesma história no ciclo de crescimento iniciado nos anos recentes? Ou haveria
algo de relativamente inédito que possa redirecionar a previsível trajetória de crescimento
acanhado e ciclotímico que boa parte dos analistas supostamente espera?
Paradoxalmente, há um amplo reconhecimento de que o PIB potencial brasileiro cresceu
bastante nos últimos anos. É verdade que se descobriu isso depois de 24 trimestres
consecutivos de crescimento do PIB e após as revisões metodológicas anunciadas pelo
IBGE em março de 2007. Até bem pouco tempo atrás, o crescimento do PIB potencial
brasileiro era estimado por muitos autores competentes e dedicados ao tema como estando
entre 2,5% e3 %.7 Hoje já é confortavelmente quantificado pelos mesmos autores como se
já se situasse em torno de 4,5%. A surpresa tem sido geral. Quais novas informações
surgiram que possam documentar que a produtividade total dos fatores vem crescendo de
forma importante na economia brasileira para padrões históricos? O fato é que ganhos de
eficiência deixaram de ser apenas evidências anedóticas isoladas e passaram a se
generalizar, sobretudo na indústria e na agricultura brasileiras (no setor de serviços temos
menos informações). Como é possível se observar, simultaneamente, profundas ineficiências
na infra-estrutura e os elevados custos de transação que afetam dramaticamente a
competitividade das empresas ao lado de fortes aumentos de produtividade observados nos
últimos anos? Como e por que ocorre essa conflituosa convivência ou essa tensa harmonia?
Como compreender a lógica de uma posição nada honrosa do Brasil nos fóruns
internacionais que avaliam comparativamente o ambiente de negócios e o fato de ser o país
emergente que mais tem atraído investimentos diretos depois da China continental e Hong
Kong entre 2003 e 2006j8 Há de fato contradição ou haveria uma lógica nisso tudo? Por que
o apetite por tomada de risco cresceu tanto nos últimos anos e o índice de difusão de
investimentos - mensurados pela produção física de bens de capital desde 2003 - atingiu o
seu ápice em 2007? O que teria acontecido? Que apostas há por trás disso? Que mudanças
estruturais ou institucionais estariam em curso? Poderemos nos surpreender dentro de um par
de anos com um PIB potencial superior a 5%?

As mudanças globais certamente ajudam a responder e a contar uma grande parte da


história recente e das apostas de médio e longo prazos que se pode fazer para países
emergentes como o Brasil. Não é possível entender os avanços visíveis e a estranha
convivência entre fortes ineficiências microeconômicas e notáveis eficiências empresariais
observadas sem nos debruçarmos sobre o novo padrão de inserção internacional de
economias emergentes como a brasileira. Nos últimos 10 anos, o mundo realmente foi se
tornando cada vez mais sinocêntrico, como sugere corretamente o Prof. Antonio Barros de
Castro.' O capitalismo mais vibrante se deslocou da América para a Ásia emergente e para
os países emergentes como um todo, hoje em dia mais organizados e mais previsíveis depois
de longos e diferenciados processos de ajuste macroeconômico. O caso da China é
emblemático, com taxas de crescimento doméstico fortes em um país cada vez menos
dependente das exportações líquidas para avançar. Urbanização e crescimento da renda per
capita dos países emergentes só podem ser classificados como fenômenos espetaculares.
Não há outras palavras (Gráfico 7.3).10
O estoque de capital aumentou fortemente nesses países e trouxe consigo incrementos
correlatos de produtividade. Isso ajuda a compreender não apenas a tese controversa do
descolamento parcial de importantes economias em desenvolvimento diante das turbulências
iniciadas no verão de 2007 no hemisfério norte, mas, sobretudo, a existência de novas
locomotivas na economia mundial, dotadas de fontes endógenas de crescimento cada vez
menos relacionadas às dos países desenvolvidos fora da região. Dados do FMI, divulgados
no final de 2007, mostram que a economia asiática já tem uma integração comercial regional
que rivaliza com a observada na União Européia." Cerca de 52% do comércio exterior dos
países asiáticos é realizado no âmbito da própria Ásia, e essa mudança foi considerável nos
últimos 15 anos. Em 1990, essa participação era cerca de 10 pontos percentuais me nor.
Nesse contexto, a economia brasileira com ampla complementariedade com a Ásia
emergente, particularmente com a China, tem se tornado cada vez menos dependente do
mundo desenvolvido nas suas exportações. Não é por outra razão que mais da metade delas
se destina aos próprios países emergentes (54,9%, em 2007, contra 41,7%, no ano 2000),
como revelam nossos cálculos. (Gráfico 7.4)

GRÁFICO 7.3 Contribuição para o crescimento mundial e participação da China no PIB


mundial - 1980 - 2007

Fonte: FMI.

A economia brasileira, em particular, é a que dispõe da maior diversidade de


commodities, tanto metálicas como agrícolas, dentre todas as economias do planeta," e
recentemente abriu uma nova importante frente na área de petróleo e gás, além do
consolidado e promissor etanol. Nosso ponto de partida é de que isso é muito positivo para
a economia brasileira e contribui para o aumento do bem-estar da população. O Gráfico 7.5
mostra o significativo peso das commodities e quase-commodities no total das exportações
brasileiras. Será ainda mais positivo se for bem aproveitado do ponto de vista do tempo que
se ganha de graça (grace period) para se dar um salto ainda maior no plano
macroeconômico, social e institucional. Esse tema será desenvolvido mais adiante.

Temporário ou duradouro, esse processo em curso, ainda que não se possa dizer que tenha
determinado, favoreceu as profundas mudanças observadas na economia brasileira nos
últimos anos, que vão desde a zeragem da dí vida externa líquida, até a própria redução da
relação dívida pública como proporção do PIB. A melhora de percepção de risco soberano
de muitos países emergentes, como o Brasil, tem a ver com um mundo sinocêntrico, que
desinflacionou o planeta, favoreceu ganhos extraordinários de produtividade e,
indiretamente, possibilitou a queda dos juros e expansão da liquidez e dos investimentos
globais.

GRÁFICO 7.4 Participação de países emergentes na pauta de exportação brasileira -


média móvel de 12 meses - 1989 - 2007

Fonte: MDIC; Classificação de emergentes do Departamento de Pesquisas e Estudos


Econômicos do Banco Bradesco (DEPEC-Bradesco).

GRÁFICO 7.5 Evolução da participação de commodities e quase-commodities na pauta


de exportação brasileira - média móvel de 12 meses - 2000 - 2008
Fonte: MDIC; Classificação DEPEC-Bradesco.

O crescimento da economia norte-americana acima de seu potencial, entre 2004 e 2006,


tem suas principais fontes na contribuição da Ásia." Se é verdade que o modelo de
desenvolvimento asiático foi, durante muitos anos, indissociável da América como principal
mercado de destino seus produtos, nos últimos anos poderíamos quase que inverter a
equação. O crescimento dos Estados Unidos acima do potencial durante alguns anos, entre
outros fatores, foi possível graças às forças endógenas de crescimento asiático,
particularmente chinês. O principal elemento de suporte do crescimento global, também
acima de seu potencial no período mencionado, foi a contribuição deflacionista da economia
chinesa na medida em que essa economia deslocou preços e salários do mundo todo para
baixo. Preços e salários para baixo significaram juros para baixo e demanda global e
liquidez para cima, com todas as implicações positivas ou negativas que isso tenha tido.

Enfatizamos o papel da China, mas esse dinamismo se estende a muitos outros países em
desenvolvimento. Aquilo que chamamos de "novas locomotivas emergentes" já respondem
por 43,5% do PIB mundial e foram responsáveis por cerca de 70% do crescimento da
demanda global observado no período 2003-2007.110 peso dos países emergentes, mesmo a
um ritmo de crescimento de seu PIB abaixo do observado nos últimos anos, superará em
2014 aquele dos países considerados avançados. Basta projetar a tendência recente.15

Esse dinamismo dos países emergentes, relativamente inédito pela sua velocidade,
permitiu o forte crescimento da balança comercial brasileira. Esse tema será desenvolvido
com mais detalhes ulteriormente, mas é preciso adiantar o importante papel das novas
locomotivas para as transformações positivas ocorridas no Brasil. Portanto, superávits
fortes no balanço de pagamentos explicam o essencial da adequação cambial observada nos
últimos anos.'6 Outros fatores ligados ao menor risco de crédito também foram deci sivos no
movimento de apreciação cambial no Brasil, que trouxe todos os conhecidos benefícios em
termos de investimentos fixos e poder de compra ampliado da população, complementados
por políticas sociais eficientes, que tiveram seus resultados potencializados pela
estabilidade reforçada.

TRANSFORMAÇÕES GLOBAIS A FAVOR DOS PAÍSES EMERGENTES

Não parece uma tese questionável a de que os países emergentes venham ganhando
sistematicamente importância na economia mundial. Raras são as economias emergentes que
ainda exibem fortes vulnerabilidades similares às que se verificavam nos anos 1980 e 1990.
Ainda que importantes economias emergentes, como a brasileira, venham nos próximos anos
a reingressar em déficit em transações correntes depois de cerca de meia década (2003-
2007) de superávits consistentes, parece improvável que a dimensão desses déficits não
possa ser controlada a ponto de evitar novas espirais de endividamento externo como no
passado.17

Mesmo com trajetórias tão diversas e escolhas de políticas macroeconômicas tão


diferenciadas, a maior parte das economias emergentes, com todas as restrições que lhes são
comuns, se encontra em franco processo de amadurecimento macroeconômico e, em menor
medida, mas nem por isso irrelevante, em ciclos de amadurecimento institucional. Com
matizes específicos, regimes democráticos tornaram-se majoritários em grande parte dos
países emergentes na Europa Central e Oriental, na América Latina e na Ásia emergente. Até
naqueles onde a democracia não prevalece plenamente, a demanda por voz cresce de forma
notável. É bastante lógico que a melhora na renda per capita e no poder de compra nos
países em desenvolvimento nos últimos anos tem estimulado segmentos sociais importantes
na luta por liberdade e por fortalecimento institucional nesses países. Menos freqüentes,
ainda que mais conhecidos, são os casos em que a elevação dos preços das commodities
(petróleo e gás em particular) favorecem o desenvolvimento de regimes de corte populista.
Certamente não é o caso nas economias emergentes democráticas mais dinâmicas, em que os
segmentos sociais formadores de opinião são de fato relevantes.

Os processos de avanço institucional caracterizam-se pela sua modesta velocidade na


maior parte dos países emergentes.18 Mesmo assim, não seria ousado sugerir que a
tendência nos próximos anos venha a ser de continuidade desses avanços e de crescente
aumento da previsibilidade dos agentes nesses países, favorecendo melhoras econômicas a
favor de políticas "pró-mercado" no sentido de Rodrik e Subramanian, referindo-se ao caso
indiano.19 Esse raciocínio nos leva ao cenário no qual os países emergentes têm uma
elevada probabilidade de seguir ganhando posição relativa na economia mundial, pela
combinação aumento de renda-modernização institucional.
No caso da China, seria contra-intuitivo supor que esse país deixará de consolidar-se em
alguns anos como a maior economia do mundo.20 Imaginar uma súbita guinada para baixo do
crescimento chinês não combina com a inércia adquirida pela urbanização e com os ganhos
de produtividade verificados naquele país. Apesar de respeitarmos algumas análises que
consideram que a urbanização pode vir a ser travada ou andar mais lentamente por alguma
restrição interna ou externa, consideramos que, uma vez iniciado o processo, como na China
ou mesmo no Brasil dos anos 1960 e 1970, ele adquire uma dinâmica própria e uma relativa
inércia. Em outras palavras, caso a China venha a experimentar uma desaceleração no ritmo
de seu crescimento (o que não é improvável), o processo de urbanização seguirá ainda por
muitos anos sendo um importante elemento gerador de ganhos de produtividade naquele
país.2' Na nossa visão, o processo de urbanização da China está apenas no seu início, e não
faltam casos anedóticos do alcance desse processo.22 Não bastasse isso, o aumento do
estoque de capital na China e na periferia asiática observado nos últimos anos, combinado
com investimentos educacionais importantes, garantirá taxas de crescimento da
produtividade ainda elevadas por alguns anos.

Impactantes, mas nem por isso exageradas, são as previsões do governo chinês de que o
PIB per capita de seu país irá quadruplicar, por volta de 2020.Z3 É bem verdade que a
China conta também com restrições importantes ao crescimento, e não são infreqüentes os
questionamentos entre o descompasso entre a modernização econômica e seu
desenvolvimento político. Apesar disso, consideramos que a situação fiscal permite a
superação dos mais importantes gargalos infra-estruturais e que certa legitimidade associada
ao elevado crescimento da renda per capita tende a assegurar tempo ao governo chinês para
a promoção de alguma descompressão política, ainda que lenta e gradual.

Portanto, a tese de Castro do mundo cada vez mais sinocêntrico seguirá fazendo cada vez
mais sentido. Raciocínio seria igualmente válido para boa parte da periferia asiática com
processos que, em certos planos, se assemelham bastante ao que se observa na China. No
caso específico da China, essa economia absorvia em 2005, sozinha, 44% de todo minério
de ferro consumido no mundo e 28% de todo aço utilizado no planeta.21 A contribuição da
economia chinesa para o crescimento da demanda de determinadas commodities tem sido
notável. Com dinâmicas peculiares, países como Índia, Rússia e Brasil, em condições
normais de avanços incrementais institucionais e macroeconômicos, tendem igualmente a
galgar posições de crescente destaque na economia global.25 Diga-se de passagem, um dos
cortes mais marcantes dos últimos 10 anos no mundo emergente é o ganho de importância da
agenda educacional, que terá desdobramentos em termos de produtividade que serão
possivelmente observados nas próximas gerações. Mesmo no Brasil, que ainda se posiciona
muito mal nas comparações internacionais sobre educação (sobretudo no plano da
qualidade), o tema tem conquistado uma nova relevância na agenda governamental.
O capitalismo mais dinâmico e os ganhos de produtividade tendem a ser mais evidentes
nos países emergentes nos anos vindouros do que nos países já amadurecidos. Referimo-nos
aqui à noção de taxa de crescimento da pro dutividade e não de nível observado de
produtividade. Ou seja, estamos falando de potencial de avanço (upside).

A quase totalidade do chamado investimento direto estrangeiro greenfleld (expansão de


novas plantas) no mundo se concentra nos países emergentes, ao passo que nos países
maduros a grande maioria dos investimentos diretos é resultado de fusões e aquisições, ou
seja, em cima de capacidades já existentes (brown field). Mesmo que isso pareça lógico,
uma parcela não negligenciável dos investimentos diretos no mundo emergente também
resulta de aquisições de ativos já existentes (39% do total). O mundo emergente crescendo
nos últimos três anos (2005-2007) a taxas quase três vezes maiores do que aquelas do
mundo desenvolvido acaba gerando oportunidades que explicam inclusive seus
investimentos no exterior. As empresas multinacionais originárias dos países emergentes
hoje já respondem por cerca de 15% dos investimentos diretos realizados no mundo. Esse
percentual, 10 anos atrás, representava menos da metade disso.2s Essa é a própria expressão
do maior peso dessas economias no capitalismo global.

A mudança de preços relativos a favor de commodities e em detrimento de produtos


manufaturados tem contribuído para o novo papel adquirido pelos países emergentes,
freqüentemente (mas obviamente não apenas) produtores de bens intensivos em recursos
naturais. A tese da baixa elasticidade-renda da demanda dos produtos intensivos em recursos
naturais (notadamente alimentos), ainda que verdadeira no passado, tem perdido relevância
à medida que há uma melhora significativa e contínua na renda dos países emergentes e uma
notável incorporação ao mercado de consumo de segmentos sociais antes excluídos. Estima-
se que de 2005 a 2015 terão ingressado no mercado global de consumo de massas mais 800
milhões de pessoas.27 O que ocorre no Brasil atualmente, com a incorporação de segmentos
novos ao mercado de crédito, ao mercado de consumo, ao mercado formal de trabalho, não
difere substantivamente das trajetórias previsíveis de outras economias emergentes com
dinâmicas até mais vigorosas.

Vemos como estrutural a mudança de preços relativos a favor de commodities (Gráfico


7.6), o que não conflita com a possibilidade de esses preços experimentarem ciclos
desfavoráveis em determinadas circuns tâncias que impliquem forte desaceleração do
crescimento de algumas importantes economias. Por exemplo, por mais que ainda pairem
dúvidas sobre o alcance da desaceleração dos Estados Unidos e da economia global em
decorrência da crise das hipotecas e do crédito iniciada no verão de 2007, é de se destacar
o comportamento muito favorável do preço das commodites, tanto metálicas como as
agrícolas, ocorrido em plena deterioração de expectativas sobre o crescimento mundial. Os
Gráficos 7.7 e 7.8 ilustram a mudança de patamar do preço das commodities nos últimos
anos. Trabalhamos com a hipótese de que os preços agrícolas não deverão reverter à média
em um horizonte de médio prazo. O grande diferencial desse ciclo de alta é que há dois
choques permanentes que deslocaram a demanda: o advento do biocombustível, que é
relativamente recente, e a renda per capita dos emergentes, crescendo de forma abrupta
desde 2004. Os fatores que afetam os preços hoje e que dizem respeito às restrições de
oferta ou condições climáticas adversas deverão se regularizar em algum momento nos
próximos anos. Contudo, ainda assim os preços tendem a se manterem bem acima da média
histórica.

GRÁFICO 7.6 Mudanças de preços relativas a favor de commodities. Relação entre


preços ao produtor de materiais básicos e preços ao produtor de manufaturados nos Estados
Unidos - 1998 - 2008

Fonte: BLS.

GRÁFICO 7.7 Índice de preços de commodities agrícolas (grãos) - 1980 - 2008


Para 2008, média até 20/03.

Fonte: FMI , Bloomberg.

GRÁFICO 7.8 Índice de preços de commodities metálicas - 1980 - 2008

Para 2008, média até 20/03.

Fonte: FMI , Bloomberg.

Nossa leitura sobre commodities tenta apenas enfatizar que mesmo aceitando o bom senso
de que esse processo tenha duração determinada no tempo e que, em algum momento, o
preço tanto das agrícolas como das metálicas possa sofrer forte correção, ainda assim, o
atual processo de mudança de preços relativos deverá ser suficientemente longo para que
países emergentes produtores de commodities como o Brasil ganhem um tempo privilegiado
para acelerar suas agendas de desenvolvimento em frentes novas que privilegiem a inovação
e o capital humano, como veremos mais adiante. Nossa tese é a da unique opportunity. É a
visão de que o ciclo de desenvolvimento capitalista mundial, temporariamente, seguirá
favorecendo os países emergentes, sobretudo os que tiverem visão estratégica de longo
prazo. Mesmo países não emergentes como Nova Zelândia, Austrália e Canadá serão
favorecidos nos próximos anos.

Tirar proveito do ciclo possivelmente longo de deslocamento das forças dinâmicas do


capitalismo para a China e para os países em desenvolvimento significa dar um salto de
qualidade na direção do amadurecimento macroeconômico, tecnológico-educacional, social
e institucional. No caso brasileiro, considerando o perfil diversificado de commodities
produzidas, é um privilégio ter a perspectiva de que durante pelo menos uma década à frente
haverá uma demanda crescente de cerca de 2 bilhões de pessoas na Ásia ingressando de
forma mais ativa no mercado de consumo.211 No ritmo do aumento da renda per capita nos
países emergentes no período 2003 -2007, poderá levar a sua duplicação em uma década.

Neste momento, cabe aqui refletir sobre um dos pontos mais relevantes para o comércio
internacional em uma perspectiva de médio prazo. Um dos cenários mais discutidos nos
fóruns internacionais é a tendência à apreciação da moeda chinesa. Esse processo, que vem
sendo acelerado nos últimos dois anos, tende a se aprofundar nos anos próximos, na medida
em que a economia chinesa já enfrenta o dilema da forte pressão inflacionária decorrente do
próprio aumento de preços de commodities e do forte aumento de salários naquele país.Z9 A
longa contribuição deflacionista global da economia chinesa praticamente terminou a partir
do segundo trimestre de 2007, como documenta o índice de preços de produtos chineses
importados pelos Estados Unidos. A partir de maio de 2007, esses preços ingressaram no
terreno positivo, portanto, a China já exporta uma parte de sua inflação de commodities para
o resto do mundo. Em termos gerais, a China exerceu, durante mais de uma década, um papel
deflacionista global no plano dos produtos manufaturados e inflacionista no plano das
commodities. Até meados de 2007, sua contribuição fora liquidamente deflacionista. A partir
de então, esse papel tem sido muito pouco relevante.

Só no ano de 2007, o yuan se apreciou 5,6%, e a tendência linear com base nos
movimentos observados nos últimos anos sugere que a moeda chinesa atingirá 5,26 yuans
por dólar ao final de 2009, vindo de 8,06 yuans por dólar ao final de 2005. As implicações
desse movimento são várias, mas cabe aqui destacar que significará uma gradual migração a
favor dos setores non-tradeables naquele país e também que favorecerá muito os países
exportadores para a China diante do forte aumento do poder de compra da população
chinesa. Não é ocioso dizer que a apreciação do yuan favorece muito a economia brasileira,
que poderá aumentar consideravelmente suas exportações para aquele país e, gradualmente,
os produtos chineses perderão uma parte da competitividade no mercado brasileiro. A
China, que já é o terceiro destino de exportações do Brasil, pode tornar-se o segundo ou
primeiro nos próximos 10 anos. Em 1999, a China estava em 15° no ranking de destino de
exportações brasileiras, representando 1,4% do total. Em 2007, passou para 3° lugar, com
6,7% do total exportado pelo Brasil.

Nossa leitura é a de que os países emergentes seguirão ganhando importância relativa na


economia mundial e, conseqüentemente, o Brasil tende a continuar tirando proveito desse
novo dinamismo emergente. As exportações brasileiras para a China tendem a manterem-se
por muitos anos concentradas em commodities e, apenas gradualmente, expandindo-se na
direção de outros produtos, manufaturados ou semimanufaturados diferenciados.

A TAXA DE CÂMBIO NO BRASIL: A FORMA PELA QUAL SE MANIFESTA A NOVA


INSERÇÃO INTERNACIONAL DA ECONOMIA BRASILEIRA

Apreciação cambial ou adequação cambial? Pode parecer uma questão meramente


semântica, mas não é. Não há dúvida de que houve um processo de apreciação cambial no
Brasil nos anos recentes. Porém, antes disso podemos dizer que o que o país experimentou,
como decorrência da nova inserção internacional mencionada na seção precedente, foi uma
adequação cambial ao novo ambiente de demanda internacional, de liquidez e de percepção
de risco resultante do próprio cenário global, que se tornou estruturalmente favorável à
economia brasileira. A apreciação cambial brasileira trouxe novas perspectivas positivas à
estabilidade e à previsibilidade dos atores econômicos, favorecendo a construção de um
ambiente macroeconômico relativamente inédito. Esse novo ambiente foi gerador de um
ciclo de investimentos de qualidade superior ao ciclo observado em 2004, quando o driver
do dinamismo foi, paradoxalmente, a taxa de câmbio depreciada. No quinqüênio 2003-2007,
mas sobretudo no triênio 2005-2007, o país se tornou mais atraente para investimentos e
financiamentos externos que, combinados com saldos comerciais robustos, permitiram a
eliminação da dívida externa líquida e a acumulação de reservas cambiais em níveis
inimagináveis há alguns anos e, conseqüentemente, uma reavaliação substantiva do risco de
crédito. O país foi catapultado para bem próximo de grau de investimento pelas principais
agências classificadoras de risco.

Câmbio é balanço de pagamentos. Mudanças estruturais no balanço de pagamentos são o


único elemento que, em última instância, governa o comportamento da taxa de câmbio de
longo prazo. Alterações importantes na taxa de câmbio somente são possíveis com novos
sinais nas contas-correntes ou na conta de capital.30 Nesse sentido, a economia brasileira
experimentou nos últimos anos uma importante alteração na sua inserção internacional tanto
no plano do comércio exterior como na sua integração financeira com o resto do mundo. As
transformações globais deram grande impulso e abriram oportunidades para o
relacionamento internacional do Brasil. Tendem a ser razoavelmente duradouras na nossa
leitura. A dinâmica do balanço de pagamentos brasileiro mudou qualitativamente.

Depois que o país abandonou o regime de câmbio quase fixo, deixando a sua moeda
competir com as demais moedas, graças à introdução do regime de câmbio flutuante, foi se
desenhando uma nova história cambial no Brasil. Não é ocioso lembrar que a maior parte
dos problemas estruturais da economia brasileira, em particular, a recorrente instabilidade
monetária até 15 anos atrás, tem sua origem no histórico de restrição externa e,
conseqüentemente, de instabilidade cambial. O grande motor de mudança nos históricos
ciclos de vulnerabilidade externa foi, sem dúvida, a introdução do regime de câmbio
flutuante. É possível afirmar que a construção monetária ainda em curso no Brasil iniciou o
seu efetivo amadurecimento não exatamente no Plano Real, em meados da década de 1990,
mas essencialmente depois que o regime de câmbio flutuante começou a operar com maior
desenvoltura. A conquista de taxas reais de juros substantivamente menores no Brasil nos
últimos anos decorre preponderantemente da menor ansiedade cambial que o novo regime
favoreceu, ainda que não a tenha determinado.31

O regime de câmbio flutuante trouxe uma alteração importante na histórica ciclotimia da


atividade econômica no Brasil, na medida em que passou a exercer a sua função precípua de
absorver os choques externos e, com isso, restabelecer a previsibilidade dos agentes em uma
economia agora menos volátil. O Gráfico 7.9 mostra claramente o benefício em termos de
volatilidade da atividade econômica que o regime de câmbio flutuante trouxe. A volatilidade
do PIB brasileiro caiu quase que pela metade após a introdução do novo regime cambial em
1999. Não há dúvida de que, no Brasil, a maior parte dos analistas - entre os quais nos
incluímos - subestimou os efeitos benfazejos que a baixa volatilidade trouxe ao processo
decisório de famílias e empresas. Tardiamente, reconhece-se que muitos dos avanços
registrados na economia brasileira decorreram do que poderíamos chamar "canal da baixa
volatilidade", e o câmbio flutuante tem alguma responsabilidade nisso. Menor volatilidade
significa melhor utilização dos recursos disponíveis e, portanto, melhores perspectivas para
expansão da oferta e da produtividade. Em complemento, é importante ressaltar que a
corrente de comércio (exportações somadas às importações) brasileira quase que triplicou
de 2002 a 2007.3Z Esse é um elemento crucial para se compreender porque a própria taxa
de câmbio tem registrado nos últimos anos um grau de volatilidade relativamente baixo. É
que quanto maior a corrente de comércio, nenhuma operação cambial isoladamente, por
maior que seja, tem a capacidade de afetar as cotações correntes. No passado não muito
distante, essa dinâmica não estava presente.

GRÁFICO 7.9 Volatilidade do crescimento do PIB brasileiro - 1994 - 2007


Fonte: IBGE.

A adequação cambial ocorrida no Brasil nos últimos anos acabou criando as condições
para uma maior abertura da economia. As importações cresceram de forma importante,
contribuindo fundamentalmente para o aumento de produtividade e para o sucesso do
trabalho da autoridade monetária na manu tenção da inflação dentro das metas estabelecidas.
Foi uma circunstância decorrente de todo novo ambiente generoso internacional, que coloca
agora o país mais preparado para avançar ainda mais nessa matéria. A relação importações
como proporção do PIB, que no Brasil ainda se caracteriza como sendo a menor do mundo
(Gráfico7.I0),33 tem aumentado progressivamente e necessitaria aumentar mais para
fortalecer a competição entre as empresas e melhorar a produtividade. O que houve não foi
uma abertura estrategicamente planejada, mas uma abertura circunstancial decorrente da
adequação cambial que o país experimentou. Independentemente disso, o processo tem sido
bastante positivo e tende a continuar contribuindo complementarmente à oferta doméstica,
evitando pressões inflacionárias. Acreditamos que, se o país tivesse apostado na abertura da
economia (negociada ou mesmo unilateral em relação a alguns capítulos), muito
possivelmente a necessidade de adequação cambial não teria sido tão grande quanto a
observada.

GRÁFICO 7.10 Relação importação/PIB de países selecionados - 2006


Fonte: OMC, FMI.

Outro fator que conta na trajetória cambial é a expectativa com relação ao preço das
commodities. Há robusta evidência empírica da correlação entre taxa de câmbio e preço de
commodities. Da mesma forma, o preço das commodites tem forte correlação com a
depreciação do dólar no mercado inter nacional na medida em que, na formação dos preços,
existe uma resistência à queda no preço das commodities expresso nas moedas que se
fortalecem. Ainda que haja um ajuste externo da economia dos Estados Unidos, não parece
razoável que a moeda norte-americana ingressará numa rota de apreciação forte nos
próximos anos que reverta essa situação.

Pelos argumentos que sugerimos na seção anterior, não se deve esperar mudanças
espetaculares enquanto apostarmos na dinâmica sinocêntrica da economia mundial e no novo
papel dos países emergentes na economia global. Mesmo com algum arrefecimento do preço
das commodities industriais (metálicas em particular) em um ambiente de desaceleração
global, as chamadas soft commodities tendem a manter-se em patamares de preços ainda
elevados para padrões históricos. As relações de troca favoráveis ao Brasil poderão se
deteriorar em algum momento após o forte impulso dos últimos anos, mas também não nos
parece que estejamos diante de um risco de reversão intensa pelas razões já apontadas.

Em outras palavras, durante um bom tempo, mesmo que o balanço de pagamentos indique
que exista espaço para alguma depreciação da taxa de câmbio, o comportamento das
commodities faz um contraponto, sugerindo que o saldo da balança comercial brasileira se
manterá suficientemente robusto para que se evite um déficit em transações correntes muito
elevado como proporção do PIB nos próximos anos. As exportações brasileiras tendem a
seguir crescendo a um ritmo similar ou ligeiramente superior ao observado nas exportações
mundiais e mesmo em relação às exportações dos demais países emergentes. Se o
descompasso entre o crescimento das importações e das exportações se mostrar forte,
naturalmente a taxa de câmbio se ajustará na direção de um novo patamar. Contudo,
prevemos que as exportações brasileiras seguirão ganhando market share de forma gradual
(Gráfico 7.11). A economia brasileira pesa 2,81% no PIB mundial e ainda participa com
apenas 1,18% das exportações globais. É razoável supor que as possibilidades sejam
maiores de que esse percentual se mantenha em trajetória de incremento nos próximos anos.

A emoção que o tema do câmbio ainda suscita é desproporcional ao evidente benefício


que esse regime de flutuação (mesmo com todos os seus eventuais defeitos) trouxe e
continuará trazendo, caso não se tentem mecanismos de controle cambial cujos resultados
tendem a ser modestos, tendo efeitos apenas no curto prazo.34 0 câmbio flutuante é uma
garantia ao inves tidor externo que sabe que qualquer artificialidade na sua gestão é
insustentável no médio e longo prazos.

GRÁFICO 7.11 Marketshare das exportações brasileiras no mundo - 1990 - 2007

Fonte: MDIC e FMI; estimativa: FMI.

Além disso, muitos investidores com visão de longo prazo, que porventura considerem
que a taxa de câmbio esteja circunstancial ou artificialmente apreciada no Brasil, e que
acreditem que a maior probabilidade seja de depreciação no futuro, certamente estariam
aproveitando a oportunidade para acelerar seus investimentos com vocação exportadora em
condições mais baratas (importação de máquinas e insumos), apostando em ganhos futuros
com a suposta depreciação. Esse fenômeno pode estar acontecendo, na medida em que os
investimentos diretos estrangeiros vêm batendo recordes históricos mesmo na ausência de
privatizações, que no passado atraíram volumes consideráveis de recursos. Tal fenômeno
também é nitidamente sentido na indústria de transformação.35 Há ainda um certo ceticismo
em relação à capacidade de a economia brasileira manter a conquista gradual de market
share no comércio global. Nossa visão é a de que os benefícios da modernização industrial
em curso irão contribuir para impulsionar também as exportações de produtos industriais
brasileiros.

Mesmo as exportações brasileiras de produtos manufaturados, objeto de maior


controvérsia no debate sobre a eventual desindustrialização, seguem crescendo
ininterruptamente desde 2002 até os dados disponíveis na conclusão deste livro. Olhando
para trás, somente em momentos muito específicos de conjuntura ou de mudança de política
econômica muito abrupta, é que as exportações de manufaturados registraram alguma
redução no seu quantum. Concretamente, foram poucos os períodos em que se observou
crescimento negativo no acumulado em 12 meses nas exportações de manufaturados
brasileiros. Uma das razões para isso é o fato de que a taxa de câmbio real relevante para o
exportador é aquela deflacionada pelo preço dos produtos exportados. No período 2004-
2007, o crescimento do preço médio anual de produtos manufaturados exportados pelo
Brasil foi de 9,4%.36 Ou seja, o que interessa ao exportador industrial é o preço que obtém
nas negociações com seus clientes internacionais. Nesse sentido, a apreciação da taxa de
câmbio no Brasil não estaria tão defasada em relação à média histórica, conforme assinala o
Gráfico 7.12.

A dinâmica industrial conta uma história antagônica à tese da "sobra de gente", na medida
em que a geração líquida de empregos bate recordes históricos. No segmento industrial, a
taxa de crescimento do emprego evolui a um ritmo sem paralelo em muitos anos. Do ponto
de vista do emprego formal, a indústria brasileira gerou mais empregos nos últimos três anos
(de 2005 a 2007) do que nos três anos anteriores somados (2002 a 2004). Com a economia
crescendo a taxas mais elevadas, a incorporação de segmentos de desempregados fica
facilitada.

Mudanças importantes como a que houve no Brasil geram uma massa difusa de setores
ganhadores e alguns importantes setores perdedores do ponto de vista de rentabilidade e da
pressão da competição imposta pelo produto importado. Nossa leitura é a de que os setores
que poderiam ser classificados como perdedores por conta do câmbio não estão reagindo
passivamente diante da adversidade e buscam novas estratégias de atuação, inclusive que
transitam pela internacionalização e pela redução de custos via insumos importados mais
baratos. A propósito, a crescente internacionalização das firmas brasileiras é a própria
expressão da ação estratégica de empresas que dispõem de ativos únicos (unique assets) no
sentido utilizado por Stephen Hymer na sua obra seminal sobre internacionalização das
empresas.37 Em outras palavras, já desenvolveram competências exclusivas e inovadoras
que lhes permitem extrair rendas adicionais em outros mercados, com repercus sões muito
positivas sobre a economia local, sobretudo do ponto de vista tecnológico e gerencial.
Ainda que haja exemplos de setores que não contam com muitas alternativas atenuantes, eles
devem ser considerados exceções passíveis de políticas de consolidação, reconversão ou de
reestruturação profunda. Esse cenário é idêntico ao verificado em vários momentos da
história em diferentes países.

GRÁFICO 7.12 Taxa de câmbio real bilateral e correção pelos preços em dólares das
exportações totais - 1994 - 2008

Fontes: BCB e Funcex.

Da mesma forma, há importantes trabalhos de pesquisa38 que mostram que as empresas


brasileiras, na comparação com seus pares no mundo emergente, apostam na inovação e no
uso intensivo da tecnologia. Para dentro dos portões das fábricas, há sinais promissores de
expansão da produtividade industrial no Brasil. Nossa hipótese é a de que a dinâmica das
importações favorecerá, a médio prazo, a competitividade das exportações. É possível
identificar que os setores que mais têm aumentado as suas importações são justamente
aqueles cuja produção na indústria brasileira cresceu.39 Da mesma forma, a experiência
internacional mostra claramente que os maiores países exportadores são igualmente os
maiores países importadores. Em que pese a pouca experiência de abertura da economia
brasileira, ainda bastante incipiente, já há sinais de que o aumento das importações nos
últimos anos vem tendo impactos positivos sobre a taxa de investimentos na economia. Seria
contra-intuitivo supor que o forte aumento na taxa de investimento em máquinas e
equipamentos na economia brasileira não jogasse um papel importante na competitividade
externa da economia. Nos surpreenderia, portanto, que o diversificado e complexo tecido
industrial brasileiro deixasse de tirar proveito do momento favorável para a retomada dos
investimentos. As maiores escalas de produção obtidas a partir da forte expansão do
mercado doméstico, muito provavelmente, contribuirão para melhorar a competitividade
externa de muitos setores com dificuldades de atuação no mercado internacional. Ninguém
discorda de que seria muito positivo se o país viesse a se tornar um grande produtor para o
mundo também de produtos manufaturados e sem ficar apenas focado no seu mercado
doméstico. Nossa visão é a de que isso pode um dia ser alcançado, em escala muito maior
do que a atual, com avanços em reformas micro e macroeconômicas, sobre as quais
trataremos posteriormente.

Não há como discordar que a apreciação cambial tem a ver com preço de commodities e
com a forte demanda mundial, que permitiu aumentos de preços também em produtos
manufaturados exportados. Porém, não vemos o risco de que a economia brasileira venha a
se tornar uma "grande fazenda" e que se concentre apenas no segmento de commodities.
Mesmo sendo um país bem-dotado de recursos naturais, há muitas oportunidades e sinergia
que envolverão upgrades decorrentes de inovações que agregarão valor à commodity ou à
quase- commodity exportada. Canadá e Austrália, entre muitos outros, são exemplos de
países por excelência produtores e exportadores de commodities, que contam com um nível
sofisticado de desenvolvimento industrial. Descartamos, portanto, a frágil tese da doença
holandesa que vitimará as exportações brasileiras de manufaturados. Aceitá-la significaria
subestimar muito um tecido industrial complexo e completo que já resistiu a tantas
adversidades no passado e que sempre deu mostras de vitalidade, haja vista o forte
crescimento industrial do país nos últimos anos e os investimentos diretos no setor
manufatureiro.

A economia brasileira voltou a aparecer no radar dos investidores estrangeiros, sobretudo


depois de exibir taxas de crescimento econômico mais robustas e após o substantivo
aumento na confiança na condução previsível e mais compreensível da política econômica.
Nos 12 meses encerrados em janeiro de 2008, o país tinha absorvido cerca de US$53
bilhões de investimentos diretos estrangeiros (Gráfico 7.13). Os investidores globais e as
instituições financeiras internacionais, pode-se dizer sem riscos de exagero, têm uma visão
relativamente generosa a respeito do que assistem na economia brasileira nos últimos anos.

GRÁFICO 7.13 Investimento direto estrangeiro bruto - US$ milhões - acumulado em 12


meses 1997 - janeiro 2008
Fonte: BCB.

O movimento de apreciação cambial no Brasil foi essencialmente determinado pelo que


poderíamos chamar de "dinheiro real". Ou seja, expressivos saldos na balança comercial
que acumularam de 2003 a 2007 US$189,6 bilhões (saldos em transações correntes
acumulados no período de US$47 bilhões) e investimentos diretos brutos que, no mesmo
período, chegaram a cerca de US$157,6bilhões. Em outro canal de ingresso de capitais, os
investimentos estrangeiros em ações, por seu turno, acumularam-se US$45,4 bilhões no
período. Interessados nos IPOs (Ofertas Iniciais de Ações) realizados entre 2003 e 2007, os
investidores estrangeiros aportaram US$40,8 bilhões no Brasil. Do ponto de vista do saldo
acumulado do balanço de pagamentos brasileiro no qüinqüênio 2003-2007, o montante
atingiu US$133,1 bilhões. Descartamos que a mera arbitragem de taxa de juros e as
conhecidas operações de carry trade tenham sido determinantes na apreciação da moeda
brasileira. A arbitragem sempre atuou de forma oportunista, porque os fundamentos
indicavam uma determinada direção. Se os fundamentos sugerissem outro cenário
macroeconômico, apesar do diferencial de juros externos e internos, dificilmente haveria
compradores de reais e vendedores de dólares. Apreciação por mera arbitragem não se
sustenta duradouramente.

Vários fatores já mencionados neste capítulo explicam a "Mega-Sena acumulada" que o


Brasil ganhou nos últimos anos.40 Ela se caracteriza por um cená rio internacional favorável
em termos de demanda internacional e de liquidez.41 Sem minimizar a qualidade da gestão
da política econômica nesta década de mais acertos do que erros, é preciso reconhecer que o
regime de câmbio flutuante foi bem gerenciado pelo Banco Central em um ciclo de
abundância de recursos externos. Na nossa visão, a autoridade monetária, ao longo do
tempo, foi aprendendo a lidar com o regime cambial em tempos de fartura, tentando suavizar
ao máximo os movimentos por vezes bruscos dos fluxos de capital.

Todo o processo de acumulação de reservas internacionais - que passaram de US$38


bilhões no final de 2002 a cerca de US$190 bilhões, no momento em que este livro estava
sendo concluído, nos primeiros meses de 2008 - se deu de forma oportunista e não deveria
ser associado a políticas de busca de uma taxa de câmbio ideal. Nossa leitura é de que a
intervenção do Banco Central no mercado de câmbio nunca teve como objetivo mudar o
rumo da história, mas suavizar os movimentos quando apareciam sinais de grande
volatilidade.

Não consideramos apropriado afirmar que a moeda brasileira, no final de 2007,


encontrava-se muito apreciada. É razoável que ao longo do tempo as moedas se situem em
patamares mais apreciados ou mais subvalorizados em relação à sua média histórica. É de
muito bom senso a tese de que a médio e longo prazos, as moedas, em termos reais,
convirjam de volta à média histórica. Existem avaliações em relação à apreciação do real
para todos os gostos. Resolvemos aferir a intensidade da apreciação da moeda brasileira ao
final de 2007, tendo como referência junho de 1994 como base 100, quando do lançamento
do Plano Real. Observamos que a moeda brasileira, ao final de 2007, encontrava-se
ligeiramente abaixo da média histórica para onde, teoricamente, as taxas convergem depois
de algum período. Na comparação com moedas de outros países desenvolvidos ou
emergentes, não podemos afirmar que a moeda brasileira tenha sido a que mais se apreciou
em termos efetivos reais, como sugere o conjunto mostrado no Gráfico 7.14. A literatura
sugere que a convergência sempre ocorre, salvo se estivermos diante de quebras estruturais,
como pode eventualmente ter sido o caso brasileiro ao superar definitivamente quase três
décadas em que liderou o maior endividamento externo do mundo emergente. A nova
inserção internacional da economia brasileira dentro de um ambiente internacional inédito
sugere que a taxa de câmbio real do terceiro milênio tem pouco a ver com a taxa de câmbio
historicamente observada nos longos anos de vulnerabilidade e desorganização
macroeconômica. A dinâmica da taxa de câmbio está associada ao novo padrão de risco
percebido da economia brasileira.
Portanto, sem qualquer defesa da apreciação cambial como algo benigno para qualquer
economia, deve-se reconhecer que o que aconteceu no Brasil foi uma readequação cambial
ao novo patamar de risco, que favoreceu mudanças positivas importantes no impulso da fase
atual de desenvolvimento e que foi, por seu turno, favorecida por mudanças importantes na
inserção internacional do Brasil.

Não se pode perder de vista que tudo que é bom aprecia o câmbio. A título de resumo,
poderíamos enumerar vários fatores que contribuem para a maior atratividade de
investimentos e financiamentos externos para a economia brasileira além do saldo da
balança comercial. Por exemplo, a volta da economia para o radar dos investidores
estrangeiros por conta de um crescimento maior aprecia o câmbio. A possibilidade de
tornar-se grau de investimento aprecia o câmbio. Brasil com dívida externa líquida zerada
aprecia o câmbio. A menor volatilidade da atividade e maior previsibilidade dos agentes
apreciam o câmbio. A maior confiança na trajetória de queda da relação dívida/PIB aprecia
o câmbio. O sucesso do etanol aprecia o câmbio. A descoberta do campo de Tupi já aprecia
e apreciará mais no futuro o câmbio. A onda de abertura de capital de empresas aprecia o
câmbio. O aumento da estabilidade política aprecia o câmbio. Por último, a própria
acumulação de reservas cambiais aprecia o câmbio. Ousamos considerar que a própria
redução das taxas de juros aprecia o câmbio, na medida em que revela um país mais atrativo
para os empreendimentos que contarão com um custo do capital menor.

Em resumo, é inescapável a realidade de que, em regime de câmbio flutuante, não nos é


dado o direito de ter preferências a respeito de taxa de câmbio ideal.

AVANÇOS INSTITUCIONAIS E MACROECONÔMICOS GERAM MUDANÇAS


ATITUDINAIS: BLESSING IN DISGUISE QUE NASCE DA ADEQUAÇÃO CAMBIAL 42

A adequação cambial brasileira ao novo ambiente internacional de demanda, liquidez e


risco teve como principal conseqüência a explicitação das ineficiências da economia
brasileira. Em certa medida, pode-se dizer que, enquanto a moeda brasileira se mantinha
depreciada, havia muito mais tolerância dos agentes econômicos com as ineficiências e os
extraordinários custos de transação embutidos na vida empresarial. Essa tolerância, à
medida que o real se apreciava, foi diminuindo, gerando um ruidoso debate originalmente
focado no próprio tema cambial e posteriormente deslocando-se para temas ligados à infra-
estrutura, aos encargos e à legislação trabalhista, que desincentivam a contratação de
trabalhadores, carga tributária etc., evoluindo até os tempos atuais, em que ganham destaque
temas improváveis no passado recente, como falta de mão-de-obra qualificada, entre outros.

Esse é o ponto que merece o grande destaque na discussão do processo de adequação


cambial experimentado pela economia brasileira. Em que pesem as grandes dificuldades
impostas a alguns setores de atividade, a apreciação cambial teve como corolário não
apenas os benefícios macroeconômicos e sociais amplamente conhecidos, como também
permitiu a explicitação dos reais fatores que afetam a competitividade da economia
brasileira. As agendas efetivamente relevantes ganharam um estatuto novo à medida que os
segmentos empresariais foram reconhecendo que o patamar de taxa de câmbio no Brasil
havia mudado de forma estrutural em linha com a nova realidade macroeconômica, global e
doméstica. Essa situação se encaixa perfeitamente na imagem de Albert Hirschman de
blessing in disguise, ou seja, algo aparentemente nefasto cujas dimensões positivas se
explicitam ao longo do tempo.

Partimos do pressuposto de que, uma vez feita a opção correta pelo regime de câmbio
flutuante, pai da menor volatilidade e base do amadurecimento cambial brasileiro, teria sido
impossível manter a taxa de câmbio depreciada diante da nova ordem econômica global, que
favoreceu amplamente a economia brasileira. Defendemos que foi essa nova ordem global
fortemente sinocêntrica que gerou as oportunidades (mesmo que não as tenha determinado)
para o equacionamento de problemas macroeconômicos históricos no Brasil. A rigor, tem
sido o aumento das importações dentro dessa circunstancial abertura que tem permitido ao
país crescer a taxas mais elevadas, com menores pressões inflacionárias.

Uma depreciação forçada da moeda brasileira não apenas não se sustentaria como teria
inviabilizado toda trajetória de melhoras macroeconômicas observadas, sobretudo no plano
da estabilidade monetária.43 Além disso, po deríamos classificar essa hipótese como um
grande desperdício de oportunidade, caso tivesse sido implementada. Em nome de um
suposto projeto de plataforma exportadora, se renunciaria às conquistas macroeconômicas
observadas e ao fortalecimento estrutural das bases de um crescimento mais organizado,
inclusive nas diferentes construções institucionais em curso no país. Claro que a experiência
de sucesso de outros países, sobretudo asiáticos, é contada de outra forma.44 Entretanto,
qualquer tentativa de adotar uma estratégia de desenvolvimento no Brasil, sem termos as
peculiaridades inerentes ao contexto específico daquelas economias, só poderia ser
classificada como uma aventura de alto risco.

Queremos chamar a atenção de que houve mudanças incrementais, não lineares e


cumulativas na economia brasileira nos últimos 15 anos que ajudam muito a explicar o salto
no crescimento do PIB potencial brasileiro observado nos últimos anos. Dentro da
perspectiva de que não é possível capturar o impacto das transformações exatamente no
momento em que ocorrem, acreditamos que, de fato, muitos avanços ocorreram no Brasil.
Foi a inserção internacional favorável, combinada com ações pragmáticas de diferentes
governos, que abriu perspectivas para a queda importante das taxas de juros e com o início
da desconstrução daquilo que chamamos de fear of easing, ou seja, o medo histórico de
redução dos juros. A médio ou longo prazo, as taxas de juros deverão convergir para a
média observada nos demais países emergentes. A dúvida é o ritmo em que isso ocorrerá.
Seria incoerente acreditar que, depois de tantos saltos de qualidade e da iminência do
investment grade, a chamada "taxa neutra" de juros da economia brasileira manter-se-á em
torno dos atuais 7%.

A linearidade dos progressos decorre, em grande medida, dos avanços democráticos e da


possibilidade de explicitação e debate público sobre as agendas nacionais inconclusas. O
amadurecimento institucional é inequívoco. A curva de aprendizado dos agentes públicos e
privados é evidente. O que falta, porém, é o reconhecimento de que a situação vigente, por
mais duradoura que apostemos, não é eterna. Há oportunidades únicas que não podem ser
perdidas, e essas oportunidades são o que permitirão o país deixar de ter o dilema que
enunciamos no início deste capítulo: ou aumenta o seu PIB potencial ou restringe o
crescimento do seu PIB corrente.

Vale a pena um esforço de compilação daqueles que consideramos os fatores que


representam uma evolução institucional e macroeconômica favorável no Brasil nos últimos
anos e que também colaboram para explicar a re precificação da percepção de risco-país e a
maior atratividade da economia doméstica. Um cenário global favorável e em transformação
conveniente à economia brasileira, combinado com esses elementos, implica uma
retroalimentação que redundou em aumento do PIB potencial e no processo de adequação
cambial. Tais elementos incluem:

•Redução da inflação e cumprimento da meta estabelecida pelo governo, com Banco


Central operando com efetiva autonomia.

•Redução importante das taxas de juros com importantes repercussões sobre o custo de
oportunidade dos negócios no país.

•Menor custo financeiro de empresas de capital aberto.

•Geração de volumosos saldos comerciais que permitiram superávits em conta-corrente


durante cinco anos consecutivos.

•Eliminação da dívida externa líquida e redução substantiva da dívida externa do setor


público, cuja posição líquida tornou-se credora.

•Notável melhora na relação dívida externa bruta sobre exportações, que passou de 4,70
em 1999 para 1,23 em 2007.

•Acumulação de reservas cambiais, que atingiram quase US$190 bilhões no início de


2008, vindo de um patamar de menos de US$40 bilhões em 2002 - portanto, acumulação
de reservas cambiais em montante superior a um ano e meio de importações.

•Indicadores do setor externo brasileiro em melhores condições do que aqueles que o


México exibia em março do ano 2000, quando obteve o grau de investimento.

•Melhora substantiva da classificação de risco-país e iminência do grau de investimento


pelas três mais importantes agências classificadoras de risco.
•Queda da percepção de risco-país e melhora de precificação de todos os ativos
brasileiros.

•Melhora substantiva no perfil da dívida pública mobiliária, com alongamento de sua


maturidade e melhora de seu perfil, com significativa contribuição do investidor
estrangeiro.

•Formalização considerável do mercado de trabalho com aumento forte de trabalhadores


com carteira de trabalho assinada.

•Aumento significativo da produtividade industrial e no agronegócio no Brasil.

•Aumento substantivo da relação crédito bancário sobre PIB, passando de 21,8%, no


início de 2003, a 34,8%, ao final de 2007. Portanto, 13 pontos percentuais em cinco
anos.

•Forte desenvolvimento do crédito imobiliário, com financiamento prefixado de até 30


anos.

•Aumento forte da bancarização, com o número de contas bancárias passando de 77


milhões em 2001 para 110 milhões em 2007.

•Forte desenvolvimento do mercado de capitais brasileiro, com generalização dos


princípios de governança corporativa.

•Aumento notável do número de empresas abrindo o capital (IPOs) e encontrando no


mercado de capitais modalidades modernas de financiamento do investimento.

•Manutenção do superávit primário e contínua redução da relação dívida sobre PIB.

•Fortaleza do sistema financeiro brasileiro, considerado com fundamentos sólidos.

•Fortaleza das empresas brasileiras, capitalizadas e com presença crescente como


investidores no exterior.

•Melhora progressiva dos indicadores de distribuição de renda.

•Melhora nos indicadores educacionais do ponto de vista quantitativo.

•Melhora nos indicadores sociais em geral, tais como mortalidade infantil etc.

O que essa reflexão nos sugere é que, a despeito das grandes chances de os avanços
incrementais como os mencionados terem continuidade no Brasil, no novo desenho da
economia global a partir de uma dinâmica sinocêntrica e, por conseqüência, de mudança de
preços relativos a favor de países produtores de commodities, a economia brasileira poderia
tirar proveito da situação e avançar muito além do incremental. No mínimo deveria colocar
a si própria este desafio: ver os avanços meramente incrementais como um claro
desperdício. Nossa visão é a de que as condições estão sendo alinhadas para um efetivo
catching up que dependerá única e exclusivamente da determinação em não desperdiçar as
oportunidades oferecidas. Mais do que isso, vemos que a janela de tempo que se oferece à
economia brasileira para um salto no seu desenvolvimento pode ser vista como uma
oportunidade única. Não é possível ser categórico a respeito de ciclos, por mais
convencidos estejamos de que essa fase de transição da economia global a favor dos países
emergentes esteja apenas começando. Ciclos se revertem, por vezes, de forma
surpreendente.

Portanto, julgamos que seja possível nos próximos 10 a 15 anos ir muito além dos
avanços incrementais. Seria ingênuo acreditar em revoluções reformistas, mas parece
razoável acreditar que haja espaço para acelerar algumas agendas em particular. É bem
verdade que o senso comum sugere que, em ciclos de crescimento mais forte, não haja
incentivos à implementação de reformas. Ou seja, sob alegação de custos políticos
desnecessários ou custos sociais indesejados, não há incentivos a se avançar com uma certa
radicalidade em determinados temas. Contudo, nossa visão é a de que idéias amadurecem.45
O próprio imperativo da competitividade e o debate democrático aberto sobre as
ineficiências da economia brasileira podem criar a motivação para uma aposta no catching
up. Portanto, há incentivos também na outra direção. A economia brasileira, possivelmente
mais do que seus pares no mundo emergente, tem condições de ser catapultada para um novo
patamar de desenvolvimento, e isso dependerá da restauração do sentido de urgência e o
senso de oportunidade.

Como já insistimos anteriormente, o Brasil pode melhorar significativamente suas


competências para se tornar um produtor para o mundo e não apenas para dentro de suas
fronteiras. A economia brasileira já é uma grande produtora para o mundo no plano das
commodities e continuará sendo por muitos anos, segundo nossa reflexão. O desafio é tornar-
se um produtor para o mundo de bens ex-commodities e também de serviços.

CONDIÇÕES PARA UM CATCHING UP: COMO IR ALÉM DO INCREMENTAL

A partir de 2003, a taxa de câmbio real do Brasil começou a sofrer um intenso processo
de adequação a uma nova realidade que se iniciava naquele momento. Em parte, isso nada
mais era do que a reversão a uma situação de normalidade, após os acontecimentos
totalmente excepcionais ligados à incerteza eleitoral de 2002. Em parte, porém, o fato
refletiu também a emergência de uma série de fenômenos associados às novas tendências da
economia mundial.

A partir dali, o Brasil poderia ter seguido o que, apropriadamente, poder-se-ia chamar de
"modelo argentino". Esse era exatamente o espelho oposto do que o Brasil fez, deixando o
câmbio apreciar e perseguindo objetivos desinflacionários. O oposto disso, em
conseqüência, era fazer, por definição, o contrário: tentar manter uma cotação do dólar muito
alta. O proble ma é que essa estratégia viria fatalmente de mãos dadas com sua irmã
siamesa: a alta dos preços. Esta seria uma estratégia que também geraria crescimento - ainda
que com outro perfil - nas circunstâncias do mundo durante 2003-2007, o caso argentino é
prova eloqüente. Porém, é ilusório argumentar que teria sido possível seguir o caminho
argentino, sem os excessos inflacionários só reprimidos (ou, melhor dizendo, escondidos)
pela manipulação do índice de preços: as duas coisas (câmbio e preços) teriam caminhado
fatalmente juntas. A interseção entre uma estratégia de desvalorização deliberada da taxa de
câmbio e o controle da inflação em torno de 4% a 5% é um conjunto vazio. Dispõe-se de
evidência ampla de que a previsibilidade adquirida no Brasil, decorrente da inflação baixa,
é o que tem explicado a nova atitude de empresas e famílias em relação aos seus projetos de
longo prazo. Previsibilidade ampliada gerou maior produtividade.

O Brasil, percebe-se agora, seguiu o caminho que pode muito bem ser definido como uma
"estratégia vencedora", ainda que parcialmente. Nos anos de maior crescimento argentino,
quando a inflação ainda não era o problema que veio a ser depois, as pressões que surgiram
neste lado da fronteira para que se seguisse o "exemplo argentino" eram intensas. Definimos
a estratégia como "parcialmente" vencedora porque, para ela ser plenamente vencedora,
falta ainda a "prova do pudim": o desempenho da economia brasileira nos próximos 10 a 15
anos. De qualquer forma, os êxitos macroeconômicos do país nos últimos anos falam por si
sós.

Como se explica que uma economia vista há apenas três ou quatro anos como exemplo
paradigmático de crescimento fraco, com sucessivos "stop and go" que geraram a já famosa
alusão ao "vôo de galinha", tenha se transformado em um caso de sucesso? Embora uma
resposta plena a essa indagação provavelmente só poderá ser dada com o passar dos anos -
e da pesquisa econômica que irá se desenvolver nesse período -, há algumas boas
explicações para tal:

i)A dimensão cumulativa de políticas econômicas que nos últimos 15 anos, liquidamente,
acertaram mais do que erraram e a preservação da estabilidade de preços e câmbio
flutuante, que diminuíram substancialmente a volatilidade da atividade econômica. Nesse
sentido, o fator tempo também importa, na medida em que pequenos avanços, mantidos
sucessivamente ao longo de anos, configuram uma mudança estrutural. Em 1965 ou 1966,
poucos imaginavam que as chamadas "reformas do PAEG" contribuiriam para gerar um
desempenho espetacular da economia a partir de 1968. Analogamente, mal comparando,
faz sentido afirmar que mudanças como a Lei de Responsabilidade Fiscal, o saneamento
do sistema financeiro ou a própria estabilidade geraram transformações cuja intensidade
só anos depois viria a ser plenamente percebida.

ii)A intensidade e a surpresa da bonança mundial: a economia internacional experimentou no


período de cinco anos encerrados em 2007 uma taxa de crescimento média ainda mais
intensa que nos "golden sixties", fato cuja extensão ainda não se vislumbrava em meados
da década.

iii)A mudança de eixo da economia global: ter uma China com crescimento de 10% em
1997-1998 - por ocasião de uma das tantas crises por que passou o Brasil nos anos 1990
-, sendo aquela economia ainda de proporções modestas, era uma coisa naquela ocasião.
Ter o mesmo país crescendo os mesmos 10%, agora secundado pela Índia a taxas
próximas e depois de 10 anos de ter sustentado esse ritmo, implica efeitos sobre a
economia mundial - e sobre os países emergentes que possuem exatamente alguns dos
produtos que a China mais precisa - completamente diferentes. Uma recessão nos
Estados Unidos paralisava o mundo no passado, enquanto hoje seu efeito é claramente
menor.

iv)A profunda mudança de preços relativos na economia mundial a favor de países


produtores de commodities ou quase-commodities: essa mudança se traduziu em uma
notável melhora de relações de troca, que gerou mais renda, viabilizando um conjunto de
progressos nos indicadores macroeconômicos e sociais no Brasil.

v)A volta do Brasil para o radar dos investidores domésticos e internacionais e a substantiva
redução do ceticismo em relação à economia brasileira. A percepção de que houve
alguma quebra estrutural, sobretudo no mercado de trabalho, decorrente da formalização
crescente da mão-de-obra. A revisão das séries de crescimento por parte do IBGE, em
março de 2007, confirmou que o PIB brasileiro estava claramente subestimado. Passou a
ser relevante para os agentes econômicos o reconhecimento de que o país experimentou
uma taxa média de crescimento, nos anos 2004-2008 - um período de cinco anos - de
nada menos que 9,6% do investimento e de 4,6% do PIB. Tais taxas nada têm de
medíocres e certamente obrigam a afastar aquela interpretação acerca do "vôo de
galinha".4s

Na nossa visão, há grandes chances de continuidade de avanços incrementais no Brasil em


decorrência da própria visibilidade adquirida pelos resultados tangíveis do amadurecimento
macroeconômico. Portanto, consideramos que no que depender desses avanços cumulativos,
o país seguirá sua senda de crescimento nos patamares que hoje sugerem os cálculos do PIB
potencial, algo em torno de 4,5%.

O que estamos defendendo é que, dadas as condições favoráveis oferecidas a países


emergentes como o Brasil, produtor de commodities e quasecommodities, e considerando os
espaços surgidos a partir do fortalecimento das chamadas "novas locomotivas na economia
mundial", têm-se amplas condições para avançar muito além do incremental.

O país não pode dormir sobre os louros das conquistas até então obtidas, acreditando que
a bonança externa irá lhe assegurar permanentemente um futuro promissor. Mesmo
cristalizando-se a percepção de que o eixo da economia mundial esteja consistentemente se
deslocando a favor da Ásia e que a chegada de algumas centenas de milhões de pessoas ao
mercado consumidor mundial poderá ter efeitos duradouros sobre o Brasil, é fundamental
não perder de vista que os ciclos terminam algum dia. O sentimento de provisoriedade da
bonança deve sempre prevalecer. Nesse sentido, vemos claramente uma "janela de
oportunidade" que talvez se estenda por 10 a 15 anos e não por apenas 2 a 3 anos.

O que o Brasil deve fazer nesse período para dar o seu "grande salto à frente" envolve
decisões nacionais parecidas com as que os países produtores de petróleo, bafejados pela
sorte nos períodos de aumento de preço do produto, deveriam tomar.47 É o que, na
Venezuela e no México, no seu devido momento, quando apareceram as primeiras notícias
acerca da existência de grandes reservas do "ouro negro", batizara-se de estratégia de
"semear o petróleo". Pretende-se com isso criar alicerces que permitam à economia se
reinventar, com características diferentes e explorando outras potencialidades, para quando
os anos de bonança chegarem ao fim. Nesse sentido, nos próximos 10 a 15 anos, o Brasil
deveria:

•Redobrar o esforço de melhora na educação, pilar da expansão do potencial econômico a


longo prazo, dando continuidade ao investimento institucional e de ampliação de
recursos na educação básica e na educa ção voltada para a especialização tecnológica
com pesados investimentos em P&D.

•Ter uma estratégia de comércio exterior fortemente baseada no estímulo aos mecanismos
de inovação, para que quando as commodities atravessarem um processo de
normalização das suas cotações, superados os anos de euforia decorrentes da demanda
asiática, as exportações possam ter uma nova fonte de expansão, já não tão dependente
da dinâmica dos preços.
•Aprofundar a abertura da economia, na medida em que a economia brasileira é aquela
com a menor relação importação/PIB do mundo, com o objetivo de evitar que a taxa de
câmbio absorva sozinha todo o impacto das melhoras na confiança dos investidores.
Além disso, a abertura maior da economia manterá a expansão da produtividade e, por
tabela, facilitará o trabalho da autoridade monetária no combate à inflação.

•Melhorar ao máximo a infra-estrutura, co-responsabilizando mais intensamente o setor


privado, que vê no setor as melhores oportunidades de investimentos greenfield no
Brasil.

•Desonerar o investimento e aprofundar políticas pró-mercado que criem um ambiente


convidativo e agilizador do processo decisório empresarial.

•Eliminar ao máximo todos os fatores que se traduzem em altos custos de transação


(burocracia excessiva, encargos trabalhistas exagerados, custos de infra-estrutura
pesados, custos de observância em geral e em particular na área tributária etc.)
deteriorando as condições de competitividade das empresas "para fora dos portões da
fábrica".

•Criar um espaço fiscal que permita ampliar o investimento público em infra-estrutura,


como forma de alargar o potencial de crescimento da economia a médio prazo, o que
requer, especialmente, aprovar reformas nas regras que regem a Previdência Social e
controlar o crescimento dos gastos correntes, que nos últimos anos tiveram aumentos
rigorosamente insustentáveis a médio e longo prazos.

•Não subestimar o extraordinário impulso que uma redução no gasto público e, portanto,
da carga tributária poderia dar ao crescimento econômico aumentando substantivamente
o patamar de crescimento do PIB. Ou seja, é imperativo um plano de contenção dos
gastos públicos.

•Favorecer a expansão da poupança doméstica para que o ciclo de investimentos não


fique concentradamente dependente de poupança exter na, portanto, para que se possa
evitar o renascimento do endividamento externo.

•Melhorar substancialmente a qualidade da gestão no setor energético, claramente hoje o


maior gargalo a uma expansão da economia a um ritmo mais intenso e onde a
administração pública precisa incorporar avanços gerenciais e técnicos no processo
decisório.

•Consolidar a estabilidade de preços, para que no dia em que a taxa de câmbio, no regime
de taxas flutuantes, tiver de se desvalorizar - e no dia em que as commodities caírem de
preço, esse momento, certamente, mais cedo ou mais tarde, chegará, embora isso possa
demorar mais de uma década - seu impacto sobre as taxas de inflação seja muito menor
do que seria em uma economia ainda precariamente estabilizada. Isso significa
caminhar lentamente na direção de um regime de metas de inflação com características
duradouras, o que, na nossa opinião, recomenda uma combinação de: i) aprovação da
autonomia formal do Banco Central; ii) adoção de metas permanentes de longo prazo em
vez de metas definidas em função do calendário gregoriano; e iii) redução, na próxima
década, da meta para algo em torno de 3% a 4%, em substituição à meta atual - ainda
relativamente alta - de 4,5%.

Com esse conjunto de iniciativas e beneficiado no meio do processo pela obtenção do tão
almejado investment grade, com a conseqüente redução da taxa de juros real nos próximos
cinco a 10 anos, o país poderia dar um salto e chegar ao fim da próxima década em plenas
condições de, no limite, poder suportar bem o fim do "milagre chinês". Das escolhas e de
quanto o país se esforçará em se preparar para esse momento, dependerá que no futuro o
Brasil seja visto como o país que "ganhou na Mega-Sena e usou os recursos para reformar a
casa e investir" ou como o típico imprevidente que "venceu na loteria e perdeu tudo". A
idéia de que estamos predestinados ao êxito é, certamente, um erro. Por outro lado, é
certamente verdade que nunca antes nesse país o destino sorriu tanto para o Brasil.

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Affonso Celso Pastore

Maria Cristina Pinotti

Leonardo Porto de Almeida

1 Agradecemos as críticas e sugestões de Alexandre Schwartsman e Samuel Pessoa.

em crescido a freqüência de propostas para promover o crescimento econômico


através da sustentação de um câmbio real mais depreciado. Essa proposição traz os ecos de
um antigo debate sobre o antagonismo entre o crescimento voltado "para dentro",
fundamentado na substituição de importações, e o crescimento voltado "para fora", puxado
pela promoção de exportações. A Teoria Econômica e a experiência histórica dos países em
desenvolvimento já deram o seu veredicto: como mostram as análises de Balassa e de
Krueger,2 entre muitos outros, a abertura comercial é superior à substituição de importações.
O que se discute atualmente é algo diferente do que se discutia naquele antigo debate, ou
seja, a utilização do câmbio como um instrumento para promover o crescimento econômico.

A popularização do tema deve muito aos trabalhos de Dooley, Folkerts-Landau e Garber.3


Eles atacam a adesão ao regime de flutuação cambial e a liberalização dos fluxos de capitais
por parte dos países em desenvolvimento, e defendem a sustentação do preço da moeda
estrangeira em um nível depreciado. Com isso, os países em desenvolvimento gerariam
superávits nas contascorrentes, transformando-se em exportadores de capitais, mas, em
contrapartida, acelerariam o crescimento econômico. Em apoio a essa proposição,
contrapõem-se as experiências dos países asiáticos, notadamente a China, com o câmbio
depreciado, gerando superávits nas contas-correntes e exportando capitais, à dos países
latino-americanos, que importam capitais com déficits nas contascorrentes e com um câmbio
mais valorizado. As taxas de crescimento econômico muito maiores no grupo dos países
asiáticos provariam a superioridade do regime cambial adotado pelos primeiros. Estaria,
assim, apontado um caminho alternativo às propostas do "Consenso de Washington".
No Brasil, esta análise encontrou seguidores influentes em Nakano4 e Bresser-Pereiras
Ambos aceitam a proposta de Dooley, Folkerts-Landau e Garber quanto ao regime cambial,
mas Bresser-Pereira vai além nas suas críticas. Para ele, a abertura da conta de capitais é a
grande responsável pela valorização cambial, que retarda o crescimento, e em vez de os
déficits nas contas-correntes - e o conseqüente ingresso de capitais - serem utilizados para
complementar a poupança doméstica, elevando a taxa de investimentos e a própria taxa de
crescimento econômico, são usados para "substituir poupanças domésticas", transformando-
se simplesmente em aumento do consumo.' Segundo ele, ondas de ingressos de capitais
valorizam o câmbio real e geram déficits nas contas-correntes e um crescimento efêmero do
consumo, mas essa poupança externa não se adicionaria à poupança doméstica: ao contrário,
ela a substituiria, e conseqüentemente o país não cresceria mais, simplesmente porque não
investiria mais. A sustentação do câmbio depreciado, controlando o ingresso de capitais,
truncaria o mecanismo gerador dos déficits nas contas-correntes e da "substituição de
poupanças", acelerando o crescimento.

A história econômica dos últimos anos está repleta de exemplos mostrando que câmbios
sobrevalorizados e políticas macroeconômicas mal formuladas em geral levam a crises no
balanço de pagamentos. Dois exemplos, no Brasil, são a crise da dívida externa dos anos
1980 e a crise cambial que em 1999 empurrou o Brasil para o regime da flutuação cambial.
O custo dessas duas crises foi a desaceleração do crescimento, ou mesmo a recessão. Esses
dois exemplos são suficientes para provar que a sobrevalorização cambial é extremamente
prejudicial ao crescimento, uma advertência que é enfaticamente feita na literatura, e que
subscrevemos integralmente. Mas será que temos evidências conclusivas de que todo o
sucesso da China e dos países asiáticos deve-se, apenas, ao fato de seus governos usarem o
câmbio como um instrumento de política econômica?

Há dois conjuntos de trabalhos empíricos que ajudam a iluminar o caminho para uma
resposta. Um primeiro é formado por aqueles que mostram que de fato há uma associação
entre o grau de desalinhamento cambial e o crescimento econômico.? Há uma conclusão
comum a todos eles: crescem menos os países que mantêm o câmbio persistentemente
sobrevalorizado. Mas é importante notar que as evidências apresentadas por esses autores se
referem aos efeitos do desalinhamento cambial sobre o crescimento econômico - definindo o
desalinhamento cambial como os desvios entre o câmbio real atual e o câmbio real de
equilíbrio, e não aos efeitos do nível do câmbio real sobre o crescimento. Uma valorização
do câmbio real de equilíbrio não é prejudicial ao crescimento. Este somente é prejudicado
por um desalinhamento cambial persistente, isto é, por um câmbio real persistentemente mais
valorizado do que o câmbio real de equilíbrio. O segundo mostra que dentro do subconjunto
dos países menos desenvolvidos há uma correlação positiva entre os saldos nas contas-
correntes e as taxas médias de crescimento econômico:' crescem mais os países com
superávits nas contas-correntes, ou seja, crescem mais os países que exportam capital. Nas
últimas duas décadas, os capitais estão fluindo na direção contrária à prevista pela teoria
econômica neoclássica - dos países em desenvolvimento para os países desenvolvidos -, e
são exatamente os exportadores de capitais que mantêm as taxas de crescimento econômica
mais elevadas.

No que essas evidências contrariam as proposições de Dooley, Folkerts Landau e Garber,


ou a análise de Bresser-Pereira? Afinal, não seriam a China e os países asiáticos
exportadores de capitais, com superávits nas contas-correntes, justamente porque mantêm
deliberadamente um câmbio subvalorizado, e por isso mantêm taxas de crescimento
econômico mais altas? Infelizmente, essa conclusão não é válida, e para demonstrar isso
temos de cavar mais fundo em vários temas.

Nosso objetivo neste trabalho é duplo: queremos, de um lado, expor criticamente as


evidências empíricas para o conjunto dos países em desenvolvimento relacionadas a esses
temas; e, em seguida, avaliar algumas caracterís ticas da economia brasileira que impedem
que se aceite a proposição simples de que "basta manter o câmbio depreciado para que
encontremos a rota do desenvolvimento econômico acelerado e sustentado". Começamos na
segunda seção resumindo os argumentos: a) embora o câmbio real seja afetado por choques
no câmbio nominal, provocando "desalinhamentos", ele é uma variável endógena; b) países
que poupam mais são também os que crescem mais, e por terem poupanças elevadas, têm,
também, câmbios reais mais depreciados, superávits nas contas-correntes e taxas de
crescimento mais altas. O câmbio real mais depreciado é uma conseqüência endógena do
excesso de poupanças sobre os investimentos, abrindo para o país a possibilidade de
acumular ativos internacionais líquidos através de superávits nas contas-correntes. Na
terceira seção, apresentamos uma resenha da literatura sobre as evidências empíricas
relacionadas a esses temas para o conjunto dos países em desenvolvimento. Da quarta seção
em diante nos concentramos no caso brasileiro. Começamos indagando se os movimentos
recentes do câmbio real (ou mesmo todas as suas grandes flutuações, nas últimas décadas)
caracterizam alterações do câmbio real de equilíbrio ou desalinhamentos cambiais.
Chegamos a várias respostas, mas uma delas é que a valorização recente do câmbio real, no
Brasil, é predominantemente um movimento do câmbio de equilíbrio, e não um
desalinhamento. Na quinta seção, indagamos se existem evidências empíricas de
"substituição de poupanças" no Brasil. A resposta a que chegamos é que uma valorização do
câmbio real eleva a formação bruta de capital fixo, ao mesmo tempo que ocorre ao lado do
aumento do déficit (redução do superávit) nas contas-correntes. A poupança externa
adicional gerada pelo crescimento desse déficit destina-se em grande parte ao aumento de
investimentos, acelerando o crescimento, mostrando que não há no Brasil o tipo de
substituição de poupanças argüido por BresserPereira. Na sexta seção, avaliamos as
conseqüências de fixar metas para o câmbio real. O que se conclui é que a fim de fixar metas
para o câmbio nominal ou o câmbio real é necessário usar a política fiscal para controlar a
demanda agregada, mas no caso da fixação de metas para o câmbio real há um viés na
direção de mais inflação, de juros reais mais elevados, ou de ambos, colocando um peso
ainda maior na política fiscal. As conclusões estão na última seção, mas a mais importante
delas é que se o Brasil quiser trilhar o caminho da China e dos demais países asiáticos, terá
de produzir, de algum modo, uma maciça elevação de suas poupanças, e não simplesmente
depreciar a taxa cambial.

CÂMBIO REAL, POUPANÇAS E CONTAS-CORRENTES

Um superávit nas contas-correntes é o excesso de exportações sobre importações de bens


e serviços, e sua elevação ocorre ao lado de uma depreciação cambial, mas a correlação
positiva entre o câmbio real e o saldo nas contas-correntes não implica necessariamente uma
relação de causalidade, com a depreciação cambial causando aqueles superávits. Por quê?
Economicamente, o saldo nas contas-correntes é mais do que o excesso de exportações
sobre importações, sendo idêntico ao excesso de poupanças sobre os investimentos: países
com poupanças maiores do que os investimentos geram superávits nas contas-correntes9 e
provocam endogenamente um câmbio real de equilíbrio mais depreciado. Mudanças no
saldo nas contas-correntes somente podem ocorrer porque ocorreram alterações ou na
poupança, ou nos investimentos, ou em ambos, e, quando essas mudanças ocorrem, causam
alterações no câmbio real, que é o preço relativo entre bens internacionais e domésticos.

Para mostrar esse ponto, suponhamos um país no qual o câmbio nominal é fixo, fazendo
com que os movimentos no seu câmbio real sejam independentes do câmbio nominal, e que
produz dois bens homogêneos, um bem internacional e outro bem doméstico recebendo um
fluxo constante e permanente de capitais, que lhe permite sustentar um déficit na sua conta-
corrente igual a esse ingresso. O equilíbrio interno impõe que haja igualdade entre oferta e
procura do bem doméstico, o que determina o preço do bem doméstico, e como o câmbio
nominal é fixo, está determinado o preço do bem internacional. A determinação desses dois
preços define, também, o preço relativo entre os bens internacional e doméstico, que é o
câmbio real de equilíbrio. Ele é o câmbio real de equilíbrio porque há simultaneamente o
equilíbrio interno (igualdade entre oferta e procura do bem doméstico), e equilíbrio externo,
no sentido que há um fluxo de capitais que sustenta aquele déficit nas contas-correntes.10

Admitamos agora que ocorra uma queda nas poupanças domésticas, que caem ainda mais
abaixo dos investimentos do que anteriormente, elevando o déficit nas contas-correntes.
Como o câmbio nominal é fixo, não há nenhuma alteração do preço do bem internacional,
mas a queda da poupança leva à elevação da demanda pelo bem doméstico, o que aumenta o
seu preço e dispara dois efeitos. Primeiro, gera a queda do preço relativo entre os bens
internacional e doméstico, ou seja, a valorização do câmbio real. Segundo, a queda do preço
relativo do bem internacional gera a elevação do seu consumo no mercado interno e a queda
de sua produção, sendo esse excedente igual ao acréscimo do déficit na conta-corrente. Mas
será que esse novo câmbio real é o de equilíbrio, ou está ocorrendo simplesmente um
desalinhamento? Se neste momento ocorrer também uma elevação permanente e de igual
magnitude dos ingressos de capitais, esse novo déficit será "sustentável", e o novo câmbio
real será, também, um câmbio real de equilíbrio. Nesse caso, a apreciação cambial não
caracteriza um "desalinhamento". Se não ocorrer o acréscimo do ingresso de capitais, este
não será o câmbio de equilíbrio. O importante a notar é que todos esses movimentos se
iniciaram com uma alteração autônoma das poupanças, causando simultaneamente o déficit
nas contas-correntes e a valorização endógena do câmbio real.

Mas será que todos os movimentos do câmbio real são endógenos? Como, então, podem
surgir os desalinhamentos cambiais? Podemos refazer esse mesmo exemplo supondo, agora,
que o país não mais está no regime de câmbio fixo, e sim no regime de câmbio flexível.
Nesse caso, aquela mesma mudança no câmbio real de equilíbrio pode ocorrer quer através
de mudanças no preço do bem doméstico, quer através de uma alteração no câmbio nominal.
Porém, sabemos que, no regime de flutuação cambial, a volatilidade do câmbio nominal é
muito grande, com suas alterações produzindo "choques" no câmbio real, que se desvia de
seu valor de equilíbrio. Se, sofrendo um desses "desvios", o câmbio real retornasse
rapidamente ao equilíbrio, isso não seria um problema, mas não é o que ocorre no mundo
real. Evidências empíricas para os países desenvolvidos" e para os países emergentes,12
inclusive para o Brasil,13 mostram que tais desvios têm um elevado grau de persistência,
gerando desalinhamentos que se estendem por longos períodos. Mas mostram também que
esses desalinhamentos não são permanentes: as defasagens são longas, mas o câmbio real
tende a retornar ao equilíbrio. Contudo, embora no longo prazo o câmbio real retorne ao
equilíbrio, e seja uma variável endógena que não pode ser alterada pela "política cambial",
poderemos ter por extensos períodos um "desalinhamento cambial". Um choque que
provoque uma forte onda de ingressos de capitais pode deixar o câmbio real
temporariamente "desalinhado". Se no caso brasileiro existe ou não nos últimos anos um
desalinhamento que dê suporte empírico à tese de Bresser-Pereira é uma questão empírica,
que será analisada adiante. Mostraremos que esse não é o caso, e que os movimentos do
câmbio real no Brasil têm sido, predominantemente, movimentos do câmbio real de
equilíbrio.

Em síntese, nem todos os movimentos de câmbio real significam um desalinhamento,


afetando o crescimento econômico: uma valorização cambial pode ser simplesmente um
movimento do câmbio real de equilíbrio nessa mesma direção. Como foi dito, a literatura
que explora a influência do câmbio real sobre o crescimento refere-se aos efeitos do
desalinhamento cambial, e não aos efeitos de mudanças no câmbio real de equilíbrio, o que
significa que nesse caso o crescimento econômico não será afetado.

E que lições extraímos daquela segunda vertente da literatura, que explora as evidências
de uma correlação positiva entre os saldos nas contas-correntes e o crescimento? Primeiro,
ela mostra, também, uma correlação positiva entre os níveis de poupança e a taxa de
crescimento econômico. A previsão da Teoria Econômica convencional seria que, se
observarmos uma amostra grande de países em desenvolvimento, durante vários anos, as
diferenças nas taxas médias de crescimento do PIB entre países deveriam ser explicadas
predominantemente pelas diferenças nos seus esforços de investimento medidos, por
exemplo, pelo quociente entre os investimentos e a renda, porém na realidade verifica-se
que para os países menos desenvolvidos as diferenças nos esforços de poupança são a
variável predominante. As evidências de Prasad, Rajan e Subramanian14 mostram que as
diferenças no esforço de investimento são importantes, mas quando eles introduzem na sua
análise empírica o quociente entre as poupanças e a renda, verificaram que são as variações
na poupança, e não no quociente dos investimentos sobre a renda, que pre dominantemente
explicam as diferenças nas taxas médias de crescimento entre países. A conclusão que sai
das evidências apresentadas por essa vertente da literatura é que crescem mais os países que
mantêm níveis domésticos de poupança mais elevados, independentemente dos níveis de
investimento, e, por terem poupanças elevadas, têm também superávits nas contascorrentes e
câmbios reais mais depreciados.

É perfeitamente possível que as intervenções chinesas e dos países asiáticos no mercado


de câmbio estejam produzindo um câmbio "desalinhado", e que essa subvalorização esteja
acelerando o crescimento econômico da China e dos demais países asiáticos. Mas as
enormes taxas de crescimento daqueles países não são independentes de suas elevadas taxas
de investimento, e é também claro que as suas taxas de poupança são ainda maiores, tanto
que esses países mantêm superávits nas contas-correntes, e que de acordo com os resultados
daquela segunda vertente da literatura os níveis elevados de poupança contribuem para
acelerar ainda mais o crescimento. Alguém poderá argumentar que a relação de causalidade
é exatamente a inversa, com as taxas de crescimento econômico sendo elevadas exatamente
porque a China e os demais países asiáticos mantêm um câmbio real depreciado gerando um
superávit nas contas-correntes que conduz ao excesso de poupanças sobre os investimentos,
com o câmbio real subvalorizado estimulando os investimentos na produção de bens
internacionais, que seriam mais "dinâmicos". Porém, há uma segunda interpretação com a
direção de causalidade contrária: como na China e nos demais países asiáticos as poupanças
são muito elevadas e excedem os investimentos, seus câmbios reais de equilíbrio são
endogenamente mais desvalorizados do que se as poupanças fossem mais baixas. Esse
câmbio real mais desvalorizado se deve ao excesso das poupanças sobre os investimentos,
que é algo que não pode ser reproduzido em países onde as poupanças são baixas, e nos
quais a aceleração do crescimento requer o aumento dos investimentos, que superam as
poupanças conduzindo a déficits nas contascorrentes e a um câmbio real de equilíbrio mais
valorizado. Essa segunda interpretação retira o câmbio do centro do palco onde se
desenvolve o drama do crescimento, e nele coloca os fatores determinantes dos níveis de
poupança e de investimentos. Há países que podem crescer mais com superávits nas contas-
correntes, mas estes são os países com níveis de poupança elevados, e não os países que,
como o Brasil, têm níveis baixos de poupança.

Restaria entender por que a China e os países asiáticos mantêm políticas cambiais
ativistas, evitando a valorização de seus câmbios nominais, acumu lando ativos
internacionais. Em princípio, um excesso de poupanças sobre os investimentos pode ser
destinado quer ao acréscimo do estoque doméstico de capital, quer aos investimentos em
ativos no exterior. Se os retornos sobre os investimentos domésticos declinarem
sensivelmente com o aumento do estoque de capital e os riscos dos investimentos em ativos
no exterior forem muito baixos, todo o excesso de poupanças sobre os investimentos será
destinado ao exterior. Nesse caso, um salto nas poupanças domésticas torna-se idêntico ao
salto nas contas-correntes. Mas se os retornos sobre os investimentos domésticos declinarem
mais lentamente com o acréscimo do estoque de capital e os riscos dos investimentos no
exterior forem maiores, o país alocará parte daquele excesso ao incremento do estoque
doméstico de capital, e parte aos investimentos no exterior, e com isso estará otimizando a
combinação risco-retorno sobre o portfólio total de ativos (domésticos e externos),15 mas
essa não é a única hipótese, e nem a nossa hipótese preferida. Se esses países optarem por
estreitar o excesso de poupanças sobre os investimentos elevando ainda mais os
investimentos domésticos, que já são elevados, poderiam gerar ineficiências e quedas de
taxas de retorno que querem evitar. Por outro lado, se estreitassem a diferença entre
poupanças e investimentos permitindo o aumento adicional do consumo, perderiam aquela
contribuição adicional ao crescimento econômico dada pelas elevadas taxas de poupança.
Nessas circunstâncias, aqueles países estarão em uma posição melhor mantendo o atual
volume de investimentos e evitando o crescimento do consumo, mas isso conduz a manter o
excesso de poupanças sobre os investimentos, o que significa um câmbio real de equilíbrio
mais depreciado. Além disso, para evitar um "desalinhamento" cambial - uma
sobrevalorização cambial -, são obrigados a intervir no mercado de câmbio, investindo no
exterior o excesso de poupanças sobre os investimentos, acumulando ativos internacionais.
A política cambial ativista seria um dos instrumentos utilizados para compatibilizar esses
objetivos, de manter o crescimento acelerado com as poupanças superiores aos
investimentos.
O QUE DIZEM AS EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS?

Duas análises nos interessam mais de perto: a de Aguirre e Calderón, e a de Rodrik.ls Em


ambos os casos, a análise empírica é feita em dois passos: no primeiro é medido o grau de
desalinhamento cambial; e no segundo é medida a influência desse desalinhamento sobre as
taxas médias de crescimento econômico. O grau de desalinhamento cambial é dado pela
diferença entre o câmbio real atual e o câmbio real de equilíbrio, e requer primeiramente a
estimação de uma contrapartida empírica do câmbio real, que é o preço relativo entre bens
domésticos e internacionais," e, em seguida, um modelo para estimar o câmbio real de
equilíbrio. O câmbio real de equilíbrio é o que simultaneamente produz os equilíbrios
interno e externo. Na sua estimação, não podemos usar uma estrutura teórica tão simples
como a exposta na seção anterior, que ignora, por exemplo, a restrição imposta pela
acumulação do passivo externo sobre a capacidade de manter os níveis de poupança e
investimentos. Na próxima seção, retornaremos a esse problema, por enquanto, basta
entender que o câmbio real de equilíbrio pode ser expresso em função do passivo externo
líquido, das relações de troca, dos diferenciais de produtividade entre países e do consumo
do governo. É esse o caminho escolhido por Aguirre e Calderón. A aproximação empírica
seguida por Rodrik é um pouco diferente, usando os dados da Penn Table para estimar o
câmbio de equilíbrio pela PPC (paridade de poder de compra). Em ambos os casos, os
efeitos do desalinhamento cambial sobre o crescimento são medidos através das chamadas
"regressões de crescimento", que são modelos estimados em amostras cobrindo vários
países durante vários anos, nas quais as taxas médias de crescimento em um período longo
são colocadas como a variável dependente, usando-se um conjunto grande de variáveis
independentes, dentre as quais está o desalinhamento cambial.

Aguirre e Calderón investigaram 60 países para o período 1965-2003, encontrando que os


desalinhamentos cambiais "afetam o crescimento, mas o efeito é não-linear. Os declínios no
crescimento são tanto maiores quanto maio res forem os desalinhamentos cambiais", porém
"embora fique claro que sobrevalorizações cambiais são prejudiciais, fica difícil
estabelecer um argumento defendendo que uma subvalorização promove o crescimento
econômico". Quando eles incluem em suas regressões, simultaneamente o câmbio real de
equilíbrio e o "desalinhamento cambial" verificam que é essa última variável que explica as
diferenças de crescimento, e não a primeira. Rodrik também trabalha com regressões de
crescimento em uma amostra de um máximo de 184 países com 11 períodos de agregações
de cinco anos, desde o primeiro, em 1950-54, até o último, em 2000-04, mas conclui que
não somente a sobrevalorização reduz o crescimento, como também a subvalorização eleva
o crescimento e, o que é muito importante, essa sua conclusão é limitada aos países em
desenvolvimento: empiricamente ela não é encontrada nos países desenvolvidos. Os dois
resultados caminham em direções semelhantes, mas não há plena concordância entre eles:
enquanto Rodrik afirma que "o câmbio real parece desempenhar um papel fundamental no
processo de crescimento", Aguirre e Calderón não subscrevem essa proposição.

Por que a subvalorização acentuaria o crescimento? Rodrik dá uma resposta. Há duas


hipóteses freqüentes na teoria do desenvolvimento econômico. Primeiro, a pobreza das
instituições impede a convergência das economias em desenvolvimento na direção das
economias mais desenvolvidas. Instituições fracas reduzem a capacidade de o setor privado
apropriar-se dos retornos aos investimentos, quer por deficiências contratuais, quer por
problemas de corrupção, ou de ausência de proteção dos direitos de propriedade, entre
outros. A segunda refere-se à existência de falhas de mercado, como: a) as informações
tecnológicas valiosas para uma empresa "vazam" para outras indústrias; b) é necessária uma
massa grande de investimentos para garantir o fornecimento de insumos e a distribuição do
produto ao se iniciar uma nova empresa; c) existem imperfeições no mercado de crédito que
impedem o financiamento de projetos; d) há fricções no mercado de trabalho que abrem uma
cunha nos salários, o que reduz a eficiência. Nas economias menos desenvolvidas, esses
problemas existem, a princípio, nos setores produtores, quer de bens domésticos quer de
bens internacionais, e sua ocorrência explicaria no máximo por que aqueles países crescem
pouco. A conjectura de Rodrik é de que nos países em desenvolvimento os bens
internacionais seriam mais afetados por essas distorções, que ele modela como um imposto
incidente sobre o setor de bens internacionais. A solução de primeiro-ótimo é representada
por reformas - as reformas microeconômicas - que eliminem tais distorções,18 mas na
impossibilidade dessas reformas uma solução de segundo-ótimo pode ser obtida
introduzindo uma segunda distorção que compense os efeitos da primeira, e essa
compensação é dada pela elevação dos preços relativos dos bens internacionais, ou um
câmbio real subvalorizado. No plano das explicações teóricas a modelagem de Rodrik faz
sentido desde que suas hipóteses sejam corretas, e embora não se possa acusá-las de
implausíveis, seus resultados empíricos estão longe de prová-las. Olhando para o Brasil
ninguém pode afirmar que há uma concentração maior dessas distorções no setor de bens
internacionais.

A outra vertente da literatura olha para a correlação entre contas-correntes e crescimento,


e para os fluxos de capitais. Se os países em desenvolvimento fossem fechados aos
ingressos de capitais, a taxa real de juros igualaria poupanças e investimentos domésticos.
Abrindo-se aos fluxos de capitais, beneficiam-se da queda da taxa real de juros para o nível
internacional, provocando o crescimento dos investimentos e a contração das poupanças,
sendo esse excesso igual ao déficit nas contas-correntes, que é financiado pelo ingresso de
capitais. O paradoxo é que grande parte dos países emergentes mantém superávits nas
contas-correntes, acumulando reservas internacionais, exportando capitais para os países
desenvolvidos. Nos últimos anos, esse paradoxo sobre a direção dos fluxos de capitais se
acentuou. Por detrás desses fluxos inversos estão os superávits nas contas-correntes dos
países em desenvolvimento.

Prasad, Rajan e Subramanian analisaram um grande conjunto de países durante vários


anos, e notaram uma correlação positiva significativa entre os saldos nas contas-correntes e
as taxas médias de crescimento econômico: os países com superávits nas contas-correntes
são os que crescem mais, e como os superávits nas contas-correntes geram a acumulação de
ativos externos líquidos, segue-se que crescem mais os países exportadores de capitais. Suas
evidências empíricas mostram, também, que contrariamente à noção de que o motor do
crescimento são os investimentos, crescem mais os países que poupam mais,
independentemente do nível de investimentos. Nas suas regressões de crescimento, são as
diferenças entre as taxas de poupança que explicam as diferenças entre as taxas médias de
crescimento econômico entre países, e a importância das poupanças não se altera mesmo
quando em suas regressões de crescimento são incluídas as taxas de investimento. São
oferecidas duas explicações não mutuamente exclusivas. Primeiro, "os países pobres não
têm corporações ou sistema financeiro que possam extensivamente usar o capital externo
para elevar significativamente os investimentos, quando se defrontam com novas
oportunidades." Em segundo lugar, como esses países crescem rapidamente, "geram
quantidades substanciais de poupanças domésticas, porque os hábitos de consumo são tais
que o consumo não responde rapidamente à aceleração no crescimento da renda", como é
previsto pelo modelo incorporando persistência nos hábitos de consumo. Como não há a
possibilidade de usar extensivamente o capital externo, e como a aceleração do crescimento
gera poupanças elevadas, esses países geram superávits nas contas-correntes e exportam
capitais. Aghion, Comin e Howitt19 também notaram a correlação entre os superávits nas
contas-correntes e o crescimento, com os países exportadores de capitais crescendo mais, e
oferecem uma explicação semelhante2°

Há muitas razões para que certos países mostrem níveis de poupança mais elevados, entre
outras: taxas de preferência intertemporal baixas postergam o consumo no tempo, dada a
renda; taxas elevadas de crescimento demográfico, gerando populações com predominância
de jovens que poupam mais nessa fase de seu "ciclo de vida"; sistemas de previdência
"avarentos", que jogam sobre os indivíduos a responsabilidade de construir o estoque de
ativos que manterá seu consumo no período de aposentadoria; políticas fiscais que elevem
fortemente a poupança do setor público. Em trabalho recente, Pessoa2' olhou para esse
problema sob a ótica dos efeitos do sistema previdenciário. Sua hipótese é de que, como a
China tem um sistema previdenciário "avarento", as pessoas seriam compelidas à realização
de um esforço maior de poupanças ao longo de seu "ciclo de vida", e no seu modelo é
mostrado que esse esforço de poupança leva a um câmbio real mais desvalorizado. Mas seja
porque o povo chinês é extremamente "paciente", com taxa de preferência intertemporal
muito baixa, postergando o consumo, seja porque a China tem um sistema financeiro menos
desenvolvido, que a impede de ab sorver capitais estrangeiros em larga escala, ou porque
têm poupanças elevadas geradas pelo seu rápido crescimento associado à persistência de
hábitos, ou ainda pela "avareza" de seu sistema previdenciário, ela é uma geradora de
superávits nas contas-correntes, com o excesso das poupanças sobre os investimentos
gerando endogenamente um câmbio mais depreciado. O câmbio depreciado não seria o
promotor do crescimento, mas a sua conseqüência.

DESALINHAMENTO OU MOVIMENTOS DO CÂMBIO DE EQUILÍBRIO?

O câmbio é um preço esquizofrênico:22 o câmbio nominal é muito volátil e comporta-se


como um preço de um ativo, e o câmbio real é simplesmente um preço relativo entre bens
internacionais e domésticos, e por isso em princípio deveria mover-se com suavidade maior.
O câmbio nominal se altera com os diferenciais de taxas de juros e as variações nos prêmios
de risco, enquanto as variações no câmbio real são determinadas por alterações na
poupança, nos investimentos, em diferenciais de produtividade, consumo do governo, entre
outros. Mas temos de reconhecer que a curto prazo os choques no câmbio nominal se
refletem no câmbio real, gerando uma elevada correlação positiva entre essas variáveis. No
período da flutuação cambial essa correlação é vista no Gráfico 8.1, que mostra o índice de
câmbio nominal superposto a dois índices de câmbio real, no Brasil: o primeiro com relação
ao dólar norte-americano, e o segundo com relação à cesta de moeda dos parceiros
comerciais brasileiros. Os coeficientes de correlação simples par a par dessas três variáveis
são altos, e de 2003 em diante o câmbio real com relação ao dólar valoriza-se mais do que o
câmbio real medido com relação à cesta de moedas, devido à contínua desvalorização do
dólar.

Será que os choques no câmbio nominal provocaram uma subvalorização, em 2002, e uma
trajetória de sobrevalorização, de 2004 em diante? Para responder a essa indagação, temos
de comparar o câmbio real atual com o câmbio real de equilíbrio, o que requer um modelo
explicativo dos movimentos do câmbio real de equilíbrio.

O câmbio real de equilíbrio não é uma constante, e a teoria econômica mostra que é
possível exprimi-lo em função de alterações no estoque do passivo externo líquido, das
relações de troca, dos diferenciais de produtividade entre países e do consumo do
governo.23 Qual é a intuição por detrás dessas forças? Por que nesta parte de nosso trabalho
desapareceu a diferença entre poupanças e investimentos, entrando em seu lugar o passivo
externo líquido? Na realidade, a diferença entre poupanças e investimentos não desapareceu.
Quando os investimentos excedem as poupanças, geram ao mesmo tempo um déficit nas
contas-correntes e uma acumulação do passivo externo líquido, cujo crescimento tem de ser
sustentável: e se ocorrer a sua não sustentabilidade é necessário elevar as poupanças
relativamente aos investimentos, gerando ao mesmo tempo uma depreciação do câmbio real
e uma inversão nas contas-correntes. Tomemos um país que tenha déficits nas contas-
correntes, e por isso tenha acumulado um passivo externo líquido em nível não sustentável, e
comparemos esse país com outro país idêntico, que somente difere do primeiro porque tem
um ativo externo líquido, e não um passivo externo. O primeiro país terá de reduzir o
estoque de seu passivo externo com superávits nas contas-correntes, o que requer um
aumento nas poupanças relativamente aos investimentos e um câmbio real mais depreciado.
Já o segundo pode reduzir seu ativo externo, elevando os investimentos relativamente à
poupança e gerando uma valorização do câmbio real. Da mesma forma, se substituirmos
aquele segundo país por um outro idêntico ao primeiro, inclusive quanto à magnitude do seu
passivo externo, mas que tenha um ganho de relações de troca enquanto o primeiro tem uma
perda, os mesmos superávits nas contascorrentes exigirão um câmbio real mais depreciado
no primeiro. Se um país tiver um ganho de produtividade relativamente ao outro, seu câmbio
real se valorizará: esse é o movimento produzido pelo efeito Balassa-Samuelson.
Finalmente, como os gastos do governo se realizam predominantemente na aquisição de
serviços e bens domésticos, o câmbio real de equilíbrio deve valorizar-se com o aumento do
consumo do governo.

GRÁFICO 8.1 Brasil - câmbio nominal e câmbio real

Fonte: Banco Central do Brasil.

Recentemente, uma versão desse modelo foi estimada por Paiva para o Bra silZ4
mostrando que os movimentos do câmbio real derivam fundamentalmente de movimentos que
ocorrem no passivo externo e nas relações de troca. Estimamos, com base em dados
anuais,25 uma versão simplificada daquele modelo exprimindo o câmbio real com relação
ao dólar norte-americano em função do estoque do passivo externo líquido em proporção ao
PIB e das relações de troca.Z6 No Gráfico 8.2 está a comparação entre os valores
observados e as projeções dinâmicas do câmbio real, sendo claro que os valores projetados
caminham muito próximos dos valores correntes do câmbio real.21 Porém, como de 2004
em diante as projeções dinâmicas saem de valores iniciais mais elevados para valores
posteriormente mais baixos do que o câmbio real, poderia estar ocorrendo um
desalinhamento. Não é isso que foi indicado por Paiva, e nem é o que decorre deste nosso
exercício: lembremos que trabalhamos neste caso com o câmbio real expresso com relação
ao dólar, e como vimos no Gráfico 8.1, este se valoriza relativamente ao câmbio real
expresso com relação à cesta de moedas. Ou seja, esse "desvio" deve-se fundamentalmente à
desvalorização do dólar com relação ao euro e às demais moedas, e não propriamente a
alguma sobrevalorização do real.

GRÁFICO 8.2 Câmbio real

Fontes: FGV, IBGE, BLS, IPEADATA.

Como se comportaram as variáveis que explicam esses movimentos? No Gráfico 8.3


superpomos o câmbio real ao passivo externo líquido em proporção ao PIB (com o sinal
positivo), e no Gráfico 8.4 o câmbio é superposto à medida das relações de troca, no Brasil,
usada na estimação do modelo, calculada pelo quociente entre o preço das exportações e os
preços das importações: para facilitar a visualização dos co-movimentos, o sinal das
relações de troca foi invertido, com uma queda da série no gráfico indicando uma elevação
das relações de troca, e vice-versa. É muito claro que os grandes movimentos do câmbio
real decorrem dos movimentos nas duas variáveis - passivo externo e relações de troca -,
como foi mostrado pelos resultados do modelo.

Há dois períodos distintos de crescimento do passivo externo líquido. O primeiro entre os


anos 1970 e 1983, quando, devido aos déficits cumulativos nas contas-correntes, ele passa
de 15% do PIB para 50% do PIB. Esse nível não era sustentável, gerando uma crise no
balanço de pagamentos. Com a crise da dívida externa dos anos 1980, o Brasil teve de gerar
superávits nas contas-correntes, cortando o consumo e os investimentos, o que iniciou a
trajetória de queda do passivo externo, e um pouco mais tarde, com o Plano Brady, o estoque
da dívida foi reduzido. Já em 1995 o passivo externo voltou a 15% do PIB. Uma nova onda
de crescimento do passivo externo começou por volta de 1995, mantendo-se até 2002,
quando ele retornou a 50% do PIB. Esse foi um período no qual a absorção doméstica
cresceu aceleradamente acima do crescimento do PIB, gerando déficits nas contas-correntes,
que escalaram para níveis cada vez mais elevados.

GRÁFICO 8.3 Passivo externo líquido

Fontes: FGV, IBGE, BLS, IPEADATA, Lana e Miled-Ferreti (2006).

GRÁFICO 8.4 Relações de troca


Fontes: FGV, IBGE, BLS, IPEADATA, FUNCEX.

Entre 1994 e 1999, não há divergências sensíveis entre o câmbio real atual e o câmbio
real de equilíbrio, e o nosso modelo diria que o câmbio real não estava sobrevalorizado. O
que explicaria, então, o ataque especulativo sofrido ao final de 1998? Os déficits nas contas-
correntes entre 1994 e 1998 somente poderiam ser sustentados, dados os mesmos ingressos
de capitais, caso as relações de troca não declinassem. Mas em 1997 iniciou-se um ciclo de
queda de relações de troca derivado da forte queda dos preços internacionais de
commodities. Ao mesmo tempo, o país estava em uma variante do regime de câmbio fixo, a
dívida externa crescia aceleradamente e a política fiscal permanecia expansionista, com uma
parte significativa da dívida pública atrelada ao dólar. Uma depreciação cambial que
corrigisse as contas-corren tes teria efeitos importantes sobre a dívida pública, acelerando o
seu crescimento, e como o governo não demonstrava nenhuma disposição de realizar um
ajuste fiscal mais forte, crescia a percepção de um risco de "default". Em um quadro como
esse, o ingresso de capitais teria de encolher, tornando claro que nessas condições o câmbio
real de equilíbrio seria mais depreciado. Naquele quadro macroeconômico, não seria
possível manter aquele regime cambial, e o ataque especulativo era inevitável.

Diante dessas explicações, qual teria sido o papel das elevadas taxas domésticas de juros
na explicação da valorização do câmbio nominal nos últimos anos? Não teriam sido essas
taxas elevadas que nos últimos anos atraíram capitais, valorizando o câmbio nominal e
gerando o "desalinhamento" cambial? A comparação entre o câmbio real efetivamente
ocorrido com as suas estimativas através do modelo apresentado anteriormente mostra que
não ocorreu um desalinhamento. Porém, contribuíram para esse resultado as intervenções do
Banco Central no mercado de câmbio, sem as quais a valorização do câmbio nominal
poderia ter sido maior, conduzindo a um desalinhamento.

Analisemos esse ponto em maior profundidade. No Gráfico 8.5, superpomos o câmbio


nominal, na parte superior, a duas séries, na parte inferior: os fluxos líquidos de dólares no
mercado à vista (comerciais e financeiros) e as compras do Banco Central no mercado à
vista de câmbio. No regime de "bandas deslizantes", entre 1994 e 1998, que é uma forma de
câmbio fixo, a volatilidade do câmbio nominal é muito baixa, e a volatilidade dos fluxos é
muito elevada, alternando-se fases de saídas muito grandes com fases de compras muito
grandes. Nesse regime, o Banco Central tem de estar pronto a comprar ou a vender o que for
demandado ou ofertado pelo mercado, e vê-se claramente que as compras (vendas) do
Banco Central acompanham de perto os fluxos. Já no regime de câmbio flexível há duas
fases distintas. A primeira entre janeiro de 1999 e agosto de 2004, quando os fluxos de
entrada ou saída não ensejavam compras nem vendas significativas do Banco Central. Essa
foi uma fase na qual a volatilidade do câmbio nominal cresceu, caindo as volatilidades dos
fluxos e das compras do Banco Central, e em contrapartida cai drasticamente a correlação
entre compras do Banco Central e fluxos cambiais. O outro é o período a partir de agosto de
2004, no qual não somente cai a volatilidade do câmbio e crescem a volatilidade dos fluxos
e das compras, como também a correlação entre os fluxos e as compras do Banco Central
volta a ser elevada, assemelhando-se à que existia no regime de bandas deslizantes,
anteriormente a 1994.

GRÁFICO 8.5 Câmbio nominal e compras (vendas) do Banco Central

Fonte: Banco Central do Brasil.


Olhemos para esses comportamentos à luz dos critérios de classificação de fato de
regimes cambiais propostos por Levy-Yeyiati e Sturzenegger.Z8 No regime de bandas
deslizantes, a volatilidade do câmbio era baixa, e a dos fluxos alta, caracterizando um
regime de câmbio fixo. No regime de flutuação, a volatilidade do câmbio cresce com
relação a esse primeiro período, mas há diferenças nos dois subperíodos: antes e depois de
agosto de 2004. Antes de 2004, as variações nos fluxos praticamente não são seguidas por
variações nas compras do Banco Central. Já no segundo período, essa correlação eleva-se
para muito próximo da que ocorria no período de bandas deslizantes, caindo a volatilidade
do câmbio nominal. Ou seja, a intensificação das intervenções do Banco Central, que levou à
acumulação de reservas, empurrou o regime cambial para um pouco mais próximo do regime
de bandas deslizantes e um pouco mais distante do regime de flutuação pura, o que pode ter
alterado o curso do câmbio nominal.

É claro que todas essas intervenções são esterilizadas.29 Quando ativos doméstico e
internacional são substitutos perfeitos, as intervenções esterilizadas perdem eficácia, e não
alteram a taxa cambial. Temos algumas razões para rejeitar essa proposição no caso
brasileiro, aceitando a existência de alguma eficácia nas intervenções esterilizadas. A
primeira é que os ativos brasileiros e internacionais não são substitutos perfeitos, tanto que
há um prêmio de risco. A segunda vem dos efeitos da "sinalização": ao intervir, o Banco
Central manifesta sua intenção de interferir no curso do câmbio nominal, mudando as
expectativas da taxa cambial no futuro, o que altera o câmbio no mercado à vista.
Finalmente, se essas intervenções fossem totalmente eficazes, o câmbio nominal seria
exatamente o mesmo, caso o Banco Central tivesse ou não acumulado mais de US$100
bilhões de reservas nesse período. Esposamos a noção de que aquelas intervenções
esterilizadas, ainda que com um custo fiscal elevado,30 evitaram que o câmbio se
desalinhasse significativamente na direção da sobrevalorização.

SUBTITUIÇÃO DE POUPANÇAS?

A substituição de poupanças é uma das armas usadas nas críticas de Bresser-Pereira. O


déficit nas contas-correntes é igual ao excesso dos investimentos sobre as poupanças, e
mudanças nesses déficits impõem alterações ou nas poupanças, ou nos investimentos, ou em
ambos. A questão a ser respondida é se a elevação da poupança externa produz reduções
concomitantes, e na mesma magnitude, da poupança doméstica. Se isso ocorrer, todo o
incremento de poupança externa ocasionará apenas elevação do consumo das famílias, sem
que ocorra uma acumulação adicional de capital. Elevações nos déficits nas contas-correntes
dariam apenas uma sensação temporária de aumento de bem-estar, provocada pelo
crescimento efêmero do consumo, sem contribuir para acelerar o crescimento econômico.
Loayza, Schmidt-Hebbel e Servén31 apresentam uma resenha dos principais resultados
das investigações empíricas, para vários países, sobre as relações entre as poupanças
externa, pública e privada, que são posteriormente confirmados pelas suas próprias
estimações. Suas conclusões são claras: uma elevação da poupança externa produz alguma
redução da poupança privada doméstica, porém em uma magnitude inferior à da mudança na
poupança externa. Ou seja, ocorre uma substituição parcial entre as poupanças doméstica e
externa, mas uma parte do aumento da poupança externa se transforma em elevação dos
investimentos, e contribui para a aceleração do crescimento econômico. Seus resultados vão
além, mostrando que existem também graus de substituição apenas parciais entre as
poupanças externa e pública, de um lado, e entre as poupanças pública e privada, de
outro.32 A baixa substituição entre poupanças externa e pública é uma evidência da
relutância dos governos em utilizar a política fiscal para absorver os choques nas contas-
correntes. Na prática, isso significa que, como as poupanças pública e privada se alteram
pouco com as variações nas contas-correntes, uma elevação no superávit nas contas-
correntes terá de ser absorvida predominantemente por uma queda nos investimentos, o que
retarda o crescimento econômico. Veremos que esse é o caso brasileiro.

GRÁFICO 8.6 Investimentos em proporção ao PIB e exportações líquidas em proporção


ao PIB

Fonte: IBGE.

Com base nos dados trimestrais das contas nacionais, construímos as duas séries
mostradas no Gráfico 8.6: o quociente entre os investimentos e o PIB; e o quociente das
exportações líquidas (o superávit nas contas-correntes) e o PIB. Se existisse plena
substituição de poupanças, os investimentos não se alterariam com as variações nas contas-
correntes, que seriam absorvidas predominantemente por variações no consumo. No entanto,
os dados mostram que: déficits nas contas-correntes estão associados a maiores taxas de
investi mento; superávits estão associados a baixas taxas de investimento, e essa correlação
inversa é muito elevada, indicando claramente que, em vez de substituir a poupança
doméstica, uma elevação da poupança externa gera o aumento dos investimentos. Essas
evidências são suficientes para destruir a hipótese de que no Brasil os déficits nas contas-
correntes se dissipam em aumento do consumo, sem afetar o crescimento econômico.

A outra componente da absorção privada - o consumo das famílias - também tem um


comportamento semelhante, embora a correlação seja mais baixa. Mas não é esse
crescimento do consumo, decorrente do déficit nas contascorrentes, que "engole" todo o
aumento da poupança externa. Um pouco de paciência com a econometria mostra que a
variável que mais se ajusta quando ocorrem mudanças nas contas-correntes é exatamente o
investimento, e não o consumo privado ou a poupança privada. Obviamente a terceira
componente da absorção - o consumo do governo - poderia ser utilizada para reduzir a
absorção, abrindo um espaço maior para o crescimento da formação bruta de capital fixo,
com um mesmo déficit nas contas-correntes. Mas não é esse comportamento que os dados
mostram, no Brasil. As evidências para o Brasil vão na mesma direção das encontradas por
Loayza, Schmidt-Hebel e Servén, e na direção oposta à proposição de Bresser-Pereira.

Por que ocorre essa correlação inversa tão elevada entre os investimentos e as contas-
correntes expressos em proporção ao PIB? Quer direta, quer indiretamente, a formação bruta
de capital fixo, no Brasil, é muito dependente das importações. Sendo esse o caso, formação
bruta de capital fixo e importações têm de mostrar uma elevada correlação positiva, e isso é
mostrado com base nos dados trimestrais das contas nacionais, no Gráfico 8.7. A
valorização do câmbio real barateia as importações, mas como é elevado o conteúdo de
importações nos investimentos, ela também reduz o custo do capital e por isso eleva os
investimentos. Os investimentos crescem também com a queda no custo de oportunidade do
capital (a taxa real de juros) e se elevam com as expectativas de crescimento do PIB, porém
o câmbio real é um elemento importante na determinação de seu volume.

De posse dessas evidências, olhemos para o comportamento dos saldos nas contas-
correntes nos últimos 60 anos, no Brasil (Gráfico 8.8). A regularidade empírica ao longo da
história é clara: exceto os períodos imediatamente após crises-cambiais, o Brasil é um país
que apresenta déficits persistentes nas contas-correntes. A intuição por detrás desse
comportamento é que o Brasil é um país com níveis baixos de poupança, e que surtos de
aceleração do crescimento econômico demandam a elevação da taxa de investimentos, o que
significa que, dadas as poupanças baixas, se geram déficits nas contascorrentes. O
crescimento dos investimentos relativamente às poupanças gera, por outro lado, a
valorização do câmbio real.

GRÁFICO 8.7 Importações e formação bruta de capital fixo

Fonte: IBGE.

GRÁFICO 8.8 Saldos comerciais e nas contas-correntes porção ao PIB


Fonte: IPEADATA.

Em princípio, como os déficits nas contas-correntes ocorrem ao lado de taxas de


investimento mais altas, deveria haver uma associação entre as taxas de crescimento
econômico e os déficits nas contas-correntes, com os períodos de taxas de crescimento mais
elevadas associados a períodos de déficits nas contas-correntes. Foi isso o que ocorreu nos
anos 1950, quando as taxas de crescimento foram elevadas, ocorrendo déficits nas contas-
correntes, mas nos anos 1970 e 1980 os déficits nas contas-correntes foram maiores, sem
que tivesse ocorrido uma aceleração no crescimento relativamente à década anterior. Em
adição, os déficits ocorridos de 1994 a 2002 não estão associados a uma aceleração
sustentada do crescimento. O máximo que se pode dizer é que nesses últimos períodos
ocorreram, além das variações nas taxas de investimento associadas aos saldos nas contas-
correntes, outras influências sobre as taxas de crescimento econômico. Lembremos que
particularmente o período 1994-2002 foi de grande instabilidade macroeconômica, no qual a
conseqüência natural seria um desempenho pobre do ponto de vista do crescimento.

Com poupanças escassas, o aumento dos investimentos necessário para acelerar o


crescimento do PIB leva a déficits nas contas-correntes, e essa ligação é ainda maior pelo
fato de que, no Brasil, a formação bruta de capital fixo é dependente das importações. É
importante reafirmar que essa constatação não permite que se defenda a valorização cambial
como estimuladora dos investimentos: câmbios desalinhados expõem o país a crises
cambiais e retardam o crescimento econômico. Mas é uma regularidade empírica que serve
para advertir quanto à precipitação de proposições como de que câmbios mais depreciados
aceleram o crescimento. Câmbios artificialmente desvalorizados - ou desalinhados na
direção da subvalorização - são também câmbios que reduzem a formação bruta de capital
fixo e limitam uma importante fonte de crescimento econômico.

É POSSÍVEL FIXAR METAS PARA O CÂMBIO REAL?


Intervenções ativas no mercado de câmbio podem ser usadas para evitar uma
sobrevalorização, e nesse caso as autoridades estariam apenas mudando a velocidade à qual
o câmbio real converge para o equilíbrio. Mas podem ser também usadas para tentar manter
persistentemente o câmbio subvalorizado. Que conseqüências isso acarreta para a inflação e
para a taxa de juros? Para responder a essa indagação, temos de distinguir a imposição de
metas para o câmbio nominal da imposição de metas para o câmbio real, e iniciaremos
motivando essa discussão olhando para os vários regimes cambiais no Brasil.

Desde janeiro de 1999 não há, no Brasil, uma meta para a taxa cambial: estamos em um
regime de flutuação cambial, que, como vimos, alterna fases de maior liberdade com fases
de maiores intervenções. Mas essa é uma experiência recente. Ao longo da história,
predominaram no Brasil duas variantes de regimes que, de uma forma ou de outra, tinham
metas para a taxa cambial. Uma delas ocorreu entre 1994 e 1998, quando o câmbio foi usado
como uma âncora nominal para produzir a estabilidade de preços. A imposição de metas
para o câmbio nominal ajudou a controlar a inflação, mas o câmbio real valorizou-se, e
ocorreram déficits não sustentáveis nas contas-correntes, que obrigaram o Brasil a aderir à
flutuação cambial em janeiro de 1999. O outro exemplo ocorreu entre 1968 e os anos 1980.
Nesse caso, não havia qualquer compromisso com a estabilidade de preços, e o governo
perseguia metas para o câmbio real, visando promover as exportações. Nesse período, o
câmbio nominal era reajustado com grande freqüência em uma regra de PPC, ou seja, a uma
taxa de variação que era aproximadamente igual à diferença entre a inflação doméstica e a
inflação no resto do mundo.

Na presença de mobilidade internacional de capitais em qualquer regime de câmbio fixo


(real ou nominal), a política monetária perde sua eficácia para determinar variações na
demanda agregada doméstica, somente podendo ser usada para determinar o equilíbrio
externo. Nesse caso, somente a política fiscal tem eficácia para alterar a demanda agregada
doméstica.33 Mas o que ocorre se forem perseguidas metas para o câmbio real, reajustando
o câmbio nominal em uma regra de PPC? Nesse caso, reproduzem-se as previsões de Adams
e Gros,34 de que a inflação no presente é o que ela foi no passado, dela diferindo apenas
por um choque aleatório. O câmbio nominal deixa de ser uma âncora, acomodando qualquer
choque inflacionário. Por quê? Em um ambiente de mobilidade internacional de capitais, a
fixação da taxa cambial torna a oferta de moeda endógena: a elevação da taxa de juros atrai
capitais, o que obriga o Banco Central a comprar todo o fluxo expandindo a oferta
monetária, ocorrendo o contrário quando a taxa de juros doméstica é reduzida. O câmbio não
pode ser uma âncora, porque é corrigido pelas inflações passadas, e a oferta de moeda não
pode ser uma âncora, porque é passiva. Já se o governo operasse com uma meta fixa para o
câmbio nominal, a política monetária também teria somente eficácia para determinar o
equilíbrio externo, e apenas a política fiscal teria eficácia para expandir ou contrair a
demanda agregada doméstica. Mas contrariamente ao que ocorria no caso anterior, ele não
terá de se preocupar com a estabilidade dos preços, porque o câmbio ancora o nível de
preços.

E o que ocorre se o câmbio for depreciado e posteriormente forem perseguidas metas


tentando mantê-lo subvalorizado? A conclusão obtida a partir do modelo bem simples de
Lizondo35 é que essa depreciação é inflacionária. Apesar de bastante simplificado, seu
modelo ajuda a entender a intuição desse resultado. Ele supõe que a demanda de bens
domésticos responde ao seu preço relativo e ao estoque de riqueza, igual ao estoque real de
moeda, que se deprecia com a elevação da "alíquota" do imposto inflacionário - a taxa de
inflação. Uma depreciação cambial reduz o preço relativo dos bens domésticos, elevando a
sua demanda, mas como a oferta desse bem é fixa, o estoque de riqueza tem de declinar para
recompor o equilíbrio, e isso se faz através do aumento do imposto inflacionário.

Calvo, Reinhart e Végh36 estenderam essa análise, ampliando os mecanismos de


transmissão com a introdução de escolha intertemporal no consumo, e analisando os casos
de plena mobilidade e de total imobilidade de capitais. No primeiro caso (mobilidade de
capitais), seus resultados mostram que "quer mirando um câmbio real mais depreciado, quer
tentando impedir que um choque externo produza a apreciação do câmbio real, em ambos os
casos chega-se a mais inflação". Já na ausência de mobilidade internacional de capitais, eles
mostraram que um câmbio real mais depreciado do que o seu equilíbrio de estado
estacionário pode ser obtido sem inflação, porém à custa de uma elevação da taxa real de
juros relativamente ao seu nível inicial. As simulações numéricas por eles realizadas
mostram que a elevação da taxa real de juros pode ser substancial.

Olhemos o caso brasileiro à luz dessas previsões. Entre 1994 e janeiro de 1999, o câmbio
real valorizou-se. O objetivo daquele regime cambial não era promover o crescimento, e sim
obter o controle da inflação. Por que o câmbio real se valorizou? Ocorreu um choque
externo que jogou para baixo a taxa internacional de juros, provocando o retorno dos
ingressos de capitais para os países emergentes, que valorizaram o câmbio real no Brasil e
nos demais países latino-americanos, e levaram a déficits nas contas-correntes.37 Mas a
valorização do câmbio real não podia ser proveniente da valorização do câmbio nominal,
que seguia uma trajetória pré-fixada: ela decorreu do crescimento dos preços dos bens
domésticos. O governo poderia ter mirado em uma meta para o câmbio real, evitando a sua
valorização, mas a previsão do modelo de Calvo, Reihart e Végh é que isso acarretaria mais
inflação, que é exatamente o que se buscava eliminar com a âncora cambial. A outra
previsão do modelo é que a meta para o câmbio real implicaria juros reais mais elevados, o
que de fato ocorreu38

Mas como se explica o sucesso da China e de vários países asiáticos em sustentar suas
taxas de câmbio desalinhadas, diante dessas previsões da teoria sobre a dificuldade de
manter a estabilidade de preços e os juros baixos quando se opera com metas para o câmbio
real? A primeira coisa a ser considerada é que nenhum desses países trabalha com metas
para o câmbio real, e sim com metas para o câmbio nominal. Quem determina os seus
câmbios reais não é o governo, mas sim o excesso de suas poupanças sobre os seus
investimentos. Mais especificamente, o que esses "países da periferia do sistema econômico
mundial" têm feito é prender as suas moedas em uma taxa fixa com relação ao dólar norte-
americano - o "centro do sistema econômico mundial". É esse comportamento que induziu
Dooley, Folkerts-Landau e Garber a denominar tal regime de "Bretton-Woods II". Se o
câmbio real desses países está depreciado e associado a superávits nas contas-correntes e à
exportação de capitais, não é porque eles corrigem seu câmbio nominal em alguma regra que
defenda a subvalorização de seu câmbio real. A razão para isso tem de ser buscada no
comportamento de suas poupanças.

Esses são países que, com seu comportamento, "recriaram" o velho "Regime de Bretton-
Woods", em que fixaram ou controlaram fortemente os seus câmbios nominais, e estão
conscientes do peso que nesse regime é atribuído à política fiscal, que não pode ser
expansionista, porque se o for levará inexoravelmente a um ataque especulativo que os
jogará fora do câmbio fixo. A sobrevivência do "Regime de Bretton-Woods II" é totalmente
dependente da austeridade fiscal.

CONCLUSÕES

Considerando o universo dos países em desenvolvimento, há de fato uma correlação


positiva entre o desalinhamento do câmbio real e o crescimento médio do PIB, mas esta não
é a única regularidade empírica. Há também uma correlação positiva entre as taxas médias
de crescimento e os saldos nas contas-correntes, mostrando que crescem mais os países
superavitários. Essa segunda regularidade levanta a questão sobre o papel das poupanças no
processo de crescimento.

Países com poupanças elevadas relativamente aos investimentos produzem superávits nas
contas-correntes, um câmbio real mais desvalorizado e crescem mais aceleradamente. Mas
isso decorre de suas poupanças mais elevadas, e não de fixarem deliberadamente um câmbio
real mais depreciado. O Brasil pode, a princípio, seguir a trilha dos países asiáticos e da
China, gerando superávits persistentes nas suas contas-correntes, mas para isso terá de
elevar significativamente as suas poupanças totais - pública e privada.

Os países asiáticos aderiram a um regime de câmbio nominal fixo, e não a um regime de


câmbio real fixo. Se os seus câmbios reais estão depreciados é porque eles têm poupanças
superiores aos investimentos, que geram superávits nas contas-correntes. A acumulação de
ativos internacionais é uma forma de dar um destino rentável ao excesso de suas poupanças
sobre os investimentos. Esse regime cambial é extremamente exigente quanto à política
fiscal: a eficácia reduzida da política monetária na determinação da demanda agregada exige
que a política fiscal seja muito austera, o que não é nem de perto o caso brasileiro.

Embora a sobrevalorização cambial deva ser evitada, não há por que supor que câmbio
mais depreciado leva a mais crescimento econômico. O câmbio real de equilíbrio não é uma
constante da natureza, mas varia em função de fundamentos, como os diferenciais de
produtividade, as relações de troca, o passivo externo líquido e o consumo do governo. Uma
apreciação do câmbio real pode ocorrer quer porque foi o câmbio real de equilíbrio que se
valorizou, quer porque ocorreu um desalinhamento. No caso brasileiro, não há evidências de
que entre 2002 e 2007 tenha ocorrido um desalinhamento na direção da sobrevalorização
cambial. A apreciação do câmbio real foi predominantemente um movimento do câmbio real
de equilíbrio.

Nem se pode afirmar que essa apreciação recente do câmbio real seja prejudicial ao
crescimento econômico. Uma importante regularidade empírica brasileira é a elevada
correlação positiva contemporânea entre as importa ções e os investimentos: aumentos na
formação bruta de capital fixo são extremamente dependentes de aumentos das importações.
Se, de um lado, uma depreciação cambial estimula as exportações líquidas, o que eleva a
taxa de retorno na produção de bens transacionáveis internacionalmente, de outro, encarece
uma componente do custo do capital - o preço relativo das máquinas -, desestimulando os
investimentos. A apreciação do câmbio real de equilíbrio tem ajudado a aceleração do
crescimento econômico.

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Octavio de Barros

Robson Rodrigues Pereira

1 Agradecemos as críticas e sugestões de Vitor Augusto Meira França.

ÁRIOS TEMAS NO DEBATE ECONÔMICO costumam dividir as opiniões de


forma muitas vezes passional. Um deles refere-se às transformações pelas quais a indústria
manufatureira brasileira tem passado diante da nova ordem econômica mundial, estabelecida
nos últimos anos com a intensificação da globalização comercial e financeira e a ascensão
da China como potência de primeira grandeza. Os corações e mentes dividem-se em torno da
seguinte questão: essas transformações, ainda em curso, têm sido positivas ou não para o
país? Para muitos autores, o Brasil é vítima de um processo de desindustrialização que,
caracterizado pela perda de dinamismo do setor secundário, seria fruto inequívoco da maior
abertura e da apreciação cambial. Sob essa perspectiva, a indústria nacional estaria
condenada ao fracasso, sobressaindo-se apenas as atividades que realizam algum grau de
processamento de commodities, cuja demanda mundial foi deslocada para cima devido ao
maior apetite do gigante asiático por produtos dessa categoria.

O destino dos homens ou dos países, porém, não é predeterminado. O futuro é resultado
direto das escolhas feitas no presente, bem como dos esfor ços para que determinados
objetivos sejam alcançados. É com essa convicção que nos colocamos no debate sobre a
indústria brasileira. Não apoiamos a tese de que ela esteja condenada ao fracasso ou ao
definhamento de quaisquer atividades que não sejam voltadas à especialização em bens
intensivos em recursos naturais. Nesse sentido, refutamos a tese da desindustrialização, tal
qual tem sido utilizada no referido debate. O que está ocorrendo, a nosso ver, é um processo
de reestruturação, que tem gerado custos econômicos e sociais muitas vezes elevados,
resultando em apelo político de algumas entidades de classe e grande vocalização na mídia.
Como veremos ao longo do capítulo, não há evidências anedóticas e estatísticas que
suportem as teses mais pessimistas. Muito pelo contrário, o setor secundário doméstico tem
se fortalecido, impulsionado principalmente, mas não exclusivamente, pela robustez da
demanda doméstica, calcada em bases muito mais sólidas do que as prevalecentes no
passado recente.

Na nova ordem mundial prevalecente, a necessidade de adaptação, muitas vezes abrupta e


dolorosa, emerge como um imperativo, uma questão de sobrevivência. Diante de diferentes
capacidades e velocidades de ajuste entre as atividades industriais e mesmo entre as
empresas de um mesmo ramo, é natural que ocorram mudanças relativas de posição,
alterando a estrutura do tecido industrial. É a partir desses ajustes necessários que a
indústria brasileira tem se fortalecido, aumentando os investimentos, ganhando
produtividade e inserindo-se de forma mais intensa no cenário internacional. Não é possível
saber quando essa reestruturação, que é inexorável, estará encerrada - talvez a nova ordem
mundial traga a necessidade de um ajuste contínuo -, mas não temos dúvida de que alçará o
parque fabril doméstico a uma condição superior à atual. Há sinais inequívocos de que isso
esteja ocorrendo na maioria dos ramos de atividade.

Além desta introdução, o capítulo contém outras sete seções. A segunda seção apresenta a
conceitualização do termo desindustrialização de acordo com a literatura econômica, bem
como o sentido com que tem sido utilizado, o que será importante como ponto de partida
para as nossas reflexões. Na terceira seção chamamos a atenção para o fato de que a cadeia
de valor da indústria de transformação vai além do que é apontado pelo seu tamanho no PIB
ou no emprego total do país. Na quarta seção, apontamos a evolução da indústria nos últimos
anos. O crescimento histórico é baixo, mas há sinais recentes de mudança para cima no seu
patamar. Na quinta seção apresentamos argumentos que mostram que a adaptação recente do
câmbio aos fun damentos macroeconômicos, ao gerar apreciação do real, tem revelado
oportunidades excepcionais também para o setor secundário. Na sexta seção apresentamos
alguns dos inúmeros sinais de dinamismo dos segmentos manufatureiros domésticos, que têm
se fortalecido. Na sétima seção, ao advogar que haja um processo de reestruturação no
tecido industrial e não o de desindustrialização, da forma como esse termo tem sido
utilizado, apontamos os ganhos recentes de produtividade e sua tendência de continuidade
calcada na melhora de fundamentos. Na oitava seção apresentamos nossas considerações
finais, que expressam uma visão construtiva em relação ao futuro da indústria brasileira.
O DEBATE EM TORNO DA DESINDUSTRIALIZAÇÃO: FENÔMENO POSITIVO OU
NEGATIVO?

O termo desindustrialização lançado de forma isolada pode soar em um primeiro momento


como fenômeno negativo e, portanto, indesejado, pois a indústria de transformação
normalmente é o setor mais dinâmico da economia. Entretanto, como ocorre em várias áreas
do conhecimento humano, nem sempre o senso comum aponta para uma direção teórica ou
empiricamente correta. O termo em questão faz referência a uma tendência mundial de perda
da participação da indústria de transformação no PIB e no emprego total. De fato, essas duas
proporções têm sido reduzidas ao longo das últimas décadas de forma generalizada entre os
diversos países. Em que medida essa tendência pode ser considerada fenômeno positivo ou
negativo?2

Na trajetória natural de desenvolvimento econômico de longo prazo, mudanças estruturais


costumam ocorrer no que tange à participação relativa dos setores econômicos. No processo
de urbanização de uma sociedade tradicionalmente agrícola, a indústria começa a ganhar
participação tanto em termos de produção quanto em termos de emprego, ao mesmo tempo
que serviços típicos das cidades começam a surgir. Em estágios mais avançados de
desenvolvimento, a partir de determinados patamares de renda per capita, diferenciais de
crescimento de produtividade e demanda entre a indústria e os serviços começam a gerar
outra onda de mudanças estruturais. De um lado, começa-se a ter a desaceleração do
crescimento na demanda por bens manufaturados (fruto da renda mais elevada), ao mesmo
tempo que a produtividade da indústria continua crescendo, o que tende a reduzir sua mão-
de-obra empregada. De outro, a demanda por serviços começa a registrar forte incremento,
enquanto a produtividade do setor terciário continua em expansão, mas em ritmo
normalmente inferior ao da indústria, resultando em maior absorção de trabalhadores.3 Esse
processo é acompanhado por um persistente aumento da participação dos serviços no PIB e
no emprego, com o oposto ocorrendo na indústria.' É a esse processo natural de
desenvolvimento que o termo desindustrialização deveria ser associado.

A associação entre desenvolvimento bem-sucedido e desindustrialização é aceita de


forma bastante abrangente na literatura. Entretanto, a constatação de que a indústria começou
a perder espaço relativo nas economias de países que não tinham atingido níveis de renda
considerados suficientemente razoáveis iniciou um debate em torno do que se convencionou
chamar de "desindustrialização precoce". O cerne das discussões encontra-se na
qualificação do que seria esse processo de perda de participação da indústria na economia
de países em desenvolvimento: um fenômeno positivo, ainda que com algumas diferenças,
daquele que é preconizado pela teoria padrão de desenvolvimento, ou negativo, como
variante patológica do caso natural?
Fenômenos recentes como o da terceirização da mão-de-obra, por exemplo, têm sido
apontados como fonte potencial de desindustrialização à medida que geram uma "ilusão
estatística", decorrente da transferência de valor ou do emprego correspondente da indústria
para o setor de serviços. Essa é uma fonte relevante que não pode ser descartada, sobretudo
à luz da busca das empresas por menores custos e maior eficiência operacional. O termo
desindustrialização, entretanto, tem sido freqüentemente associado ao fracasso da indústria
de um país, caracterizado pela sua incapacidade de produzir com custos competitivos frente
aos concorrentes internacionais, permitindo um processo de substituição da produção
doméstica por importados. Esse suposto malogro, segundo os autores que o apontam, tem
sido atribuí do a fatores tanto endógenos (como políticas econômicas consideradas
equivocadas) quanto exógenos (como a consolidação da competitividade chinesa no
mercado mundial). Nesse contexto, a apreciação da taxa de câmbio verificada como
tendência entre os países emergentes nos últimos anos tem ganhado papel de destaque à
medida que reduz a rentabilidade exportadora industrial e, ao mesmo tempo, estimula a
penetração de importações de bens cujos preços já eram previamente competitivos.

Na América Latina como um todo e no Brasil, de modo particular, a difusão de opiniões


de que estaria ocorrendo uma desindustrialização negativa tem se dado com grande
velocidade, normalmente associadas ao que a literatura convencionou chamar de "doença
holandesa" (Dutch disease), termo que normalmente é utilizado de forma indistinta como
reprimarização da pauta exportadora. Uma vez que esse tema específico já é abordado em
outro capítulo, não merecerá considerações maiores da nossa parte. Cabe apenas
relembrarmos que essa expressão originalmente está relacionada às conseqüências da
descoberta de imensa reserva de gás natural na Holanda nos anos 1970: o forte aumento das
exportações da commodity resultou em apreciação cambial e, em uma fase posterior, em
expressiva redução das exportações de produtos industriais, gerando realocação de recursos
na economia do país. Para autores como Palma, a referida patologia espalhou-se para alguns
países latino-americanos, menos como conseqüência da descoberta de recursos naturais ou
pelo desenvolvimento de exportação de serviços e mais como decorrência da "drástica
mudança" na política econômica desses países que, associada às reformas econômicas
introduzidas a partir dos anos 1980, os teria levado à especialização na produção de bens
primários.'

Na mesma linha de defesa, o relatório anual de 2003 do Trade and Development Report
da Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) associa a
redução do peso da indústria de transformação latino-americana no PIB nos anos 1980 e
1990 à desaceleração econômica do período e destaca que esse processo coincidiu com a
intensificação de reformas macroeconômicas (pró-mercado) adotadas a partir da década
passada.' Carmen Feijó, por seu turno, ao concentrar a análise no caso brasileiro, atribui a
desindustrialização à política de elevados juros e à apreciação cambial, chamando a atenção
também para o processo de terceirização da produção de matérias-primas, peças e
componentes para outros países (no caso limite, a indústria doméstica se tornaria uma
grande maquiladora).'

A questão principal em todo esse debate, a nosso ver, refere-se ao que se considera como
malogro do setor manufatureiro de um país. O que nem sempre é destacado nas análises e
que faz toda a diferença na estratégia de desenvolvimento de uma nação é que há uma
diferença muito grande entre ajustes nos quais algumas empresas (ou segmentos) perdem
importância relativa, podendo desaparecer, e um processo de falência múltipla de todo o
tecido industrial. É justamente para essa diferença que queremos chamar a atenção, voltando
o holofote para o caso brasileiro. Não acreditamos em um irremediável processo de
degeneração da indústria nacional, mas sim em reestruturação; em alguns segmentos
específicos, podemos falar em consolidação. Os dados realmente não autorizam afirmar que
há definhamento do setor secundário como um todo. Muito pelo contrário, a indústria
brasileira mantém-se dinâmica, completa, competitiva e cada vez mais inserida no cenário
internacional, ainda que algumas atividades estejam passando por dificuldades relevantes
nos últimos anos.

A INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO BRASILEIRA: RELEVÂNCIA ALÉM DO


CÔMPUTO DE SUA PARTICIPAÇÃO DIRETA NA ECONOMIA

Dentre todos os setores da economia, a indústria de transformação normalmente é o mais


dinâmico, assim como o maior difusor de inovações e aquele no qual os ganhos de
produtividade ocorrem mais rapidamente. Nesse sentido, conforme preconizado nas
chamadas Leis de Kaldor, trata-se de um setor que pode ser visto como motor do
crescimento de uma nação. É preciso lembrar também que sua performance de longo prazo
produz impactos que vão além da expansão do PIB; a indústria contribui para o próprio
desenvolvimento econômico, o que ocorre pelas conexões entre ganhos de produtividade e
aumento da renda percapita. Dada a relevância do setor manufatureiro, vamos começar
mapeando sua grandeza na economia doméstica, antes de avaliar sua evolução nos anos mais
recentes.

Em 2007, o PIB industrial representou 28,7% de todo o valor adicionado na economia


brasileira a preços correntes, enquanto a agropecuária foi res- ponsável por 5,5% e os
serviços pelos outros 65,8%.8 Em relação a 1995, o primeiro ganhou espaço (representava
27,7% naquele ano), principalmente em detrimento da participação relativa dos serviços
(66,5% em 1995). Cabe esclarecer ao leitor menos afeito a esses indicadores que o PIB
industrial é composto pelas quatro seguintes atividades: (i) indústria de transformação; (ii)
construção civil; (iii) serviços industriais de utilidade pública (produção e distribuição de
eletricidade, gás e água); e (iv) extração mineral. Enquanto as duas primeiras reduziram
ligeiramente suas participações relativas no PIB agregado, as duas últimas avançaram, o que
explica a elevação da participação de todo o PIB industrial. Olhando a indústria de
transformação, que é foco deste capítulo, sua participação no PIB passou de 18,7% em 1995
para 15,7% em 1998 e, a partir de então recuperou espaço, alcançando 17,8% em 2007.
Conforme é ilustrado no Gráfico 9.1, essa participação é até mesmo pouco superior à média
internacional, calculada a partir de dados do Banco Mundial.'

GRÁFICO 9.1 Participação da indústria manufatureira no valor adicionado total - média


mundial e Brasil, em %

Fontes: Banco Mundial e IBGE.

No que tange à participação da indústria de transformação no emprego total, optamos por


utilizar os dados anuais da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), dada sua
abrangência e relevância para as principais políticas públicas adotadas no Brasil. Diante
das alterações ocorridas na pesquisa, relacionadas principalmente à cobertura geográfica e à
classificação de atividades, não conseguiríamos comparar os dados anuais de forma
rigorosa. Por isso, utilizamos dados harmonizados pelo IBGE, que excluem as áreas rurais
dos estados de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá, incorporadas pela
PNAD somente a partir de 2004. Olhando os anos extremos do período aqui abrangido,
percebemos que a indústria praticamente não perdeu importância relativa no emprego do
país, iniciando com 14,4% e terminando com 14%, apesar de a evolução ao longo do
período ter apresentado dois momentos distintos, tendo como divisor de águas o ano de 1999
(Gráfico 9.2).

GRÁFICO 9.2 Participação da indústria de transformação na ocupação total no Brasil,


em %*

* A PNAD não foi realizada nos anos de 1994 e 2000. Fonte: IBGE.

A relevância da indústria manufatureira na economia brasileira vai além do que é possível


enxergar simplesmente pela sua participação no valor adicionado ou no emprego total. A
mera observação das estatísticas pode subestimar seu real tamanho, uma vez que a fronteira
entre os setores secundário e terciário pode não ser bem delimitada para algumas atividades
econômicas. Não devemos ignorar que alguns serviços só existem como complemento da
produção da indústria de transformação. Não estamos aqui falando de serviços que, para
serem prestados, dependem da utilização de bens produzidos nas fábricas. Um corte de
cabelo, um serviço de lavanderia, uma autenticação bancária, um tratamento odontológico ou
um relatório impresso de uma empresa de auditoria dependem, naturalmente, de bens
industriais. Estamos nos referindo a outra categoria de serviços, cuja existência está
intimamente vinculada à da indústria, como os de manutenção e reparação de computadores,
de objetos pessoais ou de veículos, para citar apenas alguns exemplos. No Brasil, todas
essas atividades são classificadas como serviços, segundo a Classificação Nacional de
Atividades Econômicas (CNAE), que segue padrões internacionais. Dessa forma, a cadeia
de valor da indústria vai além do que é sugerido pelas estatísticas.

Outra forma de visualizarmos as interações entre os macrossetores é através do consumo


intermediário nas contas nacionais. A Tabela 9.1 ilustra bem esse ponto: cerca de metade de
todo o consumo intermediário realizado na economia brasileira provém da indústria de
transformação. Aproximadamente 61% do consumo intermediário da indústria de
transformação têm origem nela própria. Chamamos a atenção para o importante fato de que
essa participação é ainda maior em algumas outras atividades, em especial a construção
civil. Mesmo nas sete atividades do setor terciário, o maior na economia, essa participação
não é desprezível. Para gerar um valor adicionado de quase dois terços do total da economia
brasileira, o setor de serviços consome, em média, 29% de bens manufaturados (média das
sete atividades terciárias). Esse número não deixa dúvidas em relação à relevância da
indústria manufatureira para a economia nacional.

TABELA 9.1 Contribuição da indústria de transformação no consumo intermediário por


atividades econômicas em 2005

Fonte: IBGE.

O ESTADO DA ARTE DA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO NO BRASIL:


PERFORMANCE HETEROGÊNEA ENTRE AS ATIVIDADES
A performance da atividade industrial manufatureira - tão relevante para a economia
brasileira, como vimos - pode ser mensurada utilizando-se diversas métricas. Uma das mais
populares é a da variação da produção física, cuja evolução nas últimas décadas é mostrada
no Gráfico 9.3, construído a partir de dados da Pesquisa Industrial Mensal - Produção Física
(PIM-PF), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e da Fundação Getulio
Vargas (FGV).10 As características mais visíveis nessa trajetória são o baixo crescimento
médio (apenas 1,4%) e a elevada volatilidade. Essas duas características não são exclusivas
da manufatura; encontram-se presentes na economia como um todo, com a tendência mais
recente de reversão.

Os ciclos de forte contração do indicador inserem-se em contextos recessivos que


afetaram a economia brasileira no começo das décadas de 1980 e 1990 e, em menor escala,
no período mais recente de transição do regime cambial. No começo dos anos 1980, em
decorrência dos ajustes direcionados para a redução das necessidades de divisas
estrangeiras através do controle da absorção doméstica, que foram implementados no rastro
do forte aperto monetário internacional e, em um segundo momento, como reflexo do
estancamento do fluxo voluntário de recursos externos, no contexto da crise da dívida
externa. Nos primeiros anos da década de 1990, por sua vez, o recuo da produção refletiu os
efeitos derivados da forte contração de liquidez que compunha um dos pilares do Plano
Collor e das instabilidades políticas que se seguiram a partir de então. Já no biênio 1998-
1999, devido aos efeitos dos intensos choques internacionais sobre o Brasil, que culminaram
com a mudança drástica do regime cambial, com forte desvalorização do real e severo
aperto monetário no primeiro semestre de 1999.

Nos 27 anos sob consideração no Gráfico 9.3, existiram quatro ciclos de expansão, sendo
o mais recente, iniciado em 2004, o de segundo maior crescimento médio (5,0%), mas o de
menor volatilidade. Uma das características mais evidentes no atual ciclo é o vale formado
no biênio 2005-2006 entre anos adjacentes de intenso aumento da produção manufatureira.
Por que a expansão registrada em 2004 não se sustentou nos dois anos seguintes, pelo menos
em magnitude um pouco maior do que a efetivamente ocorrida? A desacele ração teria sido
fruto de uma base de comparação mais elevada? Em que medida foi resultado da ocorrência
de algum evento adverso? Não devemos menosprezar os efeitos contracionistas do aperto
monetário iniciado em setembro de 2004 em decorrência das pressões inflacionárias que
começavam a surgir. O movimento de elevação de juros por parte do Banco Central,
contudo, não foi muito longe, começando a ser revertido a partir de setembro de 2005."
Também não podemos minimizar os efeitos da significativa redução de renda agrícola
observada no período, sobretudo na região Sul do país, onde alguns dos segmentos
industriais mais afetados têm presença relevante. Entretanto, a principal explicação, a nosso
ver, passa pela surpresa negativa naquele biênio com a magnitude e a perenidade da
apreciação cambial e do aumento da penetração de bens importados, sobretudo asiáticos.

GRÁFICO 9.3 Taxa de crescimento da produção da indústria de transformação, em %


Fontes: IBGE e Revista Conjuntura Econômica.

A tese da surpresa negativa parece ser sustentada à luz de inúmeras evidências anedóticas
que revelam histórias de bruscos ajustes no mundo corporativo para ganhar produtividade
como resposta à nova realidade concorrencial, imposta de forma vigorosa e, conforme foi
compreendido posteriormente pela classe empresarial, inexorável. Nesse processo de ajuste,
os custos econômicos e sociais percebidos foram elevados, o que comoveu algumas
entidades de classe, tanto patronais quanto laborais, ganhando espaço na mídia. A
exacerbação do debate sobre desindustrialização insere-se nesse contexto adaptativo, ainda
em curso em alguns segmentos.

O ajuste exigido da indústria nacional com a nova realidade não tem sido uniforme entre
suas diversas atividades. Os custos foram e ainda têm sido superiores nos ramos mais
sensíveis à taxa de câmbio - comumente chamados de "órfãos do câmbio" - e mais intensivos
em mão-de-obra, fator de produção abundante em países que começaram a ditar as
transformações globais, como a China. Naturalmente, não podemos esperar que a capacidade
de absorção de choques seja equânime entre as diversas atividades de uma economia, mas é
digno de nota que vários dos segmentos nos quais a penetração das importações apresentou
as maiores elevações a partir de 2003 já vêm apresentando fraco desempenho de forma
sistemática. Considerando-se a PIM-PF, as evidências vêm à tona com seis atividades que,
juntas, representaram aproximadamente 12% da indústria de transformação brasileira em
2007. Dessas atividades, três são intensivas em mão-de-obra: "têxtil" (8 contrações da
produção industrial em 16 anos, entre 1992 e 2007); "vestuário e acessórios" (9 quedas); e
"calçados e artigos de couro" (12 quedas).12 Outras duas são intensivas em recursos
naturais: "fumo" (10 quedas); e "madeira" (8 quedas). A sexta atividade, por sua vez, é a
única que pertence à categoria das que são mais avançadas em termos tecnológicos:
"material eletrônico, aparelhos e equipamentos de comunicações" (7 quedas). O histórico
setorial desfavorável, contudo, não pode ser utilizado como argumento para afirmar que
todas as empresas desses seis ramos têm como destino o caminho do insucesso; há exemplos
de incontestável êxito, inclusive com globalização de marcas, como é o caso de alguns tipos
de sandálias.

A observação do desempenho industrial por subperíodos revela-se de grande utilidade


para isolar nossa análise da influência de fatores meramente pontuais, ao mesmo tempo que a
vincula ao regime macroeconômico prevalecente à época. Tendo-se como ponto de partida o
ano de 1992, a partir do qual há detalhes por atividades na PIM-PF (reformulada em 1991),
consideramos quatro intervalos com características bem distintas: fase pré-estabilização
(1992-1994); fase de estabilização com adoção de crawling peg13 (1995-1998); fase de
câmbio flutuante com tendência de depreciação (1999-2002); e fase de flutuação com
tendência de apreciação e intensificação da concorrência internacional (2003-2007). O
último subperíodo é o mais relevante para os propósitos de nossa análise, uma vez que,
como já dissemos, foi exatamente nessa fase que se acentuou o debate sobre
desindustrialização.

A Tabela 9.2 revela a performance de cada uma das 27 atividades que compõem a PIM-
PF (26 da indústria de transformação e a extrativa mineral) nos quatro subperíodos
definidos.14 Comparando-se o desempenho médio da indústria manufatureira, constata-se
que o último subperíodo é marcado por expressiva recuperação, o que ocorreu através da
melhor performance em 16 atividades (das 22 com informações em todos os anos
considerados). Essa recuperação, cabe destacar, ocorreu a despeito dos intensos ajustes
verificados no biênio 2005-2006.

TAXA DE CÂMBIO: UMA VIA DE DUAS DIREÇÕES

Antes de apresentarmos as evidências de fortalecimento da indústria doméstica, é


importante fazermos algumas considerações relevantes para o debate no qual este capítulo
está inserido. Desde 2003 e, de modo mais intenso a partir de 2004, a taxa de câmbio real no
Brasil tem apresentado trajetória de contínua apreciação - tendência verificada de forma
generalizada em diversos países emergentes. Em regimes de flutuação cambial, por
definição, a trajetória da moeda reflete o movimento líquido dos fluxos comerciais e
financeiros, cujas direções são definidas pelos fundamentos macroeconômicos. Nesse
sentido, o valor relativo da moeda de um país se adapta à realidade prevalecente (ou
esperada) em cada período, exigindo uma adaptação também da sociedade como um todo,
acostumada a mudanças de outros preços relativos na economia.

TABELA 9.2 Produção industrial por atividades (crescimento médio percentual por
subperíodo)
Fonte: IBGE.

Nota: foram utilizadas médias simples.

No caso específico brasileiro, há uma inegável melhora de fundamentos a partir de 2003,


dada por uma série de fatores, entre os quais podemos citar: (i) melhora das relações de
troca a favor de commodities; (ii) substituição dos saldos negativos em conta-corrente por
superávits seqüenciais desde 2003; (iii) trajetória de acumulação de reservas internacionais,
o que possibilitou resgate dos bradies, papéis vinculados à renegociação que se seguiu à
moratória da dívida nos anos 1980, e antecipação do pagamento da dívida com o Fundo
Monetário Internacional (FMI); (iv) progressos fiscais, com manutenção de superávits
primários, alongamento do perfil da dívida pública e eliminação de sua parcela indexada ao
câmbio; (v) condução responsável da política monetária, com desinflação e redução gradual
de juros reais; e (vi) aceleração do crescimento econômico, com visíveis progressos
sociais. Dada a direção das mudanças de fundamentos, seria natural esperar o deslocamento
para baixo do câmbio de equilíbrio.

Feitas essas observações iniciais, muitas vezes esquecidas no debate sobre


desindustrialização, chamamos a atenção para dois aspectos que merecem consideração. O
primeiro é que a adequação cambial verificada nos anos mais recentes tem gerado resultados
positivos para a economia como um todo, com spillovers (efeitos de transbordamento)
também positivos para a indústria manufatureira. Podemos citar dois benefícios:

1) De acordo com o Banco Central, entre 2003 e 2006 a apreciação cambial contribuiu, em
média, com 1 p.p. para desinflar a economia.'s São inegáveis os impactos da desinflação
sobre a trajetória dos juros, os ganhos reais de renda e a redução do custo de capital para
as empresas.

2) O câmbio mais apreciado abre uma janela de oportunidade para que a indústria nacional
se modernize e aumente seu potencial competitivo, o que ocorre pela via da redução dos
preços de máquinas e equipamentos importados. Esse ponto é tão relevante que o Fórum
Econômico Mundial decidiu excluir a taxa de câmbio real de seu Índice de
Competitividade Global (ICG).16

O segundo aspecto a ser incorporado no debate é que eventuais perspectivas de


depreciação expressiva da taxa de câmbio não deverão se materializar no horizonte de
tempo previsível. O Brasil não está imune às flutuações cíclicas da economia global - o que
pode gerar volatilidades de curto prazo no câmbio -, mas devemos reconhecer que o mais
provável é que os fundamentos continuem apresentando progressos. Ademais, a melhora dos
termos de troca a favor das commodities, tão importantes na nossa pauta exportadora, dá
sinais de que não será revertida no médio prazo, respondendo à demanda de países como
China, que deverá continuar exercendo papel altista sobre os preços de produtos primários.

O FORTALECIMENTO DA INDÚSTRIA BRASILEIRA, EM VÁRIOS ASPECTOS,


CONTRASTA COM A TESE DE DESINDUSTRIALIZAÇÃO

Passados os primeiros efeitos da referida surpresa negativa a partir de 2004 e iniciados


os movimentos adaptativos exigidos pela nova realidade, a indústria brasileira começou a
pavimentar um caminho de recuperação que, iniciada nos últimos meses de 2006,
consolidou-se no ano seguinte, favorecida principalmente pelo impulso tomado pela
demanda doméstica. O melhor desempenho da atividade manufatureira em 2007 foi
verificado inclusive em alguns dos segmentos de baixo dinamismo histórico: as atividades
de "calçados e artigos de couro" e de "madeira" continuaram apresentando recuo, mas menor
do que o verificado no ano anterior, ou seja, desaceleram a queda de produção; o ramo
"têxtil", por sua vez, registrou aceleração da expansão, ao mesmo tempo que a atividade de
"vestuário e acessórios" saiu do vermelho. Os ramos de "fumo" e "material eletrônico,
aparelhos e equipamentos de comunicações" registraram desempenho bem pior.

Apesar das dificuldades encontradas nos anos mais recentes, além de outras de natureza
estrutural há muito existentes, a difusão do crescimento da produção industrial entre os
diversos ramos que a compõem apresenta tendência de alta." Em 1998, 37,7% dos
subsetores da indústria de transformação apresentaram variação positiva da produção física;
em 2007, o indicador alcançou 84,5%. Esse último percentual é o terceiro maior da série,
ficando atrás dos registrados em 1994 e em 2004 (Gráfico 9.4). A trajetória de crescimento
cada vez mais difuso não é compatível com o quadro de desindustrialização que tem sido
apontado.

GRÁFICO 9.4 Percentual de subsetores da indústria de transformação com


crescimento

Fonte: IBGE.

Diante da melhora observada, a confiança do empresário industrial vem aumentando nos


últimos anos, conforme tem sido capturado por várias sondagens. Essa evolução, por sua
vez, tem favorecido os investimentos produtivos. Entretanto, ao contrário do que os mentores
da tese da desindustrialização advogam, o maior volume de investimentos não está
concentrado. Os dados de produção industrial de bens de capital por destino predominante
sustentam nosso argumento, conforme é explicitado na Tabela 9.3 a seguir. O subperíodo
mais recente tem sido o de maior expansão da produção doméstica desses bens em quase
todos os seus segmentos. A exceção fica por conta dos bens de capital agrícolas, cuja
desaceleração na última fase é compreensível diante da severa crise que se abateu sobre a
produção agrícola doméstica entre 2005 e 2006, mas que já deu sinais inequívocos de
reversão. Esse quadro de expansão da produção de bens de capital é muito favorável à
ampliação da capacidade produtiva do país, essencial para dar seqüência ao atual ciclo de
crescimento econômico, que é o segundo mais longo desde o início do século XX.18

Na expansão dos investimentos produtivos, a produção doméstica de bens de capital tem


sido complementada, e não enfraquecida, pelo forte ritmo de crescimento das importações,
sem que assistamos ao encolhimento das exportações. Esses três vetores constituem o
consumo aparente de máquinas e equipamentos (CAME),19 indicador que tem registrado
incrementos robustos e crescentes: 2,2% em 2004; 5,5% em 2005; 10,2% em 2006; 18,1%
em 2007, segundo informações do IPEA.Z° Acreditamos que esse ciclo de investimentos
continuará ao longo dos próximos anos.

TABELA 9.3 Produção industrial de bens de capital por destino predominante


(crescimento médio percentual por subperíodo)

Fonte: IBGE.

É bem verdade que o foco preferencial dos investimentos realizados na indústria de


transformação tem sido o mercado doméstico, mas esse foco não tem gerado redução de
exportações de bens manufaturados. Após um longo e penoso processo de conquista de
mercados consumidores estrangeiros, cada vez mais exigentes e com outras opções de
fornecedores à porta, a indústria manufatureira brasileira não poderá se dar ao luxo de
perdê-los para competidores internacionais.
A indústria de transformação também se encontra na mira dos investimentos diretos
estrangeiros (IDEs), conforme é ilustrado no Gráfico 9.5.21 O setor secundário tem atraído
cerca de 40% do total de IDE destinado ao Brasil (média dos últimos anos), mas não há
dúvidas de que também pode se beneficiar da parcela majoritária desses ingressos. A
preponderância do setor de serviços na atração de investimentos estrangeiros (média de
55% nos últimos anos) constitui uma tendência global, apontada pela UNCTAD na edição
2004 de seu World Investment Report (WIR).Z2 A causa principal da mudança no mix do
IDE a favor dos serviços nos últimos anos é a liberalização de algumas atividades ao
investidor estrangeiro a partir dos anos 1990. Devemos considerar, contudo, que os fluxos
destinados aos serviços ajudam a incrementar a competitividade da economia como um todo,
pois alocam recursos, tecnologia e conhecimento gerencial para reestruturar muitas empresas
até então ineficientes. Dada a relevância do setor terciário, tudo isso gera spillovers para
outros setores da economia, inclusive a indústria - um exemplo entre tantos que poderíamos
dar é o setor de telecomunicações, no qual os ganhos tecnológicos têm ocorrido em ritmo
excepcionalmente veloz e ampliado a capacidade de transmissão de informações. Ademais,
devemos considerar que muitas atividades classificadas como serviços pelo Banco Central
do Brasil na desagregação do IDE têm relação direta e intensamente dependente com a
indústria, como são os casos dos serviços industriais de utilidade pública e da construção.

GRÁFICO 9.5 Ingressos de investimentos diretos estrangeiros destinados à indústria de


transformação no Brasil, em US$ bilhões

Fonte: Banco Central.

Interessante notar que essa tendência de alta nos fluxos de IDE para a economia brasileira
ocorre a despeito das freqüentes baixas classificações atribuídas ao país em rankings que
mensuram competitividade ou facilidade de fazer negócios.23 Na verdade, a economia
brasileira tem sido apontada como um dos destinos mais atrativos de IDE do mundo.
Interpretamos esse aparente paradoxo da seguinte forma: apesar de todas as dificuldades
existentes para as empresas operarem, não é possível, do ponto de vista de um investidor
estrangeiro, ficar fora do Brasil, dado que o país é um dos mais relevantes da economia
mundial e oferece grande potencial de lucratividade empresarial.

Ao mesmo tempo, empresas industriais domésticas têm aumentado investimentos e


participação no exterior, em um processo bem-sucedido de internacionalização, que reflete o
fortalecimento dessas companhias e explicita a capacidade de adaptação em outros
ambientes e o elevado grau de competitividade que possuem. Por motivações das mais
diversas possíveis, casos de internacionalização da indústria manufatureira brasileira podem
ser encontrados nos segmentos de siderurgia, máquinas e equipamentos, carrocerias de
ônibus, alimentos, cosméticos e tubos e conexões, entre outros.

Outra face da confiança empresarial majorada é observada na geração de emprego,


sobretudo o formal, cuja decisão por parte das empresas leva em conta horizontes de longo
prazo, principalmente diante dos elevados encargos trabalhistas praticados no Brasil. Os
dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), do Ministério do
Trabalho e Emprego, revelam de forma emblemática a revitalização em curso do mercado de
trabalho no país. Desde 2003 a geração líquida de vagas formais na indústria de
transformação tem sido cada vez maior (Gráfico 9.6), inclusive com recuperação de
atividades demissionárias nos últimos anos, como vestuário e calçados. Outras pesquisas
conjunturais têm corroborado essa expansão, que tem sido acompanhada de elevação da
renda. Mais do que reflexo de uma conjuntura favorável, sujeita a reviravoltas drásticas,
acreditamos que esteja em curso uma mudança estrutural no mercado de trabalho brasileiro,
associada a um patamar de crescimento econômico mais elevado e sustentável.

Um argumento que tem sido utilizado com grande freqüência pelos que alardeiam que a
economia doméstica está em fase de desindustrialização relaciona-se à deterioração do
comércio exterior. Na opinião de alguns auto res, os fatores de redução da competitividade,
câmbio e concorrência estrangeira, estariam reduzindo o dinamismo exportador de vários
segmentos industriais, tornando o país mais dependente das vendas externas de commodities,
cujos preços têm se mantido em alta nos últimos anos por conta da forte demanda mundial,
puxada pela China. Para esses analistas, o comércio exterior antecede a mudança que vai
ocorrer na estrutura industrial: se um país reduz sua competitividade externa em determinado
segmento industrial, então os investimentos e a produção também serão reduzidos naquele
segmento. Apesar da sedução teórica com a qual esse argumento é apresentado, os dados
também não endossam as teses mais catastróficas, segundo as quais o tecido industrial
nacional estaria degenerando em função das importações. Estas têm sim aumentado em ritmo
bastante forte, mas as vendas externas de bens manufaturados também têm crescido, muitas
vezes pela modernização de equipamentos através das importações.

GRÁFICO 9.6 Geração líquida de empregos formais na indústria de transformação, em


mil vagas

Fonte: CAGED.

Em exercício no qual considerou as importações, as exportações e a produção industrial


por atividade entre 2003 e 2006 (período de apreciação cambial), Fernando Puga refutou a
tese da desindustrialização ao mostrar que as atividades que mais importaram são, em
média, as que mais ampliaram sua produção e suas vendas externas.21 Atualizamos os
referidos exercícios com os dados de 2007 e, como era de se esperar, as conclusões
encontra das por aquele autor mantiveram-se: ainda que as importações estejam crescendo
em ritmo superior ao da produção física - aumentando o coeficiente de penetração das
importações -, há uma correlação positiva entre essas duas variáveis, em diferentes graus
que dependem do setor analisado (Gráfico 9.7). Entre 2003 e 2007, relativamente à média
de 2002, os destaques negativos ficaram por conta das atividades de "vestuário", de
"calçados" e de "madeira", que registraram forte expansão das importações, mas queda de
produção acumulada no período (como é mostrado na Tabela259.2)

GRÁFICO 9.7 Quantum importado e produzido por atividade industrial - crescimento


acumulado entre 2003 e 2007 comparativamente a 2002
Fontes: IBGE e Funcex.

Correlação positiva também pode ser encontrada entre as importações e as exportações,


como é ilustrado no Gráfico 9.8. Em muitos casos, a produção e as exportações dependem
em grande intensidade de insumos importados, como é o caso da indústria aeronáutica
brasileira, que apresenta uma história mundial de sucesso. Do ponto de vista das
exportações, destaque negativo também para "vestuário e acessórios", atividade que
registrou forte queda das vendas externas.

Esses gráficos sugerem que o aumento das exportações não ficou restrito a poucas
atividades. Outra forma de enxergamos isso é analisando a concen tração da pauta
exportadora de manufaturados. Para tanto, utilizamos o Índice Herfindahl-Hirschman (IHH),
cujo comportamento é mostrado no Gráfico 9.9, construído a partir de dados da Secretaria
de Comércio Exterior (Secex) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior (MDIC). Quanto maior for o grau de diversificação das vendas externas, mais
próximo de zero ficará o índice.26 Mesmo se desconsiderarmos itens com grande peso na
pauta industrial, como veículos, aviões e demais equipamentos de transporte, ainda assim
teremos um resultado que não deixa dúvidas: a pauta de manufaturados continua
diversificada. Na verdade, ocorre uma desconcentração, dada pela inclinação ligeiramente
negativa da curva de tendência. Ademais, também há uma tendência de diversificação cada
vez maior de destinos, o que pode ser um seguro em momentos de desaceleração de algumas
economias e não de outras.

GRÁFICO 9.8 Quantum importado e exportado por atividade industrial - crescimento


acumulado entre 2003 e 2007 comparativamente a 2002
Fontes: IBGE e Funcex.

GRÁFICO 9.9 Índice de concentração das exportações brasileiras de manufaturados

Fonte: MDIC/Secex

DESINDUSTRIALIZAÇÃO OU REESTRUTURAÇÃO?

Diante das evidências apontadas na seção anterior, bem como de relatos empresariais
originários de vários segmentos industriais, o termo desindustrialização parece não ser
apropriado para o caso brasileiro, pelo menos da forma como tem sido utilizado. Não nos
furtaremos a reconhecer, contudo, que o tecido industrial doméstico passa por
transformações estruturais, percebidas muitas vezes como fontes de adversidades. Trata-se,
na realidade, de um processo de reestruturação, cuj a característica mais visível é a da
mudança relativa de peso de cada atividade (manufatura e extrativa mineral) no valor
adicionado industrial.

Utilizando a mesma classificação sugerida por André Nassif para agregar diversos
segmentos industriais de acordo com sua tecnologia, mas atualizando seu exercício com os
dados de 2005 da Pesquisa Industrial Anual (PIA), divulgados recentemente pelo IBGE,
apresentamos a Tabela 9.4 a seguir, que mostra a composição setorial no valor adicion