UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

Fichamento: O ex-Leviatã Brasileiro: do voto disperso ao

clientelismo concentrado

De Wanderley Guilherme dos Santos

Anita Fernandes Andére

Kaianan Mauê Santos Rosa

Belo Horizonte

Maio de 2014
 Wanderley Guilherme dos Santos inicia a sua obra chamando a atenção para a
grande ênfase que sempre fora dada, nos estudos sobre a era Vargas, às conquistas do
trabalhador e ao regime autoritário que fizeram parte do seu governo, ao passo que
outro importante aspecto deste período tem sido negligenciado: a grande e decisiva
contribuição de Getúlio Vargas para a construção do Estado nacional brasileiro.

Ao mesmo tempo em que se assentavam as bases do Estado nação, a

participação política de segmentos que até então sempre estiveram excluídos do debate
começou a ser incorporada de forma institucionalizada. O autor, aliás, trata com
admiração a forma como esta inclusão conseguiu ser feita mantendo-se o equilíbrio da
relação entre empregados, de um lado, e empregadores e Estado, de outro.

Vargas inaugurou os fundamentos institucionais do Estado brasileiro moderno,

ao estabelecer as regras de relacionamento entre grupos sociais competitivos, bem como
entre estes e o próprio Estado. Nenhum governante, até então, havia levantado bandeira
e atuado na promoção da justiça social como fez Getúlio Vargas e, por isso, alimentou
um grande número de inimigos e opositores, principalmente aqueles que eram adeptos à
ideologia liberal.

São tantas as críticas severas que se fazem ao governo varguista, baseadas nas
iniciativas incondicionadas do presidente, que chegam a obscurecer as análises das duas
políticas enquanto resposta a estímulos e desafios propostos pelas circunstâncias.

Logo que assumiu o governo do país, após a Revolução de 1930, Getúlio Vargas
se defrontou com uma crise econômica iniciada em 1929, que acometia o sistema
capitalista global. Visto que não possuía nenhum controle sobre a crise, só lhe restava
tentar diminuir seus impactos no território nacional, e a estratégia adotada foi a de
mobilização dos recursos materiais e talentos humanos. Além disso, o governo
brasileiro – tendo Vargas à frente – percebeu que se encontrava simultaneamente diante
de três das crises que fundamentalmente afetam os estados que ingressam na
modernidade: a crise da integração, de participação e de redistribuição.

O rompimento com a tradição oligárquica marca o início de um estado nacional

brasileiro moderno. A elite que havia recém chegado ao poder, em 1930, estava
preocupada em criar canais de interação com a sociedade. Esta ideia, no entanto, fora
pensada inicialmente para o meio urbano, mas a realidade brasileira à época contava
com mais da metade da população residente no campo. O desafio estava posto aos
novos governantes: “Como convidar os trabalhadores urbanos à participação
institucionalizada na ausência de sólidas e rotineiras organizações? De que maneira
instaurar políticas de âmbito nacional sem contar com o fundamental recurso de um
mercado igualmente nacional e de uma burocracia pública competente?” (p.21)

Somente após a saída de Vargas do poder, em 1945, que os olhos democráticos

se deram conta da revolução que ele havia realizado no país. Getúlio integrou a nação
por meio da criação e expansão de vias férreas e redes de comunicação; removeu os
impostos interestaduais, integrando, assim, o comercio nacional; criou diversas agências
e instituiu grande número de pessoal qualificado para administrá-las. Aliás, justamente
com o fito de ocupar estes novos postos de trabalho que foram criados no setor público,
em 1938, foi implantado o Departamento de Administração do Serviço público (Dasp).
O perfil de burocrata que esta agência buscava formar, deveria zelar pela vasta
legislação regulatória produzida, bem como pela gestão do setor produtivo estatal. Esta
expansão organizacional aconteceu aceleradamente, e em pouco tempo já havia uma
burocracia fazendo a interseção entre os eleitores, a população em geral e os executivos
governamentais, papel este que até então sempre havia sido desempenhado pelos
legisladores. Aqueles que conseguiam entrar na administração pública ocupavam
cargos em que o poder era preservado, visto que não havia competição, como acontecia
com os políticos, além de não terem que prestar conta ao grande público. Os burocratas,
portanto, devido à sua ocupação, estavam dotados de poder, prestígio, além de renda.

Diante de todas as acusações que se tem feito, tanto na academia quanto entre a
população geral, de que há uma hipertrofia na burocracia brasileira, assim como que
muitos destes cargos têm sido usados por políticos enquanto moeda de troca, Wanderley
Guilherme dos Santos se debruça acerca desta questão, e tenta mostrar, com base em
diverso material empírico, em que medida estas acusações são cabíveis ou não. Este
clientelismo, aliás, teria sido herança da era Vargas, precipuamente, devido à expansão
da burocracia pública, em maior grau na sua vertente reguladora.

Até a década de 1920, a presença do Estado brasileiro só se fazia notória nos

âmbitos institucional e regulador. Somente com a subida de Vargas ao poder é que o
Estado inicia um crescente e acelerado processo de diferenciação organizacional e se
torna um agente econômico produtivo.

Desde a República Velha o Estado vinha intensificando cada vez mais seu papel
regulador. Neste período, o Estado passou a regular a produção nacional do café e a
determinar o preço de vários produtos; estabeleceu mecanismos de proteção do produto
nacional. Com a chegada de Vargas ao poder, esta função reguladora do estado se
intensificou.

Note-se, portanto, que a partir de 1930, o Estado brasileiro intensificou sua

função reguladora e iniciou – a um ritmo também bastante acelerado – tanto um
processo de diferenciação organizacional do aparelho estatal, quanto de agente produtor.
Neste sentido, são criados à época os Correios e Telégrafos, o Conselho Nacional do
Café, o Instituto do Açúcar e do Álcool, o Código de águas, o Código de Minas, o
Conselho Nacional do Petróleo, bem como outros institutos e instituições.

A interferência de Vargas na esfera capitalista de produção também se fez

notória pelas leis sociais que foram instituídas durante o seu governo. Data de tal época,
portanto, a instituição da Carteira de Trabalho, da lei de férias, a regulação do trabalho
infantil e das mulheres.

A tradição do nepotismo encontrou um grande obstáculo a partir de 1938, com a

criação do Departamento de Assessoria e Serviço de Pessoal, o qual visava assegurar a
meritocracia enquanto forma de entrada para a administração pública, cuja expansão
vinha ocorrendo de forma acelerada. Assim, “dir-se-ia haver terminado a primeira fase
do clientelismo brasileiro, na versão que conseguira manter-se intangível ao longo de
aproximadamente 110 anos” (p. 32).

Entre 1940 e 1954, o Estado brasileiro esteve no seu auge, enquanto agente
produtor, pois é quando surgem a Companhia Siderúrgica Nacional, a Companhia Vale
do Rio Doce, a Companhia nacional do Álcalis e a Companhia ferro e Aço de vitória.

Triste fato, porém, é que todos estes órgãos que foram criados pelo governo
durante a era Vargas tiveram o seu corpo burocrático formado em grande parte por
pessoas ineficientes na sua função, podendo-se falar, portanto, que houve neste período
uma segunda fase de patronagem e clientelismo.

Quando do afastamento de Getúlio Vargas, o presidente Eurico Gaspar Dutra

interrompeu abruptamente a revolução institucional, organizacional e legal que
caracterizou o primeiro governo Vargas, mas ente processo, contudo, é retomado
quando ele volta ao poder, em 1950. É a partir daí que são criados o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico, o Conselho Nacional de desenvolvimento Científico e
Tecnológico, a Rede Ferroviária Federal, o Banco do Nordeste, o Instituto Brasileiro do
Café, a Companhia Siderúrgica Paulista.

Enfim, “pelo lado dos créditos e dos débitos, dos sucessos e dos fracassos,
percebe-se de maneira incontroversa a extraordinária velocidade com que Getúlio
Vargas, em seus dois estágios no poder (cerca de vinte anos, aproximadamente),
assentou a estrutura material do Estado Nação em solo brasileiro” (p. 33).

Iniciando um segundo processo expansionista, o governo João Goulart se

caracterizou, fundamentalmente, “pela consolidação de segmentos de atividades,
através da criação de holdings – Eletrobras e Embratel, por exemplo – e pela
diversificação das atividades dos grandes complexos industriais mediante a
proliferação de subsidiárias operando nos mais diversos setores da economia” (p. 34).

Este processo é acelerado mais ainda durante o interregno militar,

principalmente entre os anos de 1964 e 1974. Wanderley Guilherme dos Santos
fortalece seu argumento de forma empírica ao trazer, por meio de uma tabela construída
por ele próprio, com base em variadas fontes, a quantidade de empresas públicas criadas
durante cada mandato presidencial desde 1946 até 1985. Ao todo, 305 empresas foram
criadas neste período de 39 anos, no qual aceleração compreendeu o governo Castelo
Branco ao governo Figueiredo.

O autor se preocupa em tentar mostrar as razões explicativas para essa expansão

da atividade econômica do Estado brasileiro e, segundo ele, é possível identificarmos
pelo menos seis razões. Uma primeira entende que estas medidas visavam o
contingenciamento da produção a fim de ajustar a oferta e a demanda de bens primários
às medidas de preços mínimos aos produtores.
 Além de garantir uma balança comercial equilibrada entre produção e demanda,
as agências reguladoras de diversos produtos, tais como o mate, o pinho, o café e a
borracha, eram também orientadas pelo cálculo de quanto destes produtos cada estado
da federação deveria produzir.

Outra hipótese que o autor considera válida é a de que algumas das atividades
relativas às fontes hidráulicas, minerais e energéticas eram reguladas tendo-se por base
cálculos estratégico-militares, além de buscar, ao mesmo tempo, “nacionalizar os
recursos naturais do país e promover a implantação de setores indispensáveis à
constituição de uma economia industrial moderna” (p.42). Ademais, o Estado se viu
forçado a tomar as rédeas de alguns setores, como aço e petróleo, devido à inexistência
de um empresariado nacional capaz de assumir os riscos de empreendimentos deste
tipo.

Outra fonte explicativa encontra-se na tradição mercantil-protecionista

brasileira, tendo como seus principais exemplos a lei do similar nacional (1938) e a lei
dos “dois terços”(1930). Contudo, uma das mais fortes razões da intervenção estatal
encontra-se no desejo de corrigir desequilíbrios inter-regionais. É por isso que se cria a
Sudene e demais superintendências regionais..

“O somatório de todas essas motivações moldou o Estado brasileiro, que

regulou e tentou fazê-lo, produtos, recursos, setores econômicos, estados e regiões; a
produção e o consumo ; o preço das matérias primas, do capital e do trabalho,
tornando a arquitetura social brasileira delicada e complexa” (p. 44).

Contudo, as razões explicativas da intervenção estatal não são as mesmas da sua

extensão. E este ponto também é tratado pelo autor, no sentido de buscar fornecer
explicações ao leitor para este outro fenômeno da história do nosso Estado nacional.

Assim que as empresas estatais de produção foram criadas, estas passaram a ser
alvos de constantes críticas quanto à sua (in)eficiência. O parâmetro de julgamento era
baseado no mesmo que se usava para empresas privadas: a maximização do lucro.
Assim, na busca por essa maximização de lucro a curto prazo, as empresas públicas se
viam obrigadas a buscar mais que sua sustentabilidade, mas, sim, a expandirem-se cada
vez mais.

Diante do intenso processo de expansão estatal que o Brasil adentrou a partir dos
anos 1930, seria esta uma explicação bastante razoável para a expansão burocrática à
que a administração pública assistiu. Entretanto, o autor observa com atenção a
estimativa de Hintze, segundo a qual “os limites da expansão organizacional são dados
apenas pela capacidade de administrar e controlar os espaços adquiridos pela
burocracia em expansão” (p. 46). Esta capacidade, não obstante, pode ser derivada de
aperfeiçoamento do corpo de burocratas, e desta maneira a burocracia poderia se
expandir mesmo em face da diminuição do número de burocratas (menos pessoas
fazendo mais e melhor). Assim, o crescimento da burocracia brasileira pode não ser
consequência direta da expansão da máquina estatal.
 Outras teorias da expansão burocrática são apresentadas por Wanderley
Guilherme dos Santos, como a de Niskanen, segundo a qual o crescimento burocrático
decorre de um impulso maximizante, tanto de outputs quanto de uma maximização do
orçamento posto à disposição da burocracia. Hobbes, por sua vez, fundamenta a
expansão burocrática baseada num impulso por acúmulo de poder. Contudo, está
contido de alguma forma, em todas essas teorias, certo elemento: uma tentativa de
reduzir as incertezas provenientes do meio ambiente, as quais são produzidas e
aumentadas toda vez que um novo segmento caí sobre seu controle. Portanto, se foi
dito acima que a expansão da burocracia estatal brasileira pode não ser uma
consequência direta da expansão das atividades do estado, aqui, por sua vez, vê-se que
este pode ter sido, sim, o motivo da expansão deste corpo de trabalhadores.

A literatura tem fortemente aplicado ao Brasil o diagnóstico de clientelismo na

composição do quadro burocrático do aparelho estatal, o que por sua vez tem sido a
causa maior de um outro forte diagnostico: a ineficiência da administração pública.
Acordos escusos estariam sendo insistentemente firmados entre políticos
desqualificados, bem como entre políticos desqualificados, burocratas corruptos e
eleitores, principalmente a partir de 1945, e nestes acordos cargos na administração
pública estariam sendo usados para o pagamento de favores e concessão de privilégios.
De acordo com a maior parte da literatura que tem tratado deste assunto, estes políticos
desqualificados teriam a preocupação principal em proporcionar legislação e recursos
para atividades mensais do estado, como a construção de escolas, postos de saúde e
pavimentação de ruas, e o voto corrompido, assim, viria de eleitores da parcela mais
pobre da população. O burocrata corrupto seria aquele que aceitasse participar deste
jogo sujo, atendendo a solicitações de tal natureza.

O autor, então, inicia uma robusta investigação baseada em dados empíricos

oriundos de diversas fontes, buscando averiguar em que medida estas denúncias que
têm sido feitas sistematicamente contra a administração pública, principalmente a
respeito de um possível clientelismo, são consistentes ou não.

Inicia, portanto, fazendo uma análise comparada entre diversos países

desenvolvidos (França, Alemanha, Suécia, Noruega e Itália), a qual mostra um padrão
presente em todos eles de evolução do funcionalismo público, em termos absolutos e
relativos, ao longo do Século XX. Assim, diminuem as razões para se pensar que a
expansão burocrática brasileira constituiu uma anomalia.

Entre o político e o cidadão comum, situa-se a burocracia estatal, ente este que
possui papel fundamental quando de casos de clientelismo, apesar do senso comum
achar que não haveria incentivo nenhum para que o burocrata participasse deste jogo.
No entanto, bastam termos em mente que talvez este ator esteja ocupando um cargo que
lhe fora dado desta mesma maneira por algum político, a quem, portanto, ele é devedor
de favores.

No referido estudo, Wanderley Guilherme dos Santos adota a premissa segundo

a qual “o fenômeno do clientelismo, se e quando existe, deveria provocar sensíveis
alterações nos valores de importantes quantidades do sistema econômico-social” (p.
68). Portanto, se há clientelismo, deve haver anomalias nas taxas e índices
correspondentes ao emprego público. Portanto, neste estudo, o autor considera mais
importante a análise dos números ao longo do tempo.

No Brasil, ecoa bem alto em meio ao senso comum a assertiva de que o governo
é majoritariamente formado por políticos clientelista e que a burocracia estatal está
quase que inteira atrelada a este esquema.

Por meio de um gráfico e uma tabela elaborada pelo autor com base em diversas
fontes, nota-se que a população economicamente ativa governamental (PEAg), desde
1940 até 1999 permaneceu quase estável relativamente a população economicamente
ativa total (PEA). Aliás, de maneira bem mais estável que os setores secundário,
terciário e social da economia. Durante todo este período, a PEAg oscilou entre 2,74% e
4,83% da PEA. Este fato causa bastante desconfiança no autor sobre a veracidade do tal
clientelismo. Chama a atenção, contudo, o fato de a PEAg demostrar pouca
sensibilidade à expansão população economicamente ativa social (PEAs), fato curioso
visto que a evolução da burocracia não acompanha a dos trabalhadores do setor social.

Por meio desta análise, portanto, poder-se-ia dizer que não há evidência visível
para a hipótese clientelista, entretanto, seria de extrema ingenuidade achar que o Estado
brasileiro está totalmente isento desta anomalia que se faz presente, em diferentes
medidas, em todas sociedades modernas.

O autor levanta a hipótese, portanto, de que por trás desses dados formados por
grandes número agregados, possa estar escondida uma forte competição por
remanejamento e oferta interesseira de cargos.

Contrariando atese de que os gastos do setor público brasileiro são bastante

elevados, baseado num relatório do Banco Mundial, o autor mostra que, na verdade,
este gasto, no Brasil, é até bem pequeno, em perspectiva comparada: em 1981, o total
de gastos públicos no Brasil correspondeu a 19,5% do PNB, ao passo que a média dos
países com renda per capita similar à brasileira girava em torno de 27,6% dos
respectivos PNBs.

Deixando mais frágil ainda a tese de que a máquina estatal brasileira estaria
hiperinflada, o autor chama a atenção para o total de empregos públicos no Brasil,
tomado como percentual da população economicamente ativa não-agrícola, igual a 6,6%
em 1984, ao passo que na Argentina e no Panamá – países com mesma renda per capita
que o Brasil – as taxas eram de 22,7% e 28,6%, respectivamente.

Por meio destas análises comparadas, portanto, não se pode afirmar que o
tamanho da burocracia estatal e os gastos com ela sejam considerados patológicos e
anômalos. Entretanto, o autor observa que estes números ainda podem abrigar
irracionalidades.
 A fim de verificar o potencial produtivo no trabalho dos burocratas, com base na
idade dos mesmos, o autor se vale de um estudo realizado por Nelson Marconi, em
2003, e observa: 73% dos homens situavam-se na faixa que vai dos 36 aos 55 anos, com
13,2% deles ficando abaixo e 13,6% acima dela. Quanto às mulheres, 13,5% situavam-
se abaixo dos 36 anos e 20% delas acima dos 35. Verifica-se, então, que “nem muito
jovem, nem muito madura, a grande maioria do funcionalismo atravessa o período de
maior produtividade e capacidade” (p. 94).

Tomando-se o nível educacional dos trabalhadores enquanto um indicador da

sua capacidade, Santos observa , com base em Boletim do Ministério do Planejamento,
ano de 2003, que o funcionalismo público federal era composto : no ano de 1997,
34,3% possuía nível superior, 57% possuía grau intermediário e 5,6% era auxiliar; para
o ano de 2003, 40,0% possuía nível superior, 50% intermediário e 5,3% auxiliar. Nota-
se, portanto, uma queda na percentagem nos níveis intermediário e auxiliar, ao passo
que aumenta a parcela daqueles com nível superior. Diante de tal fato, portanto, ”se tal
corpo de servidores só se conseguiu formar à custa de mastodôntica proteção politica,
segue-se que o peculiar clientelismo brasileiro deveria ser elogiado por evitar que a
burocracia pública viesse a reproduzir a composição cultural da população.
Felizmente, a burocracia estatal não é um retrato da sociedade a que pertence” (p. 95).

Mesmo diante de todas estas análises numéricas, Santos se atenta para a

possibilidade de que o pecado burocrático não esteja nos números, mas, sim, em falha
adaptativa, isto é, “o pessoal empregado pelo Estado não seria aquele demandado pelas
carências que o Estado deveria ter sanado” (p. 97). Buscando verificar se esta hipótese
é corroborável, Santo analisa dados do Fundo Monetário Internacional e verifica certa
anomalia nos gastos com a administração pública no Brasil comparativamente aos
gastos com políticas sociais (área em que devem ser feitos altos investimentos, diante
do vasto contingente de pessoas com acesso precário ou nulo a renda e serviços).
Enquanto o Chile, cuja renda per capta é inferior à brasileira, destinava 19,6% do PNB a
programas sociais, e o Uruguai, 15,4%, o Brasil destinava apenas o montante de 9% do
seu PNB a programas deste tipo. Em contraposição, o Uruguai gastava 2,6% do seu
PNB com administração pública, o Chile, 4,1%, ao passo que o Brasil dependia o dobro
do Uruguai (5,2%). Percebe-se, portanto, que no Brasil os gastos sociais são
aproximadamente iguais ao que é despendido com a burocracia pública, ao passo que
Uruguai e Chile gastavam aproximadamente cinco vezes mais com o políticas sociais
do que com a administração pública.

Outra anomalia verificada, tendo-se por base dados do Ministério do

Planejamento, aponta para uma relação pequena entre o número de pessoas empregadas
em atividades fim (PEA social) e atividades meio (administradores) do Estado. Casos
como o da Usina Siderúrgica da Bahia e do Ceasa maranhense chegam ao extremo de
empregar um burocrata para cada operador. Esta baixa relação serve de bom indicador
do desperdício de cargos e recursos públicos que assola o Brasil.
 Santos, contudo, segue o seu texto apresentando mais argumentos que
desautorizam falar em clientelismo no Brasil da forma exacerbada como o senso comum
e parte dos cientistas têm feito ao longo do tempo. Cita, por exemplo, o estudo de Celso
Lafer, o qual demonstra que o grau de “meritização” da burocracia brasileira (medido
pela proporção de funcionários públicos concursados) tem se tornado cada vez maior
desde 1943, e que o quadro de não-concursados era formado basicamente por
motoristas, porteiros e guardas. Portanto, “toda parte nobre da administração ficaria,
desde os anos 1940, preservada da apropriação clientelística”. (p. 99). Além do mais,
dados da OIT mostram que a participação do funcionalismo público brasileiro no
emprego total continua significativamente baixa.

O autor, analisando alguns casos, mostra que a evolução do funcionalismo

público diante do emprego total pode se comportar de diferentes formas. No Canadá,
por exemplo, entre 1985 e 1997, o emprego total cresceu, mas o quadro do
funcionalismo público decresceu. Ou seja, caiu a participação do funcionalismo público
na PEA total. Na Irlanda, entre 1990 e 1996, o emprego total cresceu e o emprego
público também, este, porém, a uma taxa menor. Assim, a composição do
funcionalismo público na PEA total decresceu também. Comportamento semelhante
fora observado nos EUA e Porto Rico, entre 1985 e 1997. A partir destas análises,
Santos faz a seguinte assertiva: “ para reduzir a participação dos órgãos públicos no
emprego total não é necessário que seja verdadeira a propaganda de que é este quadro
funcional que compromete as contas públicas e nem se requer, em consequência, a
implementação de drásticas políticas de demissão funcional, sob a justificativa
ideológica de que se trata de um contingente de empregados paternalisticamente
protegidos. Para diminuir a participação da burocracia na força de trabalho, basta que
o emprego total cresça mais que o emprego público. (...) Ao avaliar a evolução do
emprego público no Brasil, portanto, não é legítimo omitir as comparações
internacionais nem o elevadíssimo nível de desemprego no país, pois é sobretudo o
desemprego total que favorece a disseminação da hipótese fantasiosa de que a
burocracia brasileira é patologicamente desmensurada e está condenada por sua
gênese clientelística”, (p.101).

Santos chama a atenção para a dinâmica dos custos e benefícios das políticas no
Brasil. Enquanto aqueles são difusos, estes são consumidos por uma minoria. Desta
forma, a população acaba por desacreditar no poder público, e assim deixa
constantemente de recorrer a este ator para a resolução dos seus problemas e conflitos.
Baseado em pesquisa feita pelo IBGE, o autor mostra que, entre 1985 e 1988, dos
8641761 entrevistados, 67% dos que disseram ter se envolvido em conflito afirmaram
não ter recorrido à justiça para a resolução do mesmo. “A inoperância estatal seria,
assim, condição indispensável para que pudesse prosperar a prestação fisiológica de
serviços, com pagamentos em votos.” (p. 104).

A seguinte hipótese é trabalhada no texto: e se de fato todos os empregos

públicos forem resultantes de espólio clientelista? Ainda assim, segundo o autor, todos
estes votos não seriam suficientes para eleger um deputado federal nos maiores estados
da federação. Nas eleições de 2002, por exemplo, para se eleger um deputado federal
em São Paulo, eram necessários 366508 votos; no Rio de Janeiro, 222033 votos; e em
Minas Gerais, 239256 votos. Imagine-se, portanto, quantos cargos públicos seriam
necessários para se eleger os 513 políticos que compõem a Câmara dos Deputados, caso
esta hipótese fosse verdadeira. Contudo, tal hipótese chega a ser absurda, visto que
desde a década de 1930, com a criação do Dasp, o ingresso na carreira pública se faz
mediante concurso público.

Enfim, a partir das evidência apresentadas por Santos, “o clientelismo brasileiro,

como em todos os países de eleitorado de massa, existe, mas se mantém confinado à
periferia do sistema eleitoral e partidário, com escassa eficácia causal sobre o
desempenho da máquina de governo” (p. 110).

Santos, então, inicia uma investigação, em que busca entender a que nível a
estrutura organizacional burocrática participa deste esquema de trocas que caracterizam
o clientelismo brasileiro. Ele inicia esta análise chamando a atenção para o fato de que,
constantemente, grupos privados, mais ou menos organizados, se aproximam da
burocracia, desejando obter algum benefício. No entanto, tudo isso acontece quase
sempre na obscuridade e passa, portanto, quase sempre despercebido. A burocracia tem,
assim, um papel importantíssimo, pois neste esquema, a administração organizacional
dessas oportunidades e dos mecanismos de validação das trocas extralegais é
fundamental para que as transações sejam bem sucedidas.

A burocracia, portanto, “não é de modo algum um poder inocente. Um

organograma não é um ornamento, mas o código de distribuição de poder na
organização”. (p. 118)

Ao final da análise Wanderley Guilherme dos Santos chega a 5 conclusões que o

permitem afirmar que “ A estrutura das organizações, suas regras internas de
funcionamento, suas hierarquias, até mesmo sua cultura organizacional a história
carismática eventualmente acumulada, não são aspectos irrelevantes na relação entre
o privado e o público e nem mesmo nas relações intragovernais.”

Capítulo V: Os vivos e os mortos no ex-Leviatã brasileiro

Nesse capítulo Wanderley Guilherme dos Santos busca compreender o papel e

o lugar do clientelismo no Brasil. Para isso ele aborda a dinâmica de formação e
manutenção da burocracia brasileira analisando dados obtidos desde a proclamação
da república.

Complexidade do moderno aparato estatal produziu o silêncio interpretativo

nas leis, um enorme intervalo de sentido entre a norma e o fato, que abre espaço para
o juízo do burocrata. Somente isso já apresentaria riscos uma vez que o julgamento
individual do burocrata é tão suscetível ao erro quanto o de qualquer cidadão. Quando
se adiciona a isso as promessas de recompensas de alguns interesses organizados e a
competição interna na burocracia estatal por prestígio e renda obtém-se uma grande
gama de potenciais causas de afastamento do ideal burocrático de busca pelo bem
comum pelo qual toda ação do servidor público deveria ser orientada.

O autor ainda aborda outra situação de desvio do ideal burocrático que ocorre
quando políticos através do apadrinhamento clientelístico e ignorando a seleção
meritocrática atribuem cargos a pessoas que possuem valor político para eles. Seja por
pertencerem a grupos de interesse que permitem a sua (re)eleição ou num extremo,
pessoas que influenciariam o processo decisório, em favor do político, como forma de
retribuir o fato de terem sido nomeados.

Wanderley Guilherme dos Santos busca nesse capítulo testar a hipótese de que
a tese clientelista não se aplicava senão perifericamente ao aparelho descentralizado
brasileiro. O autor propõe que para que essa hipótese seja corroborada seis dimensões
que ele identifica devem ser confirmadas a partir da análise dos dados. Sendo essas as
dimensões:

A taxa de renovação geral da elite burocrática se manterá relativamente

baixa e aproximadamente a mesma, independentemente das mudanças
presidenciais;
A proposição anterior deve ser correta igualmente quando aplicada aos
três tipos de posição burocrática: de topo, de atividades-meio e de atividades-
fim;
As proposições 1 e 2 devem ser válidas igualmente quando se
examinam as coortes parlamentares, isto é, ao se comparar as taxas de
renovação (potencial indicador de manipulação política) entre períodos de
mudança na composição da Câmara dos deputados;
Deve existir uma diferença nas taxas de renovação/manipulação
burocrática quando se separa o conjunto de burocratas em dois subconjuntos –
os que estavam ligados a organizações de alta centralidade hierárquica relativa
e os localizados em agências de baixa centralidade hierárquica relativa – e tal
diferença deve revelar que as elites do primeiro subconjunto apresentam taxas
de renovação (indicativo de manipulação) superiores às taxas dos burocratas
em agências de baixa centralidade hierárquica relativa;
As hipotéticas diferenças previstas em 4 devem valer para as coortes
presidenciais tanto quanto para as coortes parlamentares; e
As hipotéticas diferenças previstas em 4 e 5 devem ser válidas para os
três tipos de posição: de topo, de atividades-meio e de atividades-fim;
 O autor reuniu em 4 tabelas dados sobre taxa de renovação, posição na
burocracia, mandatos presidenciais, períodos parlamentares e alta ou baixa
centralidade hierárquica relativa. A partir da análise dessas tabelas o autor aceita
como verdadeiras as proposições 1-3. Wanderley Guilherme dos Santos conclui que
apesar de variações nos governos de Jânio e Jango a “plausibilidade da tese de que a
hipótese do clientelismo era, de fato, apenas marginalmente adequada ao ex-Leviatã
brasileiro.”

A partir de uma análise mais ampla dos dados o autor estabelece 32

proposições que permitem que ele extraia 4 conclusões, cujas essências são:

1. Não parece haver relação entre estabilidade adiministrativa e

autoritarismo político.
2. Não parece que o sistema descentralizado tenha sofrido a lógica da
divisão de espólios com exceção do período Jango.
3. Em todos os tipos de estrutura as posições de topo são as mais
instáveis. E as mais estáveis são as atividades-meio.
4. Quanto mais centralizada hierarquicamente maior é a rotatividade da
elite da organização.

Capítulo VI: Virtudes políticas, perversões político-econômicas

Nesse capítulo o autor explana sobre a divisão social do trabalho surgida no

Estado Novo e sobre o consequente corporativismo e sobre o movimento de busca
pela integração nacional. E encerra o capítulo analisando o sistema eleitoral brasileiro,
considerando seus níveis de competitividade e suas consequências sobre a dinâmica
eleitoral.

Wanderley Guilherme dos Santos inicia o capítulo discorrendo sobre uma

novidade surgida na Era Vargas, a divisão social do trabalho, estabelecida através da
industrialização. O autor aponta que em sociedades onde esse processo acontece
ocorre paralelamente um processo de aglutinação de grupos de interesses, mas
fragmentados entre si. E então surgirá um movimento de integração nacional.

O autor em seguida discorre sobre as políticas adotadas por Vargas quanto à

regulamentação do trabalho e dos sindicatos dos trabalhadores. Com base nessas
informações Wanderley Guilherme dos Santos chama o Estado Novo de Estado
Corporativista, ele ressalta que é comum o termo corporativo ser utilizado para
designar qualquer associação que defenda interesses categóricos, mas que no
contexto do Estado Novo corporativo designa organizações que têm monopólio da
representação de uma categoria.
 O autor ainda faz uma análise do eleitorado brasileiro, seus representantes e da
competitividade do nosso sistema eleitoral baseado em dados desde 1950. Em sua
análise detecta um grande crescimento do número de eleitores no país oq eu segundo
ele se torna um empecilho à oligarquia uma vez que os votos se tornam anônimos em
meio aos milhões de outros votos, o que impede a retaliação e vingança posteriores. O
autor ainda aponta que após a legislação as eleições se tornaram regulares e o número
de candidatos aumentou enormemente o que elevou extraordinariamente a
competitividade do sistema eleitoral o que aumentou a insegurança quanto aos
resultados eleitorais. O que leva o autor a afirmar “... maior competitividade, em
futuras eleições não irá alterar a distribuição do tipo de eleições que se processam no
Brasil, exceto se houver drástica redução no número de candidatos em razão de
violências institucionais.”

Wanderley Guilherme dos Santos propõe que o grande número de eleitores e

candidatos encarecem os votos para obtenção de mandato e identifica que a
estratégia adotada para conquistar o sistema é o gasto exorbitante de dinheiro com
campanhas eleitorais legais e ilegais. O que privilegia representantes de grupos de
interesse com alto poder econômico ainda que não exclua completamente os
“candidatos órfãos”.

Capítulo VII: A poliarquia precária

Nesse capítulo Wanderley Guilherme dos Santos discorre sobre as condições

que permitem e condicionam o clientelismo no Brasil, explicando a lógica de produção
e consumo e de custos e benefícios. O autor fundamenta sua análise em espectros
centrados na poliarquia ideal variando com o sistema decisório e no padrão de
demanda. O autor conclui sua obra analisando o contexto socioeconômico e político
brasileiro e todas as suas dualidades e paradoxos até o governo Lula e esboça o que
ele considera ser uma solução para a superação dos problemas apresentados ao longo
do livro.

O autor inicia esse capítulo afirmando que o clientelismo é uma política

redistributiva de transferência de renda sem contrapartida na criação de produto. E
afirma ainda que o clientelismo só é possível quando há votos para serem comprados
e há um estado (políticas governamentais) disponível para venda. E que essas duas
condições se realizam num contexto capitalista com uma democracia em processo de
universalização. Dentro desse contexto democrático capitalista o autor divisa o
surgimento de quatro tipos de bens baseados no Consumo privado e coletivo e na
Produção privada e coletiva. Diante da diferença de quantidade produzida de cada
Wanderley Guilherme dos Santos o governo pode escolher adotar uma política de
indiferença, aguardando uma solução natural. Ou uma política ativa retificando os
desequilíbrios.

A adoção de uma política pelo governo implica necessariamente num cálculo

de custos e benefícios a serem distribuídos. O autor propõe que em uma democracia
próxima do ideal segundo o principio da reciprocidade os custos estariam distribuídos
no grupo social que receberia os benefícios e no caso de benefícios anônimos os custos
também seriam distribuídos anonimamente. Essa dinâmica se enquadraria no
consumo e produção privados e no consumo e produção coletivos. Mas o autor aponta
que os principais conflitos acontecem quando há redistribuição de bens de alguns
privados em favor de grupos destituídos. E quando bens coletivos são transferidos por
vias políticas para privados, e é nesse último que se enquadra o clientelismo. Nesse
último tipo enquadram-se políticas que proporcionam benefícios a grupos organizados
as custas de toda a população e também políticas promovidas por políticos que
buscam angariar votos através da distribuição de benefícios para uma parte
desfavorecida da sociedade custeados pelo resto da população. Wanderley Guilherme
dos Santos afirma que o governo Vargas foi muito fértil para esses dois tipos.

O autor defende que para que esse tipo de políticas não se torne dominante é
preciso que haja regulamentação e se dê em uma Poliarquia. Ele define Poliarquia,
como o meio do caminho entre a apatia e a organização total, onde só se organizam
grupos cujos interesses estão na agenda pública imediata. Essa Poliarquia é o estado
entre um extremo em que a sociedade não está organizada e as decisões que
promovem distribuição são centralizadas e um outro extremo no qual a sociedade é
altamente organizada e os centros decisórios são controlados por seus grupos.

O autor ainda afirma que todos os estados possuem políticas clientelistas o

importante é entendera relação entre o padrão de demanda e o sistema decisório,
ambos divididos entre fragmentado e integrado. Em que uma combinação entre
demanda fragmentada e sistema decisório fragmentado favorece o clientelismo.
Segundo o autor o contexto em que se deu a Revolução de 1930 pode ser enquadrado
nessa combinação fragmentada-fragmentado. E a primeira atitude do governo
revolucionário foi integrar o sistema decisório a partir de regulamentação, o que
segundo Wanderley Guilherme dos Santos não acabou com o clientelismo e sim o
vinculou a grupo de interesses.

O autor define vários tipos de clientelismo com base na combinação dessas

dimensões. Num sistema decisório fragmentado com demanda fragmentada acontece
a promoção de políticas distributivas por vários políticos em favor de grupos carentes
buscando a conquista de votos. O autor indica que o Leviatã clássico acontece em um
contexto de demanda fragmentada e aparato decisório altamente concentrado,
produzindo políticas decisórias regulatórias. Para o autor o maior corruptor da
Poliarquia é o clientelismo concentrado que se dá longe dos olhos do público entre
grupos altamente organizados.

A partir de uma análise da história brasileira desde a proclamação da República

e considerando o contexto na América Latina Wanderley Guilherme dos Santos chega
a algumas conclusões como a de que a democracia no Brasil encontra-se em um
paradoxo, por um lado é preciso que deixem de existir organizações baseadas somente
no poder econômico e com praticamente nenhum apoio social. E por outro é preciso
que surjam mais organizações para contrapor a vocação expansionista do poder
estatal.

E também que há uma dinâmica dupla em nossa sociedade na qual a

democratização se dá através do enfraquecimento do poder estatal ao mesmo tempo
em que se criam mais barreiras a entrada de novos segmentos sociais no processo
decisório. O autor ainda identifica que a burocracia regulatória criada para garantir a
existência de determinados segmentos se tornou ela própria um custo e produção.

O autor ainda borda a parcial reforma administrativa implementada por

Fernando Henrique Cardoso e em parte revisada pelo governo Lula. O autor aponta
que os prolongados períodos de alta inflação e as ações governamentais condizentes
com a situação condicionaram associações privadas a confiarem mais em estatutos
jurídicos públicos do que na sinalização do mercado. Criando uma cultura de lucro a
curtíssimo prazo e sem regulamentação. O que levou ao acirramento dos conflitos
distributivos, uma vez que grupos de interesse privado pressionam o governo
buscando manter a taxa de desconto temporal sacrificando objetivos de médio e longo
prazo. O autor afirma que a solução para findar essa dinâmica é que houvesse uma
estabilização da contemporaneidade democrática social, que permitisse que o grande
público contrabalanceasse a ação dos interesses privados normalizando a dinâmica
governamental. No entanto o autor ressalva que o Brasil, semi-oligarquizado,
encontra-se em tal oligarquia econômica, ainda que não igualmente política, a relação
entre os grupos privados e o público não é de contraposição e sim pedagógica uma vez
que faz com que “todos os grupos ajustem suas taxas de desconto ao paradigma do
grande empresariado. Instala-se, assim, a síndrome do free-rider (carona). O autor
propõe ainda que essa dinâmica de “promiscuidade entre burocracias estatais e
grupos privados” permitiu o surgimento dos rent-seekings, grupos predatórios que “ se
apropriam de renda através de legislação governamental sem nada acrescentar ao
produto”.

Wanderley Guilherme dos Santos conclui afirmando que o Brasil ainda pode ser
caracterizado como um Estado Cartorial, onde a obtenção de lucros pela ausência de
concorrência e a obtenção de renda através da distribuição de privilégios ainda são
dominantes. Criando através do fisiologismo um “imposto privado sobre a produção
de um bem público.” E propõe como solução a geração de homens públicos com virtú,
através da coação de desvios de conduta e de criação de recompensas laterais. E que
apesar de não restar dúvidas, com base na liquidação do estado produtor brasileiro e
na substituição da burocracia tradicional por grupos emergentes e centralizadores, de
que se possa falar no ex-Leviatã brasileiro “para a comunidade dos súditos, se há
ordem, há sempre um Leviatã, civil ou armado, permanente ameaça ao convívio
democrático.”