1 La Seguridad Publica Municipal en Mexico

La Seguridad Pública Municipal en México: Antecedentes, Situación Actual y Perspectivas
"LA SEGURIDAD PÚBLICA MUNICIPAL EN MÉXICO:

ANTECEDENTES, SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS"
DOCUMENTO METODOLÓGICO
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN. ............................................................................................................................................... I
1.- JUSTIFICACIÓN DEL TEMA. ................................................................................................................... IX
2.- OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. .................................................................................................... XI
3.- PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. ..................................................................XII
4.- PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. ..................................................................................................... XIV
5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA. .......................................................................... XV
6.- FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. .....................................................................................................LXXIII
7. COMPROBACIÓN-FALSACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O CUALITATIVAS).LXXIV
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. .................................................... LXXXVIII
BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................................................... XCIX
INTRODUCCIÓN.
Uno de los problemas más sentidos en la sociedad mexicana, es sin duda el tema de la inseguridad, cual afecta de
manera cotidiana la forma de vida de una gran cantidad de personas a los largo de la república, es en este sentido
que cobra relevancia el tema de la seguridad en los municipios por ser el ámbito más cercano e inmediato que
tiene la población, la presente investigación con el título: “La Seguridad Pública Municipal en México:
Antecedentes, Situación Actual y Perspectivas”, tiene como propósito aportar información relevante para un
mayor entendimiento y con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en que será diseñada la investigación
se presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiar “La Seguridad
Pública Municipal en México: Antecedentes, Situación Actual y Perspectivas”, los objetivos planteados, la
delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis
desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis de
trabajo que guiaron este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las cuales servirán para
el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones
resultado de la investigación realizada.
La presente investigación, surge del interés por tratar un tema que no es nuevo, pero sí es uno de los más
importantes hoy en día; la inseguridad es un problema que afecta la vida diaria de los mexicanos, se manifiesta
de múltiples formas y genera consecuencias en diversos ámbitos que van desde el individual hasta el
internacional, pasando por el familiar, el colectivo, el nacional y el gubernamental. Las afectaciones de la
delincuencia disminuyen el potencial de la sociedad y propician desequilibrios que distancian a las personas
entre sí, y con respecto de las autoridades. Así, es enorme el impacto psicológico, físico y mental que la
inseguridad puede ocasionar en las victimas, en los ofendidos y, según la naturaleza de los ilícitos, en grupos o
en la sociedad en general. Abordamos al objeto de estudio a partir de sus manifestaciones materiales cuyo origen
es explicado y determinado en última instancia por factores económicos, sin dejar de lado el papel del sujeto
histórico-social transformador de esos factores económicos, legales y políticos.
Este trabajo, parte de la premisa de que a medida que la ciudadanía se involucre en las prácticas
gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá revertir de manera gradual las malas prácticas,
costumbres y desatención que los ciudadanos hacia el gobierno y al mismo tiempo, constituirá un elemento
importante para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y contribuir a la transformación del gobierno y
una administración pública más democrática que no se vea rebasada por las demandas de la sociedad en sus
diferentes aspectos.
Lo que se pretende con estas investigaciones, es que la sociedad conozca más profundamente la naturaleza de los
problemas sociales, políticos y económicos de México, con lo cual tendrá mayores elementos para criticar,
corregir y exigir de su gobierno una mayor y mejor atención de los problemas cotidianos; para un desarrollo
integral de un México, necesitado de crecimiento y mejor calidad de vida.
I
El problema de la inseguridad pública, por el que atraviesa México actualmente, es un tema que se coloca en el
centro del debate de distintos sectores: gobierno, medios de comunicación, Organizaciones No
Gubernamentales, sociedad civil, entre otros. Desde hace aproximadamente seis años, algunas zonas geográficas
de nuestro país han experimentado altos niveles de criminalidad sin precedentes, no sólo se cometen más delitos
sino que cada vez son más violentos. Este grave problema se traduce en severos daños y afectaciones, tanto en la
vida y expectativas de los mexicanos, como en desarrollo pleno del país.
Hasta el momento, ni las autoridades federales ni locales han logrado dimensionar adecuadamente el fenómeno
delictivo, y por lo tanto no han logrado emprender una estrategia adecuada de seguridad pública. En el año 2007,
a principios del sexenio del presidente Felipe Calderón (2006-2012), se emprendió una lucha en contra del
crimen organizado, específicamente del narcotráfico; esta lucha lejos de generar resultados favorables la
estrategia elegida solamente desató una serie de actividades delictivas más violentas como los altos índices de
homicidio relacionados con el crimen organizado, extorsiones, secuestros, robo con violencia, entre otros.
La estrategia utilizada por el gobierno federal para combatir al crimen no obtuvo los resultados esperados en
favor de la disminución delictiva. Se enfocó en abatir o arrestar a integrantes de distintas organizaciones
delictivas, propiciando la aparición de nuevas y pequeñas organizaciones criminales que fueron expandiéndose a
ciertos puntos del país, y que a la vez utilizaron un poder de fuego nunca antes visto. Esta situación implica
nuevos desafíos para las autoridades del sistema de seguridad y justicia mexicano, tanto del orden federal como
estatal y municipal.
En nuestro sistema político, el municipio tiene tal importancia que es considerado como el primer orden de
gobierno, es aquel que permite y propicia el contacto primario con la ciudadanía y el principal encargado de
proporcionar los servicios básicos para el desarrollo de la comunidad. La Constitución dedica un amplio
apartado a la regulación, integración, operación y funcionamiento del municipio libre, en su artículo 115; el cual,
ha tenido una serie de modificaciones que permiten que al día de hoy, se cuente con mayor regulación respecto
de sus actividades; lo que necesariamente implica que sea perfectible, pues la evolución de la institución no se
detiene y cada vez se hace más necesario un marco regulatorio completo y que contemple las necesidades
actuales de la administración municipal.
La Seguridad Pública constituye un elemento primordial de toda sociedad, quien para su mejor funcionamiento,
organización y convivencia social, debe existir un orden, sin embargo, no hay sociedades perfectas, dado que
cada una de ellas, viven inmersos una diversidad de individuos que desarrollan comportamientos heterogéneos,
ideas, valores y actividades diferentes que al cruzarse entre sí, puede dar como origen a múltiples conflictos,
motivo por lo cual, hubo la necesidad de crear el Estado, cuya principal función es lograr orden social, que
permita un mejor desarrollo y crecimiento social entre los individuos que lo componen.
A través del tiempo se han aplicado diversas formas de gobierno a fin de mantener un orden en la sociedad, pero
no ha sido posible lograrlo, debido a la falta de seguridad que día a día se vislumbra en las calles y en los
II
diversos medios de comunicación, los asaltos, asesinatos, agresiones, etc., se convierten en el pan de todos los
días, siendo éste el motivo fundamental por el que se creó el Estado, quien a su vez dio origen a la creación de
leyes que regulan la conducta de los seres humanos, para que quien vaya en contra de las mismas y se adecue a
algunas de las hipótesis establecidas en la Ley, se le castigue su proceder; para esto nuestra Constitución de
1917, en sus artículos 21 y 73 implementa una solución a tal enorme conflicto, que permite un mejor desarrollo a
los integrantes de nuestra sociedad y una coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios, en la que en su conjunto apliquen estrategias y acciones que den solución a tan grave problema de la
inseguridad.
Debido a que la delincuencia crece a la par de la impunidad, la ciudadanía vive en extrema desconfianza, y teme
salir a realizar sus actividades habituales por el miedo de ser víctima de un delito, para esto, el Estado debe de
establecer un plan a seguir mediante la creación de cuerpos policiacos eficientes, honestos y leales que trabajen a
favor de los gobernados y rescaten la confianza perdida. De igual manera es muy importante que tal lucha contra
la delincuencia esté apoyada por la ciudadanía, quienes mediante la denuncia ante el Ministerio Público ante la
comisión de un delito, podrían dejar actuar a las autoridades, ya que de lo contrario día a día aumenta la
impunidad al grado de perderse un control y poner en riesgo nuestra Seguridad Nacional y con ella el bienestar y
futuro de nuestro país.
La sociedad debe estar consciente de la importancia de su participación en la prevención del delito, y estar
consciente de que el Estado requiere de su apoyo y el de todas las familias a fin de que se implemente en cada
una de ellas educación y comunicación, para de esta manera se forjen lazos que den batalla a la delincuencia.
El Estado, ha querido demostrar a la ciudadanía su preocupación por mejorar la seguridad, así como la
procuración e impartición de justicia, esto con el fin de rescatar la confianza perdida, de ahí su interés por no
dejar impune ningún delito aplicando la ley Penal en el caso concreto. Lo anterior, basado en lo establecido por
el artículo 21 de nuestra Constitución en la que establece la obligación del Ministerio Público de investigar los
delitos con el auxilio de la Policía Judicial, quien en caso de ser procedente el ejercicio de la acción penal al
presunto responsable, se le dicte el auto de formal prisión y se ponga a disposición del juez compete para que se
lleve el proceso respectivo.'
En ese marco, los tópicos sobre la delincuencia y los mecanismos para garantizar la seguridad individual y
colectiva de la sociedad se han convertido en uno de los principales temas de debate para la opinión pública y de
estudio en el mundo académico en nuestro país.
Si bien es cierto que el abordaje científico de la delincuencia y sus impactos en la sociedad puede abocarse de
forma aislada en aspectos económicos, sociológicos y psicológicos, nos parece fundamental reflexionar -bajo
una mirada que involucre la concurrencia entre múltiples campos disciplinarios y que demande la colaboración
entre actores sociales diversos- sobre las formas innovadoras e institucionales con las que se puede contribuir a
contener el auge delictivo a través de la política pública. Un ejercicio de tal naturaleza resulta ineludible para la
III
ciencia política.
Tal aseveración se fundamenta en la teoría política clásica. Si exploramos de forma sintética la propuesta
contractualista, considerando que es una corriente del pensamiento político representativa de las reflexiones en
torno a la necesidad de la organización jurídica de la sociedad bajo la forma política del Estado, encontramos
que Thomas Hobbes (1992), John Locke (2008) y Jean Jaques Rousseau (2000) mencionaron -aunque con
diferentes matices- que el Estado es el protector de la vida de sus habitantes y es el último fundamento racional
de su seguridad colectiva.
El Estado que es la máxima organización política y objeto de estudio prioritario dentro de nuestro campo de
disciplinario, tiene por tarea principal garantizar la seguridad de sus habitantes. De acuerdo con la etimología
latina securitas, el término clásico de seguridad significa libre de amenazas o de preocupaciones (Bárcenas,
2000).
Así entendida, la seguridad es un principio guía para el desarrollo humano de la población y tiene que ser un eje
obligado y transversal en la agenda del gobierno mexicano en sus tres órdenes: federal, estatal y municipal. Con
una prestación eficiente de los servicios públicos de seguridad en los tres niveles de gobierno, nuestro país estará
en condiciones de buscar un crecimiento integral y democrático con integración y con una base de certeza social.
En los últimos diez años, sin embargo y puntualmente, las políticas de seguridad pública adoptadas por el Estado
mexicano se han caracterizado por la represión, la sanción penal de los delincuentes y la militarización de las
policías (Pérez, 2004; Malvido, 2005; Salgado, 2010). Se han distinguido por ser reactivas, sancionatorias y
coordinadas principalmente por las instituciones de seguridad pública a nivel federal (Casar, 2014).
Interviniendo sobre las consecuencias y no en los múltiples orígenes de la problemática. Estas acciones han
ignorando la dimensión territorial de la delincuencia y las potencialidades que tiene el ámbito municipal de
gobierno para diseñar e implementar políticas endógenas de prevención del delito.
Se puede decretar que las políticas actuales de seguridad pública se han mostrado insuficientes e ineficientes
pues los resultados que han ofrecido se encuentran lejos de crear ambientes de tranquilidad para la población.
Al respecto, los indicadores revelan que la incidencia delictiva, principalmente en homicidio, secuestro,
extorsiones, el sentimiento de inseguridad y la cifra negra, crecieron considerablemente durante los últimos diez
años, evidenciando el desempeño precario de las instituciones de seguridad y el impacto negativo que la
delincuencia tiene en las posibilidades de desarrollo de la población.
Por dicho motivo e intentando aportar al combate a la delincuencia desde el frente académico politológico,
hemos formulado la siguiente pregunta de investigación: ¿cómo es posible contribuir a contrarrestar el auge
delictivo en México, con la participación de múltiples actores sociales y a través de políticas públicas integrales
de seguridad? Por integralidad nos referimos a políticas de seguridad que no sean exclusivamente de carácter
reactivo y sancionatorio y que tengan un claro énfasis preventivo, considerando el origen multicausal del delito y
IV
que funcionen bajo un enfoque de cooperación institucional entre actores gubernamentales y de la sociedad civil
en su conjunto.
En ese sentido, nuestro argumento principal es que una forma de contrarrestar el auge de la delincuencia es
previniendo integralmente el delito mediante políticas públicas con un enfoque de seguridad ciudadana,
diseñadas e implementadas en el orden de gobierno municipal. En este trabajo descriptivo y de carácter
conceptual presentamos una estructura para hacer énfasis en la promoción de la prevención integral del delito
interrelacionada con la acción pública municipal, como elementos para combatir a la delincuencia a través la
política pública.
En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general: analizar y describir el enfoque de la
seguridad ciudadana, enfatizando que sus características permiten prevenir de manera integral la comisión de los
delitos, a través de políticas públicas cuyo espacio idóneo de diseño e implementación es el ámbito municipal
(por sus características gubernamentales y dimensión territorial).
Este ejercicio analítico y de exploración conceptual toma relevancia si consideramos que la seguridad ciudadana
es una perspectiva relativamente reciente, aún poco detallada de forma panorámica, y de interés para la ciencia
política por la propuesta democrática que ofrece para resolver de forma innovadora un problema complejo, de
carácter político, económico y social como la delincuencia.
Bajo ese mirador, nuestro trabajo busca colocar a debate un enfoque que puede ser útil para contener de forma
integral el auge delictivo en nuestro país. De igual forma, estamos intentando abonar al campo reflexivo una
dimensión local sobre el tratamiento de esta problemática en México, observando en el municipio a una
institución sociopolítica estratégica en el combate a la delincuencia. Por su condición como gobierno autónomo
de proximidad, y por tener a su cargo la prestación de los servicios públicos en exclusiva.
Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una
parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados,
la delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis
desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que
guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la
formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se
llegó con la investigación realizada.
Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la investigación “La Seguridad
Pública Municipal en México: Antecedentes, Situación Actual y Perspectivas” se utilizará el método
descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el describir situaciones y eventos. Decir cómo es y cómo
se manifiesta determinado fenómeno. Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y consultando
revistas y periódicos históricos, así como páginas de Internet relacionadas con el tema. Por lo que respecta a los
métodos utilizados, éstos consisten en el método cualitativo, y por otra parte el método analítico mismo útil para
V
razonar la información obtenida.
Para nuestros fines, el texto se estructurará por cuatro capítulos que establecen aspectos como los siguientes:
En nuestro primer capítulo nos enfocamos a una propuesta teórico-conceptual, donde busca plantear una
problematización desde la ciencia política sobre la delincuencia como un problema público que por su origen
multidimensional, crecimiento e impacto en la sociedad merece urgentemente la atención formal y obligada por
parte del gobierno en colaboración con la ciudadanía. En principio se plantea un marco conceptual general sobre
la relación teórica que existe entre la seguridad y el Estado. Lo anterior implica describir, analizar y definir el
contenido conceptual de ambos elementos en términos de bienestar comunitario.
Dicho ejercicio nos conduce a puntualizar sobre los elementos constitutivos del Estado y preguntarnos cuáles
son las acciones que éste emprende a través del gobierno. Dentro de éstas analizamos con mayor detalle las
políticas públicas, conceptualizándolas como iniciativas de gobierno con objetivos de interés público que surgen
de procesos de análisis y diagnósticos de factibilidad, formuladas para resolver de forma eficiente problemas
públicos concretos que requieren de mecanismos para que la sociedad participe en la definición de la
problemática y en la búsqueda de las soluciones.
Enfatizar sobre las políticas públicas es relevante puesto que las cualidades de su diagnóstico, diseño, ejecución
y evaluación, nos permiten concebirlas como cursos de acciones que permiten enfrentar de forma integral a la
delincuencia a nivel municipal. Lo anterior entendiendo que la delincuencia es un problema público
multidimensional que requiere la atención pronta, clara, racional, compartida e institucional por parte del
gobierno, para inhibir el mayor número de factores de riesgo asociados con tal problemática desde múltiples
frentes de acción.
En esa lógica, en el primer apartado también se define qué es la seguridad pública y se incluye una descripción
general del sistema de seguridad pública en México con base en los artículos 21, 73 y 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante CPEUM), pertinente considerarlo para conocer cuáles
son los marcos institucionales y qué actores gubernamentales son los encargados de combatir este fenómeno
social en nuestro país.
En esta primera sección, recordando que el paso inicial para diseñar una política pública es seleccionar y definir
la problemática a la luz de sus orígenes (Merino, 2013), igualmente se define al delito y la delincuencia y cuándo
ésta se convierte en un problema público.
Una vez establecidos los elementos que nos permiten esbozar a la delincuencia como un problema público desde
la ciencia política y justificar la utilidad social del presente trabajo y la necesidad de estudiar nuevas alternativas
de acción pública contra dicho flagelo social en nuestro país, estaremos en condiciones de avanzar hacia la
segunda sección del texto.
VI
El segundo capítulo antecedentes históricos en la seguridad pública y municipal, se describe la Historia de la

Seguridad Pública, desde la etapa colonial hasta nuestros días, se hace una reseña de la forma en que se ha
ejercido el servicio de seguridad pública en las distintas etapas de la historia de nuestro país, y de esta manera se
da a conocer al lector los problemas de corrupción, irrespeto a los derechos humanos, abusos de autoridad,
comisión de faltas administrativas y delitos, carencia de educación y formación, participación ciudadana, falta de
capacitación y educación a cargo de los integrantes de las instituciones de seguridad pública, impunidad,
etcétera, que desde hace siglos surgieron y que hasta el momento no se han erradicado.
En el tercero capítulo, Fundamento y estructura del sistema de seguridad pública municipal: se inicia
presentando el panorama jurídico en torno a la situación que vive México con respecto a la seguridad pública, y
ahí exponemos cómo en un ejercicio autoritario y totalitario del poder, se atenta contra principios básicos de
nuestra historia, como son el Federalismo y la autonomía del Municipio, dando origen a múltiples normas
anticonstitucionales e inconstitucionales, la inclusión en la Carta Magna de dispositivos legales violatorios de los
derechos humanos, leyes contradictorias unas con las otras y tratados internacionales que son aplicados a la
entera conveniencia de países altamente desarrollados en una forma que dista mucho de ser equitativa e
igualitaria.
En la cuarta y última sección del trabajo El municipio en México: Coordinación del Sistema de Seguridad
Pública Municipal con la Federación y el Estado se encuentra la descripción y análisis de una política pública
de seguridad ciudadana
En esta sección mencionamos algunos puntos sobre por qué los municipios en México son el espacio de
gobierno político y territorial idóneo, tanto en términos conceptuales como institucionales, para diseñar e
implementar políticas de seguridad ciudadana.
El hincapié está en dos elementos: 1) en la cualidad de ser gobiernos de proximidad y 2) en la prestación -en
exclusiva- de los servicios públicos que tienen a cargo los ayuntamientos, de acuerdo con el artículo 115 de la
CPEUM. El municipio al conformar una unidad de gobierno local representa la base de la división territorial y
administrativa de las entidades federativas y del Estado en su conjunto. Por su condición de gobierno cuenta con
autonomía política, fuerza reglamentaria propia y un cuadro de atribuciones constitucionalmente establecidas.
Dentro de éstas últimas se encuentra la prevención del delito, policía preventiva, vial y de tránsito. Por lo
anterior, el municipio supone la primera instancia de gobierno dentro de la federación para asegurar la calidad de
vida de la población y buscar un umbral mínimo de gobernabilidad sobre el territorio.
En concreto, en este apartado describimos un panorama general sobre el acontecer histórico de los municipios en
México. De sus aportaciones al cambio político del país y sus atribuciones en materia administrativa, como
elementos que han formado parte de los procesos de democratización del régimen político y del rediseño
VII
1
institucional del federalismo que el Estado ha experimentado en las últimas tres décadas. La intención es
plantear un marco y análisis jurídico sobre los instrumentos y las instituciones de seguridad pública municipal
que nos permita conceptualizar al municipio como una instancia de gobierno que además de ser relevante en la
historia de nuestro país en términos políticos, económicos y sociales, puede ser una institución política
estratégica en el combate a la delincuencia por sus características y atribuciones de carácter endógeno.
De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen una abstracción que facilita el
estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual
y el desarrollo temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.
Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos los ordenamientos sociales
y políticos que citamos; son propuestas que pretenden ayudar a la comprensión y resaltar las ideas relevantes
dentro del texto, las limitantes del argumento y su planteamiento. También algunas de las tareas pendientes por
estudiar, en materia institucional a nivel municipal, que en el futuro permitirán esbozar ideas innovadoras sobre
cómo instrumentar de forma viable los conceptos básicos de la seguridad ciudadana, al mayor terreno posible del
gobierno local en México. El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices para que puedan consolidarse y
ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de aportar ideas conscientes, apegadas a nuestra realidad política,
social, económica y cultural, pero sobre todo, apegadas al a la realidad de nuestro país.
De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación, misma que en todo momento
busca contribuir para lograr un desarrollo integral entre la sociedad y su gobierno.
La investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y observacional, es decir, se han identificado y

descrito los principales elementos y características de la situación de las candidaturas independientes en México,
para lo cual se utilizaron bases de datos del pasado como son estadísticas, así como documentación oficiales e
informes y reportes de programas de gobierno.
La actividad se centra en el uso de fuentes bibliográficas y hemerográficas, así como referencias documentales
como informes, evaluaciones y de manera relevante memorias de los trabajos realizados diversos ámbitos de
evaluación de las condiciones de las en que actúan el sistema de partidos en el país, con referencia al marco
normativo.
Las referencias utilizadas se encuentran adecuadamente registradas en el aparato crítico y la bibliografía que
acompaña al reporte escrito.
Asimismo en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de carácter retrospectivo y

transversal, dado que se preparó con información obtenida con anterioridad al proyecto y con fines ajenos al
trabajo de investigación, así como se miden las variables una sola vez y en un momento determinado.
1
La dimensión territorial se refiere a los procesos sociales y las relaciones entre actores gubernamentales y no
gubernamentales que se presentan de forma endógena dentro de una demarcación geográfica delimitada.
VIII
1.- JUSTIFICACIÓN DEL TEMA.
Uno de los principales temas que ocupan la agenda y opinión pública es la seguridad pública, el actual contexto
de inseguridad y violencia que inunda la vida cotidiana de los ciudadanos requiere de un amplio y reflexivo
análisis, que a través de un estudio sistemático dé lugar a la comprensión de su estructuras formales y no
formales que , así como los factores que intervienen y condicionan el día a día de las personas que se enfrentan a
una sociedad en la que poco se garantiza su seguridad e incluso los dispositivos que deben velar por ella, les
genera suspicacia e incluso desconfianza y hasta temor.
En términos ideales, a seguridad pública debe ser un elemento clave que sustente la cohesión comunitaria y la
paz social; sin embargo los altos índices de delincuencia y violencia debilitan la credibilidad y confianza en los
organismos gubernamentales responsables de los diferentes sistemas de seguridad pública, situación que
repercute en un desequilibrio social fragmentando y distanciando a las personas entre sí, así como a las
autoridades.
La ausencia de una respuesta efectiva por parte del Estado, resulta preocupante ya que en medio de un contexto
inestable, la demanda ciudadana crece en la búsqueda de certezas que asegure la paz cotidiana, su simple tránsito
de un punto a otro, que actualmente se ve en constante amenaza e incertidumbre.
La seguridad pública en términos conceptuales implica la organización de lo social que a su vez, implica un
orden democrático en donde el Estado, debe cumplir el papel de principal garante de la seguridad y convivencia
social, sin embargo su capacidad de reacción y respuesta se ve debilitada ya que la autoridad responsable se ha
visto afectada por numerosos casos de corrupción, tanto interna como externa, ya que se han visto relacionados
con la misma delincuencia, así mismo los mecanismos de represión y extorsión, están muy lejos de fortalecer su
imagen, promoviendo en la sociedad actitudes de desconfianza, rechazo e incluso temor, la falta de confianza y
credibilidad hacia la institución del orden público por parte de la sociedad, es cada vez más creciente.
En este sentido, ante la necesidad de enfrentar la inseguridad, se han dado casos de mecanismos de prevención
local, e inclusos grupos que ha decidido ejercer “justicia por su propia mano” al grado de llevarse a cabo
linchamientos, en otros casos la misma comunidad se ha organizado para organizar dispositivos de cuidado entre
vecinos ante la delincuencia, si bien estos casos ha reflejado la capacidad de organización, no sustituye la
responsabilidad que el Estado debe cubrir para garantizar el orden público.
Por otra parte en términos de ordenamiento, el municipio es la estructura más elemental y de primer contacto e
impacto en la vida cotidiana del ciudadano, en el sentido de que es el ejecutor más cercano del gobierno. En este
sentido y de forma integral, el concepto municipio implica comunidad social que posee territorio y capacidad
jurídica y administrativa para cumplir su papel a nivel estatal, y en este sentido, nadie más que la comunidad
organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo y cuantitativo en el
desarrollo económico, político y social.
IX
Hablar del municipio es hablar de la posibilidad de alcanzar, dentro de una comunidad social determinada y
dentro de un ámbito de participación corresponsable y democrático, niveles de calidad de vida superiores,
entendiendo el progreso como sustentable, es decir, con racional aprovechamiento de sus recursos y
salvaguardando en todo momento la identidad regional, generando disposiciones tendientes a, en la medida de lo
posible, armonizar los intereses particulares y de grupo, entre otros.
Estos elementos dejan ver que la seguridad pública a nivel municipal deben estar interrelacionados y de la mano
no sólo garantizar la seguridad, sino que debe compartir la gestión tanto de recursos como de responsabilidades.
En este sentido la presente investigación propone un análisis detallado de la configuración de la seguridad

pública, en donde la ciudadanía tienen rol activo, antes la demanda de paz social, prevención y solución del
delito, estas bases permitirán proyectar alternativas a futuro para la gestión efectiva, participativa y comunitaria
de la seguridad pública, teniendo como respaldo al Estado.
X
2.- OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.
General.
Examinar la situación y principales problemas que enfrentan los sistemas de seguridad pública municipal en
México, con el fin de establecer acciones que tiendan a revertir la percepción ciudadana sobre su poca eficacia,
corrupción y su sometimiento a los intereses del crimen organizado.
Específicos.
• Identificar las raíces históricas del mandato constitucional sobre la autonomía del municipio y su
responsabilidad jurisdiccional sobre la preservación y cuidado de la seguridad ciudadana.
• Examinar las distintas dinámicas y estructuras organizacionales que utilizan los municipios para brindar
seguridad y protección ciudadana en sus respectivas demarcaciones territoriales
• Señalar y describir las principales circunstancias que presentan los hechos delictivos en los que se han
vistos involucrados las fuerzas del orden municipal, como son desapariciones, secuestros, robos y abuso
de autoridad, entre otros para esclarecer la evidencia respecto a deterioro de su legitimidad.
• Identificar la eficacia de las acciones emprendidas por la autoridad federal en relación a la depuración,
orden y preparación de estos cuerpos de seguridad que impacten en su mejor accionar y control por parte
de las autoridades locales.
• Identificar cual han sido los factores que han favorecido que una buena parte de los cuerpos de seguridad
pública municipal hayan sido cooptados por el crimen organizado.
• Identificar líneas de acciones pertinentes e inmediatas respecto a la valoración de la estrategia de
“mando único” que plantea el ejecutivo federal. Con el fin de establecer sus riesgos, así como sus áreas
de oportunidad, con el fin de obtener los resultados esperados.
XI
3.- PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.
La inseguridad ciudadana es unos de los principales problemas que aquejan la cotidianidad de la población, y
especialmente en los últimos tiempos en el que los índices de violencia y delincuencia, se acrecentan de forma
continua, lo que repercute en la perturbación de la paz social y la convivencia, fomentando una conducta de
temor e inseguridad, así como la falta de confianza de las autoridades responsables de garantizar la seguridad de
sus ciudadanos.
La deficiente intervención institucional para dar respuesta a esta problemática, influye en el aumento de la
delincuencia y el sentimiento de inseguridad, que también repercute en la desconfianza a las autoridades por lo
que el nivel de denuncia disminuye, no porque no haya delitos, sino por la falta de eficacia que combata la
impunidad y corrupción.
Bajo estas circunstancias, surgen nuevos esquemas para intentar contrarrestar este problema y sobre todo para
recuperar la paz convivencia social, de esta manera partimos del supuesto que a medida que la ciudadanía
participe y se involucre en las prácticas gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá
revertir de manera gradual las malas prácticas, costumbres y desatención que los ciudadanos hacia el gobierno y
al mismo tiempo, constituirá un elemento importante para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y
contribuir a la transformación del gobierno y una administración pública más democrática que no se vea
rebasada por las demandas de la sociedad en sus diferentes aspectos.
Por otra parte no debemos olvidar que el municipio como gobierno de primer contacto con la ciudadanía y como
proveedor de los servicios fundamentales como es la seguridad, los servicios urbanos, recaudador en primer
instancia, y ejecutor de diversos programas de desarrollo de índole nacional y estatal; es por sí mismo el mayor
espacio de resonancia política y social, por ello su importancia como agente de cambio en las condiciones de
vida de las comunidades.
De esta manera el estudio busca plantear alternativas de reformas y mecanismos pertinentes para la
transformación a profundidad del papel en el desarrollo regional que debe sustentar la entidad municipal,
partiendo de considerar la amplia heterogeneidad, en cuanto actores, circunstancia económica y social existente a
largo de la república, así como las diversas restricciones políticas y sociales que obstaculizan a las autoridades
municipales
El debate está abierto y es necesario establecer claramente los principios claros para recuperar la confianza en la
autoridad por parte de la ciudadanía, así mismo para implicar de manera eficiente la participación de la
comunidad en los procesos de pacificación y seguridad comunitaria
Evidentemente la forma y el alcance que asumirá esta transformación será la plataforma de nuevas relaciones
entre los tres niveles de gobierno, dando al municipio un papel central dentro del esquema de políticas públicas
de desarrollo con lo cual es deseable esta se aproxime de manera más precisa y correcta a las necesidades más
XII
sentidas de las comunidades.
En este sentido, nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción
de un cambio cualitativo y cuantitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un
crecimiento armónico de las diversas regiones, este debe ser el principal objetivo de los procesos de
descentralización y federalización.
XIII
4.- PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.
1. ¿Cuáles han sido los fundamentos históricos y sociales que otorgan al municipio su carácter soberano?
2. ¿Cuáles son los fundamentos normativos por los que el municipio sustenta su actuar?
3. ¿Cuál ha sido la evolución del marco constitucional y normativo que garantiza la autonomía y autoridad local
respecto a garantizar la seguridad del municipio en México?
4. ¿Cuáles son las acciones emergentes necesarias para que el municipio asuma con eficacia las
responsabilidades que le están siendo delegadas?
5. ¿Existe diferencias regionales que habría que incorporar en el diseño de los programas de descentralización
de la justicia?
6. ¿Qué atribuciones concede la constitución mexicana al municipio en materia de seguridad pública y

ciudadana?
7. ¿Cuáles son las características que presentan los cuerpos de seguridad municipal que han sido señalados
como responsables o participantes en hechos delictivos?
8. ¿Cuáles han sido las acciones de la autoridad federal para combatir la infiltración y control por grupos de la
delincuencia organizada de los cuerpos de seguridad pública municipal?
XIV
5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA.
CAPITULO I. Conceptos Preliminares
1.1 Generalidades
La actualización de la seguridad pública municipal, no sólo se debe concebir como la instrumentación de la

prevención del delito, sino también como la propuesta de creación de condiciones legales, institucionales,
administrativas, culturales y de conducta policial; En el marco de un constante esfuerzo principalmente para la
reestructuración a fondo del actual sistema de seguridad pública municipal.
Asimismo, acorde al cumplimiento con la ciudadanía en proporcionar seguridad y tranquilidad, el policía

municipal debe obtener una remuneración satisfactoria, a fin de dar cumplimiento con mayor eficacia a su labor;
Por consiguiente, el policía municipal debe ser sujeto en cuanto a su situación laboral a una revisión y
evaluación de las condiciones económicas y prestaciones sociales, para tal efecto, se debe programar estímulos
económicos de acuerdo a los niveles o grados y la trayectoria de los mismos.
Dentro de las acciones de actualización en materia de seguridad pública, uno de los ejes vertebrales será
tendiente a la profesionalización y capacitación del cuerpo policiaco, es decir, la impartición de clínicas
especializadas en seguridad y manejo de armamento, donde especialistas de la materia, instrumenten programas
dirigidos a los policías municipales, incluyendo mandos medios y superiores de la corporación.
Dentro de las acciones tendientes a la actualización, se debe incluir el uso y manejo del campo vehicular, que se
utiliza en el servicio, donde las unidades deberán estar en perfectas condiciones de uso y tránsito, de esta forma
el ayuntamiento no deberá escatimar recursos en la adquisición y forma el ayuntamiento no deberá escatimar
recursos en la adquisición y reparación de unidades vehiculares.
Dentro de las acciones aplicables en la actualización de la seguridad pública será la de proporcionar cursos
básicos de lectura y escritura, y dentro de la fase legal, será inculcar a los policías el hábito de la interpretación y
la aplicación del conocimiento legal, toda vez que especialistas deberán proponer diversos programas de
actualización pedagógica y de conocimientos básicos en materia legal.
1.1.1 Nacimiento de la seguridad pública
Es preciso señalar que durante la época colonial en nuestro país se concebía a la seguridad pública como la
función de vigilancia preventiva, es decir, la labor encomendada a los gendarmes o policías preventivos,
generalmente realizada por policías municipales para prevenir infracciones a reglamentos y bandos de policía y
buen gobierno.
Esta concepción tiene sus antecedentes históricos en las ordenanzas de la época que sustentaban la actuación de
XV
aquellos vigilantes nocturnos o serenos y de los alguaciles que velaban por su exacto cumplimiento y contaban
para ello con la colaboración de los vecinos. Eran entonces, como ahora, objeto de esta materia las reglas de
comportamiento de los ciudadanos y de la población en general, en vías públicas, calles, plazas, caminos y
lugares de concurrencia.
En consecuencia, la seguridad pública, por tradición, fue una materia a la cual se le restaba importancia, por
ende, poca cosa se hacía para enfrentar el fenómeno de la delincuencia desde una perspectiva seria, profesional y
legal.
La seguridad pública es la garantía que el poder público ofrece a la ciudadanía en general, a cuantos residen en el
territorio de su jurisdicción, de no ser ofendidos impunemente y de ser amparados en sus reclamaciones legales.
En sentido más amplio, la palabra seguridad indica la situación de estar alguien seguro frente a algún peligro. En
la vida social el individuo, necesita tener la seguridad de que los demás respetarán su integridad y bienes, y por
otra, saber cómo ha de comportarse respecto de los bienes de los demás.
El asegurar la existencia de ciertos comportamientos en la vida social, su aplicación es necesaria para la

subsistencia de la vida misma, por consiguiente, para que exista paz hace falta que los miembros de la sociedad
respeten los bienes y vidas ajenas, por eso es necesario que la sociedad asegure, conminando con la coacción
pública, que dichos ordenamientos y comportamientos han de llevarse a cabo.
En este sentido, la palabra seguridad “proviene de la palabra securitas, la cual deriva del adjetivo securus (de
secura) que en su sentido más general, significa estar libre de cuidados.2
1.1.2 Sociedad y estado
En la ciencia del derecho media como un elemento prevalente el buscar siempre el beneficio social y es
preocupación no sólo de los políticos, o de los sociólogos el atender a actividades benéficas para ésta, sino que
los abogados y quienes estamos inmersos en el mundo de lo jurídico nos preocupamos por buscar siempre un
beneficio a la sociedad a la que pertenecemos para zanjar problemas y motivar a grandes realizaciones.
La palabra sociedad, proviene del latín societas, que significa reunión de personas, familias, pueblos o naciones.
En su uso general, la sociedad se refiere al hecho de asociación humana, al respecto Luis Recasehs Siches, dice
el conjunto de las formas, de las interacciones, y de los procesos que se dan entre los hombres, al cual llamamos
sociedad, se da y se desenvuelve en la vida humana.”.3
Asimismo, la concepción del Origen de este término refleja una agrupación natural del elemento humano que
conforma a la sociedad, es decir, la sociedad en la ciencia política se integra por la conjunción de hombres que se
agrupan para beneficiarse recíprocamente.
La sociedad para López Rosado dice “... que la sociedad es la unión permanente, orgánica, total establecida en
2
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, décima tercera edición, Ed. Porrúa, México, 1999, p. 2885, Tomo P-Z
3
RECASEHS SICHES, Luis, "Tratado General de Sociología", séptima Edición, Editorial Porrúa, vigésima México, 1999 pág. 109.
XVI
determinado territorio y sometida a un gobierno soberano; así la sociedad se identifica con Estado.”.4
Este autor confunde la sociedad con el Estado que son términos totalmente distintos, ya que la primera atiende al
contenido y el segundo atiende al continente, no se puede confundir el todo con la parte, puesto que el Estado es
el todo y la sociedad es un concepto del Estado pues forma parte de él.
La sociedad se identifica con caracteres propios que los estudiosos en la materia lo llaman societas humanis
generis.
Aún cuando la sociedad es de origen remoto, no cabe duda que ésta haya ido cambiando de acuerdo a las épocas
y se adecua de acuerdo a las necesidades del hombre de hábitats diversos.
Para un autor como Ely Chinoy, el concepto de sociedad, es el segundo de los conceptos básicos de la
Sociología, ya que el primero para él es la cultura tomando la idea de Tylor dice que es el todo complejo de
conocimientos que el hombre adquiere siendo miembro de la sociedad, pero el punto que nos concierne es la
sociedad, siendo ésta hecho básico de la asociación humana, asimismo refiere a la sociedad “ ... en el más amplio
sentido , para incluir toda clases y grado de relaciones en que entran los hombres, sean ellas organizadas o
desorganizadas, directas o indirectas, consientes o inconscientes, de colaboración o de antagonismo ...”5
Asimismo, el autor antes indicado señala dos tipos de sociedad tales como:
Sociedad como grupo, entendiendo a esta como el tejido total o el complejo esquema total de las relaciones
sociales, en las que se agrupan los hombres, tales como la sociedad mexicana en alusión a la totalidad de los
mexicanos que habitan en ese país en esta época), o bien se puede referir a la agrupación de seres humanos tales
como la Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística, Organizaciones profesionales, asociaciones criminales,
la Sociedad Panteológica Mexicana, etc.
“ ... La sociedad, pues, es más un grupo dentro del cual pueden vivir los hombres una completa vida común, que
una organización limitada a algún propósito ... Desde este punto de vista, una sociedad consiste no sólo de
individuos vinculados los unos a los otros, sino también de grupos interconectados y superpuestos..."6
...Sociedad como conjunto de Instituciones, la define como el " tramado de las relaciones sociales" o como un
grupo que lo abarca todo, posee una forma de vida o, en nuestra terminología, una cultura. Los patrones de
interacción y de relación social se define por las normas que definen la conducta y son afectados por los valores
y creencias que comparten los miembros de la sociedad. Dentro de esta concepción, la sociedad deberá ser
descrita en términos de sus principales instituciones: familiares, religiosas, económicas, políticas, educacionales,
etc. ...”7
Algunos pensadores como lo fueron Jean Jacques Rousseau, estableció la teoría contractualista referente al
4
LÓPEZ ROSADO, Felipe, "Introducción a la Sociología, cuadragésima Edición, Editorial Porrúa, México, 2003, pág. 45.
5
CHINOY, Ely, "La Sociedad, Una Introducción a la Sociología, vigésima segunda Edición, Editorial Fondo de Cultura Económica, México,
1999 pág. 45.
6
Ibíd. pág. 46.
7
Ibíd. pág. 47.
XVII
convenio que celebran los miembros que la integran para vivir más armónicamente; el contrato social surte sus
efectos para conglomerar entes de una misma especie.
Así, Jean Jacques Rousseau, señala, “ ... habiendo nacido libre el hombre se encuentra por doquier encadenado.
La cuestión remite al análisis de la naturaleza misma del orden social, el cual es un derecho sagrado que sirve de
base a los demás. Este derecho no procede de la naturaleza, sino que se basa en un pacto, convención o contrato.
La única sociedad de derecho natural sería la familia, pero su unión está condicionada a la necesidad que los
hijos tienen de sus padres para su propia conservación. Al cesar esta necesidad acaba el derecho natural; los hijos
se independizan y recuperan su libertad. De este modo, la prolongación de la sociedad familiar se da sólo en
función de un contrato voluntario entre sus miembros.
Esta forma de contrato no se impone por la fuerza y la coacción, pues ello negaría la libertad natural del hombre
y no institucionalizaría ni permitiría una libertad civil y políticas adecuadas. La única fuente legítima de la
autoridad hay que buscarla en las convenciones o pactos entre los hombres. Ahora bien, el hombre no puede
enajenar su libertad o someterse a un semejante, pues renunciar a su libertad implica renunciar a su cualidad de
hombre, a sus derechos e incluso a sus deberes. Hay que buscar pues, un medio de establecer y justificar la
soberanía y la autoridad colectivas, sin que ello suponga una merma en las libertades individuales. Esto no
significa que en orden social y político establecido por el contrato no haya o no deba haber sumisión y
obligatoriedad de la ley. En suma, el problema está en conciliar la obediencia, el orden y la autoridad con la
libertad e inalienable de los individuos. El contrato social posibilita esta conciliación; esto es, los hombres no se
someten más que a la ley que ellos mismos se han dado con la finalidad de conseguir en la unión social una
ayuda indispensable para hacer frente a los obstáculos que ponen en peligro su supervivencia en un orden natural
y solitario"8
Cabe señalar como ejemplo: si no hubiere sociedad no se pagarían impuestos, y toda vez que estos se cubren
hasta la actualidad, al principio parecería que existe una pérdida, pero en realidad termina siendo una ganancia,
ya que a partir de que sus miembros son partícipes dentro de la sociedad al cubrir sus impuestos, esto da como
lugar que se cubran ciertas necesidades en común para ellos.
En el contrato social, el individuo no se somete a nadie en particular, pues el contratante no enajena sus derechos
a favor de otros individuos, sino a favor de la comunidad, es decir de la voluntad en general. Sin duda que este
pasó del orden natural al social es beneficioso para los individuos, sus actos empiezan a ser morales, la justicia
sucede al instinto, el deber al impulso físico, el derecho al apetito, la razón a su capricho.
El autor de referencia nos dice asimismo: las cláusulas de este contrato están de tal suerte determinadas por la
naturaleza del acto, que la menor modificación en ellas las haría inútiles y sin efecto; de manera que, aunque no
hayan sido jamás formalmente enunciadas, resultan en todas partes las mismas, así como tácitamente
reconocidas y admitidas, hasta tanto que, violando el pacto social, cada cual recobra sus primitivos derechos y
8
ROUSSEAU, Jean Jacques, "El Contrato Social", Editorial Edimat Libros, S.A., España, 2000, págs. 20-21.
XVIII
recupera su libertad natural al perder la condicional por la cual había perdido a la primera. Estas cláusulas,
suficientemente estudiadas, se reducen a una sola, a saber; la alineación total de cada asociado con sus
innegables derechos a toda la comunidad. Pues, primeramente, dándose por completo cada uno de los asociados,
la condición es igual para todos; y siendo igual, ninguno tiene interés en hacerla gravosa para los demás.”9
En conclusión, la sociedad requiere de las voluntades de todos sus miembros para encontrar una igualdad de
derechos que sean en común beneficio para todo el grupo, y teniendo como ejemplo el cuerpo humano, todos los
miembros que lo componen son indispensables para un mejor funcionamiento ya que hay coordinación entre
ellos, y en este caso del tema que nos atañe, la sociedad funcionaría mejor si realmente se aplicara la unión de
voluntades, tomando de alguna manera la conveniencia para cada uno en particular.
No obstante lo anterior, la sociedad en la que vivimos inmersos requiere para su mejor funcionamiento de una
organización e implantar un orden, toda vez que debido a que cada individuo desarrolla diversos
comportamientos, ideas, valores y actividades diferentes que al cruzarse entre sí puede dar como origen diversos
conflictos, es muy importante crear una Institución que nos garantice una seguridad que nos permita saber a qué
atenernos, que podemos hacer y hasta que límites podemos actuar, para eso se crea el Estado.
El Estado, considerado como una Institución de Derecho Público, proviene del latín status, stare, que atiende a
la traducción de situación en que se encuentra alguien o algo.
El diccionario de ciencia política señala entre otras definiciones la siguiente:
El Estado es la sociedad jurídicamente organizada, con un territorio y un pueblo determinado. Permite y favorece
la convivencia pacífica y la realización de la totalidad de los fines humanos... y refiere también Estado en sentido
amplio al conjunto de personas que viven en un momento dado en y en un territorio determinado, unidas por
vínculos de distinta naturaleza (de nacionalidad, culturales, jurídicas, etc. ) y bajo un poder soberano que es
común sobre todas ellas. Estos son Estados de pleno derecho y forman parte de la comunidad jurídica
internacional. En sentido restringido, Estado es sinónimo de poder soberano. Es la estructura dotada de poder de
un Estado en sentido. ...”10
El Estado es creado por los hombres para una mejor convivencia entre ellos en sociedad, de esta manera
tendremos un mejor orden y organización. Diversos autores han dado el concepto de lo que para ellos representa
el Estado y los señalo a continuación.
El autor Andrés Serra Rojas en su obra Teoría General del Estado, da diversos conceptos de Estado y refiere a
los siguientes autores:
“ ... BARTHELEMY: El Estado es una sociedad organizada sometida a una autoridad política y ligada a un
territorio determinado.
9
ROUSSEAU, Jean Jacques, "El Contrato Social", Editorial R.B.A. Proyectos Editoriales S.A., España, 1985. págs. 41-42.
10
SERRA ROJAS, Andrés, "Diccionario de Ciencia Política", Tomo I, Editorial Más Actual Mexicana de Ediciones S.A. de C.V. México,
1997. pág. 436.
XIX
GROPPALI: El Estado es la persona jurídica que está constituida por un pueblo organizado sobre un territorio,
bajo el mando de un poder supremo, para fines de defensa, de orden, de bienestar y de superación común.
BULLRICH: El Estado es la nación considerada bajo el punto de vista de su organización política.
LEÓN DUGUIT: En su sentido más general se puede decir que hay un Estado en todas las veces que exista en
una sociedad determinada una diferenciación política, por rudimentaria, o por complicada o desarrollada que ella
sea. La palabra Estado designa sea a los gobernantes o al poder político, sea a la sociedad misma donde existe la
diferenciación de gobernante y gobernados y donde existe por esto mismo un poder político.
FISCHBACH: El Estado es una situación de convivencia humana en la forma más elevada, dentro de las
condiciones de cada época y de cada país..."11
Para la autora Patricia Valles Medina: "... El Estado es una entidad política con un territorio circunscrito
estructurado bajo un gobierno autónomo que se da sus propias leyes ...”12
Asimismo, señala: “ .la necesidad de la existencia de una entidad política misma de la cual se derivan diversas
cuestiones tales como las sociales, que sirven para regular la conducta de sus miembros, las económicas, que
tiene como fin regular las formas de satisfacción de las necesidades humanas y en lo político, como
representante de los intereses de determinados grupos sociales ...”13
Carlos Strasser : “... el Estado es la estructura y la condición de posibilidad de una sociedad y también por otra
parte, en efecto, un instrumento de denominación política cuyo objeto es imponer ese orden que está en su
función, así también refiere, ... esa dominación política, a la vez expresa y no expresa el interés general y el
interés de algún sector dominante. o, dicho a la inversa, es expresión a la vez de un interés general y del interés
de uno o más sectores dominantes en toda suerte de sociedad.
Ese interés general o esa voluntad general puede ser variable en tiempo y espacio, y también puede ser variable
el sector o los sectores dominantes que representa en alguna medida el Estado o que están de cierta forma en
posesión de él...”14
El jurista Vienés Hans Kelsen, nos dice : “ ... El estado es el orden de la conducta humana que llamamos orden
jurídico, el orden hacia el cual se orientan ciertas acciones del hombre, o la idea a la cual los individuos ciñen su
comportamiento.”15
Asimismo, Besave Fernández del Valle hace referencia al doctor Luis Sánchez Agesta, catedrático de derecho
público de la Universidad de Granada, quien describe al Estado de la siguiente manera: “ ... El estado es la
organización de un grupo social, establemente asentado en un territorio determinado, mediante un orden jurídico
servido por un cuerpo de funcionarios y definido y garantizado por un poder jurídico, autónomo y centralizado
11
SERRA ROJAS, Andrés, "Teoría General de Estado", Editorial Porrúa S.A., México, 1964. pag.165.
12
VALLES MEDINA, Patricia, “La Moral y El Estado”, Universidad Guadalajara, Dirección de Publicaciones, México, 1993. pág. 15.
13
Ibíd. pág. 19.
14
STRASSER, Carlos, "Teoría del Estado", Abeledo-Perrot, Buenos Aires, República de Argentina, 1997. pág. 22.
15
KELSEN, Hans, "Teoría General del Derecho y del Estado", 3- edición, México UNAM, 1969. pág. 224.
XX
que tiende a realizar el bien común ...”16
Felipe López Rosado en su obra Introducción a la Sociología nos señala: “ ... Fue Nicolás Maquiavelo quien
empleó por primera vez en El Príncipe la palabra estado, stato, con su significado moderno de un cuerpo político
establecido en un territorio determinado y bajo un gobierno que lo rige... Ello ocurrió a principios del siglo XVI;
stato significó, pues, una extensión de tierra, con un pueblo que habita y con un gobierno que lo rige. ...asimismo
refiere que Juan Bodín, el más notable tratadista de Derecho Público del siglo XVI, definió al Estado de esta
manera: ... El Estado es el conjunto de familias y sus posesiones comunes gobernadas por un poder soberano,
según la razón. El conjunto de familias quiere indicar lo que otros autores llaman población, o demos política; el
conjunto de sus posesiones puede traducirse en el territorio sobre el cual está asentado ese pueblo; y el poder
soberano indica un gobierno independiente. ...”17
La catedrática Aurora Arnaiz, lo define: El Estado como Institución Política, es la forma política de un pueblo o
la organización política de un pueblo. ...”18
Por su parte los autores Moisés Cruz Gayoso, Alfonso Ochoa Hofmann y Jorge Robles Vázquez conceptúan al
Estado de índole social y jurídico, entendiendo al primero como: “... la suma de las relaciones sociales que se
dan entre los hombres, lo que conciben como una creación humana eminentemente social y que existe junto o
sobre el hombre. En tales relaciones sociales existe una marcada jerarquía y división: los que mandan y los que
obedecen, además de que están establecidos en el territorio del Estado ... y el segundo establece cuando el Estado
se somete y autolimita al sistema jurídico que le da la estructura, funciones y limitaciones, a la vez que se
convierte en sujeto de derechos y obligaciones. ...”19
Como se puede observar, en general el concepto de Estado para cada uno de los diferentes autores toma como
referencias a los individuos, territorio, organización, orden, relaciones sociales, poder supremo, etc., todos con la
idea de señalar que cada uno de esos conceptos tienen como finalidad el de mantener el orden de los individuos
que se desenvuelven en un lugar determinado.
De acuerdo a los siguientes conceptos, se entiende que el Estado es una Institución de Derecho Público, creado
por el conjunto de voluntades de los individuos que forman la sociedad, con la finalidad de obtener una mejor
organización, convivencia, mantener el orden público y obtener por consiguiente bienestar común entre ellos.
Una vez teniendo claro el concepto de Estado, es importante señalar en forma general los elementos que lo
constituyen, esto con la finalidad de no confundir estos conceptos con el Estado, y pasar al tema que nos atañe
que es la seguridad pública.
La mencionada Aurora Arnaiz señala: “... En una posición elemental cabe afirmar que los hombres de un Estado
16
FERNÁNDEZ DEL VALLE, Agustín Besave, "Teoría del Estado", Fundamentos de Filosofía Política, Editorial Trillas, 1- impresión, México,
2003. pág. 102.
17
Ibíd. págs. 217-218.
18
ARNAIZ, Aurora, "Ciencia del Estado I", Editorial Libros de México S.A. de C.V., México, 1959. pág. 9.
19
CRUZ GAYOSO, Moisés, OCHOA HOFMANN, Alfonso y ROBLES VÁZQUEZ, Jorge, "Teoría General del Estado", IURE Editores S.A. de
C.V., México, 2006. pág. 59-60.
XXI
conviven porque hay una autoridad que rige en su territorio y ordena lo que debe o no se debe hacer en beneficio
de la comunidad. He aquí, por consiguiente, los tres elementos básicos clásicos del Estado: pueblo, territorio y
gobierno. ...”20
Luis de la Hidalga nos habla del primer elemento que es el Pueblo y nos dice que: “ ... es el producto y proceso
de las acciones de asociación individual dentro de su propio ambiente físico y cultural, en una circunscripción
determinada. ...”21
El ya mencionado Agustín Besave Fernández del Valle, nos da una variedad de conceptos de pueblo y nos
señala:
a) El pueblo como población-concepto cuantitativo-está integrado por los hombres que habitan
determinado territorio.
b) El pueblo como masa amorfa y neutra que no participa en las actividades estatales, es un concepto
negativo y pasivo. En este sentido hablaba Sieyes cuando consideraba al pueblo como el tercer estado, el
de los no privilegiados.
c) El pueblo que aclama conducido por el jefe.
d) El pueblo como sujeto de la opinión pública frente a la actuación de la autoridad.
e) El pueblo como sujeto de decisión a través del sistema de votaciones, esto es, como cuerpo electoral.
f) El pueblo representado, es decir, actuando a través de sus representantes. ...”22
Para los autores Moisés Cruz Gayoso, Alfonso Ochoa Hofmann y Jorge Robles Vázquez ya antes referidos, el
Pueblo: “ . Es el conjunto de la población establecida en un determinado territorio, denominados también
ciudadanos y que intervienen en los asuntos políticos del gobierno y del Estado, en cuyo beneficio se garantizan,
establecen y reconocen determinados derechos y obligaciones. ...”21
Sin embargo, yo considero que el pueblo se separa de la población, ya que la población atiende a un concepto
sociológico y no político- jurídico como el de pueblo, en la teoría del Estado.
El ya mencionado Luis de la Hidalga hace referencia al Doctor Ignacio Burgoa quien afirma:
“ ...Territorio, es el espacio dentro del cual se ejerce el poder estatal o "imperium", y en ese sentido, como lo
afirma Burdeau, "un cuadro de competencia y un medio de acción". Como esfera de competencia el Estado
delimita espacialmente la independencia de éste frente a otros Estados, es el suelo dentro del que los gobernantes
ejercen sus funciones, es el ambiente físico de vigencia de las leyes y demarcación de su aplicabilidad -
territorialidad- fuera del cual carecen de eficacia normativa - extraterritorialidad -. ...”23
20
Id. pág. 9.
21
DE LA HIDALGA, Luis, "Teoría General del Estado", 1- edición, Editorial Porrúa S.A. de C.V., México, 2008. pág. 59-60.
22
Ibid. págs. 103-104.
23
Ibid. pág. 157.
XXII
Asimismo, el autor en cita indica: “ ... El Poder, es la capacidad o autoridad de dominio, freno y control de los
seres humanos, con objeto de limitar su libertad y reglamentar su actividad. Este poder puede ser por uso de la
fuerza, la coerción, voluntaria ... o por diversas causas, pero en toda relación social el poder presupone la
existencia de una subordinación de orden jerárquico, de competencias o cooperación reglamentadas. ...”24
1.1.3 Concepto fundamental de seguridad pública
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, estados y municipios, quienes deberán determinar
las bases para la administración, organización, operación, funcionamiento, coordinación y supervisión de los
cuerpos policíacos, y cuyo objetivo es establecer las medidas preventivas para la seguridad y protección de la
integridad de los ciudadanos, derechos y bienes, asimismo, para preservar las libertades, el orden y la paz
públicos con estricto apego a la ley y a los derechos humanos.
Otro discernimiento moderno concibe a la seguridad pública no sólo como una función que comprende las
actividades ejecutivas de prevención, sino también las acciones sustantivas de investigación y persecución para
que los delincuentes sean enjuiciados, sancionados y readaptados conforme a las leyes.
En este orden de ideas, la seguridad pública se define como todas aquellas actividades encaminadas a prevenir y
disminuir las infracciones y delitos, así como las acciones que realizan el ministerio público a través de la
procuración de justicia, las autoridades administrativas responsables de la readaptación social del delincuente y
la adaptación del menor infractor, así como la labor de las instituciones encargadas de la protección de
instalaciones y servicios estratégicos del país y, en general, todas las que realicen directa o indirectamente, las
dependencias y entidades que deban contribuir a los fines de la seguridad pública en México.
La palabra “seguridad”, deriva del latín securitas, -atis, que significa “cualidad de seguro” o “certeza”.
El autor Juan Ramírez Marín nos dice:
“ ... El término seguridad proviene del latín securitis, que significa confianza, tranquilidad de una persona,
procedente de la idea de que no hay ningún peligro que temer.
Asimismo refiere:
... Seguridad, según el Diccionario de la Real Academia, es la “calidad de seguro"; en tanto que “seguro" es
definido como “libre o ausente de todo peligro, daño o riesgo".
De Seguridad, ramo de la administración pública que vela por la tranquilidad de las personas.
El término público (a) deriva también del latín: publicus, cuyo significado es: perteneciente a todo el pueblo.
...”25
José G. Sandoval Ulloa dice que la seguridad pública: “ .es la función estatal a cargo de la Federación, el Distrito
24
Ibid. pág. 156.
25
RAMÍREZ MARÍN, Juan, “Seguridad Pública y Constitución", Editorial Porrúa S.A. de C.V., México, 2003. pág. 1.
XXIII
Federal, los Estados y los Municipios, en sus respectivas competencias, que comprenden todas aquellas
actividades dirigidas a la prevención y persecución de infracciones y delitos; la imposición de las sanciones
administrativas; la reinserción social del delincuente y del menor infractor y en general, todas las que
contribuyen a alcanzar los fines superiores de salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como
preservar las libertades, el orden y la paz pública. ...”26
No obstante, Salvador Abascal Carranza dice: “... La seguridad pública constituye un aspecto esencial de la
seguridad integral del Estado, al cual le ha sido otorgado por la sociedad fundante misma un poder de
salvaguarda de los intereses de todas las personas que integran dicha comunidad. ...” 27
Rousseau comenta: “Si el Estado o la ciudad nos es más que una persona moral cuya vida consiste en la unión de
sus miembros, y si el más importante de sus cuidados es el de la propia conservación, le es indispensable una
fuerza universal e impulsiva para mover y disponer de cada una de sus partes de la manera más conveniente al
todo. ...”28
Asimismo, Mario A. Garza Salinas nos dice que: “... La seguridad implica una exigencia fundamental del
hombre que tiene por objeto controlar su destino y disponer libremente de su propia vida; así, en el hombre la
seguridad no se presenta como un anhelo accidental o de coyuntura sino como una parte esencial de su
naturaleza racional. El hombre necesita proceder racionalmente, con conocimiento de causa, es decir con certeza
para intentar lograr sus fines. La idea de seguridad está relacionada íntimamente con la percepción de libertad y
de orden social. El hombre requiere de mayor seguridad en la medida que pretende ejercer plenamente su
libertad de manera responsable y cuando, por consiguiente, valora el orden social establecido que le permite
condiciones para su desarrollo individual. ...”29
Por lo anterior se concibe a la Seguridad pública, como el elemento indispensable para un mejor
desenvolvimiento de los individuos en sociedad, y que vivan con la confianza, seguridad y tranquilidad para
tener una vida en común.
Ahora bien, dicho concepto se escucha bonito, ¿pero cuál es la realidad actual? La Inseguridad, ya que día a día
se ven en los diferentes medios de comunicación el gran índice de delincuencia, en la que no faltan los asaltos,
asesinatos, agresión, etc., correspondiendo al Estado implementar las medidas de seguridad para poner un límite
a este problema social que crece con el transcurso del tiempo y que no permite una libertad de ninguna
naturaleza.
Así, el mencionado Salvador Abascal Carranza también refiere: “Uno de los principales derechos que la
autoridad pública debe garantizar al gobernado es el de la seguridad en la libertad. El derecho a la vida, a la
26
SANDOVAL ULLOA, José G., “Introducción al Estudio del Sistema Nacional de Seguridad Pública", 2- edición, J.M. Impresión y Diseño
S.A., México, 2000. pág. 41.
27
ABASCAL CARRANZA, Salvador, "Los Desafíos de la Seguridad Pública en México", Editores Talleres de Formación Grafica S.A. de
C.V., México, 2002. pág. 22.
28
Ibid. pág. 60.
29
XXIV
integridad, a la propiedad, a la honra, a la expresión y manifestación de las ideas, al tránsito, al descanso, están
estrechamente vinculadas con el derecho a la seguridad, tanto jurídica como pública. ...”30
Martín Gabriel Barrón Cruz en su libro Policía y Seguridad en México, cita al autor Sánchez Augusto, el cual
señala que la seguridad pública: “.cumple la función conservadora del orden social, con base a un orden jurídico
que controle el poder y norme sus relaciones con los ciudadanos y de éstos entre sí. Es decir la existencia y
permanencia de un orden público y de un orden privado, como condición necesaria para la vida social. Así, la
seguridad pública se constituye en una manifestación de la acción gubernamental, ejercida para salvaguardar la
integridad, intereses y bienes de las personas, y de las entidades públicas y privadas. ...”31
La Seguridad Pública en México, es un derecho que tenemos todos los gobernados y se encuentra establecido en
los artículos 21 y 73 de nuestra Carta Magna, de lo que se desprende en lo conducente:
El artículo 21 constitucional en sus últimos párrafos señala:
" ... La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así
como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias
que esta Constitución señala. La actuación de las Instituciones de seguridad pública se regirá por los principios
de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo y honradez y respeto a los derechos humanos en ésta
Constitución.
Las Instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinario y profesional. El Ministerio Público y
las Instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los
objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeta a
las siguientes bases mínimas:
a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y

certificación de los integrantes de las Instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de
estas acciones serán competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en
el ámbito de sus respectivas atribuciones.
b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las Instituciones de seguridad
pública. Ninguna persona podrá ingresar a las Instituciones de seguridad pública si no ha sido
debidamente certificado y registrado en el sistema.
c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.
d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de

evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las Instituciones de seguridad pública.
30
Ibíd. pág. 23.
31
BARRÓN CRUZ, Martín Gabriel, "Policía y Seguridad en México", Impresos Chávez S.A., México, 2005. pág.
XXV
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades
federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines. ...”32
El Artículo 21 de nuestra Ley Fundamental, antes transcrito, establece que la Federación, el Distrito Federal, los
Estados y los Municipios, se coordinarán, para lograr una mayor eficacia en cuanto a la seguridad al gobernado.
De ahí que la seguridad no puede alcanzarse con estrategias y acciones aisladas de la autoridad; sino que exige la
articulación y coordinación de todos los órganos que intervienen en todos los niveles de gobierno, a lo cual se
deben de adherir Instituciones de educación, salud, desarrollo social e inclusive la sociedad civil, para de esta
manera se obtenga una paz y tranquilidad social.
Así también, el artículo 73 de nuestra Carta Magna en sus fracciones XXIII, establece:
“... Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de
coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de seguridad
pública; así como para la organización y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de
los integrantes de las Instituciones de seguridad pública en el ámbito federal.33
Como se mencionó, el Artículo 21 Constitucional indica que la seguridad pública en el país, se puede lograr con
la unión efectiva y la coordinación de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en su
respectivas competencias, quien en conjunción con el artículo 73 de dicho ordenamiento, el Congreso de la
Unión tiene facultades para expedir las leyes que en materia de seguridad pública sean necesarias para lograr la
coordinación de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios cuya finalidad es brindar
seguridad al gobernado combatiendo la delincuencia teniendo como apoyo no solo a las Instituciones, sino a la
sociedad civil que de alguna manera es quien sale beneficiada si se cumple efectivamente dicho fin.
Antes de pasar a las leyes relativas a la Seguridad Pública creadas en razón de los artículos Constitucionales que
anteceden es importante hablar que se entiende por Seguridad Nacional.
El Artículo 3° de la Ley de Seguridad Nacional nos dice: que son las acciones destinadas de manera inmediata y
directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, pero esta se puede lograr,
estableciendo las bases de integración y acción coordinada de las instituciones y autoridades encargadas de
preservar dicha Seguridad Nacional, en sus respectivos ámbitos de competencia; tomando la forma y términos en
que las autoridades de las entidades federativas y los municipios colaborarán con la Federación en dicha tarea y
regular los instrumentos legítimos para fortalecer los controles aplicables a la materia.
Asimismo, corresponde al Titular del Ejecutivo Federal determinar la política en dicha materia y dictar los
lineamientos que permitan articular las acciones de las dependencias que integran el Consejo de Seguridad
Nacional, con la finalidad de lo siguiente:
32
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 158- edición, Editorial Porrúa, México, 2009, pág. 26.
33
Ibíd. pág. 77.
XXVI
1. Dar protección a la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país;
2. Preservar la soberanía e independencia nacional y la defensa del territorio;
3. Mantener el orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno;
4. Mantener la unidad de las partes integrantes de la Federación que señala el artículo 43 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos;
5. Defender el Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y
6. Preservar la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.
La Ley en comento, se rige por los principios de legalidad, responsabilidad, respeto a los derechos
fundamentales de protección a la persona humana, garantías individuales y sociales, confidencialidad, lealtad,
transparencia, eficiencia, coordinación y cooperación.
Las leyes supletorias de esta Ley son:
• Ley General de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública;

• Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
• Código Federal de Procedimientos Civiles y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
• Código Federal de Procedimientos Penales y la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
• Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y los principios
generales del derecho. ,.."34
Así también, Mario A. Garza Salinas en el libro de Pedro José Peñaloza nos dice: “... Seguridad Nacional.- Es
el conjunto de condiciones necesarias para garantizar la soberanía, la independencia y la promoción del interés
de la Nación, fortaleciendo los componentes del proyecto Nacional y reduciendo al mínimo las debilidades o
inconsistencias que puedan traducirse en ventanas de vulnerabilidad frente exterior. ...35
Ahora bien, también la Administración Pública Federal, en cumplimiento al mandato Constitucional, da los
lineamientos tendientes a lograr la Seguridad Pública y para esto, La LEY ORGÁNICA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL señala entre algunas de las funciones de la Secretaría de Seguridad
Pública las siguientes:
I. Dar las políticas de seguridad pública y criminal en el ámbito federal, que comprenda las normas,
instrumentos y acciones para prevenir de manera eficaz la comisión de delitos;
II. Proponer al Ejecutivo Federal las medidas que garanticen la congruencia de la política criminal entre las
dependencias de la administración pública federal;
III. Presidir el Consejo Nacional de Seguridad Pública;
IV. Representar al Poder Ejecutivo Federal en el Sistema Nacional de Seguridad Pública;
V. Proponer al Consejo Nacional de Seguridad Pública la designación del Secretario Ejecutivo del Sistema
Nacional de Seguridad Pública y, en su caso, removerlo libremente;
34
Ley de Seguridad Nacional. pág. 1-3. http://www.ordenjuridico.gob.mx/
35
Ibíd. pág. 111.
XXVII
VI. Proponer en el seno del Consejo Nacional de Seguridad Pública, políticas, acciones y estrategias de
coordinación en materia de prevención del delito y política criminal para todo el territorio nacional;
VII. Fomentar la participación ciudadana en la formulación de planes y programas de prevención en materia
de delitos federales y, por conducto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los delitos del fuero común;
VIII. Promover y facilitar la participación social para el desarrollo de actividades de vigilancia sobre el
ejercicio de sus atribuciones;
IX. Atender de manera expedita las denuncias y quejas ciudadanas con relación al ejercicio de sus
atribuciones;
X. Organizar, dirigir, administrar y supervisar la Policía Federal Preventiva, así como garantizar el
desempeño honesto de su personal y aplicar su régimen disciplinario;
XI. Proponer al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el nombramiento del Comisionado de la
Policía Federal Preventiva;
XII. Salvaguardar la integridad y el patrimonio de las personas, prevenir la comisión de delitos del orden
federal, así como preservar la libertad, el orden y la paz públicos;
XIII. Establecer un sistema destinado a obtener, analizar, estudiar y procesar información para la prevención
de delitos, mediante métodos que garanticen el estricto respeto a los derechos humanos;
XIV. Elaborar y difundir estudios multidisciplinarios y estadísticas sobre el fenómeno delictivo;
XV. Efectuar, en coordinación con la Procuraduría General de la República, estudios sobre los actos
delictivos no denunciados e incorporar esta variable en el diseño de las políticas en materia de prevención del
delito;
XVI. Organizar, dirigir y administrar un servicio para la atención a las víctimas del delito y celebrar acuerdos
de colaboración con otras instituciones del sector público y privado para el mejor cumplimiento de esta
atribución;
XVII. Organizar, dirigir y administrar el servicio civil de carrera de la policía a su cargo;
XVIII. Regular y autorizar la portación de armas para empleados federales, para lo cual se coordinará con la
Secretaría de la Defensa Nacional;
XIX. Otorgar las autorizaciones a empresas que presten servicios privados de seguridad en dos o más
entidades federativas, así como supervisar su funcionamiento;
XX. Celebrar convenios de colaboración, en el ámbito de su competencia y en el marco del Sistema Nacional
de Seguridad Pública, con otras autoridades federales, estatales, municipales y del Distrito Federal, así como
establecer acuerdos de colaboración con instituciones similares, en los términos de los tratados internacionales,
conforme a la legislación;
XXI. Colaborar, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, cuando así lo soliciten otras
autoridades federales, estatales, municipales o del Distrito Federal competentes, en la protección de la integridad
física de las personas y en la preservación de sus bienes, en situaciones de peligro cuando se vean amenazadas
por disturbios u otras situaciones que impliquen violencia o riesgo inminente;
XXVIII
XXII. Auxiliar al Poder Judicial de la Federación y a la Procuraduría General de la República, cuando así lo
requieran, para el debido ejercicio de sus funciones;
XXIII. Ejecutar las penas por delitos del orden federal y administrar el sistema federal penitenciario; así como
organizar y dirigir las actividades de apoyo a liberados;
XXIV. Participar, conforme a los tratados respectivos, en el traslado de los reos a que se refiere el quinto
párrafo del artículo 18 constitucional;
XXV. Administrar el sistema federal para el tratamiento de menores infractores, en términos de la política
especial correspondiente y con estricto apego a los derechos humanos; y
XXVI. Promover la celebración de convenios entre las autoridades federales, y de éstas, con aquéllas estatales,
municipales y del Distrito Federal competentes, en aras de lograr la efectiva coordinación y funcionamiento del
Sistema Nacional de Seguridad Pública y el combate a la delincuencia ...36
Otra de las Leyes importantes relativas a la Seguridad Pública es LA LEY GENERAL DEL SISTEMA
NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA que es reglamentaria del artículo 21 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular la integración, organización y funcionamiento del
Sistema Nacional de Seguridad Pública, además de establecer la distribución de competencias y coordinación
entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en esta materia.
El Artículo 2° nos da la definición de seguridad pública y nos dice: que esta es una función a cargo de la
Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fin salvaguardar la integridad y
derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, prevención de los delitos
y su investigación, la sanción de las infracciones administrativas, investigación y la persecución de los delitos y
la reinserción social del individuo.
Asimismo nos dice que para dar cumplimiento a dicho fin, se requiere la intervención de las Instituciones
Policiales, el Ministerio Público, instancias encargadas de aplicar infracciones administrativas, los responsables
de la prisión preventiva y ejecución de penas, autoridades competentes en materia de justicia para adolescentes,
así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones deban contribuir directa o indirectamente al
objeto de dicha Ley.
Dichas Instituciones de Seguridad Pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional, su actuación se
regirá además, por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, honradez, y respeto a los derechos
humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quienes deberán fomentar
la participación ciudadana y rendir cuentas en términos de ley, y quienes de acuerdo a lo establecido en el
Artículo 7° de dicha Ley, deberán coordinarse para cumplir dichos fines. ...”37
Vivían Macías y Fernando Castillo, nos dicen que el Sistema Nacional de Seguridad Pública y refieren que: “...
es la instancia ideada para engarzar esfuerzos de las distintas esferas de gobierno y sociedad, en el prioritario
36
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal pág. 1-3. http://www.ordenjuridico.gob.mx/
37
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública del Distrito Federal, Ediciones Fiscales ISEF, S.A., México 2009, pág. 1-7.
XXIX
tema de la seguridad pública, [su] engranaje jurídico, político y social constituye una respuesta estatal ante una
situación emergente. Esta nueva política pública integra las facultades y competencias de autoridades federales,
estatales y municipales en tareas de policía y también suma de facultades dictadas por las leyes y reglamentos
civiles y penales para normar el trabajo de juzgados, ministerios públicos y centros de detención penitenciaria.
La forma en que se estructura está plasmada en la LG-SNSP. Esta ley, reglamentaría del párrafo sexto del
artículo 21 constitucional, fue el producto de un intenso trabajo de negociaciones y de consensos logrados en
forma previa a su presentación formal al Congreso. ...”38
Juan Ramírez Marín señala: "... el artículo 21 Constitucional permite integrar un Sistema Nacional de Seguridad
Pública (SNSP), en el que participen la policía preventiva, en sus tres niveles (federal, estatal y municipal), el
Ministerio Público federal y estatal; los tribunales judiciales (federales y estatales), las autoridades responsables
de las prisiones en todo el país y las autoridades administrativas encargadas de imponer sanciones por
infracciones a reglamentos y Bandos de Policía y Buen Gobierno. ...”39
1.1.4 El binomio estado y sociedad en la seguridad nacional
Como ya quedó señalado, la sociedad es la unión de voluntades de todos sus miembros para la obtención de la
igualdad de derechos en común para todo el grupo, y para obtener una mejor organización, convivencia,
mantener el orden público y obtener el bienestar común se crea el Estado. Al momento que dichos elementos se
unifican efectivamente, se puede lograr disminuir el índice elevado de la delincuencia que se vive a diario y
poder obtener la Seguridad Pública que todos pedimos.
Tal y como comento al existir este binomio de Estado y Sociedad como unidad, la Seguridad Nacional por
consiguiente se mantiene a salvo, para esto Luis Carlos Cruz Torrero hace referencia a varios autores, indicando
que se entiende por Seguridad Nacional y dice:
“ ... La connotación habitual de seguridad nacional, según Sergio Aguayo es la de estar libre de peligro.
Según Walter Lippman la nación está segura cuando no tiene que sacrificar sus legítimos intereses para evitar la
guerra y cuando es capaz "si fuera necesario", de mantenerlos mediante la guerra.
... Para Luis Herrera Lasso la seguridad nacional "es el conjunto de condiciones necesarias para garantizar la
soberanía, la independencias, la promoción del interés de la nación, fortaleciendo los componentes del proyecto
nacional y reduciendo al mínimo las debilidades e inconsistencias que pueden traducirse en ventanas de
vulnerabilidad frente al exterior".
Jorge Bustamente, por su parte, explica la seguridad nacional como "aquello que sea definido como tal por los
órganos del Estado. En México se deriva de la justificación legar para la movilización de las fuerzas armadas
frente amenazas internas o externas. De esta forma se entiende como amenaza cualquier hecho cuya dirección
38
CHABAT, Jorge y BAILEY, John, Compiladores, "Crimen Trasnacional y Seguridad Pública: Desafíos para México y Estados Unidos", 1-
edición, Plaza & Janés Editores S.A., México, 2003. pág. 85.
39
Ibíd. pág. 287.
XXX
previsible o cuyos efectos concretos impidan la vigencia de los preceptos constitucionales. ...”40
Pedro José Peñaloza nos dice: “... La seguridad nacional refleja a la nación como un todo, es decir, integra las
concepciones de seguridad individual y colectiva para proporcionar en determinado territorio el clima de orden y
tranquilidad necesarios para que las actividades nacionales se desarrollen en beneficio de la nación. ...41
La Seguridad Nacional, atiende a sus circunstancias estratégicas, a problemas de salud como son epidemias y
pandemias, problemas de comunicación, problemas de Seguridad Pública, etc. Como el tema de nuestra
investigación se refiere a la Seguridad Pública, establezco una armonización entre Estado y Sociedad para
atender a los problemas propios de la Seguridad Nacional, en específico, lo referente a la Seguridad Pública.
Mucho se ha disertado acerca del concepto de Seguridad Pública; así, Jesús Martínez Garnelo dice:
“ ... Seguridad Pública.- ... se refiere a todas aquellas actividades encaminadas a prevenir y disminuir las
infracciones y delitos, así como las acciones que realiza el Ministerio Público a través de la Procuración de
Justicia, las autoridades administrativas responsables de la readaptación social del delincuente y la adaptación
del menor infractor, asimismo, la labor de las Instituciones encargadas de la protección de las instalaciones y
servicios estratégicos del país y, en general, todas las que realicen directa o indirectamente, las dependencias, y
entidades que deban contribuir a las fines de la Seguridad Pública en México. ' '42
Ahora bien, para que exista el binomio de Estado y Sociedad, hay que saber que funciones desarrolla cada uno
de estos elementos para identificar su participación y como se ven reflejados a nivel nacional.
Voy a iniciar con el Estado, el cual, dentro de sus funciones tendientes a garantizar la seguridad pública prevé.
• La Prevención y persecución de las infracciones y los delitos mediante la ayuda de la policía preventiva,
Ministerio Público y Policía Judicial.
• La Impartición de Justicia mediante los jueces y tribunales
• La reinserción social del delincuente y del menor infractor, mediante actividades impartidas dentro de
los centros de readaptación social.
En dichas funciones, el Estado las establece con la finalidad de salvaguardar la integridad y derechos de las
personas, preservar las libertades, el orden y la paz pública.
Ahora pasemos a la función que realiza la sociedad con la finalidad de adherirse a tales funciones del Estado
para lograr ese binomio del cual les hablo y del cual menciono y de lo que podemos señalar:
Tales funciones son a saber:
• Participación de la ciudadanía en forma activa en la calle, colonia, zonas escolares, deportivas, de recreo
y hasta en su propio hogar.
40
Ibid. pág. 23.
41
Ibid. pág. 112-113.
42
MARTÍNEZ GARNELO, Jesús, "Seguridad Pública Nacional", 1- edición, Editorial Porrúa S.A. de C.V., México, 1999. pág. 53.
XXXI
• Opinar sobre las políticas y seguridad pública.

• Sugerir medidas preventivas para evitar la delincuencia
• Realizar denuncias o quejas sobre irregularidades en que encuentren servidores públicos que impidan
una efectiva aplicación de justicia
• Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas con excepción de aquellas funciones
exclusivas y confidenciales o que pongan en peligro la función de Seguridad Pública.
• Sentirse parte del Estado, no sólo opinando sino proponiendo actividades de acuerdo a condiciones
delictivas de su entorno para poder combatir el índice elevado de delincuencia.
Al combinarse tales funciones, la sociedad y Estado podrán brindar a los individuos una paz y tranquilidad social
que tanto se espera, es decir, se lograría mantener una forma de vida digna y se mantendría en equilibrio la
seguridad nacional, esto sin restar diversos logros en los diversos ámbitos de la sociedad, principalmente el
económico de nuestro país, ya que los inversionistas tendrán la seguridad de invertir sus bienes en México para
generar una mejor economía y se creen fuentes de trabajo para disminuir el desempleo y por consiguiente
también la delincuencia.
Ahora bien para no llegar a confundir la Seguridad Pública de la Seguridad Nacional, es importante diferenciar
ambas, para esto la autora Ana María Salazar nos dice:
43
Como podemos ver en el cuadro anterior, la seguridad pública implica que la sociedad en conjunción con el
Estado preserven el orden y la paz pública, el cual, en el caso de que la sociedad se sienta en peligro de caer en
las garras de la delincuencia o se vea afectada por la inseguridad, tomará en primer lugar, las medidas necesarias
para evitarlas y tratará de resolver dicha problemática y cuando ya no esté en sus manos hacerlo, dada la
magnitud del problema, sin embargo, cuando se origine una inestabilidad social, puede constituir una amenaza
para la seguridad nacional, dado que ponen en riesgo el bienestar y futuro del país.
Así también, la autora antes citada señala: “... Cuando un problema cae en el ámbito de la seguridad nacional,
43
SALAZAR, Ana María, "Seguridad Nacional Hoy", 1- edición, Editorial Nuevo Siglo Aguilar, México, 2002. pág. 62.
XXXII
quiere decir que el Estado y la sociedad fracasaron en sus políticas e intentos anteriores de resolverlos, entonces
las soluciones contemplarán medidas excepcionales. Esto también conlleva un alto costo para la sociedad y para
el Estado, especialmente para una democracia como México. Cuando un Estado decide incluir un problema en
sus estrategias de seguridad nacional, le da prioridad sobre todos los demás problemas que enfrentan el país. De
no actuar en esta forma el Estado enfrentaría consecuencias, como amenazas a la integridad de los ciudadanos,
degradación general de su calidad de vida e incluso la desaparición del Estado. ...”44
De lo anterior podemos entender la importancia de ese Binomio del Estado y Sociedad para que la problemática
de Seguridad no salga de los límites controlables, a fin de no poner en riesgo nuestra Seguridad Nacional.
Lo anterior, atiende a consolidar un bloque férreo entre el ente soberano que tiene el poder y que se pone al
servicio de la sociedad, y que dicho poder sería nugatorio si la sociedad no le contribuye a la solución del
problema, ya que aún cuando el Estado proporcione los medios para combatir la delincuencia, no se logra evadir
tal problemática sin la ayuda de la sociedad, es decir, se requiere de esfuerzos en conjunto de Sociedad y Estado
para integrar ese Binomio y por consiguiente, mantener en equilibrio nuestra seguridad Nacional.
1.1.5 Definición del concepto de sociología jurídica
Es aquella disciplina que estudia los problemas, las implicaciones, y todo aquello concerniente a las relaciones
entre el derecho y la sociedad.
Siendo entonces, que al momento de que nos referimos al problema de la seguridad, se tiene que ese problema
no podemos resolverlo sin que entre en acción el campo del derecho, pues el problema de la sociedad consistente
en la seguridad pública se encuentra inmerso en el mismo, existiendo una relación entre la sociedad y el campo
del derecho y por consecuencia entra en acción la sociología jurídica, esto en virtud de que la si la sociología
estudia el interactuar humano, esto es las relaciones que se llevan a cabo entre los individuos y si existe un
problema que atañe a toda la sociedad y que esta lo debe de resolver aplicando reglas jurídicas, entonces se debe
de resolver mediante la sociología jurídica y por consecuencia el problema de la seguridad publica lo
resolveremos con la sociología jurídica. Por lo tanto tenemos que la sociología jurídica no solamente resolvería
el problema de la seguridad pública, sino que con la misma podríamos llevar a cabo la estructura de la propia
autoridad.
1.1.6 Objeto y fines de la Seguridad Pública
Resulta complicado señalar con precisión cuál es el objetivo y fin principal de la Seguridad Pública, más sin
embargo, se hará un análisis por separado, ya que estos dos rubros son importantísimos para el bien común de
toda sociedad, a pesar de que la Seguridad Pública no solo represente los programas, actividades, técnicas
empleadas por el Estado, para encaminar sus acciones de prevención y control del delito.
44
Ibíd. pág. 65.
XXXIII
Para Garza Salinas y Peñaloza,45 el objeto del incremento de inseguridad y de algunos delitos como robo en
todas sus modalidades, secuestro, narcotráfico, etc., sería pues, que ante la iniciativa que pretende darle el
gobierno federal y local, de darle un planteamiento especial a la ley de la materia para combatir de manera
directa y eficaz a la delincuencia organizada, y entablar una lucha coordinada entre Federación, Estados y
Municipios en la prevención de los delitos.
El objeto de la Seguridad Pública debe ser vista y considerada no solo exclusivamente como una obligación del
Estado en el ejercicio de sus funciones, sino que debe de involucrarse a toda la sociedad sin distingos de estatus
social, religión, raza; ya que para lograr el objeto que sería encaminar a un bien común a la sociedad se necesita
la participación de todos creando una nueva ideología o cultura en materia de seguridad.
Los objetivos de la seguridad pública en los municipios se orientan a:
• Garantizar el cumplimiento de los Bandos, Reglamentos y disposiciones administrativas vigentes en la

materia, dentro del territorio del Municipio. De igual forma, en el caso de algunas leyes federales y estatales el
Ayuntamiento tiene el carácter de autoridad auxiliar, por lo que sus cuerpos de seguridad pública coadyuvan al
cumplimiento de dichas leyes.
• Prevenir la comisión de acciones que contravengan disposiciones jurídicas aplicables al Municipio y que
sean constitutivas de delitos o infracciones.
• Guardar el orden público dentro del territorio del municipio.
• Sancionar a los individuos que contravengan las disposiciones administrativas aplicables dentro del
municipio.
• Administrar los Centros de Detención Municipales (Cárceles Municipales)
• Auxiliar a las autoridades Estatales y Federales competentes, en la investigación y persecución de los
delitos.
La ley general que establece las bases de coordinación del sistema Nacional de Seguridad Pública comprende la
parte objetiva y el objeto de la estrategia de dicho sistema el cual comprende en resumen lo siguiente:
• Conformación de un nuevo sistema para proteger a la sociedad.

• Afrontar, combatir y enfrentar a los delincuentes preservando el orden jurídico.
• Reestructurar sistemática y metódicamente y en forma transparente, todas las instituciones de Seguridad
Pública.
Dichos objetivos son los planteamientos de una política nacional que describe a la Seguridad Pública como un
sistema y como una función de servicio de quienes la ejercen a favor de la sociedad. Como consecuencia el
objetivo directo de la Seguridad Pública será la de conformar los estatutos y estrategias que establecerán las
bases de la creación y conformación de un nuevo sistema que busque proteger, conservar y auxiliar a la
45
GARZA SALINAS MARIO y PEÑALOZA PEDRO JOSÉ, Los Desafíos de la seguridad Pública en México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2002.
XXXIV
sociedad, contra la delincuencia.
Uno de los objetivos que no puede dejarse pasar por alto de dicho sistema es la capacitación, funcionalidad y
profesionalismo de los órganos judiciales y de los órganos de Seguridad Pública. Dentro de la parte objetiva de
este sistema encontramos las condiciones legales, reestructuración de las instituciones, la conformación
funcional administrativa y profesionalización especial bajo los principios de legalidad, probidad, eficacia, para
policías y servidores públicos.
El artículo primero de la ley que establece las bases de coordinación, nos menciona que el objeto de este sistema
es:
• Establecer las bases de coordinación entre la Federación, Estados, Distrito Federal y los Municipios,
para la integración y funcionamiento de Seguridad Pública.
Por ende sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio
nacional.
En cuanto a los fines de la seguridad el artículo 21 de nuestra Carta Magna y tomando en consideración los
efectos de la Ley General que establece las bases en este sistema, nos señala que la Seguridad Pública es una
función a cargo del Estado que tiene como finalidad salvaguardar la integridad y el derecho de las personas, así
como de preservar las libertades, el orden y la paz pública.
Toda autoridad competente podrá alcanzar los fines antes mencionados mediante:
• Aplicación de las sanciones a los infractores de los delitos.

• El conocimiento técnico de lo que es la acreditación de los tipos penales y la probable responsabilidad.
• La prevención, persecución.
• La reinserción social del delincuente y de los menores infractores.
Aunque estos fines son generales, debe tener como parte fundamental el crear nuevas políticas de servicio y
acciones encaminadas por el Estado para combatir las causas que originan la comisión de los delitos,
desarrollando políticas alternativas a través de programas y acciones que vengan a inculcar valores sociales,
culturales, cívicos, entre otros a la sociedad en general, inducidos al respeto a la legalidad.
1.1.6.1 Responsabilidad del Ayuntamiento en la Seguridad Pública
Una de las principales atribuciones del municipio es la de prestar el servicio de seguridad pública para procurar
que el desarrollo de la vida Comunitaria transcurra dentro de los cauces del Estado de Derecho.
La autoridad municipal debe organizar y proveer de medios a las dependencias que tienen a su cargo las
funciones de policía, seguridad, vialidad y asistencia a la población en situaciones de emergencia.
• Entre las atribuciones que tiene encomendadas el Ayuntamiento están las de:
• Reglamentar todo lo relativo a la Seguridad Pública Municipal en concordancia a la Constitución
XXXV
Federal y a las Leyes Federales y Estatales relativas.

• Organizar a la policía municipal, designando las jefaturas y atribuciones correspondientes de acuerdo
con la legislación y reglamentación vigente.
• Dotar a la policía y órganos auxiliares de los recursos materiales indispensables para realizar las
funciones de policía y apoyo a la administración de justicia municipal.
• Seleccionar y capacitar a los miembros que conforman la policía municipal.
• Administrar y mantener en operación los Centros de Detención Municipales.
• Organizar el juzgado calificador municipal, en coordinación con las autoridades judiciales de la entidad.
El Presidente Municipal, como ejecutor de las determinaciones del Ayuntamiento, es quien deberá encargarse de
que los objetivos de la seguridad pública municipal y las atribuciones del Ayuntamiento en dicha materia sean
cumplidas. Es el Presidente Municipal quien nombra a los titulares de los órganos encargados de la seguridad
pública municipal y quien dispone de éstos para asegurar el pleno disfrute de las garantías individuales, la
conservación del orden y la tranquilidad pública. 46
1.1.6.2 La Función de Policía
La principal función de la policía es mantener el orden y la paz pública, así como el bienestar y tranquilidad de la
comunidad.
La función de policía está compuesta por actividades del cuerpo policiaco y sus órganos auxiliares, de las que se
destacan las siguientes:
• Vigilancia, a fin de mantener estable el orden público.

• Prevención del delito
• Detención de infractores y auxilio al Ministerio Público en la persecución de presuntos delincuentes.
• Protección de la ciudadanía.
• Protección de los bienes, recursos materiales y medio ambiente del Municipio.
• Organización de la estadística del índice delictivo en el Municipio.
• Registro de "incidencias" y "novedades" relativas a las acciones de vigilancia y prevención ejecutadas
por los elementos policiacos.
• Custodia de los Centros de Detención Municipales.
• Comunicación y coordinación con la policía estatal para la ejecución de las operaciones propias del
servicio.
• Orientación de la ciudadanía con relación al cumplimiento de las normas y disposiciones que rigen en el
Municipio.
• Vigilancia de la circulación de vehículos y peatones en el Municipio, en coordinación con las
autoridades del Estado.
46
MARTÍNEZ MORALES, RAFAEL, Derecho Administrativo, Editorial Harla, México, 2003, pp. 210 - 214.
XXXVI
• Organización del archivo policiaco, los expedientes técnicos de la corporación y registros de faltas
cometidas en contravención y violación de la legislación y reglamentación municipal.
• Conservación del material, equipo y enseres propios de las funciones de seguridad pública.
1.7 Importancia de la Seguridad Pública
Muñiz Sodre47 , nos dice que llevando a cabo de manera integral las funciones de seguridad pública, se puede
alcanzar el orden, la paz, la tranquilidad y, por consiguiente, el bienestar de la población. Asimismo, en
condiciones de orden, paz y estabilidad, un país puede alcanzar niveles de desarrollo mayores. Mientras menos
haya que preocuparse por esta materia, más nos ocuparemos en materia que ayuden a elevar el nivel de vida de
la mayoría de la población. Un Estado que garantiza seguridad para el mayor número de habitantes, será un
estado unido y dentro del cual se fortalezca la confianza en las instituciones, por ser estás una función tan
importante y con tantas implicaciones, es necesario que los tres órdenes de gobierno, se aboquen de manera
coordinada a ella para fortalecer el Estado de Derecho y garantizar el bienestar de la mayoría.
• Para alcanzar los objetivos de la Seguridad Pública se necesita:

• La actuación legal e imparcial de la autoridad municipal y de los cuerpos policiacos.
• El respeto a las instituciones del gobierno municipal.
• La confianza de la población en la autoridad y el respeto a la corporación policial.
• La cooperación de la comunidad en el mantenimiento de la seguridad pública.
• Capacitación adecuada de los cuerpos policiacos.
1.2 Naturaleza y definiciones de la institución municipal
1.2.1 Naturaleza y conceptos generales del municipio
1.2.1.1 Naturaleza del municipio
La palabra naturaleza proviene del latín naturalis y que para el motivo de este estudio, es decir con un enfoque
totalmente municipal, significa "esencia y propiedad característica de cada ser” y "virtud, calidad o propiedad de
las cosas”. 48 Se trata, entonces de integrar sobre las esencias y virtudes para alcanzar un profundo conocimiento
del Municipio. Esta tarea tiene como único fin buscar la precisión del concepto Municipio.
Específicamente en México, es necesario analizar dos corrientes: la que ve al Municipio como un organismo
descentralizado de la administración pública y la que ve en él un nivel de gobierno.
a) Como Organismo Descentralizado de la Administración Pública, se ha sostenido que el Municipio es una

descentralización por región, de acuerdo a la doctrina administrativa francesa, que tanta influencia ha tenido en
nuestro país por la difusión que en sus libros de Derecho Administrativo, han hecho dos maestros: Gabino Fraga
y Serra Rojas.
47
MUÑIZ SODRE, Sociedad, cultura y violencia, Editorial Norma, Bogotá, 2001.
48
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española; Microsoft Encarta 2006
XXXVII
Gabino Fraga sostiene que: "el Municipio no constituye una unidad soberana dentro del Estado, ni un poder que
se encuentra al lado de los poderes expresamente establecidos por la Constitución; el Municipio es una forma en
que el Estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial
determinada”. 49
Para Serra Rojas: "La descentralización territorial es una forma de organización administrativa, descentralizada,
que tiene por finalidad la creación de institución pública, dotada de personalidad jurídica, patrimonio propio y un
régimen jurídico establecido por la Constitución en su artículo 115 y reglamentado por sus leyes orgánicas
municipales y que atiende las necesidades locales y o específicas de una circunscripción territorial”.50
Estos autores coinciden en la idea de adecuar la figura del Municipio jurídico de México con la teoría francesa,
principalmente siguiendo a Buttgenbach, en las ideas que éste expresa tanto en su Derecho Administrativo, como
en su obra Theorie generale des modes de gestión de services publics en Belgique.
Sin embargo, estos autores, dejaron de observar que Francia cuenta con un gobierno y una administración de
índole centralista, que permite la congruencia de una descentralización administrativa regional, a diferencia de
México, que es una Federación donde el Municipio tiene características bien diferentes del francés, razón por la
cual no es aplicable su doctrina.
Además, aunque es cierto que el Municipio coincide con los organismos descentralizados en que ambos tienen
personalidad jurídica, patrimonio propio y organismos de representación también lo es que tienen diferencias
sustanciales como son:
• Los organismos descentralizados son creados por la administración pública central, la cual los dota de
personalidad jurídica, les asigna un patrimonio y les determina su competencia.
• El organismo descentralizado presupone un órgano centralizado, que es parte del Ejecutivo que le va a
trasferir una porción de su competencia.
• El organismo descentralizado puede ser creado a instancias de la administración pública ya sea federal,
estatal o bien municipal.
• La descentralización administrativa es una opción que tiene la administración para organizarse y nunca
una obligación.
Los organismos descentralizados pueden ser suprimidos, desaparecidos, en el momento que lo estime oportuno
el Ejecutivo, ya que fueron creados para apoyarlo y auxiliarlo en su actividad y al regionalizarse pueden
suprimirse la alternativa del órgano descentralizado.
El Municipio, en cambio:
• No es parte del Poder Ejecutivo Federal, ni del Poder Ejecutivo Estatal, su competencia no se deriva de
49
FRAGA, Gabino; Derecho Administrativo; 45ä Ed.; México, Porrúa 2001; p. 220
50
SERRA ROJAS, Andrés; Derecho Administrativo, Primer Curso; 24^ Ed.; México, Porrúa 2006; p. 715.
XXXVIII
ninguno de ellos.
• El Municipio es libre y tiene su propia esfera de competencia, sin que estas atribuciones que la integran
se hayan desprendido de un órgano federal o estatal.
• El Municipio no nace del Poder Ejecutivo Federal, ni del Poder Ejecutivo Estatal, el Municipio nace por
mandato del pueblo, plasmado en la Constitución Federal como forma de organización política y no sólo
administrativa.
• El Municipio no es una opción de organización, es un imperativo constitucional que la Federación y los

Estados de ésta deben acatar y, por lo mismo, el Municipio no es, ni debe ser concebido como una agencia que
depende del Gobierno del Estado o de la Federación.
• El Municipio nace con la Carta Fundamental del Estado, ya que las entidades federativas para
estructurarse internamente desde el punto de vista territorial, político y administrativo, la única forma exclusiva
que tienen es el Municipio y, por lo tanto, deben hacerlo en base al mismo. De aquí que debemos abandonar el
concepto de que el Municipio es una descentralización administrativa.
b) Como Primer Nivel de Gobierno, nuestro texto constitucional señala diversos niveles de gobierno, los cuales
deben desarrollar y ejercer la administración pública. El artículo 40 constitucional dispone:
"Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática federal, compuesta
de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación
establecida según los principios de esta Ley Fundamental”.
El Estado mexicano es un sistema compuesto, que se integra por entidades federativas, éstas, a su vez, se
integran por Municipios, según lo dispone el artículo 115 constitucional, que establece en su primer párrafo:
"Los Estados adoptan para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo popular,
teniendo como base la división territorial y de su organización política y administrativa del Municipio libre”.
Así, podríamos afirmar que en nuestro país existen tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal;
teniendo cierta autonomía pero supeditados a un ordenamiento único y general, respetado por dichos niveles,
éstos, no sólo se refieren de los artículos anteriormente mencionados, sino de otras varias disposiciones más.
1.2.2 Conceptos y definiciones generales de municipio
1.2.2.1 Acepción etimológica de municipio
Posiblemente porque el término Municipio se ha convertido en algo tan común y familiar en los más diferentes
contextos y situaciones, parecería que el concepto de la institución municipal está bien establecido, pero no es
así.
Diversos autores presentan monografías de definiciones y conceptos en ocasiones contradictorios, sin ofrecer
una solución elaborando un nuevo concepto; otros autores, por el contrario, exponen sólo una definición o un
XXXIX
concepto pero estos de índole personal, a veces de manera puramente dogmática; y una buena parte evita el
tema, dando por conceptualizado y definido al Municipio.
Para estudiar el concepto de Municipio, es necesario partir del antecedente etimológico; posteriormente
analizaremos diferentes conceptos, así como los elementos del Municipio que a mi juicio, son esenciales para
integrar el concepto de Municipio, precisando sus características intrínsecas.
El vocablo municipio proviene de latín, compuesto de dos locuciones: el sustantivo “munus”, que se refiere a
cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre otras varias acepciones, y el verbo “capere”, que significa tomar,
hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. De la conjunción de estas dos palabras surgió el término latino
“municipium”, que definió etimológicamente a las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para sí las
cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales
de esas comunidades.51
De lo anterior deriva el concepto “munícipe”, que hace alusión a los propios gobernantes o a los habitantes de las
circunscripciones municipales; también encontramos el uso frecuente del término “municipia”, para referirse en
general a todas las ciudades que el derecho romano otorgó la calidad de autónomas en su manejo administrativo.
En el propio idioma latino con frecuencia encontramos otros términos asociados a estos vocablos, como el caso
de los juramentos comunales o municipales conocidos en esa época como “jura comuna”, que constituía la
asociación por juramento y sin ésta no había Municipio, por lo tanto para la existencia de éste era necesaria dicha
asociación.
Finalmente, en su exposición de motivos a la H. LI Legislatura del Estado de México, el entonces Gobernador

del Estado de México, Licenciado Ignacio Pichardo Pagaza, se dirige al Municipio como:
“...la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados de la Federación.
‘El Municipio es la sociedad política primordial, el primer escaño de nuestra democracia, la expresión
institucional del Estado Mexicano más inmediata a la población. Es la forma de asociación política de las
pequeñas, medianas y, en ocasiones, grandes comunidades de la Nación, que se gobiernan a sí mismas a través
de los Ayuntamientos, cuyos integrantes conocen y atienden a la solución de los asuntos que las más de las veces
les atañen más cercana y directamente y, por ello, pueden resolverlos en la forma más adecuada.”
1.2.2.2 Definición de municipio
Tenemos variadas orientaciones y matices, son las definiciones que en torno al Municipio exponen los
estudiosos del tema, notándose en ellos, sin embargo, el sustrato común que tiene la institución, es decir, el
aspecto propio de la vida local de la comunidad.
El Dr. Ignacio Burgoa Orihuela, en su obra de Derecho Constitucional, señala que “El Municipio implica en
51
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 15 Ed.; México, Oxford 2006; p.104.
XL
esencia una forma jurídica-política según la cual se estructuran a una determinada comunidad asentada sobre el
territorio de un Estado”.
Las definiciones y términos en la cotidianidad las encontramos en compilaciones como diccionarios y

enciclopedias, por ello, se hace obligado su consulta. Así el Diccionario de la Real Academia Española señala
que el municipio es:
“Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido por un Ayuntamiento”.52
El Diccionario Jurídico editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se refiere al Municipio
como:
“La organización político-administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los
estados miembros de la federación. Integran la organización política tripartita del estado mexicano, Municipios,
estados y federación”.53
En Enciclopedia Jurídica Omeba, define al Municipio como:
“Una persona de Derecho Público constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado,
que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre en mayor o menor grado de una
entidad pública superior, el Estado Provincial o Nacional”.54
Es de resaltar que en congruencia con lo anterior, J. Eduardo Andrade Sánchez, señala que el Municipio es “la
organización político-administrativa que sirve de base en la división territorial y organización política de los
estados o miembros de la federación”,55 el concepto responde “a la idea de una organización comunitaria, con
gobierno autónomo que nace por mandato de la Constitución expresado en el artículo 115”.56
Para reforzar el presente apartado, también encontramos que "el Municipio es un ente político administrativo con
personalidad jurídica y patrimonio propios, constituido por uno o varios núcleos de población establecidos sobre
una demarcación territorial que constituye la base organizativa del Estado, y está dotado de una capacidad de
decisión autónoma de carácter derivado57
Algunos conceptos y definiciones dan preponderancia al elemento humano, destacando el vínculo social de
vecindad. Dentro de este grupo encontramos que se considera al Municipio como la reunión de varios individuos
o familias ligadas entre sí por el vínculo de muchos siglos de hábitos no interrumpidos, de propiedades comunes,
de cargas solidarias y de todo lo que contribuye a formar una sociedad natural; no puede disolverse ni debilitarse
la existencia material del Municipio; no es una creación del poder público ni tampoco es una ficción de la ley;
procedió a ésta, es la vida en común, del disfrute pro indiviso de ciertos bienes y de todas las relaciones que de
52
Diccionario de la Real Academia Española; Microsoft Encarta 2006.
53
Diccionario Jurídico IIJ-UNAM, Tomo correspondiente a las letras de la L a O.
54
Enciclopedia Jurídica Omeba. Tomo XIX, p. 55.
55
Diccionario Jurídico Mexicano; 75. Ed.; México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994.
56
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 1ª Ed.; México, Oxford 2006; p.104.
57
Ídem.
XLI
aquí se deriven.
El Municipio tiene su raíz, por así decirlo, en el origen de la convivencia social. Vecinos o familias que necesitan
llenar en común algunos servicios deben unirse y lo hacen para realizarlos. Conservar los caminos, enterrar los
muertos, crear una escuela, constituir la iglesia, son problemas que originan la necesidad de organizar esos
servicios, y con el tiempo, la compilación de la vida moda moderna y la división del trabajo determinaron
nuevos problemas que contemplar los vecindarios.
Por su parte Miguel de la Madrid nos dice que:
"El Municipio es sociedad natural domiciliada. El Municipio es la comunidad social que posee territorio y
capacidad política, jurídica y administrativa... activamente participativa, que puede asumir la conducción de un
cambio cualitativo que es el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral. El
Municipio como célula política fundamental y escuela de la democracia.’
‘Tres núcleos de gobierno: Federación, Estado y Municipio. El Municipio como primer nivel de gobierno es la
base de nuestra vida republicana y federal”.58
1.2.2.3 Diversos conceptos y definiciones
Ya establecida la naturaleza, y conocido el origen etimológico y diversas consideraciones de la institución

municipal, es fundamental que señale las principales acepciones que nos permitirán vislumbrar al Municipio en
su más amplio sentido.
De tal forma que encontramos al órgano principal de las decisiones en el Municipio, constituido como un cuerpo
colegiado, el cual se le denomina Ayuntamiento.
El término Ayuntamiento proviene del latín “adiunctum", forma nominal del verbo “adiungere" juntar, reunir.
Así entonces, contemplando que viene de la raíz romana “junta”, podremos señalar que deviene en cuerpo
colegiado. La Real Academia Española lo define como la corporación compuesta de un alcalde y varios
concejales para la administración de los intereses del Municipio.
De tal manera que entenderemos como Ayuntamiento a la reunión de un cuerpo colegiado que según lo establece
el artículo 115 de nuestra Carta Magna, estará conformado por un presidente municipal y el número de síndicos
y regidores que la ley determine, electo de manera popular y directa; el cual, tomará las funciones de cuerpo
deliberante respecto los asuntos municipales.
Cuando el Ayuntamiento se reúne para deliberar los asuntos del Municipio, estamos en presencia de un cabildo.
Se le llama cabildo a la asamblea reunida generalmente en la sala de cabildos, de los integrantes del
Ayuntamiento. En dicha sesión es en donde se discuten y aprueban los asuntos municipales que a decir de la Ley
Orgánica Municipal del Estado de México, éstas serán abiertas; esto es, podrán acudir de oyentes cualquier
58
DE LA MADRID, Miguel; Exposición de Motivos, Iniciativa de Reformas y Adiciones al artículo 115 Constitucional. Cámara de Senadores.
XLII
integrante de la comunidad o persona interesada, pero sin derecho a intervenir en la misma.
El Presidente Municipal es la cabeza del Ayuntamiento, quien dirige las sesiones de cabildo asistido por un
secretario y es el encargado de ejecutar, por medio de las unidades administrativas con las que cuente la
administración municipal, las decisiones que de manera colegiada se tomen en ellas.
El Síndico Procurador conocido así comúnmente, "es el encargado de la procuración y defensa de los derechos e
intereses del Municipio, en especial los de carácter patrimonial y la función de contraloría interna, la que, en su
caso, ejercerá conjuntamente con el órgano de control y evaluación que al efecto establezcan los
Ayuntamientos”.59
Son integrantes del Ayuntamiento, los Regidores, cuyo número dependerá al igual que los Síndicos, del tamaño
de la población en la demarcación territorial. Los Regidores "han sido miembros característicos de los cuerpos
colegiados que gobiernan los Ayuntamientos desde mucho tiempo atrás. Generalmente sus funciones están
relacionadas con la vigilancia y atención de diversas funciones y servicios que corresponden al Municipio, de
modo que a cada uno de ellos se le asigna uno o varias áreas específicas como el orden en la vía pública, el
tránsito, el servicio de limpia, los panteones, etcétera”.60
Como veremos más adelante, los Ayuntamientos cuentan con autoridades y organismos auxiliares que
coadyuvan a la ejecución y funcionamiento de los quehaceres municipales.
1.2.3 Elementos del municipio
Para integrar un concepto que describa con propiedad el Municipio, cómo es, para qué sirve, es necesario
precisar sus elementos y características esenciales. Analizar los conceptos y definiciones que ya se han anotado,
entendido como Municipio libre, la base de la división territorial y de la organización política del Estado,
investido de personalidad jurídica propia, integrado por una comunidad establecida en un territorio, con un
gobierno autónomo en su régimen interior y en la administración de su Hacienda Pública, en términos del
Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De lo anterior, podemos considerar que los elementos del Municipio son los siguientes:
a) Población
b) Territorio
c) Gobierno - Organización
Sin embargo, es toral resaltar un elemento que a mi consideración y en concordancia con lo señalado por el
Maestro Carlos Quintana Roldán, es parte fundamental de la estructura, organización y gobierno de la célula
básica de la división política de nuestro país:
d) Autonomía
59
Ley Orgánica Municipal del Estado de México, art. 52.
60
XLIII
1.2.3.1 Población
Tenemos que Jellinek nos dice que los hombres que pertenecen a un Estado, forman su población. Kelsen, en su
Teoría General del Estado nos dice que:
"Una pluralidad de hombres no se convierte en la unidad de un pueblo estatal, sino mediante la unidad del poder
del Estado que la somete, es decir, mediante la validez vinculadora de un orden jurídico”.61
El Municipio como célula de organización requiere una población, pero esto no le basta, sino que requiere una
población unida por vínculos de identificación como los que dan un mismo lenguaje, un mismo pasado histórico,
las tradiciones, los lazos de sangre, la religión, la educción, e inclusive la alimentación y el vestido.
Como un ejemplo, podemos señalar lo establecido por la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, que en
cuanto a población, refiere lo siguiente en sus artículos 13 y 14:
Artículo 13.- Son habitantes del Municipio, las personas que residan habitual o transitoriamente dentro de su
territorio.
Artículo 14.- Los habitantes del Municipio adquieren la categoría de vecinos por:
I. Tener residencia efectiva en el territorio del Municipio por un período no menor de seis meses.
II. Manifestar expresamente ante la autoridad municipal el deseo de adquirir la vecindad.
La categoría de vecino se pierde por ausencia de más de seis meses del territorio municipal o renuncia expresa.
La vecindad en un Municipio no se perderá cuando el vecino se traslade a residir a otro lugar, en función del
desempeño de un cargo de elección popular o comisión de carácter oficial.
1.2.3.2 Territorio
Es el espacio físico determinado jurídicamente por los límites geográficos, que constituye la base material del
Municipio y que es el ámbito natural para el desarrollo de la vida comunitaria.
El criterio que establece la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, refiriéndose a que la extensión
territorial de los Municipios comprende la superficie y límites reconocidos jurídicamente para cada uno de ellos.
Su división territorial está integrada por la cabecera municipal, y por las delegaciones, subdelegaciones,
colonias, sectores y manzanas, con la denominación, extensión y límites que establezcan los Ayuntamientos en
el ejercicio exclusivo de sus atribuciones.
Por su parte, dicho precepto normativo en su artículo 9 establece una clasificación de categorías políticas en
cuanto a las localidades establecidas dentro del territorio municipal como sigue:
“I. CIUDAD: Localidades con más de quince mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos,
61
KELSEN, Hans; Teoría General del Estado; 1ª Ed.; México, Ediciones Coyoacán, 2004; p. 332.
XLIV
equipamiento urbano; hospital, mercado, rastro, cárcel y panteón; instituciones bancarias, industriales,
comerciales y agrícolas; y centros educativos de enseñanza preescolar, primaria, media y media superior;
II. VILLA: Localidades entre cinco mil y quince mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos,
equipamiento urbano; hospital, mercado, cárcel y panteón; y centros educativos de enseñanza primaria y media
superior;
III. PUEBLO: Localidades entre mil y cinco mil habitantes, servicios públicos indispensables, cárcel y panteón;
y centros educativos de enseñanza primaria;
IV. RANCHERÍA: Localidades entre quinientos y mil habitantes, edificios para escuela rural, delegación o
subdelegación municipal;
V. CASERÍO: Localidad de hasta quinientos habitantes."15
Además, se les otorga a los Municipios la facultad para aprobar y administrar la zonificación de su territorio, así
como para participar en la creación y administración de sus reservas territoriales y ecológicas.
1.2.3.3 Gobierno - organización
Entendemos como Gobierno u Organización, a la disposición de los órganos de una persona jurídica para
conseguir los fines propuestos. En general, tenemos como clases de órganos los siguientes:
• Unipersonal, cuando el titular es una persona.

• Colegiado, cuando el órgano está formado por un determinado número de personas. La resolución de
este órgano, para que equivalga a la voluntad colectiva, ha de ser acordada por una mayoría previamente fijada
en una reunión anteriormente convocada.
• Activos, son los que actúan, resuelven y determinan la voluntad del colectivo que representan. Por
ejemplo: El Presidente del Gobierno, Ministros, el Alcalde, el Pleno, etcétera.
• Consultivos, solamente emite su juicio o informe, no resuelven ni se abstienen y, por tanto, no
determinan la voluntad. Generalmente, su informe no es vinculante. Por ejemplo: el Consejo de Estado.
• Deliberantes, son los que no emiten resoluciones, pero hacen posible que los órganos activos las emitan.
Por ejemplo: el Consejo de Ministros, en el que, generalmente, los asuntos no se votan, se discuten y el
Presidente emite la resolución.
• Simples, son los que están formados por un órgano unipersonal o colegiado. El alcalde y el pleno son
órganos simples.
• Complejos, están formados por varios órganos, internos o externos, que pueden actuar de forma
independiente. Por ejemplo: un Ministerio, en el que actúa el Ministro, el Subsecretario, etcétera.
Establecido lo anterior, el gobierno u organización del Municipio está a cargo del colegiado denominado
Ayuntamiento, designado por elección popular directa conforme a los principios de mayoría relativa y de
representación proporcional, con dominante mayoritario; y en el cual no existe ninguna autoridad intermedia
XLV
entre éste y el Gobierno del Estado.
Conforme al artículo 16 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, el Ayuntamiento, está integrado
por: 62
I. Un presidente, un síndico y siete regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta
seis regidores designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que
tengan una población de más de 150 mil y menos de 500 mil habitantes;
III. Un presidente, dos síndicos y nueve regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa.
Habrá un síndico y hasta siete regidores según el principio de representación proporcional, cuando se trate de
Municipios que tengan una población de más de 500 mil y menos de un millón de habitantes; y
IV. Un presidente, dos síndicos y once regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y un
síndico y hasta ocho regidores designados por el principio de representación proporcional, cuando se trate de
Municipios que tengan una población de más de un millón de habitantes.
Esencialmente, la integración de los Ayuntamientos se encuentra establecida de la forma antes señalada, sin
embargo, algunas condiciones varían de acuerdo a cada legislación local.
Para el eficaz desempeño de sus funciones públicas, los Ayuntamientos se auxilian por:
I. Comisiones del Ayuntamiento;
II. Consejos de participación ciudadana;
III Organizaciones sociales representativas de las comunidades;
IV Las demás organizaciones que determinen las leyes y reglamentos o los acuerdos del Ayuntamiento.63
Las comisiones edilicias son permanentes y transitorias, de tal forma, tenemos que son permanentes:
a) De gobernación, de seguridad pública y tránsito y de protección civil, cuyo responsable será el

presidente municipal;
b) De planeación para el desarrollo, que estará a cargo del presidente municipal;
c) De hacienda, que presidirá el síndico o el primer síndico, cuando haya más de uno;
d) De agua, drenaje y alcantarillado;
e) De mercados, centrales de abasto y rastros;
f) De alumbrado público;
g) De obras públicas y desarrollo urbano;
62 Un presidente, un síndico y seis regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta cuatro regidores designados
según el principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan una población de menos de 150 mil habitantes.
63
Ley Orgánica Municipal del Estado de México; art. 64.
XLVI
h) De fomento agropecuario y forestal;
i) De parques, jardines y panteones;
j) De cultura, educación pública, deporte y recreación;
k) De turismo;
l) De preservación y restauración del medio ambiente;
m) De empleo;
n) De salud pública; ñ) De población;
o) De revisión y actualización de la reglamentación municipal;
p) Las demás que determine el Ayuntamiento, de acuerdo con las necesidades el Municipio.
II Serán comisiones transitorias, aquéllas que se designen para la atención de problemas especiales o situaciones
emergentes o eventuales de diferente índole y quedarán integradas por los miembros que determine el
Ayuntamiento, coordinadas por el responsable del área competente.64
Las comisiones edilicias carecen de facultades ejecutivas, coadyuvarán en la elaboración del Plan de Desarrollo
Municipal y vigilarán e informarán al Cabildo sobre los asuntos de su competencia.
Por otro lado, los Concejos de Participación Ciudadana son agrupaciones conformadas por vecinos del
Municipio, cada miembro tiene un suplente y están organizados con un Presidente, un Secretario, un Tesorero y
vocales. Son electos por los habitantes de la localidad en la forma y términos que para tal efecto establezca el
Ayuntamiento mediante la aprobación y publicación de la convocatoria correspondiente.
También existen organizaciones sociales de carácter popular, integradas y designadas por los habitantes del
Municipio, las cuales son promovidas por el Ayuntamiento para que participen en el desarrollo vecinal, cívico y
en beneficio colectivo de sus comunidades; generando y participando en proyectos específicos en los que
acuerden participar.
De la misma manera, existen autoridades auxiliares como los delegados, subdelegados, jefes de sector o de
sección y jefes de manzana que el Ayuntamiento designa; ejercerán, en sus respectivas jurisdicciones, las
atribuciones que éste les delegue, para mantener el orden, la tranquilidad, la paz social, la seguridad y la
protección de los vecinos, conforme a lo establecido en las Leyes Orgánicas, Bandos Municipales y los
reglamentos respectivos.
Por lo que respecta a Delegados y Subdelegados, la ley establece:
I Corresponde a los delegados y subdelegados:
64
Óp. cit.; art. 69.
XLVII
a) Vigilar el cumplimiento del bando municipal, de las disposiciones reglamentarias que expida el
Ayuntamiento y reportar a la dependencia administrativa correspondiente, las violaciones a las mismas;
b) Coadyuvar con el Ayuntamiento en la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Municipal y de los
programas que de él se deriven;
c) Auxiliar al secretario del Ayuntamiento con la información que requiera para expedir certificaciones;
d) Informar anualmente a sus representados y al Ayuntamiento, sobre la administración de los recursos que
en su caso tenga encomendados, y del estado que guardan los asuntos a su cargo;
e) Elaborar los programas de trabajo para las delegaciones y subdelegaciones, con la asesoría del
Ayuntamiento.
II Corresponde a los jefes de sector o de sección y de manzana:
a) Colaborar para mantener el orden, la seguridad y la tranquilidad de los vecinos del lugar, reportando ante
los cuerpos de seguridad pública, a los oficiales calificadores las conductas que requieran de su intervención;
b) Elaborar y mantener actualizado el censo de vecinos de la demarcación correspondiente;
c) Informar al delegado las deficiencias que presenten los servicios públicos municipales;
d) Participar en la preservación y restauración del medio ambiente, así como en la protección civil de los
vecinos.
Los jefes de sector y de manzana, son nombrados generalmente por el Ayuntamiento y conforme a necesidades y
condiciones de cada lugar.
De tal manera, podemos verificar que el gobierno como elemento del Municipio, no es un elemento insípido,
sino que está conformado por una serie de organismos, autoridades y organizaciones, encabezados siempre por
el Ayuntamiento teniendo como objetivo el cumplimiento de las obligaciones públicas de la autoridad municipal.
1.2.3.4 Autonomía
Morell Ocaña en su obra "La Autonomía Local: Cualidad de una Colectividad o de una Institución señala que se
entiende como autonomía al atributo de toda agrupación social, la que por la misma naturaleza de su creación,
nace con ella, como una forma de identidad y de independencia ante las demás comunidades.
Es preciso identificar que hablar de autonomía, no es lo mismo que soberanía. La autonomía es una cuestión de
defensa de competencia territorial y de incumbencia (competencia material) propias de la actividad integral y
propia de los Municipios; es de carácter administrativo, no político; se garantiza en función del respectivo
interés. Es el derecho de la comunidad municipal a participar a través de órganos propios, en el gobierno y
administración de cuantos asuntos les atañe.
Esta autonomía de la que hablo es difícil de conceptuar, pues está inmersa en facultades y obligaciones; pero sin
XLVIII
duda, es la que consagra nuestra Carta Magna en su artículo 115.
El principio de la autonomía municipal va mucho más allá que el mero afán de concentrar poder, pues trata de
acercar las decisiones a las realidades vecinales. Para eso es la autonomía municipal y numerosas son sus
ventajas, pues permite una atención ágil, primaria de las necesidades básicas de los ciudadanos, pues el gobierno
local está más cerca de la gente que cualquier otra instancia pública; por ende, su capacidad de respuesta
adecuada es igualmente mayor.
Es su ejercicio el que posibilita a los Municipios estar alerta ante las necesidades, quizá minúsculas, en una
perspectiva nacional, pero que en el plano de las personas pueden hacer la diferencia en su calidad de vida, léase
avenidas, parques, servicios comunitarios, educación, entre otros supuestos contemplados por la ley. Es su
autonomía lo que posibilita a los Municipios acudir con presteza y eficiencia a la satisfacción de las reales
necesidades de sus habitantes.
La autonomía municipal, además, cumple un rol esencial en las prácticas democráticas, puesto que permite un
escrutinio permanente de actividades y personas, lo que a su vez significa un mejor acierto al momento de
evaluar y emitir el sufragio.
1.2.4 Derecho municipal
Finalmente, es por demás relevante ya que se ha detallado la naturaleza del Municipio y su origen etimológico;
lo que se considera sobre éste derivado del análisis de un sinnúmero de estudiosos sobre el tema y los elementos
que lo conforman; tomar la rama del derecho que se encarga de regular las funciones, ámbitos de competencia e
injerencia de la institución que nos ocupa.
El objeto de conocimiento del Derecho Municipal, es el Municipio como institución jurídica sin pretender en
estricto rigor, su vinculación e implicaciones respecto a los factores histórico, sociológico, político, financiero,
cultural y teológico que determinaron su origen.
Dentro del campo general del derecho, tres son los grupos en que los estudiosos del tema ubican al Derecho
Municipal, a saber:
• Como integrante del Derecho Constitucional
• Como parte especializada del Derecho Administrativo
• Como rama del Derecho Público Político
Particularmente sin profundizar en la polémica que se presenta, considero que el Derecho Municipal en estricto
sentido, no se supedita a los campos de estudio señalados anteriormente; en efecto, es clara la interrelación con
la Teoría del Estado, el Derecho Político, el Derecho Administrativo, el Constitucional, entre otros, pero estoy a
favor de su autonomía técnica, didáctica y científica. Es entonces el Derecho Municipal una rama del derecho
que tiene como objeto de estudio al Municipio y que guarda autonomía de las ramas del derecho que estudiamos
XLIX
en las aulas.
Así entonces, tenemos que el concepto de Derecho Municipal encuentra en la doctrina una gran variedad de
orientaciones y, por consiguiente, de aportaciones. Adriano Carmona Romay señala que el Derecho Municipal es
el conjunto de principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la integración, organización y
funcionamiento de los gobiernos locales.65
De la misma manera, se señala que: "El Derecho Municipal es, el conjunto de normas jurídicas que regulan la
integración, organización, funcionamiento del Municipio, así como las actividades que éste realiza y las
relaciones entre éstos y otros órganos del Estado, o de la Federación y con los particulares”.66
También por Derecho Municipal entendemos al conjunto de normas que regulan la actividad administrativa y
gubernamental del Ayuntamiento o de otros órganos constitucionales en relación con la actividad de éste, así
como las que dictan los órganos municipales para la regulación de la convivencia en el Municipio. 67
El estudio del Derecho Municipal implica el estudio del Municipio, como objeto y como sujeto de derecho. En la
medida en que se profundice en el conocimiento de las cuestiones municipales, se darán las condiciones para
estructurar y proponer mejores alternativas, para el desarrollo y consolidación de la célula básica de la
organización política y administrativa de nuestro país.
Para poder realizar una efectiva investigación, es primordial estudiar los conceptos y definiciones más básicas,
como se puede observar en este capítulo, donde se hace mención de éstos. Al hablar de la conceptualización del
Municipio se hace más factible proporcionar una definición más acertada de lo que corresponde al Derecho
Municipal, no obstante, tenemos que analizar el origen de la palabra y su evolución en todo el ámbito jurídico, es
por lo que en el presente capítulo me refiero a lo que es el Municipio, los elementos de éste y una vez que los
estudiamos con mayor profundidad, se habla de lo que es el Derecho Municipal.
Un concepto que alude a la autonomía del Derecho Municipal respecto a otras ramas, nos dice es la ciencia que
estudia, investiga, analiza y explica el conjunto de instituciones, disposiciones y normas reguladoras del
Municipio mexicano, a partir de su origen y evolución, pero sobre todo por la importancia y trascendencia en el
desarrollo económico, político y social del país.68
Finalmente de manera particular, considero que el Derecho Municipal es un sistema de normas jurídicas, que
tienen como objeto de estudio al Municipio en su aspecto estrictamente jurídico, y están encaminadas a regular
su operación y funcionamiento, y a establecer los mecanismos en que éste cumplirá con sus fines y objetivos
últimos.
Con todo lo planteado a lo largo del capítulo y como ya sabemos, la institución del Municipio como primer nivel
de gobierno se establece en el artículo 115 Constitucional, la actividad que tiene el Municipio en el desarrollo
65
CARMONA ROMAY, Adriano; Programa de Gobierno Municipal; 15 Ed.; Cuba, Librería Martí, 1950; p.19
66
ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo; El Municipio; 55 Ed.; México, Porrúa 2002; p. 163
67
68
LÓPEZ SOSA, Eduardo; Derecho Municipal Mexicano; 25 Ed.; México, Universidad Autónoma del Estado de México, 1999; p.22.
L
político, económico, social y cultural dentro del Estado, ha propiciado que tanto juristas, sociólogos, politólogos,
economistas, historiadores y legisladores, estudien al Municipio, teniendo como resultado un profundo análisis y
perfeccionamiento de los diversos conceptos que forman parte del Municipio y del Derecho Municipal.
La importancia actual que adquirió el Municipio en nuestro país ha sido palpable; aún más con las reformas de
1983 y de 1987 al artículo 115 de la Constitución, se demuestra que con éstas se pretendió alcanzar una
autonomía política y económica de este primer nivel de gobierno, que forma parte del Estado y de la Federación.
Por lo que podemos decir que el Municipio no limita su actividad a la simple prestación de los servicios, sino
que éste realiza un sinnúmero de actividades políticas, administrativas, financieras y culturales; es esta
circunscripción territorial de carácter político y administrativo la que se ubica dentro del Estado y que entraña
una forma de descentralización de los servicios públicos.
Para que el Municipio pueda existir debe estar constituido por los tres elementos esenciales del Estado:
población, territorio y gobierno; pudiendo incluirse un cuarto, respecto de la autonomía; éstos dan como
consecuencia que cuente con una estructura organizada, un ámbito geográfico definido, una identidad y,
finalmente, la verdadera posibilidad de autodeterminarse y administrar sus bienes; lo último, un tanto limitado,
ya que se rige por las leyes federales y locales como lo son: la Constitución Federal y la Estatal; y la Ley
Orgánica Municipal expedida por las Legislaturas de los Estados, que dicta las disposiciones jurídicas y
administrativas del Municipio, entre otras.
1.3 Administración pública municipal
La Administración Pública Municipal es en general la forma de organización y funcionamiento de todas aquellas

unidades administrativas que componen, integran y dan funcionalidad al Ayuntamiento, entendido este como un
eje rector de gobierno frente a los particulares o gobernados, es decir, es el órgano de representación popular
encargado del gobierno y la administración del municipio, el cual está contemplado en nuestro régimen
constitucional como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados
de la Federación.
Para el adecuado funcionamiento de las tareas de gobierno y administración es necesario establecer mecanismos
de coordinación entre los integrantes del Ayuntamiento y los servidores públicos que conforman el aparato
público administrativo. Así, el Presidente Municipal dirige las tareas referentes a la administración pública
municipal y los regidores y síndicos efectúan las tareas de vigilancia, en apego a lo que dispone la legislación
local respectiva.
1.3.1 Antecedentes Legislativos
Durante años, en México y en varios países de América Latina, la policía fue una institución abandonada dentro
del aparato gubernamental. Organizaciones que contribuyeron a la modernización del país en los rubros de la
educación, la política y la economía por ejemplo, se desarrollaron dificultades y hoy siguen haciéndolo de cara al
LI
Siglo XXI; la policía, en cambio, fue tratada como "un mal necesario”, alejada de la sociedad, poco capacitada y
remunerada, indispuesta a la autocrítica y ajena al principio de rendición de cuentas.69
La reforma policial debe partir del principio de rendición de cuentas, mediante la utilización de esquemas
transparentes y cercanos a la sociedad, por lo que la rendición de cuentas de la policía, apunta a cumplir el
artículo 21 Constitucional, en el sentido de que la actuación policial debe sujetarse a los principios de legalidad,
eficiencia, profesionalismo y honradez.
Los antecedentes de este sistema, se explica en el entorno de múltiples transformaciones, pasando por la reforma
al artículo 21 Constitucional, la creación de un nuevo marco jurídico, el fortalecimiento y la creación de nuevas
instituciones y órganos colegiados con participación ciudadana.
Se ha pretendido enfatizar el papel central que representan la Integridad, la Ética y la Justicia como parte de esta
reforma, lo mismo al velar por los intereses de los ciudadanos, que al juzgar la conducta de un policía como ser
humano, lo cual implica comprender sus acciones dentro y fuera del servicio.
La palabra "policía" deriva del idioma francés y su uso data del siglo XVIII. De una manera indirecta deriva del
latín politia, y ésta del griego πολιτεία, de πολις, "ciudad", que se refiere al gobierno o a la administración del
estado.70
Vigilar se convirtió en una función de los clanes de jefes de estado, así en la Europa Antigua los magistrados y
militares eran los responsables de mantener la ley y el orden en las ciudades, en las que a veces designaban a un
alguacil, en algunos casos sin sueldo, para que se encargase de hacer cumplir la ley.
“...En 1663, Londres contrató cuidadores para resguardar sus calles en las noches, en un comienzo haciendo uso
de la fuerza. Ésta práctica fue muy difundida por todo el Reino Unido. Por lo que, el día 30 de junio de 1800 las
autoridades de Glasgow, Escocia consiguieron con éxito la petición al gobierno de pasar de la "acción policial de
Glasgow" a la Policía de la Ciudad de Glasgow. Éste fue el primer servicio profesional de Policía en el país y
diferente a las anteriores aplicaciones de la ley; lo que rápidamente fue copiado en otras ciudades.
En 1829, la legislación de la Policía Metropolitana pasó a depender del parlamento, permitiendo a Sir Robert
Peel, secretario de asuntos internos, fundar la Policía Metropolitana de Londres, reconocida por ser la primera
policía organizada con fuerzas civiles en líneas modernas. Se convirtió en un modelo para las fuerzas policiales
de otros países, incluidos los Estados Unidos. El primer servicio policial fuera del Reino Unido fue en Gibraltar,
con la formación del Gibraltar Police en 1830.
En 1721, se forman los Mossos d'Esquadra en Cataluña, al noreste de España.
En 1834, se forma la Policía de Toronto en Canadá, una de las primeras fuerzas policiales de América.
69 Vid. Rosas Greco, Seguridad Pública, Editorial, [En línea], México, Secretaría de Seguridad Ciudadana, Gobierno del Estado de
Querétaro, Enero 2007, [citado 06/11/2009], Revista Omicrón 20, Gaceta Interna Bimestral (Núm. 1), Formato pdf, Disponible en:
http://www.seguridad.queretaro.gob.mx/ssc/ssc/content/download/629/4163/file/Omicron 06.pdf 22 de Enero de 2009. 13:30 PM.
70
DICCIONARIO JURÍDICO MEXICANO. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, tomo P- Z, décima tercera edición, Porrúa, México,
1999, pp. 2453 y 2454.
LII
Dentro de los Estados Unidos, dos de las primeras fuerzas policiales de tiempo completo, fueron el
Departamento de Policía de Boston, fundada Dor Joseph Osier en 1839; y el Departamento de Policía de Nueva
York en 1845...”71
Los antecedentes de la policía en México, refiere el autor Jorge Nacif Mina en su obra "La Historia de la Policía
en la Ciudad de México (1524 - 1928)”, tiene que establecerse en Europa y no en Mesoamérica, sin embargo en
el México precortesiano existieron formas de organización con características similares a las de un cuerpo de
vigilancia especializado.72
El antecedente más antiguo de la seguridad pública en México, se encuentra referido en el libro de Alejandro
Iñigo, "Bitácora de un Policía (1500-1982)”, aparece alrededor del año 1500 en tres figuras principales: los
denominados teachcacauhtin, guerreros que se hacían cargo de la situación interna de los barrios en tiempos de
guerra; y los tianquizpan, guardianes de los mercados.73
En el MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO

FEDERAL, de agosto del 2005, haciendo referencia a la obra de Alejandro Iñigo, expone:
En 1524, ya con los españoles establecidos, aparece la primera cárcel provisional en la Ciudad de México al
poniente de la Plaza Mayor; y el primer esquema en que se basó la policía.
En 1525 se expide el primer lineamiento policíaco en forma de Reglamento de Policía, que entre muchas otras
cosas, asentaba la prohibición a los indios de habitar dentro del casco urbano destinado a los españoles.
El 30 de marzo de 1531, a través de la Cédula Real, se faculta a los cuerpos policíacos, entonces denominados
alcaldes y alguaciles de diferentes categorías, a aprehender a infractores.
En 1631, fue inaugurada la prisión mayor construida en el Real Palacio de Virreyes, con calabozos de castigo y
la tan temida Sala de Tormentos.
En 1789, ya con el virrey Conde de Revillagigedo, se creó un nuevo cuerpo policiaco conocido como Policía de
Seguridad y Ornato que se encargaba de preservar la seguridad pero también de cuidar el buen aspecto de la
Ciudad.
En 1790 aparecen los guardias de faroles conocidos como serenos, que de acuerdo al nuevo Reglamento para
Alumbrado y para los Guardas, se encargaban de cuidar los 93 faroles instalados, un sereno por cada uno. La
vigilancia se desarrollaba en un entorno de cercanía, en donde cada vigilante conocía perfectamente su territorio
y los habitantes del vecindario los conocían a ellos.
En marzo de 1812, se ordena en la Constitución de Cádiz la desaparición de la La Acordada y se otorga amplio

poder político a los miembros del Ayuntamiento, poniendo en sus manos la fuerza de seguridad. En el mismo
71
Vid. Policía. La Policía en el mundo. [En línea]. Disponible: http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Polic%C3%ADa Metropolitana de
Londres&action=ed it 19 de Enero de 2009. 18:30 PM.
72
Cfr. NACIF MINA, Jorge. La policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Desarrollo Social, Socicultur, México, 1986, p. 11.
73 Vid. IÑIGO, Alejandro. Bitácora de un Policía (1500-1982), Ensayo histórico, Grupo Editorial Siete, México, 1994, pp. 11 y 12.
LIII
contexto, en junio de 1813 la Ley de Instrucción deposita en los jefes políticos la facultad y responsabilidad de
vigilar por la seguridad de bienes y personas en la ciudad, así como hacer cumplir el reglamento de policía.
En 1821 se conforma un cuerpo de vigilantes voluntarios para subsanar la falta de policía en la Ciudad, cada
voluntario portaba un sable con tahalí (tira de cuero u otra materia que cruza desde el hombro derecho hasta la
cintura por su parte izquierda, donde se pone la espada).
En 1827 se establece la primera República con la Ciudad como residencia de los poderes supremos. La ciudad se
divide en cuarteles. Un reglamento establece nuevas bases para el régimen policial, convirtiendo a los vigilantes
en soldados de policía a quienes les llamaron gendarmes, aunque este sistema policíaco desapareció muy pronto
y un nuevo reglamento dejó otra vez la vigilancia en manos de los propios vecinos de barrios o cuarteles; no
obstante, el sustantivo de gendarme se mantuvo por décadas para referirse a las personas encargadas de la
seguridad.
En 1837, la vigilancia de la ciudad quedó bajo la responsabilidad de los prefectos y subprefectos que luchaban
contra la delincuencia; y los guardias que tenían como responsabilidad la vigilancia de los ríos, las acequias, los
caños y la limpieza de las calles de la ciudad.
En marzo de 1838 se creó el cuerpo de la Policía Montada, con el objeto de contribuir a la preservación de la
seguridad pública.
El 20 de julio de 1848, la guardia de policía quedó conformada por escuadrones de infantería y caballería que
sumaban mil hombres; de manera simultánea desaparecen los guardias voluntarios que participaban en la
vigilancia de la ciudad desde 1821.
Para 1853 la fuerza policiaca estaba integrada por 200 guardias diurnos, 145 guardias nocturnos, 131 serenos, 10
elementos de estado mayor, 122 soldados de infantería y 243 de caballería.
En 1865 se expide la Ley sobre la Policía General del Imperio, se designan comisarios imperiales, prefectos y la
guardia municipal misma que se dividía en guardias diurnos y nocturnos, todos ellos responsables de hacer
cumplir los reglamentos de policía. La ciudad se divide en ocho cuarteles mayores.
Una vez caído el segundo imperio, el gobierno federal, encabezado por Benito Juárez, emite un decreto el 21 de
enero de 1869 en donde se conforma un cuerpo de policías rurales dependiente de la Secretaría de Gobernación.
Del mismo modo, se reestructura el sistema policíaco, pues se determina que en la Ciudad de México se había
elevado, más que en ninguna otra parte, el índice de hechos delictivos. El Gobernador del Distrito Federal vuelve
a convertirse en la autoridad policial junto con un inspector general de policía, responsable directo de la
corporación. Al frente de cada uno de los cuarteles había un inspector de policía o comisario. En diciembre de
1871 se crea también un cuerpo de policía reservada.
Para 1877 los cuerpos de la policía seguían agrupados bajo el mando de un inspector general del que dependían
todas las fuerzas de gendarmería, escuadras de bomberos, comisiones de seguridad y comisarías. En enero de
LIV
1878 se implanta un nuevo Reglamento de Policía en donde las comisiones de seguridad pasan a ejecutar
funciones reservadas a la policía judicial, con atribuciones para auxiliar a jueces y al inspector general de la
policía en la captura de delincuentes.
En 1879 cambia el nombre de gendarmes por el de Policía Urbana, cada unidad se conformaba por un
comandante, un segundo comandante, dos cabos montados, quince gendarmes de primera y sesenta de segunda.
A principios del siglo XX, el 28 de septiembre de 1900, Porfirio Díaz inaugura el Palacio de Lecumberri,
edificio que de alguna manera terminó con el antiguo sistema carcelario, aunque siguieron coexistiendo las
mazmorras en otras partes del país.
En septiembre de 1903 aparecen leyes que disponen la creación de los cuerpos de gendarmes judiciales y
fiscales.
Con el estallido de la Revolución la Ciudad es puesta en estado de sitio y el ejército se hace cargo de la
seguridad pública. Los miembros de la gendarmería son enrolados en las fuerzas regulares y otros regresan a sus
lugares de origen para incorporarse a filas revolucionarias. Los pocos elementos que quedan se dedican a
auxiliar en servicios médicos. Prácticamente no hay presupuesto para sostener la fuerza policíaca.
En 1912, el Presidente Francisco I. Madero informa que se creó una guardia especial con el nombre de Batallón
de Seguridad; y también que los cuerpos de gendarmes aumentaron en 1,136 plazas.
El contexto de inestabilidad general en la Ciudad de México durante la década de 1910 a 1920 se reflejaba en los
cuerpos policíacos, en este período hubo un total de veinte directores de la Policía, tal situación implicaba que la
inseguridad en la ciudad se agudizara notablemente, aparecieron bandas organizadas y surge el secuestro como
uno de los delitos más recurrentes. El 30 de diciembre de 1912, Madero inaugura el Casino de la Escuela de
Policía. A finales de esta década se reorganiza el cuerpo responsable de la seguridad en el Distrito Federal,
creándose la Inspección General de Policía, con el General Pedro J. Almada al frente de ella.
En 1922 se organiza en forma provisional una Jefatura de Tránsito dependiente de la Inspección General de
Policía. El 23 de junio de 1923 se crea la Escuela Técnica de Policía, con el fin de instruir y capacitar a los
miembros en técnicas de investigación policíaca, criminalística y laboratorio, entre otras materias.
El 31 de diciembre de 1928, se establece la creación de la Jefatura del departamento del Distrito Federal apoyada
por delegados, subdelegados y jefes de dependencias, entre los que se encontraba en Jefe de Policía,
desapareciendo así el cargo de Inspector General de Policía. En documentos oficiales se elimina el término de
gendarmería sustituyéndose por Policía del Distrito Federal. Antonio Ríos Zertuche ocupa el primer
nombramiento de Jefe de la Policía. Surgen por primera vez las motocicletas tripuladas por elementos
encargados de supervisar y agilizar el tráfico vehicular.
En 1930, la Jefatura de Policía, con Valente Quintana al frente, crea el cuerpo de la Policía Femenil con 69
integrantes, las opiniones se dividen entre los que piensan que es bueno incorporar a las mujeres a actividades de
LV
vigilancia y la ola de críticas en contra, de cualquier manera la presencia de este cuerpo policial es efímera y
resurge formalmente años después.
El 20 de noviembre de 1932, entra en funcionamiento el primer semáforo eléctrico en la Ciudad de México, en el

crucero de Avenida Juárez y San Juan de Letrán. En este mismo año se oficializa el escuadrón de motopatrullas,
que dieciséis años después pasa a ser de la Policía Preventiva.
El 31 de diciembre de 1938, se aprueba la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal. La ciudad queda
dividida en doce delegaciones, en cada una de las cuales queda instalada una agencia del Ministerio Público y
una Compañía de Policía. La Policía del Distrito Federal se convierte en Preventiva y se instalan casetas de
policía en cada una de las entradas y salidas de la ciudad.
En septiembre de 1939, se establece en el Reglamento Orgánico de la Policía Preventiva, que corresponde al

Presidente de la República el mando supremo de la corporación, misma que está integrada por policías de a pie,
montados, auxiliares, vigilantes de cárceles, penitenciaría y bomberos. Se crea en este año el Agrupamiento de
Granaderos, que nueve años después se incorpora a la Policía Preventiva.
El 1 de septiembre de 1941 se crea la Policía Bancaria e Industrial; y el 12 de noviembre se aprueba el nuevo

Reglamento de la Policía Preventiva, mismo que establece que el Jefe de la Policía debe tener grado de General
de División y sus principales subalternos también grados militares. El 12 de diciembre del mismo año, la policía
se divide en dos especialidades: la Policía Preventiva del Distrito Federal, encargada de la vigilancia; y la
Dirección General de Tránsito como responsable de la vialidad.
Hacia la mitad del siglo, la policía comienza a dejar paulatinamente la vigilancia de a pie para utilizar mayor
número de vehículos automotores con el objeto de abarcar mayores distancias.
Para 1967 se contaba ya con 6 mil policías. Después de los sucesos de 1968 la cifra aumenta a 10 mil y se
adquieren modernos equipos, entre ellos diez unidades antimotines. En 1969, por Acuerdo Presidencial, se
fusionan las policías Preventiva y de Tránsito.
El 17 de enero de 1984 la institución policial se denomina oficialmente Secretaría General de Protección y

Vialidad.
El 19 de julio de 1993 se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Seguridad Pública del Distrito
Federal, con el objeto de establecer las bases para la prestación del servicio de seguridad pública, así como
regular los servicios privados de seguridad en el Distrito Federal.
En septiembre de 1995 la institución cambia su nomenclatura por la de Secretaría de Seguridad Pública del
Distrito Federal...” 74
74
MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, agosto del 2005. pp.19-35.
[En línea]. Disponible: http://www.infodf.org.mx/capacitación/retarp/DOCS/3RETAIP10/MANUALDEORGANIZACION/ manual SSPDF.pdf 25
de Enero de 2009. 20:30 PM.
LVI
Después de la revisión de las diversas y primigenias formas de organización estatal a lo largo de la historia, tanto
de aquellas que sólo se quedaron en teoría, como de las que sí se llevan a la práctica, confirma que la reforma
constitucional que estatuye la seguridad pública como una función del Estado, recupera precisamente la
naturaleza que le corresponde, pues no es posible concebir un Estado sin el elemento indispensable de la
seguridad pública y ésta existe en la medida en que existe el propio Estado, lo que nos conduce a la insoslayable
conclusión de que la ausencia de seguridad pública trae consigo la desaparición del propio Estado y, por el
contrario, la seguridad pública garantiza su viabilidad.
El concepto de seguridad pública que aporta la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública en su
artículo 2, es en los términos siguientes: "La seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como
fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz
públicos”, de tal manera que al otorgarle la naturaleza jurídica de ser una función del Estado, debe llevarse a la
práctica de manera integral.
1.3.2 Autoridades Municipales
Es el órgano de representación popular encargado del gobierno y la administración del municipio, integrado por
el Presidente Municipal, el (los) Sindico(s) y los Regidores, elegidos por elección directa, con una duración en el
cargo de tres años75, y sus funciones se encuentran contempladas en el artículo 31 de la Ley Orgánica Municipal
del Estado de México, donde se precisa que corresponde al Ayuntamiento como cuerpo colegiado que es, de
forma enunciativa formular, aprobar y expedir el Bando Municipal y demás reglamentos, acuerdos y
disposiciones de carácter general que se requieren para la organización y funcionamiento de la administración y
de los servicios públicos.
Así mismo, se le encomienda designar entre sus miembros las comisiones para la inspección y vigilancia de los
diferentes aspectos de la administración y los servicios públicos municipales, organizando la estructura y
funcionamiento de la administración pública municipal y nombrar y renovar al Secretario del Ayuntamiento, al
Tesorero Municipal, al Jefe de la oficina de Obras y Servicios Públicos, al Comandante de Policía y demás
funcionarios de la administración pública, a propuesta del presidente municipal.
En cuanto a sus obligaciones de carácter fiscal y de auditoria, se destacan por su trascendencia analizar, discutir
y aprobar el presupuesto de egresos y la iniciativa de ley de ingresos del municipio, y la oportuna y correcta
recaudación de los ingresos municipales; así mismo se obligan a presentar oportunamente al Congreso local las
cuentas y comprobantes de recaudación y gastos de los fondos públicos, expedir licencias, permisos y
autorizaciones propias de su competencia, celebrar convenios con las dependencias federales, estatales y con
otros ayuntamientos para la realización de obras o la prestación de servicios públicos, aprobar los planes y
programas de desarrollo urbano municipal, entre otras.
75
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, contempla la posibilidad de modificar el periodo constitucional, previa autorización del H.
Congreso de la Unión. [En línea]. Disponible: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=documentos-pdf. 05 de junio de 2009,
15:30 PM.
LVII
Funciones de los miembros del Ayuntamiento
1. - El Presidente Municipal
El artículo 48 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, señala que es el encargado de llevar a la
práctica las decisiones tomadas por el ayuntamiento y el responsable del buen funcionamiento de la
administración pública municipal.
Destacando como sus principales funciones:
► Cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de la República, la Constitución Política del Estado, la
Ley Orgánica Municipal, los reglamentos municipales y las resoluciones del Ayuntamiento.
► Informar anualmente a la población de la situación que guarda la administración municipal, detallando

las actividades realizadas por las dependencias municipales y el manejo y destino de los fondos públicos.
► Nombrar y remover empleados y funcionarios cuya designación sea exclusiva del ayuntamiento.
► Llevar a cabo un control sobre la aplicación y el ejercicio de la ley de ingresos y del presupuesto de
egresos.
► Vigilar la aplicación de los planes y programas estatales y municipales de desarrollo, así como que la
administración y prestación de los servicios públicos se lleve a cabo de la mejor manera y con apego a los
reglamentos.
2- Los Síndicos
Contempladas en el artículo 53 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, los Síndicos son los
encargados de defender los intereses municipales y de representar jurídicamente al ayuntamiento en los litigios
en los que éste fuere parte, siendo los responsables de supervisar la gestión de la hacienda pública municipal,
todo ello en observancia a la Ley Orgánica Municipal vigente.
Sus principales funciones son:
► Vigilar el buen manejo de las finanzas públicas municipales, los estados de cuentas de la tesorería
municipal y remitirlos a la Contaduría Mayor de Glosa del Congreso del Estado.
► Vigilar que se presente oportunamente la cuenta pública para su revisión por el Congreso Local, así
como los informes contables y financieros mensuales.
► Asistir regular y puntualmente a las sesiones de cabildo y actos oficiales.
► Practicar a falta o en auxilio del ministerio público, las primeras averiguaciones sobre los hechos que
hayan alterado el orden público.
► Comparecer y suscribir los contratos y demás actos jurídicos que contengan obligaciones patrimoniales
para el municipio.
LVIII
3. - Los Regidores
De conformidad con lo que dispone el artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, son los
miembros del Ayuntamiento que tienen a su cargo las diversas comisiones de la administración pública
municipal.
► Asistir y proponer a las sesiones de cabildo las medidas que estimen más convenientes para atender los
asuntos municipales, atender las comisiones que por su cargo le sean conferidas, y los asuntos propios del área
de su responsabilidad.
► Proponer al ayuntamiento los acuerdos que deban dictarse para el mejoramiento de los diversos ramos
de la administración y los servicios públicos municipales.
► Vigilar el funcionamiento de las dependencias administrativas.
► Presentar su programa anual de trabajo e informar al ayuntamiento acerca del cumplimiento de sus
tareas.
► Citar a sesiones extraordinarias del ayuntamiento si no lo hace el presidente municipal y suplirlo en sus
faltas temporales, cuando sean menores de treinta días, de acuerdo al orden de preferencia que el presidente
determine.
4. - Comisiones
El autor Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez en su obra Elementos de Derecho Administrativo, define a las
Comisiones como órganos integrados por los miembros del Ayuntamiento para estudiar, examinar y resolver los
problemas municipales y vigilar que se ejecuten sus disposiciones y acuerdos, es decir, vigilar el buen
funcionamiento de la administración municipal76. Las comisiones, de acuerdo a las necesidades de cada
Municipio, además de las previstas en el artículo 69 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México:
Organización Administrativa del Ayuntamiento
de coordinación entre los integrantes del H. Ayuntamiento y los servidores públicos que conforman el aparato
76
Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México. 2000, p. 141.
LIX
público administrativo, así, el Presidente Municipal dirigirá las tareas referentes a la administración pública
municipal y los regidores y síndico(s) efectuarán las tareas de vigilancia.77
1. La Secretaría del Ayuntamiento.
Es el órgano de la administración municipal encargado de atender y resolver los asuntos administrativos que le
encomiende el ayuntamiento, procurando el manejo, registro, control y cuidado del archivo general, de las
adquisiciones de recursos materiales y el control de activos propiedad del municipio, cuyo titular es el
Secretario, que será nombrado por el Ayuntamiento.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de Ley Orgánica Municipal del Estado de México, sus
principales funciones son:
► Atender las actividades que le encomiende el presidente municipal, así como las sesiones del
ayuntamiento con voz informativa y citar por escrito a los miembros del ayuntamiento a las sesiones de cabildo.
► Levantar las actas de cabildo y registrarlas en el libro correspondiente.
► Autorizar con su firma las actas y documentos expedidos por el ayuntamiento.
► Formular los proyectos de reglamentos municipales y someterlos a la consideración del ayuntamiento.
► Vigilar y controlar los asuntos relacionados con el registro civil, como son: nacimientos, matrimonios,
divorcios, adopciones y tutelas.
2. - La Tesorería Municipal.
Debe entenderse como el órgano de la administración municipal que tiene bajo su cargo la recaudación de los
ingresos que corresponden al municipio conforme lo establece la Ley de Hacienda y la Ley de Ingresos
Municipales, así como el manejo de los fondos y valores con estricto apego al presupuesto de egresos,
programando las actividades relacionadas con la recaudación, contabilidad y gastos del ayuntamiento. Por la
importancia que tiene para el municipio el manejo y destino de sus recursos, es necesario que la Tesorería
informe mensualmente al ayuntamiento de los movimientos de ingresos y egresos, debiendo estar a cargo de un
Tesorero Municipal, designado por el ayuntamiento.78
El artículo 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala que sus principales funciones son las
siguientes:
► Coordinar y programar las actividades correspondientes a la recaudación, la contabilidad y los gastos

municipales, estableciendo un sistema de inspección, control y ejecución fiscal.
77 Vid. Organización basada en un documento denominado “REGLAMENTO TIPO DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA MUNICIPAL”, [En
línea]. Disponible: http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC Administración Pública Municipal, consultado el 05 de junio del 2009,
17:00PM.
78 Vid. Exposición de motivos de las modificaciones a la Ley Orgánica Municipal del Estado de México del 22 de septiembre de 1992. [En
línea]. Disponible: http://www.edomex.gob.mx/legistelfon/doc/pdf/lev/vig/levvig022.pdf., p. 7, 16 de febrero de 2009. 11:00 AM.
LX
► Elaborar y presentar los informes financieros del ayuntamiento.
► Promover y mantener los mecanismos de coordinación fiscal necesarios con las autoridades estatales y
federales.
► Mantener actualizados los sistemas contables y financieros del ayuntamiento y realizar campañas
periódicas de regularización fiscal de los padrones de causantes y elaborar el proyecto de ley de ingresos.
► Planear y programar los gastos del ayuntamiento para formular el presupuesto de egresos del año fiscal
correspondiente y establecer un mecanismo de pago para los empleados del municipio.
3. Dirección de Seguridad Pública.
Contemplado en el Capítulo VIII, Titulo IV, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, ésta
dependencia administrativa, también denominada Comandancia de Policía, es el órgano de la administración
municipal encargado de vigilar y conservar el orden y la tranquilidad pública, así como servir y auxiliar a la
comunidad.
4. Dirección de Obras y Servicios Públicos.
El artículo 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala que, es muy importante que en la
estructura orgánica de la administración pública municipal, se considere la creación de un órgano encargado
específicamente de la construcción de obras y la administración de los siguientes servicios públicos:
► Agua Potable ► Alumbrado Público ► Mercados ► Parques
► Panteones ► Rastros ► Calles ► Jardines
5. La Contraloría Municipal
De la lectura del texto de los artículo 110 al 113 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, la
Contraloría Municipal es el órgano de la administración municipal encargado de establecer y operar el sistema
de control y evaluación municipal, fiscalizar el ejercicio de gasto público municipal, aplicando las normas y
criterios en materia de control, evaluación, auditorías e inspecciones, así pues cuando en el municipio no opere
un órgano de control municipal, estas funciones pueden ser realizadas por el Síndico Municipal, o cualquier
Regidor con el apoyo de los demás servidores públicos.
1.3.3 Servicios Públicos
Son todas aquellas actividades que realiza el ayuntamiento de manera uniforme y continua, para satisfacer las
necesidades básicas de la comunidad. Los servicios públicos juegan un papel muy importante dentro de las
funciones que desempeña el ayuntamiento, ya que a través de ellos se refleja la buena marcha de la
administración y se responde a las demandas planteadas por la comunidad para mejorar sus condiciones de vida.
Todos estos servicios deben ser proporcionados de manera regular y continua, sin que haya interrupciones en su
LXI
prestación, debiendo prestarse igualmente a todos los habitantes de la comunidad representando un beneficio
colectivo79, y en la medida que se incrementen los servicios se mejorarán las condiciones materiales de
desarrollo de las comunidades.
Tomando en cuenta que un servicio público difícilmente puede ser gratuito, de acuerdo a la Ley de Ingresos
Municipales, se identifican como fuentes de financiamiento (1) Las cuotas que son las aportaciones en dinero o
en especie que un particular debe pagar a las autoridades municipales por el uso de un servicio público municipal
y (2) Las tarifas que son los agrupamientos de cuotas o tasas en las que se consideran precios máximos y
mínimos, que un usuario debe pagar en forma inmediata o en plazos previamente determinados, para poder
disfrutar de un servicio público. 80
Nuestro país se ha visto fuertemente afectado por la escasez de recursos económicos, agravándose por el
acelerado crecimiento poblacional, pues, estos factores han repercutido directamente en los municipios para la
prestación de servicios públicos, y en general en la resolución de las demandas y necesidades de la población.
Sin embargo, la participación de la ciudadanía en el trabajo comunitario, en México tiene una tradición, ya que
los habitantes se organizan para resolver problemas de tipo colectivo; por tanto su papel es importante en la
integración y operación de programas y acciones de gobierno. Los ayuntamientos a través del área administrativa
correspondiente promueve y organiza a la ciudadanía, en: Consejos de Participación Ciudadana, Asociación de
Colonos, Jefes de Manzana, entre otros; y abrir mecanismos de comunicación e intercambio de información, con
asociaciones y organizaciones sociales para que participen en el municipio en forma organizada y permanente.
1.3.3.1 Contraloría Municipal
Es un cuerpo colegiado regulador de la actuación Pública Municipal con plena autonomía en sus funciones y
atribuciones, que garantiza el cabal y correcto cumplimiento en la obtención, en el manejo y en la erogación de
los ingresos públicos, así como para establecer lineamientos de control sobre la normatividad, desempeño y ética
de los servidores públicos involucrados en cada uno de los Departamentos y Direcciones de la Administración
Pública Municipal y en general, para vigilar el correcto y transparente desempeño de la función pública.
Por ello se traduce en sobrada e indubitable importancia considerar a la Contraloría Municipal, como garante y
ejecutor de dichas funciones normativas, como un órgano de control necesariamente autónomo en cuanto a sus
funciones y atribuciones, a fin de transparentar y lograr un adecuado comportamiento y control de todas y cada
una de las actividades de la Administración Pública Municipal; todo ello bajo el sigilo normativo en el que
descansa invariablemente la potestad de concebir a la Contraloría Municipal como un órgano de control
autónomo en cuanto a sus funciones y atribuciones.
De conformidad por lo dispuesto por el artículo 112 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, entre
79
Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México, 2000, p. 208.
80 Vid. PAMPILLO Balino, Juan Pablo, "La investigación jurídica en México (debate)", El Mundo del Abogado, vol. 2, núm. 7, julio-agosto de
1999, pp. 44-52.
LXII
sus funciones destacan:
► Intervenir en la entrega y recepción de bienes y valores que sean de la propiedad del Ayuntamiento o se
encuentren en posesión del mismo, cuando se verifique algún cambio de titular de las dependencias o unidades
administrativas correspondientes;
► Vigilar que los servidores públicos municipales cumplan dentro de los plazos y términos establecidos en
la ley de la materia, con la presentación de la declaración de situación patrimonial;
► Recibir y gestionar las denuncias, quejas y sugerencias que los particulares presenten en relación a los
servicios que otorga la administración municipal;
► Formular programas de actividades para realizar revisiones financieras u operacionales, estableciendo

formas del correcto funcionamiento de las coordinaciones de la dirección, así como las bases generales para la
realización de las mismas;
► Practicar revisiones a todas las dependencias del Ayuntamiento, así como proceder al seguimiento de los
programas, convenios, contratos o acuerdos que efectúe el propio Ayuntamiento con organismos del sector
gubernamental y privado, vigilando que se logren los objetivos planeados, evaluando aspectos normativos,
administrativos, financieros y de control.
1.3.3.2 Seguridad Pública
Es la unidad administrativa encargada de prestar el servicio de certidumbre y confianza a la población,

garantizando los niveles de seguridad que demanda la ciudadanía, a través del diseño, implantación y
seguimiento de acciones tendientes a mantener el orden, proteger la integridad y patrimonio de las personas;
prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía; colaborar en la
investigación y persecución de los delitos y auxilio a la población en caso de siniestros y desastres; lo anterior
basado en la profesionalización de la policía y la activa participación ciudadana en las tareas de prevención.81
Su objetivo principal es establecer los servicios y operativos policiales que permitan preservar el orden público,
salvaguardar la integridad física de las personas y de sus bienes y, disuadir la delincuencia.
que el desarrollo de la vida Comunitaria transcurra dentro de los cauces del Estado de Derecho, y debe organizar
y proveer de medios a las dependencias que tienen a su cargo las funciones de policía, seguridad, vialidad y
asistencia a la población en situaciones de emergencia.
81
Vid. MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARIA DE SEGURIDAD PUBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, agosto del 2005. p.17.
LXIII
Fuente: “Programas federales de seguridad pública”, Diálogo y debate de cultura política, 3:12, abril-junio de 2000, p. 265, con base en
un documento proporcionado por Patricio Patiño, en ese momento Secretario Técnico de la Policía Federal Preventiva (PFP).
Tratando de conceptualizar la seguridad pública, podemos decir que es la función a cargo del estado que tiene
como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la
paz pública.
Esta función debe realizarse en los diversos ámbitos de competencia, por conducto de la autoridades de policía
preventiva, del Ministerio Público, de los Tribunales, de las responsables de la prisión preventiva, ejecución de
penas y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de protección de las instalaciones y servicios
estratégicos del país, así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones deban contribuir
directa o indirectamente con la seguridad pública.
La autoridad municipal debe realizar acciones para garantizar la tranquilidad, paz y protección de la integridad
física y moral de la población, mediante la vigilancia, prevención de actos delictuosos y orientación ciudadana
que proporciona la corporación de policía y los comités de protección civil al conjunto de la comunidad, y
garantizar el cumplimiento de los Bandos, Reglamentos y disposiciones administrativas vigentes en la materia,
dentro del territorio del Municipio.
Dentro del ámbito municipal, la Constitución considera a la seguridad pública como un servicio a cargo del
municipio el cual deberá ejercerse con el concurso del Estado porque así lo determina el artículo 21
Constitucional que establece que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, Los Estados y los Municipios, en sus respectivas competencias, obligándose a regular el orden público,
el tránsito vehicular y peatonal, así como vigilar y garantizar el cumplimiento de las leyes federales y estatales, y
los reglamentos vigentes en la materia dentro del municipio.
LXIV
Asimismo con base en el último párrafo de la fracción III del artículo 115 Constitucional, los Municipios de un
mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz
prestación de dicho servicio, situación que se ajusta a lo dispuesto por el artículo 21 Constitucional.82
De igual forma, en el caso de algunas leyes federales y estatales el Ayuntamiento tiene el carácter de autoridad
auxiliar, por lo que sus cuerpos de seguridad pública coadyuvan al cumplimiento de dichas leyes, en este sentido
también se encarga de prevenir la comisión de acciones que sean constitutivas de delitos o infracciones, entre
otras.
conservación del orden y la tranquilidad pública.
Un Estado que garantiza seguridad para el mayor número de habitantes, será un estado unido y dentro del cual se
fortalezca la confianza en las instituciones, por ser esta una función tan importante y con tantas implicaciones, es
necesario que los tres órdenes de gobierno, se aboquen de manera coordinada a ella para fortalecer el Estado de
Derecho y garantizar el bienestar de la mayoría.83
El marco jurídico de la seguridad pública municipal, se encuentra delimitado entre otras disposiciones, por el
Bando Municipal, donde se definen las bases para el establecimiento del gobierno municipal y de sus acciones,
señalando las condiciones a desarrollar por los particulares en el ejercicio de sus derechos y obligaciones, este
cuerpo normativo también puede establecer lo relativo a las prohibiciones, infracciones y respectivas sanciones
dentro del ámbito municipal y disponer sobre la autoridad encargada de calificar y sancionar dichas faltas e
infracciones, que pueden ser los Juzgados Calificadores.
El Artículo 5° del Bando Municipal de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, en relación con los artículos 22 y
122 del Reglamento Interno de la Administración Pública Municipal de Tlalnepantla de Baz, Estado de México,
visibles en GACETA MUNICIPAL, Periódico Oficial del Gobierno Municipal de Tlalnepantla de Baz, Estado
de México, Nueva Época, Número uno, 17 de septiembre de 2006, entre otras atribuciones que tiene
encomendadas el Ayuntamiento en esta materia están las de:
► Reglamentar todo lo relativo a la Seguridad Pública Municipal en concordancia a la Constitución

► Organizar a la policía municipal, designando las jefaturas y atribuciones correspondientes de acuerdo

82
Vid. La Seguridad Pública Municipal. [En línea]. Disponible: http://www.inafed.gob.mx/wb/ELOCAL/ELOC La seguridad pública municipal.
03 de marzo de 2009. 14:30 PM.
83
“Programas federales de seguridad pública”, DIÁLOGO Y DEBATE DE CULTURA POLÍTICA, 3:12, abril-junio de 2000, p. 265, con base
en un documento proporcionado por Patricio Patiño, en ese momento Secretario Técnico de la Policía Federal Preventiva (PFP).
LXV
► Dotar a la policía y órganos auxiliares de los recursos materiales indispensables para realizar las
► Seleccionar y capacitar a los miembros que conforman la policía municipal.
► Organizar, administrar y mantener en operación los Centros de Detención Municipales y el Juzgado

Calificador municipal, en coordinación con las autoridades judiciales de la entidad.
Así mismo, el Reglamento de la Administración Municipal deberá contener las atribuciones de la Dirección de
Seguridad Pública del Municipio, así como los requisitos para ser titular de la misma y las facultades y
obligaciones de dicho titular.
El Reglamento de Seguridad Pública84, siendo un ordenamiento reglamentario que complementa al Bando

Municipal, destacan las garantías de la población y las atribuciones del Ayuntamiento para regular el orden
público, así como la estructuración del órgano encargado de la seguridad pública, sus atribuciones y, en general,
la forma en la que debe operar.
El Reglamento Interior de la Policía Municipal establecerá las atribuciones, divisiones, jerarquías el cuerpo de
Policía y principios generales de operación y disciplina entre sus miembros.
El conjunto de reglamentos anteriormente citados y que regulan el ámbito municipal son el fundamento de
actuación de la policía, cuyos elementos sólo podrán llevar a cabo aquellas acciones que establezcan las leyes
federales y estatales, así como los reglamentos vigentes en el Municipio.
Este sistema de seguridad pública municipal comprende los órganos, recursos humanos y administrativos del
Municipio que tienen funciones policiales y de auxilio a la población, que se organizan para la vigilancia,
prevención de delitos, sanción de infracciones y protección de la paz y tranquilidad pública del territorio y
localidades municipales.
Los elementos que componen la organización de la seguridad pública municipal son:
► Dirección de Seguridad Pública
► Policía Municipal
► Juzgados Calificadores
► Centros de Detención Municipales (Cárceles Municipales)
► Órganos de Participación Ciudadana en materia de Seguridad Pública
El órgano responsable de la seguridad pública municipal es la Dirección del mismo nombre que depende del
Ayuntamiento y, específicamente se encuentra bajo las órdenes del Presidente Municipal.
84 Documento denominado “Seguridad Publica”, [En línea]. Disponible: http://www.e- local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC La seguridad
pública municipal. 06 de junio de 2009, 13:00 PM.
LXVI
La Policía Municipal realiza funciones de agrupamientos, dirección, disciplina e instrucción de órdenes y

movilización de los elementos policiales, y está investida de la capacidad que le otorgan las leyes para tomar
decisiones que contribuyan a resolver las situaciones de vigilancia y atención de casos de emergencia que se
presenten en el ámbito municipal.
En términos generales los Órganos de la Policía Municipal son aquellas unidades que tienen funciones
específicas en la corporación de la policía del Municipio, como es el caso de la Dirección de Policía y el de la
Dirección de Tránsito en aquellos Ayuntamientos donde existan ambas funciones, los que por su grado de
especialización y su función de servicio público, tienen una serie de normas administrativas y condiciones
laborales que los hace distintos a otras dependencias del Ayuntamiento.
La policía municipal regularmente se organiza por un sistema de jerarquías y rangos que corresponden a los
diferentes niveles de especialización de cada uno de sus elementos, esta división puede ejemplificarse con los
niveles jerárquicos siguientes:85
Órgano de Dirección.- Es la comandancia de policía o dirección de policía y tránsito (en su caso, dirección de
tránsito), según se denomine en el Municipio y de acuerdo a las funciones que desempeñen.
Órganos Administrativos.- Son las secciones administrativas en que se divide la corporación como: la unidad
de radio y comunicación, armería y almacén, archivo y vigilancia interna de instalaciones policiales, etc.
Órganos Operativos.- Son las unidades que ejecutan las operaciones policiales que determine el mando o
jefatura y están constituida por los policías, quienes desempeñan funciones de vigilancia, rondas, inspecciones,
detenciones, protección y orientación y apoyo a la comunidad, entre otras. Son órganos operativos las patrullas,
grupos de vigilancia, unidades de tránsito, vigilantes diurnos y nocturnos y unidades de protección de las
instalaciones del Ayuntamiento y del Centro de Detención Municipal.
Órganos Auxiliares.- Son unidades que no dependen de la comandancia de policía; corresponde a los órganos
auxiliares que están subordinados directamente al Ayuntamiento como son los juzgados calificadores, que
desempeñan funciones en la calificación de faltas y determinación de sanciones a infractores.
El Ayuntamiento tiene facultades administrativas y de operación en los Centros de Detención Municipal a través
de una autoridad nombrada para procurar que el centro reúna las condiciones de seguridad e higiene debidas. En
los Centros de Detención Municipales únicamente deberán encontrarse los responsables de la comisión de
infracciones o faltas administrativas a quienes se les haya impuesto la sanción de arresto, y nunca por más de 36
horas por disposición del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sólo excepcionalmente y de manera temporal se podrá custodiar en dichos establecimientos y presuntos

responsables de la comisión de algún delito que hayan sido detenidos en flagrancia o como consecuencia de una
85
Vid. Seguridad Pública, [En línea]. Disponible: http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/2infSegPublica08/2informeSeguridad08.htm
03 de marzo de 2009, 16:30 PM.
LXVII
orden de aprehensión por el tiempo necesario para tramitar su traslado a los lugares de detención dependientes
del ministerio público.
Lo anterior con base en los artículos 14 y 39 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública que
dispone que las políticas, lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de
los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de
Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación.86
Los artículos 43 y 109 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece que la
Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios suministrarán, intercambiarán y sistematizarán la
información sobre seguridad pública, mediante instrumentos tecnológicos modernos que permitan el acceso fácil
y rápido de los usuarios. Para poder cumplir con esta disposición, los municipios deberán llevar el control de los
asuntos relativos a la seguridad pública, además de que esta información servirá como base para la planeación de
la función policial de los municipios.
Marco treórico de referencia.
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I. CONCEPTOS PRELIMINARES
1.1 Generalidades
1.1.6.3 Importancia de la Seguridad Pública
86
Vid. Documento denominado “ADMINISTRACIÓN PUBLICA MUNICIPAL”, [En línea]. Disponible:
http://inafed.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC Administracion Publica Municipal INAFED, 06 DE JUNIO DE 2009 11:00 AM.
LXVIII
1.2.3.1 Población
1.2.3.2 Territorio
1.2.3.4 Autonomía
1.4 El concepto de seguridad ciudadana
CAPITULO II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN LA SEGURIDAD PÚBLICA Y MUNICIPAL
2.1 Antecedentes históricos del Municipio
2.1.1 El municipio a través de las grandes ciudades del mundo
2.1.1.1 La Polis Griega
2.1.1.2 El Municipio en Roma
2.1.1.3 El Municipio Español
2.1.2 El municipio en las diferentes constituciones
2.1.2.1 El Origen del Municipio Constitucional
2.1.2.2 El Municipio en las Constituciones Mexicanas del Siglo XIX
2.1.2.3 El Periodo del Porfiriato
2.1.2.4 La Constitución de 1917 y el Municipio
2.2 Semblanza histórica de la seguridad pública en México
2.2.1 Época prehispánica
2.2.1.1 Los Mayas
2.2.1.2 Los Aztecas
2.2.2 La Colonia
2.2.2.1 Los Primeros Funcionarios y la Real Audiencia
2.2.2.2 El Virreinato
2.2.3 México independiente
2.2.3.1 Primer Imperio
2.2.3.2 Etapa Presidencial
2.2.3.3 Segundo Imperio
2.2.3.4 México Liberal
2.2.3.5 México Moderno
LXIX
CAPITULO III. FUNDAMENTO Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD PÚBLICA

MUNICIPAL
3.1 Componentes estructurales de la seguridad pública
3.1.1 La prevención del delito en México
3.1.2 La procuración de justicia
3.1.3 Los procedimientos ante los órganos de jurisdicción
3.2 El fundamento del municipio mexicano
3.2.1 El artículo 115 constitucional
3.2.1.1 Sumario de reformas del artículo 115 constitucional
3.2.2 Fuentes del derecho municipal
3.2.2.1 Fuentes del orden federal La Constitución General de la República
3.2.2.2 Fuentes relativas a las entidades federativas
3.2.2.3 Fuentes estrictamente municipales
3.2.2.4 Fuentes mixtas
3.3 El sistema de seguridad pública municipal
3.3.1 Organización
3.3.1.1 Órganos de la policía municipal
3.3.2 Elementos de la policía municipal
3.3.3 Perfil de la policía municipal
3.3.4 Juzgados calificadores
3.4 Coordinación del sistema de seguridad pública municipal con la federación y el estado
3.4.1 Materias de coordinación
3.4.2 Coordinación con las principales corporaciones federales y estatales de seguridad pública
3.4.3 Principios generales de la coordinación
3.4.4 Conferencia nacional de participación municipal en seguridad pública
3.5 Marco jurídico de la seguridad pública en México
3.5.1 La situación actual
3.5.2 Constitución política de los estados unidos mexicanos
3.5.2.1 El artículo 21 constitucional
3.5.3 El párrafo noveno del artículo 21 constitucional
3.5.3.1 El párrafo décimo del artículo 21 constitucional
3.5.3.3 Los artículos 32; 73; 115, y 122 y, Apartado g
3.5.4 Leyes generales y leyes federales
3.5.4.1 Ley general del sistema nacional de seguridad pública
3.5.4.1.1 Objeto
LXX
3.5.4.1.2 El contenido de la ley

CAPITULO IV. EL MUNICIPIO EN MÉXICO: COORDINACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD
PÚBLICA MUNICIPAL CON LA FEDERACIÓN Y EL ESTADO
4.1 La coordinación del sistema de seguridad pública municipal con la federación y el estado
4.1.2 Principales corporaciones federales y estatales de seguridad pública con las que puede coordinarse el
municipio
4.1.5 Participación de la comunidad
4.2 El municipio en México: elementos para implementar la seguridad ciudadana en su ámbito de gobierno y
territorial
4.2.1 La revalorización de los municipios dentro del federalismo en México
4.2.2 Cuatro aportaciones de los municipios en el devenir político-histórico de México
4.2.3 Fundamentos para diseñar políticas públicas de seguridad ciudadana en los municipios mexicanos
4.2.3.1 El gobierno de proximidad
4.2.3.2 Los servicios públicos como competencia exclusiva
4.2.4 La seguridad pública en los gobiernos municipales
4.2.4.1 Objetivos de la seguridad pública municipal
4.2.4.2 La policía preventiva municipal
4.2.4.3 Marco jurídico de la seguridad pública en el municipio
4.3 El presupuesto público federal asignado a las entidades federativas a través del SUBSEMUN
4.4 Ineficacia de la reforma constitucional del artículo 21 publicada el 18/06/08 en materia de seguridad pública
4.4.1 Aspectos actuales de la seguridad pública en México
4.4.2 Eficiencia de las leyes en materia de seguridad pública con la nueva reforma
4.4.3 Ineficacia de la seguridad pública en México
4.5 Posibles reformas en materia de seguridad pública
4.5.1 La educación en materia de seguridad pública
4.5.2 Necesidades urgentes para una reforma policial
4.6 Análisis del Sistema Nacional de Inteligencia en el marco de la estrategia de seguridad nacional 2007-2015
4.6.1 Temas selectos de inteligencia
4.6.1.1 Inteligencia en el segundo sexenio panista (2006-2012)
4.6.1.2 Sobre el narcotráfico
4.6.1.3 El papel de la confianza
4.6.1.4 ¿Qué tipo de inteligencia requiere México?
4.6.1.5 Recursos de inteligencia
LXXI
4.6.2 Escenarios a corto plazo

4.7 Propuesta para la creación de un “consejo de honor y justicia” en materia de seguridad pública a nivel
municipal
4.7.1 Justificación
4.7.2 Propuesta Legislativa
4.7.2.1 Naturaleza Jurídica
4.7.2.2 Integración
4.7.2.3 Autonomía
4.7.2.4 Competencia
4.7.3 Ventajas
4.8 Las relaciones intergubernamentales como complemento para la coordinación
4.8.1 Administración de las RIG
4.8.2 Alternativas que proponen las relaciones intergubernamentales
4.8.3 Convenios institucionales
4.8.4 Las RIG como una herramienta complementaria
4.8.5 Congruencia en la coordinación
4.8.6 Aplicación
4.9 Propuesta para disminuir los índices delictivos
4.9.1 Modelo disuasivo de Mark Kleiman
4.9.2 Programas exitosos en otros países con la estrategia disuasiva
4.9.3 Beneficios de aplicar una estrategia de seguridad disuasiva
4.9.4. Acciones inmediatas para México
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
LXXII
6.- FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.
Hipótesis Central
La infiltración y control por grupos de la delincuencia organizada de los cuerpos policiacos municipales ocurre
debido a que en la práctica los ayuntamientos carecen de la capacidad económica, organizacional y logística,
para controlar los procesos de selección y capacitación del personal; y menos aún el control de confianza y la
actuación de estas policías; con lo que la propuesta de “mando único”, es decir un solo cuerpo de policía a nivel
estatal, parece tener justificación; sin embargo no es garantía de mejora, si no se ataca también las estructuras de
poder económico y político que protegen a estas organizaciones criminales en el ámbito local.
Hipótesis Secundaria
1. La necesidad de un cuerpo de policía local dirigido en la práctica por la autoridad legítimamente

constituida, tiene por sí mismo, factores potencialmente favorables que permiten una actuación más
pertinente e inmediata para la persuasión, prevención y persecución del delito; por lo que dotar
centralmente a nivel federal o estatal de órganos de control y logísticos objetivos y eficaces resolvería su
vulnerabilidad.
2. La desaparición de los cuerpos policiacos municipales no resolverá, más que una parte minúscula de la
inseguridad en los ámbitos locales, no obstante que podría tener impactos inmediatos en la percepción
ciudadana, la realidad es que sin un combate más preventivo, fundado en la investigación y la
inteligencia judicial, y el combate a la impunidad y la corrupción; el problema no se resolverá y solo se
traslada hacia el futuro.
LXXIII
7. COMPROBACIÓN-FALSACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O

CUALITATIVAS).
Hipótesis central
La infiltración y control por grupos de la delincuencia organizada de los cuerpos policiacos

municipales ocurre debido a que en la práctica los ayuntamientos carecen de la capacidad económica,
organizacional y logística, para controlar los procesos de selección y capacitación del personal; y
menos aún el control de confianza y la actuación de estas policías; con lo que la propuesta de “mando
único”, es decir un solo cuerpo de policía a nivel estatal, parece tener justificación; sin embargo no es
garantía de mejora, si no se ataca también las estructuras de poder económico y político que protegen a
estas organizaciones criminales en el ámbito local.
Para comprobar la hipótesis central que guio esta investigación se desarrolló en primer lugar (capítulo 1) un
marco teórico y conceptual basado en los preceptos constitucionales, normativa y posicionamientos explícitos
que se ha reflejado en un marco jurídico e institucional del estado mexicano. Dicho enfoque teórico permite
situar tanto en el tiempo como en el espacio la relevancia que para el desarrollo de una vida social plena tiene
para los pueblos el desarrollo de un marco de leyes y legalidad, en el capítulo 2 se hizo explicito el antecedente y
la situación actual de la forma en que el crimen organizado que ofende gravemente a la población provocando
una situación de vulnerabilidad ante la amenaza de los grupos criminales y la falta de capacidad, y en muchas
ocasiones de complicidad de los grupos de seguridad de los municipios; afectando gravemente la legitimidad de
las autoridades; dicha situación que es característica de los estados autoritarios afectan gravemente a los sistemas
democráticos ya que hacen ver la precaria situación de seguridad como un efecto de los procesos democráticos.
Quienes Por ello, se concluye que es de primer orden incentivar la vivencia de una serie de principios de control
ciudadano a los cuerpos policiacos con el fin de garantizar la aplicación plena de la ley, la existencia de un
ambiente de participación ciudadana reduce la discrecionalidad y la simulación que en ocasiones concurren los
cuerpos de seguridad y el aparato de justicia.
En este sentido, los planteamientos registrados en la presente investigación son para nosotros los más adecuados
para evaluar la actuación y éxito de los cuerpos de seguridad pública y el sistema de impartición de justicia en
México, en particular en los gobiernos locales. Y más aún cuando el tema de la seguridad pública lo
consideramos como sustento de la legitimidad de estado, la eficacia en brindar a la ciudadanía se vuelve columna
de la legitimidad de un sistema democrático, y su relevancia es creciente.
En el siguiente capítulo expusimos la necesidad de mantener la armonía de los marcos jurídicos respecto a la
responsabilidad de los tres niveles de gobierno, y sobre la necesidad de brindar protección a la ciudadanía en su
ámbito más cotidiano, ya que el sometimiento de los poderes públicos de la manera que está ocurriendo tiene
impacto en diversos ámbitos como la democracia, la pobreza y la violencia.
La hipótesis central quedó corroborada con la información presentada en los capítulos 3 y 4. En el tercer
LXXIV
capítulo, presentamos una selección de mecanismos jurídico-institucionales, a nivel nacional que promueven y
facultan al municipio como autónomo y responsable de la seguridad ciudadana, siendo el primer eslabón de los
servicios públicos y garantías constitucionales en consonancia directa con los castigos y sanciones previstas por
la ley a las servidores públicos que en contra de los principios de actuación actúan a la par de la criminalidad.
Para el caso de los mecanismos jurídico-institucionales, se presentaron diversos instrumentos, entre leyes,
declaraciones, pactos, convenios, convenciones y programas de acción, en materia de combate al crimen
organizado y los impactos sociales y económicos negativos que ha tenido en la estructura social local de varias
zonas del país, como son ejemplo los estados de Tamaulipas, Michoacán, Veracruz y Guerrero.
De esta manera identificamos que el tema amenaza la misma legitimidad del estado al evidenciar el deterioro
constante en la seguridad ciudadana propósito primero del estado, por lo que es un serio el problema que
enfrenta el Estado, y donde se evidencia los principales factores que complican su combate como son: la calidad
de la policía, la organización y control del sistema penitenciario, la impartición de justicia, la impunidad, y la
corrupción, por mencionar algunos. De esta manera el tema de la actuación de los cuerpos policiacos
municipales, así como la actuación de autoridades, se convierte en un tema de seguridad nacional por lo
complejo que se ha vuelto en los últimos años. Aunado a ello, y tomando en consideración el tópico de que las
instituciones de carácter federal como son la PGJ y la Policía Federal carecen de legitimidad, por los constantes
casos en donde ha quedado entre dicha su eficiencia y honestidad, además de las dependencias gubernamentales
encargadas de la investigación criminal altamente burocráticas, no representan opción por lo menos en el
imaginario colectivo, para la solución a la inseguridad.
Es evidente que lo que se ha hecho hasta ahora no ha sido lo suficiente, por lo tanto, se requiere de una nueva
reformulación de las instituciones, específicamente en la construcción de una nueva institucionalidad, en
particular de la municipal de tal manera que se fortalezca en los diferentes ámbitos de actuación. En el capítulo
final encontramos que la solución a dicha problemática depende principalmente de que se asuma una perspectiva
más preventiva que involucra labores de inteligencia y prevención del delito, además se requiere la intervención
de los sectores de la sociedad.
El incremento de los casos donde se ha visto involucrada la policía y justicia municipal ocurre por la gran
cantidad de recursos económicos y de fuego con los que cuenta la delincuencia organizada que se reflejan en una
gran capacidad de coerción que les permite una mejor tecnología, armamento sofisticado e información
privilegiada que a su vez emana de las corporaciones policíacas; lo que se refleja de manera evidente en su
desempeño.
Por otra parte, la abundancia de recursos económicos obtenidos por sus acciones ilícitas hace suponer que estos
grupos puedan influir negativamente en diversos y múltiples sectores, afectando las economías locales, le
educación y la forma de vida de las comunidades rurales.
En el ámbito nacional, además de la recuperación documental, que abarca desde la Constitución Política hasta
LXXV
leyes y programas específicos. También se consideraron los análisis que en distintas esferas de especialidad han
realizado diversas instancias tanto públicas, privadas y de la sociedad civil nacional e internacional, entre ellas
las comisiones estatales y federales de los derechos humanos, la Organización de las Naciones Unidas y grupos
independientes.
En este sentido, el desfase entre los mecanismos jurídico-institucionales establecidos y los resultados concretos
reflejados en acciones y políticas públicas explicitas orientadas al combate de este fenómeno que agota las
estructuras de gobierno local, al que hace referencia la hipótesis central quedó corroborada al enfrentar estos
datos sobre los mecanismos jurídico-institucionales, con una serie de indicadores que fueron elegidos para
evaluar los niveles de consistencia entre los principios suscritos que dan sustento al pacto federal del estado
mexicano, en la cual queda incluido la eficacia del municipio, y las acciones de seguridad ciudadana que deberán
ser implementadas con respecto a dichos principios y puedan ser puestas en práctica.
De esta manera presentamos información empírica sobre tres grandes rubros:
1) La situación general sobre los niveles y la percepción de seguridad en México, en tanto compromisos
legítimos hacia la autoridad legalmente constituida. Los indicadores utilizados fueron: prevalencia de delitos
considerados del ámbito de competencia municipal y estatal, en relación a delitos de competencia federal
como la delincuencia organizada y el tráfico de drogas; en correspondencia con recomendaciones de las
comisiones nacionales y estatales de derechos humanos, así como diversas notas periódicas y estudios sobre
la situación que enfrentan diversos municipios , entre otras.
2) La existencia creciente de organizaciones criminales que han logrado infiltrar las organizaciones de
seguridad del estado en México. Desde un enfoque de políticas públicas, la vivencia y disfrute de los
derechos humanos por la ciudadanía se sustenta en el ideal democrático, según el cual el derecho a la
seguridad en todos los integrantes de la sociedad profundiza la democracia.
Los indicadores utilizados para evaluar la presencia de los principios y garantías jurídicos-institucionales en
México fueron: la presencia de criterios afines a la protección de las personas y al combate a esta situación a
escala nacional, en el marco jurídico que sustenta los derechos fundamentales, principalmente la
constitución, número de denuncias presentas en las comisiones nacionales y regionales, entre otras.
Indicadores que asimismo apoyan la comprobación de la primera hipótesis secundaria.
3) La baja presencia de mecanismos institucionales y jurídicos que garanticen la prevención, persecución y

castigo con el propósito de erradicar esta práctica que aniquila la confianza de la ciudadanía en las
instituciones encargadas de su protección, y que sirven de manera especial para definir parámetros que
sirven para establecer el grado de exclusión y deterioro de la red social.
En este sentido, no se trata de establecer solamente el grado de presencia en el nivel discursivo de la lucha
contra la inseguridad, si no de identificar primero la presencia formal de estos principios en el marco
LXXVI
institucional, considerando que estos responden al interés de emitir a la sociedad una imagen positiva de la
autoridad judicial.
En nuestro país, los casos de intervención de los miembros de seguridad pública siguen siendo un grave
problema social que sigue creciendo, e inhabilita el buen desarrollo socioeconómico de las poblaciones
locales.
Es así que se constituye el problema de seguridad en los municipios de la alta presencia e incidencia en los
cada vez más amplios sectores de la criminalidad del país. Asimismo, desde una perspectiva social se trata
de un reto para el desarrollo social y económico del país.
Estos indicadores apoyaron la comprobación de la segunda hipótesis secundaria.
Cabe señalar que los indicadores utilizados provienen de fuentes gubernamentales e instituciones públicas como
el INEGI, la CEPAL, las Comisión Nacional de Seguridad, las comisiones de derechos humanos, entre otras.
Hipótesis secundaria 1
1) La necesidad de un cuerpo de policía local dirigido en la práctica por la autoridad legítimamente

constituida, tiene por sí mismo, factores potencialmente favorables que permiten una actuación más
pertinente e inmediata para la persuasión, prevención y persecución del delito; por lo que dotar
centralmente a nivel federal o estatal de órganos de control y logísticos objetivos y eficaces resolvería
su vulnerabilidad.
Esta hipótesis se comprobó con la presentación de los instrumentos jurídicos específicos en materia de rectoría y
garantía de la prevención, persecución y castigo al secuestro a nivel nacional y estatal: la Constitución Política y
el Programa Nacional de Desarrollo y Programa General de Desarrollo del Gobierno Federal y que tienen
coincidencias con los programas estatales. Si bien dichos instrumentos fueron diseñados con el fin general de
garantizar y promover la seguridad en diversos ámbitos de la vida de todos los ciudadanos; las cifras expuestas
en materia de denuncias ciudadanas víctimas del delito dan idea de reto de una criminalidad creciente; en este
sentido las distintas fórmulas para su combate se caracterizan desde un trabajo local que previene la articulación
de las bandas criminales con la estructura social, por lo que la atención oportuna y eficiente de las denuncias es
el primer paso para revertir la situación. Aprovechando el conocimiento y la participación ciudadana a nivel
local con el fin de prevenir y perseguir el delito.
Los indicadores utilizados para evaluar la baja incidencia de las acciones de los distintos organismos e
instituciones que garantizan el combate a las bandas de criminales a nivel local fueron: número de denuncias
presentadas ante las comisiones locales y federal de derechos humanos; atención a las recomendaciones de las
propias comisiones, estudios realizados por organismos y organizaciones privadas y de organizaciones sociales.
Hipótesis secundaria 2
LXXVII
2) La desaparición de los cuerpos policiacos municipales no resolverá, más que una parte
minúscula de la inseguridad en los ámbitos locales, no obstante que podría tener impactos inmediatos
en la percepción ciudadana, la realidad es que, sin un combate más preventivo, fundado en la
investigación, la inteligencia judicial, y el combate a la impunidad y la corrupción; el problema no se
resolverá y solo se traslada hacia el futuro.
Esta hipótesis se comprobó con la presentación de los marcos jurídicos e investigaciones sobre el grado de
impunidad prevaleciente en México, que resultan también en una afectación a sus derechos humanos base las
garantías individuales plasmadas en la constitución; en consecuencia se han diseñado y establecido una serie de
agencias gubernamentales para garantizar y promover en diversos ámbitos de la vida social de todos los
ciudadanos, el aspecto de la legalidad; sin embargo parece una paradoja el que en estos años, la ampliación de
funciones y ámbitos de actuación de las instituciones encargadas de los derechos humanos las ha alejado del
cumplimiento de estos principios iniciales.
Los indicadores utilizados para evaluar el bajo éxito en la labor de los organismos e instituciones que eviten la
proliferación de este fenómeno fueron: evaluación de los mecanismos disponibles en distintas agencias
gubernamentales, la presencia de los derechos sociales en los diferentes organismos involucrados con su
salvaguarda.
La impunidad es el principal factor que evita que las medidas preventivas tengan resultados necesarios, la
corrupción estructural y las alianzas coyunturales entre la delincuencia organizada y las autoridades municipales
del país, el desarrollo histórico y un aparato estatal con escasa capacidad de respuesta ante el crimen, propician y
agudizan un marco socio-económico de marginalidad e informalidad en amplios sectores de la población.
La ineficaz legislación para afrontar el fenómeno unida a la falta de garantías a los miembros del Poder Judicial
para el ejercicio de su función, restan posibilidades a esta lucha ya que las acciones que realizan las
Dependencias encargadas de la procuración de justicia, no tienen la correlación efectiva con la aplicación de la
sanción penal compatible con esta clase de delitos.
La desigualdad e injusticia social ha dado lugar a amplios sectores de población de extrema pobreza, generando
profundas contradicciones y luchas entre los grupos sociales.
Por último, la violencia de estos grupos de delincuentes constituye el mayor problema nacional que requiere
atención prioritaria, porque su accionar ocasiona pérdidas en vidas humanas, configura situaciones de
inseguridad y desalienta la inversión, afectando la vida económica del país, agudizando el conflicto social,
desestabilizando políticamente al régimen, convirtiéndose así la violencia armada en el principal perturbador y
obstáculo para el desarrollo de programas y proyectos destinados a superar la crisis económica e institucional;
constituyendo una grave amenaza para la seguridad interna del país.
LXXVIII
Objetivo General Objetivo Específico Pregunta Hipótesis Desarrollo

Examinar la situación y principales Identificar las raíces históricas del 1. ¿Cuáles han sido Hipótesis Central CAPITULO I. CONCEPTOS
problemas que enfrentan los sistemas mandato constitucional sobre la los fundamentos históricos PRELIMINARES
de seguridad pública municipal en autonomía del municipio y su y sociales que otorgan al La infiltración y control por 1.1 Generalidades
México, con el fin de establecer responsabilidad jurisdiccional municipio su carácter grupos de la delincuencia 1.1.1 Nacimiento de la seguridad
acciones que tiendan a revertir la sobre la preservación y cuidado de soberano? organizada de los cuerpos pública
percepción ciudadana sobre su poca la seguridad ciudadana. policiacos municipales 1.1.2 Sociedad y estado
eficacia, corrupción y su 2. ¿Cuáles son los ocurre debido a que en la 1.1.3 Concepto fundamental de
sometimiento a los intereses del Examinar las distintas dinámicas fundamentos normativos práctica los ayuntamientos seguridad pública
crimen organizado. y estructuras organizacionales que por los que el municipio carecen de la capacidad 1.1.4 El binomio estado y
utilizan los municipios para sustenta su actuar? económica, organizacional sociedad en la seguridad
brindar seguridad y protección y logística, para controlar nacional
ciudadana en sus respectivas 3. ¿Cuál ha sido la los procesos de selección y 1.1.5 Definición del concepto de
demarcaciones territoriales evolución del marco capacitación del personal; y sociología jurídica
constitucional y normativo menos aún el control de 1.1.6 Objeto y fines de la
Señalar y describir las principales que garantiza la autonomía confianza y la actuación de Seguridad Pública
circunstancias que presentan los y autoridad local respecto a estas policías; con lo que la 1.1.6.1 Responsabilidad del
hechos delictivos en los que se garantizar la seguridad del propuesta de “mando Ayuntamiento en la Seguridad
han vistos involucrados las municipio en México? único”, es decir un solo Pública
fuerzas del orden municipal, como cuerpo de policía a nivel 1.1.6.2 La Función de Policía
son desapariciones, secuestros, 4. ¿Cuáles son las estatal, parece tener 1.1.6.3 Importancia de la
robos y abuso de autoridad, entre acciones emergentes justificación; sin embargo Seguridad Pública
otros para esclarecer la evidencia necesarias para que el no es garantía de mejora, si 1.2 Naturaleza y definiciones de
respecto a deterioro de su municipio asuma con no se ataca también las la institución municipal
legitimidad. eficacia las estructuras de poder 1.2.1 Naturaleza y conceptos
responsabilidades que le económico y político que generales del municipio
Identificar la eficacia de las están siendo delegadas? protegen a estas 1.2.1.1 Naturaleza del municipio
acciones emprendidas por la organizaciones criminales 1.2.2 Conceptos y definiciones
autoridad federal en relación a la 5. ¿Existe en el ámbito local. generales de municipio
depuración, orden y preparación diferencias regionales que 1.2.2.1 Acepción etimológica de
de estos cuerpos de seguridad que habría que incorporar en el Hipótesis Secundaria municipio
impacten en su mejor accionar y diseño de los programas de 1.2.2.2 Definición de municipio
control por parte de las descentralización de la 1.2.2.3 Diversos conceptos y
autoridades locales. justicia? A) La necesidad de definiciones
un cuerpo de policía local 1.2.3 Elementos del municipio
Identificar cual han sido los 6. ¿Qué dirigido en la práctica por la 1.2.3.1 Población
factores que han favorecido que atribuciones concede la autoridad legítimamente 1.2.3.2 Territorio
una buena parte de los cuerpos de constitución mexicana al constituida, tiene por sí 1.2.3.3 Gobierno - organización
seguridad pública municipal municipio en materia de mismo, factores 1.2.3.4 Autonomía
hayan sido cooptados por el seguridad pública y potencialmente favorables 1.2.4 Derecho municipal
crimen organizado. ciudadana? que permiten una actuación 1.3 Administración pública
más pertinente e inmediata municipal
Identificar líneas de acción 7. ¿Cuáles son las para la persuasión, 1.3.1 Antecedentes Legislativos
pertinentes e inmediatas respecto características que prevención y persecución 1.3.2 Autoridades Municipales
a la valoración de la estrategia de presentan los cuerpos de del delito; por lo que dotar 1.3.3 Servicios Públicos
“mando único” que plantea el seguridad municipal que centralmente a nivel federal 1.3.3.1 Contraloría Municipal
ejecutivo federal. Con el fin de han sido señalados como o estatal de órganos de 1.3.3.2 Seguridad Pública
establecer sus riesgos, así como responsables o participantes control y logísticos 1.4 El concepto de seguridad
sus áreas de oportunidad, con el en hechos delictivos? objetivos y eficaces ciudadana
fin de obtener los resultados resolvería su CAPITULO II.
esperados. 8. ¿Cuáles han sido vulnerabilidad. ANTECEDENTES
las acciones de la autoridad HISTÓRICOS EN LA
federal para combatir la B) La desaparición SEGURIDAD PÚBLICA Y
infiltración y control por de los cuerpos policiacos MUNICIPAL
grupos de la delincuencia municipales no resolverá, 2.1 Antecedentes históricos del
organizada de los cuerpos más que una parte Municipio
de seguridad pública minúscula de la inseguridad 2.1.1 El municipio a través de las
municipal? en los ámbitos locales, no grandes ciudades del mundo
obstante que podría tener 2.1.1.1 La Polis Griega
9. ¿Cuál es la impactos inmediatos en la 2.1.1.2 El Municipio en Roma
situación jurídica de los percepción ciudadana, la 2.1.1.3 El Municipio Español
posibles inculpados en los realidad es que sin un 2.1.2 El municipio en las
procesos de investigación, combate más preventivo, diferentes constituciones
hasta donde el actual marco fundado en la investigación 2.1.2.1 El Origen del Municipio
legal favorece su y la inteligencia judicial, y Constitucional
colaboración con las el combate a la impunidad y 2.1.2.2 El Municipio en las
autoridades en el combate la corrupción; el problema Constituciones Mexicanas del
al crimen organizado? no se resolverá y solo se Siglo XIX
traslada hacia el futuro. 2.1.2.3 El Periodo del Porfiriato
10. ¿Existen 2.1.2.4 La Constitución de 1917
ejemplos en el país o a y el Municipio
nivel internacional respecto 2.2 Semblanza histórica de la
a la eficiencia de las seguridad pública en México
LXXIX
medidas propuestas por la 2.2.1 Época prehispánica

autoridad federal, en 2.2.1.1 Los Mayas
particular del “mando 2.2.1.2 Los Aztecas
único”? 2.2.2 La Colonia
2.2.2.1 Los Primeros
11. ¿Cuál es el papel Funcionarios y la Real
del poder legislativo y Audiencia
judicial (como órganos 2.2.2.2 El Virreinato
institucionales encargados 2.2.3 México independiente
de emitir leyes o decretos y 2.2.3.1 Primer Imperio
su debida aplicación) en lo 2.2.3.2 Etapa Presidencial
concerniente al cuidado, 2.2.3.3 Segundo Imperio
protección y acceso a la 2.2.3.4 México Liberal
justicia de la ciudadanía en 2.2.3.5 México Moderno
general? CAPITULO III.
FUNDAMENTO Y
12. ¿Qué medidas se ESTRUCTURA DEL SISTEMA
han tomado para reducir la DE SEGURIDAD PÚBLICA
infiltración de los cuerpos MUNICIPAL
de seguridad municipal en 3.1 Componentes estructurales
los estados que han tenido de la seguridad pública
una mayor cantidad de 3.1.1 La prevención del delito en
denuncias respecto a su México
accionar en la persecución 3.1.2 La procuración de justicia
del delito y esclarecimiento 3.1.3 Los procedimientos ante
de los casos? los órganos de jurisdicción
3.2 El fundamento del municipio
mexicano
3.2.1 El artículo 115
constitucional
3.2.1.1 Sumario de reformas del
artículo 115 constitucional
3.2.2 Fuentes del derecho
municipal
3.2.2.1 Fuentes del orden federal
La Constitución General de la
República
3.2.2.2 Fuentes relativas a las
entidades federativas
3.2.2.3 Fuentes estrictamente
municipales
3.3 El sistema de seguridad
pública municipal
3.3.1 Organización
3.3.1.1 Órganos de la policía
municipal
3.3.2 Elementos de la policía
municipal
3.3.3 Perfil de la policía
municipal
3.4 Coordinación del sistema de
seguridad pública municipal con
la federación y el estado
3.4.2 Coordinación con las
principales corporaciones
federales y estatales de seguridad
pública
3.4.3 Principios generales de la
coordinación
3.4.4 Conferencia nacional de
participación municipal en
seguridad pública
3.5 Marco jurídico de la
seguridad pública en México
3.5.2 Constitución política de los

estados unidos mexicanos
3.5.2.1 El artículo 21
constitucional
LXXX
3.5.3 El párrafo noveno del

3.5.3.1 El párrafo décimo del
constitucional
3.5.3.3 Los artículos 32; 73; 115,
y 122 y, Apartado g
3.5.4 Leyes generales y leyes
federales
3.5.4.1 Ley general del sistema
nacional de seguridad pública
3.5.4.1.1 Objeto
CAPITULO IV. EL
MUNICIPIO EN MÉXICO:
COORDINACIÓN DEL
SISTEMA DE SEGURIDAD
PÚBLICA MUNICIPAL CON
LA FEDERACIÓN Y EL
ESTADO
4.1 La coordinación del sistema
de seguridad pública municipal
con la federación y el estado
4.1.2 Principales corporaciones
pública con las que puede
coordinarse el municipio
coordinación
seguridad pública
4.1.5 Participación de la
comunidad
4.2 El municipio en México:
elementos para implementar la
seguridad ciudadana en su
ámbito de gobierno y territorial
4.2.1 La revalorización de los
municipios dentro del
federalismo en México
4.2.2 Cuatro aportaciones de los
municipios en el devenir
político-histórico de México
4.2.3 Fundamentos para diseñar
políticas públicas de seguridad
ciudadana en los municipios
mexicanos
4.2.3.1 El gobierno de
proximidad
4.2.3.2 Los servicios públicos
como competencia exclusiva
4.2.4 La seguridad pública en los
gobiernos municipales
4.2.4.1 Objetivos de la seguridad
pública municipal
4.2.4.2 La policía preventiva
municipal
4.2.4.3 Marco jurídico de la
seguridad pública en el
municipio
4.3 El presupuesto público
federal asignado a las entidades
federativas a través del
SUBSEMUN
4.4 Ineficacia de la reforma
constitucional del artículo 21
publicada el 18/06/08 en materia
de seguridad pública
4.4.1 Aspectos actuales de la
LXXXI
4.4.2 Eficiencia de las leyes en

materia de seguridad pública con
la nueva reforma
4.4.3 Ineficacia de la seguridad
pública en México
4.5 Posibles reformas en materia
4.5.1 La educación en materia de
seguridad pública
4.5.2 Necesidades urgentes para
una reforma policial
4.6 Análisis del Sistema
Nacional de Inteligencia en el
marco de la estrategia de
seguridad nacional 2007-2015
4.6.1 Temas selectos de
inteligencia
4.6.1.1 Inteligencia en el
segundo sexenio panista (2006-
2012)
4.6.1.4 ¿Qué tipo de inteligencia
requiere México?
4.7 Propuesta para la creación de
un “consejo de honor y justicia”
en materia de seguridad pública
a nivel municipal
4.7.2.3 Autonomía
4.7.2.4 Competencia
4.7.3 Ventajas
4.8 Las relaciones
intergubernamentales como
complemento para la
coordinación
4.8.2 Alternativas que proponen
las relaciones
intergubernamentales
4.8.4 Las RIG como una
herramienta complementaria
4.8.5 Congruencia en la
coordinación
4.8.6 Aplicación
4.9 Propuesta para disminuir los
índices delictivos
4.9.1 Modelo disuasivo de Mark
Kleiman
4.9.2 Programas exitosos en
otros países con la estrategia
disuasiva
4.9.3 Beneficios de aplicar una
estrategia de seguridad disuasiva
4.9.4. Acciones inmediatas para
México

Examinar la situación y principales Identificar las raíces históricas del 1. ¿Cuáles han sido Hipótesis Secundaria CAPITULO I. CONCEPTOS
problemas que enfrentan los sistemas mandato constitucional sobre la los fundamentos históricos PRELIMINARES
de seguridad pública municipal en autonomía del municipio y su y sociales que otorgan al A) La necesidad de 1.1 Generalidades
México, con el fin de establecer responsabilidad jurisdiccional municipio su carácter un cuerpo de policía local 1.1.1 Nacimiento de la seguridad
acciones que tiendan a revertir la sobre la preservación y cuidado de soberano? dirigido en la práctica por la pública
percepción ciudadana sobre su poca la seguridad ciudadana. autoridad legítimamente 1.1.2 Sociedad y estado
eficacia, corrupción y su 2. ¿Cuáles son los constituida, tiene por sí 1.1.3 Concepto fundamental de
sometimiento a los intereses del Examinar las distintas dinámicas fundamentos normativos mismo, factores seguridad pública
crimen organizado. y estructuras organizacionales que por los que el municipio potencialmente favorables 1.1.4 El binomio estado y
LXXXII
utilizan los municipios para sustenta su actuar? que permiten una actuación sociedad en la seguridad
brindar seguridad y protección más pertinente e inmediata nacional
ciudadana en sus respectivas 3. ¿Cuál ha sido la para la persuasión, 1.1.5 Definición del concepto de
demarcaciones territoriales evolución del marco prevención y persecución sociología jurídica
constitucional y normativo del delito; por lo que dotar 1.1.6 Objeto y fines de la
Señalar y describir las principales que garantiza la autonomía centralmente a nivel federal Seguridad Pública
circunstancias que presentan los y autoridad local respecto a o estatal de órganos de 1.1.6.1 Responsabilidad del
hechos delictivos en los que se garantizar la seguridad del control y logísticos Ayuntamiento en la Seguridad
han vistos involucrados las municipio en México? objetivos y eficaces Pública
fuerzas del orden municipal, como resolvería su 1.1.6.2 La Función de Policía
son desapariciones, secuestros, 4. ¿Cuáles son las vulnerabilidad. 1.1.6.3 Importancia de la
robos y abuso de autoridad, entre acciones emergentes Seguridad Pública
otros para esclarecer la evidencia necesarias para que el 1.2 Naturaleza y definiciones de
respecto a deterioro de su municipio asuma con la institución municipal
legitimidad. eficacia las 1.2.1 Naturaleza y conceptos
responsabilidades que le generales del municipio
Identificar la eficacia de las están siendo delegadas? 1.2.1.1 Naturaleza del municipio
acciones emprendidas por la 1.2.2 Conceptos y definiciones
autoridad federal en relación a la 5. ¿Existe generales de municipio
depuración, orden y preparación diferencias regionales que 1.2.2.1 Acepción etimológica de
de estos cuerpos de seguridad que habría que incorporar en el municipio
impacten en su mejor accionar y diseño de los programas de 1.2.2.2 Definición de municipio
control por parte de las descentralización de la 1.2.2.3 Diversos conceptos y
autoridades locales. justicia? definiciones
6. ¿Qué 1.2.3.1 Población
atribuciones concede la 1.2.3.2 Territorio
constitución mexicana al 1.2.3.3 Gobierno - organización
municipio en materia de 1.2.3.4 Autonomía
seguridad pública y 1.2.4 Derecho municipal
ciudadana? 1.3 Administración pública
municipal
7. ¿Cuáles son las 1.3.1 Antecedentes Legislativos
características que 1.3.2 Autoridades Municipales
presentan los cuerpos de 1.3.3 Servicios Públicos
seguridad municipal que 1.3.3.1 Contraloría Municipal
han sido señalados como 1.3.3.2 Seguridad Pública
responsables o participantes 1.4 El concepto de seguridad
en hechos delictivos? ciudadana
CAPITULO II.
8. ¿Cuáles han sido ANTECEDENTES
las acciones de la autoridad HISTÓRICOS EN LA
federal para combatir la SEGURIDAD PÚBLICA Y
infiltración y control por MUNICIPAL
grupos de la delincuencia 2.1 Antecedentes históricos del
organizada de los cuerpos Municipio
de seguridad pública 2.1.1 El municipio a través de las
municipal? grandes ciudades del mundo
2.1.2 El municipio en las
diferentes constituciones
2.1.2.1 El Origen del Municipio
Constitucional
2.1.2.2 El Municipio en las
Constituciones Mexicanas del
Siglo XIX
2.1.2.4 La Constitución de 1917
y el Municipio
2.2 Semblanza histórica de la
2.2.1.1 Los Mayas
2.2.1.2 Los Aztecas
2.2.2 La Colonia
2.2.2.1 Los Primeros
Funcionarios y la Real
Audiencia
LXXXIII

CAPITULO III.
FUNDAMENTO Y
ESTRUCTURA DEL SISTEMA
DE SEGURIDAD PÚBLICA
MUNICIPAL
3.1 Componentes estructurales
de la seguridad pública
3.1.1 La prevención del delito en
México
3.1.3 Los procedimientos ante
los órganos de jurisdicción
3.2 El fundamento del municipio
mexicano
3.2.1 El artículo 115
constitucional
3.2.1.1 Sumario de reformas del
3.2.2 Fuentes del derecho
municipal
3.2.2.1 Fuentes del orden federal
La Constitución General de la
República
3.2.2.2 Fuentes relativas a las
entidades federativas
3.2.2.3 Fuentes estrictamente
municipales
3.3 El sistema de seguridad
pública municipal
3.3.1 Organización
3.3.1.1 Órganos de la policía
municipal
3.3.2 Elementos de la policía
municipal
3.3.3 Perfil de la policía
municipal
3.4 Coordinación del sistema de
seguridad pública municipal con
la federación y el estado
principales corporaciones
pública
coordinación
seguridad pública
3.5 Marco jurídico de la
3.5.2 Constitución política de los
estados unidos mexicanos
constitucional
3.5.3 El párrafo noveno del
3.5.3.1 El párrafo décimo del
constitucional
3.5.3.3 Los artículos 32; 73; 115,
y 122 y, Apartado g
federales
LXXXIV

3.5.4.1.1 Objeto

Examinar la situación y principales Señalar y describir las principales 6. ¿Qué B) La desaparición CAPITULO III. FUNDAMENTO
problemas que enfrentan los circunstancias que presentan los atribuciones concede la de los cuerpos policiacos Y ESTRUCTURA DEL
sistemas de seguridad pública hechos delictivos en los que se constitución mexicana al municipales no resolverá, SISTEMA DE SEGURIDAD
municipal en México, con el fin de han vistos involucrados las municipio en materia de más que una parte PÚBLICA MUNICIPAL
establecer acciones que tiendan a fuerzas del orden municipal, seguridad pública y minúscula de la 3.1 Componentes estructurales de
revertir la percepción ciudadana como son desapariciones, ciudadana? inseguridad en los ámbitos la seguridad pública
sobre su poca eficacia, corrupción y secuestros, robos y abuso de locales, no obstante que 3.1.1 La prevención del delito en
su sometimiento a los intereses del autoridad, entre otros para 7. ¿Cuáles son las podría tener impactos México
crimen organizado. esclarecer la evidencia respecto a características que presentan inmediatos en la 3.1.2 La procuración de justicia
deterioro de su legitimidad. los cuerpos de seguridad percepción ciudadana, la 3.1.3 Los procedimientos ante los
municipal que han sido realidad es que sin un órganos de jurisdicción
Identificar la eficacia de las señalados como combate más preventivo, 3.2 El fundamento del municipio
acciones emprendidas por la responsables o participantes fundado en la investigación mexicano
autoridad federal en relación a la en hechos delictivos? y la inteligencia judicial, y 3.2.1 El artículo 115
depuración, orden y preparación el combate a la impunidad constitucional
de estos cuerpos de seguridad que 8. ¿Cuáles han sido y la corrupción; el 3.2.1.1 Sumario de reformas del
impacten en su mejor accionar y las acciones de la autoridad problema no se resolverá y artículo 115 constitucional
control por parte de las federal para combatir la solo se traslada hacia el 3.2.2 Fuentes del derecho
autoridades locales. infiltración y control por futuro. municipal
grupos de la delincuencia 3.2.2.1 Fuentes del orden federal
Identificar cual han sido los organizada de los cuerpos La Constitución General de la
factores que han favorecido que de seguridad pública República
una buena parte de los cuerpos de municipal? 3.2.2.2 Fuentes relativas a las
seguridad pública municipal entidades federativas
hayan sido cooptados por el 9. ¿Cuál es la 3.2.2.3 Fuentes estrictamente
crimen organizado. situación jurídica de los municipales
posibles inculpados en los 3.2.2.4 Fuentes mixtas
Identificar líneas de acción procesos de investigación, 3.3 El sistema de seguridad
pertinentes e inmediatas respecto hasta donde el actual marco pública municipal
a la valoración de la estrategia de legal favorece su 3.3.1 Organización
“mando único” que plantea el colaboración con las 3.3.1.1 Órganos de la policía
ejecutivo federal. Con el fin de autoridades en el combate al municipal
establecer sus riesgos, así como crimen organizado? 3.3.2 Elementos de la policía
sus áreas de oportunidad, con el municipal
fin de obtener los resultados 10. ¿Existen 3.3.3 Perfil de la policía
esperados. ejemplos en el país o a nivel municipal
internacional respecto a la 3.3.4 Juzgados calificadores
eficiencia de las medidas 3.4 Coordinación del sistema de
propuestas por la autoridad seguridad pública municipal con
federal, en particular del la federación y el estado
“mando único”? 3.4.1 Materias de coordinación
11. ¿Cuál es el papel principales corporaciones
del poder legislativo y federales y estatales de seguridad
judicial (como órganos pública
institucionales encargados 3.4.3 Principios generales de la
de emitir leyes o decretos y coordinación
su debida aplicación) en lo 3.4.4 Conferencia nacional de
concerniente al cuidado, participación municipal en
protección y acceso a la seguridad pública
justicia de la ciudadanía en 3.5 Marco jurídico de la seguridad
general? pública en México
12. ¿Qué medidas se 3.5.2 Constitución política de los
han tomado para reducir la estados unidos mexicanos
infiltración de los cuerpos 3.5.2.1 El artículo 21
de seguridad municipal en constitucional
los estados que han tenido 3.5.3 El párrafo noveno del
una mayor cantidad de artículo 21 constitucional
denuncias respecto a su 3.5.3.1 El párrafo décimo del
accionar en la persecución artículo 21 constitucional
del delito y esclarecimiento 3.5.3.2 El artículo 20
de los casos? constitucional
3.5.3.3 Los artículos 32; 73; 115,
y 122 y, Apartado g
federales
LXXXV

3.5.4.1.1 Objeto
CAPITULO IV. EL MUNICIPIO
EN MÉXICO: COORDINACIÓN
DEL SISTEMA DE
SEGURIDAD PÚBLICA
MUNICIPAL CON LA
FEDERACIÓN Y EL ESTADO
4.1 La coordinación del sistema
de seguridad pública municipal
con la federación y el estado
4.1.2 Principales corporaciones
pública con las que puede
coordinarse el municipio
coordinación
seguridad pública
4.1.5 Participación de la
comunidad
4.2 El municipio en México:
elementos para implementar la
seguridad ciudadana en su ámbito
de gobierno y territorial
4.2.1 La revalorización de los
municipios dentro del federalismo
en México
4.2.2 Cuatro aportaciones de los
municipios en el devenir político-
histórico de México
4.2.3 Fundamentos para diseñar
políticas públicas de seguridad
ciudadana en los municipios
mexicanos
4.2.3.2 Los servicios públicos
como competencia exclusiva
4.2.4 La seguridad pública en los
gobiernos municipales
4.2.4.1 Objetivos de la seguridad
pública municipal
4.2.4.2 La policía preventiva
municipal
4.2.4.3 Marco jurídico de la
seguridad pública en el municipio
4.3 El presupuesto público federal
asignado a las entidades
federativas a través del
SUBSEMUN
4.4 Ineficacia de la reforma
constitucional del artículo 21
publicada el 18/06/08 en materia
4.4.1 Aspectos actuales de la
4.4.2 Eficiencia de las leyes en
materia de seguridad pública con
la nueva reforma
4.4.3 Ineficacia de la seguridad
pública en México
4.5 Posibles reformas en materia
4.5.1 La educación en materia de
seguridad pública
4.5.2 Necesidades urgentes para
una reforma policial
4.6 Análisis del Sistema Nacional
de Inteligencia en el marco de la
LXXXVI
estrategia de seguridad nacional

2007-2015
4.6.1 Temas selectos de
inteligencia
4.6.1.1 Inteligencia en el segundo
sexenio panista (2006-2012)
4.6.1.4 ¿Qué tipo de inteligencia
requiere México?
4.7 Propuesta para la creación de
un “consejo de honor y justicia”
en materia de seguridad pública a
nivel municipal
4.7.2.3 Autonomía
4.7.2.4 Competencia
4.7.3 Ventajas
4.8 Las relaciones
intergubernamentales como
complemento para la
coordinación
4.8.2 Alternativas que proponen
las relaciones
intergubernamentales
4.8.4 Las RIG como una
herramienta complementaria
4.8.5 Congruencia en la
coordinación
4.8.6 Aplicación
4.9 Propuesta para disminuir los
índices delictivos
4.9.1 Modelo disuasivo de Mark
Kleiman
4.9.2 Programas exitosos en otros
países con la estrategia disuasiva
4.9.3 Beneficios de aplicar una
estrategia de seguridad disuasiva
4.9.4. Acciones inmediatas para
México
LXXXVII
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN.
El trabajo conjunto entre los poderes de gobierno, buscan mantener un equilibrio en el desarrollo de sus
competencias, sustentado en la constitución la mecánica estatal es coordinada en el logro de objetivos
estratégicos en relación al bienestar de las comunidades, dando una importancia sustantiva para el mejor
funcionamiento del gobierno municipal.
En México el aumento de la incidencia delictiva, el sentimiento de inseguridad, el origen multicausal de la

delincuencia y la deficiencia de las instituciones de seguridad pública conforman una serie de desafíos que deben
ser urgentemente abordados de forma conjunta por el Estado y la sociedad.
El argumento principal de este documento sostiene que una forma de contrarrestar el auge de la delincuencia es a
través de políticas públicas con un enfoque de seguridad ciudadana, diseñadas e implementadas en el ámbito
municipal de gobierno.
Nuestro objetivo ha sido describir dicho enfoque, enfatizando que sus características permiten prevenir de
manera integral la comisión de los delitos, mediante políticas públicas cuyo espacio idóneo de diseño e
implementación gubernamental y territorial, es el ámbito municipal. A lo largo de toda su la línea argumentativa,
la presente investigación llevó el análisis de los conceptos de la seguridad ciudadana en los gobiernos
municipales.
En primer lugar se planteó una problematización sobre la delincuencia como una amenaza pública que atenta
contra la seguridad individual y colectiva de la población. Esto implicó definir los conceptos de seguridad,
Estado y sus elementos constitutivos, políticas públicas, seguridad pública, el sistema de seguridad pública en
México con base en los artículos 21,73 y 115 de la CPEUM, el delito y la delincuencia. Los elementos anteriores
son todos interdependientes y nos permitieron encuadrar nuestra propuesta al ámbito de la ciencia política y
justificar su utilidad social. Sobre algunos de estos conceptos rescatamos las siguientes reflexiones:
• La seguridad es un principio base para el desarrollo humano y como tal es un derecho y una necesidad
fundamental para la convivencia armónica de la sociedad. La seguridad es condición sine qua non para
salvaguardar las libertades y la integridad de las personas. De acuerdo con los autores clásicos del
contractualismo, la razón fundamental de la existencia del Estado es velar por la seguridad de sus habitantes.
• El Estado es una institución política soberana de una sociedad humana, establecida en un territorio concreto,
bajo un régimen jurídico con independencia y autodeterminación, con aparatos de gobierno y de administración.
El Estado persigue determinados fines mediante acciones concretas (Garza, 2002).
• Una de estas acciones son las políticas públicas. Que son iniciativas de gobierno con objetivos de interés
público que surgen de procesos de diagnóstico y análisis de factibilidad para la atención efectiva de problemas
públicos acotados, en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y la búsqueda de soluciones
(Franco Corzo, 2012).
LXXXVIII
• Las políticas públicas pueden ser útiles para resolver problemas concretos de delincuencia gracias a los
criterios de selección de problemas públicos urgentes, el interés público, la racionalización, eficiencia y la
inclusión de la sociedad.
• Al respecto, el gobierno municipal -por su dimensión territorial definida y las atribuciones que detenta- es un
mejor ámbito de gobierno para diseñar políticas públicas para resolver problemas públicos endógenos. El
municipio representa una instancia de acción pública idónea para identificar factores de riesgo asociados a los
problemas endógenos de delincuencia, así como para establecer correlaciones con situaciones socioeconómicas,
características sociales, actitudes culturales y lugares de ocurrencia de delitos en un espacio geográfico concreto.
• De acuerdo con la Fundación Mexicana Siglo XXI, la seguridad pública es el conjunto de normas, políticas y
acciones coherentes y articuladas que tienden a garantizar el orden público a través de la prevención y represión
de los delitos (Garza, 2002). A través del sistema de control penal y el de la policía preventiva y de reacción.
• El delito se define como todo acto, conducta u omisión voluntaria o imprudencial que trasgrede la norma
jurídica, catalogado como delito en el derecho penal y por tanto sancionable legalmente. La delincuencia es la
reproducción considerable del delito en un territorio determinado, en términos objetivos y subjetivos.
La delincuencia en nuestro país se ha convertido en un problema público de suma gravedad social y con altos
impactos económicos y de desarrollo para la vida de la población.
Podemos afirmar que la delincuencia es un problema que no han podido resolver las actuales políticas de
seguridad pública, caracterizadas por la intervención militar y el endurecimiento del sistema penal, encabezadas
por el gobierno federal, en detrimento de la reconstrucción del tejido social y la prevención del delito desde lo
municipal, y con ello abocarse a solucionar de modo integral la delincuencia.
Dichas políticas tradicionales se caracterizan por una intervención generalizada a pesar de las diferencias y
complejidades del territorio nacional y por encima del origen multicausal del delito. Esto nos llevó a reflexionar
sobre la necesidad de estudiar nuevos métodos para alcanzar el bien colectivo de la seguridad, más allá de la
prevención exclusiva a través del sistema penal y del protagonismo único de las instituciones del Estado. Uno de
estos métodos innovadores es la seguridad ciudadana
Ahora bien, después de hacer una revisión conceptual mencionamos que la seguridad ciudadana es un enfoque
de política pública que posibilita el ejercicio de los derechos humanos, interviniendo sobre el origen multicausal
del delito, respondiendo a condiciones socioespaciales e involucrando al ciudadano en el diseño, la
implementación y evaluación de la política pública, de tal manera que la seguridad no dependa de un enfoque
reactivo, sino de la colaboración entre múltiples actores sociales a través de la prevención integral del delito y
del diseño de policías de proximidad.
Al realizar una exploración sobre la literatura que se ha desarrollado en América Latina, Canadá, Estados Unidos
y el Reino Unido sobre la seguridad ciudadana, encontramos que los autores centran sus esfuerzos en estudiar un
LXXXIX
aspecto específico de ésta, como el concepto de nueva prevención del delito (Selmini, 2009), la prevención
situacional del delito (Clark, 1997) o el rol policial dentro del enfoque (Rico, 2005).
Con la intención de plantear una visión panorámica y detallada, en este trabajo concluimos que los elementos
que articulan el enfoque de la seguridad ciudadana como uno de política pública son la prevención situacional,
social y comunitaria del delito, el modelo policiaco de proximidad y la participación ciudadana para la
prevención del delito.
Al respecto, consideramos rescatar las siguientes ideas:
• De acuerdo con Pérez (2004), la prevención del delito se define como las medidas y técnicas emprendidas para
impedir en el futuro las trasgresiones a la ley. La prevención del delito es tradicional cuando a partir de la
sanción penal se busca desincentivar la conducta delictiva en los individuos. Dentro de la seguridad ciudadana,
en cambio, la prevención es integral pues interviene sobre el origen multicausal de la conducta delictiva e
involucra a diferentes actores sociales para lograrlo.
• Existen tres formas de prevención integral: 1) situacional; 2) social y 3) comunitaria.
• La prevención situacional busca reducir las oportunidades que permiten a los individuos cometer delitos. Estas
oportunidades pueden estar presentes en el contexto físico o social. Dicha intervención, ciertamente, puede
ejecutarse de forma individual, por ejemplo, realizando actividades precautorias con base en el entorno urbano y
los riesgos que supone en función de la percepción de inseguridad que éste genera. No obstante, es deseable que
se traten de acciones coordinadas entre autoridades gubernamentales y actores comunitarios para diseñar
políticas públicas de prevención del delito a través del diseño medioambiental o la regulación legal de espacios
y/o actividades que puedan significar un foco de factores de riesgo específicos. O bien, la combinación de
ambos.
• La prevención social mediante la política social busca influir en factores estructurales como en la disminución
de la pobreza para desincentivar el acto delictivo a partir del desarrollo social. Esta práctica incluye políticas de
educación, salud, alimentación, campañas contra las adicciones y la violencia familiar.
• La prevención comunitaria del delito busca la inclusión de grupos sociales en riesgo para coproducir seguridad
y favorecer la cohesión social, tratándose de acciones caracterizadas por una participación activa de una
determinada comunidad local. La prevención comunitaria combina elementos del modelo situacional y social a
través de la cogestión en la ejecución de políticas sociales u otras prácticas como el vigilantismo.
• El modelo policial de proximidad promueve la colaboración entre agentes policiales de baja jerarquía y la
ciudadanía para la identificación de problemáticas específicas fundamentas en la relación reciprocidad-policía-
comunidad (Salgado, 2010).
• Dicha relación supone cambios en la práctica, actitud y organización de los cuerpos policiales, haciéndolos
conscientes de su pertenencia a la comunidad a partir de un enfoque de colaboración. La necesidad de una
XC
intensa participación de la población con la policía es fundamental para transformar su imagen y contenido;
garante de los derechos y libertades ciudadanas (Gamboa, 2010).
• Lo anterior fomentará la construcción de una policía encargada de prevenir delitos y capaz de entenderse
dentro de la seguridad ciudadana. En este aspecto también es necesario depurar los mecanismos de reclutamiento
policial con base en competencias, así como generar los incentivos para que el trabajo del policía sea
económicamente atractivo y por ello valorado.
• El marco jurídico mexicano establece que la prevención y la participación ciudadana son estrategias de
seguridad que deben de implementar las instituciones de seguridad pública (artículos 21 y 115 de la CPEUM y
LGSNSP), sin embargo, estas medidas suelen limitarse a la vigilancia policial y recomendaciones a los
ciudadanos para que no sean víctimas de la delincuencia.
• Debido al origen multicausal de la delincuencia, el ciudadano se convierte un aliado estratégico para la

prevención del delito dentro del marco democrático del Estado de Derecho. De este modo la participación
ciudadana en la formulación, ejecución y evaluación de políticas de prevención del delito es un elemento
necesario para la seguridad ciudadana, dotando de legitimidad a la acción gubernamental y permitiendo una
mejor canalización de las necesidades ciudadanas, definición de problemáticas y diseño de soluciones.
• La participación ciudadana permite abordar un problema como la delincuencia de forma inclusiva y recíproca
desde una perspectiva democrática. Construir andamiajes democráticos de seguridad posibilita el fortalecimiento
del poder ciudadano ante instituciones que en el pasado habían sido ajenas a la evaluación, para trabajar ahora
bajo un concepto de gobernanza.
Las características de la seguridad ciudadana deben de ser contempladas por las instituciones de seguridad
pública en los tres niveles de gobierno, al momento de diseñar políticas públicas para resolver problemas de
delincuencia.
Diseñar políticas de prevención con un enfoque de seguridad ciudadana permitiría eficientar la seguridad pública
del país, asumiendo que no son visiones mutuamente excluyentes, en tanto que la primera se concentra en la
prevención integral y la segunda también implica la procuración y administración de la justicia y el castigo de
los delitos. De igual manera los marcos jurídicos de la seguridad pública hacen viable -en principio- la
implementación de la seguridad ciudadana.
La seguridad ciudadana se distingue por ser un enfoque que apuesta por la colaboración entre múltiples actores
sociales para intervenir en múltiples frentes de acción sobre el mayor número posible de factores de riesgo
asociados a la delincuencia. Esto es una tarea compleja en términos políticos, financieros, organizacionales y
administrativos. Es por ello que la política pública es un canal fundamental para poner en práctica la seguridad
ciudadana. Gracias a la focalización, la racionalidad, el interés público y la planeación estratégica es posible la
coordinación institucional entre actores sociales para resolver eficientemente un problema público.
XCI
Sin embargo, la delincuencia es un fenómeno multidimensional y que no debe de ser definido de manera
generalizadora desde una visión federal. Nuestro país es tan extenso como diverso en aspectos sociales, políticos,
psicológicos y urbanísticos (Merino, 2007), cada una de estas condiciones puede influir de manera directa en la
dinámica de la delincuencia en el territorio.
Las políticas de seguridad coordinadas por el gobierno federal no tienen la sensibilidad de recoger estos
elementos en su diseño y por ello sus objetivos y aplicación pueden ser distintos de los necesarios en un
territorio determinado. Es preciso abordar de forma focalizada el problema delictivo.
Es por ello que el enfoque de la seguridad ciudadana considera como prioritario el rol que pueden desempeñar
los gobiernos municipales para implementar su propuesta de manera eficaz. Después de un análisis particular
podemos mencionar que los municipios en México cuentan con características y competencias exclusivas que los
pueden convertir en actores estratégicos en el combate a la delincuencia a través de la seguridad ciudadana. En
concreto:
• Tener la cualidad de ser gobiernos de proximidad y estar a cargo -en exclusiva- de la prestación de los servicios
públicos para mejorar la calidad de vida de su población. Duchos servicios incluyen a la seguridad pública:
policía preventiva, vial y de tránsito. Estas características municipales son producto de las transformaciones
institucionales que el Estado mexicano ha experimentado en materia económica y democrática y que han
impactado en el diseño de nuestro sistema federal, especialmente con las reformas al artículo 115 de la CPEUM
en 1983 y 1999.
• Por proximidad entendimos la cualidad de un gobierno por estar constantemente en contacto con la ciudadanía
y la población en general. El municipio cuenta con dicha característica pues, como menciona el Instituto de
Desarrollo Municipal (2000), en el territorio es donde los ciudadanos y el gobierno conviven cotidiana y
permanentemente, siendo el lugar donde se presentan los problemas sociales y en el que las comunidades exigen
solución a sus demandas para ser atendidas de manera oportuna y eficiente.
• Desde la perspectiva de la política pública el municipio representa un mejor espacio de concertación territorial
entre gobierno y ciudadanos para focalizar problemáticas concretas y proponer soluciones viables e incluyentes.
• No obstante, lo anterior serviría de poco sin la existencia de marcos institucionales formales que permitan el
diseño de políticas públicas de seguridad ciudadana en los gobiernos municipales. Constitucionalmente, el
municipio tiene a su cargo la seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la CPEUM: policía preventiva,
municipal y de tránsito. Precisamente la etapa en donde se enmarca la seguridad ciudadana.
• Dichas atribuciones preventivas se establecen en los Bandos de Policía y Buen Gobierno, los cuales tienen por
objetivo mantener el orden público al interior del territorio del municipio considerando sus especificidades
sociales, culturales, económicas y urbanísticas.
El gobierno municipal es una institución que guarda un potencial importante poco explotado para combatir a la
XCII
delincuencia, contando con elementos únicos y marcos jurídicos básicos para el diseño de políticas endógenas de
seguridad ciudadana.
Esto no significa que los municipios tienen que actuar de forma independiente y descoordinada con las
instituciones federales de seguridad, al contrario, pueden formar parte de una estrategia nacional de seguridad
pero en donde tengan un rol central en la prevención integral del delito, entendiendo que no todos los delitos,
especialmente los trasnacionales, pueden tener un trato netamente municipal, sin embargo, en estos casos, la
federación tendrá que asumir un rol de asistencia técnica y de coordinación y no por encima de las competencias
municipales.
En la actualidad la tendencia del gobierno federal de centralizar la seguridad pública está desplazando al
gobierno municipal de su papel estratégico en el mejoramiento de la calidad de vida de la población. En este
punto vale la pena cuestionarse lo siguiente: ¿las fuerzas federales por su concepción nacional cuentan con la
preparación, información y sensibilidad necesarias para regular la convivencia comunitaria en los territorios
municipales?
Por su origen multicausal la delincuencia requiere de la instrumentación de políticas públicas para desarrollar la
calidad de vida de la población. Esto implica invariablemente la prestación eficaz de los servicios públicos;
obligación insoslayable de los gobiernos municipales.
La seguridad ciudadana podrá implementarse de forma concreta cuando entendamos, como asevera Mauricio
Merino (2007), que el municipio es parte del abanico de opciones con las que cuenta el sistema político
mexicano para dar respuesta de forma directa y democrática a los problemas públicos que aquejan a la sociedad
en su conjunto.
En esta investigación hemos explorado de forma general elementos conceptuales mínimos para el diseño de
políticas públicas para prevenir integralmente la delincuencia en nuestro país. Lo que representa un enfoque
distinto que busca el involucramiento de la sociedad en su conjunto en coordinación con la autoridad
gubernamental.
Después de tal recorrido conceptual nos encontramos en posibilidades de elaborar y responder la siguiente
cuestión: ¿cuáles son los conceptos básicos para prevenir integralmente la delincuencia en México? Podemos
enlistar los siguientes: seguridad ciudadana, prevención integral del delito, prevención situacional, social y
comunitaria del delito, gobierno municipal, policías de proximidad, participación ciudadana y servicios públicos.
Ahora bien: ¿por qué en la etapa del diseño de políticas públicas? Porque la mencionada fase implica la
definición y comprensión del problema público a la luz de sus origines, con la finalidad de estar en condiciones
de proponer ideas creativas y viables para solucionarlo de forma eficiente y democrática. En esta etapa es donde
tienen cabida los conceptos de la seguridad ciudadana en las políticas públicas.
Nuestro trabajo se ha limitado a describir ideas bajo una metodología descriptiva. En futuros trabajos será
XCIII
necesario desarrollar análisis cuantitativos y cualitativos de las políticas de seguridad pública adoptadas por el
gobierno federal, estatal y municipal en términos de diagnóstico, diseño, implementación y evaluación. Para
tener información sobre las condiciones institucionales en las que se encuentran los gobiernos municipales en el
país y seguir avanzando en nuestros estudios sobre cómo llevar los elementos de la seguridad ciudadana al
terreno del gobierno local en México de forma viable y concreta.
La delincuencia constituye un reto oceánico para todos. Pensamos, sin embargo, que es posible dinamizar la
realidad social con trabajo comprometido, solidez en nuestras convicciones e ideas innovadoras. En México
tenemos Constitución Política, espacios territoriales y nuevos actores sociales para diseñar e instrumentar
prácticas democráticas en materia de seguridad individual y colectiva.
Para Finalizar
Las políticas, programas, y estrategias del sistema de seguridad y justicia en México, presentan un soporte
teórico y conceptual insuficiente, lo cual se traduce en una debilidad para la adecuada formulación de las
mismas. Los documentos oficiales, en los cuales se exponen programas, estrategias y acciones para el combate al
crimen no reflejan un conocimiento acerca de la magnitud del problema de la inseguridad, y es evidente que
tampoco toman en cuenta la literatura especializada existente para poder ofrecer una base teórica que permita la
elaboración de un diagnóstico a fondo. Por ello:
Se desprende de la lectura de los artículos 21 y 115 de la Constitución Mexicana que una de las principales
atribuciones del Municipio es la de prestar el servicio de seguridad pública, responsabilidad a cuya atención
concurren las autoridades de los tres órdenes de gobierno, así como los sectores social y privado de la Entidad,
ya que tiende a asegurar una adecuada atención a la población y su entorno, ante situaciones apremiantes.
La seguridad pública, ejercida por los cuerpos de seguridad pública, tiene por objeto salvaguardar la integridad y
derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, considerándola de esta
manera como una función esencial, de repercusiones nacionales, y por lo tanto, de carácter especial.
La actuación de los cuerpos preventivos de seguridad pública se encuentra alejada de las normas de conducta
que le impone la Ley, degradando su imagen y perdiendo la confianza depositada en ellos, lo cual puede evitarse
implementando los mecanismos necesarios para controlar su actuación pública, mediante unidades
especializadas en éste rubro, sí es que se quiere seguir fortaleciendo la confianza ciudadana en las instituciones.
Debe reconocerse que el objetivo de la seguridad pública no se ha cumplido cabalmente, pues en diversas
ocasiones la sociedad y el mismo gobierno han manifestado su rechazo hacia la actuación de los malos
elementos de los cuerpos de seguridad pública, quienes en muchas ocasiones han aprovechado sus cargos para
ofender a la sociedad, ya sea propiciando la impunidad o bien cometiendo ilícitos.
No es adecuado ni recomendable diseñar políticas generales en materia de seguridad pública con la idea de
XCIV
aplicarlas en todo el territorio nacional, debido a que los problemas que genera la inseguridad pública son tan
variados como regiones hay en el país, y según el contexto que prevalezca en cada una.
La seguridad pública, debe relacionarse con la administración pública, sea federal, estatal y municipal, quienes
serán los entes públicos de proporcionarla a la población en un determinado territorio competencial.
La seguridad pública, no es la simple función de la vigilancia preventiva, es la administración, organización,

operación, funcionamiento, coordinación y supervisión de los cuerpos policíacos, encaminada a la procuración
de la integridad de los ciudadanos, derechos y bienes, así como a la preservación de las libertades, el orden y la
paz públicos con estricto apego a los derechos humanos.
La administración pública municipal, es la que definirá los programas y acciones encaminados a proporcionar
los servicios públicos suficientes y de calidad, que tiendan al mejoramiento y progreso de las condiciones de
vida de sus habitantes dentro del territorio municipal.
El primer nivel de gobierno, debe atender los reclamos de la población, con la finalidad de generar la
credibilidad en sus dependencias públicas, sin que se aparte de los criterios y principios que deben orientar su
quehacer público.
El desencadenamiento de la vagancia y delincuencia en el territorio municipal, se debe en gran parte a la pobreza

existente, que es consecuencia de un modelo de desarrollo económico desigual; El ayuntamiento, deberá crear
sistemas productivos que hagan viable la utilización de mano de obra de los habitantes en aptitud de trabajar, a
fin de lograr mejores condiciones de vida.
El poder no se basa en la figura policial, como erróneamente se ha creído; El poder es el imperio, dominio,
suprema potestad rectora, y el policía constituye la facultad administrativa operativa que tiene por objeto la
procuración de la seguridad en general, evitando la generación de la delincuencia.
La actualización de la seguridad pública municipal, se debe llevar a cabo en su nivel más extenso, estableciendo
principios rectores que tiendan a constituir programas dinámicos, cuyo principal objetivo sea crear una policía
sana, equilibrada, leal y competencial cuyo resultado sea el abatimiento de la delincuencia, con estricto apego al
marco legal.
La dependencia pública municipal, encargada de proporcionar la seguridad pública, además de contar con
apropiadas instalaciones y equipo, debe proponer al ayuntamiento la creación de un colegio de policía municipal,
donde se proporcione a los elementos de los grupos policíacos, capacitación y adiestramiento en el uso y manejo
de armamento y vehículos, estrategias operativas para combatir el crimen organizado, instrucción académica en
general, así como el conocimiento de instrumentos jurídicos para acciones eficaces, acordes a las políticas de
seguridad pública.
Los policías municipales en su actuar, deben observar la legislación que regule sus actos y conductas, su
presencia no es infundir temor entre los habitantes del territorio municipal, sino que su proceder debe ser con
XCV
apego al respeto de los derechos humanos.
La ciudadanía debe interactuar con la dependencia de seguridad pública municipal, a fin de trabajar
conjuntamente, tanto en la inspección de operativos policiales, así como de informar a la autoridad las zonas de
mayor riesgo delictivo; en este sentido, se sumarán esfuerzos donde gradualmente se forme una actitud de
armonía en el territorio municipal.
La seguridad pública promueve otras reflexiones. Una de ellas, la más inquietante, tiene que ver con la relación
entre el hombre y el Estado en el ámbito penal o cuasipenal, en el que se cifra una buena parte de la carga de
proveer seguridad. Pero no se puede gobernar con el Código Penal en la mano, y sería muy preocupante que en
aras de la seguridad diésemos marcha atrás a las manecillas del reloj, que han venido avanzando con infinitos
tropiezos en el curso de dos siglos, y redujéramos el sistema de derechos y garantías de carácter.
Uno de los grandes temas será el papel del sistema penal en el control social. Quienes lo supusieron resuelto bajo
el concepto de derecho penal democrático vuelven al estado de alerta. Hay que reexplicar la mutua simpatía
entre derechos humanos y seguridad pública, deshaciendo el falso dilema hacia el que se ha deslizado este
asunto. La Constitución, los derechos humanos, las garantías individuales, el amparo, el Ombudsman no son el
enemigo de la seguridad. Si llegásemos a otra conclusión habríamos iniciado el desmontaje del Estado de
derecho.
Líneas de acción en materia de políticas públicas.
Sin lugar a dudas el contexto de violencia y delincuencia que se ha extendido en los últimos años, además de la
corrupción que permea prácticamente a toda la esfera de la administración pública, y que actualmente predomina
en la sociedad mexicana representa para las autoridades un reto considerable, ya que además de instrumentar
mecanismos de protección y restablecimiento de la paz social, se enfrentan a la recuperación de la confianza y
reivindicación de su papel como actor que salvaguarda la integridad de los ciudadanos y contiende las amenazas
que les ponen en riesgo, ante el escenario es preciso establecer estrategias que enlacen y refuercen el proceso
completo de la seguridad pública municipal.
De esta manera se describen las siguientes propuestas que dan lugar a una procuración de la justicia
eficaz y a una eficiente labor de los actores implicados en la seguridad, entendiendo que en el
procedimiento se busca aprovechar las competencias que tienen el Estado para generar condiciones
óptimas en temas de seguridad de tal forma que refuercen las instituciones públicas.
Es importante señalar que se busca que el sistema de seguridad pública realmente se enfoque a la
protección de la sociedad, de tal forma que los ciudadanos vean en este sistema un garante de su
estabilidad.
El hilo conductor de estas propuestas se enfoca a facilitar la aplicación de la justicia, así como la
disminución de la impunidad contando para ello con el respaldo de las instituciones de seguridad pública
XCVI
y la reconstrucción del tejido social.
Desde esta perspectiva las propuestas abordan el problema de la inseguridad, violencia e impunidad de
forma integral, tomando en cuenta los múltiples factores que intervienen y el cuidado de los Derechos
Humanos.
PROPUESTA 1.
Reconstrucción del tejido social.
Si tomamos como punto de partida que el principal detonador de la seguridad es el combate de la violencia, la
delincuencia, la impunidad y la corrupción, es más que necesaria la concatenación de las políticas públicas en
todos los niveles al interno del sistema y fuera del mismo, por esta razón se propone involucrar a la sociedad
civil, llevar a cabo acciones comunitarias que recuperen los espacios sociales. Para ello es indispensable la
regeneración de los lazos comunitarios y la apropiación de los espacios públicos, para evitar que esos espacios
sean dominados por la delincuencia.
Hoy en día en que prevalece el individualismo, reforzado por la falta de convivencia y la influencia de las nuevas
tecnologías que aparentemente nos trasladan a escenarios globales y lejanos, nos hace estar más distantes de las
personas con las que convivimos en el día a día. Un sistema democrático busca hacer partícipe a los miembros
de una comunidad; en este sentido los agentes de seguridad pública como miembros de la comunidad bien
pueden ser el enlace de acciones, puesta en común e incluso mediación de conflictos.
La propuesta es llevar a cabo la promoción de acciones que recuperen los espacios sociales y la vida
comunitaria, de tal manera que la comunidad se vea empoderada para el desarrollo y beneficio de sus habitantes.
Esto significa romper el espacio de vacío, la ausencia y la fragmentación, ya que estos elementos dan lugar a la
oportunidad de ser fácilmente aprovechados por el vandalismo y la mafia organizada. Una comunidad que esté
cohesionada alertará de los posibles riesgos o amenazas, cuidándose entre sí y contando con el resguardo de la
autoridad.
De esta manera se restituirá la convivencia y seguridad cotidiana, tejiendo redes sociales comunitarias
contribuye a romper canales oportunidades de financiamiento hormiga a los grupos delincuenciales, un aparente
descuido o vacío da lugar a un mínimo soporte local, que es lo que estos grupos requieren para poder subsistir.
La ciudadanía demanda una policía eficaz y eficiente, meritoria de la confianza y respeto de la sociedad, ya que
son agentes clave del proceso.
Propuesta 2.
Programa de formación policial.
Para contar con policías eficientes en el servicio de la protección de la seguridad, se propone aplicar un
programa de formación que esté significativamente sustentado en la vinculación con la comunidad local,
XCVII
de tal manera que los elementos policíacos, sean formados para desarrollar conductas de solidaridad y
cercanía a su comunidad, con las que establece vínculos personales e institucionales con la comunidad que
protege; esta capacitación se integrará de valores éticos, respeto y defensa de los Derecho Humanos, así
como capacidad táctica.
Una formación profesional, mejorará los equipos, para ellos mismos y sus familias, ya que la garantía de esta
protegidos como parte de su función central, da certeza a la sociedad en su conjunto. Además, el fortalecimiento
de sus conocimientos repercutirá en su correcta actuación hacia los diferentes grupos de la sociedad.
Es necesario también fomentar la cultura de la denuncia, una vez que en el camino de la recuperación de la
confianza, los ciudadanos, hagan valer sus derechos a partir de un marco legal, a su vez que vigile y evalúe la
actuación tanto del personal de seguridad como de las instituciones de seguridad pública y justicia en su
conjunto.
Así mimo con la creación de cuadros únicos, se prevé que haya una mayor rapidez y eficacia en la capacidad de
respuesta
Como parte de la misma formación es necesario complementar el ciclo con procedimientos de evaluación y
seguimiento que midan los resultados, se evalúen y se mejoren, con el fin de transferir las mejores prácticas así
como reforzar la transparencia y la rendición de cuentas. Monitoreo
Propuesta 3.
Reorientación y modernización de la infraestructura contra el delito. Se propone desarrollar una

geoestructura operativa que no responda a la división política, sino a principios logísticos y de inteligencia
que permita una respuesta más inmediata y eficaz, sustentado en un principio de sustento demográficos...
OTRAS PROPUESTAS:
- REINVIDICAR LOS MECANISMOS de control de confianza, generando dispositivos más eficaces,

eficientes y cercanos a la comunidad, a través de organizaciones de base comunitaria que participen en la
cohesión social y el cuidado en red de los miembros que la integran.
- DESARROLLO DE MECANISMOS DE SEGURIDAD COMUNITARIA, que mediante la interrelación

y trabajo en red, contando con el respaldo y participación de la seguridad pública, hagan frente a los
conflictos derivados de la violencia y delincuencia. A partir de esta experiencia, se podría instrumentar un
observatorio gestionado por la ciudadanía que vigile, supervise y dé seguimiento a las acciones
comunitarias hacia una mejor y mayor seguridad, además de fomentar la cohesión social.
XCVIII
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• Decreto que deroga el artículo 39 del Reglamento de la Policía Preventiva del Distrito Federal. Diario
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CXVII
"LA SEGURIDAD PÚBLICA MUNICIPAL EN MÉXICO:

ANTECEDENTES, SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS"
DESARROLLO DE LA INVESTIGACIÓN
Índice
INTRODUCCIÓN ..............................................................................................................................................1
CAPITULO I. CONCEPTOS PRELIMINARES.....................................................................................................10

1.1 Generalidades ........................................................................................................................... 10
1.1.1 Nacimiento de la seguridad pública.................................................................................................................... 10
1.1.2 Sociedad y estado ............................................................................................................................................. 11
1.1.3 Concepto fundamental de seguridad pública ....................................................................................................... 18
1.1.4 El binomio estado y sociedad en la seguridad nacional ........................................................................................ 25
1.1.5 Definición del concepto de sociología jurídica .................................................................................................... 28
1.1.6 Objeto y fines de la Seguridad Pública ............................................................................................................... 28
1.1.6.1 Responsabilidad del Ayuntamiento en la Seguridad Pública ........................................................ 30
1.1.6.2 La Función de Policía .................................................................................................................... 31
1.1.6.3 Importancia de la Seguridad Pública ............................................................................................. 32
1.2 Naturaleza y definiciones de la institución municipal ..................................................................... 32
1.2.1 Naturaleza y conceptos generales del municipio.................................................................................................. 32
1.2.1.1 Naturaleza del municipio ............................................................................................................... 32
1.2.2 Conceptos y definiciones generales de municipio ................................................................................................ 34
1.2.2.1 Acepción etimológica de municipio .............................................................................................. 34
1.2.2.2 Definición de municipio ................................................................................................................ 35
1.2.2.3 Diversos conceptos y definiciones................................................................................................. 37
1.2.3 Elementos del municipio ................................................................................................................................... 38
1.2.3.1 Población ....................................................................................................................................... 39
1.2.3.2 Territorio........................................................................................................................................ 39
1.2.3.3 Gobierno - organización ................................................................................................................ 40
1.2.3.4 Autonomía ..................................................................................................................................... 43
1.2.4 Derecho municipal ........................................................................................................................................... 44
1.3 Administración pública municipal ............................................................................................... 46
1.3.1 Antecedentes Legislativos ................................................................................................................................. 46
1.3.2 Autoridades Municipales .................................................................................................................................. 52
1.3.3 Servicios Públicos ............................................................................................................................................ 57
1.3.3.1 Contraloría Municipal.................................................................................................................... 57
1.3.3.2 Seguridad Pública .......................................................................................................................... 58
1.4 El concepto de seguridad ciudadana ............................................................................................. 64
CAPITULO II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN LA SEGURIDAD PÚBLICA Y MUNICIPAL ..............................68

2.1 Antecedentes históricos del Municipio ......................................................................................... 68

2.1.1 El municipio a través de las grandes ciudades del mundo ..................................................................................... 68
2.1.1.1 La Polis Griega .............................................................................................................................. 68
2.1.1.2 El Municipio en Roma ................................................................................................................... 70
2.1.1.3 El Municipio Español .................................................................................................................... 75
2.1.2 El municipio en las diferentes constituciones ...................................................................................................... 79
2.1.2.1 El Origen del Municipio Constitucional ........................................................................................ 79
2.1.2.2 El Municipio en las Constituciones Mexicanas del Siglo XIX ..................................................... 81
2.1.2.3 El Periodo del Porfiriato ................................................................................................................ 86
2.1.2.4 La Constitución de 1917 y el Municipio ....................................................................................... 87
2.2 Semblanza histórica de la seguridad pública en México ................................................................. 89
2.2.1 Época prehispánica........................................................................................................................................... 89
2.2.1.1 Los Mayas ..................................................................................................................................... 90
2.2.1.2 Los Aztecas ................................................................................................................................... 90
2.2.2 La Colonia ....................................................................................................................................................... 91
2.2.2.1 Los Primeros Funcionarios y la Real Audiencia ........................................................................... 91
2.2.2.2 El Virreinato .................................................................................................................................. 93
2.2.3 México independiente....................................................................................................................................... 98
2.2.3.1 Primer Imperio............................................................................................................................... 98
2.2.3.2 Etapa Presidencial........................................................................................................................ 100
2.2.3.3 Segundo Imperio.......................................................................................................................... 107
2.2.3.4 México Liberal ............................................................................................................................ 109
2.2.3.5 México Moderno ......................................................................................................................... 113
CAPITULO III. FUNDAMENTO Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD PÚBLICA MUNICIPAL ..........133
3.1 Componentes estructurales de la seguridad pública ...................................................................... 133
3.1.1 La prevención del delito en México ................................................................................................................. 133
3.1.2 La procuración de justicia ............................................................................................................................... 137
3.1.3 Los procedimientos ante los órganos de jurisdicción ......................................................................................... 142
3.2 El fundamento del municipio mexicano...................................................................................... 149
3.2.1 El artículo 115 constitucional .......................................................................................................................... 149
3.2.1.1 Sumario de reformas del artículo 115 constitucional .................................................................. 149
3.2.2 Fuentes del derecho municipal ........................................................................................................................ 159
3.2.2.1 Fuentes del orden federal La Constitución General de la República .......................................... 161
3.2.2.2 Fuentes relativas a las entidades federativas ............................................................................... 162
3.2.2.3 Fuentes estrictamente municipales .............................................................................................. 164

3.2.2.4 Fuentes mixtas ............................................................................................................................. 164
3.3 El sistema de seguridad pública municipal .................................................................................. 166
3.3.1 Organización ................................................................................................................................................. 166
3.3.1.1 Órganos de la policía municipal .................................................................................................. 167
3.3.2 Elementos de la policía municipal.................................................................................................................... 167
3.3.3 Perfil de la policía municipal ........................................................................................................................... 168
3.3.4 Juzgados calificadores .................................................................................................................................... 168
3.4 Coordinación del sistema de seguridad pública municipal con la federación y el estado ................... 170
3.4.1 Materias de coordinación ................................................................................................................................ 170
3.4.2 Coordinación con las principales corporaciones federales y estatales de seguridad pública ................................... 170
3.4.3 Principios generales de la coordinación ............................................................................................................ 171
3.4.4 Conferencia nacional de participación municipal en seguridad pública................................................................ 172
3.5 Marco jurídico de la seguridad pública en México ....................................................................... 173
3.5.1 La situación actual ......................................................................................................................................... 173
3.5.2 Constitución política de los estados unidos mexicanos....................................................................................... 174
3.5.2.1 El artículo 21 constitucional ........................................................................................................ 174
3.5.3 El párrafo noveno del artículo 21 constitucional ................................................................................................ 175
3.5.3.1 El párrafo décimo del artículo 21 constitucional ......................................................................... 199
3.5.3.2 El artículo 20 constitucional ........................................................................................................ 205
3.5.3.3 Los artículos 32; 73; 115, y 122 y, Apartado g ........................................................................... 205
3.5.4 Leyes generales y leyes federales..................................................................................................................... 213
3.5.4.1 Ley general del sistema nacional de seguridad pública ............................................................... 213
3.5.4.1.1 Objeto...................................................................................................................................................... 213
3.5.4.1.2 El contenido de la ley ................................................................................................................................ 214
CAPITULO IV. EL MUNICIPIO EN MÉXICO: COORDINACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD PÚBLICA MUNICIPAL CON LA
FEDERACIÓN Y EL ESTADO ..............................................................................................................................224
4.1 La coordinación del sistema de seguridad pública municipal con la federación y el estado ............... 224
4.1.1 Materias de coordinación ................................................................................................................................ 224
4.1.2 Principales corporaciones federales y estatales de seguridad pública con las que puede coordinarse el municipio ... 224
4.1.3 Principios generales de la coordinación ............................................................................................................ 225
4.1.4 Conferencia nacional de participación municipal en seguridad pública................................................................ 226
4.1.5 Participación de la comunidad ......................................................................................................................... 227
4.2 El municipio en México: elementos para implementar la seguridad ciudadana en su ámbito de gobierno
y territorial ................................................................................................................................... 227
4.2.1 La revalorización de los municipios dentro del federalismo en México ............................................................... 228
4.2.2 Cuatro aportaciones de los municipios en el devenir político-histórico de México ............................................... 235
4.2.3 Fundamentos para diseñar políticas públicas de seguridad ciudadana en los municipios mexicanos ....................... 239
4.2.3.1 El gobierno de proximidad .......................................................................................................... 240
4.2.3.2 Los servicios públicos como competencia exclusiva .................................................................. 242
4.2.4 La seguridad pública en los gobiernos municipales ........................................................................................... 244
4.2.4.1 Objetivos de la seguridad pública municipal ............................................................................... 245
4.2.4.2 La policía preventiva municipal .................................................................................................. 247
4.2.4.3 Marco jurídico de la seguridad pública en el municipio.............................................................. 247
4.3 El presupuesto público federal asignado a las entidades federativas a través del SUBSEMUN.......... 248
4.4 Ineficacia de la reforma constitucional del artículo 21 publicada el 18/06/08 en materia de seguridad
pública......................................................................................................................................... 250
4.4.1 Aspectos actuales de la seguridad pública en México ........................................................................................ 250
4.4.2 Eficiencia de las leyes en materia de seguridad pública con la nueva reforma ...................................................... 251
4.4.3 Ineficacia de la seguridad pública en México .................................................................................................... 251
4.5 Posibles reformas en materia de seguridad pública ...................................................................... 254
4.5.1 La educación en materia de seguridad pública .................................................................................................. 254
4.5.2 Necesidades urgentes para una reforma policial ................................................................................................ 259
4.6 Análisis del Sistema Nacional de Inteligencia en el marco de la estrategia de seguridad nacional 2007-
2015 ............................................................................................................................................ 263
4.6.1 Temas selectos de inteligencia ......................................................................................................................... 263
4.6.1.1 Inteligencia en el segundo sexenio panista (2006-2012) ............................................................. 263
4.6.1.2 Sobre el narcotráfico .................................................................................................................... 266
4.6.1.3 El papel de la confianza ............................................................................................................... 267
4.6.1.4 ¿Qué tipo de inteligencia requiere México? ................................................................................ 270
4.6.1.5 Recursos de inteligencia .............................................................................................................. 273
4.6.2 Escenarios a corto plazo.................................................................................................................................. 278
municipal ..................................................................................................................................... 279
4.7.1 Justificación................................................................................................................................................... 280
4.7.2 Propuesta Legislativa...................................................................................................................................... 284
4.7.2.1 Naturaleza Jurídica ...................................................................................................................... 286
4.7.2.2 Integración ................................................................................................................................... 287
4.7.2.3 Autonomía ................................................................................................................................... 289
4.7.2.4 Competencia ................................................................................................................................ 290
4.7.3 Ventajas ........................................................................................................................................................ 291
4.8 Las relaciones intergubernamentales como complemento para la coordinación ............................... 292
4.8.1 Administración de las RIG .............................................................................................................................. 292
4.8.2 Alternativas que proponen las relaciones intergubernamentales .......................................................................... 294
4.8.3 Convenios institucionales................................................................................................................................ 296
4.8.4 Las RIG como una herramienta complementaria ............................................................................................... 298
4.8.5 Congruencia en la coordinación ....................................................................................................................... 301
4.8.6 Aplicación ..................................................................................................................................................... 303
4.9 Propuesta para disminuir los índices delictivos............................................................................ 305
4.9.1 Modelo disuasivo de Mark Kleiman................................................................................................................. 306
4.9.2 Programas exitosos en otros países con la estrategia disuasiva ........................................................................... 308
4.9.3 Beneficios de aplicar una estrategia de seguridad disuasiva ................................................................................ 309
4.9.4. Acciones inmediatas para México ................................................................................................................... 310
CONCLUSIONES ................................................................................................................................................313
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................................................................324
INTRODUCCIÓN
Uno de los problemas más sentidos en la sociedad mexicana, es sin duda el tema de la inseguridad, cual afecta de
manera cotidiana la forma de vida de una gran cantidad de personas a los largo de la república, es en este sentido
que cobra relevancia el tema de la seguridad en los municipios por ser el ámbito más cercano e inmediato que
tiene la población, la presente investigación con el título: “La seguridad pública municipal en México:
antecedentes, situación actual y perspectivas”, tiene como propósito aportar información relevante para un
mayor entendimiento y con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en que será diseñada la investigación
se presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiar “La Seguridad
Pública Municipal en México: Antecedentes, Situación Actual y Perspectivas”, los objetivos planteados, la
delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis
desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis de
trabajo que guiaron este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las cuales servirán para
el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones
resultado de la investigación realizada.
La presente investigación, surge del interés por tratar un tema que no es nuevo, pero sí es uno de los más
importantes hoy en día; la inseguridad es un problema que afecta la vida diaria de los mexicanos, se manifiesta
de múltiples formas y genera consecuencias en diversos ámbitos que van desde el individual hasta el
internacional, pasando por el familiar, el colectivo, el nacional y el gubernamental. Las afectaciones de la
delincuencia disminuyen el potencial de la sociedad y propician desequilibrios que distancian a las personas
entre sí, y con respecto de las autoridades. Así, es enorme el impacto psicológico, físico y mental que la
inseguridad puede ocasionar en las victimas, en los ofendidos y, según la naturaleza de los ilícitos, en grupos o
en la sociedad en general. Abordamos al objeto de estudio a partir de sus manifestaciones materiales cuyo origen
es explicado y determinado en última instancia por factores económicos, sin dejar de lado el papel del sujeto
histórico-social transformador de esos factores económicos, legales y políticos.
Este trabajo, parte de la premisa de que a medida que la ciudadanía se involucre en las prácticas
gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá revertir de manera gradual las malas prácticas,
costumbres y desatención que los ciudadanos hacia el gobierno y al mismo tiempo, constituirá un elemento
importante para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y contribuir a la transformación del gobierno y
una administración pública más democrática que no se vea rebasada por las demandas de la sociedad en sus
diferentes aspectos.
Lo que se pretende con estas investigaciones, es que la sociedad conozca más profundamente la naturaleza de los
problemas sociales, políticos y económicos de México, con lo cual tendrá mayores elementos para criticar,
corregir y exigir de su gobierno una mayor y mejor atención de los problemas cotidianos; para un desarrollo
integral de un México, necesitado de crecimiento y mejor calidad de vida.
1
El problema de la inseguridad pública, por el que atraviesa México actualmente, es un tema que se coloca en el
centro del debate de distintos sectores: gobierno, medios de comunicación, Organizaciones No
Gubernamentales, sociedad civil, entre otros. Desde hace aproximadamente seis años, algunas zonas geográficas
de nuestro país han experimentado altos niveles de criminalidad sin precedentes, no sólo se cometen más delitos
sino que cada vez son más violentos. Este grave problema se traduce en severos daños y afectaciones, tanto en la
vida y expectativas de los mexicanos, como en desarrollo pleno del país.
Hasta el momento, ni las autoridades federales ni locales han logrado dimensionar adecuadamente el fenómeno
delictivo, y por lo tanto no han logrado emprender una estrategia adecuada de seguridad pública. En el año 2007,
a principios del sexenio del presidente Felipe Calderón (2006-2012), se emprendió una lucha en contra del
crimen organizado, específicamente del narcotráfico; esta lucha lejos de generar resultados favorables la
estrategia elegida solamente desató una serie de actividades delictivas más violentas como los altos índices de
homicidio relacionados con el crimen organizado, extorsiones, secuestros, robo con violencia, entre otros.
La estrategia utilizada por el gobierno federal para combatir al crimen no obtuvo los resultados esperados en
favor de la disminución delictiva. Se enfocó en abatir o arrestar a integrantes de distintas organizaciones
delictivas, propiciando la aparición de nuevas y pequeñas organizaciones criminales que fueron expandiéndose a
ciertos puntos del país, y que a la vez utilizaron un poder de fuego nunca antes visto. Esta situación implica
nuevos desafíos para las autoridades del sistema de seguridad y justicia mexicano, tanto del orden federal como
estatal y municipal.
En nuestro sistema político, el municipio tiene tal importancia que es considerado como el primer orden de
gobierno, es aquel que permite y propicia el contacto primario con la ciudadanía y el principal encargado de
proporcionar los servicios básicos para el desarrollo de la comunidad. La Constitución dedica un amplio
apartado a la regulación, integración, operación y funcionamiento del municipio libre, en su artículo 115; el cual,
ha tenido una serie de modificaciones que permiten que al día de hoy, se cuente con mayor regulación respecto
de sus actividades; lo que necesariamente implica que sea perfectible, pues la evolución de la institución no se
detiene y cada vez se hace más necesario un marco regulatorio completo y que contemple las necesidades
actuales de la administración municipal.
La Seguridad Pública constituye un elemento primordial de toda sociedad, quien para su mejor funcionamiento,
organización y convivencia social, debe existir un orden, sin embargo, no hay sociedades perfectas, dado que
cada una de ellas, viven inmersos una diversidad de individuos que desarrollan comportamientos heterogéneos,
ideas, valores y actividades diferentes que al cruzarse entre sí, puede dar como origen a múltiples conflictos,
motivo por lo cual, hubo la necesidad de crear el Estado, cuya principal función es lograr orden social, que
permita un mejor desarrollo y crecimiento social entre los individuos que lo componen.
A través del tiempo se han aplicado diversas formas de gobierno a fin de mantener un orden en la sociedad, pero
no ha sido posible lograrlo, debido a la falta de seguridad que día a día se vislumbra en las calles y en los
2
diversos medios de comunicación, los asaltos, asesinatos, agresiones, etc., se convierten en el pan de todos los
días, siendo éste el motivo fundamental por el que se creó el Estado, quien a su vez dio origen a la creación de
leyes que regulan la conducta de los seres humanos, para que quien vaya en contra de las mismas y se adecue a
algunas de las hipótesis establecidas en la Ley, se le castigue su proceder; para esto nuestra Constitución de
1917, en sus artículos 21 y 73 implementa una solución a tal enorme conflicto, que permite un mejor desarrollo a
los integrantes de nuestra sociedad y una coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios, en la que en su conjunto apliquen estrategias y acciones que den solución a tan grave problema de la
inseguridad.
Debido a que la delincuencia crece a la par de la impunidad, la ciudadanía vive en extrema desconfianza, y teme
salir a realizar sus actividades habituales por el miedo de ser víctima de un delito, para esto, el Estado debe de
establecer un plan a seguir mediante la creación de cuerpos policiacos eficientes, honestos y leales que trabajen a
favor de los gobernados y rescaten la confianza perdida. De igual manera es muy importante que tal lucha contra
la delincuencia esté apoyada por la ciudadanía, quienes mediante la denuncia ante el Ministerio Público ante la
comisión de un delito, podrían dejar actuar a las autoridades, ya que de lo contrario día a día aumenta la
impunidad al grado de perderse un control y poner en riesgo nuestra Seguridad Nacional y con ella el bienestar y
futuro de nuestro país.
La sociedad debe estar consciente de la importancia de su participación en la prevención del delito, y estar
consciente de que el Estado requiere de su apoyo y el de todas las familias a fin de que se implemente en cada
una de ellas educación y comunicación, para de esta manera se forjen lazos que den batalla a la delincuencia.
El Estado, ha querido demostrar a la ciudadanía su preocupación por mejorar la seguridad, así como la
procuración e impartición de justicia, esto con el fin de rescatar la confianza pérdida, de ahí su interés por no
dejar impune ningún delito aplicando la ley Penal en el caso concreto. Lo anterior, basado en lo establecido por
el artículo 21 de nuestra Constitución en la que establece la obligación del Ministerio Público de investigar los
delitos con el auxilio de la Policía Judicial, quien en caso de ser procedente el ejercicio de la acción penal al
presunto responsable, se le dicte el auto de formal prisión y se ponga a disposición del juez compete para que se
lleve el proceso respectivo.'
En ese marco, los tópicos sobre la delincuencia y los mecanismos para garantizar la seguridad individual y
colectiva de la sociedad se han convertido en uno de los principales temas de debate para la opinión pública y de
estudio en el mundo académico en nuestro país.
Si bien es cierto que el abordaje científico de la delincuencia y sus impactos en la sociedad puede abocarse de
forma aislada en aspectos económicos, sociológicos y psicológicos, nos parece fundamental reflexionar -bajo
una mirada que involucre la concurrencia entre múltiples campos disciplinarios y que demande la colaboración
entre actores sociales diversos- sobre las formas innovadoras e institucionales con las que se puede contribuir a
contener el auge delictivo a través de la política pública. Un ejercicio de tal naturaleza resulta ineludible para la
3
ciencia política.
Tal aseveración se fundamenta en la teoría política clásica. Si exploramos de forma sintética la propuesta
contractualista, considerando que es una corriente del pensamiento político representativa de las reflexiones en
torno a la necesidad de la organización jurídica de la sociedad bajo la forma política del Estado, encontramos
que Thomas Hobbes (1992), John Locke (2008) y Jean Jaques Rousseau (2000) mencionaron -aunque con
diferentes matices- que el Estado es el protector de la vida de sus habitantes y es el último fundamento racional
de su seguridad colectiva.
El Estado que es la máxima organización política y objeto de estudio prioritario dentro de nuestro campo de
disciplinario, tiene por tarea principal garantizar la seguridad de sus habitantes. De acuerdo con la etimología
latina securitas, el término clásico de seguridad significa libre de amenazas o de preocupaciones (Bárcenas,
2000).
Así entendida, la seguridad es un principio guía para el desarrollo humano de la población y tiene que ser un eje
obligado y transversal en la agenda del gobierno mexicano en sus tres órdenes: federal, estatal y municipal. Con
una prestación eficiente de los servicios públicos de seguridad en los tres niveles de gobierno, nuestro país estará
en condiciones de buscar un crecimiento integral y democrático con integración y con una base de certeza social.
En los últimos diez años, sin embargo y puntualmente, las políticas de seguridad pública adoptadas por el Estado
mexicano se han caracterizado por la represión, la sanción penal de los delincuentes y la militarización de las
policías (Pérez, 2004; Malvido, 2005; Salgado, 2010). Se han distinguido por ser reactivas, sancionatorias y
coordinadas principalmente por las instituciones de seguridad pública a nivel federal (Casar, 2014).
Interviniendo sobre las consecuencias y no en los múltiples orígenes de la problemática. Estas acciones han
ignorado la dimensión territorial de la delincuencia y las potencialidades que tiene el ámbito municipal de
gobierno para diseñar e implementar políticas endógenas de prevención del delito.
Se puede decretar que las políticas actuales de seguridad pública se han mostrado insuficientes e ineficientes
pues los resultados que han ofrecido se encuentran lejos de crear ambientes de tranquilidad para la población.
Al respecto, los indicadores revelan que la incidencia delictiva, principalmente en homicidio, secuestro,
extorsiones, el sentimiento de inseguridad y la cifra negra, crecieron considerablemente durante los últimos diez
años, evidenciando el desempeño precario de las instituciones de seguridad y el impacto negativo que la
delincuencia tiene en las posibilidades de desarrollo de la población.
Por dicho motivo e intentando aportar al combate a la delincuencia desde el frente académico politológico,
hemos formulado la siguiente pregunta de investigación: ¿cómo es posible contribuir a contrarrestar el auge
delictivo en México, con la participación de múltiples actores sociales y a través de políticas públicas integrales
de seguridad? Por integralidad nos referimos a políticas de seguridad que no sean exclusivamente de carácter
reactivo y sancionatorio y que tengan un claro énfasis preventivo, considerando el origen multicausal del delito y
4
que funcionen bajo un enfoque de cooperación institucional entre actores gubernamentales y de la sociedad civil
en su conjunto.
En ese sentido, nuestro argumento principal es que una forma de contrarrestar el auge de la delincuencia es
previniendo integralmente el delito mediante políticas públicas con un enfoque de seguridad ciudadana,
diseñadas e implementadas en el orden de gobierno municipal. En este trabajo descriptivo y de carácter
conceptual presentamos una estructura para hacer énfasis en la promoción de la prevención integral del delito
interrelacionada con la acción pública municipal, como elementos para combatir a la delincuencia a través la
política pública.
En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general: analizar y describir el enfoque de la
seguridad ciudadana, enfatizando que sus características permiten prevenir de manera integral la comisión de los
delitos, a través de políticas públicas cuyo espacio idóneo de diseño e implementación es el ámbito municipal
(por sus características gubernamentales y dimensión territorial).
Este ejercicio analítico y de exploración conceptual toma relevancia si consideramos que la seguridad ciudadana
es una perspectiva relativamente reciente, aún poco detallada de forma panorámica, y de interés para la ciencia
política por la propuesta democrática que ofrece para resolver de forma innovadora un problema complejo, de
carácter político, económico y social como la delincuencia.
Bajo ese mirador, nuestro trabajo busca colocar a debate un enfoque que puede ser útil para contener de forma
integral el auge delictivo en nuestro país. De igual forma, estamos intentando abonar al campo reflexivo una
dimensión local sobre el tratamiento de esta problemática en México, observando en el municipio a una
institución sociopolítica estratégica en el combate a la delincuencia. Por su condición como gobierno autónomo
de proximidad, y por tener a su cargo la prestación de los servicios públicos en exclusiva.
Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una
parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados,
la delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis
desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que
guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la
formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se
llegó con la investigación realizada.
Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la investigación “La Seguridad
Pública Municipal en México: Antecedentes, Situación Actual y Perspectivas” se utilizará el método
descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el describir situaciones y eventos. Decir cómo es y cómo
se manifiesta determinado fenómeno. Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y consultando
revistas y periódicos históricos, así como páginas de Internet relacionadas con el tema. Por lo que respecta a los
métodos utilizados, éstos consisten en el método cualitativo, y por otra parte el método analítico mismo útil para
5
razonar la información obtenida.
Para nuestros fines, el texto se estructurará por cuatro capítulos que establecen aspectos como los siguientes:
En nuestro primer capítulo nos enfocamos a una propuesta teórico-conceptual, donde busca plantear una
problematización desde la ciencia política sobre la delincuencia como un problema público que por su origen
multidimensional, crecimiento e impacto en la sociedad merece urgentemente la atención formal y obligada por
parte del gobierno en colaboración con la ciudadanía. En principio se plantea un marco conceptual general sobre
la relación teórica que existe entre la seguridad y el Estado. Lo anterior implica describir, analizar y definir el
contenido conceptual de ambos elementos en términos de bienestar comunitario.
Dicho ejercicio nos conduce a puntualizar sobre los elementos constitutivos del Estado y preguntarnos cuáles
son las acciones que éste emprende a través del gobierno. Dentro de éstas analizamos con mayor detalle las
políticas públicas, conceptualizándolas como iniciativas de gobierno con objetivos de interés público que surgen
de procesos de análisis y diagnósticos de factibilidad, formuladas para resolver de forma eficiente problemas
públicos concretos que requieren de mecanismos para que la sociedad participe en la definición de la
problemática y en la búsqueda de las soluciones.
Enfatizar sobre las políticas públicas es relevante puesto que las cualidades de su diagnóstico, diseño, ejecución
y evaluación, nos permiten concebirlas como cursos de acciones que permiten enfrentar de forma integral a la
delincuencia a nivel municipal. Lo anterior entendiendo que la delincuencia es un problema público
multidimensional que requiere la atención pronta, clara, racional, compartida e institucional por parte del
gobierno, para inhibir el mayor número de factores de riesgo asociados con tal problemática desde múltiples
frentes de acción.
En esa lógica, en el primer apartado también se define qué es la seguridad pública y se incluye una descripción
general del sistema de seguridad pública en México con base en los artículos 21, 73 y 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante CPEUM), pertinente considerarlo para conocer cuáles
son los marcos institucionales y qué actores gubernamentales son los encargados de combatir este fenómeno
social en nuestro país.
En esta primera sección, recordando que el paso inicial para diseñar una política pública es seleccionar y definir
la problemática a la luz de sus orígenes (Merino, 2013), igualmente se define al delito y la delincuencia y cuándo
ésta se convierte en un problema público.
Una vez establecidos los elementos que nos permiten esbozar a la delincuencia como un problema público desde
la ciencia política y justificar la utilidad social del presente trabajo y la necesidad de estudiar nuevas alternativas
de acción pública contra dicho flagelo social en nuestro país, estaremos en condiciones de avanzar hacia la
segunda sección del texto.
6
El segundo capítulo antecedentes históricos en la seguridad pública y municipal, se describe la Historia de la

Seguridad Pública, desde la etapa colonial hasta nuestros días, se hace una reseña de la forma en que se ha
ejercido el servicio de seguridad pública en las distintas etapas de la historia de nuestro país, y de esta manera se
da a conocer al lector los problemas de corrupción, irrespeto a los derechos humanos, abusos de autoridad,
comisión de faltas administrativas y delitos, carencia de educación y formación, participación ciudadana, falta de
capacitación y educación a cargo de los integrantes de las instituciones de seguridad pública, impunidad,
etcétera, que desde hace siglos surgieron y que hasta el momento no se han erradicado.
En el tercero capítulo, Fundamento y estructura del sistema de seguridad pública municipal: se inicia
presentando el panorama jurídico en torno a la situación que vive México con respecto a la seguridad pública, y
ahí exponemos cómo en un ejercicio autoritario y totalitario del poder, se atenta contra principios básicos de
nuestra historia, como son el Federalismo y la autonomía del Municipio, dando origen a múltiples normas
anticonstitucionales e inconstitucionales, la inclusión en la Carta Magna de dispositivos legales violatorios de los
derechos humanos, leyes contradictorias unas con las otras y tratados internacionales que son aplicados a la
entera conveniencia de países altamente desarrollados en una forma que dista mucho de ser equitativa e
igualitaria.
En la cuarta y última sección del trabajo El municipio en México: Coordinación del Sistema de Seguridad
Pública Municipal con la Federación y el Estado se encuentra la descripción y análisis de una política pública
de seguridad ciudadana
En esta sección mencionamos algunos puntos sobre por qué los municipios en México son el espacio de
gobierno político y territorial idóneo, tanto en términos conceptuales como institucionales, para diseñar e
implementar políticas de seguridad ciudadana.
El hincapié está en dos elementos: 1) en la cualidad de ser gobiernos de proximidad y 2) en la prestación -en
exclusiva- de los servicios públicos que tienen a cargo los ayuntamientos, de acuerdo con el artículo 115 de la
CPEUM. El municipio al conformar una unidad de gobierno local representa la base de la división territorial y
administrativa de las entidades federativas y del Estado en su conjunto. Por su condición de gobierno cuenta con
autonomía política, fuerza reglamentaria propia y un cuadro de atribuciones constitucionalmente establecidas.
Dentro de éstas últimas se encuentra la prevención del delito, policía preventiva, vial y de tránsito. Por lo
anterior, el municipio supone la primera instancia de gobierno dentro de la federación para asegurar la calidad de
vida de la población y buscar un umbral mínimo de gobernabilidad sobre el territorio.
En concreto, en este apartado describimos un panorama general sobre el acontecer histórico de los municipios en
México. De sus aportaciones al cambio político del país y sus atribuciones en materia administrativa, como
elementos que han formado parte de los procesos de democratización del régimen político y del rediseño
7
87
institucional del federalismo que el Estado ha experimentado en las últimas tres décadas. La intención es
plantear un marco y análisis jurídico sobre los instrumentos y las instituciones de seguridad pública municipal
que nos permita conceptualizar al municipio como una instancia de gobierno que además de ser relevante en la
historia de nuestro país en términos políticos, económicos y sociales, puede ser una institución política
estratégica en el combate a la delincuencia por sus características y atribuciones de carácter endógeno.
De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen una abstracción que facilita el
estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual
y el desarrollo temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.
Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos los ordenamientos sociales
y políticos que citamos; son propuestas que pretenden ayudar a la comprensión y resaltar las ideas relevantes
dentro del texto, las limitantes del argumento y su planteamiento. También algunas de las tareas pendientes por
estudiar, en materia institucional a nivel municipal, que en el futuro permitirán esbozar ideas innovadoras sobre
cómo instrumentar de forma viable los conceptos básicos de la seguridad ciudadana, al mayor terreno posible del
gobierno local en México. El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices para que puedan consolidarse y
ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de aportar ideas conscientes, apegadas a nuestra realidad política,
social, económica y cultural, pero sobre todo, apegadas al a la realidad de nuestro país.
De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación, misma que en todo momento
busca contribuir para lograr un desarrollo integral entre la sociedad y su gobierno.
La investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y observacional, es decir, se han identificado y

descrito los principales elementos y características de la situación de las candidaturas independientes en México,
para lo cual se utilizaron bases de datos del pasado como son estadísticas, así como documentación oficiales e
informes y reportes de programas de gobierno.
La actividad se centra en el uso de fuentes bibliográficas y hemerográficas, así como referencias documentales
como informes, evaluaciones y de manera relevante memorias de los trabajos realizados diversos ámbitos de
evaluación de las condiciones de las en que actúan el sistema de partidos en el país, con referencia al marco
normativo.
Las referencias utilizadas se encuentran adecuadamente registradas en el aparato crítico y la bibliografía que
acompaña al reporte escrito.
Asimismo en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de carácter retrospectivo y

transversal, dado que se preparó con información obtenida con anterioridad al proyecto y con fines ajenos al
trabajo de investigación, así como se miden las variables una sola vez y en un momento determinado.
87
La dimensión territorial se refiere a los procesos sociales y las relaciones entre actores gubernamentales y no
gubernamentales que se presentan de forma endógena dentro de una demarcación geográfica delimitada.
8
9
CAPITULO I. Conceptos Preliminares
1.1 Generalidades
La actualización de la seguridad pública municipal, no sólo se debe concebir como la instrumentación de la

prevención del delito, sino también como la propuesta de creación de condiciones legales, institucionales,
administrativas, culturales y de conducta policial; En el marco de un constante esfuerzo principalmente para la
reestructuración a fondo del actual sistema de seguridad pública municipal.
Asimismo, acorde al cumplimiento con la ciudadanía en proporcionar seguridad y tranquilidad, el policía

municipal debe obtener una remuneración satisfactoria, a fin de dar cumplimiento con mayor eficacia a su labor;
Por consiguiente, el policía municipal debe ser sujeto en cuanto a su situación laboral a una revisión y
evaluación de las condiciones económicas y prestaciones sociales, para tal efecto, se debe programar estímulos
económicos de acuerdo a los niveles o grados y la trayectoria de los mismos.
Dentro de las acciones de actualización en materia de seguridad pública, uno de los ejes vertebrales será
tendiente a la profesionalización y capacitación del cuerpo policiaco, es decir, la impartición de clínicas
especializadas en seguridad y manejo de armamento, donde especialistas de la materia, instrumenten programas
dirigidos a los policías municipales, incluyendo mandos medios y superiores de la corporación.
Dentro de las acciones tendientes a la actualización, se debe incluir el uso y manejo del campo vehicular, que se
utiliza en el servicio, donde las unidades deberán estar en perfectas condiciones de uso y tránsito, de esta forma
el ayuntamiento no deberá escatimar recursos en la adquisición y forma el ayuntamiento no deberá escatimar
recursos en la adquisición y reparación de unidades vehiculares.
Dentro de las acciones aplicables en la actualización de la seguridad pública será la de proporcionar cursos
básicos de lectura y escritura, y dentro de la fase legal, será inculcar a los policías el hábito de la interpretación y
la aplicación del conocimiento legal, toda vez que especialistas deberán proponer diversos programas de
actualización pedagógica y de conocimientos básicos en materia legal.
Es preciso señalar que durante la época colonial en nuestro país se concebía a la seguridad pública como la
función de vigilancia preventiva, es decir, la labor encomendada a los gendarmes o policías preventivos,
generalmente realizada por policías municipales para prevenir infracciones a reglamentos y bandos de policía y
buen gobierno.
Esta concepción tiene sus antecedentes históricos en las ordenanzas de la época que sustentaban la actuación de
aquellos vigilantes nocturnos o serenos y de los alguaciles que velaban por su exacto cumplimiento y contaban
para ello con la colaboración de los vecinos. Eran entonces, como ahora, objeto de esta materia las reglas de
comportamiento de los ciudadanos y de la población en general, en vías públicas, calles, plazas, caminos y
lugares de concurrencia.
10
En consecuencia, la seguridad pública, por tradición, fue una materia a la cual se le restaba importancia, por
ende, poca cosa se hacía para enfrentar el fenómeno de la delincuencia desde una perspectiva seria, profesional y
legal.
La seguridad pública es la garantía que el poder público ofrece a la ciudadanía en general, a cuantos residen en el
territorio de su jurisdicción, de no ser ofendidos impunemente y de ser amparados en sus reclamaciones legales.
En sentido más amplio, la palabra seguridad indica la situación de estar alguien seguro frente a algún peligro. En
la vida social el individuo, necesita tener la seguridad de que los demás respetarán su integridad y bienes, y por
otra, saber cómo ha de comportarse respecto de los bienes de los demás.
El asegurar la existencia de ciertos comportamientos en la vida social, su aplicación es necesaria para la

subsistencia de la vida misma, por consiguiente, para que exista paz hace falta que los miembros de la sociedad
respeten los bienes y vidas ajenas, por eso es necesario que la sociedad asegure, conminando con la coacción
pública, que dichos ordenamientos y comportamientos han de llevarse a cabo.
En este sentido, la palabra seguridad “proviene de la palabra securitas, la cual deriva del adjetivo securus (de
secura) que en su sentido más general, significa estar libre de cuidados.88
En la ciencia del derecho media como un elemento prevalente el buscar siempre el beneficio social y es
preocupación no sólo de los políticos, o de los sociólogos el atender a actividades benéficas para ésta, sino que
los abogados y quienes estamos inmersos en el mundo de lo jurídico nos preocupamos por buscar siempre un
beneficio a la sociedad a la que pertenecemos para zanjar problemas y motivar a grandes realizaciones.
La palabra sociedad, proviene del latín societas, que significa reunión de personas, familias, pueblos o naciones.
En su uso general, la sociedad se refiere al hecho de asociación humana, al respecto Luis Recasehs Siches, dice
el conjunto de las formas, de las interacciones, y de los procesos que se dan entre los hombres, al cual llamamos
sociedad, se da y se desenvuelve en la vida humana.”.89
Asimismo, la concepción del Origen de este término refleja una agrupación natural del elemento humano que
conforma a la sociedad, es decir, la sociedad en la ciencia política se integra por la conjunción de hombres que se
agrupan para beneficiarse recíprocamente.
La sociedad para López Rosado dice “... que la sociedad es la unión permanente, orgánica, total establecida en
determinado territorio y sometida a un gobierno soberano; así la sociedad se identifica con Estado.”.90
Este autor confunde la sociedad con el Estado que son términos totalmente distintos, ya que la primera atiende al
contenido y el segundo atiende al continente, no se puede confundir el todo con la parte, puesto que el Estado es
88
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, décima tercera edición, Ed. Porrúa, México, 1999, p. 2885, Tomo P-
Z
89
RECASEHS SICHES, Luis, "Tratado General de Sociología", séptima Edición, Editorial Porrúa, vigésima México, 1999 pág. 109.
90
LÓPEZ ROSADO, Felipe, "Introducción a la Sociología, cuadragésima Edición, Editorial Porrúa, México, 2003, pág. 45.
11
el todo y la sociedad es un concepto del Estado pues forma parte de él.
La sociedad se identifica con caracteres propios que los estudiosos en la materia lo llaman societas humanis
generis.
Aún cuando la sociedad es de origen remoto, no cabe duda que ésta ha ido cambiando de acuerdo a las épocas y
se adecua de acuerdo a las necesidades del hombre de hábitat diversos.
Para un autor como Ely Chinoy, el concepto de sociedad, es el segundo de los conceptos básicos de la
Sociología, ya que el primero para él es la cultura tomando la idea de Tylor dice que es el todo complejo de
conocimientos que el hombre adquiere siendo miembro de la sociedad, pero el punto que nos concierne es la
sociedad, siendo ésta hecho básico de la asociación humana, asimismo refiere a la sociedad “ ... en el más amplio
sentido , para incluir toda clases y grado de relaciones en que entran los hombres, sean ellas organizadas o
desorganizadas, directas o indirectas, consientes o inconscientes, de colaboración o de antagonismo ...”91
Asimismo, el autor antes indicado señala dos tipos de sociedad tales como:
Sociedad como grupo, entendiendo a esta como el tejido total o el complejo esquema total de las relaciones
sociales, en las que se agrupan los hombres, tales como la sociedad mexicana en alusión a la totalidad de los
mexicanos que habitan en ese país en esta época), o bien se puede referir a la agrupación de seres humanos tales
como la Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística, Organizaciones profesionales, asociaciones criminales,
la Sociedad Panteológica Mexicana, etc.
“ ... La sociedad, pues, es más un grupo dentro del cual pueden vivir los hombres una completa vida común, que
una organización limitada a algún propósito ... Desde este punto de vista, una sociedad consiste no sólo de
individuos vinculados los unos a los otros, sino también de grupos interconectados y superpuestos..."92
...Sociedad como conjunto de Instituciones, la define como el " tramado de las relaciones sociales" o como un
grupo que lo abarca todo, posee una forma de vida o, en nuestra terminología, una cultura. Los patrones de
interacción y de relación social se definen por las normas que definen la conducta y son afectados por los valores
y creencias que comparten los miembros de la sociedad. Dentro de esta concepción, la sociedad deberá ser
descrita en términos de sus principales instituciones: familiares, religiosas, económicas, políticas, educacionales,
etc. ...”93
Algunos pensadores como lo fueron Jean Jacques Rousseau, estableció la teoría contractualista referente al
convenio que celebran los miembros que la integran para vivir más armónicamente; el contrato social surte sus
efectos para conglomerar entes de una misma especie.
Así, Jean Jacques Rousseau, señala, “ ... habiendo nacido libre el hombre se encuentra por doquier encadenado.
91
CHINOY, Ely, "La Sociedad, Una Introducción a la Sociología, vigésima segunda Edición, Editorial Fondo de Cultura Económica, México,
1999 pág. 45.
92
Ibíd. pág. 46.
93
Ibíd. pág. 47.
12
La cuestión remite al análisis de la naturaleza misma del orden social, el cual es un derecho sagrado que sirve de
base a los demás. Este derecho no procede de la naturaleza, sino que se basa en un pacto, convención o contrato.
La única sociedad de derecho natural sería la familia, pero su unión está condicionada a la necesidad que los
hijos tienen de sus padres para su propia conservación. Al cesar esta necesidad acaba el derecho natural; los hijos
se independizan y recuperan su libertad. De este modo, la prolongación de la sociedad familiar se da sólo en
función de un contrato voluntario entre sus miembros.
Esta forma de contrato no se impone por la fuerza y la coacción, pues ello negaría la libertad natural del hombre
y no institucionalizaría ni permitiría una libertad civil y políticas adecuadas. La única fuente legítima de la
autoridad hay que buscarla en las convenciones o pactos entre los hombres. Ahora bien, el hombre no puede
enajenar su libertad o someterse a un semejante, pues renunciar a su libertad implica renunciar a su cualidad de
hombre, a sus derechos e incluso a sus deberes. Hay que buscar pues, un medio de establecer y justificar la
soberanía y la autoridad colectivas, sin que ello suponga una merma en las libertades individuales. Esto no
significa que en orden social y político establecido por el contrato no haya o no deba haber sumisión y
obligatoriedad de la ley. En suma, el problema está en conciliar la obediencia, el orden y la autoridad con la
libertad e inalienable de los individuos. El contrato social posibilita esta conciliación; esto es, los hombres no se
someten más que a la ley que ellos mismos se han dado con la finalidad de conseguir en la unión social una
ayuda indispensable para hacer frente a los obstáculos que ponen en peligro su supervivencia en un orden natural
y solitario"94
Cabe señalar como ejemplo: si no hubiere sociedad no se pagarían impuestos, y toda vez que estos se cubren
hasta la actualidad, al principio parecería que existe una pérdida, pero en realidad termina siendo una ganancia,
ya que a partir de que sus miembros son partícipes dentro de la sociedad al cubrir sus impuestos, esto da como
lugar que se cubran ciertas necesidades en común para ellos.
En el contrato social, el individuo no se somete a nadie en particular, pues el contratante no enajena sus derechos
a favor de otros individuos, sino a favor de la comunidad, es decir de la voluntad en general. Sin duda que este
pasó del orden natural al social es beneficioso para los individuos, sus actos empiezan a ser morales, la justicia
sucede al instinto, el deber al impulso físico, el derecho al apetito, la razón a su capricho.
El autor de referencia nos dice asimismo: las cláusulas de este contrato están de tal suerte determinadas por la
naturaleza del acto, que la menor modificación en ellas las haría inútiles y sin efecto; de manera que, aunque no
hayan sido jamás formalmente enunciadas, resultan en todas partes las mismas, así como tácitamente
reconocidas y admitidas, hasta tanto que, violando el pacto social, cada cual recobra sus primitivos derechos y
recupera su libertad natural al perder la condicional por la cual había perdido a la primera. Estas cláusulas,
suficientemente estudiadas, se reducen a una sola, a saber; la alineación total de cada asociado con sus
innegables derechos a toda la comunidad. Pues, primeramente, dándose por completo cada uno de los asociados,
94
ROUSSEAU, Jean Jacques, "El Contrato Social", Editorial Edimat Libros, S.A., España, 2000, págs. 20-21.
13
la condición es igual para todos; y siendo igual, ninguno tiene interés en hacerla gravosa para los demás.”95
En conclusión, la sociedad requiere de las voluntades de todos sus miembros para encontrar una igualdad de
derechos que sean en común beneficio para todo el grupo, y teniendo como ejemplo el cuerpo humano, todos los
miembros que lo componen son indispensables para un mejor funcionamiento ya que hay coordinación entre
ellos, y en este caso del tema que nos atañe, la sociedad funcionaría mejor si realmente se aplicara la unión de
voluntades, tomando de alguna manera la conveniencia para cada uno en particular.
No obstante lo anterior, la sociedad en la que vivimos inmersos requiere para su mejor funcionamiento de una
organización e implantar un orden, toda vez que debido a que cada individuo desarrolla diversos
comportamientos, ideas, valores y actividades diferentes que al cruzarse entre sí puede dar como origen diversos
conflictos, es muy importante crear una Institución que nos garantice una seguridad que nos permita saber a qué
atenernos, que podemos hacer y hasta que límites podemos actuar, para eso se crea el Estado.
El Estado, considerado como una Institución de Derecho Público, proviene del latín status, stare, que atiende a
la traducción de situación en que se encuentra alguien o algo.
El diccionario de ciencia política señala entre otras definiciones la siguiente:
El Estado es la sociedad jurídicamente organizada, con un territorio y un pueblo determinado. Permite y favorece
la convivencia pacífica y la realización de la totalidad de los fines humanos... y refiere también Estado en sentido
amplio al conjunto de personas que viven en un momento dado en y en un territorio determinado, unidas por
vínculos de distinta naturaleza (de nacionalidad, culturales, jurídicas, etc. ) y bajo un poder soberano que es
común sobre todas ellas. Estos son Estados de pleno derecho y forman parte de la comunidad jurídica
internacional. En sentido restringido, Estado es sinónimo de poder soberano. Es la estructura dotada de poder de
un Estado en sentido. ...”96
El Estado es creado por los hombres para una mejor convivencia entre ellos en sociedad, de esta manera
tendremos un mejor orden y organización. Diversos autores han dado el concepto de lo que para ellos representa
el Estado y los señalo a continuación.
El autor Andrés Serra Rojas en su obra Teoría General del Estado, da diversos conceptos de Estado y refiere a
los siguientes autores:
“ ... BARTHELEMY: El Estado es una sociedad organizada sometida a una autoridad política y ligada a un
territorio determinado.
GROPPALI: El Estado es la persona jurídica que está constituida por un pueblo organizado sobre un territorio,
bajo el mando de un poder supremo, para fines de defensa, de orden, de bienestar y de superación común.
95
ROUSSEAU, Jean Jacques, "El Contrato Social", Editorial R.B.A. Proyectos Editoriales S.A., España, 1985. págs. 41-42.
96
SERRA ROJAS, Andrés, "Diccionario de Ciencia Política", Tomo I, Editorial Más Actual Mexicana de Ediciones S.A. de C.V. México,
1997. pág. 436.
14
BULLRICH: El Estado es la nación considerada bajo el punto de vista de su organización política.
LEÓN DUGUIT: En su sentido más general se puede decir que hay un Estado en todas las veces que exista en
una sociedad determinada una diferenciación política, por rudimentaria, o por complicada o desarrollada que ella
sea. La palabra Estado designa sea a los gobernantes o al poder político, sea a la sociedad misma donde existe la
diferenciación de gobernante y gobernados y donde existe por esto mismo un poder político.
FISCHBACH: El Estado es una situación de convivencia humana en la forma más elevada, dentro de las
condiciones de cada época y de cada país..."97
Para la autora Patricia Valles Medina: "... El Estado es una entidad política con un territorio circunscrito
estructurado bajo un gobierno autónomo que se da sus propias leyes ...”98
Asimismo, señala: “ .la necesidad de la existencia de una entidad política misma de la cual se derivan diversas
cuestiones tales como las sociales, que sirven para regular la conducta de sus miembros, las económicas, que
tiene como fin regular las formas de satisfacción de las necesidades humanas y en lo político, como
representante de los intereses de determinados grupos sociales ...”99
Carlos Strasser : “... el Estado es la estructura y la condición de posibilidad de una sociedad y también por otra
parte, en efecto, un instrumento de denominación política cuyo objeto es imponer ese orden que está en su
función, así también refiere, ... esa dominación política, a la vez expresa y no expresa el interés general y el
interés de algún sector dominante. o, dicho a la inversa, es expresión a la vez de un interés general y del interés
de uno o más sectores dominantes en toda suerte de sociedad.
Ese interés general o esa voluntad general puede ser variable en tiempo y espacio, y también puede ser variable
el sector o los sectores dominantes que representa en alguna medida el Estado o que están de cierta forma en
posesión de él...”100
El jurista Vienés Hans Kelsen, nos dice : “ ... El estado es el orden de la conducta humana que llamamos orden
jurídico, el orden hacia el cual se orientan ciertas acciones del hombre, o la idea a la cual los individuos ciñen su
comportamiento.”101
Asimismo, Besave Fernández del Valle hace referencia al doctor Luis Sánchez Agesta, catedrático de derecho
público de la Universidad de Granada, quien describe al Estado de la siguiente manera: “ ... El estado es la
organización de un grupo social, establemente asentado en un territorio determinado, mediante un orden jurídico
servido por un cuerpo de funcionarios y definido y garantizado por un poder jurídico, autónomo y centralizado
que tiende a realizar el bien común ...”102
97
SERRA ROJAS, Andrés, "Teoría General de Estado", Editorial Porrúa S.A., México, 1964. pag.165.
98
VALLES MEDINA, Patricia, “La Moral y El Estado”, Universidad Guadalajara, Dirección de Publicaciones, México, 1993. pág. 15.
99
Ibíd. pág. 19.
100
STRASSER, Carlos, "Teoría del Estado", Abeledo-Perrot, Buenos Aires, República de Argentina, 1997. pág. 22.
101
KELSEN, Hans, "Teoría General del Derecho y del Estado", 3- edición, México UNAM, 1969. pág. 224.
102
FERNÁNDEZ DEL VALLE, Agustín Besave, "Teoría del Estado", Fundamentos de Filosofía Política, Editorial Trillas, 1- impresión,
15
Felipe López Rosado en su obra Introducción a la Sociología nos señala: “ ... Fue Nicolás Maquiavelo quien
empleó por primera vez en El Príncipe la palabra estado, stato, con su significado moderno de un cuerpo político
establecido en un territorio determinado y bajo un gobierno que lo rige... Ello ocurrió a principios del siglo XVI;
stato significó, pues, una extensión de tierra, con un pueblo que habita y con un gobierno que lo rige. ...asimismo
refiere que Juan Bodín, el más notable tratadista de Derecho Público del siglo XVI, definió al Estado de esta
manera: ... El Estado es el conjunto de familias y sus posesiones comunes gobernadas por un poder soberano,
según la razón. El conjunto de familias quiere indicar lo que otros autores llaman población, o demos política; el
conjunto de sus posesiones puede traducirse en el territorio sobre el cual está asentado ese pueblo; y el poder
soberano indica un gobierno independiente. ...”103
La catedrática Aurora Arnaiz, lo define: El Estado como Institución Política, es la forma política de un pueblo o
la organización política de un pueblo. ...”104
Por su parte los autores Moisés Cruz Gayoso, Alfonso Ochoa Hofmann y Jorge Robles Vázquez conceptúan al
Estado de índole social y jurídico, entendiendo al primero como: “... la suma de las relaciones sociales que se
dan entre los hombres, lo que conciben como una creación humana eminentemente social y que existe junto o
sobre el hombre. En tales relaciones sociales existe una marcada jerarquía y división: los que mandan y los que
obedecen, además de que están establecidos en el territorio del Estado ... y el segundo establece cuando el Estado
se somete y autolimita al sistema jurídico que le da la estructura, funciones y limitaciones, a la vez que se
convierte en sujeto de derechos y obligaciones. ...”105
Como se puede observar, en general el concepto de Estado para cada uno de los diferentes autores toma como
referencias a los individuos, territorio, organización, orden, relaciones sociales, poder supremo, etc., todos con la
idea de señalar que cada uno de esos conceptos tienen como finalidad el de mantener el orden de los individuos
que se desenvuelven en un lugar determinado.
De acuerdo a los siguientes conceptos, se entiende que el Estado es una Institución de Derecho Público, creado
por el conjunto de voluntades de los individuos que forman la sociedad, con la finalidad de obtener una mejor
organización, convivencia, mantener el orden público y obtener por consiguiente bienestar común entre ellos.
Una vez teniendo claro el concepto de Estado, es importante señalar en forma general los elementos que lo
constituyen, esto con la finalidad de no confundir estos conceptos con el Estado, y pasar al tema que nos atañe
que es la seguridad pública.
La mencionada Aurora Arnaiz señala: “... En una posición elemental cabe afirmar que los hombres de un Estado
conviven porque hay una autoridad que rige en su territorio y ordena lo que debe o no se debe hacer en beneficio
de la comunidad. He aquí, por consiguiente, los tres elementos básicos clásicos del Estado: pueblo, territorio y
México, 2003. pág. 102.

103
Ibíd. págs. 217-218.
104
ARNAIZ, Aurora, "Ciencia del Estado I", Editorial Libros de México S.A. de C.V., México, 1959. pág. 9.
105
CRUZ GAYOSO, Moisés, OCHOA HOFMANN, Alfonso y ROBLES VÁZQUEZ, Jorge, "Teoría General del Estado", IURE Editores S.A.
de C.V., México, 2006. pág. 59-60.
16
gobierno. ...”106
Luis de la Hidalga nos habla del primer elemento que es el Pueblo y nos dice que: “ ... es el producto y proceso
de las acciones de asociación individual dentro de su propio ambiente físico y cultural, en una circunscripción
determinada. ...”107
El ya mencionado Agustín Besave Fernández del Valle, nos da una variedad de conceptos de pueblo y nos
señala:
a) El pueblo como población-concepto cuantitativo-está integrado por los hombres que habitan determinado
territorio.
b) El pueblo como masa amorfa y neutra que no participa en las actividades estatales, es un concepto
negativo y pasivo. En este sentido hablaba Sieyes cuando consideraba al pueblo como el tercer estado, el de los
no privilegiados.
c) El pueblo que aclama conducido por el jefe.
d) El pueblo como sujeto de la opinión pública frente a la actuación de la autoridad.
e) El pueblo como sujeto de decisión a través del sistema de votaciones, esto es, como cuerpo electoral.
f) El pueblo representado, es decir, actuando a través de sus representantes. ...”108
Para los autores Moisés Cruz Gayoso, Alfonso Ochoa Hofmann y Jorge Robles Vázquez ya antes referidos, el
Pueblo: “ . Es el conjunto de la población establecida en un determinado territorio, denominados también
ciudadanos y que intervienen en los asuntos políticos del gobierno y del Estado, en cuyo beneficio se garantizan,
establecen y reconocen determinados derechos y obligaciones. ...”21
Sin embargo, yo considero que el pueblo se separa de la población, ya que la población atiende a un concepto
sociológico y no político- jurídico como el de pueblo, en la teoría del Estado.
El ya mencionado Luis de la Hidalga hace referencia al Doctor Ignacio Burgoa quien afirma:
“ ...Territorio, es el espacio dentro del cual se ejerce el poder estatal o "imperium", y en ese sentido, como lo
afirma Burdeau, "un cuadro de competencia y un medio de acción". Como esfera de competencia el Estado
delimita espacialmente la independencia de éste frente a otros Estados, es el suelo dentro del que los gobernantes
ejercen sus funciones, es el ambiente físico de vigencia de las leyes y demarcación de su aplicabilidad -
territorialidad- fuera del cual carecen de eficacia normativa - extraterritorialidad -. ...”109
Asimismo, el autor en cita indica: “ ... El Poder, es la capacidad o autoridad de dominio, freno y control de los
seres humanos, con objeto de limitar su libertad y reglamentar su actividad. Este poder puede ser por uso de la
106
Id. pág. 9.
107
DE LA HIDALGA, Luis, "Teoría General del Estado", 1- edición, Editorial Porrúa S.A. de C.V., México, 2008. pág. 59-60.
108
109
Ibid. pág. 157.
17
fuerza, la coerción, voluntaria ... o por diversas causas, pero en toda relación social el poder presupone la
existencia de una subordinación de orden jerárquico, de competencias o cooperación reglamentadas. ...”110
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, estados y municipios, quienes deberán determinar
las bases para la administración, organización, operación, funcionamiento, coordinación y supervisión de los
cuerpos policíacos, y cuyo objetivo es establecer las medidas preventivas para la seguridad y protección de la
integridad de los ciudadanos, derechos y bienes, asimismo, para preservar las libertades, el orden y la paz
públicos con estricto apego a la ley y a los derechos humanos.
Otro discernimiento moderno concibe a la seguridad pública no sólo como una función que comprende las
actividades ejecutivas de prevención, sino también las acciones sustantivas de investigación y persecución para
que los delincuentes sean enjuiciados, sancionados y readaptados conforme a las leyes.
En este orden de ideas, la seguridad pública se define como todas aquellas actividades encaminadas a prevenir y
disminuir las infracciones y delitos, así como las acciones que realizan el ministerio público a través de la
procuración de justicia, las autoridades administrativas responsables de la readaptación social del delincuente y
la adaptación del menor infractor, así como la labor de las instituciones encargadas de la protección de
instalaciones y servicios estratégicos del país y, en general, todas las que realicen directa o indirectamente, las
dependencias y entidades que deban contribuir a los fines de la seguridad pública en México.
La palabra “seguridad”, deriva del latín securitas, -atis, que significa “cualidad de seguro” o “certeza”.
El autor Juan Ramírez Marín nos dice:
“ ... El término seguridad proviene del latín securitis, que significa confianza, tranquilidad de una persona,
procedente de la idea de que no hay ningún peligro que temer.
Asimismo refiere:
... Seguridad, según el Diccionario de la Real Academia, es la “calidad de seguro"; en tanto que “seguro" es
definido como “libre o ausente de todo peligro, daño o riesgo".
De Seguridad, ramo de la administración pública que vela por la tranquilidad de las personas.
El término público (a) deriva también del latín: publicus, cuyo significado es: perteneciente a todo el pueblo.
...”111
José G. Sandoval Ulloa dice que la seguridad pública: “ .es la función estatal a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, en sus respectivas competencias, que comprenden todas aquellas
actividades dirigidas a la prevención y persecución de infracciones y delitos; la imposición de las sanciones
110
Ibid. pág. 156.
111
RAMÍREZ MARÍN, Juan, “Seguridad Pública y Constitución", Editorial Porrúa S.A. de C.V., México, 2003. pág. 1.
18
administrativas; la reinserción social del delincuente y del menor infractor y en general, todas las que
contribuyen a alcanzar los fines superiores de salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como
preservar las libertades, el orden y la paz pública. ...”112
No obstante, Salvador Abascal Carranza dice: “ ... La seguridad pública constituye un aspecto esencial de la
seguridad integral del Estado, al cual le ha sido otorgado por la sociedad fundante misma un poder de
salvaguarda de los intereses de todas las personas que integran dicha comunidad. ...” 113
Rousseau comenta: “ Si el Estado o la ciudad nos es más que una persona moral cuya vida consiste en la unión
de sus miembros, y si el más importante de sus cuidados es el de la propia conservación, le es indispensable una
fuerza universal e impulsiva para mover y disponer de cada una de sus partes de la manera más conveniente al
todo. ...”114
Asimismo, Mario A. Garza Salinas nos dice que: “ ... La seguridad implica una exigencia fundamental del
hombre que tiene por objeto controlar su destino y disponer libremente de su propia vida; así, en el hombre la
seguridad no se presenta como un anhelo accidental o de coyuntura sino como una parte esencial de su
naturaleza racional. El hombre necesita proceder racionalmente, con conocimiento de causa, es decir con certeza
para intentar lograr sus fines. La idea de seguridad está relacionada íntimamente con la percepción de libertad y
de orden social. El hombre requiere de mayor seguridad en la medida que pretende ejercer plenamente su
libertad de manera responsable y cuando, por consiguiente, valora el orden social establecido que le permite
condiciones para su desarrollo individual. ...”115
Por lo anterior se concibe a la Seguridad pública, como el elemento indispensable para un mejor
desenvolvimiento de los individuos en sociedad, y que vivan con la confianza, seguridad y tranquilidad para
tener una vida en común.
Ahora bien, dicho concepto se escucha bonito, pero cuál es la realidad actual? La Inseguridad, ya que día a día se
ven en los diferentes medios de comunicación el gran índice de delincuencia, en la que no faltan los asaltos,
asesinatos, agresión, etc., correspondiendo al Estado implementar las medidas de seguridad para poner un límite
a este problema social que crece con el transcurso del tiempo y que no permite una libertad de ninguna
naturaleza.
Así, el mencionado Salvador Abascal Carranza también refiere: “ .Uno de los principales derechos que la
autoridad pública debe garantizar al gobernado es el de la seguridad en la libertad. El derecho a la vida, a la
integridad, a la propiedad, a la honra, a la expresión y manifestación de las ideas, al tránsito, al descanso, están
112
SANDOVAL ULLOA, José G., “Introducción al Estudio del Sistema Nacional de Seguridad Pública", 2- edición, J.M. Impresión y Diseño
S.A., México, 2000. pág. 41.
113
ABASCAL CARRANZA, Salvador, "Los Desafíos de la Seguridad Pública en México", Editores Talleres de Formación Grafica S.A. de
C.V., México, 2002. pág. 22.
114
Ibid. pág. 60.
115
19
estrechamente vinculadas con el derecho a la seguridad, tanto jurídica como pública. ...”116
Martín Gabriel Barrón Cruz en su libro Policía y Seguridad en México, cita al autor Sánchez Augusto, el cual
señala que la seguridad pública: “.cumple la función conservadora del orden social, con base a un orden jurídico
que controle el poder y norme sus relaciones con los ciudadanos y de éstos entre sí. Es decir la existencia y
permanencia de un orden público y de un orden privado, como condición necesaria para la vida social. Así, la
seguridad pública se constituye en una manifestación de la acción gubernamental, ejercida para salvaguardar la
integridad, intereses y bienes de las personas, y de las entidades públicas y privadas. ...”117
La Seguridad Pública en México, es un derecho que tenemos todos los gobernados y se encuentra establecido en
los artículos 21 y 73 de nuestra Carta Magna, de lo que se desprende en lo conducente:
El artículo 21 constitucional en sus últimos párrafos señala:
" ... La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así
como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias
que esta Constitución señala. La actuación de las Instituciones de seguridad pública se regirá por los principios
de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo y honradez y respeto a los derechos humanos en ésta
Constitución.
Las Instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinario y profesional. El Ministerio Público y
las Instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los
objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeta a
las siguientes bases mínimas:
a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y

certificación de los integrantes de las Instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas
acciones serán competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en el ámbito de
sus respectivas atribuciones.
b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las Instituciones de seguridad
pública. Ninguna persona podrá ingresar a las Instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente
certificado y registrado en el sistema.
c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.
d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de

evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las Instituciones de seguridad pública.
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades
116
Ibíd. pág. 23.
117
BARRÓN CRUZ, Martín Gabriel, "Policía y Seguridad en México", Impresos Chávez S.A., México, 2005. pág.
20
federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines. ...”118
El Artículo 21 de nuestra Ley Fundamental, antes transcrito, establece que la Federación, el Distrito Federal, los
Estados y los Municipios, se coordinarán, para lograr una mayor eficacia en cuanto a la seguridad al gobernado.
De ahí que la seguridad no puede alcanzarse con estrategias y acciones aisladas de la autoridad; sino que exige la
articulación y coordinación de todos los órganos que intervienen en todos los niveles de gobierno, a lo cual se
deben de adherir Instituciones de educación, salud, desarrollo social e inclusive la sociedad civil, para de esta
manera se obtenga una paz y tranquilidad social.
Así también, el artículo 73 de nuestra Carta Magna en sus fracciones XXIII, establece:
“... Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de
coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de seguridad
pública; así como para la organización y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de
los integrantes de las Instituciones de seguridad pública en el ámbito federal.119
Como se mencionó, el Artículo 21 Constitucional indica que la seguridad pública en el país, se puede lograr con
la unión efectiva y la coordinación de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en su
respectivas competencias, quien en conjunción con el artículo 73 de dicho ordenamiento, el Congreso de la
Unión tiene facultades para expedir las leyes que en materia de seguridad pública sean necesarias para lograr la
coordinación de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios cuya finalidad es brindar
seguridad al gobernado combatiendo la delincuencia teniendo como apoyo no solo a las Instituciones, sino a la
sociedad civil que de alguna manera es quien sale beneficiada si se cumple efectivamente dicho fin.
Antes de pasar a las leyes relativas a la Seguridad Pública creadas en razón de los artículos Constitucionales que
anteceden es importante hablar que se entiende por Seguridad Nacional.
El Artículo 3° de la Ley de Seguridad Nacional nos dice: que son las acciones destinadas de manera inmediata y
directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, pero esta se puede lograr,
estableciendo las bases de integración y acción coordinada de las instituciones y autoridades encargadas de
preservar dicha Seguridad Nacional, en sus respectivos ámbitos de competencia; tomando la forma y términos en
que las autoridades de las entidades federativas y los municipios colaborarán con la Federación en dicha tarea y
regular los instrumentos legítimos para fortalecer los controles aplicables a la materia.
Asimismo, corresponde al Titular del Ejecutivo Federal determinar la política en dicha materia y dictar los
lineamientos que permitan articular las acciones de las dependencias que integran el Consejo de Seguridad
Nacional, con la finalidad de lo siguiente:
1. Dar protección a la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país;
118
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 158- edición, Editorial Porrúa, México, 2009, pág. 26.
119
Ibíd. pág. 77.
21
2. Preservar la soberanía e independencia nacional y la defensa del territorio;

3. Mantener el orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno;
4. Mantener la unidad de las partes integrantes de la Federación que señala el artículo 43 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos;
5. Defender el Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y
6. Preservar la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.
La Ley en comento, se rige por los principios de legalidad, responsabilidad, respeto a los derechos
fundamentales de protección a la persona humana, garantías individuales y sociales, confidencialidad, lealtad,
transparencia, eficiencia, coordinación y cooperación.
Las leyes supletorias de esta Ley son:
• Ley General de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública;

• Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
• Código Federal de Procedimientos Civiles y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
• Código Federal de Procedimientos Penales y la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
• Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y los principios
generales del derecho. ,.."120
Así también, Mario A. Garza Salinas en el libro de Pedro José Peñaloza nos dice: “ ... Seguridad Nacional.- Es
el conjunto de condiciones necesarias para garantizar la soberanía, la independencia y la promoción del interés
de la Nación, fortaleciendo los componentes del proyecto Nacional y reduciendo al mínimo las debilidades o
inconsistencias que puedan traducirse en ventanas de vulnerabilidad frente exterior. ...121
Ahora bien, también la Administración Pública Federal, en cumplimiento al mandato Constitucional, da los
lineamientos tendientes a lograr la Seguridad Pública y para esto, La LEY ORGÁNICA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL señala entre algunas de las funciones de la Secretaría de Seguridad
Pública las siguientes:
I. Dar las políticas de seguridad pública y criminal en el ámbito federal, que comprenda las normas,
instrumentos y acciones para prevenir de manera eficaz la comisión de delitos;
II. Proponer al Ejecutivo Federal las medidas que garanticen la congruencia de la política criminal entre las
dependencias de la administración pública federal;
III. Presidir el Consejo Nacional de Seguridad Pública;
IV. Representar al Poder Ejecutivo Federal en el Sistema Nacional de Seguridad Pública;
V. Proponer al Consejo Nacional de Seguridad Pública la designación del Secretario Ejecutivo del Sistema
Nacional de Seguridad Pública y, en su caso, removerlo libremente;
120
Ley de Seguridad Nacional. pág. 1-3. http://www.ordenjuridico.gob.mx/
121
Ibíd. pág. 111.
22
VI. Proponer en el seno del Consejo Nacional de Seguridad Pública, políticas, acciones y estrategias de
coordinación en materia de prevención del delito y política criminal para todo el territorio nacional;
VII. Fomentar la participación ciudadana en la formulación de planes y programas de prevención en materia
de delitos federales y, por conducto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los delitos del fuero común;
VIII. Promover y facilitar la participación social para el desarrollo de actividades de vigilancia sobre el
ejercicio de sus atribuciones;
IX. Atender de manera expedita las denuncias y quejas ciudadanas con relación al ejercicio de sus
atribuciones;
X. Organizar, dirigir, administrar y supervisar la Policía Federal Preventiva, así como garantizar el
desempeño honesto de su personal y aplicar su régimen disciplinario;
XI. Proponer al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el nombramiento del Comisionado de la
Policía Federal Preventiva;
XII. Salvaguardar la integridad y el patrimonio de las personas, prevenir la comisión de delitos del orden
federal, así como preservar la libertad, el orden y la paz públicos;
XIII. Establecer un sistema destinado a obtener, analizar, estudiar y procesar información para la prevención
de delitos, mediante métodos que garanticen el estricto respeto a los derechos humanos;
XIV. Elaborar y difundir estudios multidisciplinarios y estadísticas sobre el fenómeno delictivo;
XV. Efectuar, en coordinación con la Procuraduría General de la República, estudios sobre los actos
delictivos no denunciados e incorporar esta variable en el diseño de las políticas en materia de prevención del
delito;
XVI. Organizar, dirigir y administrar un servicio para la atención a las víctimas del delito y celebrar acuerdos
de colaboración con otras instituciones del sector público y privado para el mejor cumplimiento de esta
atribución;
XVII. Organizar, dirigir y administrar el servicio civil de carrera de la policía a su cargo;
XVIII. Regular y autorizar la portación de armas para empleados federales, para lo cual se coordinará con la
Secretaría de la Defensa Nacional;
XIX. Otorgar las autorizaciones a empresas que presten servicios privados de seguridad en dos o más
entidades federativas, así como supervisar su funcionamiento;
XX. Celebrar convenios de colaboración, en el ámbito de su competencia y en el marco del Sistema Nacional
de Seguridad Pública, con otras autoridades federales, estatales, municipales y del Distrito Federal, así como
establecer acuerdos de colaboración con instituciones similares, en los términos de los tratados internacionales,
conforme a la legislación;
XXI. Colaborar, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, cuando así lo soliciten otras
autoridades federales, estatales, municipales o del Distrito Federal competentes, en la protección de la integridad
física de las personas y en la preservación de sus bienes, en situaciones de peligro cuando se vean amenazadas
por disturbios u otras situaciones que impliquen violencia o riesgo inminente;
23
XXII. Auxiliar al Poder Judicial de la Federación y a la Procuraduría General de la República, cuando así lo
requieran, para el debido ejercicio de sus funciones;
XXIII. Ejecutar las penas por delitos del orden federal y administrar el sistema federal penitenciario; así como
organizar y dirigir las actividades de apoyo a liberados;
XXIV. Participar, conforme a los tratados respectivos, en el traslado de los reos a que se refiere el quinto
párrafo del artículo 18 constitucional;
XXV. Administrar el sistema federal para el tratamiento de menores infractores, en términos de la política
especial correspondiente y con estricto apego a los derechos humanos; y
XXVI. Promover la celebración de convenios entre las autoridades federales, y de éstas, con aquéllas estatales,
municipales y del Distrito Federal competentes, en aras de lograr la efectiva coordinación y funcionamiento del
Sistema Nacional de Seguridad Pública y el combate a la delincuencia ...122
Otra de las Leyes importantes relativas a la Seguridad Pública es LA LEY GENERAL DEL SISTEMA
NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA que es reglamentaria del artículo 21 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular la integración, organización y funcionamiento del
Sistema Nacional de Seguridad Pública, además de establecer la distribución de competencias y coordinación
entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en esta materia.
El Artículo 2° nos da la definición de seguridad pública y nos dice: que esta es una función a cargo de la
Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fin salvaguardar la integridad y
derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, prevención de los delitos
y su investigación, la sanción de las infracciones administrativas, investigación y la persecución de los delitos y
la reinserción social del individuo.
Asimismo nos dice que para dar cumplimiento a dicho fin, se requiere la intervención de las Instituciones
Policiales, el Ministerio Público, instancias encargadas de aplicar infracciones administrativas, los responsables
de la prisión preventiva y ejecución de penas, autoridades competentes en materia de justicia para adolescentes,
así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones deban contribuir directa o indirectamente al
objeto de dicha Ley.
Dichas Instituciones de Seguridad Pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional, su actuación se
regirá además, por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, honradez, y respeto a los derechos
humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quienes deberán fomentar
la participación ciudadana y rendir cuentas en términos de ley, y quienes de acuerdo a lo establecido en el
Artículo 7° de dicha Ley, deberán coordinarse para cumplir dichos fines. ...”123
Vivían Macías y Fernando Castillo, nos dicen que el Sistema Nacional de Seguridad Pública y refieren que: “ ...
122
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal pág. 1-3. http://www.ordenjuridico.gob.mx/
123
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública del Distrito Federal, Ediciones Fiscales ISEF, S.A., México 2009, pág. 1-7.
24
es la instancia ideada para engarzar esfuerzos de las distintas esferas de gobierno y sociedad, en el prioritario
tema de la seguridad pública, [su] engranaje jurídico, político y social constituye una respuesta estatal ante una
situación emergente. Esta nueva política pública integra las facultades y competencias de autoridades federales,
estatales y municipales en tareas de policía y también suma de facultades dictadas por las leyes y reglamentos
civiles y penales para normar el trabajo de juzgados, ministerios públicos y centros de detención penitenciaria.
La forma en que se estructura está plasmada en la LG-SNSP. Esta ley, reglamentaría del párrafo sexto del
artículo 21 constitucional, fue el producto de un intenso trabajo de negociaciones y de consensos logrados en
forma previa a su presentación formal al Congreso. ...”124
Juan Ramírez Marín señala: "... el artículo 21 Constitucional permite integrar un Sistema Nacional de Seguridad
Pública (SNSP), en el que participen la policía preventiva, en sus tres niveles (federal, estatal y municipal), el
Ministerio Público federal y estatal; los tribunales judiciales (federales y estatales), las autoridades responsables
de las prisiones en todo el país y las autoridades administrativas encargadas de imponer sanciones por
infracciones a reglamentos y Bandos de Policía y Buen Gobierno. ...”125
Como ya quedó señalado, la sociedad es la unión de voluntades de todos sus miembros para la obtención de la
igualdad de derechos en común para todo el grupo, y para obtener una mejor organización, convivencia,
mantener el orden público y obtener el bienestar común se crea el Estado. Al momento que dichos elementos se
unifican efectivamente, se puede lograr disminuir el índice elevado de la delincuencia que se vive a diario y
poder obtener la Seguridad Pública que todos pedimos.
Tal y como comento al existir este binomio de Estado y Sociedad como unidad, la Seguridad Nacional por
consiguiente se mantiene a salvo, para esto Luis Carlos Cruz Torrero hace referencia a varios autores, indicando
que se entiende por Seguridad Nacional y dice:
“ ... La connotación habitual de seguridad nacional, según Sergio Aguayo es la de estar libre de peligro.
Según Walter Lippman la nación está segura cuando no tiene que sacrificar sus legítimos intereses para evitar la
guerra y cuando es capaz "si fuera necesario", de mantenerlos mediante la guerra .
... Para Luis Herrera Lasso la seguridad nacional "es el conjunto de condiciones necesarias para garantizar la
soberanía, la independencias, la promoción del interés de la nación, fortaleciendo los componentes del proyecto
nacional y reduciendo al mínimo las debilidades e inconsistencias que pueden traducirse en ventanas de
vulnerabilidad frente al exterior".
Jorge Bustamente, por su parte, explica la seguridad nacional como "aquello que sea definido como tal por los
órganos del Estado. En México se deriva de la justificación legar para la movilización de las fuerzas armadas
124
CHABAT, Jorge y BAILEY, John, Compiladores, "Crimen Trasnacional y Seguridad Pública: Desafíos para México y Estados Unidos", 1-
edición, Plaza & Janés Editores S.A., México, 2003. pág. 85.
125
Ibíd. pág. 287.
25
frente amenazas internas o externas. De esta forma se entiende como amenaza cualquier hecho cuya dirección
previsible o cuyos efectos concretos impidan la vigencia de los preceptos constitucionales. ...”126
Pedro José Peñaloza nos dice: “ ... La seguridad nacional refleja a la nación como un todo, es decir, integra las
concepciones de seguridad individual y colectiva para proporcionar en determinado territorio el clima de orden y
tranquilidad necesarios para que las actividades nacionales se desarrollen en beneficio de la nación. ...127
La Seguridad Nacional, atiende a sus circunstancias estratégicas, a problemas de salud como son epidemias y
pandemias, problemas de comunicación, problemas de Seguridad Pública, etc. Como el tema de nuestra
investigación se refiere a la Seguridad Pública, establezco una armonización entre Estado y Sociedad para
atender a los problemas propios de la Seguridad Nacional, en específico, lo referente a la Seguridad Pública.
Mucho se ha disertado acerca del concepto de Seguridad Pública; así, Jesús Martínez Garnelo dice:
“ ... Seguridad Pública.- ... se refiere a todas aquellas actividades encaminadas a prevenir y disminuir las
infracciones y delitos, así como las acciones que realiza el Ministerio Público a través de la Procuración de
Justicia, las autoridades administrativas responsables de la readaptación social del delincuente y la adaptación
del menor infractor, asimismo, la labor de las Instituciones encargadas de la protección de las instalaciones y
servicios estratégicos del país y, en general, todas las que realicen directa o indirectamente, las dependencias, y
entidades que deban contribuir a las fines de la Seguridad Pública en México. ' '128
Ahora bien, para que exista el binomio de Estado y Sociedad, hay que saber que funciones desarrolla cada uno
de estos elementos para identificar su participación y como se ven reflejados a nivel nacional.
Voy a iniciar con el Estado, el cual, dentro de sus funciones tendientes a garantizar la seguridad pública prevé.
• La Prevención y persecución de las infracciones y los delitos mediante la ayuda de la policía preventiva,
Ministerio Público y Policía Judicial.
• La Impartición de Justicia mediante los jueces y tribunales
• La reinserción social del delincuente y del menor infractor, mediante actividades impartidas dentro de
los centros de readaptación social.
En dichas funciones, el Estado las establece con la finalidad de salvaguardar la integridad y derechos de las
personas, preservar las libertades, el orden y la paz pública.
Ahora pasemos a la función que realiza la sociedad con la finalidad de adherirse a tales funciones del Estado
para lograr ese binomio del cual les hablo y del cual menciono y de lo que podemos señalar:
Tales funciones son a saber:
• Participación de la ciudadanía en forma activa en la calle, colonia, zonas escolares, deportivas, de recreo y
126
Ibid. pág. 23.
127
Ibid. pág. 112-113.
128
MARTÍNEZ GARNELO, Jesús, "Seguridad Pública Nacional", 1- edición, Editorial Porrúa S.A. de C.V., México, 1999. pág. 53.
26
hasta en su propio hogar.

• Opinar sobre las políticas y seguridad pública.
• Sugerir medidas preventivas para evitar la delincuencia
• Realizar denuncias o quejas sobre irregularidades en que encuentren servidores públicos que impidan una
efectiva aplicación de justicia
• Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas con excepción de aquellas funciones
exclusivas y confidenciales o que pongan en peligro la función de Seguridad Pública.
• Sentirse parte del Estado, no sólo opinando sino proponiendo actividades de acuerdo a condiciones
delictivas de su entorno para poder combatir el índice elevado de delincuencia.
Al combinarse tales funciones, la sociedad y Estado podrán brindar a los individuos una paz y tranquilidad social
que tanto se espera, es decir, se lograría mantener una forma de vida digna y se mantendría en equilibrio la
seguridad nacional, esto sin restar diversos logros en los diversos ámbitos de la sociedad, principalmente el
económico de nuestro país, ya que los inversionistas tendrán la seguridad de invertir sus bienes en México para
generar una mejor economía y se creen fuentes de trabajo para disminuir el desempleo y por consiguiente
también la delincuencia.
Ahora bien para no llegar a confundir la Seguridad Pública de la Seguridad Nacional, es importante diferenciar
ambas, para esto la autora Ana María Salazar nos dice:
129
Como podemos ver en el cuadro anterior, la seguridad pública implica que la sociedad en conjunción con el
Estado preserven el orden y la paz pública, el cual, en el caso de que la sociedad se sienta en peligro de caer en
las garras de la delincuencia o se vea afectada por la inseguridad, tomará en primer lugar, las medidas necesarias
para evitarlas y tratará de resolver dicha problemática y cuando ya no esté en sus manos hacerlo, dada la
magnitud del problema, sin embargo, cuando se origine una inestabilidad social, puede constituir una amenaza
para la seguridad nacional, dado que ponen en riesgo el bienestar y futuro del país.
129
SALAZAR, Ana María, "Seguridad Nacional Hoy", 1- edición, Editorial Nuevo Siglo Aguilar, México, 2002. pág. 62.
27
Así también, la autora antes citada señala: " ... Cuando un problema cae en el ámbito de la seguridad nacional,
quiere decir que el Estado y la sociedad fracasaron en sus políticas e intentos anteriores de resolverlos, entonces
las soluciones contemplarán medidas excepcionales. Esto también conlleva un alto costo para la sociedad y para
el Estado, especialmente para una democracia como México. Cuando un Estado decide incluir un problema en
sus estrategias de seguridad nacional, le da prioridad sobre todos los demás problemas que enfrentan el país. De
no actuar en esta forma el Estado enfrentaría consecuencias, como amenazas a la integridad de los ciudadanos,
degradación general de su calidad de vida e incluso la desaparición del Estado. ...”130
De lo anterior podemos entender la importancia de ese Binomio del Estado y Sociedad para que la problemática
de Seguridad no salga de los límites controlables, a fin de no poner en riesgo nuestra Seguridad Nacional.
Lo anterior, atiende a consolidar un bloque férreo entre el ente soberano que tiene el poder y que se pone al
servicio de la sociedad, y que dicho poder sería nugatorio si la sociedad no le contribuye a la solución del
problema, ya que aún cuando el Estado proporcione los medios para combatir la delincuencia, no se logra evadir
tal problemática sin la ayuda de la sociedad, es decir, se requiere de esfuerzos en conjunto de Sociedad y Estado
para integrar ese Binomio y por consiguiente, mantener en equilibrio nuestra seguridad Nacional.
Es aquella disciplina que estudia los problemas, las implicaciones, y todo aquello concerniente a las relaciones
entre el derecho y la sociedad.
Siendo entonces, que al momento de que nos referimos al problema de la seguridad, se tiene que ese problema
no podemos resolverlo sin que entre en acción el campo del derecho, pues el problema de la sociedad consistente
en la seguridad pública se encuentra inmerso en el mismo, existiendo una relación entre la sociedad y el campo
del derecho y por consecuencia entra en acción la sociología jurídica, esto en virtud de que la si la sociología
estudia el interactuar humano, esto es las relaciones que se llevan a cabo entre los individuos y si existe un
problema que atañe a toda la sociedad y que esta lo debe de resolver aplicando reglas jurídicas, entonces se debe
de resolver mediante la sociología jurídica y por consecuencia el problema de la seguridad publica lo
resolveremos con la sociología jurídica. Por lo tanto tenemos que la sociología jurídica no solamente resolvería
el problema de la seguridad pública, sino que con la misma podríamos llevar a cabo la estructura de la propia
autoridad.
Resulta complicado señalar con precisión cuál es el objetivo y fin principal de la Seguridad Pública, más sin
embargo, se hará un análisis por separado, ya que estos dos rubros son importantísimos para el bien común de
toda sociedad, a pesar de que la Seguridad Pública no solo represente los programas, actividades, técnicas
empleadas por el Estado, para encaminar sus acciones de prevención y control del delito.
130
Ibíd. pág. 65.
28
Para Garza Salinas y Peñaloza,131 el objeto del incremento de inseguridad y de algunos delitos como robo en
todas sus modalidades, secuestro, narcotráfico, etc., sería pues, que ante la iniciativa que pretende darle el
gobierno federal y local, de darle un planteamiento especial a la ley de la materia para combatir de manera
directa y eficaz a la delincuencia organizada, y entablar una lucha coordinada entre Federación, Estados y
Municipios en la prevención de los delitos.
El objeto de la Seguridad Pública debe ser vista y considerada no solo exclusivamente como una obligación del
Estado en el ejercicio de sus funciones, sino que debe de involucrarse a toda la sociedad sin distingos de estatus
social, religión, raza; ya que para lograr el objeto que sería encaminar a un bien común a la sociedad se necesita
la participación de todos creando una nueva ideología o cultura en materia de seguridad.
Los objetivos de la seguridad pública en los municipios se orientan a:
• Garantizar el cumplimiento de los Bandos, Reglamentos y disposiciones administrativas vigentes en la

materia, dentro del territorio del Municipio. De igual forma, en el caso de algunas leyes federales y estatales
el Ayuntamiento tiene el carácter de autoridad auxiliar, por lo que sus cuerpos de seguridad pública
coadyuvan al cumplimiento de dichas leyes.
• Prevenir la comisión de acciones que contravengan disposiciones jurídicas aplicables al Municipio y que sean
constitutivas de delitos o infracciones.
• Guardar el orden público dentro del territorio del municipio.
• Sancionar a los individuos que contravengan las disposiciones administrativas aplicables dentro del
municipio.
• Administrar los Centros de Detención Municipales (Cárceles Municipales)
• Auxiliar a las autoridades Estatales y Federales competentes, en la investigación y persecución de los delitos.
La ley general que establece las bases de coordinación del sistema Nacional de Seguridad Pública comprende la
parte objetiva y el objeto de la estrategia de dicho sistema el cual comprende en resumen lo siguiente:
• Conformación de un nuevo sistema para proteger a la sociedad.

• Afrontar, combatir y enfrentar a los delincuentes preservando el orden jurídico.
• Reestructurar sistemática y metódicamente y en forma transparente, todas las instituciones de Seguridad
Pública.
Dichos objetivos son los planteamientos de una política nacional que describe a la Seguridad Pública como un
sistema y como una función de servicio de quienes la ejercen a favor de la sociedad. Como consecuencia el
objetivo directo de la Seguridad Pública será la de conformar los estatutos y estrategias que establecerán las
bases de la creación y conformación de un nuevo sistema que busque proteger, conservar y auxiliar a la
sociedad, contra la delincuencia.
131
GARZA SALINAS MARIO y PEÑALOZA PEDRO JOSÉ, Los Desafíos de la seguridad Pública en México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2002.
29
Uno de los objetivos que no puede dejarse pasar por alto de dicho sistema es la capacitación, funcionalidad y
profesionalismo de los órganos judiciales y de los órganos de Seguridad Pública. Dentro de la parte objetiva de
este sistema encontramos las condiciones legales, reestructuración de las instituciones, la conformación
funcional administrativa y profesionalización especial bajo los principios de legalidad, probidad, eficacia, para
policías y servidores públicos.
El artículo primero de la ley que establece las bases de coordinación, nos menciona que el objeto de este sistema
es:
• Establecer las bases de coordinación entre la Federación, Estados, Distrito Federal y los Municipios,
para la integración y funcionamiento de Seguridad Pública.
Por ende sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio
nacional.
En cuanto a los fines de la seguridad el artículo 21 de nuestra Carta Magna y tomando en consideración los
efectos de la Ley General que establece las bases en este sistema, nos señala que la Seguridad Pública es una
función a cargo del Estado que tiene como finalidad salvaguardar la integridad y el derecho de las personas, así
como de preservar las libertades, el orden y la paz pública.
Toda autoridad competente podrá alcanzar los fines antes mencionados mediante:
• Aplicación de las sanciones a los infractores de los delitos.

• El conocimiento técnico de lo que es la acreditación de los tipos penales y la probable responsabilidad.
• La prevención, persecución.
• La reinserción social del delincuente y de los menores infractores.
Aunque estos fines son generales, debe tener como parte fundamental el crear nuevas políticas de servicio y
acciones encaminadas por el Estado para combatir las causas que originan la comisión de los delitos,
desarrollando políticas alternativas a través de programas y acciones que vengan a inculcar valores sociales,
culturales, cívicos, entre otros a la sociedad en general, inducidos al respeto a la legalidad.
que el desarrollo de la vida Comunitaria transcurra dentro de los cauces del Estado de Derecho.
La autoridad municipal debe organizar y proveer de medios a las dependencias que tienen a su cargo las
funciones de policía, seguridad, vialidad y asistencia a la población en situaciones de emergencia.
• Entre las atribuciones que tiene encomendadas el Ayuntamiento están las de:
• Reglamentar todo lo relativo a la Seguridad Pública Municipal en concordancia a la Constitución
30
• Organizar a la policía municipal, designando las jefaturas y atribuciones correspondientes de acuerdo

• Dotar a la policía y órganos auxiliares de los recursos materiales indispensables para realizar las
• Seleccionar y capacitar a los miembros que conforman la policía municipal.
• Administrar y mantener en operación los Centros de Detención Municipales.
• Organizar el juzgado calificador municipal, en coordinación con las autoridades judiciales de la entidad.
conservación del orden y la tranquilidad pública. 132
La principal función de la policía es mantener el orden y la paz pública, así como el bienestar y tranquilidad de la
comunidad.
La función de policía está compuesta por actividades del cuerpo policiaco y sus órganos auxiliares, de las que se
destacan las siguientes:
• Vigilancia, a fin de mantener estable el orden público.

• Prevención del delito
• Detención de infractores y auxilio al Ministerio Público en la persecución de presuntos delincuentes.
• Protección de la ciudadanía.
• Protección de los bienes, recursos materiales y medio ambiente del Municipio.
• Organización de la estadística del índice delictivo en el Municipio.
• Registro de "incidencias" y "novedades" relativas a las acciones de vigilancia y prevención ejecutadas por
los elementos policiacos.
• Custodia de los Centros de Detención Municipales.
• Comunicación y coordinación con la policía estatal para la ejecución de las operaciones propias del
servicio.
• Orientación de la ciudadanía con relación al cumplimiento de las normas y disposiciones que rigen en el
Municipio.
• Vigilancia de la circulación de vehículos y peatones en el Municipio, en coordinación con las autoridades
del Estado.
132
MARTÍNEZ MORALES, RAFAEL, Derecho Administrativo, Editorial Harla, México, 2003, pp. 210 - 214.
31
• Organización del archivo policiaco, los expedientes técnicos de la corporación y registros de faltas
cometidas en contravención y violación de la legislación y reglamentación municipal.
• Conservación del material, equipo y enseres propios de las funciones de seguridad pública.
1.1.6.3 Importancia de la Seguridad Pública
Muñiz Sodre133 , nos dice que llevando a cabo de manera integral las funciones de seguridad pública, se puede
alcanzar el orden, la paz, la tranquilidad y, por consiguiente, el bienestar de la población. Asimismo, en
condiciones de orden, paz y estabilidad, un país puede alcanzar niveles de desarrollo mayores. Mientras menos
haya que preocuparse por esta materia, más nos ocuparemos en materia que ayuden a elevar el nivel de vida de
la mayoría de la población. Un Estado que garantiza seguridad para el mayor número de habitantes, será un
estado unido y dentro del cual se fortalezca la confianza en las instituciones. Por ser esta una función tan
importante y con tantas implicaciones, es necesario que los tres órdenes de gobierno, se aboquen de manera
coordinada a ella para fortalecer el Estado de Derecho y garantizar el bienestar de la mayoría.
• Para alcanzar los objetivos de la Seguridad Pública se necesita:

• La actuación legal e imparcial de la autoridad municipal y de los cuerpos policiacos.
• El respeto a las instituciones del gobierno municipal.
• La confianza de la población en la autoridad y el respeto a la corporación policial.
• La cooperación de la comunidad en el mantenimiento de la seguridad pública.
• Capacitación adecuada de los cuerpos policiacos.
La palabra naturaleza proviene del latín naturalis y que para el motivo de este estudio, es decir con un enfoque
totalmente municipal, significa "esencia y propiedad característica de cada ser” y "virtud, calidad o propiedad de
134
las cosas”. ' Se trata, entonces de integrar sobre las esencias y virtudes para alcanzar un profundo
conocimiento del Municipio. Esta tarea tiene como único fin buscar la precisión del concepto Municipio.
Específicamente en México, es necesario analizar dos corrientes: la que ve al Municipio como un organismo
descentralizado de la administración pública y la que ve en él un nivel de gobierno.
a) Como Organismo Descentralizado de la Administración Pública, se ha sostenido que el Municipio es una

descentralización por región, de acuerdo a la doctrina administrativa francesa, que tanta influencia ha tenido en
nuestro país por la difusión que en sus libros de Derecho Administrativo, han hecho dos maestros: Gabino Fraga
y Serra Rojas.
133
MUÑIZ SODRE, Sociedad, cultura y violencia, Editorial Norma, Bogotá, 2001.
134
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española; Microsoft Encarta 2006
32
Gabino Fraga sostiene que: "el Municipio no constituye una unidad soberana dentro del Estado, ni un poder que
se encuentra al lado de los poderes expresamente establecidos por la Constitución; el Municipio es una forma en
que el Estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial
determinada”. 135
Para Serra Rojas: "La descentralización territorial es una forma de organización administrativa, descentralizada,
que tiene por finalidad la creación de institución pública, dotada de personalidad jurídica, patrimonio propio y un
régimen jurídico establecido por la Constitución en su artículo 115 y reglamentado por sus leyes orgánicas
municipales y que atiende las necesidades locales y o específicas de una circunscripción territorial”.136
Estos autores coinciden en la idea de adecuar la figura del Municipio jurídico de México con la teoría francesa,
principalmente siguiendo a Buttgenbach, en las ideas que éste expresa tanto en su Derecho Administrativo, como
en su obra Theorie generale des modes de gestión de services publics en Belgique.
Sin embargo, estos autores, dejaron de observar que Francia cuenta con un gobierno y una administración de
índole centralista, que permite la congruencia de una descentralización administrativa regional, a diferencia de
México, que es una Federación donde el Municipio tiene características bien diferentes del francés, razón por la
cual no es aplicable su doctrina.
Además, aunque es cierto que el Municipio coincide con los organismos descentralizados en que ambos tienen
personalidad jurídica, patrimonio propio y organismos de representación también lo es que tienen diferencias
sustanciales como son:
• Los organismos descentralizados son creados por la administración pública central, la cual los dota de
personalidad jurídica, les asigna un patrimonio y les determina su competencia.
• El organismo descentralizado presupone un órgano centralizado, que es parte del Ejecutivo que le va a
trasferir una porción de su competencia.
• El organismo descentralizado puede ser creado a instancias de la administración pública ya sea federal,
estatal o bien municipal.
• La descentralización administrativa es una opción que tiene la administración para organizarse y nunca una
obligación.
Los organismos descentralizados pueden ser suprimidos, desaparecidos, en el momento que lo estime oportuno
el Ejecutivo, ya que fueron creados para apoyarlo y auxiliarlo en su actividad y al regionalizarse pueden
suprimirse la alternativa del órgano descentralizado.
El Municipio, en cambio:
• No es parte del Poder Ejecutivo Federal, ni del Poder Ejecutivo Estatal, su competencia no se deriva de
135
FRAGA, Gabino; Derecho Administrativo; 45ä Ed.; México, Porrúa 2001; p. 220
136
SERRA ROJAS, Andrés; Derecho Administrativo, Primer Curso; 24^ Ed.; México, Porrúa 2006; p. 715.
33
ninguno de ellos.
• El Municipio es libre y tiene su propia esfera de competencia, sin que estas atribuciones que la integran se
hayan desprendido de un órgano federal o estatal.
• El Municipio no nace del Poder Ejecutivo Federal, ni del Poder Ejecutivo Estatal, el Municipio nace por
mandato del pueblo, plasmado en la Constitución Federal como forma de organización política y no sólo
administrativa.
• El Municipio no es una opción de organización, es un imperativo constitucional que la Federación y los

Estados de ésta deben acatar y, por lo mismo, el Municipio no es, ni debe ser concebido como una agencia
que depende del Gobierno del Estado o de la Federación.
• El Municipio nace con la Carta Fundamental del Estado, ya que las entidades federativas para estructurarse
internamente desde el punto de vista territorial, político y administrativo, la única forma exclusiva que tienen
es el Municipio y, por lo tanto, deben hacerlo en base al mismo. De aquí que debemos abandonar el concepto
de que el Municipio es una descentralización administrativa.
b) Como Primer Nivel de Gobierno, nuestro texto constitucional señala diversos niveles de gobierno, los cuales
deben desarrollar y ejercer la administración pública. El artículo 40 constitucional dispone:
"Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática federal, compuesta
de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación
establecida según los principios de esta Ley Fundamental”.
El Estado mexicano es un sistema compuesto, que se integra por entidades federativas, éstas, a su vez, se
integran por Municipios, según lo dispone el artículo 115 constitucional, que establece en su primer párrafo:
"Los Estados adoptan para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo popular,
teniendo como base la división territorial y de su organización política y administrativa del Municipio libre”.
Así, podríamos afirmar que en nuestro país existen tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal;
teniendo cierta autonomía pero supeditados a un ordenamiento único y general, respetado por dichos niveles,
éstos, no sólo se refieren de los artículos anteriormente mencionados, sino de otras varias disposiciones más.
Posiblemente porque el término Municipio se ha convertido en algo tan común y familiar en los más diferentes
contextos y situaciones, parecería que el concepto de la institución municipal está bien establecido, pero no es
así.
Diversos autores presentan monografías de definiciones y conceptos en ocasiones contradictorios, sin ofrecer
una solución elaborando un nuevo concepto; otros autores, por el contrario, exponen sólo una definición o un
34
concepto pero estos de índole personal, a veces de manera puramente dogmática; y una buena parte evita el
tema, dando por conceptualizado y definido al Municipio.
Para estudiar el concepto de Municipio, es necesario partir del antecedente etimológico; posteriormente
analizaremos diferentes conceptos, así como los elementos del Municipio que a mi juicio, son esenciales para
integrar el concepto de Municipio, precisando sus características intrínsecas.
El vocablo municipio proviene de latín, compuesto de dos locuciones: el sustantivo “munus”, que se refiere a
cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre otras varias acepciones, y el verbo “capere”, que significa tomar,
hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. De la conjunción de estas dos palabras surgió el término latino
“municipium”, que definió etimológicamente a las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para sí las
cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales
de esas comunidades.137
De lo anterior deriva el concepto “munícipe”, que hace alusión a los propios gobernantes o a los habitantes de las
circunscripciones municipales; también encontramos el uso frecuente del término “municipia”, para referirse en
general a todas las ciudades que el derecho romano otorgó la calidad de autónomas en su manejo administrativo.
En el propio idioma latino con frecuencia encontramos otros términos asociados a estos vocablos, como el caso
de los juramentos comunales o municipales conocidos en esa época como “jura comuna”, que constituía la
asociación por juramento y sin ésta no había Municipio, por lo tanto para la existencia de éste era necesaria dicha
asociación.
Finalmente, en su exposición de motivos a la H. LI Legislatura del Estado de México, el entonces Gobernador

del Estado de México, Licenciado Ignacio Pichardo Pagaza, se dirige al Municipio como:
“...la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados de la Federación.
‘El Municipio es la sociedad política primordial, el primer escaño de nuestra democracia, la expresión
institucional del Estado Mexicano más inmediata a la población. Es la forma de asociación política de las
pequeñas, medianas y, en ocasiones, grandes comunidades de la Nación, que se gobiernan a sí mismas a través
de los Ayuntamientos, cuyos integrantes conocen y atienden a la solución de los asuntos que las más de las veces
les atañen más cercana y directamente y, por ello, pueden resolverlos en la forma más adecuada.”
Tenemos variadas orientaciones y matices, son las definiciones que en torno al Municipio exponen los
estudiosos del tema, notándose en ellos, sin embargo, el sustrato común que tiene la institución, es decir, el
aspecto propio de la vida local de la comunidad.
El Dr. Ignacio Burgoa Orihuela, en su obra de Derecho Constitucional, señala que “El Municipio implica en
137
35
esencia una forma jurídica-política según la cual se estructuran a una determinada comunidad asentada sobre el
territorio de un Estado”.
Las definiciones y términos en la cotidianidad las encontramos en compilaciones como diccionarios y

enciclopedias, por ello, se hace obligado su consulta. Así el Diccionario de la Real Academia Española señala
que el municipio es:
“Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido por un Ayuntamiento”.138
El Diccionario Jurídico editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se refiere al Municipio
como:
“La organización político-administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los
estados miembros de la federación. Integran la organización política tripartita del estado mexicano, Municipios,
estados y federación”.139
En Enciclopedia Jurídica Omeba, define al Municipio como:
“Una persona de Derecho Público constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado,
que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre en mayor o menor grado de una
entidad pública superior, el Estado Provincial o Nacional”.140
Es de resaltar que en congruencia con lo anterior, J. Eduardo Andrade Sánchez, señala que el Municipio es “la
organización político-administrativa que sirve de base en la división territorial y organización política de los
estados o miembros de la federación”,141 el concepto responde “a la idea de una organización comunitaria, con
gobierno autónomo que nace por mandato de la Constitución expresado en el artículo 115”.142
Para reforzar el presente apartado, también encontramos que "el Municipio es un ente político administrativo con
personalidad jurídica y patrimonio propios, constituido por uno o varios núcleos de población establecidos sobre
una demarcación territorial que constituye la base organizativa del Estado, y está dotado de una capacidad de
decisión autónoma de carácter derivado143
Algunos conceptos y definiciones dan preponderancia al elemento humano, destacando el vínculo social de
vecindad. Dentro de este grupo encontramos que se considera al Municipio como la reunión de varios individuos
o familias ligadas entre sí por el vínculo de muchos siglos de hábitos no interrumpidos, de propiedades comunes,
de cargas solidarias y de todo lo que contribuye a formar una sociedad natural; no puede disolverse ni debilitarse
la existencia material del Municipio; no es una creación del poder público ni tampoco es una ficción de la ley;
procedió a ésta, es la vida en común, del disfrute pro indiviso de ciertos bienes y de todas las relaciones que de
138
Diccionario de la Real Academia Española; Microsoft Encarta 2006.
139
Diccionario Jurídico IIJ-UNAM, Tomo correspondiente a las letras de la L a O.
140
Enciclopedia Jurídica Omeba. Tomo XIX, p. 55.
141
Diccionario Jurídico Mexicano; 75. Ed.; México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994.
142
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo; Derecho Municipal; 1ª Ed.; México, Oxford 2006; p.104.
143
Ídem.
36
aquí se deriven.
El Municipio tiene su raíz, por así decirlo, en el origen de la convivencia social. Vecinos o familias que necesitan
llenar en común algunos servicios deben unirse y lo hacen para realizarlos. Conservar los caminos, enterrar los
muertos, crear una escuela, constituir la iglesia, son problemas que originan la necesidad de organizar esos
servicios, y con el tiempo, la compilación de la vida moda moderna y la división del trabajo determinaron
nuevos problemas que contemplar los vecindarios.
Por su parte Miguel de la Madrid nos dice que:
"El Municipio es sociedad natural domiciliada. El Municipio es la comunidad social que posee territorio y
capacidad política, jurídica y administrativa... activamente participativa, que puede asumir la conducción de un
cambio cualitativo que es el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral. El
Municipio como célula política fundamental y escuela de la democracia.’
‘Tres núcleos de gobierno: Federación, Estado y Municipio. El Municipio como primer nivel de gobierno es la
base de nuestra vida republicana y federal”.144
Ya establecida la naturaleza, y conocido el origen etimológico y diversas consideraciones de la institución

municipal, es fundamental que señale las principales acepciones que nos permitirán vislumbrar al Municipio en
su más amplio sentido.
De tal forma que encontramos al órgano principal de las decisiones en el Municipio, constituido como un cuerpo
colegiado, el cual se le denomina Ayuntamiento.
El término Ayuntamiento proviene del latín “adiunctum", forma nominal del verbo “adiungere" juntar, reunir.
Así entonces, contemplando que viene de la raíz romana “junta”, podremos señalar que deviene en cuerpo
colegiado. La Real Academia Española lo define como la corporación compuesta de un alcalde y varios
concejales para la administración de los intereses del Municipio.
De tal manera que entenderemos como Ayuntamiento a la reunión de un cuerpo colegiado que según lo establece
el artículo 115 de nuestra Carta Magna, estará conformado por un presidente municipal y el número de síndicos
y regidores que la ley determine, electo de manera popular y directa; el cual, tomará las funciones de cuerpo
deliberante respecto los asuntos municipales.
Cuando el Ayuntamiento se reúne para deliberar los asuntos del Municipio, estamos en presencia de un cabildo.
Se le llama cabildo a la asamblea reunida generalmente en la sala de cabildos, de los integrantes del
Ayuntamiento. En dicha sesión es en donde se discuten y aprueban los asuntos municipales que a decir de la Ley
Orgánica Municipal del Estado de México, éstas serán abiertas; esto es, podrán acudir de oyentes cualquier
144
DE LA MADRID, Miguel; Exposición de Motivos, Iniciativa de Reformas y Adiciones al artículo 115 Constitucional. Cámara de Senadores.
37
integrante de la comunidad o persona interesada, pero sin derecho a intervenir en la misma.
El Presidente Municipal es la cabeza del Ayuntamiento, quien dirige las sesiones de cabildo asistido por un
secretario y es el encargado de ejecutar, por medio de las unidades administrativas con las que cuente la
administración municipal, las decisiones que de manera colegiada se tomen en ellas.
El Síndico Procurador conocido así comúnmente, "es el encargado de la procuración y defensa de los derechos e
intereses del Municipio, en especial los de carácter patrimonial y la función de contraloría interna, la que, en su
caso, ejercerá conjuntamente con el órgano de control y evaluación que al efecto establezcan los
Ayuntamientos”.145
Son integrantes del Ayuntamiento, los Regidores, cuyo número dependerá al igual que los Síndicos, del tamaño
de la población en la demarcación territorial. Los Regidores "han sido miembros característicos de los cuerpos
colegiados que gobiernan los Ayuntamientos desde mucho tiempo atrás. Generalmente sus funciones están
relacionadas con la vigilancia y atención de diversas funciones y servicios que corresponden al Municipio, de
modo que a cada uno de ellos se le asigna uno o varias áreas específicas como el orden en la vía pública, el
tránsito, el servicio de limpia, los panteones, etcétera”.146
Como veremos más adelante, los Ayuntamientos cuentan con autoridades y organismos auxiliares que
coadyuvan a la ejecución y funcionamiento de los quehaceres municipales.
Para integrar un concepto que describa con propiedad el Municipio, cómo es, para qué sirve, es necesario
precisar sus elementos y características esenciales. Analizar los conceptos y definiciones que ya se han anotado,
entendido como Municipio libre, la base de la división territorial y de la organización política del Estado,
investido de personalidad jurídica propia, integrado por una comunidad establecida en un territorio, con un
gobierno autónomo en su régimen interior y en la administración de su Hacienda Pública, en términos del
Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De lo anterior, podemos considerar que los elementos del Municipio son los siguientes:
a) Población
b) Territorio
c) Gobierno - Organización
Sin embargo, es toral resaltar un elemento que a mi consideración y en concordancia con lo señalado por el
Maestro Carlos Quintana Roldán, es parte fundamental de la estructura, organización y gobierno de la célula
básica de la división política de nuestro país:
d) Autonomía
145
Ley Orgánica Municipal del Estado de México, art. 52.
146
38
1.2.3.1 Población
Tenemos que Jellinek nos dice que los hombres que pertenecen a un Estado, forman su población. Kelsen, en su
Teoría General del Estado nos dice que:
"Una pluralidad de hombres no se convierte en la unidad de un pueblo estatal, sino mediante la unidad del poder
del Estado que la somete, es decir, mediante la validez vinculadora de un orden jurídico”.147
El Municipio como célula de organización requiere una población, pero esto no le basta, sino que requiere una
población unida por vínculos de identificación como los que dan un mismo lenguaje, un mismo pasado histórico,
las tradiciones, los lazos de sangre, la religión, la educción, e inclusive la alimentación y el vestido.
Como un ejemplo, podemos señalar lo establecido por la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, que en
cuanto a población, refiere lo siguiente en sus artículos 13 y 14:
Artículo 13.- Son habitantes del Municipio, las personas que residan habitual o transitoriamente dentro de su
territorio.
Artículo 14.- Los habitantes del Municipio adquieren la categoría de vecinos por:
III. Tener residencia efectiva en el territorio del Municipio por un período no menor de seis meses.
IV. Manifestar expresamente ante la autoridad municipal el deseo de adquirir la vecindad.
La categoría de vecino se pierde por ausencia de más de seis meses del territorio municipal o renuncia expresa.
La vecindad en un Municipio no se perderá cuando el vecino se traslade a residir a otro lugar, en función del
desempeño de un cargo de elección popular o comisión de carácter oficial.
1.2.3.2 Territorio
Es el espacio físico determinado jurídicamente por los límites geográficos, que constituye la base material del
Municipio y que es el ámbito natural para el desarrollo de la vida comunitaria.
El criterio que establece la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, refiriéndose a que la extensión
territorial de los Municipios comprende la superficie y límites reconocidos jurídicamente para cada uno de ellos.
Su división territorial está integrada por la cabecera municipal, y por las delegaciones, subdelegaciones,
colonias, sectores y manzanas, con la denominación, extensión y límites que establezcan los Ayuntamientos en
el ejercicio exclusivo de sus atribuciones.
Por su parte, dicho precepto normativo en su artículo 9 establece una clasificación de categorías políticas en
cuanto a las localidades establecidas dentro del territorio municipal como sigue:
“I. CIUDAD: Localidades con más de quince mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos,
147
KELSEN, Hans; Teoría General del Estado; 1ª Ed.; México, Ediciones Coyoacán, 2004; p. 332.
39
equipamiento urbano; hospital, mercado, rastro, cárcel y panteón; instituciones bancarias, industriales,
comerciales y agrícolas; y centros educativos de enseñanza preescolar, primaria, media y media superior;
II. VILLA: Localidades entre cinco mil y quince mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos,
equipamiento urbano; hospital, mercado, cárcel y panteón; y centros educativos de enseñanza primaria y media
superior;
III. PUEBLO: Localidades entre mil y cinco mil habitantes, servicios públicos indispensables, cárcel y panteón;
y centros educativos de enseñanza primaria;
IV. RANCHERÍA: Localidades entre quinientos y mil habitantes, edificios para escuela rural, delegación o
subdelegación municipal;
V. CASERÍO: Localidad de hasta quinientos habitantes."15
Además, se les otorga a los Municipios la facultad para aprobar y administrar la zonificación de su territorio, así
como para participar en la creación y administración de sus reservas territoriales y ecológicas.
Entendemos como Gobierno u Organización, a la disposición de los órganos de una persona jurídica para
conseguir los fines propuestos. En general, tenemos como clases de órganos los siguientes:
• Unipersonal, cuando el titular es una persona.

• Colegiado, cuando el órgano está formado por un determinado número de personas. La resolución de este
órgano, para que equivalga a la voluntad colectiva, ha de ser acordada por una mayoría previamente fijada
en una reunión anteriormente convocada.
• Activos, son los que actúan, resuelven y determinan la voluntad del colectivo que representan. Por ejemplo:
El Presidente del Gobierno, Ministros, el Alcalde, el Pleno, etcétera.
• Consultivos, solamente emite su juicio o informe, no resuelven ni se abstienen y, por tanto, no determinan
la voluntad. Generalmente, su informe no es vinculante. Por ejemplo: el Consejo de Estado.
• Deliberantes, son los que no emiten resoluciones, pero hacen posible que los órganos activos las emitan. Por
ejemplo: el Consejo de Ministros, en el que, generalmente, los asuntos no se votan, se discuten y el
Presidente emite la resolución.
• Simples, son los que están formados por un órgano unipersonal o colegiado. El alcalde y el pleno son
órganos simples.
• Complejos, están formados por varios órganos, internos o externos, que pueden actuar de forma
independiente. Por ejemplo: un Ministerio, en el que actúa el Ministro, el Subsecretario, etcétera.
Establecido lo anterior, el gobierno u organización del Municipio está a cargo del colegiado denominado
Ayuntamiento, designado por elección popular directa conforme a los principios de mayoría relativa y de
40
representación proporcional, con dominante mayoritario; y en el cual no existe ninguna autoridad intermedia
entre éste y el Gobierno del Estado.
Conforme al artículo 16 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, el Ayuntamiento, está integrado
por: 148
I. Un presidente, un síndico y siete regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta
seis regidores designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que
tengan una población de más de 150 mil y menos de 500 mil habitantes;
III. Un presidente, dos síndicos y nueve regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa.
Habrá un síndico y hasta siete regidores según el principio de representación proporcional, cuando se trate de
Municipios que tengan una población de más de 500 mil y menos de un millón de habitantes; y
IV. Un presidente, dos síndicos y once regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y un
síndico y hasta ocho regidores designados por el principio de representación proporcional, cuando se trate de
Municipios que tengan una población de más de un millón de habitantes.
Esencialmente, la integración de los Ayuntamientos se encuentra establecida de la forma antes señalada, sin
embargo, algunas condiciones varían de acuerdo a cada legislación local.
Para el eficaz desempeño de sus funciones públicas, los Ayuntamientos se auxilian por:
III. Comisiones del Ayuntamiento;
IV. Consejos de participación ciudadana;
III Organizaciones sociales representativas de las comunidades;
IV Las demás organizaciones que determinen las leyes y reglamentos o los acuerdos del Ayuntamiento.149
Las comisiones edilicias son permanentes y transitorias, de tal forma, tenemos que son permanentes:
a) De gobernación, de seguridad pública y tránsito y de protección civil, cuyo responsable será el presidente
municipal;
b) De planeación para el desarrollo, que estará a cargo del presidente municipal;
c) De hacienda, que presidirá el síndico o el primer síndico, cuando haya más de uno;
d) De agua, drenaje y alcantarillado;
e) De mercados, centrales de abasto y rastros;
148 Un presidente, un síndico y seis regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta cuatro regidores
designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de Municipios que tengan una población de menos de 150
mil habitantes.
149
Ley Orgánica Municipal del Estado de México; art. 64.
41
f) De alumbrado público;
g) De obras públicas y desarrollo urbano;
h) De fomento agropecuario y forestal;
i) De parques, jardines y panteones;
j) De cultura, educación pública, deporte y recreación;
k) De turismo;
l) De preservación y restauración del medio ambiente;
m) De empleo;
n) De salud pública; ñ) De población;
o) De revisión y actualización de la reglamentación municipal;
p) Las demás que determine el Ayuntamiento, de acuerdo con las necesidades el Municipio.
II Serán comisiones transitorias, aquéllas que se designen para la atención de problemas especiales o situaciones
emergentes o eventuales de diferente índole y quedarán integradas por los miembros que determine el
Ayuntamiento, coordinadas por el responsable del área competente.150
Las comisiones edilicias carecen de facultades ejecutivas, coadyuvarán en la elaboración del Plan de Desarrollo
Municipal y vigilarán e informarán al Cabildo sobre los asuntos de su competencia.
Por otro lado, los Concejos de Participación Ciudadana son agrupaciones conformadas por vecinos del
Municipio, cada miembro tiene un suplente y están organizados con un Presidente, un Secretario, un Tesorero y
vocales. Son electos por los habitantes de la localidad en la forma y términos que para tal efecto establezca el
Ayuntamiento mediante la aprobación y publicación de la convocatoria correspondiente.
También existen organizaciones sociales de carácter popular, integradas y designadas por los habitantes del
Municipio, las cuales son promovidas por el Ayuntamiento para que participen en el desarrollo vecinal, cívico y
en beneficio colectivo de sus comunidades; generando y participando en proyectos específicos en los que
acuerden participar.
De la misma manera, existen autoridades auxiliares como los delegados, subdelegados, jefes de sector o de
sección y jefes de manzana que el Ayuntamiento designa; ejercerán, en sus respectivas jurisdicciones, las
atribuciones que éste les delegue, para mantener el orden, la tranquilidad, la paz social, la seguridad y la
protección de los vecinos, conforme a lo establecido en las Leyes Orgánicas, Bandos Municipales y los
reglamentos respectivos.
150
Óp. cit.; art. 69.
42
Por lo que respecta a Delegados y Subdelegados, la ley establece:
I Corresponde a los delegados y subdelegados:
a) Vigilar el cumplimiento del bando municipal, de las disposiciones reglamentarias que expida el
Ayuntamiento y reportar a la dependencia administrativa correspondiente, las violaciones a las mismas;
b) Coadyuvar con el Ayuntamiento en la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Municipal y de los
programas que de él se deriven;
c) Auxiliar al secretario del Ayuntamiento con la información que requiera para expedir certificaciones;
d) Informar anualmente a sus representados y al Ayuntamiento, sobre la administración de los recursos que en
su caso tenga encomendados, y del estado que guardan los asuntos a su cargo;
e) Elaborar los programas de trabajo para las delegaciones y subdelegaciones, con la asesoría del Ayuntamiento.
II Corresponde a los jefes de sector o de sección y de manzana:
a) Colaborar para mantener el orden, la seguridad y la tranquilidad de los vecinos del lugar, reportando ante
los cuerpos de seguridad pública, a los oficiales calificadores las conductas que requieran de su
intervención;
b) Elaborar y mantener actualizado el censo de vecinos de la demarcación correspondiente;
c) Informar al delegado las deficiencias que presenten los servicios públicos municipales;
d) Participar en la preservación y restauración del medio ambiente, así como en la protección civil de los
vecinos.
Los jefes de sector y de manzana, son nombrados generalmente por el Ayuntamiento y conforme a necesidades y
condiciones de cada lugar.
De tal manera, podemos verificar que el gobierno como elemento del Municipio, no es un elemento insípido,
sino que está conformado por una serie de organismos, autoridades y organizaciones, encabezados siempre por
el Ayuntamiento teniendo como objetivo el cumplimiento de las obligaciones públicas de la autoridad municipal.
1.2.3.4 Autonomía
Morell Ocaña en su obra "La Autonomía Local: Cualidad de una Colectividad o de una Institución señala que se
entiende como autonomía al atributo de toda agrupación social, la que por la misma naturaleza de su creación,
nace con ella, como una forma de identidad y de independencia ante las demás comunidades.
Es preciso identificar que hablar de autonomía, no es lo mismo que soberanía. La autonomía es una cuestión de
defensa de competencia territorial y de incumbencia (competencia material) propias de la actividad integral y
propia de los Municipios; es de carácter administrativo, no político; se garantiza en función del respectivo
43
interés. Es el derecho de la comunidad municipal a participar a través de órganos propios, en el gobierno y

administración de cuantos asuntos les atañe.
Esta autonomía de la que hablo es difícil de conceptuar, pues está inmersa en facultades y obligaciones; pero sin
duda, es la que consagra nuestra Carta Magna en su artículo 115.
El principio de la autonomía municipal va mucho más allá que el mero afán de concentrar poder, pues trata de
acercar las decisiones a las realidades vecinales. Para eso es la autonomía municipal y numerosas son sus
ventajas, pues permite una atención ágil, primaria de las necesidades básicas de los ciudadanos, pues el gobierno
local está más cerca de la gente que cualquier otra instancia pública; por ende, su capacidad de respuesta
adecuada es igualmente mayor.
Es su ejercicio el que posibilita a los Municipios estar alerta ante las necesidades, quizá minúsculas, en una
perspectiva nacional, pero que en el plano de las personas pueden hacer la diferencia en su calidad de vida, léase
avenidas, parques, servicios comunitarios, educación, entre otros supuestos contemplados por la ley. Es su
autonomía lo que posibilita a los Municipios acudir con presteza y eficiencia a la satisfacción de las reales
necesidades de sus habitantes.
La autonomía municipal, además, cumple un rol esencial en las prácticas democráticas, puesto que permite un
escrutinio permanente de actividades y personas, lo que a su vez significa un mejor acierto al momento de
evaluar y emitir el sufragio.
Finalmente, es por demás relevante ya que se ha detallado la naturaleza del Municipio y su origen etimológico;
lo que se considera sobre éste derivado del análisis de un sinnúmero de estudiosos sobre el tema y los elementos
que lo conforman; tomar la rama del derecho que se encarga de regular las funciones, ámbitos de competencia e
injerencia de la institución que nos ocupa.
El objeto de conocimiento del Derecho Municipal, es el Municipio como institución jurídica sin pretender en
estricto rigor, su vinculación e implicaciones respecto a los factores histórico, sociológico, político, financiero,
cultural y teológico que determinaron su origen.
Dentro del campo general del derecho, tres son los grupos en que los estudiosos del tema ubican al Derecho
Municipal, a saber:
• Como integrante del Derecho Constitucional
• Como parte especializada del Derecho Administrativo
• Como rama del Derecho Público Político
Particularmente sin profundizar en la polémica que se presenta, considero que el Derecho Municipal en estricto
sentido, no se supedita a los campos de estudio señalados anteriormente; en efecto, es clara la interrelación con
44
la Teoría del Estado, el Derecho Político, el Derecho Administrativo, el Constitucional, entre otros, pero estoy a
favor de su autonomía técnica, didáctica y científica. Es entonces el Derecho Municipal una rama del derecho
que tiene como objeto de estudio al Municipio y que guarda autonomía de las ramas del derecho que estudiamos
en las aulas.
Así entonces, tenemos que el concepto de Derecho Municipal encuentra en la doctrina una gran variedad de
orientaciones y, por consiguiente, de aportaciones. Adriano Carmona Romay señala que el Derecho Municipal es
el conjunto de principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la integración, organización y
funcionamiento de los gobiernos locales.151
De la misma manera, se señala que: "El Derecho Municipal es, el conjunto de normas jurídicas que regulan la
integración, organización, funcionamiento del Municipio, así como las actividades que éste realiza y las
relaciones entre éstos y otros órganos del Estado, o de la Federación y con los particulares”.152
También por Derecho Municipal entendemos al conjunto de normas que regulan la actividad administrativa y
gubernamental del Ayuntamiento o de otros órganos constitucionales en relación con la actividad de éste, así
como las que dictan los órganos municipales para la regulación de la convivencia en el Municipio. 153
El estudio del Derecho Municipal implica el estudio del Municipio, como objeto y como sujeto de derecho. En la
medida en que se profundice en el conocimiento de las cuestiones municipales, se darán las condiciones para
estructurar y proponer mejores alternativas, para el desarrollo y consolidación de la célula básica de la
organización política y administrativa de nuestro país.
Para poder realizar una efectiva investigación, es primordial estudiar los conceptos y definiciones más básicas,
como se puede observar en este capítulo, donde se hace mención de éstos. Al hablar de la conceptualización del
Municipio se hace más factible proporcionar una definición más acertada de lo que corresponde al Derecho
Municipal, no obstante, tenemos que analizar el origen de la palabra y su evolución en todo el ámbito jurídico, es
por lo que en el presente capítulo me refiero a lo que es el Municipio, los elementos de éste y una vez que los
estudiamos con mayor profundidad, se habla de lo que es el Derecho Municipal.
Un concepto que alude a la autonomía del Derecho Municipal respecto a otras ramas, nos dice es la ciencia que
estudia, investiga, analiza y explica el conjunto de instituciones, disposiciones y normas reguladoras del
Municipio mexicano, a partir de su origen y evolución, pero sobre todo por la importancia y trascendencia en el
desarrollo económico, político y social del país.154
Finalmente de manera particular, considero que el Derecho Municipal es un sistema de normas jurídicas, que
tienen como objeto de estudio al Municipio en su aspecto estrictamente jurídico, y están encaminadas a regular
su operación y funcionamiento, y a establecer los mecanismos en que éste cumplirá con sus fines y objetivos
151
CARMONA ROMAY, Adriano; Programa de Gobierno Municipal; 15 Ed.; Cuba, Librería Martí, 1950; p.19
152
ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo; El Municipio; 55 Ed.; México, Porrúa 2002; p. 163
153
154
LÓPEZ SOSA, Eduardo; Derecho Municipal Mexicano; 25 Ed.; México, Universidad Autónoma del Estado de México, 1999; p.22.
45
últimos.
Con todo lo planteado a lo largo del capítulo y como ya sabemos, la institución del Municipio como primer nivel
de gobierno se establece en el artículo 115 Constitucional, la actividad que tiene el Municipio en el desarrollo
político, económico, social y cultural dentro del Estado, ha propiciado que tanto juristas, sociólogos, politólogos,
economistas, historiadores y legisladores, estudien al Municipio, teniendo como resultado un profundo análisis y
perfeccionamiento de los diversos conceptos que forman parte del Municipio y del Derecho Municipal.
La importancia actual que adquirió el Municipio en nuestro país ha sido palpable; aún más con las reformas de
1983 y de 1987 al artículo 115 de la Constitución, se demuestra que con éstas se pretendió alcanzar una
autonomía política y económica de este primer nivel de gobierno, que forma parte del Estado y de la Federación.
Por lo que podemos decir que el Municipio no limita su actividad a la simple prestación de los servicios, sino
que éste realiza un sinnúmero de actividades políticas, administrativas, financieras y culturales; es esta
circunscripción territorial de carácter político y administrativo la que se ubica dentro del Estado y que entraña
una forma de descentralización de los servicios públicos.
Para que el Municipio pueda existir debe estar constituido por los tres elementos esenciales del Estado:
población, territorio y gobierno; pudiendo incluirse un cuarto, respecto de la autonomía; éstos dan como
consecuencia que cuente con una estructura organizada, un ámbito geográfico definido, una identidad y,
finalmente, la verdadera posibilidad de autodeterminarse y administrar sus bienes; lo último, un tanto limitado,
ya que se rige por las leyes federales y locales como lo son: la Constitución Federal y la Estatal; y la Ley
Orgánica Municipal expedida por las Legislaturas de los Estados, que dicta las disposiciones jurídicas y
administrativas del Municipio, entre otras.
La Administración Pública Municipal es en general la forma de organización y funcionamiento de todas aquellas

unidades administrativas que componen, integran y dan funcionalidad al Ayuntamiento, entendido este como un
eje rector de gobierno frente a los particulares o gobernados, es decir, es el órgano de representación popular
encargado del gobierno y la administración del municipio, el cual está contemplado en nuestro régimen
constitucional como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados
de la Federación.
de coordinación entre los integrantes del Ayuntamiento y los servidores públicos que conforman el aparato
público administrativo. Así, el Presidente Municipal dirige las tareas referentes a la administración pública
municipal y los regidores y síndicos efectúan las tareas de vigilancia, en apego a lo que dispone la legislación
local respectiva.
46
Durante años, en México y en varios países de América Latina, la policía fue una institución abandonada dentro
del aparato gubernamental. Organizaciones que contribuyeron a la modernización del país en los rubros de la
educación, la política y la economía por ejemplo, se desarrollaron dificultades y hoy siguen haciéndolo de cara al
Siglo XXI; la policía, en cambio, fue tratada como "un mal necesario”, alejada de la sociedad, poco capacitada y
remunerada, indispuesta a la autocrítica y ajena al principio de rendición de cuentas.155
La reforma policial debe partir del principio de rendición de cuentas, mediante la utilización de esquemas
transparentes y cercanos a la sociedad, por lo que la rendición de cuentas de la policía, apunta a cumplir el
artículo 21 Constitucional, en el sentido de que la actuación policial debe sujetarse a los principios de legalidad,
eficiencia, profesionalismo y honradez.
Los antecedentes de este sistema, se explica en el entorno de múltiples transformaciones, pasando por la reforma
al artículo 21 Constitucional, la creación de un nuevo marco jurídico, el fortalecimiento y la creación de nuevas
instituciones y órganos colegiados con participación ciudadana.
Se ha pretendido enfatizar el papel central que representan la Integridad, la Ética y la Justicia como parte de esta
reforma, lo mismo al velar por los intereses de los ciudadanos, que al juzgar la conducta de un policía como ser
humano, lo cual implica comprender sus acciones dentro y fuera del servicio.
La palabra "policía" deriva del idioma francés y su uso data del siglo XVIII. De una manera indirecta deriva del
latín politia, y ésta del griego πολιτεία, de πολις, "ciudad", que se refiere al gobierno o a la administración del
estado.156
Vigilar se convirtió en una función de los clanes de jefes de estado, así en la Europa Antigua los magistrados y
militares eran los responsables de mantener la ley y el orden en las ciudades, en las que a veces designaban a un
alguacil, en algunos casos sin sueldo, para que se encargase de hacer cumplir la ley.
“...En 1663, Londres contrató cuidadores para resguardar sus calles en las noches, en un comienzo haciendo uso
de la fuerza. Ésta práctica fue muy difundida por todo el Reino Unido. Por lo que, el día 30 de junio de 1800 las
autoridades de Glasgow, Escocia consiguieron con éxito la petición al gobierno de pasar de la "acción policial de
Glasgow" a la Policía de la Ciudad de Glasgow. Éste fue el primer servicio profesional de Policía en el país y
diferente a las anteriores aplicaciones de la ley; lo que rápidamente fue copiado en otras ciudades.
En 1829, la legislación de la Policía Metropolitana pasó a depender del parlamento, permitiendo a Sir Robert
Peel, secretario de asuntos internos, fundar la Policía Metropolitana de Londres, reconocida por ser la primera
policía organizada con fuerzas civiles en líneas modernas. Se convirtió en un modelo para las fuerzas policiales
de otros países, incluidos los Estados Unidos. El primer servicio policial fuera del Reino Unido fue en Gibraltar,
155 Vid. Rosas Greco, Seguridad Pública, Editorial, [En línea], México, Secretaría de Seguridad Ciudadana, Gobierno del Estado de
Querétaro, Enero 2007, [citado 06/11/2009], Revista Omicrón 20, Gaceta Interna Bimestral (Núm. 1), Formato pdf, Disponible en:
http://www.seguridad.queretaro.gob.mx/ssc/ssc/content/download/629/4163/file/Omicron 06.pdf 22 de Enero de 2009. 13:30 PM.
156
DICCIONARIO JURÍDICO MEXICANO. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, tomo P- Z, décima tercera edición, Porrúa, México,
1999, pp. 2453 y 2454.
47
con la formación del Gibraltar Police en 1830.
En 1721, se forman los Mossos d'Esquadra en Cataluña, al noreste de España.
En 1834, se forma la Policía de Toronto en Canadá, una de las primeras fuerzas policiales de América.
Dentro de los Estados Unidos, dos de las primeras fuerzas policiales de tiempo completo, fueron el
Departamento de Policía de Boston, fundada Dor Joseph Osier en 1839; y el Departamento de Policía de Nueva
York en 1845...”157
Los antecedentes de la policía en México, refiere el autor Jorge Nacif Mina en su obra "La Historia de la Policía
en la Ciudad de México (1524 - 1928)”, tiene que establecerse en Europa y no en Mesoamérica, sin embargo en
el México precortesiano existieron formas de organización con características similares a las de un cuerpo de
vigilancia especializado.158
El antecedente más antiguo de la seguridad pública en México, se encuentra referido en el libro de Alejandro
Iñigo, "Bitácora de un Policía (1500-1982)”, aparece alrededor del año 1500 en tres figuras principales: los
denominados teachcacauhtin, guerreros que se hacían cargo de la situación interna de los barrios en tiempos de
guerra; y los tianquizpan, guardianes de los mercados.159
En el MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO

FEDERAL, de agosto del 2005, haciendo referencia a la obra de Alejandro Iñigo, expone:
En 1524, ya con los españoles establecidos, aparece la primera cárcel provisional en la Ciudad de México al
poniente de la Plaza Mayor; y el primer esquema en que se basó la policía.
En 1525 se expide el primer lineamiento policíaco en forma de Reglamento de Policía, que entre muchas otras
cosas, asentaba la prohibición a los indios de habitar dentro del casco urbano destinado a los españoles.
El 30 de marzo de 1531, a través de la Cédula Real, se faculta a los cuerpos policíacos, entonces denominados
alcaldes y alguaciles de diferentes categorías, a aprehender a infractores.
En 1631, fue inaugurada la prisión mayor construida en el Real Palacio de Virreyes, con calabozos de castigo y
la tan temida Sala de Tormentos.
En 1789, ya con el virrey Conde de Revillagigedo, se creó un nuevo cuerpo policiaco conocido como Policía de
Seguridad y Ornato que se encargaba de preservar la seguridad pero también de cuidar el buen aspecto de la
Ciudad.
En 1790 aparecen los guardias de faroles conocidos como serenos, que de acuerdo al nuevo Reglamento para
Alumbrado y para los Guardas, se encargaban de cuidar los 93 faroles instalados, un sereno por cada uno. La
157
Vid. Policía. La Policía en el mundo. [En línea]. Disponible: http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Polic%C3%ADa Metropolitana de
Londres&action=ed it 19 de Enero de 2009. 18:30 PM.
158
Cfr. NACIF MINA, Jorge. La policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Desarrollo Social, Socicultur, México, 1986, p. 11.
159 Vid. IÑIGO, Alejandro. Bitácora de un Policía (1500-1982), Ensayo histórico, Grupo Editorial Siete, México, 1994, pp. 11 y 12.
48
vigilancia se desarrollaba en un entorno de cercanía, en donde cada vigilante conocía perfectamente su territorio
y los habitantes del vecindario los conocían a ellos.
En marzo de 1812, se ordena en la Constitución de Cádiz la desaparición de la La Acordada y se otorga amplio

poder político a los miembros del Ayuntamiento, poniendo en sus manos la fuerza de seguridad. En el mismo
contexto, en junio de 1813 la Ley de Instrucción deposita en los jefes políticos la facultad y responsabilidad de
vigilar por la seguridad de bienes y personas en la ciudad, así como hacer cumplir el reglamento de policía.
En 1821 se conforma un cuerpo de vigilantes voluntarios para subsanar la falta de policía en la Ciudad, cada
voluntario portaba un sable con tahalí (tira de cuero u otra materia que cruza desde el hombro derecho hasta la
cintura por su parte izquierda, donde se pone la espada).
En 1827 se establece la primera República con la Ciudad como residencia de los poderes supremos. La ciudad se
divide en cuarteles. Un reglamento establece nuevas bases para el régimen policial, convirtiendo a los vigilantes
en soldados de policía a quienes les llamaron gendarmes, aunque este sistema policíaco desapareció muy pronto
y un nuevo reglamento dejó otra vez la vigilancia en manos de los propios vecinos de barrios o cuarteles; no
obstante, el sustantivo de gendarme se mantuvo por décadas para referirse a las personas encargadas de la
seguridad.
En 1837, la vigilancia de la ciudad quedó bajo la responsabilidad de los prefectos y subprefectos que luchaban
contra la delincuencia; y los guardiarios que tenían como responsabilidad la vigilancia de los ríos, las acequias,
los caños y la limpieza de las calles de la ciudad.
En marzo de 1838 se creó el cuerpo de la Policía Montada, con el objeto de contribuir a la preservación de la
seguridad pública.
El 20 de julio de 1848, la guardia de policía quedó conformada por escuadrones de infantería y caballería que
sumaban mil hombres; de manera simultánea desaparecen los guardias voluntarios que participaban en la
vigilancia de la ciudad desde 1821.
Para 1853 la fuerza policiaca estaba integrada por 200 guardias diurnos, 145 guardias nocturnos, 131 serenos, 10
elementos de estado mayor, 122 soldados de infantería y 243 de caballería.
En 1865 se expide la Ley sobre la Policía General del Imperio, se designan comisarios imperiales, prefectos y la
guardia municipal misma que se dividía en guardias diurnos y nocturnos, todos ellos responsables de hacer
cumplir los reglamentos de policía. La ciudad se divide en ocho cuarteles mayores.
Una vez caído el segundo imperio, el gobierno federal, encabezado por Benito Juárez, emite un decreto el 21 de
enero de 1869 en donde se conforma un cuerpo de policías rurales dependiente de la Secretaría de Gobernación.
Del mismo modo, se reestructura el sistema policíaco, pues se determina que en la Ciudad de México se había
elevado, más que en ninguna otra parte, el índice de hechos delictivos. El Gobernador del Distrito Federal vuelve
a convertirse en la autoridad policial junto con un inspector general de policía, responsable directo de la
49
corporación. Al frente de cada uno de los cuarteles había un inspector de policía o comisario. En diciembre de
1871 se crea también un cuerpo de policía reservada.
Para 1877 los cuerpos de la policía seguían agrupados bajo el mando de un inspector general del que dependían
todas las fuerzas de gendarmería, escuadras de bomberos, comisiones de seguridad y comisarías. En enero de
1878 se implanta un nuevo Reglamento de Policía en donde las comisiones de seguridad pasan a ejecutar
funciones reservadas a la policía judicial, con atribuciones para auxiliar a jueces y al inspector general de la
policía en la captura de delincuentes.
En 1879 cambia el nombre de gendarmes por el de Policía Urbana, cada unidad se conformaba por un
comandante, un segundo comandante, dos cabos montados, quince gendarmes de primera y sesenta de segunda.
A principios del siglo XX, el 28 de septiembre de 1900, Porfirio Díaz inaugura el Palacio de Lecumberri,
edificio que de alguna manera terminó con el antiguo sistema carcelario, aunque siguieron coexistiendo las
mazmorras en otras partes del país.
En septiembre de 1903 aparecen leyes que disponen la creación de los cuerpos de gendarmes judiciales y
fiscales.
Con el estallido de la Revolución la Ciudad es puesta en estado de sitio y el ejército se hace cargo de la
seguridad pública. Los miembros de la gendarmería son enrolados en las fuerzas regulares y otros regresan a sus
lugares de origen para incorporarse a filas revolucionarias. Los pocos elementos que quedan se dedican a
auxiliar en servicios médicos. Prácticamente no hay presupuesto para sostener la fuerza policíaca.
En 1912, el Presidente Francisco I. Madero informa que se creó una guardia especial con el nombre de Batallón
de Seguridad; y también que los cuerpos de gendarmes aumentaron en 1,136 plazas.
El contexto de inestabilidad general en la Ciudad de México durante la década de 1910 a 1920 se reflejaba en los
cuerpos policíacos, en este período hubo un total de veinte directores de la Policía, tal situación implicaba que la
inseguridad en la ciudad se agudizara notablemente, aparecieron bandas organizadas y surge el secuestro como
uno de los delitos más recurrentes. El 30 de diciembre de 1912, Madero inaugura el Casino de la Escuela de
Policía. A finales de esta década se reorganiza el cuerpo responsable de la seguridad en el Distrito Federal,
creándose la Inspección General de Policía, con el General Pedro J. Almada al frente de ella.
En 1922 se organiza en forma provisional una Jefatura de Tránsito dependiente de la Inspección General de
Policía. El 23 de junio de 1923 se crea la Escuela Técnica de Policía, con el fin de instruir y capacitar a los
miembros en técnicas de investigación policíaca, criminalística y laboratorio, entre otras materias.
El 31 de diciembre de 1928, se establece la creación de la Jefatura del departamento del Distrito Federal apoyada
por delegados, subdelegados y jefes de dependencias, entre los que se encontraba en Jefe de Policía,
desapareciendo así el cargo de Inspector General de Policía. En documentos oficiales se elimina el término de
gendarmería sustituyéndose por Policía del Distrito Federal. Antonio Ríos Zertuche ocupa el primer
50
nombramiento de Jefe de la Policía. Surgen por primera vez las motocicletas tripuladas por elementos
encargados de supervisar y agilizar el tráfico vehicular.
En 1930, la Jefatura de Policía, con Valente Quintana al frente, crea el cuerpo de la Policía Femenil con 69
integrantes, las opiniones se dividen entre los que piensan que es bueno incorporar a las mujeres a actividades de
vigilancia y la ola de críticas en contra, de cualquier manera la presencia de este cuerpo policial es efímera y
resurge formalmente años después.
El 20 de noviembre de 1932, entra en funcionamiento el primer semáforo eléctrico en la Ciudad de México, en el

crucero de Avenida Juárez y San Juan de Letrán. En este mismo año se oficializa el escuadrón de motopatrullas,
que dieciséis años después pasa a ser de la Policía Preventiva.
El 31 de diciembre de 1938, se aprueba la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal. La ciudad queda
dividida en doce delegaciones, en cada una de las cuales queda instalada una agencia del Ministerio Público y
una Compañía de Policía. La Policía del Distrito Federal se convierte en Preventiva y se instalan casetas de
policía en cada una de las entradas y salidas de la ciudad.
En septiembre de 1939, se establece en el Reglamento Orgánico de la Policía Preventiva, que corresponde al

Presidente de la República el mando supremo de la corporación, misma que está integrada por policías de a pie,
montados, auxiliares, vigilantes de cárceles, penitenciaría y bomberos. Se crea en este año el Agrupamiento de
Granaderos, que nueve años después se incorpora a la Policía Preventiva.
El 1 de septiembre de 1941 se crea la Policía Bancaria e Industrial; y el 12 de noviembre se aprueba el nuevo

Reglamento de la Policía Preventiva, mismo que establece que el Jefe de la Policía debe tener grado de General
de División y sus principales subalternos también grados militares. El 12 de diciembre del mismo año, la policía
se divide en dos especialidades: la Policía Preventiva del Distrito Federal, encargada de la vigilancia; y la
Dirección General de Tránsito como responsable de la vialidad.
Hacia la mitad del siglo, la policía comienza a dejar paulatinamente la vigilancia de a pie para utilizar mayor
número de vehículos automotores con el objeto de abarcar mayores distancias.
Para 1967 se contaba ya con 6 mil policías. Después de los sucesos de 1968 la cifra aumenta a 10 mil y se
adquieren modernos equipos, entre ellos diez unidades antimotines. En 1969, por Acuerdo Presidencial, se
fusionan las policías Preventiva y de Tránsito.
El 17 de enero de 1984 la institución policial se denomina oficialmente Secretaría General de Protección y

Vialidad.
El 19 de julio de 1993 se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Seguridad Pública del Distrito
Federal, con el objeto de establecer las bases para la prestación del servicio de seguridad pública, así como
regular los servicios privados de seguridad en el Distrito Federal.
51
En septiembre de 1995 la institución cambia su nomenclatura por la de Secretaría de Seguridad Pública del
Distrito Federal...” 160
Después de la revisión de las diversas y primigenias formas de organización estatal a lo largo de la historia, tanto
de aquellas que sólo se quedaron en teoría, como de las que sí se llevan a la práctica, confirma que la reforma
constitucional que estatuye la seguridad pública como una función del Estado, recupera precisamente la
naturaleza que le corresponde, pues no es posible concebir un Estado sin el elemento indispensable de la
seguridad pública y ésta existe en la medida en que existe el propio Estado, lo que nos conduce a la insoslayable
conclusión de que la ausencia de seguridad pública trae consigo la desaparición del propio Estado y, por el
contrario, la seguridad pública garantiza su viabilidad.
El concepto de seguridad pública que aporta la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública en su
artículo 2, es en los términos siguientes: "La seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como
fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz
públicos”, de tal manera que al otorgarle la naturaleza jurídica de ser una función del Estado, debe llevarse a la
práctica de manera integral.
Es el órgano de representación popular encargado del gobierno y la administración del municipio, integrado por
el Presidente Municipal, el (los) Sindico(s) y los Regidores, elegidos por elección directa, con una duración en el
cargo de tres años161, y sus funciones se encuentran contempladas en el artículo 31 de la Ley Orgánica Municipal
del Estado de México, donde se precisa que corresponde al Ayuntamiento como cuerpo colegiado que es, de
forma enunciativa formular, aprobar y expedir el Bando Municipal y demás reglamentos, acuerdos y
disposiciones de carácter general que se requieren para la organización y funcionamiento de la administración y
de los servicios públicos.
Así mismo, se le encomienda designar entre sus miembros las comisiones para la inspección y vigilancia de los
diferentes aspectos de la administración y los servicios públicos municipales, organizando la estructura y
funcionamiento de la administración pública municipal y nombrar y renovar al Secretario del Ayuntamiento, al
Tesorero Municipal, al Jefe de la oficina de Obras y Servicios Públicos, al Comandante de Policía y demás
funcionarios de la administración pública, a propuesta del presidente municipal.
En cuanto a sus obligaciones de carácter fiscal y de auditoria, se destacan por su trascendencia analizar, discutir
y aprobar el presupuesto de egresos y la iniciativa de ley de ingresos del municipio, y la oportuna y correcta
recaudación de los ingresos municipales; así mismo se obligan a presentar oportunamente al Congreso local las
160
MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, agosto del 2005. pp.19-35.
[En línea]. Disponible: http://www.infodf.org.mx/capacitación/retarp/DOCS/3RETAIP10/MANUALDEORGANIZACION/ manual SSPDF.pdf 25
161
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, contempla la posibilidad de modificar el periodo constitucional, previa autorización del H.
Congreso de la Unión. [En línea]. Disponible: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=documentos-pdf. 05 de junio de 2009,
15:30 PM.
52
cuentas y comprobantes de recaudación y gastos de los fondos públicos, expedir licencias, permisos y
autorizaciones propias de su competencia, celebrar convenios con las dependencias federales, estatales y con
otros ayuntamientos para la realización de obras o la prestación de servicios públicos, aprobar los planes y
programas de desarrollo urbano municipal, entre otras.
Funciones de los miembros del Ayuntamiento
1. - El Presidente Municipal
El artículo 48 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, señala que es el encargado de llevar a la
práctica las decisiones tomadas por el ayuntamiento y el responsable del buen funcionamiento de la
administración pública municipal.
Destacando como sus principales funciones:
► Cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de la República, la Constitución Política del Estado, la
Ley Orgánica Municipal, los reglamentos municipales y las resoluciones del Ayuntamiento.
► Informar anualmente a la población de la situación que guarda la administración municipal, detallando

las actividades realizadas por las dependencias municipales y el manejo y destino de los fondos públicos.
► Nombrar y remover empleados y funcionarios cuya designación sea exclusiva del ayuntamiento.
► Llevar a cabo un control sobre la aplicación y el ejercicio de la ley de ingresos y del presupuesto de
egresos.
► Vigilar la aplicación de los planes y programas estatales y municipales de desarrollo, así como que la
administración y prestación de los servicios públicos se lleve a cabo de la mejor manera y con apego a los
reglamentos.
2- Los Síndicos
Contempladas en el artículo 53 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, los Síndicos son los
encargados de defender los intereses municipales y de representar jurídicamente al ayuntamiento en los litigios
en los que éste fuere parte, siendo los responsables de supervisar la gestión de la hacienda pública municipal,
todo ello en observancia a la Ley Orgánica Municipal vigente.
► Vigilar el buen manejo de las finanzas públicas municipales, los estados de cuentas de la tesorería
municipal y remitirlos a la Contaduría Mayor de Glosa del Congreso del Estado.
► Vigilar que se presente oportunamente la cuenta pública para su revisión por el Congreso Local, así
como los informes contables y financieros mensuales.
► Asistir regular y puntualmente a las sesiones de cabildo y actos oficiales.
53
► Practicar a falta o en auxilio del ministerio público, las primeras averiguaciones sobre los hechos que
hayan alterado el orden público.
► Comparecer y suscribir los contratos y demás actos jurídicos que contengan obligaciones patrimoniales
para el municipio.
5. - Los Regidores
De conformidad con lo que dispone el artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, son los
miembros del Ayuntamiento que tienen a su cargo las diversas comisiones de la administración pública
municipal.
► Asistir y proponer a las sesiones de cabildo las medidas que estimen más convenientes para atender los
asuntos municipales, atender las comisiones que por su cargo le sean conferidas, y los asuntos propios del área
de su responsabilidad.
► Proponer al ayuntamiento los acuerdos que deban dictarse para el mejoramiento de los diversos ramos
de la administración y los servicios públicos municipales.
► Vigilar el funcionamiento de las dependencias administrativas.
► Presentar su programa anual de trabajo e informar al ayuntamiento acerca del cumplimiento de sus
tareas.
► Citar a sesiones extraordinarias del ayuntamiento si no lo hace el presidente municipal y suplirlo en sus
faltas temporales, cuando sean menores de treinta días, de acuerdo al orden de preferencia que el presidente
determine.
6. - Comisiones
El autor Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez en su obra Elementos de Derecho Administrativo, define a las
Comisiones como órganos integrados por los miembros del Ayuntamiento para estudiar, examinar y resolver los
problemas municipales y vigilar que se ejecuten sus disposiciones y acuerdos, es decir, vigilar el buen
funcionamiento de la administración municipal162. Las comisiones, de acuerdo a las necesidades de cada
Municipio, además de las previstas en el artículo 69 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México:
162
Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México. 2000, p. 141.
54
Organización Administrativa del Ayuntamiento
de coordinación entre los integrantes del H. Ayuntamiento y los servidores públicos que conforman el aparato
público administrativo, así, el Presidente Municipal dirigirá las tareas referentes a la administración pública
municipal y los regidores y síndico(s) efectuarán las tareas de vigilancia.163
6. La Secretaría del Ayuntamiento.
Es el órgano de la administración municipal encargado de atender y resolver los asuntos administrativos que le
encomiende el ayuntamiento, procurando el manejo, registro, control y cuidado del archivo general, de las
adquisiciones de recursos materiales y el control de activos propiedad del municipio, cuyo titular es el
Secretario, que será nombrado por el Ayuntamiento.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de Ley Orgánica Municipal del Estado de México, sus
principales funciones son:
► Atender las actividades que le encomiende el presidente municipal, así como las sesiones del
ayuntamiento con voz informativa y citar por escrito a los miembros del ayuntamiento a las sesiones de cabildo.
► Levantar las actas de cabildo y registrarlas en el libro correspondiente.
► Autorizar con su firma las actas y documentos expedidos por el ayuntamiento.
► Formular los proyectos de reglamentos municipales y someterlos a la consideración del ayuntamiento.
► Vigilar y controlar los asuntos relacionados con el registro civil, como son: nacimientos, matrimonios,
divorcios, adopciones y tutelas.
7. - La Tesorería Municipal.
Debe entenderse como el órgano de la administración municipal que tiene bajo su cargo la recaudación de los
ingresos que corresponden al municipio conforme lo establece la Ley de Hacienda y la Ley de Ingresos
Municipales, así como el manejo de los fondos y valores con estricto apego al presupuesto de egresos,
programando las actividades relacionadas con la recaudación, contabilidad y gastos del ayuntamiento. Por la
163 Vid. Organización basada en un documento denominado “REGLAMENTO TIPO DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA MUNICIPAL”, [En
línea]. Disponible: http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC Administración Pública Municipal, consultado el 05 de junio del 2009,
17:00PM.
55
importancia que tiene para el municipio el manejo y destino de sus recursos, es necesario que la Tesorería
informe mensualmente al ayuntamiento de los movimientos de ingresos y egresos, debiendo estar a cargo de un
Tesorero Municipal, designado por el ayuntamiento.164
El artículo 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala que sus principales funciones son las
siguientes:
► Coordinar y programar las actividades correspondientes a la recaudación, la contabilidad y los gastos

municipales, estableciendo un sistema de inspección, control y ejecución fiscal.
► Elaborar y presentar los informes financieros del ayuntamiento.
► Promover y mantener los mecanismos de coordinación fiscal necesarios con las autoridades estatales y
federales.
► Mantener actualizados los sistemas contables y financieros del ayuntamiento y realizar campañas periódicas
de regularización fiscal de los padrones de causantes y elaborar el proyecto de ley de ingresos.
► Planear y programar los gastos del ayuntamiento para formular el presupuesto de egresos del año fiscal
correspondiente y establecer un mecanismo de pago para los empleados del municipio.
8. Dirección de Seguridad Pública.
Contemplado en el Capítulo VIII, Titulo IV, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, ésta
dependencia administrativa, también denominada Comandancia de Policía, es el órgano de la administración
municipal encargado de vigilar y conservar el orden y la tranquilidad pública, así como servir y auxiliar a la
comunidad.
9. Dirección de Obras y Servicios Públicos.
El artículo 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México señala que, es muy importante que en la
estructura orgánica de la administración pública municipal, se considere la creación de un órgano encargado
específicamente de la construcción de obras y la administración de los siguientes servicios públicos:
► Agua Potable ► Alumbrado Público ► Mercados ► Parques
► Panteones ► Rastros ► Calles ► Jardines
10. La Contraloría Municipal
De la lectura del texto de los artículo 110 al 113 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, la
Contraloría Municipal es el órgano de la administración municipal encargado de establecer y operar el sistema
de control y evaluación municipal, fiscalizar el ejercicio de gasto público municipal, aplicando las normas y
criterios en materia de control, evaluación, auditorías e inspecciones, así pues cuando en el municipio no opere
164 Vid. Exposición de motivos de las modificaciones a la Ley Orgánica Municipal del Estado de México del 22 de septiembre de 1992. [En
línea]. Disponible: http://www.edomex.gob.mx/legistelfon/doc/pdf/lev/vig/levvig022.pdf., p. 7, 16 de febrero de 2009. 11:00 AM.
56
un órgano de control municipal, estas funciones pueden ser realizadas por el Síndico Municipal, o cualquier
Regidor con el apoyo de los demás servidores públicos.
Son todas aquellas actividades que realiza el ayuntamiento de manera uniforme y continua, para satisfacer las
necesidades básicas de la comunidad. Los servicios públicos juegan un papel muy importante dentro de las
funciones que desempeña el ayuntamiento, ya que a través de ellos se refleja la buena marcha de la
administración y se responde a las demandas planteadas por la comunidad para mejorar sus condiciones de vida.
Todos estos servicios deben ser proporcionados de manera regular y continua, sin que haya interrupciones en su
prestación, debiendo prestarse igualmente a todos los habitantes de la comunidad representando un beneficio
colectivo165, y en la medida que se incrementen los servicios se mejorarán las condiciones materiales de
desarrollo de las comunidades.
Tomando en cuenta que un servicio público difícilmente puede ser gratuito, de acuerdo a la Ley de Ingresos
Municipales, se identifican como fuentes de financiamiento (1) Las cuotas que son las aportaciones en dinero o
en especie que un particular debe pagar a las autoridades municipales por el uso de un servicio público municipal
y (2) Las tarifas que son los agrupamientos de cuotas o tasas en las que se consideran precios máximos y
mínimos, que un usuario debe pagar en forma inmediata o en plazos previamente determinados, para poder
disfrutar de un servicio público. 166
Nuestro país se ha visto fuertemente afectado por la escasez de recursos económicos, agravándose por el
acelerado crecimiento poblacional, pues, estos factores han repercutido directamente en los municipios para la
prestación de servicios públicos, y en general en la resolución de las demandas y necesidades de la población.
Sin embargo, la participación de la ciudadanía en el trabajo comunitario, en México tiene una tradición, ya que
los habitantes se organizan para resolver problemas de tipo colectivo; por tanto su papel es importante en la
integración y operación de programas y acciones de gobierno. Los ayuntamientos a través del área administrativa
correspondiente promueve y organiza a la ciudadanía, en: Consejos de Participación Ciudadana, Asociación de
Colonos, Jefes de Manzana, entre otros; y abrir mecanismos de comunicación e intercambio de información, con
asociaciones y organizaciones sociales para que participen en el municipio en forma organizada y permanente.
Es un cuerpo colegiado regulador de la actuación Pública Municipal con plena autonomía en sus funciones y
atribuciones, que garantiza el cabal y correcto cumplimiento en la obtención, en el manejo y en la erogación de
los ingresos públicos, así como para establecer lineamientos de control sobre la normatividad, desempeño y ética
de los servidores públicos involucrados en cada uno de los Departamentos y Direcciones de la Administración
165
Vid. DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa, México, 2000, p. 208.
166 Vid. PAMPILLO Balino, Juan Pablo, "La investigación jurídica en México (debate)", El Mundo del Abogado, vol. 2, núm. 7, julio-agosto
de 1999, pp. 44-52.
57
Pública Municipal y en general, para vigilar el correcto y transparente desempeño de la función pública.
Por ello se traduce en sobrada e indubitable importancia considerar a la Contraloría Municipal, como garante y
ejecutor de dichas funciones normativas, como un órgano de control necesariamente autónomo en cuanto a sus
funciones y atribuciones, a fin de transparentar y lograr un adecuado comportamiento y control de todas y cada
una de las actividades de la Administración Pública Municipal; todo ello bajo el sigilo normativo en el que
descansa invariablemente la potestad de concebir a la Contraloría Municipal como un órgano de control
autónomo en cuanto a sus funciones y atribuciones.
De conformidad por lo dispuesto por el artículo 112 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, entre
sus funciones destacan:
► Intervenir en la entrega y recepción de bienes y valores que sean de la propiedad del Ayuntamiento o se
encuentren en posesión del mismo, cuando se verifique algún cambio de titular de las dependencias o unidades
administrativas correspondientes;
► Vigilar que los servidores públicos municipales cumplan dentro de los plazos y términos establecidos en
la ley de la materia, con la presentación de la declaración de situación patrimonial;
► Recibir y gestionar las denuncias, quejas y sugerencias que los particulares presenten en relación a los
servicios que otorga la administración municipal;
► Formular programas de actividades para realizar revisiones financieras u operacionales, estableciendo

formas del correcto funcionamiento de las coordinaciones de la dirección, así como las bases generales para la
realización de las mismas;
► Practicar revisiones a todas las dependencias del Ayuntamiento, así como proceder al seguimiento de los
programas, convenios, contratos o acuerdos que efectúe el propio Ayuntamiento con organismos del sector
gubernamental y privado, vigilando que se logren los objetivos planeados, evaluando aspectos normativos,
administrativos, financieros y de control.
Es la unidad administrativa encargada de prestar el servicio de certidumbre y confianza a la población,

garantizando los niveles de seguridad que demanda la ciudadanía, a través del diseño, implantación y
seguimiento de acciones tendientes a mantener el orden, proteger la integridad y patrimonio de las personas;
prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía; colaborar en la
investigación y persecución de los delitos y auxilio a la población en caso de siniestros y desastres; lo anterior
basado en la profesionalización de la policía y la activa participación ciudadana en las tareas de prevención.167
Su objetivo principal es establecer los servicios y operativos policiales que permitan preservar el orden público,
167
Vid. MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARIA DE SEGURIDAD PUBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, agosto del 2005. p.17.
58
salvaguardar la integridad física de las personas y de sus bienes y, disuadir la delincuencia.
que el desarrollo de la vida Comunitaria transcurra dentro de los cauces del Estado de Derecho, y debe organizar
y proveer de medios a las dependencias que tienen a su cargo las funciones de policía, seguridad, vialidad y
asistencia a la población en situaciones de emergencia.
Fuente: “Programas federales de seguridad pública”, Diálogo y debate de cultura política, 3:12, abril-junio de 2000, p. 265, con base en
un documento proporcionado por Patricio Patiño, en ese momento Secretario Técnico de la Policía Federal Preventiva (PFP).
Tratando de conceptualizar la seguridad pública, podemos decir que es la función a cargo del estado que tiene
como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la
paz pública.
Esta función debe realizarse en los diversos ámbitos de competencia, por conducto de la autoridades de policía
preventiva, del Ministerio Público, de los Tribunales, de las responsables de la prisión preventiva, ejecución de
penas y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de protección de las instalaciones y servicios
estratégicos del país, así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones deban contribuir
directa o indirectamente con la seguridad pública.
La autoridad municipal debe realizar acciones para garantizar la tranquilidad, paz y protección de la integridad
física y moral de la población, mediante la vigilancia, prevención de actos delictuosos y orientación ciudadana
que proporciona la corporación de policía y los comités de protección civil al conjunto de la comunidad, y
garantizar el cumplimiento de los Bandos, Reglamentos y disposiciones administrativas vigentes en la materia,
dentro del territorio del Municipio.
59
Dentro del ámbito municipal, la Constitución considera a la seguridad pública como un servicio a cargo del
municipio el cual deberá ejercerse con el concurso del Estado porque así lo determina el artículo 21
Constitucional que establece que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, Los Estados y los Municipios, en sus respectivas competencias, obligándose a regular el orden público,
el tránsito vehicular y peatonal, así como vigilar y garantizar el cumplimiento de las leyes federales y estatales, y
los reglamentos vigentes en la materia dentro del municipio.
Asimismo con base en el último párrafo de la fracción III del artículo 115 Constitucional, los Municipios de un
mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz
prestación de dicho servicio, situación que se ajusta a lo dispuesto por el artículo 21 Constitucional.168
De igual forma, en el caso de algunas leyes federales y estatales el Ayuntamiento tiene el carácter de autoridad
auxiliar, por lo que sus cuerpos de seguridad pública coadyuvan al cumplimiento de dichas leyes, en este sentido
también se encarga de prevenir la comisión de acciones que sean constitutivas de delitos o infracciones, entre
otras.
conservación del orden y la tranquilidad pública.
Un Estado que garantiza seguridad para el mayor número de habitantes, será un estado unido y dentro del cual se
fortalezca la confianza en las instituciones, por ser esta una función tan importante y con tantas implicaciones, es
necesario que los tres órdenes de gobierno, se aboquen de manera coordinada a ella para fortalecer el Estado de
Derecho y garantizar el bienestar de la mayoría.169
El marco jurídico de la seguridad pública municipal, se encuentra delimitado entre otras disposiciones, por el
Bando Municipal, donde se definen las bases para el establecimiento del gobierno municipal y de sus acciones,
señalando las condiciones a desarrollar por los particulares en el ejercicio de sus derechos y obligaciones, este
cuerpo normativo también puede establecer lo relativo a las prohibiciones, infracciones y respectivas sanciones
dentro del ámbito municipal y disponer sobre la autoridad encargada de calificar y sancionar dichas faltas e
infracciones, que pueden ser los Juzgados Calificadores.
El Artículo 5° del Bando Municipal de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, en relación con los artículos 22 y
122 del Reglamento Interno de la Administración Pública Municipal de Tlalnepantla de Baz, Estado de México,
visibles en GACETA MUNICIPAL, Periódico Oficial del Gobierno Municipal de Tlalnepantla de Baz, Estado
168
Vid. La Seguridad Pública Municipal. [En línea]. Disponible: http://www.inafed.gob.mx/wb/ELOCAL/ELOC La seguridad publica municipal.
03 de marzo de 2009. 14:30 PM.
169
“Programas federales de seguridad pública”, DIÁLOGO Y DEBATE DE CULTURA POLÍTICA, 3:12, abril-junio de 2000, p. 265, con base
en un documento proporcionado por Patricio Patiño, en ese momento Secretario Técnico de la Policía Federal Preventiva (PFP).
60
de México, Nueva Época, Número uno, 17 de septiembre de 2006, entre otras atribuciones que tiene
encomendadas el Ayuntamiento en esta materia están las de:
► Reglamentar todo lo relativo a la Seguridad Pública Municipal en concordancia a la Constitución

► Organizar a la policía municipal, designando las jefaturas y atribuciones correspondientes de acuerdo

► Dotar a la policía y órganos auxiliares de los recursos materiales indispensables para realizar las
► Seleccionar y capacitar a los miembros que conforman la policía municipal.
► Organizar, administrar y mantener en operación los Centros de Detención Municipales y el Juzgado

Calificador municipal, en coordinación con las autoridades judiciales de la entidad.
Así mismo, el Reglamento de la Administración Municipal deberá contener las atribuciones de la Dirección de
Seguridad Pública del Municipio, así como los requisitos para ser titular de la misma y las facultades y
obligaciones de dicho titular.
El Reglamento de Seguridad Pública170, siendo un ordenamiento reglamentario que complementa al Bando

Municipal, destacan las garantías de la población y las atribuciones del Ayuntamiento para regular el orden
público, así como la estructuración del órgano encargado de la seguridad pública, sus atribuciones y, en general,
la forma en la que debe operar.
El Reglamento Interior de la Policía Municipal establecerá las atribuciones, divisiones, jerarquías el cuerpo de
Policía y principios generales de operación y disciplina entre sus miembros.
El conjunto de reglamentos anteriormente citados y que regulan el ámbito municipal son el fundamento de
actuación de la policía, cuyos elementos sólo podrán llevar a cabo aquellas acciones que establezcan las leyes
federales y estatales, así como los reglamentos vigentes en el Municipio.
► Dirección de Seguridad Pública
► Policía Municipal
170 Documento denominado “Seguridad Publica”, [En línea]. Disponible: http://www.e- local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC La seguridad
publica municipal. 06 de junio de 2009, 13:00 PM.
61
► Juzgados Calificadores
► Centros de Detención Municipales (Cárceles Municipales)
► Órganos de Participación Ciudadana en materia de Seguridad Pública
Ayuntamiento y, específicamente se encuentra bajo las órdenes del Presidente Municipal.
La Policía Municipal realiza funciones de agrupamientos, dirección, disciplina e instrucción de órdenes y

movilización de los elementos policiales, y está investida de la capacidad que le otorgan las leyes para tomar
decisiones que contribuyan a resolver las situaciones de vigilancia y atención de casos de emergencia que se
presenten en el ámbito municipal.
En términos generales los Órganos de la Policía Municipal son aquellas unidades que tienen funciones
específicas en la corporación de la policía del Municipio, como es el caso de la Dirección de Policía y el de la
Dirección de Tránsito en aquellos Ayuntamientos donde existan ambas funciones, los que por su grado de
especialización y su función de servicio público, tienen una serie de normas administrativas y condiciones
laborales que los hace distintos a otras dependencias del Ayuntamiento.
La policía municipal regularmente se organiza por un sistema de jerarquías y rangos que corresponden a los
niveles jerárquicos siguientes:171
171
Vid. Seguridad Pública, [En línea]. Disponible:
http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/2infSegPublica08/2informeSeguridad08.htm 03 de marzo de 2009, 16:30 PM.
62

del ministerio público.
Lo anterior con base en los artículos 14 y 39 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública que
dispone que las políticas, lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de
los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de
Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación.172
Los artículos 43 y 109 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece que la
Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios suministrarán, intercambiarán y sistematizarán la
información sobre seguridad pública, mediante instrumentos tecnológicos modernos que permitan el acceso fácil
y rápido de los usuarios. Para poder cumplir con esta disposición, los municipios deberán llevar el control de los
asuntos relativos a la seguridad pública, además de que esta información servirá como base para la planeación de
la función policial de los municipios.
Este sistema de información deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos:
► La estadística de las faltas a los reglamentos municipales y la incidencia de delitos en el territorio y

localidades de la municipalidad.
► El inventario de armamento, "parque", equipo e instalaciones de la corporación policial, con sus

registros correspondientes ante las autoridades militares de la zona.
► La estadística de las personas detenidas en los Centros de Detención Municipal a efecto de gestionar su
liberación al cumplir su sanción (cabe señalar que esta función la realiza el juzgado calificador).
► El expediente actualizado de los elementos de la policía, que contengan entre otros datos, las referencias
personales del policía, notas de conducta, promociones y ascensos, y en general, aquella información que
identifique plenamente la actuación de estos servidores públicos.
► Las bitácoras de las rondas, recorridos de vigilancia, control, mantenimiento de equipo y vehículos de la
policía municipal.
El Sistema de Información de la Policía Municipal permitirá a la comandancia y a las autoridades del

Ayuntamiento tomar decisiones acerca de los casos regulares y extraordinarios en que participará la corporación,
172
Vid. Documento denominado “ADMINISTRACION PUBLICA MUNICIPAL”, [En línea]. Disponible:
http://inafed.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC Administracion Publica Municipal INAFED, 06 DE JUNIO DE 2009 11:00 AM.
63
los recursos que deberán emplearse en las operaciones y mantenimiento del equipo, el conocimiento preciso de
los movimientos de cada miembro de la policía en el cumplimiento de sus funciones, los apoyos que deberán
gestionarse ante las autoridades estatales para mejorar el servicio y en general para controlar y desarrollar la
capacidad administrativa del Ayuntamiento en la protección de la población municipal.
La función de seguridad pública en los municipios requiere de una coordinación y cooperación de la policía
municipal y sus órganos auxiliares con las corporaciones del Estado y la Federación, esto se debe a la
complejidad de las operaciones que se realizan para proteger a la población y por el ámbito de competencia de
cada una de las instancias de gobierno; En el caso de la seguridad pública las materias de coordinación de las
autoridades federales, estatales y municipales, en la atención de situaciones y problemas que los requieran, están
establecidas en los artículos 1° y 7° de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y dichas
materias son las siguientes:
• Instrumentación de sistemas para mejorar el desempeño de los miembros de las instituciones policiales.
• Modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública.
• Propuestas de aplicación de recursos para la seguridad pública.
• Sistematización de todo tipo de información sobre seguridad pública.
• Acciones policiales conjuntas y en coordinación con la comunidad.
1.4 El concepto de seguridad ciudadana
No existe una definición incuestionable de lo que la seguridad ciudadana es, por lo que la normatividad y la
doctrina no son uniformes en su conceptualización. Sin embargo, con base en la revisión anterior se puede
sostener que su concepto está estrechamente ligado al concepto de la seguridad humana, razón por la cual
contiene per se una carga ideológica y política claramente identificada.
En este apartado se buscará conceptualizar la seguridad ciudadana haciendo uso de algunas concepciones previas
y de algunas otras que nos remitirán forzosamente a conocer la concepción de seguridad ciudadana desde la
visión de organismos públicos encargados de la función de seguridad en nuestro país.
De esta manera, la primera definición a la que recurriremos para explicar qué es la seguridad ciudadana es la
hecha por la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSPDF), misma que en la elaboración de
indicadores que permitan conocer el desempeño de esta institución en materia de protección de derechos
humanos, define a la seguridad ciudadana como "[...] la situación social en la que todas las personas pueden
gozar libremente de sus derechos fundamentales; a la vez que las instituciones públicas de seguridad tienen la
suficiente capacidad, en el marco de un Estado de Derecho, para garantizar su ejercicio y para responder con
64
eficacia cuando éstos son vulnerados.” 173
En la misma sintonía, el PNUD define a la seguridad ciudadana como:
"El escenario social en el que todas las personas pueden gozar libremente de sus derechos fundamentales [...] De
este modo, es la ciudadanía el principal objeto de la protección estatal. En consecuencia, la seguridad ciudadana
deviene una condición necesaria —aunque no suficiente— de la seguridad humana que, finalmente, es la última
garantía del desarrollo humano. Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y
controlar el fenómeno del delito y la violencia (políticas de seguridad ciudadana) pueden considerarse una
oportunidad indirecta pero significativa para, por un lado, apuntalar el desarrollo económico sostenible y, por
otro, fortalecer la gobernabilidad democrática y la vigencia de los derechos h u m a nos . ” 174
En este sentido, debe entenderse que la seguridad ciudadana “[...] involucra la interrelación de múltiples actores,
condiciones y factores; entre los cuales se encuentran la historia y la estructura del Estado y la sociedad; las
políticas y programas de los gobiernos; la vigencia de los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y
políticos; así como el escenario regional e internacional.” 175
A su vez, para el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UNHABITAT), la
seguridad ciudadana debe ser:
“[...] entendida como la posibilidad de vivir en un ambiente donde los derechos humanos son respetados, tanto
por parte de los individuos como del Estado. La seguridad debe ser experimentada en todos los espacios, desde
el más íntimo en el hogar, pasando por el entorno a la vivienda, el barrio, la comuna y la ciudad en su conjunto.
En este contexto, el derecho a la seguridad es un bien público que está estrechamente ligado a otras dimensiones
sociales [...] No es una demanda ni una política aislada. El ciudadano que demanda seguridad pide paralelamente
política urbana y política social de inclusión. La seguridad es un derecho que cristaliza un conjunto de demandas
sociales frente al riesgo y al mismo tiempo es transversal a las demandas sociales. Quien quiere una política
educacional, de vivienda o de transporte pide que la seguridad esté incorporada en ella.” 176
Con base en las enunciadas conceptualizaciones y en la revisión documental realizada, en esta investigación se
entenderá por seguridad ciudadana a aquella situación social, política y económica en la que el disfrute de los
derechos de las personas está plenamente garantizado por el Estado - entendido como un todo- y como tal, no
sólo involucra al sector gubernamental, sino también la participación ciudadana con un criterio de
corresponsabilidad.
No obstante, al ser la seguridad ciudadana un término vivo dentro de la teoría social no puede conceptualizarse
173
Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal y Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (2014). Op. cit., p. 43.
174
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1994). Informe sobre Desarrollo Humano. Fondo de Cultura Económica, México,
p.22.
175
Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal y Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (2014). Op.cit., p. 15.
176
UNHABITAT (2008). Citado por Vanderschueren, Franz. Op.Cit., p. 13.
65
en un solo y rígido enunciado, por lo que de acuerdo con Pablo Moloeznik - docente, investigador y experto en
Derechos Humanos y Seguridad Nacional- también se entenderá por ésta a aquel proceso de fortalecimiento del
Estado de Derecho que neutraliza las amenazas de violencia entre la población y permite su coexistencia pacífica
y segura; o aquella estrategia destinada a mejorar la calidad de vida de la población a través de acciones
comunitarias para prevenir la criminalidad y del acceso a un sistema de justicia eficaz y de una educación basada
en valores familiares y cívicos.177
En consecuencia, las conceptualizaciones anteriores clarifican que la seguridad ciudadana no se concentra

únicamente en el mantenimiento del orden público, el cual es visto sólo como un medio para garantizar el
bienestar de las personas y el pleno ejercicio de sus derechos.
Una vez establecido lo anterior, puede argumentarse que la seguridad ciudadana se ve amenazada cuando un
Estado no cumple con la función de brindar protección ante la delincuencia y la violencia extendida en su
territorio, lo que tautológicamente deriva en el débil gozo de los derechos fundamentales de cada individuo.
Resultado de lo anterior es el quiebre de la relación básica entre gobernantes y gobernados.
Así, la seguridad ciudadana no sólo puede, sino debe ser concebida como enfoque de política pública, por lo que
un modelo policial que haga suyos los principios de aquella significaría, entre otras cosas, la transformación de
las condiciones en las que se desarrolla la función policial en la entidad.
En el progreso de esta investigación se sugerirá que la seguridad ciudadana como enfoque de política pública
debe ser aplicada en la reformulación del actual modelo policial en Michoacán y del que se busca implementar
(Mando Unificado Policial), por lo que dicha acción nos remitiría a considerar que este nuevo esquema tendría
que ser: 1) integral (por abarcar sistemáticamente el respeto de los derechos humanos en su conjunto), 2)
participativo (por la intervención permanente de la población involucrada y por favorecer la democratización de
la sociedad) y 3) universal (por su cobertura sin exclusiones ni discriminaciones de ningún tipo).178
Con base en las conceptualizaciones retomadas con anterioridad, se reconoce que para este trabajo el concepto
de seguridad ciudadana es el más adecuado para atender la problemática en estudio, pues permite abordar los
problemas de violencia, impunidad y desconfianza en las autoridades de seguridad y justica desde una
perspectiva de derechos humanos. En consecuencia, el paradigma de la seguridad ciudadana “[...] deriva
pacíficamente hacia un enfoque centrado en la construcción de mayores niveles de ciudadanía democrática con
la persona como objetivo central de las políticas, a diferencia de la seguridad del Estado o del orden político”179,
por lo que dicho enfoque es útil para abordar las mencionadas problemáticas al hacer hincapié en el
fortalecimiento de la participación ciudadana en temas de seguridad y en esquemas policiales centrados en la
177
Estas concepciones están basadas en las nociones expuestas por Marcos Pablo Moloeznik en su participación dentro del Simposio
Retos de la seguridad ciudadana y el mando único policial en Jalisco. Para ver más, consultar Moloeznik, Pablo. "Retos y perspectivas de la
seguridad ciudadana en Jalisco" en Memorias del Simposio Retos de la seguridad ciudadana y el mando único policial en Jalisco.
Universidad de Guadalajara y Congreso del Estado de Jalisco. México, 2014, pp. 122-123.
178
Una descripción más detallada de lo anterior puede encontrarse en Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal y Oficina en
México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2014). Op.cit., pp. 40 - 41.
179
Ibídem, p. 41.
66
protección de la persona.
Llegados a este punto resulta necesario recalcar que lo expuesto hasta este momento nos brinda ya un primer
punto de partida hacia una concepción de seguridad ciudadana que sume en el diseño de un nuevo esquema de
operación policial en Michoacán, que a su vez ayude a devolver la confianza ciudadana en las instituciones
policiales de la entidad; lo que constituye el punto medular de esta investigación.
67
CAPITULO II. Antecedentes históricos en la seguridad pública y municipal
2.1 Antecedentes históricos del Municipio
2.1.1 El municipio a través de las grandes ciudades del mundo
Para hablar del Municipio como una institución es necesario citar los antecedentes más remotos, para ello,
considero que el Doctor Quintana Roldán en su obra de Derecho Municipal, establece un panorama muy claro y
por demás extenso sobre este tema. Por tal circunstancia, me permitiré desarrollar el presente apartado
considerando la información que éste nos presenta.
La cultura griega, que representa a las civilizaciones occidentales y es centro generador de una multiplicidad de
ideas e instituciones. La filosofía entendida desde la perspectiva griega, es sinónimo de ciencia y pensamiento
racional, consecuencia inmediata de la exactitud intelectual de los diferentes pensadores de aquella época.
Grecia fue la base de la concepción política del hombre occidental, resultado de la evolución en su organización
y estructura del Estado y de la democracia, por mencionar algunos de los más importantes; por todo ello, en este
trabajo, merece análisis la evolución de esta estructura en el entendido de ser el cimiento de la polis instituida
como el centro de la propia vida política del pueblo griego.
Adolfo Posada, señala que: "el proceso de la civilización griega empieza y termina en sus ciudades; ninguna otra
nación ha concretado tan completamente su vida y su pensamiento en el perfeccionamiento de la vida de la
ciudad”. 180
La ciudad era para el hombre griego el centro de su vida, su realización y plenitud. Sólo en ella puede realizar
los grandes valores de justicia y virtud, como lo exponen dos grandes autores: Platón en La República y
Aristóteles en La Política.
Cita el Doctor Quintana a Munro cuando en su obra Municipal Government and Administraron nos dice que
Mileto, Atenas y Corinto no eran meras ciudades, palacios o centros de comercio, sino comunidades urbanas, en
el sentido moderno, con un alto grado de vitalidad política, económica... Las crónicas de la civilización griega
comienzan y terminan con las ciudades; el total esfuerzo de la raza helénica se concretó en el mejoramiento de
las condiciones de la vida urbana.
Ahora bien, después de todo lo anterior es necesario determinar nuestra primera cuestión de interés, al
preguntarnos si es posible catalogar a la polis griega como una verdadera organización municipal o simplemente
como el inicio de una institución.
Varios autores estiman que efectivamente la ciudad griega o polis representa un verdadero Municipio pues se
daban las facultades de gobierno y administración mencionadas ya anteriormente, por ejemplo:
180
POSADA, Adolfo; El Régimen Municipal de la Ciudad Moderna; 15 Ed.; Madrid, Librería General de Victoriano Suárez 1936; p. 54.
68
"La ciudad llegó a constituir un auténtico Estado Municipal”. 181
Posada estima que la polis contiene más elementos totales del Estado, que los propios de un Municipio, y
concluye que:
"Por esta razón, aparte otras, las ciudades griegas no constituían por sí municipalidades, en el sentido moderno
de la palabra”182.
Abundando en las ideas de los autores citados, precisan que la figura del Municipio como institución política
subordinada al Estado se parece más a los demos o barrios de la polis, que tenían algunas autoridades y
funcionarios particulares.
Coincido con Quintana Roldan al señalar que no existe necesidad de ahondar mayormente esta polémica, pues se
puede apreciar que las instituciones urbanas griegas denotan indudablemente los perfiles que en Roma
adquirieron las civitates municipales. Las ciudades o mejor dicho, las polis griegas son irrefutablemente
antecesoras, con sus demos, de la forma de organización municipal que florecería siglos después.
Fustel de Coulanges, en su obra clásica y conocida La Ciudad Antigua, resalta la fuerte influencia de la religión
y las costumbres en la organización griega. Los ritos y ceremonias fueron diferenciando claramente los intereses
de cada una de aquellas comunidades.
En el "Derecho Municipal” de Quintana Roldán, se establece como ejemplo de la complejidad de aquella vida
urbana, lo citado por Ochoa Campos al enumerar los nombres y funciones de los magistrados que gobernaban
Atenas:
• El Rey, que celebraba los sacrificios.

• El Polemarca, que juzgaba a los extranjeros y fue jefe del ejército.
• El Arconte, que velaba por la conservación de los cultos domésticos.
• Los Tesmotetes, que en número de seis presidían los grandes jurados.
• Los Pritanos, que eran cincuenta individuos elegidos a perpetuidad para velar por la conservación del hogar
público y para verificar las comidas sagradas.
Magistraturas que fueron creadas por la democracia:
• 10 Astinomios, que cuidaban de la policía.
• 10 Agoranomios, responsable de los mercados.
• 15 Sitofilanquios, que vigilaban la renta del trigo.
• 15 Metronomios, encargados de las pesas y medidas.
181 OCHOA CAMPOS, Moisés; La Reforma Municipal; 4ª. Ed.; México, Porrúa 1985; p. 63
182
POSADA, Adolfo; Op. cit.; p. 35.
69
• 10 Custodios, del tesoro.
• 10 Receptores de cuentas.
• 11 Encargados de ejecutar las sentencias.
Todos los magistrados duraban en encargo un año y la mayoría de las magistraturas señaladas se repetían en
cada tribu y en cada demo. La superburocratización de la ciudad se manifestaba a primera vista.
Aunque se puede reconocer en la polis griega un antecedente del Municipio, esta institución político-
administrativa surgió en Roma.
La estructura política y jurídica romana necesitó de las municipalidades para la atención de sus asuntos locales,
comunes o cotidianos que el Imperio nunca asumió como suyos. Roma exigía a los habitantes de aquellas
municipalidades obediencia política y pago de tributos.183
A efecto del análisis del Municipio en Roma, es necesario delimitar el horizonte histórico referencial, pues
hablar del imperio romano implica un de muy extenso.
Por regla general, la historia de Roma se divide en tres partes que comprende grandes períodos históricos:
a) Conforme a la tradición más común, Roma fue fundada en el año 753 a.C., y Tarquino el Soberbio, el
último de los reyes, fue expulsado en el año 510 a.C. Este periodo es conocido como Monarquía.
b) La época de la República, desde el año 509 hasta el 27 a.C., es aquella en que Roma conquistó la
supremacía primero en Italia y luego en el Mediterráneo.
c) La tercera época, que empieza en el año 27 a.C., es la del Imperio, misma que comprende dos periodos: la
del Imperio de Occidente, del 29 a. C. con la caída de Roma en manos de Odoacro, y de Oriente, que terminaría
en 1453 d. C. con la caída de Constantinopla, bajo el imperio Turco.184
Es importante precisar este horizonte histórico, con el fin de apreciar las épocas en que se van sucediendo los
diversos pasos evolutivos de las instituciones municipales. El Municipio hispánico sigue una evolución que poco
tiene que ver con el Derecho Romano Bizantino, salvo por la fuerte influencia de sus magníficas codificaciones,
como el Digesto.185
Por el contrario de los griegos, con preferencia por el concepto polis, los romanos no fueron uniformes al
referirse a sus comunidades urbanas; pues sólo para designar a la ciudad de Roma y para las colonias fundadas
bajo el ejemplo del Imperio Romano empleaban el término urbs.
El término Municipio proviene del latín municipium que significa el desempeño de una función que se asume
183
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F.; Derecho Municipal; 5ª Ed.; Porrúa, México 2001; p. 31
184
BARROW, B.H.; Los Romanos; 2§ Ed.; México, Fondo de Cultura Económica 2000; pp. 28 y 29.
185
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F.; Derecho Municipal, 5ª Ed.; México, Porrúa 2001; p. 32.
70
por sí misma y se complementa como institución. Para algunos autores etimológicamente Municipio proviene de
manus, que significa carga, oficio, misión y capio que quiere decir tomar, coger, asumir a la fuerza. Lo que
implica la idea del desempeño de una función que se asume o que se recibe de otro y que de algún modo se venía
ejerciendo.
En Roma, por obra de los legisladores y como una creación de derecho de la literatura jurídica, nace la
terminología jurídica que se refiere al Municipio y el término Municipio proviene del vocablo municipium, el
cual según las fuentes latinas de donde éste emerge, presenta un triple significado, a saber:
a) Equivalente a la población fortificada
El Municipio como equivalente de población amurallada, se justifica porque este término contiene el verbo
munio, que significa precisamente “fortificar” o "amurallar”, donde el sustantivo toponímico de Municipio
significa “lugar amurallado o lugar fortificado”. Debido a la tendencia de los romanos a extender sus dominios,
se encontraron con muchos pueblos asentados dentro de sus propias fortificaciones, llamándolos municipia; así
como también encontrarían a otros pueblos asentados libremente en el campo, sin fortificaciones, a los que
denominaron fundus o ager.
Los romanos denominaron fundus a estas poblaciones debido a que este término significaba fundo o fundación
en el sentido de asentamiento humano; el término latino fundus, se usó para referirse a una clase determinada de
asentamientos, de población no muy numerosa y sin fortificaciones, situación que hacía a dichas poblaciones
más vulnerables.
Por su parte, el término ager, que literalmente hace referencia al campo, significa un asentamiento rural, el cual
recibe los calificativos de ager hosticus, que significa poblado enemigo, agerperegrinus, que significa un poblado
sujeto al régimen del derecho peregrino o ager romanus, que es un poblado sujeto al derecho romano.
Héctor Vázquez en su obra El Nuevo Municipio Mexicano, establece que estos diferentes términos usados por
las fuentes latinas han permitido a la doctrina elaborada para estudio del origen romano del Municipio, concluir
que se trata de diferentes clases de entidades político sociales, ya que varían en el grado de desarrollo que han
alcanzado, así como el grado de organización interna que pudiera tener cada institución.
b) Se refiere al cargo de autoridad que se posee dentro de dicha población
El siguiente significado que adoptó el término municipium, fue el que se dio a poblaciones con autoridades
propias. Las fuentes latinas al utilizar los términos municipium y munícipes, aluden al cargo de autoridad. Esto
se debe a que en el mismo vocablo, se encuentra la voz munus eris que significa "cargo, oficio o autoridad”.
Ligado con este significado tenemos el vocablo munícipes, quienes son los que ejercen algún cargo de autoridad
dentro del Municipio. Los mismos dirigentes romanos les reconocían su autoridad a los munícipes, de tal manera
que se dirigían a ellos para entablar negociaciones, recibiendo trato de iguales para firmar tratados de amistad y
de alianza, por lo que muchos munícipes colaboraron con Roma.
71
Con lo anterior, tenemos que el término municipium, adquiere dos significados que se conjuntan o
complementan para conformar el concepto de lo que era el Municipio para los romanos: los municipium eran
poblaciones amuralladas (esto con la finalidad de que se distinguieran de otras poblaciones no amuralladas) que
funcionaban bajo una autoridad, las cuales se encontraban a cargo de dichas poblaciones.
Los Municipios por tanto son las entidades que tienen una muy aceptable organización política o autoridades
establemente constituidas, lo cual se comprueba con el reconocimiento de supervivencia que en dichos tratos de
amistad o de alianza se hace acerca de sus leyes particulares. Entonces, el Municipio es una población bien
organizada, asentada en un territorio determinado, amurallado, que tiene autoridad estable y leyes igualmente
determinadas y permanentes.
Con esta definición se deduce que va a prevalecer la forma de organización municipal sobre las demás formas de
organización con que se encontraron los romanos en sus fines expansionistas, por lo que a partir de este
momento la organización municipal fue readecuada por Roma y prevalecerá de manera definitiva.
Nace una pregunta que es necesario plantear ¿Por qué prevaleció la forma de organización municipal como la
que conocemos y no otra clase de entidades como el fundus o el ager? Porque aunque estas clases de entidades o
poblaciones también estaban organizadas y tenían autoridades propias, y tal vez también leyes propias, sus
gobernantes no recibían trato de iguales por parte del pueblo romano, éstas quedaron comprendidas dentro del
término Municipio, que es el que posee el esquema formal de la entidad municipal y el que se extenderá a todas
las demás entidades (como el fundus y el ager), porque así lo determinó la política posterior de Roma, la cual
consistía en unificar, racional y administrativamente, su espacio territorial.
c) Equivalente a los habitantes de la misma población
El último significado que adoptó el término municipium es el que equivale a sus habitantes. Para las fuentes
romanas, el término municipium equivale a habitantes asentados dentro del lugar amurallado, cualquiera que
fuese su calidad y condición o estatus jurídico. Estas mismas fuentes aclaran que en los Municipios unos
habitantes gozan ya de la ciudadanía romana, privilegio que poco a poco, fue otorgándose a todos los hombres
libres del imperio romano, mientras que otros habitantes tienen el estatus de hombres o de peregrinos.
Estas fuentes romanas emplearon el mismo término de municipium tanto para denominar al lugar amurallado
como para denominar igualmente a la autoridad, así como también para denominar a los habitantes de dicho
lugar, dependiendo de cuál era su condición jurídica o política.
Al Imperio Romano le interesó mucho racionalizar su administración en relación con los pueblos anexados. Fue
por eso que se dieron diversas maneras de adscribir estas poblaciones a Roma. La forma más digna era la
celebración del correspondiente trato de paz, alianza o de amistad, forma que únicamente se practicaba con los
pueblos que le merecían a Roma la calificaron de amici vel socii, con quienes se federaba, de donde proviene
expansiones como municipia foederata.
72
Para los pueblos que no deseaban colaborar ni someterse a Roma, el trato que se les dio fue de enemigos,
conocidos en esa época como hostes. Los romanos procedían al sometimiento militar hasta lograr la rendición
absoluta e incondicional de esos pueblos.
Roma, hacia finales del Imperio, terminará por las mismas razones políticas extendiendo el mismo estatus de
ciudadanía romana a todos los habitantes del Imperio (con excepción de los llamados siervos). Fue así como
concluyó el proceso de racionalización de la administración pública romana, extendiendo la institución
municipal como base de la división político administrativa del Imperio, así como reconociéndoles a todos sus
habitantes la calidad de ciudadanos.
Cabe destacar que Túsculo fue el primer Municipio documentado por las fuentes y lo podemos situar en el año
de 381 a. C. Posteriormente en el año 89 a. C. con la Lex Plauta Papira casi todas las ciudades de Roma se
convirtieron en municipia civium romanorum mejor conocidos como Municipios romanos o de los ciudadanos
romanos.
Entonces concluimos que el vocablo del municipium es una creación de las fuentes jurídicas romanas, y servía
para dominar al lugar amurallado, a las autoridades y a los mismos habitantes en dicho lugar asentados, y
además incluye lo relativo a su organización y a sus leyes. Así vemos que el término municipium tiene varios
significados, los cuales tendrán que precisarse según de que estén hablando las fuentes.
Por su parte, Fernando de Albi, comenta que el origen de los Municipios se debió a la lucha que surgió entre los
plebeyos y los patricios de la antigua Roma; aparecieron los tribunos de la plebe que fueron una especie de
"procuradores del pueblo”, después los ediles plebeyos de la época de los cuestores iniciaron las funciones
municipales y luego los ediles curules habían de representar la existencia de los primeros Municipios. Los
nuevos funcionarios pretores y ediles publicaban al entrar en ejercicio de su cargo edictos (denominados edicta
magistratum) en el que se establecían los principios sobre los cuales decidían los casos que se presentaban.186
Teorías Sobre el Origen del Municipio
Hay tres tendencias dominantes que hablan sobre el origen del Municipio, las cuales devienen en teorías: una se
denomina teoría sociológica o iusnaturalista, otra teoría llamada legalista o jurídica y finalmente encontramos a
la teoría ecléctica, así:
a) Una formación natural anterior al Estado, según la Teoría Sociológica
b) Una creación del Estado, según la Teoría Jurídica
c) Una formación natural, reconocida por el Estado como la presenta la Teoría Ecléctica
a) Teoría Sociológica o Jus-naturalista
Esta teoría explica la existencia del Municipio como una institución de derecho natural, impuesta por
186
ALBI, Fernando; Derecho Municipal Comparado al Mundo Hispano; Madrid, Ediciones Aguilar 1950; pp. 22 a 25.
73
necesidades urgentes de la vida humana de una sociedad asentada en una localidad. Se dice que es el reconocer
el principio de solidaridad humana para la seguridad y bienestar del grupo; los vínculos que unen a los elementos
de una comunidad se derivan fundamentalmente de la vecindad, de la habitación continua, de la ubicación de un
núcleo primario de individuos que viven en un pueblo o en una ciudad y que tienen necesidades económicas,
sociales, jurídicas y de naturaleza similar. El Municipio entonces nace de manera espontánea, no lo crea el
Estado, es solamente reconocido en su existencia.
b) Teoría Legalista
Por su parte, esta teoría afirma que el Municipio es una entidad territorial o creada por la ley. 187 Es así como el
Municipio es una realidad social regulada por el derecho a partir de sus más remotos orígenes, dándole mayor o
menor amplitud.
Uno de los exponentes más típicos de estas tesis es Burgoa Orihuela, quien afirma que ni teóricamente ni
prácticamente puede concebirse el llamado "Municipio natural” ya que el Municipio entraña una entidad
jurídico-política que tiene como elementos de su estructura formal una determinada comunidad humana radicada
en un cierto espacio territorial, estos elementos, ónticos o naturales, por sí mismos, es decir, sin ninguna
estructura jurídica, en la que se proclame su autonomía y la autarquía de la que he hablado, no constituyen el
Municipio, cuya fuente es el derecho fundamental del Estado al que pertenezcan.188
Coincido con este último autor, en el sentido de que el Municipio no puede ser un ente natural, pues para su
formal existencia requiere de un reconocimiento y por tanto una regulación establecida en la norma.
c) Teoría Ecléctica.
Reconociendo al aspecto jurídico, pero pretendiendo armonizarlo con el sociológico, surgen teorías que señalan
que, efectivamente a pesar de que algunas agrupaciones vecinales pueden reunir las características de lo que se
denomina Municipio, este no existe mientras no es reconocido por la ley como tal, por lo que se requieren los
dos elementos, al respecto Álvarez Gendin nos dice que así como la ley determina para el hombre el momento en
el cual ya tiene capacidad para obrar, así la ley determina al núcleo de población su capacidad para obrar como
Municipio.
Quintana Roldán afirma que de acuerdo a los más nombrados tratadistas de la historia de Roma, como
Mommsen, Beloch o Kornemann, los Municipios romanos no presentaron uniformidad, por lo contrario, existió
un gran descontrol debido a las cambiantes circunstancias que debió afrontar, ya la República o el Imperio, en su
extensión territorial y dominio de prácticamente todo el mundo conocido en la antigüedad.
Por su parte, el Lic. Jorge Carlos Adame García en su obra El Derecho Municipal en México, señala:
a) Municipia socii, que surgen de los pueblos más cercanos a Roma; son sus socios, probablemente de común
187
ACOSTA ROMERO, Miguel; Teoría General de Derecho Administrativo, Primer Curso; 175 Ed.; México, Porrúa 2004; p. 724.
188
BURGOA ORIHUELA, Ignacio; Derecho Constitucional Mexicano; 20ª Ed.; México, Porrúa 2001; p. 907.
74
origen latino y de idiomas similares. Gozaban de plenitud de derechos por lo que se les conoció también como
municipia cum suffragio.
b) Municipia federata, que surgieron por convenios o pactos, muchos de Ellos llegaron posteriormente a contar
con sufragio, otros permanecieron en calidad de municipia sine suffragio, es decir, sin tener derecho al sufragio.
c) Municipia coercita, resultantes de la dominación militar. A éstos, Roma les dejaba prácticamente nulas
prerrogativas, o solamente la administración de cuestiones locales sin trascendencia política o económica para el
Imperio. Desde luego carecían del ius suffragi y no tenían derecho de enviar representantes a Roma.
Es decir, estas denominaciones no eran específicas, por lo que sus generalidades recaen en características propias
de cada pueblo: todos aquellos que reunieran similitud se encuadraban con un mismo nombre.
Aparecen también en las disposiciones romanas, la alusión a Municipios cum iure honorum o sine iure honorum,
según tuvieran sus habitantes el derecho o no de recibir condecoraciones del gobierno de Roma.189
La fuerza del poder romano aumentó incalculablemente gracias a la amplitud dejada a la libertad local; a que su
gran época se apoya en un vasto sistema de autogobierno cívico; a que mientras se mantuvo la libertad
municipal, floreció el Imperio; y, finalmente a que cuando el despotismo domina las municipalidades, la
decadencia de la gran estructura imperial se consuma rápida y fatalmente.
Los caracteres específicos del Municipio romano eran: un territorio determinado propio; un pueblo que resumía
o manifestaba en su asamblea general, afirmándose como tal pueblo de la comunidad municipal; una
organización especializada en un cuerpo deliberante, con sus magistraturas y con los curias y, por último, el
culto a sus dioses. Son estos, los elementos esenciales del Estado.
Hablar del Municipio en España, o más propiamente, de la península Ibérica, es cubrir un gran espacio y un gran
periodo, desde las épocas de la dominación romana hasta el final del Virreinato en la Nueva España. Sin
embargo, es notorio que la naturaleza de este trabajo sólo nos permite una visión panorámica del Municipio en
dicha ubicación.
La invasión de los bárbaros produjo un decaimiento de la vida urbana y de las instituciones municipales, motivo
por el cual en un periodo de cinco siglos desde el comienzo de la Edad Media hasta el resurgimiento de las
ciudades, sólo sea posible encontrar una institución particular de los visigodos, el denominado Conventus
publicus vicinorum, o sea, la asamblea de los hombres libres de una población o distrito rural, que conservó la
organización y la autonomía de que gozaban los Municipios en los últimos tiempos del Imperio Romano.
En la península Ibérica los centros de población existían dispersos y aislados; es hasta la dominación romana,
siguiendo la forma de dominación imperial sobre los pueblos sometidos, que se establece el Municipio, pero no
189
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F.; Derecho Municipal; 55 Ed.; México, Porrúa 2001; p.33.
75
por ello todas las ciudades o poblaciones de lo que ahora es España tuvieron tal organización. Por el contario,
diversos autores nos hablan de que en esa época había ciudades libres, federadas, colonias e inclusive
encontramos Municipios gobernados en similitud con las leyes romanas.
No se puede dejar de lado totalmente al Municipio en Roma, ya que el Municipio español proviene en parte
después de la desintegración del Imperio Romano, y aún con la mencionada invasión de los bárbaros, subsistió el
Municipio hasta enlazarse con el movimiento comunal de la Edad Media.
La península quedó en manos de los romanos como consecuencia de su triunfo sobre Aníbal. Una vez que Roma
dominó a Cartago, pronto se aprestó a apoderarse de las vastas regiones peninsulares; los romanos fueron
nombrados procónsules que encabezarían el mando de las dos provincias en que se dividió a Hispania: la ulterior
y la citerior. Consecuencia de esto, de inmediato surgieron múltiples colonias latinas en tierras íberas. 190
La antigua y rica ciudad de Gades (Cádiz), cuyo régimen municipal había transformado ya César quien siendo
pretor, obtuvo ahora del emperador (Augusto) el derecho pleno de municipalidad itálica, convirtiéndola en el
primer Municipio extraitálico no fundado por Roma que entró en la confederación de ciudadanos romanos.
Pocos años después, fue concedido el mismo derecho a algunos otros Municipios españoles. 191
En este punto surgen dos interpretaciones sobre el Municipio español:
a) Por una parte, tenemos a Savigny, A. Thierry y Eichhorn, sostienen que una institución subsiste cuando, a
pesar de adoptar nuevos elementos, y, por ende transformarse, conserva algunos de los suyos primitivos.
b) Por otro lado, C. Hegel. Arnold y Laurent, sostienen que la institución desaparece cuando pierde la forma; y
en el caso del Municipio en España, en parte inclusive desapareció su organización.192
El Municipio en España subsiste aun después de la dominación visigoda. Los visigodos respetan, en algún grado,
la religión, las costumbres y la legislación especial propia de los españoles, quienes formaron un pueblo
separado de sus dominadores; y a decir de Ots, ninguno de los demás pueblos bárbaros imitó a tal grado las leyes
romanas.
Posterior a esta época dominan a España los árabes, quienes en aras de su Jida también conocida como su Guerra
Santa, se lanzan, a principios del siglo VIII, d.C., a la conquista de la península y la van ocupando en diferentes
partes, aunque no sin una tenaz resistencia de sus moradores.
Posteriormente, con el resurgimiento de las ciudades, después del siglo X, comenzó otra estructuración política:
la propia del feudalismo con sus respectivos centros de poder: la Iglesia, los Reyes y la Nobleza. Este proceso no
fue igual en todo Occidente, ya que hubo un variado desarrollo de las ciudades y diversas relaciones entre los
centros de poder. Por lo que existieron distintos regímenes jurídicos según los respectivos países y las etapas
190
Op. cit.; p. 36
191
MOMMSEN, Teodoro; El Mundo de los Césares; 15 Ed.; México, Fondo de Cultura Económica, 2004; p. 20
192
AZCÁRATE, Gumersindo; Municipalismo y Regionalismo, Colección Administración y Ciudad; Madrid, Instituto de Estudios de
Administración Local, 1984; p. 10.
76
históricas.
En esta misma época se estableció en Córdoba el Califato, unificando la administración de las ciudades
dominadas, las cuales eran gobernadas por un delegado del Califa, denominado a éste Caide, palabra que devino
posteriormente en alcalde.
La defensa y conquista del territorio español fortaleció la tradición del Municipio, que se convierte en factor
fundamental para repeler la invasión arábiga; coincido con el autor Álvarez Gendin, cuando dice que las
poblaciones de la reconquista tuvieron distinto origen; a veces los monarcas procuraban formar nuevos núcleos
de población, especialmente en territorios fronterizos, con el objeto de evitar el empuje árabe, concediéndoles
ciertos derechos, por lo que acudían a los mismos, tanto hombre libres, como mercaderes e inclusive criminales.
En razón de que el Municipio español se creó con base en la conquista realizada por Roma y, como ya se ha
mencionado, al fortalecer España la tradición del Municipio con base en su defensa y conquista, surge una gran
influencia por parte de Roma, los visigodos y los árabes.
Aludo al claro análisis que genera el Doctor Quintana Roldán en su obra Derecho Municipal sobre el desarrollo
de la institución española respecto a la influencia que he planteado anteriormente. Por ello, me permito trasladar
en lo subsecuente, su estudio sobre este tema.
a) Influencia romana
Es obvia la influencia de Roma en la integración de las municipalidades ibéricas; a ella deben su nacimiento y
estructura. Las ciudades de Urso (Osuna), Cárthago Nova (Cartagena), Valentía (Valencia), Augusta Emerita
(Mérida) o Cesar Augusta (Zaragoza), en poco tiempo tendrían similares sistemas municipales de origen
romano. Las autoridades y funcionarios fueron las propias del Municipio latino, esto es, la Curia, los Duunviros.
En la medida que Roma perdía el control político y militar de las provincias hispánicas, las municipalidades
españolas fueron perdiendo también su antigua estabilidad y eficiencia, mezclándose con nuevas costumbres de
carácter casi primitivo, las cuales darían origen a una nueva organización.193
b) Influencia visigoda
Desde los primeros años del siglo IV d.C., la península Ibérica sufre los embates de frecuentes invasiones, la
cuales continuaron durante todo ese siglo hasta el posterior inmediato. En el año 415 d.C. los visigodos derrotan
a otras tribus germánicas como los suevos, los alanos y los vándalos, quedando de hecho como los verdaderos
dominadores de la península. Figuras como Eurico, Alarico y Teodorico, consolidaron pronto el Reino Visigodo.
Sin embargo, la romanización de estas tribus fue evidente, pues adoptaron una multiplicidad de costumbres y
reglas latinas vertidas en códigos, como el de Eurico; la Lex Romana Wisigorthorum de Alarico, también
conocido como Liber Juris; o Edictum Theodorici dado por Teodorico el Grande. De todas estas importantes
fuentes se desprenden varias instituciones que se arraigaron en el decadente Municipio hispano-romano. Los
193
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F.; Derecho Municipal; 5ª Ed.; México, Porrúa 2001; p.37
77
tiempos, para esta época, ya habían cambiado, la cultura típicamente urbana de los romanos se vio de pronto
desaparecida frente a organizaciones tribales, casi primitivas, de características más rurales.
Dos instituciones municipales visigóticas son de destacarse: el Conventus Publicus Vicinorum y el Placitum. La
primera de ellas era, a decir del autor Ochoa Campos, la reunión de los habitantes para resolver cuestiones
administrativas. Seguramente antecedente de los cabildos abiertos de la España Medieval.194 Por otra parte
tenemos al Placitum, que igualmente reunía a los hombres del Municipio pero con marcado carácter judicial,
precursor, sin duda, de los jurados populares.
c) Influencia árabe
Es cierto que muy poco se ha estudiado sobre la influencia que la cultura árabe tuvo sobre las instituciones
municipales. Sin embargo, la ocupación de siete siglos, que transcurrió del año 711 al 1492 d.C., indudablemente
aportó elementos a la organización general de la sociedad española. El Municipio visigodo, prácticamente
desaparecido y sobreviviendo en sus elementos esenciales bajo las Curias parroquiales, se transformó por
completo.
La dominación árabe en todos esos siglos, fue sumamente cambiante; generalmente se admiten tres grandes
etapas: la de los emiratos dependientes del Califato de Bagdad; la del Califato Español; y la de los llamados
Reinos de Taifas.
Si bien no fue posible la integración de un Municipio hispano-árabe, debido a la notable diferencia de culturas,
idiomas, religión y un sin fin de cuestiones que eran propias de cada cultura, la dominación árabe aportó diversas
figuras, ya señaladas, que serán posteriormente captadas por el Municipio español de la baja Edad Media.
Uno de los temas más controvertidos de la historia del Municipio español es, sin duda, el relativo a la
continuidad abierta o latente de las instituciones municipales hispano-romano-visigóticas y su influencia o no en
las organizaciones municipales posteriores.
En esta etapa del Municipio existió la figura de los fueros municipales de la baja Edad Media: los estatutos de las
ciudades y poblaciones de la España Medieval en los que se recogían las prerrogativas, privilegios o exenciones
que disfrutaban sus habitantes, se conocieron precisamente como Fueros Municipales, también llamados Cartas-
Pueblas.
Señala Quintana Roldán que el diccionario de la Historia de España define al fuero municipal como el estatuto
jurídico privilegiado de las ciudades o poblaciones medievales, la redacción o expresión escrita de los privilegios
concedidos a la localidad por el rey o el señor, de la autonomía mayor o menor del Consejo o Municipio y del
derecho local en su conjunto o solamente en alguno de sus aspectos.
El Municipio español se fue vigorizando en la medida que la reconquista se extendía por todo el territorio
ibérico. Los fueros mencionados anteriormente ayudaron ampliamente a consolidar el sentido local de vecindad
194
OCHOA CAMPOS, Moisés; La Reforma Municipal; Ed.; México, Porrúa 1985; p. 78.
78
gracias a las prerrogativas de sus contenidos.
Desde el siglo X d.C., hasta principios del XIII d.C., la evolución de las instituciones comunales fue creciente.
Era el apogeo municipal: la autonomía que gozaban, la poca dependencia de otras autoridades y las prerrogativas
de sus fueros, hacían de aquellas corporaciones modelos de democracia y participación.
Sin embargo, esos siglos conocidos como de oro del municipalismo tendrían un rápido final en la medida que se
consolidaba la reconquista. El nuevo orden político requería mayor centralización del poder en manos de los
soberanos, trayendo como efecto, entre otros, el paulatino sometimiento de los Municipios al poder del rey. En
1348 en Castilla, Alfonso X, el Sabio, centralizó los fueros en la ley de las Siete Partidas, restando autonomía a
los Municipios y suprimiendo sus viejos fueros. Siguiendo esta tendencia Enrique III de Castilla y León, en
1396, creó la figura de los “Corregidores” con facultades de supervisión sobre los Municipios, restándoles su
antigua autonomía. Bajo Pedro IV de Aragón, en 1340, se instruyó la figura del “justicia mayor” que centralizó,
a nombre del Rey, una amplia gama de facultades judiciales y sancionadoras que hasta antes estaban en manos
de los alcaldes municipales.
De esta forma fue decayendo el esplendor municipal, los soberanos de diversas comarcas tenían cada vez más
intervención en asuntos municipales. Dicho estado de cosas generó fuerte inconformidad de los Municipios,
surgiendo el llamado movimiento de los comuneros que culminó en los inicios del siglo XVI, teniendo como
caudillo a Don Juan de Padilla.
En 1519, teniendo como sede la ciudad de Toledo, la Junta de Comuneros incitó a las poblaciones a promover
acciones en contra de las órdenes autoritarias e intervencionistas de Carlos V. En 1520, de nueva cuenta la Junta
redobló sus esfuerzos en Ávila. El rey declaró la guerra a los comuneros el 31 de octubre de 1520, culminando
ésta en la famosa batalla de los campos de Villar en abril de 1521, con la total derrota de los comuneros y con la
ejecución de sus principales líderes.
El Municipio español peninsular cayó en franca decadencia, sin embargo, habría de florecer nuevamente en las
tierras americanas cuya conquista se iniciaba en esos años.
2.1.2 El municipio en las diferentes constituciones
2.1.2.1 El Origen del Municipio Constitucional
El Municipio, como institución milenaria ha servido de base esencial a la organización de las colectividades en
sus aspectos más inmediatos de convivencia, remonta su surgimiento a la antigüedad clásica del mundo romano.
Fue el derecho público de Roma el creador de esta institución, que habría de llegar a nuestro Continente, muchos
siglos después, por la influencia de la conquista española.
La institución se matizó con algunas características de origen germánico, particularmente visigodas, como el
conventus publicus vicinorum, que diera origen a los cabildos abiertos del antiguo derecho español. Igualmente
se debe destacar la notable influencia que las formas de organización que los árabes impregnaron a la vida
79
municipal durante su larga dominación de la península Ibérica, con figuras como el alcalde, el alférez, los
alamines, los alguaciles, el almotacén o los zalmedinas, cuyas funciones, en gran medida, han trascendido hasta
nuestros días.
La reconquista española en su compleja integración de fuerzas monárquicas y locales, produjeron toda una
cultura sobre los fueros municipales y las cartas pueblas, que se consideran importantes precedentes de nuestras
actuales garantías individuales.
Y qué decir del notable papel institucional que jugó en nuestro país el Municipio desde la fundación de La Villa
Rica de La Vera Cruz el veintidós de abril de 1519 por Hernán Cortés. Pasando por los reclamos libertarios de
Primo de Verdad, síndico del cabildo de la Ciudad de México, quién en 1808, ante la usurpación napoleónica,
proclamó el desconocimiento del poder español, sosteniendo que en representación del pueblo mexicano y su
soberanía, el propio cabildo tomaría las riendas del poder.
Refiere Quintana Roldán que en septiembre de 1810, al inicio de la lucha de independencia, el cura Don Miguel
Hidalgo dio muestra del indudable conocimiento y respeto que guardaba por las instituciones municipales. En
efecto, el diecisiete de septiembre de aquel año, en la ciudad de San Miguel el Grande, ahora de Allende, el
caudillo convocó a los ciudadanos notables de la localidad con el fin de nombrar autoridades y acordar las
medidas necesarias para el aseguramiento del orden y la tranquilidad públicas, integrando una junta directiva que
puede ser considerada, justamente, como un verdadero Ayuntamiento, presidida por el abogado Don Ignacio
Aldama, quién era hermano del dirigente Juan Aldama; a esta junta se integraron también los señores Don Felipe
González, el presbítero Don Juan Castiblanque, Don Miguel Vallejo, Don Domingo de Uzcanga, Don Vicente
Umarán y Don Benito Torres.
Como un merecido homenaje a ese primer cabildo independiente del país, se lee actualmente en la fachada
principal del palacio municipal de San Miguel una placa de bronce con la siguiente leyenda:
El 17 de septiembre de 1810 Hidalgo y Allende nombran e instalan el primer Ayuntamiento del México
independiente en este lugar, presidido por el Lic. Ignacio Aldama.195
Muchas otras han sido las gestas protagonizadas en nuestra historia por la institución municipal, sin embargo, al
Derecho Municipal moderno le inquieta ahora una pregunta fundamental en torno al proceso de
institucionalización constitucional del Municipio. La cuestión no resulta fácil, si la comparamos, por ejemplo,
con el planteamiento de un análisis similar de otras instituciones constitucionales, como podrían ser la soberanía
popular, la división de poderes, el surgimiento del Estado Federal u otras, sobre las que existen amplios estudios
doctrinarios e innumerables reflexiones de derecho positivo.
En este contexto, resulta aún más relevante para la teoría municipal, por poco explorado el tema, indagar sobre
los precedentes constitucionales modernos que han definido los perfiles legales de la autonomía municipal.
195
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F.; Derecho Municipal; 5ª Ed.; México, Porrúa2001, pp.61 y siguientes.
80
Estimo, al respecto, que dos son los antecedentes más sobresalientes en la materia, uno ubicado en el derecho
francés y otro en el derecho español. En el primer caso, hablo del decreto supremo de la Asamblea Constituyente
Revolucionaria francesa dictado el catorce de diciembre de 1789. En cuanto a España hago alusión al texto que
en materia municipal contiene la Constitución de Cádiz.196
2.1.2.2 El Municipio en las Constituciones Mexicanas del Siglo XIX
La Constitución de Apatzingán
Fue convocada y promulgada bajo la convocatoria de Don José María Morelos y Pavón, el veintidós de octubre
de 1814. Conocido también como Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, contiene los
fundamentales principios de la ideología insurgente.
Dicho ordenamiento nunca tuvo vigencia, pero sentó las bases de la organización política del país. No contempló
expresamente al Municipio, sin embargo, en el capítulo XVIII refiere que éste no sufriría modificación alguna.
El artículo 208 del ordenamiento constitucional señala que:
Artículo 208.- En los pueblos, villas y ciudades continuarán respectivamente los gobernantes y repúblicas, los
Ayuntamientos y demás empleos, mientras no se adopte otro sistema; a reserva de las variaciones que
oportunamente introduzca el Congreso, consultando al mayor bien y felicidad de los ciudadanos.
El Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano de 1822
El Reglamento Provisional, intentó sustentar legalmente el primer imperio mexicano al frente de Agustín de
Iturbide (Agustín I). Fue suscrito en la Ciudad de México el dieciocho de diciembre de 1822. Algunos artículos
de dicho ordenamiento señala Quintana Roldán, hacen referencia expresa a cuestiones municipales, como son los
siguientes:
Artículo 24.- Las elecciones de Ayuntamientos para el año de 1823, se harán con arreglo al decreto de la Junta
Nacional Instituyente de 13 del próximo pasado noviembre, y éstas y las de diputados y demás que deben
hacerse en lo sucesivo, se sujetarán a la ley de elecciones que se está formando por la misma Junta, y circulará el
gobierno oportunamente.
Artículo 52.- (Parte conducente). En los puertos de mar que no sean capitales de provincia, o en las cabeceras de
partidos muy dilatados o poblados podrá haber un jefe político subalterno al de la provincia. En las demás
cabeceras o pueblos subalternos, el alcalde primer nombrado será el jefe político.
Artículo 91.-
Subsistirán también con sus actuales atribuciones, y serán elegidos como se dijo en el artículo 24, los
Ayuntamientos de las capitales de provincia, los de cabezas de partidos y los de aquellas poblaciones
196
GARCÍA FERNÁNDEZ, Javier; El Origen del Municipio Constitucional; 1ª Ed.; Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid,
1983; pp. 26 y siguientes.
81
considerables en que a juicio de las diputaciones provinciales y jefes políticos superiores haya competente
número de sujetos idóneos, para alternar en los oficios de Ayuntamiento, y llenar debidamente los objetos de su
institución.
Artículo 92.-
En las poblaciones que carezcan de la idoneidad requerida habrá, sin embargo, a discreción de las mismas
diputaciones y jefes políticos, uno o dos alcaldes; uno o dos regidores, y un síndico, elegidos a pluralidad de su
vecindario.
Artículo 94.- Las elecciones en los pueblos que hayan de tener dos alcaldes, dos regidores y un síndico, se harán
con asistencia del cura o su vicario, presididas por el jefe político subalterno, o por el regidor del Ayuntamiento
más inmediato que vaya en lugar de dicho jefe. Y las de los pueblos en que sólo ha de haber un alcalde, un
regidor y un síndico, serán presididas del propio modo, con asistencia del cura o su vicario, que certificarán la
moralidad y aptitud de los que pueden ser elegidos.
Constitución Federal de 1824
Es considerada como la primera Constitución Federal del país, el Congreso Constituyente inició sus funciones el
5 de noviembre de 1983 y la promulgó el cuatro de octubre de 1824. La trascendencia de este ordenamiento se
debe a la adopción del federalismo como forma de gobierno estableciendo una república representativa, popular,
federal, y enumeró los Estados integrantes de la Federación.
De nueva cuenta, no se refirió de manera directa al Municipio, pero dispuso en su artículo 161 fracción I, que:
Artículo 161.- Cada uno de los Estados tiene obligación:
I. De organizar su gobierno y administración interior, sin oponerse a esta Constitución ni al Acta

Constitutiva.
De tal manera, fundados en el ordenamiento citado, los Estados comenzaron a tener sus primeras Constituciones
y por ende, las primeras disposiciones normativas que en cierto modo, regulaban la función de los Municipios
que se encontraban dentro de sus territorios, tomando como base la forma de organización que se estableció en
determinado momento en la Constitución de Cádiz, incluyendo por supuesto las jefaturas políticas.
Los Regímenes Unitarios
• Leyes Constitucionales de 1836
Ubicándonos en el momento histórico de aquellos primeros años del México independiente, las fuerzas
conservadoras y liberales se imponían sucesivamente y, de acuerdo con sus tendencias e intereses ideológicas, se
modificaba la forma de gobierno.
Al llegar al poder los conservadores dejaron sin efecto al Estado Federal y la Constitución de 1824, creando a su
82
vez, las llamadas Siete Leyes Constitucionales de 1836. La sexta de esas leyes, del veintinueve de diciembre de
aquel año, se destinó a regular la "División del Territorio de la República y el Gobierno Interior de los Pueblos".
Así la división territorial se formó por Departamentos y Juntas Departamentales, estas últimas de elección
popular con facultades económicas, municipales, electorales y legislativas.197
Algunos artículos de la sexta ley, refiere Quintana Roldán, son el 3° 5° 7° del 8° al 11, 16, 18, 19, del 21 al 23 y
25, que establecieron directrices con relación a los Municipios; a saber, citaré algunos de ellos:
Artículo 22 - Habrá Ayuntamientos en las capitales de departamentos, en los lugares en que los había el año de
1808, en los puertos cuya población llegue a cuatro mil almas, y en los pueblos que tengan ocho mil. En los que
no haya esa población, habrá jueces de paz, encargados también de la policía, en número que designen las juntas
departamentales, de acuerdo con los gobernadores respectivos.
Artículo 23.- Los Ayuntamientos se elegirán popularmente en los términos que arreglará una ley. El número de
alcaldes, regidores y síndicos, se fijará por las juntas departamentales respectivas, de acuerdo con el gobernador,
sin que puedan exceder: los primeros, de seis; los segundos de doce; y los últimos de dos.
Artículo 24.- Para ser individuo del Ayuntamiento se necesita:
I. Ser ciudadano mexicano en el ejercicio de sus derechos;
II. Vecino del mismo pueblo;
III. Mayor de veinticinco años;
IV. Tener un capital físico o moral que le produzca por lo menos quinientos pesos anuales.
Artículo 25.- Estará a cargo de los Ayuntamientos: La policía de salubridad y comodidad, cuidar de las cárceles,
de los hospitales y casas de beneficencia que no sean de fundación particular, de las escuelas de primera
enseñanza que se paguen de los fondos del común, de la construcción y reparación de puentes, calzadas y
caminos, y de la recaudación e inversión de los propios y arbitrios, promover el adelantamiento de la agricultura,
industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la conservación de la tranquilidad y el orden público en su
vecindario, todo con absoluta sujeción a las leyes y reglamentos. ”
La Sexta Ley Constitucional, consagró como constitucionales a los Ayuntamientos, otorgándoles competencias
amplias en materias muy diversas 20 y trascendentes para la vida de la sociedad.198
Por otra parte, es importante hacer notar que en el artículo 7, fracción VIII, de esta Sexta Ley, se asienta un
antecedente de la suspensión de los Ayuntamientos, facultad atribuida a los gobernadores departamentales.
• Leyes o Bases Orgánicas de 1843
197
RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita; Derecho Municipal; 1ª Ed.; México, Porrúa 1985; p. 109.
198
OCHOA CAMPOS, Moisés; La Reforma Municipal; 4ª Ed.; México, Porrúa 1985; p. 236.
83
Sancionadas por Santa Anna el doce de junio de 1843 y publicadas el día catorce de aquel mes. Nunca llegaron a
ser una Constitución debido a la serie de irregularidades y vicios que imperaban en la política que finalmente
disolvieron el Congreso e instalaron una llamada Junta Nacional de Legisladores. A diferencia de las bases
centralistas de 1836, carecieron de una regulación extensa; sin embargo, varios preceptos abordaron el asunto
municipal, como los siguientes:
Artículo 4.- El territorio de la República se dividirá en Departamentos y éstos en Distritos, Partidos y

Municipalidades...
Artículo 20.- Son obligaciones del ciudadano:
I. Adscribirse en el padrón de su municipalidad.
Artículo 134.- Son facultades de las Asambleas Departamentales:
X. Hacer la división política del territorio del Departamento, establecer corporaciones y funcionarios
municipales, expedir sus ordenanzas respectivas y reglamentar la policía municipal, urbana y rural.
Xlll. Aprobar los planes de tributos municipales y los presupuestos anuales de los gastos de las
municipalidades.199
Constitución de 1857
Habiéndose implementado nuevamente el federalismo y ante la urgente necesidad de expedir una nueva carta
constitucional acorde con las circunstancias que vivía el país, Don Juan Álvarez expidió convocatoria el dieciséis
de octubre de 1855 para integrar un Congreso Constituyente, teniendo como base ideológica los postulados del
Plan de Ayutla, en donde Castillo Velasco presentó el proyecto de adiciones sobre municipalidades.
“...El Proyecto de Constitución que he tenido la honra de suscribir, establece como principio incontrovertible la
soberanía del pueblo, y el congreso lo proclamará también. De este principio nace la libertad que se reconoce a
las partes de la Federación que son los Estados, para su administración interior, debe reconocerse a las partes
constitutivas de los Estados que son las municipalidades. 200”
Respecto al precepto normativo, Don Felipe Tena Ramírez señala que:
“El 5 de febrero de 1857 fue jurada la Constitución, primero por el Congreso integrado en ese momento por más
de 90 representantes, después por el presidente Comonfort. El 17 del mismo mes la asamblea constituyente
clausuró sus sesiones y el 11 de marzo se promulgó la Constitución”.201
En ésta Constitución, pese a que encontramos preceptos que regulan aspectos del Municipio, no se encuentra
reglamentado de manera específica la estructura e integración de los Municipios y de su gobierno interior; sino
que aspecto de tal relevancia, lo dejó en manos de los Estados de la Federación. Cito algunos artículos de ese
199
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F.; Derecho Municipal; 5ª Ed.; México, Porrúa 2001; p. 68.
200
RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita; Derecho Municipal; 15 Ed.; México, Porrúa 1985; p.112
201
TENA RAMÍREZ, Felipe; Leyes Fundamentales de México; 145 Ed.; México Porrúa 1987; p. 604.
84
ordenamiento:
Artículo 31.- Es obligación de todo mexicano:
II. Contribuir los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que resida, de ir
manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Artículo 36.-Son obligaciones del ciudadano de la República:
I. Inscribirse en el padrón de la municipalidad, manifestando la propiedad que tiene, o la industria, profesión o

trabajo de que subsiste.
Artículo 72.-El congreso tiene facultad:
VI. Para el arreglo interior del Distrito Federal y Territorios, teniendo por base el que los ciudadanos elijan
popularmente las autoridades políticas, municipales y judiciales, designándoles rentas para cubrir sus atenciones
locales202
Si bien en las discusiones del Congreso Constituyente se escucharon voces de insignes defensores de la libertad
municipal, como lo fueron Don José María Castillo Velasco y Don Francisco Díaz Arriaga, la Constitución de
1857, notable en un sinnúmero de materias, respecto al tema municipal no estableció mayor aspecto sino las
generalidades ya transcritas.
Quintana Roldán reflexiona sobre el artículo 117 del citado ordenamiento, al señalar que es precedente del actual
artículo 124 constitucional, pues señalaba que las facultades no concedidas expresamente a los funcionarios
federales, se entenderían reservadas a los Estados y por esa virtud los asuntos municipales se regularon como
cuestión netamente local de las entidades federativas.
También el artículo 109 de esa Constitución resulta antecedente del actual 115 en materia municipal, mediante
las reformas que al texto de 1857 hiciera Don Venustiano Carranza, en Veracruz, el veinticinco de diciembre de
1914.
Estatuto Provisional del Imperio Mexicano
Ordenamiento emitido por el Emperador Maximiliano de Habsburgo el diez de abril de 1865 en el Castillo de
Chapultepec, tuvo una vigencia, parcial en las áreas dominadas por el Imperio. La tenaz lucha de Don Benito
Juárez habría de impedir su mayor vigencia, sin embargo es importante citar algunos de sus preceptos que se
refieren al Municipio:
Artículo 36.- Cada población tendrá una administración municipal propia y proporcionado al número de sus
habitantes.
Artículo 37.- La administración municipal estará a cargo de los alcaldes, Ayuntamientos y comisarios
202
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F.; Derecho Municipal; 5ª Ed.; México, Porrúa 2001; p. 69.
85
municipales.
Artículo 38.- Los alcaldes ejercerán solamente facultades municipales.
El de la capital será nombrado y removido por el Emperador; los demás por los prefectos en cada departamento,
salvo la rectificación soberana. Los alcaldes podrán renunciar a su cargo después de un año de servicio.
Artículo 39.- Son atribuciones de los alcaldes:
I. Presidir los Ayuntamientos.
III. Ejercer en la municipalidad las atribuciones que les encomienda la ley.
IV. Representar judicial y extrajudicialmente la municipalidad, contratando por ella y defendiendo sus intereses
en los términos que prevenga la ley.
Artículo 40.- El Emperador decretará las contribuciones municipales con vista de los proyectos que formen los
Ayuntamientos respectivos. Estos proyectos se llevarán al Gobierno por conducto y con informe del Prefecto del
Departamento a que la municipalidad corresponda.
Artículo 41.- En las poblaciones que excedan de veinticinco mil habitantes, los alcaldes serán auxiliados en sus
labores y sustituidos en sus faltas temporales por uno o más tenientes. El número de éstos se determinará
conforme ley.
Artículo 42.- En las poblaciones en que el Gobierno lo estime conveniente; se nombrará un letrado que sirva de
asesor a los alcaldes y ejerza las funciones de síndico procurador en los litigios que deba sostener la
municipalidad. Este asesor percibirá sueldo de la municipalidad.
Artículo 43.- Los Ayuntamientos formarán el consejo del Municipio, serán elegidos popularmente en elección
directa y se renovarán por mitad cada año.
Artículo 44.- Una ley designará las atribuciones de los funcionarios municipales, y reglamentará su elección.203
El Imperio trató de instaurar un régimen policiaco de control absoluto, mediante el engranaje y subordinación
jerárquica de Prefectos, Subprefectos y Alcaldes, dejando a los Ayuntamientos solamente las funciones
deliberativas de la esfera local.
Se estableció una Ley de Policía General del Imperio que en las municipalidades encargaba la función a los
alcaldes que no eran sino agentes del Imperio, otorgándoles competencias en: tránsito, limpieza y alumbrado
público, seguridad, vigilancia de pesas y medidas, servicio contra incendios, ornato y conservación de edificios
públicos urbanismo, represión de la mendicidad y la vagancia y conservación de la moral pública.204
203
Op. cit.; p. 70
204
OCHOA CAMPOS, Moisés; La Reforma Municipal; 4ª Ed.; México, Porrúa 1985; p. 265.
86
Bajo la dictadura de Porfirio Días que duró más de treinta años, se generaron algunas reformas que llevaron al
Municipio al ejercicio de poderes delegados, que se controlaban por los Jefes Políticos a los que se refería la
Constitución de Cádiz. Situación que sometió férreamente al país, propició una cerrada jerarquización de
autoridades que obedecían solamente a su dictador y se impuso por completo a los Municipios pues tenían
injerencia directa y despótica sobre éstos.
Las jefaturas políticas dependían directamente del gobernador del Estado, quien era manejado en todo momento
por Díaz. Los Jefes Políticos tenían enorme poder y actuaban de manera regional, frecuentemente además eran
los caciques, debilitando consecuentemente a los Ayuntamientos.
Sobre este asunto, Tena Ramírez citado por Teresita Rendón Huerta en su obra Derecho Municipal, nos dice que
el odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos inmediatos de la revolución, la cual consagró
entre sus principales postulados la implantación del Municipio Libre.
2.1.2.4 La Constitución de 1917 y el Municipio
Siendo derrocado el gobierno dictador del General Díaz, se requería establecer un nuevo régimen en el país con
un principio fundamental de justicia social que compensara a todos los sectores participantes en el movimiento
revolucionario. Es por ello, que se convocó a un Congreso Constituyente por parte de Venustiano Carranza en
septiembre de 1916, mismo que se instaló en la ciudad de Querétaro e inició sus trabajos el primero de diciembre
de ese mismo año.
Al comenzar el siglo XX la situación del país presentaba evidentes y acentuadas contradicciones. Por una parte
había rasgos que hacían apreciar un alto grado de desarrollo y progreso. El comercio vivía época de bonanza,
que vio surgir importantes mercados y almacenes; la industria, si bien incipiente, era de rasgos modernos como
lo denota el pujante ferrocarril de la época, al igual que la industria tabacalera y la textil; las finanzas se veían
fomentadas por una creciente actividad bancaria; existía en varias ciudades, sobre todo en la capital del país, una
amplia clase urbana preparada, culta y cosmopolita.
Contrastantemente, grandes regiones de la república, sobre todo los sectores rurales, padecían la más lacerante
miseria y explotación. Las haciendas, eje de la producción agraria de aquellos años, concentraba la mano de obra
campesina, orillando a los peones y obligándolos a hacer sus compras en las tiendas de raya, a más de
responsabilizar hereditariamente de las deudas contraídas a hijos y familiares.
Surgieron destacados ideólogos y caudillos revolucionarios que proponían diversos postulados y consignas de
cambio político y de justicia social, pugnando por una nueva organización social de la nación.
Este estado de cosas daría como resultado uno de los postulados revolucionarios más profundamente sentidos del
pueblo mexicano, me refiero al reclamo por un Municipio Libre. Los planes de casi todos los caudillos
revolucionarios, de las más encontradas tendencias, fueron unánimes en abogar por la emancipación municipal
que, finalmente, se vería plasmada en el artículo 115 de la Constitución de 1917.
87
A mi juicio tres fueron en nuestra vigente Ley Suprema los temas sociales de más amplia trascendencia para las
nuevas estructuras del país. En primer lugar el tema agrario contemplado jurídicamente en el artículo 27 de la
Constitución, como respuesta lógica al apoyo mayoritario del campesinado, que fue el motor central del
movimiento.
En segundo lugar, aparece como novedad social el tema del trabajo, como resultado del esfuerzo de los obreros y
jornaleros que lucharon de manera valiente en el movimiento armado, especialmente los operarios de la industria
textil y minera, recordemos a Río Blanco y Cananea. Por ello nos explicamos el surgimiento del artículo 123 de
la Carta Magna.
En tercer término aparece también como novedad del derecho público pero con alto contenido social, el tema
municipal, como resultado de la participación de múltiples fuerzas populares encabezados por los
Ayuntamientos de la época, que lucharon por reivindicaciones estructurales de la organización del Estado, a fin
de restaurar la libertad municipal.
De esta manera, la Constitución Federal de 1917 contempló un apartado normativo para el Municipio en el
citado artículo 115, rompiendo la tradición de los anteriores documentos constitucionales federales de 1824 y
1857, que dejaban este tema como asunto exclusivo de los Estados de la Federación.
De la promulgación de la Constitución a la fecha, el artículo 115 ha tenido trece reformas o adiciones, que por
obvio de tiempo sería difícil tratar de manera minuciosa en este apartado. Sin embargo debo resaltar cuando
menos dos de ellas, como son las publicadas en el Diario Oficial de la Federación del tres de febrero de 1983 y
del veintitrés de diciembre de 1999, que junto a las reformas y adiciones que en diciembre de 1994 se hicieron al
artículo 105, nos dan los principales perfiles jurídico-constitucionales de nuestro actual Municipio.
Mediante la reforma municipal de 1983 se dio prácticamente un nuevo texto al artículo 115 de la Carta Magna,
precisando mejor las facultades y atribuciones de los Ayuntamientos. A su vez la reforma de diciembre de 1999
trajo también importantes definiciones jurídicas para nuestra institución. Esta reforma es por cierto la única de
las hechas al artículo 115 que no ha provenido de una iniciativa de ley del Presidente de la República, pues se
originó y se integró por más de una veintena de diversas iniciativas de diputados o grupos parlamentarios en la
Cámara Baja, lo que habla de la pluralidad que ya para 1999 se estaba viviendo en el Congreso.
Entiendo que la aportación fundamental de esta reforma fue haber considerado al Ayuntamiento como un órgano
político y no solamente con un carácter meramente administrativo. Señaló también un conjunto de normas más
explícitas en materia de facultades territoriales y de desarrollo urbano. Amplió el listado de servicios públicos a
cargo de los Ayuntamientos y dio mejor tratamiento al tema hacendario, especialmente en cuanto a los bienes
que estarán exentos de pagar las contribuciones municipales, acotando ese renglón de manera notable a fin de
que las Haciendas Municipales encuentren mejores circunstancias que podían gravar en su favor.
De todo lo planteado en el desarrollo de este apartado, podemos señalar, que el Municipio como una institución
88
administrativa y de gobierno, fue creándose durante el transcurso del tiempo, esto a consecuencia de la propia
evolución de la sociedad, es decir, que la Institución del Municipio como un ente milenario, ha servido de base
esencial para la organización de las colectividades en sus aspectos más inmediatos de convivencia, organización
y gobierno, remonta su surgimiento a la antigüedad clásica del mundo romano.
Fue el derecho público de Roma el creador de esta Institución, que habría de llegar a nuestro continente, muchos
siglos después a consecuencia inmediata de la conquista española.
La reconquista española en su compleja integración de fuerzas monárquicas y locales, produjeron toda una
cultura, sobre los fueros municipales y las cartas pueblas, que se consideran importantes precedentes de nuestras
actuales garantías individuales.
Y qué decir del notable papel institucional que jugó en nuestro país el Municipio desde la fundación de La Villa
Rica de La Vera Cruz el veintidós de abril de 1519 por Hernán Cortés; pasando por los reclamos libertarios de
Primo de Verdad, síndico del cabildo de la Ciudad de México, quién en 1808, ante la usurpación napoleónica,
proclamó el desconocimiento del poder español, sosteniendo que en representación del pueblo mexicano y su
soberanía, el propio cabildo tomaría las riendas del poder.
Es entonces el Municipio una forma de gobierno que tiene sus inicios desde tiempos muy remotos, no
constituido como tal en ese tiempo, pero ya con la base de esta institución como forma de gobierno ya
establecida, que surge por la propia necesidad de la población; su fin fue organizar a una sociedad de forma
económica, territorial y política, lo que trae como consecuencia un desarrollo social de la población. Esta
institución prevalece hasta nuestros días, enriquecida por la influencia española que encontramos en esta figura,
siempre fue y ha sido perfeccionada, pues la movilidad social así lo requiere y demanda.
Ya tenemos entonces, que hasta la aparición del Constituyente convocado por Don Venustiano Carranza, fue la
base para la aparición de nuestra Constitución de 1917, en esa época el comercio posaba con una tranquilidad
notable, la aparición de nuevos mercados, la industria textil comenzó a florecer, el surgimiento del ferrocarril, se
logró un gran avance político administrativo, cambió la forma de gobierno, la forma de administrar justicia;
surgieron nuestros nuevos ordenamientos jurídicos, hasta la actual Carta Magna, en donde ya se habla del
Municipio, se regula y se establecen las bases de su organización. Puede decirse entonces, que surge la base de la
Institución municipal moderna que conocemos en la actualidad.
2.2 Semblanza histórica de la seguridad pública en México
Se aprecia en esta época una de las formas más rudimentarias de seguridad pública, aquella que no atiende a la
prevención del actuar antisocial, a analizar el problema desde su origen y a procurar resolverlo antes de que
surja, su objeto se concreta a determinar y definir las conductas que al ejercitarse lesionan el enjambre social y a
castigar a quien las ejecuta.
89
2.2.1.1 Los Mayas
Entre los mayas, durante los siglos V al X D.C., en cada una de sus ciudades, gobernaba un halach uinic con la
ayuda de un consejo de nobles y sacerdotes, quien además de dirigir la política interior y exterior del Estado,
designaba a los bataboob, (administradores y jueces con funciones militares y religiosas), de las aldeas adscritas
a su ciudad-estado. Además de estos funcionarios, en cada aldea había un consejo de ancianos, así como dos o
tres consejeros municipales, responsables de los barrios.
La base de esta sociedad se encontraba en los agricultores, quienes mediante el pago de tributos pagados al
alacha uinic205 sostenían a los nobles, sacerdotes, comerciantes y artesanos. Por debajo de esta clase se
encontraba los esclavos, producto de las guerras, de la venta de niños, o seres que habían nacido como tales.
En este tipo de sociedad, el derecho penal, respaldo de la seguridad pública, era muy severo, distinguía entre los
delitos cometidos con dolo y los imprudenciales,206 regulando para el homicidio intencional, la ley del talión; el
robo traía como sanción, el gravar en la cara de su autor, el símbolo del delito y entre otros castigos se daba la
lapidación por la comunidad, el ahogamiento en el cenote sagrado, la responsabilidad a cargo de los integrantes
de la familia del ofensor de responder por los daños ocasionados al o a los ofendidos y la esclavitud.207
2.2.1.2 Los Aztecas
En la época de los aztecas, la seguridad pública descansaba en el Tlatoani, que era el jefe máximo del ejército y
no tenía límites legales. Detentaba en su función los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, donde el ejército
era la única figura que brindaba seguridad a los pobladores: "El ejército gozaba de especiales privilegios,
principalmente se otorgaba a los soldados importantes extensiones territoriales; teniendo el Tlatoani la
discrecionalidad de declarar la guerra a cualquier poblado”.208
Por su parte, el Tlatoani o Colhuatecutli delegaba sus funciones en materia de justicia, administración y por tanto
de seguridad pública, en el Cihuacoatl, quien bajo un orden jurídico bien estructurado, impartía justicia y ejercía
la seguridad pública a partir de los barrios o campas, que era donde se desarrollaban las actividades diarias de los
pobladores, y en donde se ejercía y aplicaba la seguridad pública a través de los siguientes funcionarios: los
Topillis (concepto que se acerca al actual de policía), quienes se encargaban de vigilar el orden en los barrios y
cuidar el acceso a los mismo; y, los Tequitlatoques, también llamados notificadotes, y que remitían
(consignaban) los delitos al juez del Calpulli. Al Cihuacoatl le correspondía también atender las apelaciones de
205
Halach uinic o halah uinic, hombre verdadero o soberano absoluto, también era llamado Ahau, tenía funciones civiles y religiosas, su
cargo era hereditario y debía pasar a su hijo mayor.
206
HERNÁNDEZ ISLAS, JUAN ANDRÉS, Mitos y Realidades de la Teoría del Delito, México D.F., Porrúa, Tribunal Superior de Justicia, 2011,
p. 9. Este autor señala: “La justificación del dolo en el ser humano obedece en la mayoría de los casos, a ese afán del hombre por ser libre;
es rebelde y como consecuencia, transgrede la ley o más propiamente, afecta el Derecho Ajeno” y señala así mismo, “La actitud culposa del
sujeto, es producto de un descuido o falta de cuidado, lo que produce un resultado dañoso, teniendo obligación y responsabilidad de tutelar
o proteger determinados bienes jurídicos”.
207
ORTIZ PORRAS, MARCO ANTONIO. “Historia del Derecho Mexicano”. Universidad Abierta, en
http://www.universidadabierta.edu.mx/Biblio/O/OrtizMarco HistDerMex.htm Vid. MARTÍNEZ GARNELO, JESÚS, Policía Nacional Investigadora
del Delito, México, Porrúa, 2003, p. 30.
208
CAMPOS CASTELLANOS, MARCO ANTONIO JUAN, El Poder de Policía en el Derecho Mexicano, Tomo I, México, Secretaria de Gobernación,
Programa Nacional de Seguridad Pública, 1986, pág. 23.
90
carácter penal.209
El ejercicio de la seguridad pública descansaba en un severo sistema de penas. La pena de muerte era común y se
aplicaba a través de la quema en la hoguera, el ahorcamiento, ahogamiento, apedreamiento, azotamiento, por
golpes de palos, el degollamiento, empalamiento y desgarramiento del cuerpo. Estas penas se aplicaban en los
casos de homicidio, con excepción del caso en el que la viuda de la víctima optara por la esclavitud (a efecto de
no verse desamparada), homosexualidad (en ambos sexos), en violación, estupro, incesto, adulterio y embriaguez
pública o de los nobles dentro del palacio. Y los casos de riña y lesiones daban lugar al pago de una
indemnización.
En todo caso, los autores y cómplices recibían el mismo castigo y se hacían aplicables hasta los parientes dentro
del cuarto grado. Penas menos severas lo fueron la esclavitud, la mutilación, el destierro definitivo o temporal, la
perdida de ciertos empleos, la destrucción de la casa del delincuente o el encarcelamiento y las de cortar o
chamuscar el pelo.210
2.2.2 La Colonia
Se aprecia en esta época que no obstante que se pretende respetar los usos, costumbres y normas que imperaban
hasta antes de la llegada de los españoles, se aprecia una marcada tendencia a imponer las instituciones jurídicas
españolas, se crea la primera cárcel, el primer cuerpo de alguaciles que da origen a la policía complementaria de
los Alcaldes; la seguridad pública se encamina a castigar a quienes cometían conductas antisociales, a los vagos
y malvivientes y se observan ya las primeras acciones de prevención del delito.
2.2.2.1 Los Primeros Funcionarios y la Real Audiencia
América, a partir de su descubrimiento por el mundo occidental y en especial durante la Colonia, manifiesta
como punto primordial la seguridad pública. Siendo ésta la base para gobernar el nuevo mundo por parte de los
españoles dirigidos por Hernán Cortés, "el primer municipio de América, Veracruz, fue el primer gobierno del
mundo occidental... reconoce como función original y primordial, a las funciones públicas de justicia y
seguridad pública; orden y respeto para progresar, paz social para cumplir a cabalidad con las tareas del hombre
pleno". 211
Durante el siglo XVI, y no obstante que Felipe II se inclinaba porque se respetaran y conservaran las leyes y
costumbres "de los aborígenes a menos que se opusieran a la fe moral”, opera simplemente la imposición de las
instituciones jurídicas españolas en el nuevo territorio.
209
MARTÍNEZ GARNELO, JESÚS, Policía Nacional Investigadora del Delito, Loc. Cit, p. 10.
210
MARCO ANTONIO ORTIZ PORRAS, Historia del Derecho Mexicano, Loc. Cit., p. 7. Vid. MARTÍNEZ GARNELO, JESÚS, Policía Nacional
Investigadora del Delito, Loc. Cit., pp. 9 y 10. En este sentido, Martínez Garnelo, señala que “México prehispánico dividido en reinos y
señoríos, entre los que el Azteca acabó por sobresalir, tuvo una dispersa y severa legislación penal donde a menudo se preveía la
aplicación de la pena de muerte; otras sanciones frecuentemente contempladas fueron la esclavitud, los castigos corporales, el destierro, la
confiscación, e inclusive ciertas formas de pena capital: el cauchcalli, para responsables de delitos graves; el Malcalli, para prisioneros de
guerra y el Petracalli, para faltas leves. ofrece especial importancia en esta época la ordenanza penal de Texcoco atribuida a
Nezahualcoyotl”.
211
GONZÁLEZ DE LA VEGA, RENÉ, Justicia para el Pueblo, México, Instituto Nacional de Ciencias Penales, Primera Edición, México, 1989,
pág. 114.
91
Y al fundarse la Ciudad de México, se instituyeron una serie de instrumentos de carácter jurídico-administrativo

que se basaban en un esquema de policía, considerado como un esquema de "buen gobierno”. Al Cabildo le
correspondía manejar todas las disposiciones que los requerimientos de la sociedad exigían en la época,
integrando comisiones especiales denominadas Juntas de Policía que presididas por un Diputado de Policía
estaban formadas por dos o más personas. Destacándose entre sus funciones las de hacerse cargo de las obras de
desagüe, de las atarjeas, del aseo de las acequias y de las calles, de que las construcciones no provocaran
desórdenes en el trazado de la ciudad, de vigilar que no hubiera pleitos ni se cometieran abusos en los tianguis
(mercados) o que los naturales no fueran despojados de sus inmuebles, quedando obligados a través de sus
celadores, guarda faroles, vigilantes guardias e inspectores, a dar aviso de inmediato al Cabildo para que en
reunión con sus demás integrantes tomaran las decisiones a que hubiere lugar.212
Con ello, no puede afirmarse que en esta época existieran cuerpos de policía encargados de mantener el orden,
prevenir el delito o perseguir a los delincuentes.
En 1524 al construirse una de las primeras cárceles y no existiendo quien se hiciera cargo de perseguir a los
delincuentes para enviarlos a prisión, hubo de darse una reestructuración. Por lo que en 1525 y en atención al
primer cuerpo de alguaciles que designó Cortés al fundar el Ayuntamiento de la Villa Rica de la Veracruz, se
creó el primer cuerpo de alguaciles que paulatinamente y con las Ordenanzas de Cortés, en las que se otorgaba el
derecho de voz y voto a estos funcionarios en las juntas de Cabildo. Éste se fue perfeccionando hasta el grado de
que fue designado como cuerpo de policía complementaria de los Alcaldes Mayores, quienes ante la ya creciente
delincuencia en la ciudad, se dedicaron a aplicar severas sanciones y a tomar medidas contra vagos y
malvivientes.
La reestructuración de la administración continuó, creándose de esta manera los cargos de alguaciles menores y
de tenientes de alguacil, ocupándose los primeros de hacer rondas (que en un principio eran durante el día pero
dada la inseguridad que reinaba porque indios y españoles, aprovechándose de la oscuridad cometían los
primeros, robos, y los segundos, bajo el influjo del alcohol, incurrían en diversos abusos, desórdenes y pleitos
campales que en ocasiones derivaban en la comisión de delitos), patrullar la ciudad y cobrar las multas impuestas
por el tesorero de la Audiencia; y los segundos, ante la carencia de tribunales, de ejecutar a los salteadores de
caminos justo en el lugar en que eran aprehendidos.
Para 1527, a partir de Cédula Real de 13 de diciembre, se crea la Real Audiencia, en donde al no existir una
adecuada reglamentación y delimitación de funciones, todos sus integrantes querían dar órdenes, convirtiéndose
en una entropía administrativa que las llevó al fracaso, dando de esa manera paso al Virreinato y permitiendo su
existencia bajo la titularidad de los Alcaldes Mayores, conocidos como corregidores, para encargarse de impartir
212
MARTÍNEZ GARNELO, JESÚS, Policía Nacional Investigadora del Delito, Loc. Cit. P. 46. Señala este autor que el término policía debe
entenderse en una forma más amplia con respecto a la manera en que actualmente se conoce, ya que en la época que se trata, no se
reducía “a vigilar, perseguir, aprehender o cuidar el orden en una sociedad, sino más bien, para administrar todas las actividades que se
generaban en la ciudad, anteponiendo el aseo, vigilancia en toda ella, para que se estableciera un desarrollo en la municipalidad requerida;
por lo mismo podemos pensar que la policía fue sinónimo de buen gobierno”.
92
justicia, designar a los tenientes de alcalde y defender la moral pública.213
Este estado de cosas motivó el incremento de la inseguridad por lo que en 1529 se expide el primer Reglamento
de Policía en el que se destacaba la prohibición a los indios de habitar dentro de los límites del casco urbano que
se encontraba destinado a los españoles.
La legislación resultó insuficiente y ante los crecientes desórdenes que se escenificaban en las calles de la ciudad
a manos de españoles en estado de ebriedad, delitos fundamentalmente robos que cometían los indígenas, y la
incapacidad institucional de hacer frente a este tipo de eventos, en junio 25 de 1530, se reglamentó el derecho a
portar espada, legitimando así, tras el escudo de una "legítima defensa” múltiples abusos; situación que lejos de
aminorar la comisión de ilícitos, la detonó, por lo que en julio 12 de ese mismo año se crearon los títulos de
alguaciles de indios y alguaciles de doctrinas,214 y en marzo 30 de 1531 se expide una Cédula Real que faculta la
aprehensión de infractores de la ley.
A partir de 1535, con Antonio de Mendoza, y hasta 1821, con Juan O'Donojú, la Real Audiencia limita sus
actividades, desarrollándolas bajo la presidencia de los Virreyes quienes se encargaban de todas las acciones
políticas y jurídicas, descargando en los funcionarios de la Real Audiencia, los asuntos de carácter
administrativo.
Después de una insurrección de negros en 1537, en la que el primer Virrey Antonio de Mendoza solicitó apoyo
de Felipe II, aduciendo a que no contaban con armas y que los negros, criollos e indios eran mayoría con
respecto de los españoles que habitaban en la ciudad, lo que implicaba un serio problema de carácter social y de
seguridad pública en el que se ponía en peligro la estabilidad gubernamental, se determinó, en 1539 y según
acuerdo de 24 de octubre, ampliar la jurisdicción civil y criminal a 15 leguas a la redonda de la ciudad.215
Por otra parte, con la conversión de los indígenas a la fe católica a través de la evangelización en unos casos, y
en otros con el apoyo de los alguaciles de indios, así como con el fortalecimiento del poder político y el
eclesiástico, la figura de los alguaciles de indios se fue fortaleciendo al interior de los cuerpos de vigilancia. Así
que de conformidad con el Ordenamiento de 30 de julio de 1546, se encargaban de castigar a los herejes que
mediante denuncia o simple confesión eran sometidos a diversos castigos como: la trasquilada, los azotes y el
empalamiento. 216
Dado el incremento en los índices de criminalidad, se estableció el toque de queda, quedando los alguaciles
213
Loc. Cit., pp. 46, 47 y 48.
214
Ibídem, p. 50. Los alguaciles de doctrinas se “encontraban al servicio de la iglesia para perseguir a los indios obstinados que se resistían
en adoptar la fe cristiana”.
215
http://es.wikipedia.org/wiki/Legua. consultada el 5 de marzo de 2011. “La legua castellana se fijó originalmente en 5.000 varas
castellanas. es decir. 4.19 kilómetros o unas 2.6 millas romanas. y variaba de modo notable según los distintos reinos españoles. e incluso
según distintas provincias. quedando establecida en el siglo XVI como en 20.000 pies castellanos; es decir, entre 5.573 y 5.914 metros.” En
el caso que nos ocupa bien se puede hablar de aproximadamente sesenta kilómetros alrededor de la ciudad.
216
MARTÍNEZ GARNELO. JESÚS. Loc. cit.. p. 52. Vid. ALEJANDRO IÑIGO. Bitácora de un Policía 1500-1582. México. Departamento del Distrito
Federal. 1985. p. 25.
93
obligados a: vigilar 125 calles; invitar a la gente a que se retirara a sus casas antes del toque de queda; así como
detener sospechosos y recoger armas. Todo con el objeto de evitar escándalos, robos y homicidios causados por
asaltos y venganzas. Las cárceles se encontraban a su máxima capacidad y no era extraño ver en las calles
procesiones encabezadas por los alcaldes del crimen que conducían a la horca a reos sentenciados por delitos
cometidos en caminos reales o en contra de la fe católica. 217
Para 1626, el Virrey Rodrigo Pacheco de Osorio (Marqués de Cerralvo), instituye el Ministerio Público, en una
ley de 5 de octubre. Y en 1635, el Virrey Lope Díaz de Armendáriz (Marqués de Cadereyta), expide por bando
de 7 de mayo, el "Nuevo Reglamento de Justicia” en el que se establecían y regulaban multas, castigos
corporales y confiscaciones como castigo a la embriaguez. 218
Por si fuera poco, en la Recopilación de Leyes de 1680 se hace mención a dos fiscales: uno de lo Civil y otro de
lo Penal. Sin embargo, posteriormente hubo un tercer fiscal también encargado de los asuntos civiles, que se
suprimió en 1778.219
En el período que abarca las últimas dos décadas del siglo XVII y las dos primeras del XVIII se inicia un
proceso para legalizar el número de integrantes de la junta de policía, estableciéndose que serían dos capitulares
quienes tendrían bajo su mando a la misma. Situación que continuó hasta el 2 de enero de 1746, cuando se
anunció el Decreto Real del Virrey Juan Francisco de Güemes, Conde de Revillagigedo, que fueran tres
personas, las que en carácter de diputados, se hicieran cargo de la policía, a efecto de que sin modificar la
competencia de cada uno de ellos, se obtuviera un mejor control del cuerpo policiaco y se tuviera una ciudad
más ordenada y limpia (al que ya nos hemos referido y que en la época se entendía como buena policía). Ello a
través de la expedición de bandos y mandamientos públicos.220
En esa misma época y en atención a que con el crecimiento de la ciudad operaba también el incremento en los
índices de criminalidad, en 1717 se autorizó la construcción de una nueva cárcel, misma que fue inaugurada dos
años después. En ese mismo año también fue puesto en servicio el nuevo patíbulo en la calle de Alvarado. Y el
22 de mayo de 1722, por acuerdo de las Reales Audiencias se creó un nuevo cuerpo de policía al que se llamó la
acordada.221
Para 1734, época en la que gobernaba el Arzobispo de México, Juan Antonio de Vizarrón y Eguiarreta, la
impunidad creció y con ella la inseguridad, al grado de que la Secretaría de la Cámara del Virreinato fue robada
sin que la policía pudiera hacer algo. La realidad era que el régimen de seguridad pública se debatía entre la
justicia divina y la terrenal y si el delincuente no era detenido en el momento en que ejecutaba el crimen, éste
217
MARTÍNEZ GARNELO, JESÚS, Policía Nacional Investigadora del Delito, Loc. cit., pp. 53 y 54.
218
Ibídem, p.56.
219
Ibídem, p. 55. Dicho ordenamiento establecía: “Es nuestra merced y voluntad que en cada una de las reales audiencias de Lima y
México haya dos fiscales; que le mas antiguo sirva la plaza, en todo lo civil, y el otro en lo criminal”. Vid. V. CASTRO, JUVENTINO, El Ministerio
Público en México, México D.F., Porrúa, 1976, 1a edición, p. 24. Vid. Historia de la Procuraduría General de la República, México, Edición
de la Procuraduría General de la República, 1987, p. 15.
220
Ibídem, p. 56. Vid. NACIF MINA, JORGE, La Policía en la Historia de la ciudad de México (1524-1928), México, Ed. Desarrollo social,
socicultur, 1986, p. 19.
221
MARTÍNEZ GARNELO, JESÚS, Loc. Cit., p. 57. Vid. ALEJANDRO IÑIGO, Loc. Cit., p. 45.
94
buscaba la protección de los clérigos quienes los protegían sosteniendo que se trataba de hombres arrepentidos
que se sometían a la justicia divina, lo que provocó un profundo debilitamiento en la policía de la época.222
Con el correr de los años, se tomaron diversas medidas para combatir el delito y las faltas cívicas, pudiendo
señalar, entre otras:
1. La orden que el 23 de septiembre de 1762 dio el corregidor Tomás de Rivera de Santa Cruz, para que
en cada balcón y en cada puerta se colocaran faroles a efecto de que se iluminara la calle hasta las once
de la noche todos los días.
2. El Reglamento de 26 de octubre de 1769 por el que Francisco de Croix, Marqués de Croix, obligaba a
los vecinos a barrer las calles en los frentes de sus casas bajo la pena de ser multados o ser enviados
hasta por un término de treinta y seis horas a la cárcel en los casos de reincidencia.
3. El 1° de enero de 1776 se intentó el levantamiento de un padrón en cada uno de los barrios para que se
conociera quiénes no gozaban de ocupación honesta para imponerles una multa o alistarlos al ejército.
Esta labor le correspondió a los párrocos ya que eran ellos quienes mejor conocían a los habitantes de
los diferentes barrios.
4. En 1777 se dicta decreto por el que se crea una nueva fiscalía especializada en asuntos de la Real
Hacienda alcanzando así la Audiencia de México, la cual estaba integrada por cuatro fiscales, dos
civiles, un penal y otro para la Real Hacienda.
5. En 1780 el Arzobispado propuso la creación de los "Alcaldes de Barrio” para que estos funcionarios se
hicieran cargo de organizar los registros de los ladrones y malvivientes que causaron graves males con
los que la policía no había podido terminar.
6. En 1782 la Ciudad de México se dividió en ocho cuarteles mayores y treinta y dos menores; y a los
alcaldes de cuartel y barrio se les otorgaron amplias facultades en materia de policía.
7. En 1783, Matías Gálvez expidió un reglamento en el que se establecía que los puestos de alcaldes de
cuartel y barrio, eran honoríficos e irrenunciables, situación que dio origen a diversas protestas que
solo condujeron al incremento de la criminalidad.
8. En 1786 el Virrey Bernardo de Gálvez dictó nuevos reglamentos en los que se establecía la sustitución
de Intendentes por Gobernadores y Subdelegados por Alcaldes Mayores. A los Intendentes se les
concedió en estas Ordenanzas amplias facultades en materia de guerra, justicia y policía, de donde se
derivó la reestructuración de la policía para actuar con mayor severidad en contra de quienes cometían
delitos o de los que se dedicaban a la vagancia. Nació en esta época también la policía privada que era
222
ALEJANDRO IÑIGO, Bitácora de un Policía 1500-1582, Loc. Cit., p. 47. Al respecto, este autor señala: “Me imagino los graves problemas de
conciencia que debió haber pasado el Virrey. Arzobispo don Antonio de Vizarrón, cuando tenía que atender en forma simultánea las leyes
divina y terrenal. Era como servir a Dios y al Cesar, sin quedar bien con ninguno de los dos”.
95
contratada por personas acaudaladas para que los escoltaran en las calle y los acompañaran a los
lugares públicos.223
Para 1787, con el virrey Manuel Antonio Flores, se establecen los principios de lo que hoy conocemos como
policía preventiva ya que fue este funcionario en quien se preocupó por que se incrementara la vigilancia
policial. 224
En 1789, el Virrey Juan Vicente de Güemes Padilla Horcasitas y Aguayo (Segundo Conde de Revillagigedo,
caballero de la Orden Militar de Carlos III y barón de Benilova y Rivarroja), reformó las ordenanzas de
intendentes para crear nuevos cuerpos de policía este funcionario pretendía no solo preservar la seguridad si no
darle un buen aspecto a la ciudad de México. 225
Al siguiente año, dicho Virrey, considerando las actividades de la Junta de Policía como las más importantes en
la ciudad, expidió un reglamento para evitar incendios. Y en julio de 1791 se expidió una Cédula Real dirigida a
vagos y malvivientes por la que se imponían penas consistentes en cárcel y azotes a quienes eran detenidos bajo
el influjo del alcohol y en la que también se establecía que para el caso de reincidencia, se les daba la
oportunidad de aprender algún oficio y en su defecto se les enviaba desterrados a las Filipinas.
El Segundo Conde de Revillagigedo preocupado también por la oscuridad que reinaba en las calles, dada la
carencia de luz artificial, puso en marcha, a partir del 7 de abril de 1790, un programa para establecer el servicio
de guardafaroles (a los que posteriormente se les denomino serenos). Estos, provistos de un chuzo, silbato,
linterna, escalera, alcuza y paños, se encontraban organizados por un Guarda Mayor, un Teniente y doce
Guardafaroles, a quienes se les asignó la tarea de encargarse de prender y apagar cada uno de ellos (doce faroles
diariamente). Para la puesta en marcha de este programa de estableció un impuesto de tres reales por cada carga
de harina que entrara a la ciudad. De esta manera se instalaron en las 397 calles y callejones, 78 plazas y
plazuelas de la ciudad de México un total de 1128 faroles.
Por su parte, en la Constitución de Cádiz de 1812, se refiere, específicamente en su artículo 4, lo relacionado con
223
ALEJANDRO IÑIGO, Bitácora de un Policía 1500-1582, Loc. Cit., p. 53. VID. MARTÍNEZ Garnelo, Jesús, Policía Nacional Investigadora
del Delito, pp. 59 y 60. Ambos autores señalan que En el primero de los casos, se determinó que los pobres quedaban exceptuados de
poner faroles en puertas y ventanas, lo que condujo al fracaso de la medida, ya que todo mundo se declaró pobre; y en cuanto al segundo
de los casos, las protestas de los vecinos no se hicieron esperar, ya que reclamaban la imposibilidad de barrer las calles llenas de tierra o
de lodo en caso de lluvias, por lo que el marqués de Croix, ordenó se empedraran las principales calles de la ciudad. Agrega Alejandro Iñigo
que dada la falta de vigilancia los robos y asaltos motivados por la oscuridad que provocaba la ausencia de faroles, continuaron impunes, “y
es que hasta los encargados de la Ronda aparecían al amanecer desnudos y amordazados a la orilla de una acequia o en un oscuro
callejón donde solo había un poca de visibilidad en las noches de luna, o cuando se producía algún incendio”. Por lo que al punto tres se
refiere, Martínez Garnelo nos dice que la labor de hacer el censo de desocupados y malvivientes se encomendó a los párrocos por
conducto del arzobispado y fracasó ya que cuando los párrocos eran vistos en los barrios, los desocupados y malvivientes, simplemente
desaparecían. En el caso del nacimiento de la Policía Privada, Martínez Gamelo nos dice que estos guardias iban armados con espadas y
la gente los identificaba como “corchetes”. Por su parte también los ministros religiosos contrataban este tipo de personas a las que se les
conocía como “golillas” y les era prohibido el usar armas. Vid. García Ramírez Sergio, Molina Piñeiro Luis, Soberanes Fernández José Luís
y otros, Historia de la Procuraduría General de la República. Apuntes y Documentos para la Historia de la Procuraduría General de la
República, México, Edición de la Procuraduría General de la República, 1987, p. 15.
224
IÑIGO, ALEJANDRO, Loc. Cit., p. 59. En este mismo sentido véase a MARTÍNEZ GARNELO, JESÚS, Loc. Cit., p.61.
225
Sobre este virrey: http://es.wikipedia.org/wiki/Juan Vicente de G%C3%BCemes Pacheco y Padilla Güemes Padilla ordenó el
embellecimiento de paseos, plazas y alamedas, controló el caos vial de la ciudad, introdujo los coches de alquiler y organizó el servicio de
policía, tanto el diurno como el que por las noches prestaban los llamados serenos. Por supuesto persiguió sin piedad a los ladrones y
asesinos, caracterizándose su gobierno por la mano dura que utilizó contra los criminales. Vid. ALEJANDRO IÑIGO, Bitácora de un Policía
1500-1582, Loc. Cit., p. 60.
96
la seguridad pública al señalar que: "La Nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la
libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los individuos que la componen”. Sin
embargo, en su artículo 321 consigna, en forma más concreta, como atribuciones a cargo de los Ayuntamientos:
a) La policía de salubridad y comodidad.

b) Auxiliar al alcalde en todo lo que pertenezca a la seguridad de las personas y bienes de los vecinos, y a
la conservación del orden público.
c) Cuidar las escuelas de primeras letras y que los establecimientos de educación se paguen con fondos del
común.
d) Cuidar los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia.
e) Cuidar de la construcción y reparación de los caminos, calzadas, puentes y cárceles, de los montes y
plantíos del común y de todas las obras públicas de necesidad, utilidad y ornato.226
Con lo antes citado, se aprecia que se deja a la seguridad pública acciones tales como:
1. Proteger a las personas y a sus bienes.
2. Mantener el orden público.
3. Vigilar y cuidar establecimientos y bienes públicos.
Además, por Decreto de 9 de octubre de ese mismo año, se dispuso que la Audiencia de México contara con dos
fiscales. Y el 13 de septiembre de 1813 se dividieron las Cortes en Partidos Judiciales y se normó que en cada
uno de ellos hubiera un Promotor Fiscal que fuera letrado y nombrado por el jefe político superior de la
provincia, oyendo el parecer de la audiencia y del juez de primera instancia. El Promotor, Procurador Fiscal o
simplemente Fiscal, según las disposiciones que rigieron en la época, tenía como función, defender los intereses
tributarios de la Corona, perseguir los delitos, ser acusadores en el proceso penal y asesorar a los órganos
encargados de administrar justicia.227
También en 1813, por Decreto de 23 de junio, se estableció que la Policía de Salubridad, al depender de los
Ayuntamientos de los pueblos, estaba obligada a cuidar la limpieza de las calles, mercados, plazas públicas,
hospitales, cárceles, casas de caridad y beneficencia, la calidad de los alimentos, cementerios, aguas potables o
insalubres y todo aquello que pudiera alterar la salud pública.228
En Los Sentimientos de la Nación de 14 de septiembre de 1813 en su punto 17 se toca lo relativo a la seguridad

pública al establecerse que "a cada uno se le guarden las propiedades y respete en su casa como en un asilo
226
TENA RAMÍREZ, FELIPE, Leyes Fundamentales de México 1808-1985, México, Ed. Porrúa, S.A., 1985, Décimo tercera edición, pp. 60, 96
y 97.
Vid. RAMÍREZ MARÍN, JUAN, Seguridad Pública y Constitución, México, Ed. Porrúa, Facultad de Derecho y Universidad Anáhuac, 2003,
pp.240-241.
227
GARCÍA RAMÍREZ SERGIO, MOLINA PIÑEIRO LUIS, SOBERANES FERNÁNDEZ JOSÉ LUIS Y OTROS, Loc. Cit., p. 15. Vid. V. CASTRO, JUVENTINO,
El Ministerio Público en México, Loc., Cit. p. 24.
228
BARRÓN CRUZ, MARTÍN GABRIEL, Policía y Seguridad en México, México, Ed. Instituto Nacional de Ciencias Penales. Colección
Investigación, 2005, p. 59.
97
sagrado señalando penas a los infractores”.229
La Constitución de Apatzingán o Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (1814) que
careciendo de vigencia en la práctica, refiere en su artículo 27 lo referente a la seguridad de los ciudadanos al
establecer que "La seguridad de los ciudadanos consiste en la garantía social: esta no puede existir sin que fije la
ley los límites de los poderes y la responsabilidad de los funcionarios públicos”; por otra parte en forma
específica refiere a la seguridad general y a la protección de todos los ciudadanos, como fin del Estado.230
Para 1822 la Audiencia de México había sido reducida a dos Magistrados Propietarios y un Fiscal, lo que fue
confirmado por Decreto de 22 de febrero de ese año.231
Al iniciar el primer imperio con Agustín de Iturbide, no obstante que se había logrado la independencia, las
normas, hábitos y costumbres, estos no podían desaparecer de un momento a otro, y la reglamentación en
materia de seguridad pública sigue por el mismo sendero. De esta manera, durante el Imperio no se dieron
grandes cambios en el sistema de seguridad pública de la Ciudad de México, más bien se presentó una evolución
paulatina, como podrá verse a continuación.
Al igual que en la colonia, la policía preventiva en las dos primeras décadas del siglo XIX no se encontraba a
cargo de funcionarios y agentes especiales con un sueldo determinado, lo agentes pagados eran muy pocos y su
función era rudimentaria y deficiente. El servicio de seguridad pública era adicional al servicio que prestaban los
empleados municipales y en la mayoría de los casos se requería del auxilio del ejército permanente y de las
milicias locales.232
De esta manera, por Ley Instrucción expedida el 23 de junio de 1813 se deposita en los jefes políticos la facultad
y obligación de velar por la seguridad de bienes y personas en la ciudad y de hacer cumplir el Reglamento de
Policía; mientras que en la Ley de Instrucción de 17 de diciembre de 1813, que fuera posteriormente ratificada y
aceptada en todos sus términos el 16 de julio de 1822, se establecían diversas disposiciones en materia
administrativa.233
229
TENA RAMÍREZ, FELIPE, Leyes Fundamentales de México 1808-1985, Loc. Cit., p. 30. Vid. RAMÍREZ MARÍN, JUAN, Seguridad Pública y
Constitución, Loc. Cit., p. 242. Vid. MARTÍNEZ DOMÍNGUEZ, ALFONSO (Coordinador), Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus
Constituciones, México, XLVI Legislatura del Congreso de la Unión. Ed. H. Cámara de Diputados, Vol. I, 1967, pp. 35-41.
230
TENA RAMÍREZ, FELIPE, Leyes Fundamentales de México 1808-1985, Loc. Cit., pp. 33 y 35. Vid. RAMÍREZ MARÍN, JUAN, Seguridad
Pública y Constitución, Loc. Cit., p. 242.
231
Vid. V. CASTRO, JUVENTINO, El Ministerio Público en México, Loc. Cit., p. 24. Vid. GARCÍA RAMÍREZ SERGIO, MOLINA PIÑEIRO LUIS,
SOBERANES FERNÁNDEZ JOSÉ LUIS Y OTROS, Historia de la Procuraduría General de la República. Apuntes y Documentos para la Historia de
la Procuraduría General de la República, Loc. Cit., p. 17.
232
MACEDO, MIGUEL S., Apuntes para la Historia del Derecho Penal Mexicano, México, Ed. Tribunal Superior de Justicia del Distrito
Federal e Instituto Nacional de Ciencias Penales. 1a edición, facsimilar, 2010, p. 257.
233
Vid. NACIF MINA, JORGE, La Policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Loc. Cit., pp. 35 y 36. Vid. ALEJANDRO IÑIGO,
Bitácora de un Policía 1500-1582, Loc. Cit., p. 61.
Vid. GARCÍA RAMÍREZ SERGIO, MOLINA PIÑEIRO LUIS, SOBERANES FERNÁNDEZ JOSÉ LUIS Y OTROS, Historia de la Procuraduría General de la
República. Apuntes y Documentos para la Historia de la Procuraduría General de la República, Loc. Cit., p. 17. Vid. V. CASTRO,
JUVENTINO, El Ministerio Público en México, Loc. Cit., p. 24. Vid. CURSO DE ACTUALIZACIÓN A DISTANCIA PARA AGENTES DEL MINISTERIO
98
"Las bases de la organización de la policía en el municipio de México fueron fijadas por la Junta Provisional
Gubernativa en Reglamento de febrero de 1822,”234 en el que disponía que cada año el Ayuntamiento designaría
a los regidores que tendrían a su cargo la policía y la vigilancia de cada uno de los cuarteles menores, barrios y
pueblos suburbanos en que la ciudad se dividía, contando con dos vecinos como auxiliares, quienes en cada
ronda se hacían acompañar de otros seis vecinos designados también por los Ayuntamientos, teniendo a su cargo
las siguientes obligaciones:
1. Cuidar el Orden.
2. Vigilar la conducta de los vecinos.
3. Vigilar la regularidad de los servicios públicos.
4. En caso de flagrancia, aprehender a los delincuentes y presentarlos de inmediato ante el Alcalde o en la

cárcel.
5. Rendir los partes correspondientes indicando el nombre los testigos si los hubiere.
6. Asistir a los heridos y remitirlos al hospital.
Para el 31 de agosto de 1827 el ayuntamiento expide una cartilla para el servicio de los auxiliares. Y en 1834, al
caer en desuso las disposiciones del bando de 7 de febrero de 1822, se reproducen sus disposiciones en sus
similares de fecha 4 y 12 de febrero de 1834. El 17 de abril del mismo año se ratificó lo relativo a la aprehensión
de los delincuentes en caso de flagrancia haciéndose la aclaración de que no se podían allanar las casas ni
practicar cateos si no se contaba para ello con la orden de un Juez.
No obstante que los Bandos de 4 y 12 de febrero de 1834 fueron derogados por Bando de 24 de abril de ese
mismo año, la Ley de 7 de febrero de 1822 continuó vigente y fue nuevamente reglamentada por Bando de 28 de
abril de 1834.
En esta misma época el régimen policial se deposita en jueces auxiliares a quienes también se les denominaba
beneméritos públicos y se reglamentan sus funciones. Los jueces tenían por objeto perseguir y prevenir el delito,
impedir desordenes públicos y abatir la vagancia y la prostitución.
Durante estos años, en materia de prevención del delito y de cultura cívica o buen gobierno, se dio un especial
cuidado en prevenir y perseguir la portación de armas, el uso de bebidas alcohólicas así como la vagancia y la
mendicidad ya que se consideraba que estos hechos constituían "el primer período de la carrera del crimen o el
disfraz de los delincuentes de profesión”.235
De aquí, y con respecto a las armas y ante la ausencia de leyes, se adoptó un sistema restrictivo consistente en
exigir a quien las portaba la licencia correspondiente expedida por el Gobernador o por los Alcaldes
PÚBLICO EN ACTIVO, México D.F., Procuraduría General de la República. Instituto de Capacitación. Antología. T. 1. 1a edición, 1995, p. 29.
234
MACEDO, MIGUEL S., Loc. Cit., pp. 257 y 258.
235
Ibid., pp. 251 y 252.
99
Municipales. De tal forma que para 1831 se lamentaba la facilidad con que se expedían dichas licencias, así
como las trabas que la Corte Suprema ponía a los Alcaldes y a los Jueces para la imposición de penas por la
portación de armas, las que en muchas ocasiones quedaban sin efecto o este resultaba ineficaz por lo tardío del
procedimiento que se sustanciaba.
En cuanto a la vagancia, el esfuerzo resultó ser más serio ya que el tres de marzo de 1828 se expidió una ley que
consideraba como delito a la vagancia, definiéndola en su artículo sexto, como la ociosidad o falta de dedicación
a trabajo útil y honesto, imponiendo como pena el servicio en la marina o en el ejército hasta por cuatro años a
los adultos, mientras que a los menores de dieciséis años, se les enviaba a casas correccionales o en aprendizaje
con maestros elegidos por la autoridad. El procedimiento era sumario, se llevaba ante el Alcalde Primero y dos
regidores del ayuntamiento y era apelable ante el Alcalde Segundo y dos vecinos, uno designado por el Síndico
del Ayuntamiento y otro por el reo.
Por lo que a la mendicidad respecta, se prohibió pedir limosna en las puertas de los templos, en las plazas, en las
calles, paseos y otros lugares públicos y se abrió en el Hospicio de Pobres, un área encargada de atender a las
personas verdaderamente necesitadas.
En lo que a las bebidas alcohólicas se refiere y para el efecto de prevenir la embriaguez, se permitió el expendio
en las tabernas, solo a las horas en que podía vigilar la policía, se evitó que se convirtieran en lugares de
atracción y recreo y se procuró darles cierta incomodidad.
Algo que también se había señalado en 1810, cuando el cuerpo de curas de la capital promovió que se dictasen
providencias para evitar la embriaguez. Por lo que se ordenó que las vinaterías cerraran a las nueve de la noche y
se prohibió que las mismas y las pulquerías se abrieran los domingos y días festivos antes de la una de la tarde,
imponiéndose a los hombres, penas consistentes en realizar obras públicas y a las mujeres servicio de cárceles
cuando se les encontrare tirados o haciendo escándalo en la vía pública.
A partir de esa fecha se dieron diversas restricciones para vender bebida alcohólicas o concediendo autorización
para su venta con diversas restricciones y en diciembre 8 de 1833, luego de que el gobernador José María Tornel
había ordenado la clausura de los expendios de bebidas embriagantes de bajo precio establecidos en accesorias y
corrales, el 18 de diciembre y ante la presión de los tratantes en pulque, dio marcha atrás afirmando que es
"deber de los funcionarios de un país libre, sacrificar sus opiniones en obsequio del bien público”. 236
Con Guadalupe Victoria (Miguel Fernández Félix) se inicia la reestructuración de la policía a partir de su objeto,
ya que hasta ese momento se le seguía considerando como sinónimo "de buen gobierno”. Por lo que por Bando
de Policía y Buen Gobierno de 7 de febrero de 1825 se dejaron ver en 50 artículos las ideas de orden y limpieza
que requería la Ciudad de México y hacía extensivo el artículo primero de la Ley de 27 de septiembre de 1823,
236
Ibídem, pp. 252 - 255.
100
que regulaba lo concerniente al delito de robo a cargo de ladrones en cuadrilla y de ladrones comunes.
Al no existir en ese tiempo una organización judicial que pudiera hacer frente a los procesos que se seguían a los
delincuentes, se estableció en este ordenamiento que todos los responsables de la comisión de ilícitos, serían
juzgados militarmente, y consideró además dos formas de policía: la administrativa que dependía del
Ayuntamiento y la militar que emanaba del ejército.
Con la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, se integró la Suprema Corte de Justicia
con once ministros distribuidos en tres salas, y un fiscal. 237
Posteriormente, por Ley de 14 de febrero de 1826 se considera como necesaria la intervención del Ministerio
Público Fiscal en todos los asuntos penales (criminales) en los que participe la Federación, así como en los
conflictos de jurisdicción para entablar o no el recurso de competencia. En esta misma ley, se establecen las
bases de la organización de la Corte, señalando la competencia de cada Sala y el número de instancias de los
juicios, fijando tres para los de mayor gravedad, dos para las causas criminales y tres si la segunda presentaba
diferencias sustanciales con la primera.238
En Decreto de 20 de mayo de ese mismo año, se profundiza más sobre la figura del Ministerio Fiscal, a quien se
le otorga la facultad de visitar las cárceles semanalmente.
En lo que a la materia de seguridad se refiere, en mayo 23 de 1826 se creó un cuerpo de policía que tenía como
función el vigilar la ciudad constituyéndose en el antecedente más directo de lo que hoy en día son los cuerpos
de policía. A este nuevo grupo policial se le conoció como Cuerpo de Policía Municipal o de Celadores Públicos
y dependía directamente del Ayuntamiento.239
Con el establecimiento de la Primera República en 1827, la ciudad es dividida en cuarteles y se incrementa la

vigilancia. Un nuevo reglamento sienta las bases del régimen policial, uniformándose a los policías al estilo
francés, por lo que se les da el calificativo de gendarmes palabra que se deriva de los vocablos “gens d' arms".
Surgieron con este nuevo sistema vicios y atropellos y ante la crítica terminó por disolverse. Sin embargo, a
partir de ese momento el término gendarme se consideró como sinónimo de policía. Y en ese mismo año
desaparece el cuerpo de alguaciles que servía de apoyo a los alcaldes ordinarios.
237
GARCÍA RAMÍREZ SERGIO, MOLINA PIÑEIRO LUIS, SOBERANES FERNÁNDEZ JOSÉ LUIS Y OTROS, Historia de la Procuraduría General de la
República. Apuntes y Documentos para la Historia de la Procuraduría General de la República, Loc. Cit., p. 18. En este sentido de cosas, se
señala en el artículo 125 de la Constitución de 1824, que los requisitos para ser fiscal, lo eran estar instruido en la ciencia del Derecho de
acuerdo a las legislaturas de los Estados, tener la edad de treinta y cinco años cumplidos, ser ciudadano natural de la República o haber
nacido en cualquier parte de Hispanoamérica, con tal de que se tuviese la vecindad de cinco años cumplidos en el territorio de la República,
mientras que en el 126 se regula la inamovilidad del Ministerio Público. Vid. V. CASTRO, JUVENTINO, El Ministerio Público en México, Loc.
Cit., pp. 24 y 25. Vid. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Curso de actualización a distancia para agentes del Ministerio Público
en activo, México, Instituto de Capacitación, Antología, T. 1. 1a edición, 1995, p. 30.
238
MACEDO, MIGUEL S., Apuntes para la Historia del Derecho Penal Mexicano, Loc. Cit., p. 250.
239
NACIF MINA, JORGE, La Policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Loc. Cit., p. 52. El cuerpo de Celadores Públicos,
“estuvo compuesto por 250 miembros, divididos en 150 de a pie y 100 a caballo, teniendo los primeros un sueldo de 25 pesos mensuales y
los segundos 35 mensuales; estaban supeditados a tres jefes: un cabo superior, y dos subalternos con un sueldo de 1880 pesos y 1200
pesos anuales; manifestando que los mismos no gozarían de fuero y el nombramiento lo haría el Gobernador del Distrito quien podría
despedirlos a su arbitrio si fuere necesario”. Vid. V. CASTRO, JUVENTINO, Loc. Cit., p.25. Vid. GARCÍA RAMÍREZ SERGIO, MOLINA PIÑEIRO LUIS,
la Procuraduría General de la República, Loc. Cit., p. 18. Vid. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Curso de actualización a
distancia para agentes del Ministerio Público en activo, Loc. Cit., p. 30.
101
En las postrimerías del gobierno de Guadalupe Victoria, en diciembre de 1828, se expide un "Reglamento de
Vigilantes del Orden Público”240 por el que, y ante el escaso presupuesto con el que se contaba para crear grupos
de seguridad suficientes en número y calidad para hacer frente a la creciente delincuencia, se optó por dar mayor
participación a la sociedad en materia de seguridad pública.
Dicho reglamento fue expedido por José María Tornel y Mendivil, gobernador y diputado al Congreso de la
Unión por el Distrito Federal y en el mismo, la participación vecinal se regulaba de la siguiente manera:
1. La verificación (ratificación) de los nombramientos de los vigilantes de orden público, quedaba a cargo
de por lo menos 20 individuos cabezas de familia.
2. Los ciudadanos estaban obligados a cuidar el orden y a dar parte a las autoridades de las faltas que
noten.
3. Los ciudadanos están obligados a prestar auxilio a los vigilantes y personas encargadas del orden en la
conservación de éste y la aprehensión de los malhechores.
4. La obligación a cargo de las cabezas de familia de tener una boleta de seguridad expedida por regidor.241
5. Por cada calle se designarán cuatro vecinos nombrados por el vigilante para que diariamente ronden y
vigilen durante todo el día la zona que habitan.
6. Se autorizaba a los vecinos que integraban la ronda a portar un sable como distintivo de su encargo.
En el período gubernamental de Vicente Guerrero los adelantos que se presentaron en materia de seguridad
pública se enfocaron sólo en modificar el
Reglamento de Incendios. En él, se tomaron diversas medidas de seguridad a efecto de evitar que se iniciaran
incendios en inmuebles que en su interior contaran con hornos o cocinas; o bien, comercios que por la naturaleza
de los productos que ofrecían, tales como tlapalerías o aquellas tiendas donde se expendiera carbón, leña o
aceite, fueran más proclives a incendiarse.
Poco antes del gobierno de Anastasio Bustamante, el 29 de diciembre de 1829, se expide un reglamento para
celadores públicos y alumbrado el que, constando de 27 artículos, presenta una reestructuración administrativa
de los guardafaroles, a quienes integra al cuerpo de celadores públicos, suprimiendo así las plazas de Guarda
Mayor del Alumbrado, su Teniente y ocho plazas de Cabos de Guarda-Serenos y estableciendo también que el
nombramiento del Cabo Superior era facultad exclusiva del Gobernador del Distrito. También reglamentaba la
forma en que deberían prestar su servicio dichos funcionarios.
240
Reglamento de Vigilantes del Orden Público dado en Méjico a 20 días de diciembre de 1828. Vid. BARRÓN CRUZ, MARTÍN GABRIEL,
Policía y Seguridad en México, p.211. Este autor refiere que los Vigilantes de Orden Público, eran los mismos vecinos que se obligaban a
velar por el cumplimiento de todas las leyes de policía y cuidar de evitar riñas y violencias que no pueden ser toleradas en un “pueblo de
hermanos que obedece a la autoridad y a la ley”. Tenían también como obligación contribuir al completo restablecimiento del orden, de tal
forma que las cosas volvieran al estado que tenían antes, contando para ello con el deseo de todos los buenos mexicanos en el sentido de
que las leyes se cumplan.
241
Las boletas de seguridad las expedía el regidor y en las mismas se hacía constar que su portador era una persona de buena conducta y
de vida honesta.
102
Para concluir el período presidencial de Manuel Gómez Pedraza, de enero a marzo de 1833 se dictaron diversas
medidas relevantes en materia de seguridad pública. Dentro de las que destacan las relativas a la limpieza y aseo
de la ciudad para evitar la propagación del cólera, para la fluidez del tránsito, multas a quienes ensucien o
maltraten paredes, puertas de los zaguanes y cocheras, rejas de los balcones y ventanas y los marcos de las
vidrieras que tengan vista a la calle, así como para evitar pintas de muñecos, animales o cualesquiera otras cosas
o figuras (grafitis), entre otras determinaciones.
En 1834, en Ley expedida el 22 de mayo, se menciona de la existencia de un Promotor Fiscal en cada Juzgado
de Distrito, nombrado como el de Circuito y yo con las mismas funciones. 242
Y en 1836, durante la administración de Justo Corro, se intentó reordenar la administración de la ciudad

mediante el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior de los Departamentos, que poco trataba sobre el
tema de seguridad pública asignándoles a la policía funciones que además de la seguridad, se encontraban
relacionadas con la salubridad, la limpieza y el ornato. Un año después, en Ley expedida el 23 de mayo, se
indicaba: "el Fiscal tendrá el tratamiento de Señoría”. Además, detallaba el modo de suplir sus faltas, fijaba su
sueldo e imponía la necesidad de su intervención en los negocios judiciales seguidos en la Corte Suprema, así
como en los Tribunales de los Departamentos”.243
En 1838 durante la administración de Anastasio Bustamante se reiniciaron los trabajos de los cuerpos de policía
y con el fin de mantener del orden público la junta del Departamento de México, se establecieron (7 de abril de
1838) los cuerpos de policía municipal de vigilantes nocturnos y diurnos mediante la expedición del reglamento
respectivo que hacía mención de:
1. El establecimiento de un cuerpo de policía montada denominado de seguridad pública compuesto por

dos jefes subalternos con la denominación de primero y segundo, ocho cabos, uno para cada cuartel
mayor y 114 vigilantes montados.
2. La designación de un jefe superior bajo la denominación de Prefecto de Distrito y bajo cuyas órdenes y
mando estarían sujetos todos los funcionarios que dependerían del cuerpo de seguridad pública.
3. El objeto del grupo de seguridad pública que consistía en brindar seguridad a las personas y bienes de
los habitantes del Distrito, evitar toda clase de excesos, perseguir y aprehender a los delincuentes y
conservar la tranquilidad pública.
4. La forma de prestar el servicio, estableciéndose las obligaciones en su ejercicio a cada uno de los
elementos de la seguridad pública.
242
Vid. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Curso de actualización a distancia para agentes del Ministerio Público en activo, Loc.
Cit., p. 30. Vid. V. CASTRO, JUVENTINO, El Ministerio Público en México, Loc. Cit., p. 18.
243
República. Apuntes y Documentos para la Historia de la Procuraduría General de la República, Loc. Cit., p. 19 Vid. PROCURADURÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA, Curso de actualización a distancia para agentes del Ministerio Público en activo, Loc. Cit., p. 30. Vid. V.
CASTRO, JUVENTINO, El Ministerio Público en México, Loc. Cit., p. 25.
103
5. El uso del arma de cargo, permitiéndoles la utilización de la misma en los casos de "peligrosa agresión”
o "abierta y tenaz resistencia” o bien, "cuando absolutamente no pudieran hacerse respetar de otro
modo”.
6. Las obligaciones a cargo de los Cabos y del Jefe Superior.
7. Las penas a imponerse por ausencia y mal servicio.244
En las Bases Orgánicas de la República Mexicana, dictadas en 1843 se establece que la Suprema Corte de
Justicia se compondrá de un fiscal y genera además la figura de fiscales generales que habrán de hacerse cargo
de los negocios de hacienda y de otros que por su naturaleza se consideren de interés público.245
En 1846, bajo el gobierno de Valentín Gómez Farías, se publicó el Bando de Policía Preventiva y Seguridad del
Distrito Federal, que contenía diversas normas para prevenir la comisión de ilícitos y proteger a los habitantes de
la ciudad mediante la reforma de los órganos de policía y la creación de nuevas disposiciones. Se trata ya en este
Bando la prevención del delito que debe darse "a partir de evitarlo mediante el cuidado mutuo de los ciudadanos,
combinando su interés con el público”, ya que las fuerzas denominadas de policía únicamente pueden servir de
auxiliares, sin que ellas sean bastantes para impedir los delitos.
En este tenor, dicho Bando regula cinco puntos fundamentales:
1. El establecimiento de Junta Superior de Policía.

2. Las obligaciones a cargo de los ayudantes de los Jefes de Manzana.
3. Los procedimientos a seguir ante la comisión de un delito.
4. El procedimiento a seguir por todo Jefe de Manzana ante la comisión de un delito grave.
5. El término de las comisiones de los Jefes de Cuartel, los Jefes de Manzana y los ayudantes, así como el
procedimiento de reelección en estas funciones.
Por otra parte, desde el inicio del gobierno de José Joaquín Herrera (1848), se externó la preocupación por la
seguridad de la población por lo que se consideró el establecimiento de "un cuerpo considerable de policía que
guardara el orden y disminuyera el alto grado de delincuencia, generándose las garantías suficientes a los
ciudadanos”.246 Siendo así como se forma un cuerpo de policía dividido en dos secciones: la de oficiales de
policía; y la de guardias municipales. Este cuerpo se encontraba encabezado por un Jefe de Policía, dos agentes
primero y otros tres más, uno tercero, otro cuarto y otro quinto agentes, 81 oficiales, 80 guardias de pie y 20
caballos, y sus funciones iban dirigidas a la vigilancia sobre la seguridad, el orden y el aseo de la ciudad.
Con la creación del órgano de policía referido y a efecto de evitar duplicidad de funciones, se cancelaron del
244
NACIF MINA, JORGE, La Policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Loc. Cit., pp.65-79.
245
República. Apuntes y Documentos para la Historia de la Procuraduría General de la República, Loc. Cit., p. 19.
246
NACIF MINA, JORGE, La Policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Loc. Cit., p. 85. Vid. ALEJANDRO IÑIGO, Bitácora
de un Policía 1500-1582, Loc. Cit. p. 87. Vid. BARRÓN CRUZ, MARTÍN GABRIEL, Policía y Seguridad en México, Loc. Cit., p. 212, quien nos
dice: “En 1858, al crearse la Guardia Civil, se le adjudicó como misión primaria el sostenimiento del orden público y la defensa de las
poblaciones”.
104
ramo de alumbrado las funciones del Guarda Mayor, del Teniente y del Escribiente y el cuerpo de Celadores de
Policía. Aunque ese mismo año se expidió el Reglamento para el mejor servicio de la policía municipal, en el
que se establecía quién podía ser Regente de Policía y cuáles eran sus funciones y obligaciones.
En atención a que la gran parte de los esfuerzos realizados en materia de seguridad pública y las disposiciones
relacionadas con la misma, habían caído en desuso y eran objeto del desprecio público, dada la carencia de una
vigilancia constante y eficaz, en mayo de 1850 se emite el Reglamento de los Guardas Diurnos del Distrito
Federal que integrada por 32 cabos y 96 guardas, tendría a su cargo el ornato, el orden, la seguridad y el aseo de
la ciudad. 247
El 17 de enero de 1853 se expide la Ley Cevallos, la cual reconoce la intervención del Ministerio Fiscal en la
segunda instancia. Meses después, el 6 de diciembre, entra en vigor la Ley Lares por la que se organiza el
Ministerio Fiscal como parte del poder ejecutivo. Esta ley impone que el Fiscal sea escuchado cuando existiere
duda u obscuridad sobre el sentido de la ley. Además se crea un Procurador General cuya función fundamental,
era representar los intereses del gobierno. 248
También en este año, con Antonio López de Santana, se expide un Decreto de Gobierno por el que se
suprimieron las ocho Prefecturas de Policía dando origen a una Superintendencia dependiente del Gobernador de
Distrito Federal. Dos años más tarde, el 11 de enero en 1855, se expidió el Reglamento de la Superintendencia o
Reglamento del Decreto del 9 de noviembre de 1854, en el que se establece que al mando de la policía se
encuentra un Superintendente designado por el Supremo Gobierno y subordinado al Gobernador del Distrito,
quien estaba facultado para intervenir en todos sus actos, revisarlos y suspender su ejecución cuando así lo
estimare procedente, así como proteger a la población y mejorar el servicio público de la policía, elaborar el
censo general de población, formar el catastro de los 32 cuarteles de la ciudad y asegurar la salud pública de los
habitantes de la ciudad. Entre sus funciones principales, se cuentan las de:
1. Hacer cumplir todas las leyes y disposiciones de policía.
2. Proponer la creación de nuevas leyes relacionadas con el servicio de policía.
3. “Refundir” en una sola, las diversas disposiciones dictadas en diferentes épocas sobre la misma materia
de policía.
4. Ejecutar todas las órdenes que se le comuniquen del Supremo Gobierno o del Gobernador del Distrito.
5. Establecer el registro del estado civil de las personas.
6. Dictar todas las medidas necesarias para formar la estadística completa y el catastro de los 32 cuarteles
de la ciudad de México.
247
BARRÓN CRUZ, MARTÍN GABRIEL, Policía y Seguridad en México, Loc. Cit., p. 109. Vid. GARCÍA RAMÍREZ SERGIO, MOLINA PIÑEIRO LUIS,
la Procuraduría General de la República, Loc. Cit., p. 19.
248
Vid. V. CASTRO, JUVENTINO, El Ministerio Público en México, Loc. Cit., p. 25.
105
7. Atender la salubridad de la ciudad de México:
a) Tomando las medidas necesarias para prevenir o detener el desarrollo de las epidemias.
b) Hacer y observar las leyes y reglamentos relativos a inhumaciones de cadáveres y a panteones.
c) Alejar de la población los cadáveres de animales así como los residuos y materias corrompidas que resulten
de los rastros.
d) Procurar que oportunamente se hagan las limpias de las atarjeas, canales y zanjas. 249
e) Vigilar y hacer visitar las partidas de los animales en que se sospeche haya alguna enfermedad y mandar
darles muerte.
f) “Aprehender” y destruir los comestibles echados a perder que se encuentren en todo tipo de comercios.
g) Mantener fuera de la ciudad, en los suburbios, las tocinerías, las fábricas de almidón, de cola, de fundición
de sebo y todos los talleres, laboratorios y fábricas o manufactureras que resulten insalubres o peligrosas.
h) Encargarse del asilo de mendigos y de la corrección de jóvenes.
i) Ejecutar las leyes que regulen la mendicidad.
j) Encargarse de la administración de prisiones, casas de detención y corrección.
Con lo anterior, se aprecia que a la policía se encargaban otras funciones que en la actualidad corresponden a las
áreas de gobierno, salubridad, ecología, asistencia social, registro civil y estadística de la administración pública.
Inclusive se le asignaban labores de legislación, las que distan mucho de las que actualmente se encargan hoy en
día a esta Institución.
También en ese mismo año, “Juan Álvarez da una ley, aprobada posteriormente por Ignacio Comonfort, que
establecía que los promotores fiscales no podían ser recusados, y se les colocaba en la Suprema Corte, en los
Tribunales de Circuito, y más tarde se les extendió, por Decreto de 25 de abril de 1856, a los Juzgados de
Distrito.”250
Dos años después (1857), Ignacio Comonfort creó un nuevo cuerpo de policía al que se denominó Guardia de
Seguridad. Éste se integraba con cuarenta elementos, a los que se llamaban Celadores, y se encargaban de vigilar
los cuarteles y las manzanas.
En enero 16 de este mismo año, se expidió la "Ley Orgánica de la Guardia de Seguridad Pública", en la que se
estableció que la misma dependía del Ministerio de Gobernación y tenía como objetivos: conservar la
tranquilidad pública, proteger las personas y las propiedades, cuidar el orden en las poblaciones, vigilar los
caminos, prevenir los delitos, perseguir a los malhechores, auxiliar a las autoridades en la ejecución de las leyes
249
Reglamento del Decreto de 9 de noviembre de 1854. Policía en General 1852 a 1865. T. 7. Expedientes 410 al 503. Archivo Municipal de
México, pp. 1-16.
250
V. CASTRO, JUVENTINO, El Ministerio Público en México, Loc. Cit., p. 25.
106
y escoltar los caudales públicos.
Esta Guardia de Seguridad Pública no obstante que jurídicamente dependía de la Secretaría de Gobernación, era
paramilitar, derivaba del ejército que la controlaba y ejercía sus atribuciones por encima de las de la policía251.
Además, en esta época se conoce de dos Decretos más: el de Creación de la Guardia Civil en 1858, que tenía a
su cargo mantener el orden público y defender a las poblaciones y el de Creación del Cuerpo de Policía Rural en
1861, que dependía del Ministerio de Guerra.252
Poco antes de que Maximiliano tomara posesión, se designó como Regente a Juan N. Almonte, quien con
funciones de administración creó una policía de seguridad para la Ciudad de México, toda vez que se hacía muy
necesaria la vigilancia pública (principal preocupación de la referida Regencia).
Para crear dicha policía, el Subsecretario de Estado y del Despacho de Gobernación, expidió un decreto por el
que además de establecer la Policía de Seguridad para el Distrito de México, determinó que dicha policía se
encontraría supeditada a un jefe superior nombrado por la Regencia del Imperio. En el mismo documento, se fijó
el sueldo del Jefe Superior, así como sus atribuciones y deberes, señalando además las obligaciones a cargo de
cada uno de los funcionarios de los cuarteles.
En esta época, se recomendaba a la policía,253 integrada por inspectores, subinspectores, ayudantes de acera y
guardas diurnos y nocturnos, que procuraran que se observaran reglas ya expedidas y contenidas en los bandos
de policía, referentes a asuntos de salubridad e higiene que debían contemplarse en las calles.
En 1860, Ignacio Zaragoza, General Segundo en Jefe y Cuartel Maestre del Ejército Federal, con el objeto de
"atender la seguridad pública en la población”, restablecer el sosiego y la tranquilidad y corregir los abusos que
se cometen por algunos malos individuos que toman el nombre del ejército para encubrir sus crímenes, dio a
conocer a la población un Decreto con el siguiente artículo:
"Artículo único.- Todo el que se aprehenda con algún robo, cualquiera que sea su cantidad y sea cual fuere la
clase a que pertenezca, sin más averiguación, será pasado en el acto por las armas. Cuartel General en México, a
27 de diciembre de 1860. Ignacio Zaragoza’.254
En esta época, el emperador Maximiliano promulgó las garantías del gobernado (1 de noviembre de 1863), que
limitaban formalmente las potestades punitivas del Estado. Fueron los tiempos, como lo aprecia Eduardo
Galeno,255 cuando los grupos en conflicto dictaban iguales leyes.
El 26 de marzo de 1864, el Decreto por el que se Crea la Policía de Seguridad para el Distrito de México, es
251
BARRÓN CRUZ, MARTÍN GABRIEL, Policía y Seguridad en México, Loc. Cit., p. 119.
252
Ibídem.
253
DIARIO EL SIGLO DIECINUEVE. Sexta Época, año vigésimo tercero. T. quinto. Número 844. México, viernes 8 de mayo de 1863, p. 6.
254
L. TAMAYO JORGE (SELECCIÓN Y NOTAS), Benito Juárez. Documentos, Discursos y Correspondencia, México, Ed. Presidencia de la
República. México, 1974, 1a. Edición, T. IV., p. 46.
255
GALENO EDUARDO, Memoria del Fuego, Vol. II, Las Caras y las Máscaras, P edición, México, Siglo XXI Editores, 1991.
107
adicionado al establecerse en el mismo una división de la Ciudad en nueve cuarteles, para distribuir en ellos a los
Policías de Seguridad, dando la vigilancia necesaria a la población y delimitando el Órgano Policial, que
quedaba bajo las órdenes de un Comisario Central.256
El efímero gobierno imperial, tan efímero como las Repúblicas que lo habían precedido, abrió el cauce a la
conciencia liberal e inició la movilización de la opulencia colonial acumulada en manos de la iglesia. Es en este
periodo con Maximiliano de Habsburgo se emiten diversos reglamentos tendientes a dar un marco jurídico
adecuado a la seguridad pública, entre los que podemos señalar se encuentran: el de alumbrado, el de guardas
nocturnas, el del servicio vecinal de policía y orden para la ciudad de México, el de tránsito y el de calles.
En éste sentido, en el de alumbrado y guardas nocturnos se estableció como objetivo principal que la policía
cuidara las calles durante la noche, estableciéndose así mismo que el cuerpo policial se integraría por un Guarda
Mayor diez Cabos de Escuadra y dos de Vigilancia. En este reglamento se regulaba también el uso de la fuerza
estableciéndose que sólo en caso de legítima defensa se podía afectar físicamente al sospechoso o detenido y se
establecía (como a la usanza moderna) la imposibilidad para el policía de llevar a cabo consignaciones directas,
por lo que se encontraba obligado a presentar a los detenidos a la Diputación ante la Guarda Mayor para que en
ese lugar esta autoridad se encargara de realizar la consignación. 257
Por su parte, en el Reglamento Sobre el Servicio Vecinal de la Policía y Orden para la Ciudad de México,
publicado el 15 de mayo de 1865, se estableció fundamentalmente:
1. El respeto a la división por cuarteles con sus manzanas y aceras que ya se tenía establecido para la
ciudad.
2. La obligación a cargo de cada uno de los regidores de los cuarteles (hoy jefes de sector) de designar
como funcionario inmediato inferior al de Teniente de Cuartel a otro vecino del lugar por cada acera
bajo el cargo de ayudante de acera.
3. Las facultades, atribuciones y obligaciones a cargo de los Jefes de Cuartel, Jefes y Ayudantes.
4. Las obligaciones a cargo de los vecinos y de la población en general entre las que destaca la de dar aviso
a la autoridad de sus cambios de domicilio a efecto de evitar convertirse en sospechosos.
Además de los referidos reglamentos se expidió también el 1 de noviembre de 1865 la "Ley sobre Policía
General del lmperio", donde se nombró un comisario general y se designaron 40 Comisarios Imperiales, así
como Prefectos suficientes para hacer cumplir los reglamentos de policía y se creó en febrero de 1865, la Policía
Secreta. 258
En ese mismo año se difundió el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano y la Ley Orgánica sobre la
256
BARRÓN CRUZ, MARTÍN GABRIEL, Policía y Seguridad en México, Loc. Cit.
257
NACIF MINA, JORGE, La Policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Loc. Cit. pp. 121-123.
258
BODENHEIMER, EDGAR, Teoría del Derecho, Loc. Cit., p. 51. Vid. ALEJANDRO IÑIGO, Bitácora de un Policía 1500-1582, Loc. Cit.,
pp.91 y 92.
108
Administración Departamental Gubernativa. En ellas se consignaban términos para poner a disposición a los
reos y para que los jueces los declararan "bien presos” (actualmente auto de formal prisión o de sujeción o
vinculación a proceso) y se determinaban las funciones de la administración en materia de seguridad pública,
destacando que la Administración está obligada a:
1. Hacer cumplir las leyes, decretos y órdenes del gobierno para conservar la tranquilidad y el orden
público.
2. Respetar y hacer respetar las garantías individuales.
3. Ejercer las funciones propias de la policía general.
4. Vigilar el servicio de la policía municipal.
5. Vigilar la conducta de los agentes de policía.
6. Procurar la aprehensión de los delincuentes.
7. Requerir el auxilio de la fuerza pública con el objeto de restablecer la tranquilidad de los pueblos.
8. Imponer multas hasta de trescientos pesos o tres meses de prisión o sujetar a la realización de obras
públicas a quienes infrinjan los reglamentos de policía.259
Con la llegada de don Benito Juárez al poder, se expide el 2 de marzo de 1867 el Reglamento de la Policía de la
Ciudad de México, en el que se establece el cargo de Inspector General de Policía en el Distrito Federal (hoy
Secretario de Seguridad Pública o Superintendente General) y en el mismo se establecen:
1. Las facultades y obligaciones del Inspector General de Policía que ya más identificadas con el concepto
moderno de seguridad pública se enfocaban a: mantener el orden público; vigilar la estricta observancia
de las disposiciones de policía y buen gobierno (hoy cultura cívica) en el Distrito y principalmente en la
capital de México; cuidar eficazmente de las propiedades; proseguir con toda actividad a los ladrones y
malhechores (persecución e investigación del delito); auxiliar a las autoridades políticas en la
conservación del orden y persecución de malhechores (actualmente auxiliar al ministerio público en la
persecución e investigación del delito); y una más por la que se obviaban las figuras de lo que hoy
conocemos como juez cívico y agente del ministerio público, ya que se le facultaba para imponer
directamente arrestos y multas correccionales a quienes incurrían en infracciones de policía o faltas de
respeto a la autoridad y para arrestar a los perturbadores del orden o aquellos respecto de los que
259
BARRÓN CRUZ, MARTÍN GABRIEL, Policía y Seguridad en México, Loc. Cit., pp. 212 y 213. Señala este autor que en este ordenamiento se
ordenaba que si la autoridad administrativa hiciese la aprehensión (función actual del Ministerio Público), deberá poner dentro del tercer día
a disposición del juzgador, acompañando los datos correspondientes (en la actualidad el llamado “pliego de consignación”) y si el juzgador
encontrase mérito para declararlo bien preso (en la actualidad: “auto de sujeción a proceso”, “auto de plazo constitucional” o “auto de formal
prisión”), lo hará a más tardar dentro de cinco días (en la actualidad: 72 horas), siendo caso de responsabilidad la detención que pase de
estos términos.
109
hubiere indicios de haber cometido algún delito con la única salvedad de que los debía someter a los
tribunales competentes (es decir, realizaba en forma directa y sin intermediación de burócrata alguno la
consignación a los juzgadores).
2. El sueldo que debía percibir el Inspector General.
3. La dependencia directa del Gobierno del Distrito y la facultad de informar directamente para el caso
urgente al ministerio de gobernación o el de guerra.
4. La estructura burocrática con que contaría, consistente en 4 ayudantes designados por el propio
Inspector General de la Policía con la aprobación del Gobernador del Distrito Federal (hoy
subsecretarios que designa el Secretario de Seguridad Pública y aprueba el Jefe de Gobierno).
Ante el creciente índice de criminalidad en los caminos que conducían a la ciudad, a manos de bandoleros y
gavilleros como resultado de las luchas intestinas que en esa época se presentaban en el país, por decreto del 21
de enero de 1869, se suspendieron las garantías de los delincuentes y se creó un cuerpo de policía rural para
hacer frente a éste tipo de delincuentes.260
Dos años después (15 de junio de 1869), se expide la Ley de Jurados en la que independientes unos de los otros
y sin constituir una Institución, Dependencia u Organismo gubernamental, se establecen tres Procuradores que
estaban desvinculados de la práctica civil y se les denominaba representantes del Ministerio Público.261
En mayo primero de 1871 Juárez autoriza que entre en vigor el Reglamento para Celadores de Policía que fuera
aprobado en sesión de cabildo el 9 de diciembre de 1870, mismo que establecía el número de Celadores, Cabos
Primeros y Segundos que deberían existir, sus sueldos y respectivas obligaciones. También se crea un cuerpo de
policía reservado y en el 15 de abril de 1872 se expide el Reglamento de la Policía de la Ciudad de México y del
Distrito Federal, en el que se establecen los turnos de vigilancia a cargo de la policía y se realizan estudios para
mejorar y profesionalizar el Cuerpo de Bomberos.
Al igual que en otras épocas, se dejó también a cargo de la policía la necesaria obligación de vigilar el aseo y
orden de las actividades de los ramos municipales y se consignó además como obligaciones a cargo de la misma,
prevenir los delitos, descubrir los que se hubieren cometido, aprehender a los criminales, y proteger a las
personas y propiedades, es decir, le eran inherentes las facultades de prevención, investigación y persecución del
delito.262
260
L. TAMAYO JORGE (SELECCIÓN Y NOTAS), Benito Juárez. Documentos, Discursos y Correspondencia, Loc. Cit., pp. 579 y 580. Veintiún
años antes, como Gobernador de Oaxaca, Don Benito Juárez , ya se había percatado de este problema al señalar en el discurso que
pronunció en el acto de apertura de las sesiones del VIII Congreso Constitucional del Estado señalando que no obstante el esfuerzo que
han desplegado los gobernadores de los Departamentos para la persecución de los salteadores, “para que esta seguridad pueda afianzarse
más, sería muy conveniente que en todos los pueblos situados en las inmediaciones de los principales caminos hubiese organizada, para
custodiarlos, una fuerza de policía rural armada, municionada y pagada por el tesoro público. De esta manera se ahuyentarán los
malhechores, o serán aprehendidos luego que cometan algún crimen.”
261
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Curso de actualización a distancia para agentes del Ministerio Público en activo, Loc. Cit.,
p. 31. Vid. V. CASTRO, JUVENTINO, El Ministerio Público en México, Loc. Cit., p. 26.
262
NACIF MINA, JORGE, La Policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Loc. Cit., pp. 129-134. Vid. BARRÓN CRUZ, MARTÍN
GABRIEL, Policía y Seguridad en México, Loc. Cit., p. 213.
110
Existió también la Guardia Nacional y fue utilizada para defender el sistema federal, hizo uso de ella Francisco
García Salinas en Zacatecas para combatir los desmanes del gobierno centralista de Antonio López de Santa
Anna. Asimismo, ayudó a Benito Juárez a enfrentar la intervención francesa, pero los presidentes posteriores,
entre ellos, Porfirio Díaz, recapitularon por considerar a la Guardia Nacional como un ejército paralelo que podía
causar problemas.
Actualmente, la Guardia Nacional la encontramos en la Constitución, y está prevista en la Ley de Servicio

Militar Obligatorio, en la que se establece que forman parte de ella quienes perteneciendo a la segunda reserva,
se encuentran entre los 40 y los 45 años de edad.263
En su período como Gobernador y como Presidente de la República, Benito Juárez informó al Congreso de sus
empeños por sostener y desarrollar la Guardia Nacional, cuyo extraordinario valor para la defensa de la patria
exaltaba.264
En los reportes periodísticos de 1876 aparecen recomendaciones al Gobernador del Distrito Federal para que
ordene a los agentes de policía que se abstengan de pronunciar palabras obscenas en las calles, así como a
embriagarse, a ser prepotentes, a ser corruptos, a ser ineptos. El mismo relato dice que los policías eran de origen
social marginal, tenían bajos salarios y poca estima social. Pareciera que se estuviera describiendo a "algunos”
de los policías de la época actual.
Con Sebastián Lerdo de Tejada como Presidente sólo se hicieron algunas reformas al Reglamento de Comisarios
y se determinó la obligación a cargo de la administración, de dotar de uniformes a los elementos de la policía
(antes de esa fecha cada gendarme compraba su uniforme).
Por su parte, Porfirio Díaz realizó diversos esfuerzos por reorganizar a la policía haciendo una clara división
entre la policía urbana y la rural y luchando contra la impunidad que se dejaba ver en la época que al alcanzar
crisis tuvo que declarar: "...los constantes esfuerzos del Ejecutivo, por garantizar la seguridad pública, no han
bastado, por desgracia, para impedir la consumación de algunos crímenes escandalosos que han tenido lugar
últimamente, produciendo una justa alarma en la sociedad; alarma que ha aumentado con motivo del veredicto
del jurado respectivo, absolviendo a dos de los principales delincuentes en un caso de asalto y homicidio a
inmediaciones de esta Ciudad. Ese veredicto ha introducido el mayor desaliento entre todos los que desean la
pronta y severa represión de los delitos, y amenaza desprestigiar, a una de nuestras más populares
263
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Loc. Cit. Refiere a la Guardia Nacional en sus artículos 10, 31 fracción III,
35 fracción IV, 36 fracción II, 73 fracción XV, 76 fracción IV, 78 fracción I, y, 89 fracción I. Vid. CÓDIGO DE JUSTICIA MILITAR. Artículos 275
párrafo tercero y 434 fracción II; la Ley de Imprenta en sus artículos 3 fracción II, 33 fracción III, y 35 primer párrafo. Vid. LEY DEL SERVICIO
MILITAR. Artículos 5 cuarto párrafo y 6. Vid. LEY FEDERAL DEL TRABAJO. Artículo 44. Vid. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL. Artículos 29 fracciones IV y XVI. Vid. REGLAMENTO DE HONORES, BANDERAS Y LUCES DE LA ARMADA DE MÉXICO. Artículos 43
fracción segunda apartado A número 2. L. TAMAYO JORGE, Benito Juárez. Documentos, Discursos y Correspondencia, Loc. Cit., p. 34. Al
respecto, podemos apreciar en el documento “Apuntes para mis hijos” que Juárez señalaba que a partir del 10 de enero de 1856, fecha en
que tomó la gubernatura de Oaxaca, se dio a la tarea de disolver la tropa permanente en el estado, debido ello a sus vicios y repetidos
motines, dependientes de ambiciosos y desmoralizados jefes, levantando y organizando en su lugar, a la guardia nacional.
264
p. 31.
111
instituciones”.265
Por esta razón, Porfirio Díaz obtuvo del Congreso la suspensión de las garantías individuales para los autores,
cómplices y encubridores de cualquier ataque violento a las personas o propiedades fuera de la población, y de
plagio, robo o destrucción de la propiedad cometidos con violencia dentro o fuera de las poblaciones.
El 24 de enero de 1878 se expió el Reglamento de Comisarios de Policía, Inspectores de Cuartel, Subinspectores

de Manzana, Ayudantes de Acera y Gendarmes Bomberos, señalándose en el mismo que habría en la ciudad de
México seis Comisarios, un Inspector por cada Cuartel, un Subinspector por cada manzana, dos Ayudantes por
cada acera y una Compañía de Gendarmes bomberos con funciones de policía.
Se mantuvo también la Inspección General de Policía ya que mediante decreto de 10 de febrero de 1878, se da la
organización de la Policía Urbana señalándose que al mando de la misma se encontraba el titular de dicha
Inspección.266
En este mismo año, se aprueba la petición de la Comisión de Policía para la confección y fabricación de
uniformes para la policía, mismos que mediante descuento serian cobrados a sus beneficiarios.267 Mientras
Porfirio Díaz organizó también la Policía Montada.
En el primer Código de Procedimientos Penales de 15 de septiembre de 1880, no se reconoce el ejercicio privado

de la acción penal, sin embargo, sí se establece ya una organización más sólida del Ministerio Público al que se
asigna la función de promover y auxiliar a la administración de justicia en sus diferentes ramas.
Con Manuel González no hubo reformas sustanciales en materia de seguridad pública, ya que por Decreto de 13
de abril de 1882 dado a conocer el 16 de septiembre de ese mismo año, intentó modificar los Bandos de Policía a
efecto de mejorar el servicio de la policía urbana, luego de ser enviado al Congreso para su aprobación, fue
denegado "por no necesitarse”.
Para cuando el General Porfirio Díaz asume la Presidencia en 1884, el índice de criminalidad había bajado
notablemente en los caminos rurales y en la ciudad. En atención al trabajo que realizaban la policía urbana y la
rural que había ampliado su ámbito de acción y se encontraba prestando servicios en el Distrito Federal
contribuyendo de ésta manera en forma eficaz al mantenimiento de la seguridad, por lo que no se dieron cambios
sustanciales en las estructuras públicas encargadas de prestar el servicio de seguridad pública.
En la materia, el 30 de junio de 1891 se publica un reglamento del Ministerio Público y el 16 de septiembre, con
la apertura de las sesiones del Congreso, se trató la ampliación del presupuesto asignado al cuerpo de bomberos
para la contratación de personal y el establecimiento de una planta.
265
NACIF MINA, JORGE, La Policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Loc. Cit., pp. 136137. Al respecto, Jorge Nacif señala
que la razón del comentario expresado por Porfirio Díaz tuvo su origen en el evento que se verificó en Barranca del Muerto donde diversos
delincuentes asaltaron, robaron y mataron a los pasajeros del tren de los Ferrocarriles del Distrito Federal sobre la vía de San Ángel y que
una vez aprehendidos los delincuentes y sujetos a juicio, extrañamente y no obstante que ya habían sido apresados por otros delitos (de
donde se desprende que eran reincidentes o contaban con una conducta delictiva precedente), fueron extrañamente exonerados.
266
BARRÓN CRUZ, MARTÍN GABRIEL, Policía y Seguridad en México, Loc. Cit., p. 139.
267
NACIF MINA, JORGE, La Policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Loc. Cit., pp. 139-141.
112
Entre 1892 y 1896 se expidieron algunos reglamentos que modificaban la estructura administrativa de la policía,
pero siempre bajo la idea de que en ese entonces la policía prestaba un servicio de seguridad y orden eficiente;
toda vez que había un control estricto de la delincuencia. En este sentido, y habiéndose considerado a la policía
rural como la estructura más sólida en el combate a la delincuencia, por decreto de 22 de noviembre de 1893
publicado el día 25 del mismo mes, se incrementaron de nueve a diez grupos las fuerzas rurales.
En el segundo Código de Procedimientos Penales de 22 de mayo de 1894, se mejora la institución del ministerio
Público y se amplía su intervención en el proceso al otorgársele las características (diferentes a las hispanas) del
Ministerio Público Francés, convirtiéndolo así en auxiliar de la administración de justicia y parte de la policía
judicial. En 1903 Porfirio Díaz expide la Ley Orgánica del Ministerio Público (primera en su género), en la que
se establece que esta Institución es parte en el juicio y por lo tanto, está facultada para intervenir en todos los
asuntos en que se afecte el interés público y el de los incapacitados, en el ejercicio de la acción penal de la que es
titular (a diferencia de las legislaciones anteriores en la que el Ministerio Público solo era auxiliar de la
administración de justicia). Se consigna además que a la cabeza del Ministerio Público, se encuentra el
Procurador de Justicia.268
Con Francisco I. Madero como Presidente no hubo grandes cambios en materia de seguridad pública y solo en
septiembre de 1912 se formó un batallón de policía al que se le denominó "De Seguridad”. Al respecto, se señaló
que se había aumentado el número de gendarmes con 300 plazas, con sus respectivos oficiales, y que se había
organizado a la policía montada en alta fuerza de gendarmería, creándose otro cuerpo con 833 plazas. Ambos
cuerpos de policía fueron dotados con fusiles y ametralladoras.
Mientras con Venustiano Carranza, después del 1 de diciembre de 1916, se da término a la facultad con que
contaba la policía de detener y consignar directamente ante las autoridades competentes a quien juzgaran
sospechoso, señalándose que: “...el Ministerio Público, con la Policía Judicial represiva a su disposición, quitará
a los presidentes municipales y a la policía común la posibilidad que hasta hoy han tenido de aprehender a
cuantas personas juzgan sospechosas, sin más mérito que su criterio particular”.269 De ésta manera y ya con la
figura del Ministerio Público se evitan desórdenes y abusos que hasta el momento y apoyados en la legislación
vigente en la época, realizaban los policías de la Ciudad de México.270
En el Constituyente de 1916-1917 se discute y aprueba el artículo 21 de nuestra actual Constitución, en el que se

otorga el monopolio de la acción penal al Ministerio Público al establecerse que: “La investigación y
persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su
autoridad y mando inmediato”.
268
p. 31. Vid. V. CASTRO, JUVENTINO, El Ministerio Público en México, Loc. Cit., p. 26.
269
NACIF MINA, JORGE, La Policía en la Historia de la Ciudad de México (1524-1928), Loc. Cit., p. 157.
270
Ibídem. Vid. INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS, Diccionario Jurídico Mexicano, T. I-O, México, Ed. Porrúa y Universidad Nacional
Autónoma de México, 2000, Decimocuarta edición, pp. 2128, 2129. Vid. DÍAZ DE LEÓN, MARCO ANTONIO, Diccionario de Derecho Procesal
Penal, T.II, México, Ed. Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México, 1997, pp. 1402, 1403.
113
Por otra parte, en el artículo 102 de la referida Carta Magna, se consigna que el Ministerio Público de la
Federación está presidido por un Procurador General de la República, designado por el Titular del Ejecutivo
Federal con ratificación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente y que el mismo podrá ser
removido libremente por el Ejecutivo. Se establece además que corresponde al Ministerio Público de la
Federación, la persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y, por lo mismo, a él le
corresponderá solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que
acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la
administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas e intervenir en todos los
negocios que la ley determine.
El 14 de abril de 1917 se expide la Ley de Organización del Distrito y Territorios Federales'08 y en su capítulo
VII consigna en materia de seguridad pública:
1. Que en las poblaciones del Distrito Federal y de los territorios de la Federación, la seguridad pública
está a cargo de los Ayuntamientos y son éstos los encargados los que designen y remuevan libremente a
todos los jefes, oficiales y demás personas que presten el servicio de seguridad pública.
2. Excepción a lo anterior, se señala que la ciudad de México el responsable de designar a los funcionarios
que prestan el servicio de seguridad pública, lo es el Gobernador.
3. La policía, para la guarda y seguridad de los caminos despoblados en el Distrito Federal y territorios de
la Federación, está a cargo de los gobiernos respectivos y sus integrantes serán nombrados y removidos
libremente por dichos gobiernos.
4. Excepción a lo anterior, también lo es el Distrito Federal en donde las personas que integran la policía
sólo pueden ser nombradas y removidas con la aprobación del Presidente de la República.
5. Los requisitos para ser Inspector General de Policía en el Distrito Federal.
Es preciso señalar que en este año y dadas las necesidades de la capital, se creó un Departamento de Tránsito.
Por su parte, en la Constitución de 1917 se establece en su artículo 21, que corresponde al Ministerio Público la
investigación y persecución de los delitos y en materia de seguridad pública señala que es una función a cargo de
la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que la propia
271 272
Constitución señala, consignando además que la actuación de las instituciones policiales se regirá por los
273
principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
En palabras de Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, "el deber primordial del
Gobierno es facilitar las condiciones necesarias para la organización del derecho o, lo que es lo mismo, cuidar de
271
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Artículos 21 primer párrafo y 102.
272
LEY DE ORGANIZACIÓN DEL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES. Diario Oficial. T. V. No. 87. 4a Época. Poder Ejecutivo, Secretaría de
Gobernación, México, D.F., sábado 14 de abril de 1917, pp. 414-417.
273
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Artículo 21, párrafos primero y quinto.
114
que se mantengan intactas las manifestaciones de libertad individual, para que, desarrollándose el elemento
social, pueda a la vez, que conseguirse la coexistencia pacífica de todas las actividades, realizarse la unidad de
esfuerzos y tendencias en orden a la prosecución del fin común: la felicidad de todos los asociados". 274
La protección del individuo dejó de basarse en su separación absoluta con respecto al Estado, como lo había
querido el viejo liberalismo, y comenzó a fundarse en un estrecho ligamento entre ambos, que reconocía como,
conducto lógico y necesario la ley, se podía tener la seguridad de que el nuevo orden habría de triunfar con la
fuerza legitimada del poder público.275
Como ya se dejó referido en páginas anteriores, el concepto de la Guardia Nacional se encuentra contemplando
en la Constitución en los Artículos 10, 31 fracción III, 35 fracción IV, 36 fracción II, 73 fracción XV, 76
fracción IV, 78 fracción I, y, 89 fracción I; el Código de Justicia Militar en los artículos 275 párrafo tercero y
434 fracción II. En este sentido, la fracción III del artículo 31 señala como obligación de los mexicanos "alistarse
y servir en la Guardia Nacional, conforme a la ley orgánica respectiva, para asegurar y defender la
independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, así como la tranquilidad y el orden
interior". Sin embargo, dicha ley orgánica no se ha promulgado, por lo que aparece como letra muerta. Cabe
mencionar que la Guardia Nacional en otros países como Estados Unidos de Norteamérica y Francia ha tenido
resultados positivos, por lo que convendría revisar las posibilidades de desarrollo en México.
En los códigos de derecho público anteriores y actuales, como lo es la Constitución de 1917, se puede observar
que los cuerpos de seguridad pública protegen fundamentalmente al Estado y no a la sociedad civil.
Posterior a la promulgación de la Constitución, y con el objeto de materializar los objetivos que la misma se
proponía, en 1919 se expide una nueva Ley Orgánica del Ministerio Público para el Distrito y Territorios
Federales, en la que se establece como único depositario de la acción penal, a la Institución del Ministerio
Público, al establecer que "El Ministerio Público del Distrito y Territorios Federales, es una institución que tiene
por objeto ejercitar, ante los tribunales de aquéllos, las acciones penales correspondientes para la persecución,
investigación y represión de los hechos criminosos definidos y penados por las leyes comunes de dichas
entidades federativas; defender los intereses de estas, ante sus tribunales y ejercer todas las demás atribuciones
276
que le confieren la Constitución y las leyes”, señalando además que las querellas o faltas que fueren
competencia de los tribunales del orden común así como las consignaciones que se hicieren por las autoridades
que tuvieren conocimiento de una infracción penal, se harían por conducto del Ministerio Público para que este
se encargue de comprobar el cuerpo del delito y señalar a los responsables de su comisión y en consecuencia
formule la acusación correspondiente pidiendo la aprehensión de los culpables si no se encontraren ya detenidos
por habérseles descubierto en flagrancia. Se consigna además que el Procurador General de Justicia depende
274
CÓRDOVA, ARNALDO, La Ideología de la Revolución Mexicana, México, UNAM, 1981, pág. 241.
275
Ibíd., pág. 243.
276
LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO DEL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES. Diario Oficial. T. XIII, No. 12, Poder Ejecutivo, Secretaría
de Gobernación, México, D.F., sábado 13 de septiembre de 1919. Artículos 1 y 2, p.228. En esta misma norma se establece que el
Procurador General de Justicia se auxilia de seis agentes auxiliares.
115
directamente del Presidente de la República.
Con Álvaro Obregón se otorgó un mayor presupuesto al ramo de la policía, se reorganizó ésta, aumentando su
contingente con dos regimientos de gendarmería montada y se equipó a la policía. De tal forma que para 1921 la
estructura policial contaba con 1800 gendarmes de a pie (pie a tierra) y 750 montados. Así se estableció que la
gendarmería se constituiría con cuerpos organizados asimilados a los cuerpos del ejército y se dividirían en de a
pie o infantería y montados o caballería que quedaban bajo el mando de un Inspector General de Policía, bajo
cuyo mando se encontraba también el Cuerpo de Bomberos.277
Pero ante la creciente gendarmería, se acrecentaron paralelamente tres problemas: el de abuso de autoridad, la
negligencia y la corrupción. Por tal motivo, en mayo de 1922 se ampliaron las facultades del Inspector General
de Policía para que consignara a los miembros de la policía que cometieran algún hecho que ameritare la
intervención de la justicia y para que propusiera al Gobernador del Distritito la remoción de los elementos de la
policía que por "negligencia o falta de escrúpulo” realicen actos que sin caer en la comisión de delitos o faltas, si
afecten el buen nombre de la Institución; encontrándose también facultado para suspender a cualquiera de los
miembros de la policía para llevar a cabo investigaciones relacionadas con su conducta.278
En 1923 se crearon dos nuevas Comisarías, aumentando a diez las existentes y se mejoró la vigilancia en los
caminos despoblados, por lo que a la gendarmería montada se sumaron 6 escuadrones y se organizaron además
los servicios de tránsito de la ciudad. En ese mismo año, el 23 de julio, por Acuerdo 2496, surgió la Escuela
Técnica de Policía en atención a que era necesario establecer los métodos científicos para el funcionamiento
eficaz de la policía cuyos elementos desde los jefes hasta los gendarmes, incluyendo a los comisarios y
empleados, puedan dentro de la esfera de sus facultades cumplir con las delicadas funciones que sus cargos les
imponen.
Posteriormente, en 1927 se ratifica el carácter permanente y la dependencia de la Escuela Técnica de Policía del
gobierno del Distrito Federal y se limitan sus funciones a impartir instrucción policial teórica-práctica al cuerpo
de gendarmería a pie, suprimiéndose el curso de aspirantes a gendarmes técnicos.279
En 1924, el 19 de septiembre, se reforma la Ley Orgánica del Ministerio Público del Distrito y Territorios
Federales promulgada el 9 de septiembre de 1919 y publicada en el Diario Oficial el día 13 de ese mismo mes y
año. A efecto de establecer que el Ministerio Público del Distrito y Territorios Federales, se integra de un
Procurador General de Justicia, un Jefe del Ministerio Público del orden común, ocho agentes auxiliares del
277
ORDENANZA GENERAL PARA LOS CUERPOS DE POLICÍA que contiene el REGLAMENTO PARA EL SERVICIO DE CIUDAD, REGLAMENTO DE
ESTACIONES DE POLICÍA y el REGLAMENTO DEL CUERPO DE BOMBEROS. Diario Oficial. T. XX, No. 45. Poder Ejecutivo, Gobierno del Distrito
Federal, México, D.F., jueves 23 de febrero de 1922. Suplemento, p. 3.
278
ACUERDO LAS ATRIBUCIONES DE LOS INSPECTORES GENERALES DE POLICÍA Reglamentando. Diario Oficial. T. XXI, No. 15. Poder Ejecutivo,
Gobierno del Distrito Federal, México, D.F., viernes 19 de mayo de p. 218.
279
ACUERDO POR EL QUE SE DAN A CONOCER LAS DENOMINACIONES QUE A PARTIR DEL DÍA 21 DE ABRIL DE TOMARÁN LAS DOS SUBCOMISARIAS
AUXILIARES DE POLICÍA DE RECIENTE CREACIÓN. Diario Oficial. T. XXIV, No. 3. Poder Ejecutivo, Gobierno del Distrito Federal, México, D.F.,
viernes 4 de mayo de 1923, p. 58. ACUERDO AUTORIZANDO EL ESTABLECIMIENTO DE UNA ESCUELA TÉCNICA DE POLICÍA. Diario Oficial. T. XXIV,
No. 56. Poder Ejecutivo, Gobierno del Distrito Federal, México, D.F., viernes 6 de julio de 1923, p. 941. ACUERDO POR EL CUAL SE FIJAN LAS
a
BASES PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA ESCUELA TÉCNICA DE POLICÍA. Diario Oficial. T. XL, No. 38. Sección 1 Poder Ejecutivo, Gobierno del
Distrito Federal, México, D.F., miércoles 16 de febrero de 1927, p. 5. Bases 1a y 2a. Vid. ALEJANDRO IÑIGO, Bitácora de un Policía 1500-
1582, Loc. Cit., p.122.
116
Procurador de los cuales dos serán Subprocuradores, uno en Mexicali y el otro en La Paz.280
En la época del General Plutarco Elías Calles, la seguridad Pública era uno de los servicios de mayor
trascendencia e importancia para el gobierno, por lo que el Congreso formuló los proyectos de Ordenanza
General de Policía, Reglamentos de la Inspección General de Comisarías, de Cajas de Ahorros de las Escuelas
de Policía, del Cuerpo de Bomberos, de las Obligaciones de Policía y de los bandos de policía y buen gobierno.
Con dichos ordenamientos se pretendía unificar las corporaciones, para contar con unidad de mando y de acción,
establecer la disciplina militar, hacer de la policía una carrera en la que se ascienda por escalafón y autorizar a
los comisarios para imponer penas administrativas por faltas leves.
En 1928, luego del homicidio de Álvaro Obregón a manos de León Toral, el 28 de agosto de ese año se suprimió
por ley el Municipio libre en que estaba asentada la estructura administrativa del Distrito Federal, por lo que el
Presidente de la República se hacía cargo del Distrito Federal, con las facultades de designar un gobernador en
quien delega las funciones del gobierno capitalino. Posteriormente, el 31 de diciembre de ese mismo año, se
expidió la Ley Orgánica del Distrito y de los Territorios Federales por la que se crea la Jefatura del
Departamento del Distrito Federal, apoyada por delegados, subdelegados y jefes de dependencias, entre ellos el
Jefe de la Policía, desapareciendo el puesto de Inspector General de la Policía que es sustituido por el de Jefe de
la Policía. Entre las atribuciones del Jefe del Departamento, se señalaban el promover en el campo
administrativo, el cumplimiento de los ordenamientos legales (leyes, decretos, reglamentos, etc.), los servicios
de policía y castigar las infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía. Consignando, además, las
existencia de tres órganos de policía: el del Departamento Central; la de Seguridad del Distrito Federal; y, los de
las Delegaciones a las que también se denominaban policías locales, quedando bajo el mando del Jefe del
Departamento del Distrito las dos primeras, y bajo el de los Delegados, la última de las referidas. Los jefes de
cada uno de estos órganos de policías, eran nombrados y removidos por el Jefe del Departamento del Distrito
Federal con la aprobación del Presidente de la República.281
Para el 2 de octubre de 1929, se expidió la Ley Orgánica del Ministerio Público, señalando una nueva etapa para
la Institución, ya que se le otorgaron funciones que hasta ese momento le eran exclusivas a la policía, como lo
era la comprobación del delito. Se establecieron también las Delegaciones del Ministerio Público.
Fue hasta 1930, que nace, con sesenta y nueve elementos, el cuerpo de la policía femenil. Teniendo como
principal función la de vigilancia.
A partir del 1 de enero del 1931, entra en vigor el Acuerdo de fecha 8 de diciembre de 1930 por el que el
Presidente Pascual Ortiz Rubio, reasigna las funciones de la Policía y del Ministerio Público, dejando a aquélla
la atribución de llevar a cabo las acciones tendientes a prevenir el delito y al Ministerio Público las funciones
280
DECRETO REFORMANDO LA LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO DEL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES, de 9 de septiembre de 1919.
Diario Oficial. T. XXVIII, No. 65, Poder Ejecutivo, Secretaría de Gobernación, México, D.F., miércoles 19 de noviembre de 1924, p.1537.
Como ya se dejó dicho, en la Ley Orgánica de 1919 sólo señalaba seis agentes auxiliares del Procurador.
281
LEY ORGÁNICA DEL DISTRITO Y DE LOS TERRITORIOS FEDERALES. Diario Oficial. T. LII, No. 4. 2a Sección Poder Ejecutivo, Secretaría de
Gobernación, México, D.F., sábado 5 de enero del 1929, p. 2.
117
persecutorias del delito. 282
En el decreto por el que se reforma la Ley Orgánica del Ministerio Público en el fuero común del Distrito y
territorios Federales, de 31 de agosto de 1931, se ratifica en el Ministerio Público, el monopolio del ejercicio de
la acción penal y se le faculta para que:
1. Investigue los delitos del fuero común a efecto de comprobar su existencia y la responsabilidad criminal
de los indiciados.
2. Perseguir ante los Tribunales del Distrito y Territorios Federales todos los delitos del orden común.
3. Exigir la reparación del daño proveniente de la violación de los derechos garantizados por la ley penal.
4. Promover lo necesario para la recta y pronta administración de justicia.283
En 1934 se expide la Ley Orgánica del Ministerio Público Federal, poniendo a la cabeza de la Institución, al
Procurador General de la República.284 Ese mismo año (31 de diciembre) se concede al Presidente de la
República, facultades extraordinarias para que expida las reformas necesarias a la Ley Orgánica del Ministerio
Público del Distrito y Territorios Federales, con el objeto de ponerla en consonancia con la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; y, el 1 de enero del siguiente año, se faculta al Procurador de Justicia del
Distrito Federal para que libremente remueva o cambie de adscripción a los agentes del Ministerio Público y al
personal administrativo que depende de la Institución.285
El 31 de diciembre de 1938, con el General Lázaro Cárdenas, el Congreso aprueba la nueva Ley Orgánica del
Departamento del Distrito Federal y en la misma, se divide a la ciudad en doce delegaciones, instalándose en
cada una de ella una agencia del Ministerio Público y una compañía de policía. Así, la policía del Distrito
Federal desaparece para dar paso a la Policía Preventiva y se instalan casetas de policía en cada una de las
entradas y salidas de la entidad federativa.
Un año más tarde (19 de octubre de 1939), en el Diario Oficial,286 se publica el Reglamento Orgánico de la
Policía Preventiva del Distrito Federal y en el mismo se estableció que la policía preventiva del Distrito Federal,
era la Institución armada que tenía por objeto mantener el orden y la tranquilidad públicos, protegiendo la vida e
intereses de la sociedad. Por lo que guarda como función el vigilar y defender a la sociedad para prevenir la
peligrosidad y terribilidad criminal, a efecto de proteger eficazmente la vida y propiedad del individuo, de la
sociedad y del estado (prevención del delito), reprimir con vigor y energía todo acto que perturbe o ponga en
282
ALEJANDRO IÑIGO, Bitácora de un Policía 1500-1582, Loc. Cit., p. 128-132. Vid. BARRÓN CRUZ, MARTÍN GABRIEL, Policía y Seguridad
en México, Loc. Cit., p. 177.
283
DECRETO QUE REFORMA LA LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO EN EL FUERO COMÚN DEL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES. Diario
Oficial. T. LXVII, No. 53, Poder Ejecutivo, Secretaría de Gobernación, México, D.F., lunes 31 de agosto de 1931, p. 1, artículo 1.
284
Vid. V. CASTRO, JUVENTINO, El Ministerio Público en México, Loc. Cit., pp. 28 y 29. Vid. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA,
Curso de actualización a distancia para agentes del Ministerio Público en activo, Loc. Cit., p. 33.
285
DECRETO QUE FACULTA AL EJECUTIVO FEDERAL PARA REFORMAR LA LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO DEL DISTRITO Y TERRITORIOS
FEDERALES. Diario Oficial. T. LXXXVII, No. 49, Sección Ia. Poder Ejecutivo, Secretaría de Gobernación, México, D.F., lunes 31 de diciembre
de 1934, p. 1125 artículo 1. Vid. DECRETO QUE REFORMA LA LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO DEL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES.
Diario Oficial. T. LXXXVIII, No. I, Sección 3a. Poder Ejecutivo, Secretaría de Gobernación, México, D.F., martes 1° de enero de 1935, p. 8,
artículo único.
286
REGLAMENTO ORGÁNICO DE LA POLICÍA PREVENTIVA DEL DISTRITO FEDERAL. Diario Oficial. T. CXVI, No. 40. Poder Ejecutivo, Departamento
del Distrito Federal, México, D.F., jueves 19 de octubre de 1919, p. 2.
118
peligro los bienes jurídicos ya mencionados (uso de la fuerza pública), prevenir y reprimir las faltas de las
infracciones a los Reglamentos, disposiciones y órdenes administrativas dirigidas a la conservación del orden
público y la observancia de la moral, las buenas costumbres, la salubridad y la economía del estado (prevención
de la comisión de faltas administrativas), y auxiliar al ministerio público y a la administración de justicia para
aprehender a los delincuentes e investigar y perseguir los delitos (auxiliar al Ministerio Público en la persecución
e investigación del delito) y consignando que:
1. Correspondía al Presidente de la República el mando supremo de la policía y el mando directo al Jefe de

la misma.
2. La policía preventiva se organizaba y preparaba militarmente a fin de estar en posibilidades de formar

parte del Ejército Nacional, como Segunda Reserva.
3. La policía preventiva se integraba por elementos de las clase de especialidad, de servicios y asimilados,
siendo los primeros los que se educan para el mando y el servicio de los cuerpos militares de la policía;
los segundos, los destinados a los servicios que ofrece la policía (de administración, secreto y el de
criminalística e identificación) y los últimos los que prestan sus servicios transitoriamente a la policía.
4. La policía preventiva se encontraba integrada por los policías de a pie, los montados, los motorizados,
los políglotas, los de tránsito, los auxiliares, los vigilantes de la Penitenciaría del Distrito Federal, los
vigilantes y las demás personas que desempeñen funciones análogas en las cárceles de la ciudad o de las
Delegaciones y los bomberos.
En este mismo año se expide también el Acuerdo que modifica la denominación de los cargos del personal de la
Jefatura de Policía y sus Dependencias. Del que ocho días después aparece publicada en el Diario Oficial una
aclaración, cambiando la denominación al Subdirector, que habiendo sido considerado como Primer
Comandante de Administración, se señalaba que la denominación lo era la de: Segundo Comandante de
Administración; y, el Acuerdo relativo a los elementos que integran el Personal Subalterno de la Policía.287
Para 1940, al considerarse que las funciones de los vigilantes de las cárceles que hasta entonces desempeñaba la
Policía Preventiva, eran diferentes a las funciones que a esta correspondían, se derogó el artículo 12 del
Reglamento Orgánico de la Policía Preventiva del Distrito Federal, dejando de pertenecer a dicha policía, los
vigilantes de la penitenciaría del Distrito Federal, los vigilantes y las demás personas que desempeñen funciones
análogas en las cárceles de la ciudad o de las Delegaciones.288
Con Ávila Camacho en 1941, en Decreto publicado el 19 de noviembre, podemos darnos cuenta de que en esta
época, el servicio prestado por la policía iba más allá de las acciones de prevención del delito, ya que abarcaba
287
Ibid., pp. 10 y 11. Vid. ACLARACIÓN A LA PUBLICACIÓN DEL ACUERDO QUE MODIFICA LAS DENOMINACIONES DE LOS CARGOS DEL PERSONAL
DE LA JEFATURA DE POLICÍA Y SUS DEPENDENCIAS. Diario Oficial. T. CXVI, No. 47. Poder Ejecutivo, Departamento del Distrito Federal.
México, D.F., Viernes 27 de octubre de 1939, p. 13.
288
DECRETO QUE DEROGA EL ARTÍCULO 12 DEL REGLAMENTO ORGÁNICO DE LA POLICÍA PREVENTIVA DEL DISTRITO FEDERAL.
Diario Oficial. T. CXXI, No. 21. Poder Ejecutivo, Departamento del Distrito Federal. México, D.F., miércoles 24 de julio de 1940, p. 13.
119
también servicios de limpia y transporte. Al ser considerados los trabajadores de estas áreas como auxiliares de
la policía preventiva, debían regirse por las normas de organización y funcionamiento de la policía.289
En diciembre de ese año, aparece publicada en el Diario Oficial la Ley Orgánica del Departamento del Distrito
Federal en la que se señalaba como una función inherente al Departamento del Distrito Federal: "la organización
y desenvolvimiento directos en el Distrito Federal, de los servicios de policía, tránsito”. En esta misma ley, se
establece que el Departamento del Distrito Federal, para la eficaz atención de los servicios públicos a él
encomendados, contará entre otras, con la Dirección de Tránsito y la Jefatura de Policía, señalando que a dicha
Dirección, le correspondía dirigir y vigilar el tránsito en las calles, caminos y calzadas del Distrito Federal.
Mientras que a la Jefatura aludida, le correspondía: mantener el orden y la tranquilidad públicas, prevenir la
comisión de los delitos, auxiliar al Ministerio Público en la persecución de los delitos, proteger a las personas y
sus propiedades, hacer respetar las buenas costumbres, aprehender a los delincuentes en los casos de delitos
infraganti y en los de notoria urgencia cuando por razón de la hora, del lugar o de la distancia no hubiere
autoridad judicial que expidiera la orden de aprehensión correspondientes y existieran temores fundados de que
el responsable se pudiera sustraer a la acción de la justicia, auxiliar a la autoridad administrativa en la forma y
términos que expresamente acordara el Jefe del Departamento del Distrito Federal en la vigilancia para
comprobar el cumplimiento de los reglamentos en dicha entidad.290
En 1942, con la reestructuración de la Escuela Técnica de Policía en la que se creó la Jefatura de Estudios, se
reorganiza la policía al dar de baja, mediante el pago de cuatro meses de salario, a los enfermos, ancianos,
analfabetas y a aquellos que no reunieran el requisito de estatura (fijado en 1 metro con 65 centímetros). Así que
quedó integrado el cuerpo policial con 3170 policías de línea, distribuidos en ocho batallones con veinte
compañías, 129 policías montados, 211 bomberos, 200 policías integrados al servicio secreto y 42 policías de
idiomas, mientras que a la policía auxiliar se le dotó con cuatro batallones. En este mismo año dejó de pertenecer
a la policía, el personal de parques y jardines, derogándose así el artículo 39 del Reglamento de la Policía
Preventiva del Distrito Federal de 1941.291
Se expidió también en este año (1942), la Ley Orgánica del Ministerio Público Federal, en la que se señalaba lo
que correspondía a la institución:
1. Velar por el respeto de la Constitución, el de las autoridades del país ya sea federales o locales, en los
órdenes legislativo y judicial.
2. Representar a la Federación o a sus órganos, instituciones o servicios en los juicios en que sean parte
289
DECRETO PREVINIENDO QUE LOS INSPECTORES DE LIMPIA Y TRANSPORTES DEL DISTRITO FEDERAL QUEDARÁN SUJETOS A LAS NORMAS
QUE RIGEN A LA POLICÍA PREVENTIVA. Diario Oficial. T. CXXIX, No. 16, 1a Sección. Poder Ejecutivo, Departamento del Distrito Federal.
México, D.F., miércoles 19 de noviembre de 1941, p. 16, Artículo Único.
290
LEY ORGÁNICA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, REGLAMENTARIA DE LA BASE PRIMERA, FRACCIÓN VI, DEL ARTÍCULO 73
CONSTITUCIONAL. Diario Oficial. T. CXXIX, No. 50. Sección 5a. Poder Ejecutivo, Departamento del Distrito Federal. México, D.F., miércoles
31 de diciembre de 1941, pp. 65 y 78.
291
ALEJANDRO IÑIGO, Bitácora de un Policía 1500-1582, Loc. Cit., p. 144. Vid. DECRETO QUE DEROGA EL ARTÍCULO 39 DEL REGLAMENTO DE
a
LA POLICÍA PREVENTIVA DEL DISTRITO FEDERAL. Diario Oficial. T. CXXI, No. 48. Sección 1 . Poder Ejecutivo, Departamento del Distrito
Federal. México, D.F., sábado 25 de abril de 1942, p.8.
120
como actores, terceristas o demandados e intervenir en los juicios de amparo en que dichas autoridades
sean parte.
3. Perseguir los delitos del orden federal, practicar las averiguaciones previas y exigir que se apliquen a
los responsables las penas que señalen las leyes.
4. Promover lo necesario para que la administración de justicia sea recta y pronta.
También se determinaba en esta norma que todas las denuncias y querellas derivadas de delitos del orden federal
debían presentarse ante el Ministerio Público Federal de quien dependen la policía judicial federal y sus
auxiliares.292
Como se refirió en acápites anteriores, en 1941 Manuel Ávila Camacho, considerando que las funciones del
personal de parques y jardines distaban mucho de las actividades que realizaba la policía, decide expedir un
Decreto por el que con excepción del personal de vigilancia de las áreas de parques y jardines, todos los demás
trabajadores pasaban adscritos a la Dirección de Obras Públicas del Departamento del Distrito Federal,
modificando así al Reglamento de la Policía Preventiva del Distrito Federal y delimitando la función de la
policía y el servicio de seguridad pública respecto de las funciones específicas del resto del personal de parques
y jardines (jardineros, barrenderos, etcétera).293
Posteriormente, en 1943 y con el objeto de que los cuerpos de policía se mantuvieran al margen de la corrupción
y lejos de suspicacias, el mismo Ávila Camacho acordó que los elementos de la policía sujetos a proceso solo
podrían reintegrarse al servicio activo cuando fueren absueltos y en este caso tendrían derecho al cincuenta por
ciento de los haberes o sueldo que no hubieren devengado durante el proceso. Se publicó también en este año, el
Reglamento de Tránsito del Distrito Federal, que derogó al de 30 de junio de 1933. 294
Un año después se modifica el Reglamento de la Policía del Distrito Federal (1944), estableciéndose que el
personal de carrera de la policía es permanente y sus miembros sólo pueden ser destituidos o inhabilitados
cuando medie sentencia firme dictada por algún Tribunal competente o por la Junta de Honor y que se encuentre
además aprobada por el Jefe de la Policía cuando se trate de policías, cabos y sargentos, o por el Jefe del
Departamento del Distrito Federal cuando se trate de oficiales. Consignándose, asimismo, que a la Junta de
Honor le corresponde proponer al Jefe de la Policía la inhabilitación o el cese de los elementos y oficiales de
conformidad con la gravedad de la falta en que incurran. 295
Los servicios prestados por la policía se extendían a actividades privadas de acceso al público, como era el caso
292
LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO FEDERAL. Diario Oficial. T. CXXX, No. 10, Sección Ia. Poder Ejecutivo, Secretaría de
Gobernación, México, D.F., martes 13 de enero de 1942, p. 1 y 2, artículos 1, 2 y3.
293
DECRETO QUE DEROGA EL ARTÍCULO 39 DE LA POLICÍA PREVENTIVA DEL DISTRITO FEDERAL. Diario Oficial. T. CXXXI, No. 48, 1 Sección.
Poder Ejecutivo, Departamento del Distrito Federal, México, D.F., sábado 25 de abril de 1942, p. 8.
294
Decreto QUE REFORMA EL ARTÍCULO 243 DEL REGLAMENTO DE LA POLICÍA PREVENTIVA. Diario Oficial. T. CXXXVI, No. 38. Poder Ejecutivo,
Departamento del Distrito Federal, México, D.F., martes 16 de febrero de 1943, p. 11.
Vid. REGLAMENTO DE TRÁNSITO DEL DISTRITO FEDERAL. Diario Oficial. T. CXL, No. 48. Poder Ejecutivo, Departamento del Distrito Federal,
México, D.F., jueves 28 de octubre de 1943.
295
DECRETO QUE REFORMA EL ARTÍCULO 36 DEL REGLAMENTO DE LA POLICÍA DEL DISTRITO FEDERAL. Diario Oficial. T. CXLIII, No. 12. Sección
2a. Poder Ejecutivo, Departamento del Distrito Federal, México, D.F., martes 14 de marzo de 1944, p. 31.
121
de los juegos de frontón en los que se corrían apuestas. Dejando a los policías asignados bajo el mando del
Inspector Autoridad a quien también se facultaba para imponer infracciones o consignar al infractor o infractores
a la Delegación de Policía. 296
A medida que la población crecía, lo hacía también la obligación a cargo del estado de perseguir e investigar el
delito y con ello la de restructurar los órganos encargados de tal función, por lo que el 31 de diciembre de 1946
aparece publicado en el Diario Oficial, el Decreto que reforma la Ley Orgánica del Ministerio Público del
Distrito y Territorios Federales a efecto de actualizar la estructura administrativa del Ministerio Público del
Distrito y Territorios Federales, quedando compuesta de la siguiente manera:
1. Un Procurador General de Justicia, Jefe del Ministerio Público del orden común en el Distrito y
Territorios Federales.
2. Dos Subprocuradores agentes auxiliares 1° y 2° del Procurador.
3. Tres Agentes Auxiliares para los Territorios Federales (Baja California, Baja California Sur y Quintana
Roo).
4. Los Agentes Auxiliares del Procurador.
5. Un Jefe y un subjefe del Departamento de Investigaciones.
6. Agentes Investigadores.
7. Laboratorios científicos de investigaciones en el Distrito y Territorios Federales.
8. Los Agentes que fueren necesarios para el servicio de los tribunales civiles y penales. 297
Mientras que con Miguel Alemán se buscaba mejorar la imagen de la policía y hacer más eficiente, en todos los
aspectos, los servicios que prestaba a través de la participación de diversas asociaciones e instituciones de
prestigio como lo eran: la Universidad Nacional Autónoma de México, las asociaciones de Banqueros, Mexicana
de Periodistas, Mexicana de la cruz Roja, Mexicana Automovilística, Mexicana de Turismo, el Instituto Técnico
de Policía, los Clubes de Leones y Rotarios, la Cámara Nacional de Comercio de la Ciudad de México, la
Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos, el Sindicato Nacional de Redactores
de la Prensa y Organizaciones Populares (representadas por el Partido Revolucionario Institucional), que ya
reunidas integraban la Comisión Técnica Consultiva de la Policía del Distrito Federal, bajo la Presidencia
exoficio del Jefe de la Policía se encargaban de:
1. Proponer la adopción de las medidas que estimaran convenientes para resolver los problemas que
aquejaran a la policía y la mejoraran.
296
REGLAMENTO DE POLICÍA PARA EL JUEGO DE PELOTA EN FRONTÓN. Diario Oficial. T. CLI, No. 28. Poder Ejecutivo, Departamento del Distrito
Federal, México, D.F., jueves 2 de agosto de 1945, p. 9.
297
DECRETO QUE REFORMA LA LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO DEL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES. Diario Oficial. T. CLIX, No. 50,
Sección 6a. Poder Ejecutivo, Secretaría de Gobernación, México, D.F., lunes 31 de diciembre de 1934, p. 31, artículo Único.
122
2. Organizar campañas para lograr un mejor entendimiento entre la policía y la sociedad del Distrito
Federal.
3. Reunir fondos para mejorar los servicios de la policía.
4. Resolver las consultas relacionadas con el servicio de policía.298
Asimismo, y con el objeto de administrar adecuadamente el servicio de seguridad pública, seis meses después se
expide decreto en el que se establecía que además de la obligación a cargo del estado de cuidar y garantizar la
vida de los ciudadanos y los intereses de estos en el lugar en que se encuentren, se encuentra también la de
cuidar la seguridad de los vehículos estacionados en la vía pública; motivo por el que se determinó que todo el
personal de la policía auxiliar encargado de cuidar en la vía pública los vehículos de propiedad particular, pasaba
a formar parte de la Dirección de Tránsito y Transportes del Departamento del Distrito Federal.1299
En 1960 se inicia una nueva reestructuración de la policía quedando integrada por 4380 elementos pie a tierra en
27 compañías, un batallón motorizado con 683 patrullas, una compañía de granaderos con 250 policías, un
batallón de transportes compuesto por 50 jeeps, 8 julias (camionetas panel) 6 moto patrullas y 66 vehículos de
diferentes tipos. 300
Para 1967 se contaba con 6000 policías uniformados mismos que se elevaron a 10,000 en 1969 como resultado
del movimiento social del 2 de octubre de 1968. Y en ese mismo año se adquiere nuevo equipo para la policía,
destacándose diez unidades antimotines y por decreto Presidencial se fusionan las policías preventiva y de
tránsito y se crea el Estado Mayor de la policía.
En 1970 desaparece la Academia de Policía y el personal se integra al Centro de Capacitación y Formación,

dando origen a la Dirección de Educación Policíaca, que en 1971 se le denomina nuevamente Academia de
Policía y en 1972 cambia nuevamente denominación por el de Academia de Policía y Tránsito del Distrito
Federal. 301
En 1971, se expide la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal,100 en la que se establece que
corresponde al Departamento del Distrito Federal: mantener el orden público, previendo o impidiendo los actos,
individuales o colectivos, que puedan perturbar la paz y la tranquilidad sociales; reglamentar la prestación de
todo servicio público; sancionar las infracciones de las leyes locales y reglamentos, con sujeción a lo que éstos y
aquéllas dispongan; auxiliar al Ministerio Público en la persecución de los delitos; aplicar las leyes o
reglamentos en materia penitenciaria y prestar su colaboración a otras autoridades relacionadas con la propia
materia; reglamentar el tránsito por las calles, plazas y calzadas, comprendidas dentro de los límites del Distrito
298
DECRETO QUE CREA LA COMISIÓN TÉCNICA CONSULTIVA DE LA POLICÍA DEL DISTRITO FEDERAL. Diario Oficial, T. CLXXI, No. 37, Sección 1a.
Poder Ejecutivo, Secretaría de Gobernación, México, D.F., martes 14 de diciembre de 1948, p, 13,
299
DECRETO QUE DISPONE QUE TODO EL PERSONAL DE JEFES, OFICIALES E INDIVIDUOS DE TROPA QUE INTEGRAN EL GRUPO DE LA POLICÍA AUXILIAR
DEL DISTRITO FEDERAL, ENCARGADO DE CUIDAR EN LA VÍA PÚBLICA LOS VEHÍCULOS DE PROPIEDAD PARTICULAR, QUEDE BAJO LAS ÓRDENES DE LA
DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTES. Diario Oficial, T, CLXXV, No, 2, Poder Ejecutivo. Departamento del Distrito Federal, México, D.F.,
sábado 2 de julio de 1949, p. 12.
300
ALEJANDRO IÑIGO, Bitácora de un Policía 1500-1582, Loc, Cit., p, 163.
301
Ibídem, p, 166.
123
Federal, sobre bases de protección a la seguridad de las personas y propiedades, así como la expedición y
comodidad de las comunicaciones; castigar las infracciones a los reglamentos y disposiciones administrativas.
Por otra parte, señala este mismo ordenamiento que corresponde a la Dirección General de Policía y Tránsito:
1. Mantener el orden y la tranquilidad pública en el Distrito Federal.
2. Prevenir la comisión de delitos y proteger a las personas, a sus propiedades y derechos.
3. Hacer respetar las buenas costumbres.
4. Auxiliar al ministerio público, a las autoridades judiciales y a las administrativas cuando sea requerida
para ello.
5. Aprehender a los delincuentes en los casos de flagrante delito y en los de notoria urgencia, cuando se
trate de los que se persiguen de oficio y que por razón de la hora, del lugar o de la distancia, no haya
autoridad judicial que expida la orden de aprehensión y existan temores fundados de que el presunto
responsable se sustraiga a la acción de la justicia.
6. El establecimiento de academias, escuelas y centros de capacitación, para la enseñanza y entrenamiento

del personal de nuevo ingreso así como para el mejoramiento de los conocimientos y preparación del
existente. 302
7. Aplicar y hacer cumplir las leyes y reglamentos relativos al tránsito de vehículos y de personas.
8. Otorgar concesiones, licencias y permisos cuando se cumplan los requisitos de la ley y reglamentos
aplicables, para la circulación y estacionamiento de los vehículos en el Distrito Federal así como para la
prestación del servicio público de transporte y coordinar sus actividades con las autoridades generales
en lo que se refiere a los de concesión federal.
9. La expedición, revalidación o resello, reposición y cancelación de las licencias de manejo; el

levantamiento de infracciones por violación al Reglamento de Tránsito y a las disposiciones conexas.
10. Vigilar que los propietarios o poseedores de vehículos autorizados para circular, mantengan a éstos en
las condiciones exigidas por las leyes y reglamentos y retirar de la circulación los que dejen de cumplir
con estos requisitos.
11. Autorizar el establecimiento de sitios de vehículos para el transporte de pasajeros o de carga y vigilar
que funcionen debidamente.
12. Impartir la educación vial.
13. Recopilar sistemáticamente datos y mantener al día las estadísticas; hacer los estudios correspondientes
302
LEY ORGÁNICA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, REGLAMENTARIA DE LA BASE Ia, FRACCIÓN VI, DEL ARTÍCULO 73 DE LA
CONSTITUCIÓN. Diario Oficial de la Federación, 29 de diciembre de 1970.
124
respecto al tránsito de vehículos, lugares de estacionamiento a fin de proponer al Jefe del Departamento
las medidas adecuadas para mejorar los servicios.
14. Coordinar los servicios públicos de transporte de pasajeros.
15. Prestar el servicio público de transporte y la ocupación temporal de las empresas o bienes afectos a
dicho servicio, en los casos que determine el Jefe del Departamento.
En 1976, la policía de la Ciudad de México estaba integrada por una Dirección, 69 jefes, 400 oficiales, 10,000
hombres de tropa, 302 vehículos, 106 caballos y 2 helicópteros. Y para enero de 1977, se modifican las
estructuras al interior de la corporación, creándose la inspección general, un organismo de vigilancia interna, una
oficina de sanciones y se integraron nuevamente los policías bilingües y la Dirección de Investigaciones para la
Prevención de la Delincuencia pasó a convertirse en auxiliar del Ministerio Público.303
En 1978 aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación, la Ley Orgánica de la Administración Pública
del Distrito Federal, en la que se establece que la Dirección General de Policía y Tránsito se constituye en
auxiliar del Jefe del Departamento del Distrito Federal, a quien se le otorgan facultades para dictar las medidas
tendientes a mantener el orden público, para prevenir la comisión de delitos, proteger a las personas, sus
propiedades y derechos, cuidar de la observancia de las disposiciones legales y reglamentarias de policía y hacer
cumplir las leyes y reglamentos referentes a tránsito de vehículos y peatones en la vía pública y estacionamientos
públicos para vehículos de toda clase.304
En 1979, se publica el Reglamento Interior del Departamento del Distrito Federal305 y en el mismo, en su
artículo 19, ampliando lo establecido en la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal de 1978, se
otorgan amplias facultades a la Dirección General de Policía y Tránsito como:
1. Mantener la seguridad y orden públicos.
2. Prevenir la comisión de delitos y proteger a las personas, sus propiedades y derechos.
3. Hacer respetar la moral y las buenas costumbres.
4. Auxiliar al Ministerio Público, a las autoridades judiciales y a las administrativas, cuando sea requerida
para ello.
5. Proporcionar el auxilio necesario en caso de siniestro por conducto de los cuerpos de rescate y de
bomberos y demás elementos de que disponga.
6. Conceder a los particulares el visto bueno relativo a que el local donde se propongan instalar giros
reglamentados, cuenta con las condiciones de seguridad y el equipo necesario para incendios.
303
ALEJANDRO IÑIGO, Bitácora de un Policía 1500-1582, Loc. Cit., p. 168.
304
LEY ORGÁNICA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL. Diario Oficial de la Federación. 29 de diciembre de 1978.
305
REGLAMENTO INTERIOR DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL. Diario Oficial de la Federación. 6 de febrero de 1979.
125
7. Aprehender en los casos de flagrante delito al delincuente y a sus cómplices.
8. Establecer colegios, escuelas y centros de capacitación para impartir conocimientos técnicos y

científicos al personal de nuevo ingreso.
9. Promover, autorizar, controlar y vigilar los centros de adiestramiento y capacitación para conductores de
vehículos.
10. Cuidar la observancia reglamentaria de faltas de policía y tránsito y aplicar y hacer cumplir las leyes y
reglamentos referentes al tránsito de vehículos y peatones en la vía pública.
11. Impartir educación vial.
12. Coordinar sus actividades con autoridades federales y estatales en las materias de su competencia.
13. Adoptar las medidas necesarias para regularizar la circulación de peatones y vehículos.
14. Ocupar temporalmente las empresas o bienes destinados a la prestación del servicio público de
transporte, en términos de lo establecido por la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal.
15. Vigilar la prestación de los servicios público y privado de transporte.
16. Proponer las tarifas que deben regir en los estacionamientos públicos.
17. Adoptar con las autoridades competentes las medidas necesarias para prevenir y evitar la contaminación
ambiental.
18. Conceder a los particulares licencias, permisos o autorizaciones de manejo.
19. Fijar las normas y especificaciones para el control del tránsito.
En 1984, el 17 de enero se publica el Reglamento Interior del Departamento del Distrito Federal306 y en el
mismo se regulan las facultades y atribuciones de la Academia de Policía al consignar que corresponde a esta
Institución docente:
1. Elaborar y proponer los programas operativos a desarrollar para llevar a cabo las actividades de
capacitación técnica, cultural y humanista.
2. Organizar e impartir cursos de preparación y de perfeccionamiento a los aspirantes a ingresar a la

corporación y a los miembros en servicio.
3. Instruir al personal en las diversas disciplinas marciales, así como en los aspectos culturales y de
relaciones humanas.
4. Vigilar el cumplimiento de los planes y programas de enseñanza, así como el Reglamento Interno de la
306
REGLAMENTO INTERIOR DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de enero de 1984.
126
Academia.
Después de 43 años de vigencia del Reglamento de la Policía Preventiva del Distrito Federal, aparece publicado
en el Diario Oficial (6 de julio de 1984) uno nuevo de igual nombre, en el que se establece, entre otras cosas que:
1. El Secretario General de Protección y Vialidad asume la jerarquía de Superintendente General de la

Policía del Distrito Federal (al igual que en 1855, con Antonio López de Santana, en el Reglamento de
la Superintendencia o Reglamento del Decreto del 9 de noviembre de 1854)307.
2. Las atribuciones de la Secretaría de Protección y Vialidad son las mismas que señala la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en el sentido de prevenir la comisión de delitos e
infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía; auxiliar al Ministerio Público; auxiliar a la
ciudadanía en caso de siniestros y desastres; aprehender a los delincuentes cuando haya flagrancia y en
casos urgentes a petición de parte interesada.
3. La organización administrativa de la Secretaría de Protección y Vialidad al señalar que se constituye

por órganos de dirección, administración y de operación, especificando que los primeros son la
Secretaría, las direcciones del Departamento del Distrito Federal adscritas a la Secretaría y las
direcciones de área que de la misma dependan; los de administración, las direcciones, unidades
departamentales, oficinas, almacenes, depósitos talleres y unidades logísticas de la Secretaría; y, los de
operación, los mandos territoriales (regiones, sectores, y las unidades constituidas por agrupamientos,
grupos, unidades especiales y menores).
4. Los mandos: el supremo a cargo del Presidente de la República, el alto mando a cargo del Jefe del
Departamento del Distrito Federal ejercido a través del titular de la Secretaría, los mandos
administrativos y los operativos a cargo de cada uno de los directores generales y de área según
corresponda.
5. El sistema de recompensas y prestaciones.
6. Las funciones y atribuciones del Consejo de Honor y Justicia.
7. Las funciones de la Academia de Policía.
8. El recurso de inconformidad contra las resoluciones administrativas emitidas por las autoridades de la
Secretaría de Protección y Vialidad.308
Tal pareciera que a quien le tocó redactar este reglamento, después de cuarenta años, tuvo prisa por que se
publicara, lo que lo llevó a cometer diversos errores que se prestaban a inducir a error a quien lo leyera, analizara
e interpretara. Por ello, un mes después (7 de julio) se publica en el Diario Oficial de la Federación bajo la
307
Vid. páginas 50 y 51.
308
REGLAMENTO DE LA POLICÍA PREVENTIVA DEL DISTRITO FEDERAL. Diario Oficial. T. CCCLXX, No. 5, Poder Ejecutivo, Departamento del
Distrito Federal, México, D.F., viernes 6 de julio de 1984.
127
denominación de “Aclaración”, una fe de erratas que despeja toda duda sobre las imprecisiones publicadas en el
Reglamento a que nos referimos.309
En el Reglamento Interior del Departamento del Distrito Federal de 1985,310 se establece que corresponde a la
Dirección General de Operaciones, elaborar y proponer los programas de seguridad pública y vigilar el
desarrollo de las acciones tendientes a la prevención del delito, de atención a siniestros y rescate, de
mejoramiento de control de la vialidad y de optimización en las comunicaciones de la policía preventiva;
mantener la seguridad y el orden público, prevenir la comisión de delitos y proteger a las personas, sus
propiedades y derechos; participar en las campañas de seguridad pública organizadas por el Departamento del
Distrito Federal; promover a nivel nacional e internacional el intercambio de sistemas y experiencias, en materia
de vialidad, seguridad pública, siniestros, rescate y demás acciones relacionadas con los mismos; y a las
Delegaciones del Departamento del Distrito Federal, proponer la aplicación de las medidas para mejorar la
vialidad; circulación y seguridad de vehículos y peatones en la vía pública en coordinación con la Secretaría
General de Protección y Vialidad.
La Ley de Seguridad Pública de 1993311 se divide en 10 títulos, estableciéndose en el primero de ellos que la
seguridad pública es un servicio público cuyo ejercicio dentro del marco del respeto a las garantías individuales,
corresponde exclusivamente al Estado y tiene por objeto: mantener el orden público, proteger la integridad física
de las personas así como sus bienes, prevenir la comisión de delitos e Infracciones a los reglamentos
gubernativos y de policía, colaborar en la investigación y persecución de los delitos, y auxiliar a la población en
caso de siniestros y desastres. Aclara también que el ejercicio del servicio público de seguridad pública, se ejerce
a través de la Secretaría de Seguridad Pública y de la Procuraduría General de Justicia de conformidad con las
atribuciones que a cada una de estas Dependencias le corresponde dentro de sus respectivos ámbitos de
competencia.
Señala que la Policía del Distrito Federal se integra por la policía preventiva con todas las unidades y
agrupamientos que prevea su reglamento y la policía complementaria, la que a su vez se integra por la policía
auxiliar, la bancaria e industrial y las demás que determine el reglamento correspondiente y que el mando
Supremo de todos los cuerpos de seguridad, queda a cargo del Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos.
309
ACLARACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL AL REGLAMENTO DE LA POLICÍA PREVENTIVA DEL DISTRITO FEDERAL. Publicado el 6
de julio de 1984. Diario Oficial. T. CCCLXXIII, No.27, Poder Ejecutivo, Departamento del Distrito Federal, México, D.F., martes 7 de agosto
de 1984. Se refiere a una serie de errores resultado del poco cuidado que se tuvo al revisar el “documento final” antes de enviarlo para su
publicación al Diario Oficial de la Federación, consistiendo las imprecisiones, en las siguientes aclaraciones: “Dice: página 21, Artículo 12,
1a. Columna, renglón primero: ...Para los efectos del mando... Debe decir: ...Para los efectos del mando operativo. Dice: Página 22, Artículo
28, fracción II, E. Columna, renglón segundo: .En los casos del Artículo 34 de este Reglamento. Debe decir: En los casos del Artículo 33 de
este Reglamento. Dice: Página 22, Artículo 33, 2a. columna renglón segundo: .Es competente para conocer, resolver y. Debe decir: .Es
competente para conocer, resolver y. Página 22, Artículo 34, 2a. columna renglón cuarto: delegue tal facultad; una Secretario. Debe decir:
delegue tal facultad; un Secretario. Dice: Página 22, Artículo 36, fracción IV, 2a. columna, renglón tercero: Las que fueren en contra del
derecho, la moral, las buenas costumbres y la prueba confesional. Debe decir: .Las que fueren en contra del derecho, la moral y las buenas
costumbres. Dice: Página 23 Artículo Tercero Transitorio, E. columna, renglón tercero: .. .Seguirán presentándose en los términos... Debe
decir: ... Seguirán prestándose en los términos.”
310
REGLAMENTO INTERIOR DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de agosto de
1985.
311
LEY DE SEGURIDAD PÚBLICA. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de julio de 1993.
128
Consigna la diferencia entre los elementos de seguridad y el personal administrativo al señalar que "no formaran
parte de los Cuerpos de Seguridad Pública aquellas personas que desempeñen funciones de carácter
estrictamente administrativo o ajenas a la Seguridad Pública aun cuando laboren en las dependencias encargadas
de prestar dicho servicio (la Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de Justicia)”.
En el segundo de sus títulos, consigna que la Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de
Justicia deben elaborar un documento que contenga las acciones que en forma planeada y coordinada deben
realizar ambas Dependencias en el corto, mediano y largo plazo, mismo que tendrá el carácter de prioritario y se
le denominará Programa de Seguridad Pública para el Distrito Federal y que debe contener entre otros, los
siguientes puntos:
1. El diagnóstico de la situación que presenta la seguridad pública en el Distrito Federal.

2. Los objetivos específicos a alcanzar.
3. Las líneas de estrategia para el logro de sus objetivos.
4. Los subprogramas específicos, incluidos los delegacionales, así como las acciones y metas operativas
correspondientes, incluyendo aquellas que sean objeto de coordinación con dependencias y organismos de la
administración pública federal o con los gobiernos de los estados y aquellas que requieran de concertación con
los grupos sociales.
5. Las unidades administrativas responsables de su ejecución.
En el título tercero señala, al igual que las legislaciones anteriores, que el servicio a la comunidad, el respeto a
los derechos humanos y la legalidad, son principios normativos que los cuerpos de seguridad deben observar
invariablemente en su actuación, estableciendo una serie de obligaciones acordes con estos principios, que deben
observar los elementos de seguridad pública.
Mientras en el título cuarto se refiere a la profesionalización de los Cuerpos de seguridad Pública y, en el mismo
se establece, que lo que se busca es lograr una mejor y más eficaz prestación del servicio público de seguridad
pública así como el desarrollo integral de los elementos de policía mediante la institucionalización de la carrera
de policía, ampliando su capacidad de respuesta a los requerimientos de la sociedad.
Además, se establece que cada Cuerpo de Seguridad Pública debe contar con un Programa General de
Formación Policial que tenga por objeto que los elementos de policía alcancen el desarrollo profesional, técnico,
científico, físico, humanístico y cultural en el marco de respeto a los derechos humanos y al "Estado de
Derecho”, señalando que dicho programa debe contemplar los siguientes niveles:
a) Básico.
b) De actualización.
c) De especialización técnica o profesional.
d) De promoción.
129
e) De mandos.
Por si fuera poco, se crea el Instituto de Formación Policial señalando que a esta institución y al Instituto de
Formación Profesional por lo que hace a la Policía Judicial (policía investigadora), les corresponde la ejecución
y desarrollo del programa General de Formación Policial. Faculta al Procurador General de Justicia y al
Secretario de Seguridad Pública para que promuevan y realicen los convenios interinstitucionales necesarios que
permitan la participación de instituciones educativas nacionales o extranjeras en la formación de los elementos
de seguridad pública. Establece el sistema de carrera policial, por el que a través del análisis de las aptitudes
físicas, psicológicas, académicas, de los expedientes y hojas de servicio de los elementos de los Cuerpos de
Seguridad Pública, se determinarán las jerarquías y niveles de cada cuerpo de seguridad pública. Se regula en el
mismo título, lo referente a las condecoraciones, estímulos y recompensas, señalando que las condecoraciones,
pueden ser: al valor policial; a la perseverancia; y al mérito.
En el título quinto se consignan los derechos de los miembros de los Cuerpos de Seguridad Pública, en el sexto
los correctivos disciplinarios señalando que pueden ser: amonestación; arresto hasta de treinta y seis horas;
cambio de adscripción; suspensión correctiva y destitución según sea la gravedad de la falta que se cometa.
También se regula en este mismo título, lo relativo al Consejo de Honor y Justicia, sus facultades, la manera en
que se integra, funcionamiento y el recurso de revocación que puede interponerse contra las resoluciones que al
interior de este Consejo se tomen.
En el título séptimo se establece lo relacionado con la coordinación en materia de seguridad pública, al

consignarse que la Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de Justicia, cada una dentro del
ámbito de su competencia, coordinará operativa y administrativamente sus actividades en las siguientes materias:
1. Sistema expedito para el intercambio de información.
2. Cooperación en la instrumentación de operativos policiacos.
3. Intercambio académico y de experiencias para "robustecer” la profesionalización de los elementos

policiales.
4. Mecanismos y lineamientos a seguir cuando la policía preventiva actúe como auxiliar del Ministerio
Público en la persecución e investigación del delito;
5. Mecanismos de coordinación con los Jefes Delegacionales en lo correspondiente a los subprogramas

Delegacionales de Seguridad Pública; y,
6. Mecanismos de coordinación con autoridades federales, estatales y municipales.
De igual forma se establece además en este título, la obligación a cargo de la Secretaría de Seguridad Pública y
de la Procuraduría General de Justicia de llevar un registro de los elementos de seguridad adscritos a sus
respectivas Dependencias así como de aquéllos que hayan sido suspendidos, destituidos o inhabilitados mismo
130
que deben inscribir ante la autoridad federal para el efecto de contar con un Registro Nacional de Servidores
Policiales; y la de contar con un Servicio Metropolitano de Asistencia Técnica para que la ciudadanía cuente, en
casos de emergencia, con apoyo y asesoría especializado en materia de seguridad pública, protección civil y
servicios médicos.
En el título octavo se reglamenta la participación ciudadana a través del establecimiento de los Comités
Delegacionales de Seguridad Pública en los que bajo la presidencia del Jefe Delegacional y con la participación
de representantes de la Secretaría de Seguridad Pública, de la Procuraduría General de Justicia y de los vecinos,
gozarán entre otras atribuciones, de las siguientes:
1. Emitir opiniones y sugerencias para la elaboración y evaluación del subprograma Delegacional.
2. Informar sobre las zonas que en su concepto tengan mayor índice de delincuencia dentro de la
circunscripción territorial de la Delegación.
3. Estudiar y proponer a la Procuraduría y al Departamento, mecanismos de coordinación y

desconcentración, para la mejor cobertura y calidad en los servicios que tienen encomendados.
4. Verificar que el patrullaje se realice en los términos del subprograma.
5. Denunciar ante el Consejo de Honor y Justicia correspondiente, aquellos casos que a su juicio
constituyan faltas graves a los principios de actuación previstos en la ley.
6. Proponer a la Procuraduría y a la Secretaría las acciones a emprender para prevenir la comisión de

delitos y su impunidad.
En el título noveno, en términos generales, se regula lo relativo a los servicios privados de seguridad señalando
que solo pueden prestarse en las siguientes modalidades:
1. Protección y vigilancia de personas o bienes fuera de las áreas Públicas;
2. Traslado y custodia de fondos y valores;
3. Investigaciones encaminadas a proporcionar informes sobre los antecedentes, solvencia. localización o

actividades de personas.
Señala quiénes pueden prestar este servicio, los lineamientos y requisitos que deben satisfacerse para prestar el
servicio y las dependencias que deben evaluar y autorizar la prestación del mismo.
En el Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal de 1995,312 que abroga al
Reglamento Interior del Departamento del Distrito Federal de 1985, se establece como una Dependencia
Auxiliar de la Administración Pública del Distrito Federal a la Secretaría de Seguridad Pública, desapareciendo
312
REGLAMENTO INTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de
septiembre de 1995.
131
así, la Secretaría de Protección y Vialidad.
132
CAPITULO III. Fundamento y estructura del sistema de seguridad pública municipal
3.1 Componentes estructurales de la seguridad pública
3.1.1 La prevención del delito en México
El diccionario Encarta 2008 nos dice: “... Prevención. Acción y efecto de prevenir. - 2. Preparación y
disposición que se hace anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar algo. - 3. Provisión de mantenimiento o
de otra cosa que sirve para un fin..."
Ahora bien, que es el delito, dicha palabra deriva del verbo delinquere, que significa abandonar, apartarse del
buen camino, apartarse del sendero de la Ley.
Diversos autores han definido al delito de diversas maneras, de entre ellos podemos hablar del autor Fernando
Castellanos, quien en su obra de Lineamientos Elementales de Derecho Penal, cita a varios autores, entre los que
se encuentra Francisco Carrara, de la escuela Clásica, que define al delito como sigue:
“... delito es la infracción de la Ley del Estado, promulgada para proteger la seguridad de los ciudadanos
resultante de un acto externo del hombre, positivo o negativo moralmente imputable y políticamente dañoso. ..."
Rafael Garófalo, jurista del positivismo dice: “... el delito es la violación de los sentimientos de piedad, y
probidad, poseídos por una población en la medida mínima que es indispensable para la adaptación del individuo
a la sociedad. ..."
.. Cuello Calón es: “...la acción humana antijurídica, típica culpable y punible. ..."
... Jiménez de Usúa: “... delito es el acto típicamente antijurídico culpable, sometido a veces a condiciones
objetivas de penalidad, imputable a un hombre y sometido a una sanción penal. ...”313
Independientemente de cada una de las definiciones del delito que hacen los autores antes citados, considero que
el delito, es el acto u omisión que sancionan las leyes penales.
Ahora bien, teniendo tales conceptos hay que saber que dentro de las políticas que tiene el Estado, está la
prevención del delito, para esto, el autor Eduardo Ibarrola Nicolín nos dice: “... La prevención es uno de los
aspectos fundamentales en todo sistema de seguridad pública. Siempre será mejor prevenir el delito que tratar de
enmendar sus nocivos efectos. ...”314
Pedro José Peñaloza refiere: “... Las Naciones Unidas han modificado en la última década su concepción de
prevención del delito, anteriormente lo punitivo y lo preventivo iban de la mano, actualmente se define a la
prevención del delito como las medidas tendientes a “atacar los factores causales del delito, incluidas las
313
CASTELLANOS, Fernando, "Lineamientos Elementales de Derecho Penal, Parte General", 44- edición, Editorial Porrúa S.A. de C.V.,
México, 2003. pág.125, 129 y 130.
314
GONZÁLEZ FERNÁNDEZ, José Antonio, (Compilador) “Distrito Federal, Sociedad, Gobierno y Justicia", 1- edición, Editorial Miguel
Ángel Porrúa, México, 1997. pág. 82.
133
oportunidades para la comisión de delitos.”315
La prevención del delito, nos da la oportunidad de anticipar la conducta delictiva, pero como hice referencia en
el capítulo que antecede, el Estado otorgará los lineamientos tendientes a prevenir la conducta delictiva, pero
esta se podrá lograr sólo con la participación que de la sociedad, y que la ponga en práctica, de lo contrario,
resulta inútil todo el esfuerzo que se destine para la seguridad de todos los individuos.
No obstante, a la sociedad se le debe de concientizar sobre la importancia de que participe en la prevención del
delito, ya que tienen la mala idea de que el Estado es quien tiene la obligación de resolver estos problemas de
inseguridad, siendo que ésta tiene una gran corresponsabilidad, para lograr la eliminación del delito, o en su
caso, bajar el índice elevado de la delincuencia, fomentando una cultura de legalidad y la denuncia, y así lograr
una mejor convivencia de paz y tranquilidad social.
Una de las bases importantes y de las que pueden influir en la solución a la problemática de la delincuencia es la
que emana del hogar y que es la familia, entendiendo por ella, la unión de personas ligadas por vínculos
afectivos, de tipo conyugal, filial, fraternal, parental, etc., y que no puede ser sustituida por nada, pero así como
puede haber lazos de unión, también hay diferencias entre sus miembros al grado de existir la violencia
intrafamiliar, lo que provoca conductas agresivas de sus integrantes, y que lo reflejan en la sociedad y provocan
un cierto resentimiento hacia los demás individuos con los que se relacionan dando lugar a que se altere la
convivencia social al grado de llegar a delinquir.
Podemos encontrar familias que tienen la responsabilidad y preocupación de atender a sus miembros, como los
ancianos y niños, sin embargo, hay familias que sin importar el estado de indefensión de éstos los abandonan a
su suerte dando lugar a que anden por la calle desamparados buscando el alimento y que en caso de no obtenerlo,
se les hace fácil robar.
Es una tristeza ver como existen tantos niños llamados “de la calle”, los que no sólo duermen en el lugar en que
les cae la noche, sino que se vuelven adictos a diversas drogas por lo que para saciar su vicio, terminan siendo
delincuentes aumentando de esta manera el nivel de delincuencia en México.
En diversas visitas que he realizado en los centros de readaptación social me he percatado que aproximadamente
el 80% de jóvenes se encuentran recluidos ahí, tienen una edad entre los 18 y 26 años de edad, y de lo que se
desprende con dichos resultados que parte de la juventud y futuro de México están presos.
De ahí la importancia de mantener unido el vínculo familiar mediante la comunicación entre sus miembros,
además de hacerles conciencia de la importancia de cooperar para eliminar la delincuencia.
Como menciono, la familia dentro de sus funciones, tiene la obligación de mandar a sus hijos a la escuela, en la
que se impartirá la educación, que es uno de los derechos consagrados en la Constitución Política de los Estados
315
PEÑALOZA, Pedro José, “Notas Graves y Agudas de la Seguridad Pública", Instituto de Ciencias Penales, Editorial Impresos Chávez,
México, 2003. pág. 221.
134
Unidos Mexicanos, y que señala en su artículo 3° , que el Estado - Federación, Estados, Distrito Federal y
Municipios,- impartirán la educación preescolar, primaria y secundaria; pero que pasa en la actualidad, que la
mayoría de los padres tienen el mal concepto que es únicamente competencia del Estado educar a sus hijos,
siendo que la educación básica se imparte de un inicio por parte del núcleo familiar, misma que se complementa
con su preparación escolar en sus diversos niveles educativos para que se logre una profesión u oficio, teniendo a
los individuos ocupados en actividades productivas.
Otro punto importante, es invitar a la sociedad a realizar denuncias, ya que muchos delitos quedan en estado de
impunidad, dando lugar a que se siga engrandeciendo el nivel de delincuencia, pero brindando por parte del
Estado al ciudadano la plena seguridad de que no van a ver consecuencias por tal conducta, ya que los agredidos
terminan siendo amenazados por sus agresores para que no denuncien.
Otra medidas de prevención del delito que considero es importante es que el cuerpo de policías sea preparado de
manera eficaz y profesionalmente, para que en la sociedad en conjunto con éstos exista la confianza y no la
desconfianza que se les tiene hoy en día. Además de que para prevenir y combatir la delincuencia no se requiere
un Estado policiaco, sino que este sea honesto y respete los derechos de los ciudadanos.
Para esto, Luis Carlos Cruz Torrero en su obra Seguridad, Sociedad y Derechos Humanos cita al autor Miguel
Acosta Romero que dice: “ ... policía, que es el cuerpo organizado y estructurado responsable exclusivamente de
mantener el orden en la ciudad en vista de los principios de seguridad, salubridad y tranquilidad Y lo dicho por
Ángela Vázquez de Forghani, que dice: “ ... la policía en México, es un cuerpo de seguridad subordinado a la
autoridad política, que se encarga del orden público y del mantenimiento de la seguridad de los ciudadanos, para
salvaguardar la realización de los fines del Estado en toda su extensión.316”
Ahora bien, las funciones que debe realizar la policía son: 1.- La Conservación del Orden Público o de la Paz
Pública, garantizando el libre ejercicio de los derechos Constitucionales;
2. - La Protección de la vida y de los bienes, es decir, de los valores comúnmente aceptados; 3.- Prevención
de la criminalidad o prevención del crimen.- para de esta manera descubrir los crímenes cometidos y para buscar
y arrestar delincuentes; 4.- Imposición de Leyes o aplicación de las Leyes y los Reglamentos.- 5.- Detención de
los delincuentes y recuperación de los bienes sustraídos a los legítimos dueños, llamado también el
descubrimiento y arresto de los delincuentes; 6.- Prestación de servicios a la comunidad.-
Como podemos ver, el cuerpo policiaco tiene diversas responsabilidades y no podemos restarle importancia al
peligro que muchos de ellos enfrentan cuando hacen frente a la delincuencia, tal es el caso de la policía bancaria
que en cumplimiento de su deber, mueren al tratar de evitar el robo en las diversas Instituciones Bancarias, o, de
aquellos que al encontrar en flagrancia a los delincuentes, son víctimas de éstos, siendo muy pocas ocasiones que
salen victoriosos.
316
Ibíd. pág. 36.
135
Tomando en cuenta el peligro latente que a diario se encuentran dichos cuerpos de policiacos, el Estado debe de
contemplar para éstos, buenas prestaciones y salarios, que les impida caer en manos de la corrupción.
Además de estas funciones, la policía tiene a su cargo acciones de protección civil, como socorro de accidentes,
vigilar lugares públicos y colonias, incluyendo además labores especiales contra el terrorismo y la piratería.
Luis Carlos Cruz Torrero nos habla de dos tipos y dice: “... La policía, a partir del sin número de actividades a su
cargo se ha organizado en dos tipos básicos: la policía administrativa y la policía judicial. La primera, también
llamada ejecutiva por encargarse de hacer cumplir las leyes, incluye a todos los cuerpos que en forma de órganos
del Estado se reestructuran para realizar funciones específicas de prevenir infracciones y actos que atenten contra
las leyes administrativas de cada materia. Su estudio implica analizar todas las disposiciones administrativas
tendientes a restringir la libertad que se lleva en todos los órdenes de la administración pública, por ejemplo,
inspectores de pesas y medidas, del trabajo, fiscales, aduaneros, etcétera ... la Policía Judicial es el órgano
gubernamental responsable de perseguir los delitos a partir de dos circunstancias: a) la aprehensión, detención o
presentación del presunto responsable y b) la comprobación de los elementos que constituyen el cuerpo del
delito. ...”317
El Estado en sus diversos ámbitos de jurisdicción, debe organizar y agrupar grupos policiacos para brindar
seguridad en las diversas colonias y municipios, en el que se realicen rondines en las diversas horas del día y la
noche, y acudir de manera inmediata al llamado de auxilio cuando se le requiera, además de complementar sus
funciones contando con el apoyo de la ciudadanía quienes con su participación de denuncia ante un acto
delictivo logren aprehender a los delincuentes.
Como lo he comentado, la ciudadanía es un factor muy importante para combatir la delincuencia, que, si
realmente brindara su apoyo, creando grupos de vigilancia dentro de sus mismas manzanas, no habría
posibilidad para los delincuentes de sorprender a sus víctimas, además de que dicho cuerpo ciudadano, podría ser
remunerado por los mismos integrantes, quienes tendrían al momento que se requiera, del apoyo de un cuerpo
policiaco para evitar que se realice alguna conducta delictiva.
La realidad que vivimos hoy en día es la apatía que tiene la ciudadanía, porque le es más fácil ignorar o hacer
caso omiso a lo que se vive a diario por la delincuencia, ya que aún cuando se están percatando que alguien está
siendo víctima de algún delincuente, prefieren voltearse a otro lado y seguir en su camino, no teniendo ningún
interés de proporcionar alguna ayuda a la víctima de dicho delito, tal es el caso del delito de robo a transeúntes y
a los que viajan en los diversos medios de trasportes, principalmente los taxis, el metro y los peseros.
Otro factor importante de prevención del delito, es la creación de empleos, primero mediante cursos de
capacitación que se les brinde a los ciudadanos y en base a dicha preparación turnarlos a diversas áreas laborales,
dando lugar a bajar el índice del desempleo y por consiguiente la delincuencia.
317
Ibíd. pág. 38-44.
136
Como hemos visto, la delincuencia ha ido en avance en los últimos años, por lo que se deben aplicar medidas
preventivas más estrictas, ya que los delincuentes se han vuelto inmunes a las mismas y en caso de ser
aprehendidos no se intimidan en lo absoluto. Esta es una realidad que a la fecha ha costado al Estado más gastos
de prevención que la misma creación de empleos, por lo que se debe de hacer conciencia a la sociedad de tal
problemática para que realmente participe con el Estado e intentar mantener un equilibrio de paz y tranquilidad
que se pide a gritos.
El autor Dante Haro Reyes, en su obra de Seguridad y Justicia Penal, opina que: “ deben de realizarse nuevos
estudios e investigaciones sobre las posibles relaciones entre la delincuencia y ciertos aspectos del desarrollo,
tales como la estructura y el crecimiento demográfico, la urbanización, la industrialización, la vivienda, la
migración, la salud, la educación y las oportunidades de empleo, de modo que pueda mejorarse, de manera
dinámica, la capacidad de respuesta de las políticas de justicia penal y prevención del delito a los cambios en las
condiciones socioeconómicas, culturales y políticas. ...”318
La prevención del delito como piedra fundamental en el combate a la delincuencia, sí se puede lograr, y si todos
realmente unimos fuerzas podremos lograr una convivencia sana y plena de armonía entre todos los individuos
en sociedad.
Como es sabido, a través del cumplimiento de las leyes, se pueden combatir las conductas delictivas de los
integrantes de la sociedad, y por lo tanto, se podrá respirar un ambiente de armonía y tranquilidad que es el fin
del hombre, pero es muy importante que los encargados de hacer cumplir con dichas disposiciones, también se
ajusten a las normas jurídicas y desempeñen su actuación con principios de ética y moral, a fin de que puedan
responder con las exigencias que pide la sociedad misma, para esto es importante hablar de la Procuración de
Justicia.
Dicho sistema de procuración e impartición de justicia ha cambiado en el transcurso de los años, sin embargo,
los ciudadanos ya no confían en las autoridades para hacer sus denuncias, en primer lugar por la intimidación y
miedo que les provocan los delincuentes, y en segundo lugar por la desconfianza que tienen, ya que en ocasiones
en lugar de protegerlos resultan ser víctimas de dichas autoridades, pues ante la comisión de un delito que afecte
a su integridad, asumen que el responsable no será sancionado por la autoridad, sino que este saldrá como si
nada hubiera pasado, dando lugar a que dicho delito quede impune.
Eduardo Ibarrola Nicolín nos dice: “... La Procuración de Justicia es una actividad del Estado, que está inmersa
en las funciones de Justicia y Seguridad Pública. ... y es un servicio público que se presta por los seres humanos
y en la medida en que éstos sean mejores, el servicio será más eficaz.”319
318
MOLOEZNIK, Marcos Pablo y HARO REYES, Dante, "La Seguridad y la Justicia Penal en México: Presente y Futuro", 1- edición,
Editorial Gráfica Nueva, S.A. de C.V., México, 2007. pág. 26.
319
GONZÁLEZ FERNÁNDEZ, José Antonio, "Distrito Federal, Sociedad, Gobierno y Justicia", 1- edición, Editorial Miguel Ángel Porrúa,
137
La preparación profesional que se dé a los servidores públicos, dará lugar a que éstos tengan una sólida cultura,
técnica y experiencia que se ajuste a las necesidades de la sociedad, que es un factor muy importante para
otorgar una pronta y expedita Procuración de Justicia.
Asimismo, vivimos en un país en donde las Instituciones dedicadas a la procuración de justicia, tienen entre
otros objetivos el de investigar los delitos, perseguir a los autores que los cometen y solicitar a los autoridades
judiciales la aplicación de las penas correspondientes al tipo de delito y que ésta sea benéfica para dicho sujeto
para evitar la reincidencia.
Horacio Labastida nos dice:
“ ... Procuración de Justicia es el conjunto de actividades que se desempeñan para el cumplimiento de las
funciones estatales, de los derechos y obligaciones de las personas y el aseguramiento por igual de los derechos
del hombre y la legalidad en las relaciones entre funcionarios, individuos y agrupaciones morales...”320
Humberto Benítez Treviño, dice: “... El objetivo principal de la procuración de justicia debe ser la creación de
ambientes de armonía social, defendiendo los intereses sociales y combatiendo las conductas antisociales, para
combatir los índices de la impunidad.
Así también refiere: ... la praxis de la procuración de justicia debe tener como fundamento una filosofía creadora
de alternativas de solución a los problemas de justicia, mediante la utilización de medios modernos que eleven la
calidad de investigación de las conductas antisociales y determinación de los objetivos que conduzcan al pueblo
mexicano hacia una vida de alta civilización. ...”321
José Antonio González Fernández señala: “... Procurar Justicia es representar a la sociedad, es defender el
derecho y es ejercer la acción penal contra quienes transgreden el orden jurídico cometiendo un delito, o no
ejercerla cuando así lo dispone la Ley. El Ministerio Público, del que es titular el Procurador, tiene a su cargo
velar por el respeto a la Ley, para ello tiene el apoyo de la policía judicial, es exclusivamente a estos
funcionarios a quienes corresponde esta labor...”322
El Ministerio Público, indica Guillermo Sánchez Colín: “ ... es una Institución dependiente del Estado (Poder
Ejecutivo) que actúa en representación del interés social en el ejercicio de la acción penal y la tutela social en
todos aquellos casos que le designen las leyes..”323
El Mayor J.M. y Licenciado Armando Tapia Ibarra refiere: “... El Ministerio Público, es una pieza fundamental
del proceso penal en los fueros Común, Federal y Militar. El Artículo 21 Constitucional, establece la atribución
de éste de perseguir delitos. Dicha atribución se refiere a dos momentos procedimentales, el pre-procesal y el
México, 1997. pág. 131 y 86.

320
LABASTIDA, Horacio, "Procuración de Justicia", 1- edición, Procuraduría General de la República, Imprenta Aldina, Rosell & Sordo
Noriega, S. de R.L., México, 1993. pág. 37.
321
BENÍTEZ TREVIÑO, Humberto, "Procuración de Justicia", 3- edición, Editorial Porrúa, México, 1994. pág. 149.
322
Ibid. pág. 132.
323
BAILÓN VALDOVINVI, Rosalío, "Derecho Procesal Penal, a través de preguntas y respuestas", 1- edición, Editorial Limusa Noriega,
México, 2003. pág. 44.
138
procesal; el pre-procesal abarca la averiguación previa, la que se constituye por la actividad investigadora del
Ministerio Público, tendiente a decidir sobre el ejercicio o abstención de la acción penal; el precitado
mandamiento constitucional otorga por una parte, una atribución al Ministerio Público, la función investigadora
auxiliado por la Policía Judicial; por otra parte una garantía para toda la población, pues sólo el Ministerio
Púbico puede investigar delitos. ...”324
De lo anterior se desprende, que el Ministerio Público, al momento que tiene conocimiento de alguna denuncia,
acusación o querella de tipo delictuoso, empieza a trabajar esa maquinaria investigadora con la que se inicia la
Averiguación Previa, llamada también primera etapa del procedimiento, en la que dicho órgano investigador
realiza todas aquellas diligencias para comprobar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad de los
inculpados y en base a ello optar por el ejercicio o la abstención de la acción penal.
La conducta delictiva, requiere de una investigación eficiente y completa para acreditar las conductas delictivas e
integrar debidamente la averiguación previa, para que con dichos elementos, el Ministerio Público resuelva el
ejercicio o no de la acción penal.
Así también, el Ministerio Público, es una Institución que tiene como principal característica el ser el
representante social, es un órgano que juega una doble función como autoridad en la averiguación previa, fase en
la que interviene la policía judicial en el auxilio propio de sus funciones que éste le encomienda, esto es, de
carácter administrativo y la otra como parte acusadora en el proceso penal.
El artículo 21 de la Constitución señala: “... La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a
las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquel en ejercicio de esta función. ...”325
Por otro lado el Artículo 102 de dicho ordenamiento indica: “... los funcionarios del Ministerio Público de la
Federación, son nombrados por el poder Ejecutivo, que estará presidido por un Procurador General de la
República, quien está facultado para la persecución ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal, así
como también le corresponde solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados, buscar y presentar las
pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que los juicios se sigan con toda la regularidad para que
la administración de justicia sea pronta y expedita y pedir la aplicación de las penas e intervenir en todos los
negocios que la ley determine. ...”326
El autor Juventino V. Castro al respecto señala al hablar de los artículos 21 y 102 Constitucional: “... La
procuración de la justicia federal y de la local coinciden así en el 21, y en el segundo párrafo del 102, este último
referido especialmente a los delitos del orden federal. Esto es lo que de conceptualmente común tiene la
Procuraduría de la República, con las Procuradurías del Distrito Federal y la de los Estados: la llamada
persecución de los delitos, que equivale en el lenguaje constitucional a la recepción de denuncias y quejas sobre
324
TAPIA IBARRA, Armando, "Práctica Forense del Ministerio Público de los Fueros Común, Federal y Militar", 3- edición, Editorial Sista,
México, 2005. pág. 3.
325
Ibíd. pág. 25.
326
Ibid. pág. 108.
139
ilícitos penales, la investigación de las mismas, y - si es el caso-, la formulación de una acusación penal ante los
órganos jurisdiccionales competentes. ...”327
El titular de la Procuraduría General de la República, debe cumplir con su función de imparcialidad, firmeza,
prontitud, respetando y protegiendo la dignidad de las personas, además de cuidar el orden y la seguridad.
El artículo 107 Constitucional párrafo XV, indica: “... El Procurador General de la República o el Agente del
Ministerio Público Federal que al efecto designare, será parte en todos los juicios de amparo; pero podrán
abstenerse de intervenir en dichos juicios, cuando el caso de que se trate carezca a su juicio, de interés público.
...”328
De lo anterior, podemos darnos cuenta de la importancia que tiene la Procuraduría General de la República, en
primer lugar, porque se encuentra dentro del ámbito del poder Ejecutivo, y segundo, que está atenta a los asuntos
del Ministerio Público de la Federación y del Procurador de acuerdo a las facultades que le son conferidas en
nuestra Carta Magna y que no obstante, dichas atribuciones se tienen que desempeñar, con principios de certeza,
legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia y profesionalismo, pero de todo esto no es completamente real,
ya que como he comentado en líneas anteriores, sus integrantes han olvidado tales principios lo que ha dado
lugar a una nugatoria impartición de justicia.
La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, señala: que uno de los elementos importantes para
la impartición y procuración de justicia es el Ministerio Público, el cual con apoyo de la Policía Judicial, tal y
como lo establece nuestra Constitución Política, se logrará encontrar la verdad de todos aquellos delitos
cometidos, claro que en algunas ocasiones aún cuando existen denuncia por algún delito no se encuentran al
responsable, por lo que en estos casos tal delito queda impune.
Así también, en los casos de denuncia o querella, el Ministerio Público apoyándose en la policía judicial, tiene la
obligación de verificar la veracidad de tal hecho, a esta primera etapa se le denomina de averiguación previa, y
en la cual, en el caso de ser procedente la comprobación del delito, se giren las órdenes de aprehensión a efecto
de ser detenido el presunto responsable, al que se le implementarán las medidas Constitucionales y además, la
garantía necesaria para la reparación del daño si este procediere.
Es muy importante, que cuando exista una denuncia o querella, el Ministerio Público garantice al denunciante su
seguridad ya que en la vida diaria es muy dable la venganza del acusado, y más cuando son identificados en los
careos, por lo que se le tiene que brindar todo el apoyo a fin de no poner en peligro su integridad física y
psicológica.
Además de la actuación de la Policía Judicial, el Ministerio Público, se hace llegar cuando así lo requiera la
denuncia o querella, de informes, documentos, opiniones o elementos de prueba para llegar a la verdad de los
327
V. CASTRO, Juventino, "La Procuración de Justicia", 2^ Edición, Editorial Porrúa S.A., México, 1997. pág. 41.
328
Ibíd. pág. 122.
140
hechos, con lo cual podrá ejercer la acción penal que es una tarea muy importante. ...”329
Ahora bien, siguiendo con el tema de la Procuración de Justicia, el Plan Nacional de Desarrollo 2007- 2012,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 mayo 2007, mismo que tiene su fundamento en el Artículo
26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de acuerdo a la Ley de Planeación, tiene como
finalidad establecer los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades que durante la Administración
deberán regir la acción del gobierno, de tal forma que ésta tenga un rumbo y una dirección clara. Y asimismo
establece una política preventiva como parte sustancial del combate contra el crimen, para de esta manera, dar
impulso a programas y acciones integrales a nivel nacional, regional, estatal, municipal y delegacional, a fin de
evitar que haya más mexicanos que se conviertan en delincuentes, que sufran violación a su integridad y su
patrimonio.
Dentro de dicho plan, se pretende modernizar el sistema de justicia penal que garantice impartición de justicia
pronta y eficaz, mediante el establecimiento de la oralidad en juicios, hacer más eficientes los sistemas y
procedimientos por los ministerios públicos, fortalecer la investigación ministerial y policial para integrar de
manera eficaz la integración de la averiguación previa, además lograr que los ministerios públicos sean honestos.
Otro punto importante que habla dicho plan es de la seguridad en la denuncia, toda vez que la ciudadanía
requiere de la protección de parte de las autoridades en nuestra integridad física y moral, debido a que al
momento de acudir a denunciar alguna conducta delictiva, los agresores cuando se ven amenazados de ser
encarcelados, ven la manera de obtener información del denunciante para ir en su busca e intimidarlo con la
finalidad de que uno se retracte de dicha acción, y la víctima con el miedo de estar en peligro accede a sus
pretensiones.
También, dicho Plan señala que se tendrá una mayor transparencia y rendición de cuentas de las autoridades
encargadas del combate a la delincuencia, para evitar que los delincuentes capturados no compren su libertad
mediante soborno, ya que actualmente, en un abrir y cerrar de ojos los delincuentes andan afuera, es decir, que
aún cuando el delito por el que fueron consignados no tenía derecho a ningún beneficio, unas sumas grandes de
dinero y un sombrero de mago les da su boleta de libertad, lo que da lugar a que la ciudadanía viva encarcelada
en sus viviendas, ya que aún cuando las mismas no tienen rejas, se las pone la ciudad que nos rodea de
delincuentes, lo que da como consecuencia el miedo de salir a las calles.
Ahora, tratándose de los sistemas penitenciarios también señala que se creará una mejor seguridad interna, ya
que en dichos sistemas, rige la Ley carcelaria del más fuerte, y normalmente quienes tienen mayor antigüedad, es
quien decide lo que se hace y no se hace, tomando a los internos de nuevo ingreso como sus sirvientes y
sometiéndoles a humillaciones desagradables y golpes a diario, por lo que es necesario que se adopten medidas
de clasificación de acuerdo a su perfil criminológico, peligrosidad, reincidencia etc., a fin de implantarles
efectivamente mecanismos de readaptación y rehabilitación, ya que en la actualidad salen a delinquir de nueva
329
Ibid. pág. 1-4.
141
cuenta y que si ingresaron a algún centro de readaptación social por un delito de lesiones, salen preparados para
asesinar y robar. ¡Esta es la realidad que hay que cambiar!.
Siguiendo con lo señalado en el párrafo que antecede, no hay que restarle importancia a aquellas personas que
tienen a su cargo el cuidado y responsabilidad de los internos, y que en este caso son los custodios de todos los
centros de readaptación social, ya que éstos mismos se prestan a que se dé la corrupción carcelaria, por el dinero
que a diario reciben por los supuestos pases de lista las tres veces al día, y que no obstante, permiten el acceso de
objetos prohibidos que ponen en peligro a la población carcelaria, por lo que se le tiene que implementar
medidas de vigilancia y castigar a quienes se presten a tales supuestos a fin de que cumplan con el trabajo que se
les paga y que tienen encomendado. ...”330
De lo anteriormente señalado, nos damos cuenta de la importancia que tiene la procuración de justicia en
México, toda vez que nuestra realidad refleja, una notoria desconfianza a todas las autoridades, ya que en la
comisión de un delito, la víctima teme a denunciar, debido a que nadie le garantiza conservar su integridad física
y moral, toda vez que al acudir al Ministerio Público, tiene que esperar alrededor de cinco o seis horas si le va
bien, para que le sea tomada su declaración, y no obstante tal situación, se enfrente ese mismo día o al día
siguiente con el delincuente que salió libre por haber corrompido a dichas autoridades, dando lugar a que se
ponga en peligro su integridad y la de su familia por el simple hecho de haber denunciado, esto sin restar el daño
psicológico que le provocó tal conducta delictiva.
Por las razones expuestas, nos damos cuenta, que las autoridades encargadas de procurar la justicia a los
ciudadanos han dejado al olvido todos sus principios morales, ya que no actúan con profesionalismo ni honradez,
y se dan fácilmente en las manos de la corrupción dejando libre a los delincuentes y encerrando a los que no
tienen responsabilidad y que en ocasiones, fueron detenidos por las autoridades por el simple hecho de estar
cerca de un hecho delictivo y ya que éstos no cuentan con dinero suficiente para defenderse, los consignan para
purgar una pena que los marca no sólo emocionalmente por lo que viven dentro de los centros de readaptación
social, que no es nada agradable, ya están a merced del que domina en los interiores de los penales y en lugar de
prepararse para salir adaptados para integrarse a la sociedad, se integran a los delincuentes para iniciar una
carrera delictiva y así en número de supuestos que se dan día a día, aumenta como levadura la inseguridad en
todos los ciudadanos.
Puedo concluir en este capítulo, que si se aplicara de manera efectiva una Procuración de Justicia en México, se
podrá lograr con el tiempo, que creo yo que va a ser muy prolongado, devolver a los ciudadanos la confianza
perdida, y si está en algún momento del correr de los días se logra ver, tendremos una convivencia social de
manera armónica entre todos los individuos en sociedad.
3.1.3 Los procedimientos ante los órganos de jurisdicción
Antes de hablar del procedimiento ante los Órganos de Jurisdicción, quisiera de manera breve hablar sobre
330
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.
142
varios conceptos para comprender mejor este tema.
Según el diccionario de la Real Academia nos define al procedimiento, y nos dice: “ ... Es la acción de proceder.-
Actuación de trámites judiciales o administrativos. ...
Así también define al proceso: ... Acción de ir hacia adelante.- Transcurso del tiempo.- Conjunto de las fases
sucesivas de un fenómeno natural o de una operación artificial.- Agregado de autos y demás escritos en cualquier
causa civil o criminal. ...
Y por jurisdicción: ... del latín iurisdictio, «decir o declarar el derecho», Poder o autoridad que tiene alguien para
gobernar.- Poder que tienen los jueces o tribunales para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.- Territorio en que un
juez ejerce sus facultades. ...”331
Así también el autor Eduardo López Lara nos habla: “... Proceso en estricto sentido, es el conjunto de actos
regulados por la ley, realizados con la finalidad de alcanzar la aplicación judicial del derecho objetivo, ... proceso
penal, es el conjunto de actividades debidamente reglamentadas, en virtud de las cuales los órganos
jurisdiccionales previamente revisados por el Ministerio Público, resuelven sobre una situación jurídica que se
les plantea, ... procedimiento, en estricto sentido, es el conjunto de formalidades o trámites a que está sujeto la
realización de los actos jurídicos civiles, procesales, administrativos y legislativos. .”332
Tomando como base los anteriores conceptos, se puede indicar que el procedimiento ante los Órganos de
Jurisdicción, son todas aquellas acciones o actuaciones denominados procedimiento que se desenvuelven durante
el proceso, que tiene como fin la aplicación del derecho, que abarca desde su inicio, desarrollo y conclusión de
un asunto en concreto.
Cabe mencionar, que dentro de un proceso, en ocasiones nos encontramos varios procedimientos, cuando se
suscitan cuestiones secundarias o accesorias al asunto principal llamados incidentes, lo que dará lugar a que se
siga un procedimiento distinto al principal, dentro del mismo proceso.
El término “proceso” engloba una realidad más amplia; además del procedimiento legalmente previsto, incluye
también las relaciones entre los sujetos intervinientes, las relaciones entre éstos y el objeto del proceso, que
además, aspira a una finalidad, que es la terminación o justa composición del litigio, y para llegar a ella emplea
el procedimiento como medio. Todo proceso implica la existencia de un procedimiento; pero puede que exista
un procedimiento sin que haya proceso alguno.
Ahora bien, dicho Proceso debe de seguirse dentro de un ámbito de Jurisdicción, entendiendo a ésta como la
potestad derivada de la Soberanía del Estado de aplicar el Derecho en un caso concreto, resolviendo una
controversia que es ejercida por los Tribunales de Justicia, en la que deben de existir principios como son: “ ...
Legalidad, (común, a todos los actos del Estado y principio del Derecho Público); Independencia, (El Órgano
331
Diccionario de la Real Academia Española. www.academia.org.mx.
332
LÓPEZ LARA, Eduardo, "300 preguntas y respuestas en materia Procesal Penal", 5- Edición, Editorial Sista, México, 2008. pág.3.
143
que la ejerce está libre de sujeción a otro, no sujeto a Tribunales Superiores ni a entidad ni poder alguno, sino
sometido al Derecho); Responsabilidad, ( los jueces son inamovibles en sus cargos, porque son responsables en
sus actos ministeriales); Territorialidad, (ejerciendo su potestad de los asuntos dentro de su territorio que la Ley
les ha asignado); Sedentariedad, (administrar justicia en lugar y hora determinados); Pasividad, (ejercer su
función a solicitud de parte o de oficio); Inavocabilidad, (prohibición del tribunal superior de conocer sin que
medie recurso alguno un asunto pendiente de un inferior); Gradualidad, (supone que lo resuelto por el Tribunal
puede ser revisado por otro superior a través del recurso de apelación, lo que implica la existencia de más de una
instancia); y Publicidad, (el hecho de que cualquier persona pueda imponerse libremente a los Órganos
Jurisdiccionales). ...”333
Es importante aclarar que no hay que confundir al Órgano Jurisdiccional o Tribunal con las personas que en
calidad de funcionarios sirven en él, tales como son los jueces, los magistrados y demás personal sub alterno.
Otro punto, es indicar como se integra el Poder Judicial de la Federación, para esto la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación en su Artículo 1°, indica:
“ ... Artículo 1o.- El Poder Judicial de la Federación se ejerce por:
I. La Suprema Corte de Justicia de la Nación;
II. El Tribunal Electoral;
III. Los Tribunales Colegiados de Circuito;
IV. Los Tribunales Unitarios de Circuito;
V. Los Juzgados de Distrito;
VI. El Consejo de la Judicatura Federal;
VII. El Jurado Federal de Ciudadanos, y
VIII. Los tribunales de los Estados y del Distrito Federal en los casos previstos por el artículo 107, fracción
XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los demás en que, por disposición de la
ley deban actuar en auxilio de la Justicia Federal. ...”334
Tomando como base la última fracción del Artículo que antecede, la Ley Orgánica del Tribunal Superior de
Justicia del Distrito Federal indica en su artículo 48 indica:
“... En el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, los órganos jurisdiccionales de Primera Instancia lo
conforman:
I. Los Jueces de lo Civil y los Jueces de Paz Civil, éstos en los asuntos que no sean de única instancia;
333
Enciclopedia Wikipedia. http://es.wikipedia.org/wiki/Jurisdicci%C3%B3n
334
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. http://www.ordenjuridico.gob.mx/
144
II. Jueces de lo Penal y los Jueces de Paz Penal;
III. Jueces de lo Familiar;
IV. Jueces de Arrendamiento Inmobiliario;
V. El Juzgado Mixto ubicado en las Islas Marías;
VI. Jueces para Justicia de Adolecentes; y
VII. Jueces de Extinción de Dominio. .”335
La temática anterior respecto de ambas leyes Orgánicas atiende a un tema verdaderamente interesante, sin
embargo, con el propósito de encuadrar mi trabajo de investigación solamente me referiré a los jueces del orden
común.
Para esto el Artículo 305 del Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal
Nos dice: “... Se seguirá procedimiento sumario cuando se trate de delito flagrante, exista confesión rendida ante
el Ministerio Público o la autoridad judicial, o se trate de delito no grave.
Partiendo de lo anterior, el juez, de oficio declarará abierto el procedimiento sumario al dictar el auto de formal
prisión o de sujeción a proceso, haciéndolo saber a las partes. Las partes dentro de tres días siguientes pueden
decidir seguir con el procedimiento sumario o en su caso seguir el procedimiento ordinario.
Una vez iniciado el procedimiento sumario, las partes dispondrán de tres días para el ofrecimiento de las
pruebas, mismas que se desahogarán en la audiencia principal la cual se llevará dentro de los 15 días siguientes
al auto de admisión de las pruebas, las que una vez terminada dicha recepción se declarará cerrada la instrucción,
por lo que las partes podrán formular verbalmente sus conclusiones y el juez en dicha audiencia podrá dictar la
sentencia correspondiente.
Así también el Artículo 313 de la Ley en comento indica en cuanto al procedimiento ordinario, los procesos de la
competencia de los jueces penales serán consignados a éstos por riguroso turno.
A partir del auto de formal prisión el juez del turno, ordenará poner el proceso a la vista a las partes para que
propongan dentro de quince días contados desde el siguiente a la notificación de dicho auto, las pruebas que
estimen pertinentes, las que se desahogarán en los quince días posteriores, plazo dentro del cual se practicarán,
igualmente, todas aquellas que el juez estime necesarias para el esclarecimiento de la verdad, y en su caso la
imposición de la pena. Si al desahogar las pruebas aparecen nuevos elementos probatorios, el juez podrá señalar
otro plazo de tres días para aportar nuevas pruebas que se desahogarán dentro de los cinco días siguientes. Acto
continuo el juez podrá señalar cerrada la instrucción y mandará poner la causa a la vista del Ministerio Público y
de la defensa de cinco días para la formulación de las conclusiones.
335
Ley Orgánica del Tribunal Superior de justicia del Distrito Federal. http://www.ordenjuridico.gob.mx/
145
Una vez hecho lo anterior y de que el juez declarará visto el proceso, el cual, dictará sentencia dentro de los
quince días siguientes, misma que puede ser apelable en ambos efectos.
De los dos tipos de procedimientos antes citados podemos decir que hay ventajas y desventajas, los cuales, el
resultado va a depender en primer lugar por el tipo de delito y de las pruebas a ofrecer, ya que si estas son
contundentes de la inocencia del procesado, se puede obtener sentencia favorable, pero la desventaja es que si la
sentencia no es favorable, sobre esta no procede la apelación, sino que la vía es directa al juicio de garantías.
Ahora bien, en cuanto al procedimiento ordinario, existe más tiempo para el ofrecimiento de las pruebas y en
caso de que exista algún elemento que sea en beneficio del procesado para acreditar su inocencia, las mismas
tienen la oportunidad de desahogarse y así desvirtuar la imputación del delito cuando claro, así sea el caso, y al
momento de que se dicte la sentencia por parte del juez y que ésta sea condenatoria, se cuentan con todos los
recursos para apelar la misma.
Aplicando las disposiciones legales antes citadas, podemos resumir en términos generales como se desarrolla
este proceso penal, llamado también drama penal, porque debido a que mientras dura, el detenido y su familia
viven diversos traumas psicológicos.
De ahí, partimos que todo inicia desde la denuncia o querella o en su caso cuando a la persona o personas se les
detiene en flagrancia y se les pone a disposición del Ministerio Público.
El Ministerio Público, inicia la averiguación previa con el auxilio de la policía judicial, tal y como lo establece el
artículo 21 Constitucional, para comprobar el cuerpo del delito y la presunta responsabilidad del sujeto a quien
se le imputa el acto delictivo, para de esta manera emitir una determinación respecto a la procedencia o no del
ejercicio de la acción penal, es decir, echar a andar la maquinaria jurisdiccional a efecto de que se le lleve el
proceso respectivo, el cual puede terminar en la imposición de una pena o medida de seguridad.
De acuerdo a la determinación emitida por el Ministerio Público, que puede ser de que no existen elementos
suficientes para acreditar la existencia del cuerpo del delito, que en todo caso tendrá que poner de inmediato la
libertad al sujeto, en caso de estar detenido, o en caso contrario, de que existan elementos de la existencia del
delito así como la presunta responsabilidad del sujeto y éste se encuentre detenido, el Ministerio Público
consigna al sujeto ante un juez penal, al que se le enviará a un centro preventivo, a efecto de que se inicie el
procedimiento judicial.
Cabe mencionar que en el caso de no haber sujeto detenido y exista denuncia o querella solicitada ante el
Ministerio Público, y de acuerdo a las investigaciones realizadas y obtenidas por la policía judicial, existan
elementos que acrediten la existencia de un delito y presunta responsabilidad del sujeto, a solicitud del mismo
Ministerio Público, la autoridad judicial podrá ordenar la aprehensión del sujeto a efecto de que se dé inicio al
proceso penal.
El Proceso Penal, debe de realizarse con una serie de actuaciones en la que sigue interviniendo el Ministerio
146
Público y la defensa del presunto responsable, y del cual a partir de que el juez de turno se le asigne el caso
deberá de dictar el auto de radicación y a partir de ese momento inicia el término Constitucional de las 72 horas,
dando cumplimiento a lo establecido por el artículo 19 Constitucional, dentro del cual se hace del conocimiento
al detenido la naturaleza de la acusación, además de tomarle su declaración preparatoria.
Dentro de dicho término Constitucional, el juez de conocimiento deberá de dictar un auto, el cual puede ser de
libertad por falta de elementos que acrediten la existencia de un delito, auto de libertad, auto de formal prisión o
de sujeción a proceso, siendo estas dos últimas, las que dan lugar al proceso penal, las cuales la mayoría de los
autores las dividen en tres etapas como son la instrucción, el juicio y la sentencia.
La instrucción.-En esta etapa, tanto el Ministerio Público, como el defensor ofrecen todas las pruebas pertinentes
a fin de acreditar la responsabilidad o la no responsabilidad del procesado.
El juicio.- En esta etapa se comprende actos de acusación por parte del Ministerio Público, actos de defensa por
parte del defensor y actos de decisión por parte del juez que conoce de la causa que es la sentencia.
Es muy importante indicar que de acuerdo a las conclusiones que emita el Ministerio Público, va a depender el
sentido del proceso, ya que si son en el sentido de acusación, la actuación de la defensa deberá de ser el acreditar
lo contrario.
La sentencia.-Que es la etapa donde el juez resuelve la situación jurídica del procesado, ya sea la de la aplicación
o no de la sanción penal. Dicha sentencia puede ser recurrida mediante el recurso de apelación.
Del desarrollo del proceso antes expuesto, cabe mencionar que el mismo se debe de desarrollar ajustándose a las
garantías individuales que establece nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así, las “ ...
garantías de seguridad jurídica entrañan la prohibición para las autoridades de llevar a cabo actos de afectación
en contra de los particulares y, cuando deban llevarlos a cabo, deberán de cumplir con los requisitos previamente
establecidos, con el fin de no vulnerar la esfera jurídica de los individuos a los que dicho acto está dirigido. Ello
permite que los derechos públicos subjetivos se mantengan indemnes - es decir, que las personas no caigan en
estado de indefensión o de inseguridad jurídica -, lo que traerá por consecuencia que las autoridades del Estado
respeten estrictamente los cauces que el orden jurídico pone a su alcance para que actúen....”336
No obstante, el Artículo 14 Constitucional establece:
“ ... Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio
seguido ante los tribunales previamente establecidos, en que se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. Asimismo, en los juicios de orden
criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté
336
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, "Las Garantías de Seguridad Jurídica", 1- Edición, Impresora y Encuadernación,
Nuevo Milenio, México, 2003. pág.16.
147
decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. .”337
Es decir que cualquier individuo tiene el derecho de no ser privado de su libertad ni de sus posesiones, sino
mediante juicio seguido ante el juez y Tribunal competente, en el que se le impute algún delito.
De igual manera los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21,22 y 23, de la propia Constitucional, nos señala dichas
garantías de seguridad jurídica, en las que en términos generales contemplan: la garantía de que ninguna persona
pueda ser molestado, sino en virtud de mandamiento por escrito de la autoridad competente que funde y motive
la causa legal, garantía de detención por orden judicial previa denuncia o querella, la no retención de ningún
indiciado por más de 48 horas por parte del Ministerio Público, limitantes en cuanto a la diligencia en una orden
de cateo, inviolabilidad de comunicaciones privadas, intervención de las comunicaciones cuando haya causa que
lo motive, la garantía de no hacer justicia por su propia mano, la administración de justicia expedita, eficaz y
gratuita, la no privación de la libertad por deudas de carácter civil, la prisión preventiva cuando se trate de
delitos que merezcan pena corporal, sistema integral de justicia a los menores delincuentes para brindarles
rehabilitación y asistencia social, garantía del plazo de detención de 72 horas, principios del proceso penal de
publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación, oralidad en el juicio penal, derecho a una
defensa adecuada entre otras garantías.
Por lo anterior, nuestra Constitución Política nos concede garantías que brinden una mayor seguridad jurídica a
los presuntos responsables, a fin de que las autoridades encargadas de impartir justicia, desempeñen su trabajo de
manera efectiva, limpia, pronta y eficaz, para no vivir más en la inseguridad, ya que ante la presencia de un
juicio, se está a la expectativa de no ser atendidos debidamente o que ante una denuncia termine uno siendo el
perjudicado, ya que corresponde a nuestras autoridades velar por nuestra tranquilidad y seguridad.
Considero que para que exista una pronta y expedida impartición de justicia en México, es importante que el
Ministerio Público, desde el momento mismo que recibe una denuncia penal, tiene la obligación de atender de
forma inmediata y realizar las diligencias necesarias a fin de determinar el ejercicio o no de la acción penal, y no
tener tantas horas privado de la libertad al presunto responsable, que al tenerlo por consiguiente tiene a la familia
en espera de una solución, y que no obstante tener que soportar la angustia que vive en esos momentos, tiene que
quedarse en dicho lugar, hasta en tanto no le sea informado la situación jurídica del detenido.
Así también, si es el caso de que el Ministerio Público, determine la aplicación del ejercicio de la acción penal, y
se turne el expediente al juez competente para que ante él, se continúe con el procedimiento penal, debe de ser de
manera más rápida y eficaz, es decir, que se lleve a cabo la presentación de pruebas y se desahoguen las mismas
en una misma audiencia a fin de agotar todas las etapas procesales y para no retardar la sentencia respectiva, toda
vez que entre más se retarde un procedimiento, más es el tiempo que tienen que vivir los procesados dentro de
los diversos centros preventivos y menos inseguridad tendremos al momento de que éstos salen el libertad, ya
que se preparan a una carrera de delincuencia y no a una readaptación social que es el fin del Estado, por lo que
337
Ibid. pg. 15.
148
creo que sería conveniente la creación de procedimientos orales, para lograr una pronta y expedita impartición de
justicia en México y no dar oportunidad a que se contaminen los sujetos a un procedimiento penal.
3.2 El fundamento del municipio mexicano
3.2.1 El artículo 115 constitucional
3.2.1.1 Sumario de reformas del artículo 115 constitucional
El artículo 115 Constitucional ha tenido trece reformas a lo largo de su vigencia en nuestra Carta Magna que son
las siguientes:
a) Primera Reforma, DOF 20-08-1928

b) Segunda Reforma, DOF 29-04-1933
c) Tercera Reforma, DOF 08-01-1943
d) Cuarta Reforma, DOF 12-02-1947
e) Quinta Reforma, DOF 17-10-1953
f) Sexta Reforma, DOF 06-02-1976
g) Séptima Reforma, DOF 06-12-1977
h) Octava Reforma, DOF 03-02-1983
i) Novena Reforma, DOF 17-03-1987
j) Décima Reforma, DOF 23-12-1999
k) Décimo Primera Reforma, DOF 14-08-2001
l) Décimo Segunda Reforma, DOF 18-06-2008
m) Décimo Tercera Reforma, DOF 24-08-2009
En la primera reforma (Diario Oficial del veinte de agosto de 1928) se adicionó el antepenúltimo párrafo del
artículo y se hizo para regular el mínimo de diputados que deba tener cada Estado, ya que la cantidad de
representantes en las legislaturas debía ser proporcional al número de habitantes que tenían cada uno pero que
sería de cuando menos 7 diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes, de 9 en
aquellos cuya población excede de este número y no llegue a 800 mil habitantes y de 11 en los Estados cuya
población sea superior a esta última cifra.
a) Segunda reforma
La segunda reforma (Diario Oficial del veintinueve de abril de 1933) adicionó las fracciones I y III del artículo
115. Estableció con precisión el principio de no reelección absoluta para gobernadores pues quien ha ocupado el
cargo de gobernador electo popularmente no lo podrá volver a ocupar; de no reelección relativa para los
integrantes de los Ayuntamientos y en la parte final del artículo, se señaló el mismo principio para los diputados
locales quienes no podrán ocupar el cargo en el período inmediato siguiente, pero, si para sus subsecuentes.
b) Tercera reforma
149
La tercera reforma (Diario Oficial del ocho de enero de 1943) modificó la parte final del párrafo segundo de la
fracción III del texto original, que indicaba que los gobernadores de los Estados durarían en su cargo hasta
cuatro años, para reglamentar que la duración del cargo de estos funcionarios no podría ser mayor de seis años,
tal y como a la fecha se encuentra estipulado en el artículo 116 de la Ley Suprema
c) Cuarta reforma
La cuarta reforma que sufrió este artículo (Diario Oficial del doce de febrero de 1947), incluyó en la fracción I
que en las elecciones municipales participarán mujeres en igualdad de condiciones que los varones con el
derecho a votar y ser votadas. Fue de importancia básica en la historia del país, pues por primera ocasión en el
texto constitucional se otorgaba este derecho fundamental de participación ciudadana a la mujer mexicana.
d) Quinta reforma
La quinta reforma (Diario Oficial del diecisiete de octubre de 1953) suprimió del artículo 115 la referencia sobre
el derecho de la mujer a participar en las elecciones municipales en igualdad de condiciones que los varones,
adicionada en la reforma del 47. Su objetivo, fue guardar congruencia con las reformas de esa misma fecha en
relación al artículo 34 de la Constitución, que otorgó la plena ciudadanía a la mujer.
e) Sexta reforma
La sexta reforma (Diario Oficial del seis de febrero de 1976) adicionó las fracciones IV y V del artículo 115, con
el objeto de que el Municipio estuviese en aptitud de realizar las actividades señaladas en el párrafo tercero del
artículo 27 de la Constitución, sobre la regulación de asentamientos humanos y desarrollo urbano.
f) Séptima reforma
La séptima reforma (Diario Oficial del seis de diciembre de 1977) adicionó un párrafo a la fracción III del
artículo 115 para introducir el sistema de diputados de minoría en las legislaturas locales y el principio de
representación proporcional en la elección de integrantes de los Ayuntamientos respecto a los Municipios cuya
población fuese de 300 mil o más habitantes, con el objeto de fortalecer nuestro sistema democrático dándole
participación a las minorías.
g) Octava reforma
La octava reforma (Diario Oficial del tres de febrero de 1983) merece mención especial, por la trascendencia que
en materia política, financiera y administrativa ha tenido para los Municipios mexicanos. De hecho se cambió
casi por completo el texto del artículo 115 Constitucional, recogiendo añejas aspiraciones municipales que
hicieron manifiesta diversas consultas populares.
La exposición de motivos de la iniciativa correspondiente fue presentada por el Ejecutivo Federal ante la Cámara
de Senadores, el día seis de diciembre de 1982, y dada su importancia, menciono las ideas más relevantes.
1. En dicha iniciativa se hace alusión a la importancia que en el proceso histórico del país ha tenido el
150
Municipio, desde sus primeras manifestaciones que encuentran delineadas en el Calpulli de los aztecas, hasta la
importancia que adquirió en el Constituyente de Querétaro.
2. También esta iniciativa señala que para poder llevar a efecto la política descentralizadora que caracterizó
al régimen de Miguel de la Madrid, cuyos lineamientos generales surgieron del proceso de consulta popular
realizada en diversos Municipios que integran el territorio nacional, era necesario llevar a cabo el proceso de
fortalecimiento municipal. Este aspecto se conseguirá sólo a través del otorgamiento de elementos que
permitirán al Municipio vigorizar su hacienda, su autonomía política y aquellas facultades que de alguna manera
venían siendo absorbidas por los Estados de la Federación.
3. Al incentivar el fortalecimiento municipal, se coadyuvaría a su desarrollo económico, disminuyendo,

con ello, los grandes procesos migratorios que han venido experimentando la población de algunos Municipios.
La concentración de la población en pocas entidades municipales, no es más que una manifestación de un
desarrollo desequilibrado del territorio nacional, aspecto que se puede contrarrestar en la medida en que se da
más libertad al Municipio para planear su economía en función de sus necesidades internas.
4. Además la iniciativa precisa los servicios públicos en los que los Municipios deben tener incumbencia;
permite a los Municipios del país coordinarse y asociarse entre sí para la eficaz prestación de dichos servicios.
Estos aspectos estarían obviamente condicionados a los que establecen las leyes sobre la materia.
5. Dado que una reiterada demanda en la consulta popular fue la necesaria restauración de la economía
municipal, la iniciativa consideró como una acción impostergable la correcta redistribución de competencia en
materia fiscal. Por ello, entre otros aspectos, se atribuyeron a los Municipios los rendimientos de sus bienes
propios, así como otras contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y también los
ingresos provenientes de la prestación de servicios públicos a su cargo.
6. Otro fundamento de primer orden en la reforma municipal, es el relacionado con el desarrollo urbano.
Con base en las nuevas necesidades sociales, se propone en la forma en comento, facultar a los Municipios para
intervenir en la zonificación y en la elaboración de los planes de desarrollo urbano municipales, en la creación y
administración de sus reservas territoriales, en el control y vigilancia del uso del suelo, en la regulación de la
tenencia de la tierra, y en su necesaria intervención como nivel de gobierno estrechamente vinculado con la
evolución urbana en los otorgamientos de licencias y permisos para construcciones y para la creación y
administración de zonas de reservas ecológicas. 338
La inserción de estas ideas para configurar los nuevos postulados del artículo 115, implicó que éste sufriera
cambios, pues lo reestructuró totalmente convirtiendo sus cinco fracciones en diez.
Estas reformas, afinaron y precisaron las atribuciones municipales, y regularon las relaciones de las autoridades
del Estado y las del Municipio. Las materias sobre las que se pronunciaron fueron: servicios públicos, seguridad
338
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F.; Derecho Municipal; 55 Ed.; Porrúa, México 2001; p. 97-99
151
jurídica de los integrantes de los Ayuntamientos, representación proporcional, Hacienda Municipal, orden
jurídico, desarrollo urbano y relaciones laborales. La indudable trascendencia de la iniciativa presidencial,
generaron que el entonces Secretario de Gobernación, Lic. Manuel Bartlett Díaz, compareciera en la Cámara de
Senadores para explicar los pormenores de dicha iniciativa. El Secretario sostuvo en dicha comparecencia, a
través de un documento el cual tenía como único objetivo hacer hincapié en la importancia que revestía el
fortalecimiento del Municipio, tanto social, política y económicamente, fortaleciendo y motivando la aceptación
de todos los principios consagrados en dicho documento.
La iniciativa presidencial fue aprobada por la Cámara de Diputados el veintinueve de diciembre de 1982, se
turnó a las legislaturas de los Estados para los efectos de lo previsto en el artículo 135 de la Constitución y el
primero de febrero de 1983, la Tercera Comisión de Trabajo de la Comisión Permanente presentó ante el Pleno
el dictamen con proyecto de declaratoria sobre dicha iniciativa.
h) Novena reforma
La novena reforma (Diario Oficial del diecisiete de marzo de 1987) depuró del artículo 115 constitucional todas
aquellas disposiciones que contenían regulaciones de carácter local transfiriéndolas al artículo 116 dejando
exclusivamente aspectos en materia puramente municipal en el 115.
Producto de ésta reforma, esta reforma integró el artículo 115 en ocho fracciones, tal como el texto se encuentra
actualmente vigente.
Distintos constitucionalistas han criticado esta reforma, por su parte Carlos F. Quintana Roldán al respecto nos
dice:
"Ya que por tratarse de cuestiones meramente formales, sin que haya tocado el fondo del contenido del precepto;
sin embargo, estimo que dada la importancia que la vida municipal ha adquirido para el país, ha sido prudente
que el artículo 115 regule solamente asuntos del orden municipal y, por ello, creemos que fue adecuada la
reforma para suprimirle o transferir a otros preceptos lo que no era estrictamente materia municipal”.339
i) Décima reforma
La décima reforma, se publicó en el Diario Oficial del veintitrés de diciembre de 1999. Obedeció a diversos
foros como el organizado por el Centro de Investigaciones y Docencia Económicas (CIDE) y a un amplio
consenso de las fuerzas políticas en el Congreso de la Unión.
La presente reforma reconoce al Ayuntamiento como órgano político y no meramente administrativo; señala
reglas más claras en cuanto a las facultades y competencia territoriales del Municipio; detalla con mayor
precisión las funciones y servicios públicos a cargo del Municipio; finalmente, precisa de mejor manera los
aspectos hacendarios municipales, así como otra serie de pormenores administrativos.
j) Décimo primera reforma

339
Óp. cit.; p. 102.
152
La décimo primera reforma al artículo 115 (Diario Oficial del catorce de agosto de 2001) fue producto de la
"Ley Indígena” aprobada por el Congreso a finales del mes de abril de 2001, misma que toca aspectos
municipales.
Al respecto se adicionó un párrafo a la fracción III del artículo 115, señalando que las comunidades indígenas
dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la
ley. Lo anterior en congruencia con el nuevo texto integrado al artículo segundo de la Ley Suprema, que en el
proemio del apartado B establece que la Federación, los Estados y los Municipios, para proveer la igualdad de
oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y
determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo
integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
En este sentido se pretende resguardar en las tres esferas de gobierno los principios de protección de los
indígenas y sus organizaciones; sin embargo, las reformas fueron impugnadas por un amplio número de
Municipios.
Décimo segunda reforma
La décimo segunda reforma al artículo 115, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio
de 2008, en la cual se modifica la fracción VII del citado ordenamiento. Se refiere a la facultad que ejercerá el
Presidente Municipal para controlar la Policía Preventiva en términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado
y la sujeción de ésta a las órdenes del Gobernador de la Entidad cuando por fuerza mayor o alteraciones graves
al orden público lo requiera.
m) Décimo tercera reforma
Ésta se refiere a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de agosto de 2008
mediante la cual, se desarrolla el tercer párrafo del inciso "c” de la fracción cuarta del citado ordenamiento que
señala la facultad de las Legislaturas Locales de aprobar las Leyes de Ingresos de los Municipios, la revisión y
fiscalización de las cuentas públicas. De la misma manera, el señalamiento de que los Ayuntamientos aprobarán
el presupuesto de egresos, con la relevancia de que deberán incluir en el mismo, los tabuladores desglosados de
las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo previsto por el artículo
127 de la misma Constitución.
De tal forma, el artículo 115 constitucional, lo conocemos de la siguiente manera:
Artículo 115. los estados adoptaran, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo,
popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio
libre, conforme a las bases siguientes: (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la
federación el 3 de febrero 1983)
i. cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente
153
municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta constitución otorga
al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia
alguna entre este y el gobierno del estado. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la
federación el 23 de diciembre 1999) los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos,
electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. las personas que
por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias
de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo
inmediato. todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser
electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes si
podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 3 de febrero 1983) las legislaturas
locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que
estos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas
graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para
rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. (reformado mediante decreto publicado en el
diario oficial de la federación el 3 de febrero 1983. modificado por la reimpresión de la constitución, publicada
en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986) si alguno de los miembros dejare de desempeñar su
cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. (reformado mediante decreto
publicado en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
en caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus
miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas
elecciones, las legislaturas de los estados designaran de entre los vecinos a los concejos municipales que
concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine
la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores; (reformado
mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
II. los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejaran su patrimonio conforme a la ley.
(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 3 de febrero 1983)
los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán
expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la
administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su
competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. (reformado mediante decreto publicado en el diario
oficial de la federación el 23 de diciembre 1999) el objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será
establecer: (adicionado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
154
A) las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo,

incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y
los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; (adicionado
B) los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos
para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que
comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento; (adicionado mediante decreto
C) las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones iii y iv
de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción vii del artículo 116 de esta constitución; (adicionado
D) el procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal
cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate
este imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento
respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y (adicionado mediante decreto
E) las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos
correspondientes. (adicionado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre
1999)
las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se
resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquellos, con
motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores; (adicionado mediante decreto publicado en el
diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
III. los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: (reformado mediante
decreto publicado en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
A) agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; (reformado
B) alumbrado público. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 3 de

febrero 1983)
C) limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; (reformado mediante decreto
D) mercados y centrales de abasto. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la
155
federación el 3 de febrero 1983)
E) panteones. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 3 de febrero

1983)
F) rastro. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 3 de febrero 1983)
G) calles, parques y jardines y su equipamiento; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial
de la federación el 23 de diciembre 1999)
H) seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta constitución, policía preventiva municipal y
transito; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
I) los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas
de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. (reformado mediante decreto publicado en
el diario oficial de la federación el 3 de febrero 1983) sin perjuicio de su competencia constitucional, en el
desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observaran lo dispuesto
por las leyes federales y estatales. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el
23 de diciembre 1999) los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse
para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan.
en este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación
de las legislaturas de los estados respectivas. así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea
necesario, podrán celebrar convenios con el estado para que este, de manera directa o a través del organismo
correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan
coordinadamente por el estado y el propio municipio; (adicionado mediante decreto publicado en el diario oficial
de la federación el 23 de diciembre 1999) las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán
coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley. (adicionado mediante decreto
publicado en el diario oficial de la federación el 14 de agosto 2001)
IV. los municipios administraran libremente su hacienda, la cual se formara de los rendimientos de los
bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su
favor, y en todo caso: (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 3 de febrero
1983)
A) percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la
propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que
tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial
de la federación el 3 de febrero 1983) los municipios podrán celebrar convenios con el estado para que este se
haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. (reformado
mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 3 de febrero 1983)
156
B) las participaciones federales, que serán cubiertas por la federación a los municipios con arreglo a las
bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados. (reformado mediante
decreto publicado en el diario oficial de la federación el 3 de febrero 1983)
C) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. (reformado mediante decreto
publicado en el diario oficial de la federación el 3 de febrero 1983) las leyes federales no limitaran la facultad de
los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en
relación con las mismas. las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o
institución alguna respecto de dichas contribuciones. solo estarán exentos los bienes de dominio público de la
federación, de los estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o
por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999) los
ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas
aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
las legislaturas de los estados aprobaran las leyes de ingresos de los municipios, revisaran y fiscalizaran sus
cuentas públicas. los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban
los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta constitución.
(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 24 de agosto de 2009)
los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien,
por quien ellos autoricen, conforme a la ley; (adicionado mediante decreto publicado en el diario oficial de la
federación el 23 de diciembre 1999)
V. los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:
(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
A) formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; (reformado

B) participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; (reformado mediante decreto

C) participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia
con los planes generales de la materia. cuando la federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo
regional deberán asegurar la participación de los municipios; (reformado mediante decreto publicado en el diario
oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
157
D) autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus

jurisdicciones territoriales; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 23 de
diciembre 1999)
E) intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; (reformado mediante decreto publicado

en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
F) otorgar licencias y permisos para construcciones; (reformado mediante decreto publicado en el diario
G) participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y

aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; (reformado mediante decreto publicado en el diario
H) intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando

aquellos afecten su ámbito territorial; e (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la
federación el 23 de diciembre 1999)
I) celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. (reformado mediante decreto
publicado en el diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999) en lo conducente y de conformidad a los
fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta constitución, expedirán los reglamentos y
disposiciones administrativas que fueren necesarios; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial
de la federación el 23 de diciembre 1999)
VI. cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas
formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios
respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. (reformado mediante decreto publicado en
el diario oficial de la federación el 3 de febrero 1983)
VII. la policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la ley de seguridad
pública del estado. aquella acatara las ordenes que el gobernador del estado le transmita en aquellos casos que
este juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. (reformado mediante decreto publicado
en el diario oficial de la federación el 18 de junio de 2008). el ejecutivo federal tendrá el mando de la fuerza
pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente; (reformado mediante decreto publicado en el
diario oficial de la federación el 23 de diciembre 1999)
VIII. las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los
ayuntamientos de todos los municipios. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la
federación el 17 de marzo 1987). las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por
las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta
158
constitución, y sus disposiciones reglamentarias. (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la
federación el 17 de marzo 1987)
IX. derogada. (derogada mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 17 de marzo
1987)
X. derogada. (derogada mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 17 de marzo

1987)340
3.2.2 Fuentes del derecho municipal
A lo largo de mi experiencia en las aulas de la Facultad de Derecho, me pude percatar que como en otros
aspectos del derecho, no existe por parte de los estudiosos y doctrinarios una uniformidad ni en el concepto, ni
en las clasificaciones sobre las fuentes del derecho. Pues presentan un sinnúmero de posibilidades.
El vocablo fuentes se deriva del latín fons, fontis, que en su prístina acepción, alude al manantial de agua que
brota de la tierra. Por extensión y con un sentido figurado, fuente significa también aquello que es principio,
fundamento u origen de algo. La expresión Fuentes del Derecho no es unívoca; pues bajo tal denominación han
sido planteadas y resueltas desde distintos puntos de vista cuestiones sustancialmente diversas. 341
Aunque para Kelsen la expresión Fuentes del Derecho es jurídicamente inaplicable, pues en su análisis sobre el
origen del derecho llega a la conclusión de una "norma hipotética”, también es real que es indispensable señalar
el origen de aquello de donde deviene el derecho.
Por lo anterior, me resulta inobjetable el hecho de invocar a Don Eduardo García Máynez, que clasifica a las
fuentes de derecho de la siguiente manera:
a) Fuentes formales
b) Fuentes reales
c) Fuentes históricas.342
• Fuentes formales, son todos aquellos procesos de manifestación de las normas jurídicas
• Fuentes reales, son todos aquellos factores o elementos que determinan el contenido de las propias
normas del derecho, como son las necesidades políticas, morales y económicas; los movimientos sociales y las
exigencias de justicia por hacer mención de algunos.
• Fuentes históricas, son todos aquellos documentos históricos, códices, monumentos, libros, inscripciones
que en algún momento determinado, tuvieron vigencia y aplicación.
Por la naturaleza del presente trabajo me delimitaré a señalar las fuentes formales que son aquellas que dan
origen al derecho positivo. Dentro de ellas se encuentran:
340
Instituto de Investigaciones Jurídicas, INFOIUS;http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/116.htm?s=
341
RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita; Derecho Municipal; 1§ Ed.; México, Porrúa 1985; p.6
342
GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo; Introducción al Estudio del Derecho; 60ª Ed.; México, Porrúa 2008; p 51
159
• La legislación
• La jurisprudencia
• La costumbre
La Legislación es el proceso por el cual uno o varios órganos del Estado formulan y promulgan determinadas
reglas jurídicas de observancia general a las que se les da el nombre específico de leyes.343
El proceso de legislación puede ser formal y material. El primer caso se presenta cuando en el desarrollo de las
actividades propias atribuibles a los aparatos legislativos se crea la ley. El segundo, cuando intervienen otros
órganos del Estado en la creación de acuerdos, reglamentos, decretos y similares que tienen vigencia y
obligatoriedad para la población. En este aspecto, encuadramos el caso de los Ayuntamientos. Se distinguen así
los ordenamientos legislativos en sentido formal (leyes), y los ordenamientos de la misma naturaleza pero en
sentido material que son creados por instancias ajenas al poder legislativo.
La jurisprudencia tiene dos acepciones distintas: una equivale a la Ciencia del Derecho o Teoría del Derecho, la
otra, que es la que nos interesa, sirve para designar el conjunto de principios y doctrinas contenidas en las
decisiones de los tribunales. 344
Las decisiones a que alude Don Eduardo García Máynez, son aquellas que se derivan de las resoluciones que
emiten los tribunales en la solución de las controversias que se les presentan. El proceso de creación de
jurisprudencia se forma cuando tenemos cinco sentencias en el mismo sentido y sin ninguna en contra, las cuales
tienen el carácter de obligatorias. También se crea jurisprudencia cuando se trata de una sola resolución que
verse sobre controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad y es votada por más de ocho
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En nuestros días, la jurisprudencia como procedimiento generador de derecho ya no es exclusivo del Poder
Judicial, pues también tribunales administrativos o fiscales están facultados para ello.
La costumbre es el hábito adquirido por la repetición de actos de la misma especie, pero que estén dentro de lo
permitido en el marco jurídico de una sociedad y aceptado por la misma, por tanto alcanza el grado de
obligatorio; es un uso implantado en una colectividad y considerado por esta como jurídicamente obligatorio, es
el derecho nacido consuetudinariamente.
En nuestra tradición germano-romano-canónica, la costumbre se presenta como supletoria de la ley; en cambio,

en el sistema anglosajón, ésta se equipara y prevalece muchas veces sobre la ley formal.
Para presentar una referencia adicional sobre este tema, Acosta Romero se refiere a las fuentes del derecho
administrativo, mismo que puede considerarse como un marco referencial del Derecho Municipal. Al respecto,
señala:
343
Op. cit.; p. 52
344
Op. cit.; p. 68
160
La Constitución; las leyes, tanto federales como locales y tratados internacionales; la costumbre y el uso; las
ideas político-sociales de los gobernantes; todo hecho social que engendre normas de Derecho Administrativo;
los reglamentos administrativos federales y locales; la jurisprudencia de los tribunales federales, locales y los
tribunales administrativos; el Derecho Internacional; los principios generales derivados del Derecho
Administrativo; la doctrina de los tratadistas del Derecho Administrativo; los convenios de Derecho Público
entre entidades públicas de los que se derivan efectos fundamentales para el Derecho Administrativo.345
Diversos autores como hemos visto, se pronuncian sobre el tema que abordo en el presente apartado. Al
respecto, el análisis que desarrolla el destacado jurista Quintana Roldán me parece por demás preciso, por ello y
de manera referencial, me permitiré citarlo en lo que respecta a las fuentes del Derecho Municipal.
Dicho autor relaciona las ideas de García Máynez y de Acosta Romero y las traslada al campo del Derecho
Municipal, deduce que las fuentes que le dan vida al derecho en sentido formal, serán: la legislación, la
jurisprudencia y la costumbre, pero al estar el Municipio vinculado e inmerso en otras estructuras jurídicas
mayores, como lo son el Estado al que pertenece y a la Federación, señala que las anteriores fuentes deben ser
ordenadas y explicadas por separado, ya que las normas que rigen la vida del Municipio provienen, de hecho, de
cada uno de las tres esferas de gobierno de esos propios niveles del poder.
Entonces, plantea la clasificación de fuentes del Derecho Municipal:
a) Las del orden federal

b) Las relativas a las Entidades Federativas
c) Las estrictamente municipales
d) Las mixtas (convenios)
3.2.2.1 Fuentes del orden federal La Constitución General de la República
En éste ordenamiento, el Derecho Municipal encuentra sustento, de manera particular en su artículo 115
dedicado exclusivamente a detallar los aspectos estructurales, facultativos, de funcionamiento, y de donde
emanan normas fundamentales que rigen las municipalidades.
Las Leyes Reglamentarias y Ordinarias Federales
Dentro de ésta categoría, podemos enmarcar a todas aquellas Leyes que de manera directa o indirecta regulan la
vida municipal otorgándole facultades y obligaciones en diversas materias o bien, para que haga las funciones de
órgano auxiliar de la Administración Pública Federal. Así, como ejemplo tenemos la Ley General de
Asentamientos Humanos; la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; la Ley General
de Población; la Ley del Servicio Militar; la Ley de Coordinación Fiscal; la Ley Agraria, por citar algunas.
Los Tratados Internacionales
345
ACOSTA ROMERO, Miguel; Teoría General del Derecho Administrativo, Primer Curso; 175 Ed.; México, Porrúa, 2004; pp. 83 a 84.
161
En forma marginal en algunos tratados con aspectos territoriales o colindantes, de seguridad, ecológicos o de
protección al ambiente que el país celebra, surgen disposiciones que de alguna forma repercuten en estructuras
jurídicas, políticas, económicas y sociales del Municipio.
Los Reglamentos de Leyes Federales.
Los reglamentos son tendientes a especificar aspectos contemplados en la ley de la cual se derivan, en muchos
casos se encuentran frecuentemente aspectos que afectan la vida municipal definiéndole obligaciones, y en otros
casos como auxilio a la autoridad federal. Como ejemplo tenemos al Reglamento del Código Fiscal de la
Federación que obliga a los municipios a inscribirse en el Registro Federal de Contribuyentes o el Reglamento
del artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal.
Circulares, Acuerdos y otras Disposiciones Administrativas Menores de Orden Federal
De forma cotidiana, podemos encontrar una amplia emisión de ésta particular tipo de ordenamientos que aluden
a los Municipio siempre con la calidad de auxiliares de la autoridad federal, ya sea en materias económica, de
seguridad o de salud por nombrar algunas.
Jurisprudencia de Carácter Federal
Como hemos visto ya, la jurisprudencia que surge de instancias federales, se puede ubicar en dos grandes
apartados: la judicial y la administrativa.
Tenemos la jurisprudencia judicial que ha emitido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para regular
aspectos municipales referentes a controversias presentadas por límites y colindancias o para protegerlos de la
invasión a su esfera jurídica por algunas leyes locales o federales.
En materia de los tribunales administrativos de orden federal, encontramos la jurisprudencia emitida por el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que de manera un tanto indirecta o marginal, ha regulado
cuestiones municipales, sobre todo en algunos aspectos que en su momento se definieron en relación a diversas
leyes en materia de coordinación fiscal.
La Costumbre Manifestada en Materia del Orden Federal
Para el caso concreto, ésta se presenta como supletoria de normas o actos de carácter federal y se constituye
como una fuente de determinaciones jurídicas municipales cuando sea supletoria o por otros aspectos
competenciales de la federación pero siempre y cuando tenga repercusiones en la vida municipal.
3.2.2.2 Fuentes relativas a las entidades federativas
Todos los Estados de la Federación sin lugar a dudas, cuentan con su propio marco jurídico del cual se desprende
una amplia gama de ordenamientos legales que regulan aspectos municipales. Por ello, contamos con fuentes del
Derecho Municipal en materia de las Entidades Federativas.
162
La Constitución Política del Estado
Las Constituciones locales, son el máximo ordenamiento interno de cada Estado. En la generalidad, la mayoría
de ellas establecen múltiples disposiciones para el Municipio y comúnmente encontramos un apartado especial
que al igual que la Constitución Federal dedican exclusivamente para regular aspectos de orden municipal.
Como ejemplo puedo citar a la Constitución Política del Estado de México, que en su título quinto alude al Poder
Público Municipal.
Las Leyes Reglamentarias y Ordinarias de Orden Local
Diversas son las leyes locales que establecen derechos y obligaciones para el Municipio. Mención especial
merecen aquellas destinadas a regular orgánicamente a las municipalidades pues son la base de las normas
municipales, contemplando aspectos trascendentes como el número de integrantes de sus Ayuntamientos, sus
funciones; la prestación de los servicios públicos; los organismos de colaboración municipal y participación
ciudadana. Por tanto, es indudable que son fuente del Derecho Municipal aquellas como las Leyes Orgánicas
Municipales o Códigos Municipales; Códigos Civiles, Penales y Leyes puramente administrativas, por citar
algunas.
Reglamentos de Leyes Locales
Son fuente indudable del Derecho Municipal todas aquellas disposiciones que regulan cuestiones municipales y
que son base de facultades u obligaciones de los Municipios. En ocasiones al igual que en el ámbito federal estas
ordenanzas locales de carácter administrativo se refieren a las municipalidades como cuerpos auxiliares de las
autoridades estatales en diversas materias, como la recaudatoria, de propiedad inmobiliaria, de seguridad, entre
otras.
Circulares, Acuerdos y otras Disposiciones Administrativas Organizadas en Autoridades Estatales.
Con base en ese tipo de ordenamientos menores, se suele regular una buena cantidad de cuestiones que
finalmente repercutirán en la vida de la municipalidad, por tanto, son fuente también del Derecho Municipal; sin
embargo, es de resaltar que estas disposiciones se derivan de prácticas poco ortodoxas que realiza el Estado para
imponerle a los Ayuntamientos una multiplicidad de acciones de tipo contable, presupuestario, inventarial y de
planeación. Situación que sin duda, va en detrimento de la autonomía municipal.
La jurisprudencia proveniente de Órganos Estatales
Tanto la jurisprudencia estrictamente judicial que emiten los Tribunales Superiores de Justicia, como la
administrativa que proviene de Tribunales Contencioso-Administrativos de los Estados, representan una fuente
del Derecho Municipal. Ésta última sobre todo derivada de actos que en su calidad de autoridad, realizan los
servidores públicos municipales.
La Costumbre manifestada en Materia de Orden Local
163
Como ya lo había señalado, la costumbre y los usos son fuente supletoria del derecho. Cuando se requiere su
aplicación en cuestiones que siendo materia de competencia estatal, con repercusiones en materia municipal.
3.2.2.3 Fuentes estrictamente municipales
La redacción original del artículo 115 de la Constitución Política de la República no señaló de manera expresa la
potestad reglamentaria del Ayuntamiento, por ello, estas facultades se contemplaban exclusivamente en las
Constituciones locales o en las leyes orgánicas municipales que autorizaban a los Ayuntamientos expedir los
ordenamientos conducentes a regular su organización y funcionamiento.
Como ejemplo de lo anterior, tenemos que la Constitución Política del Estado de México señala:
Artículo 122.- Los Ayuntamientos de los Municipios tienen las atribuciones que establecen la Constitución
Federal, esta Constitución, y demás disposiciones legales aplicables.
Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos que señala la fracción III del artículo 115
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Los Municipios ejercerán las facultades señaladas en la Constitución General de la República, de manera
coordinada con el Gobierno del Estado, de acuerdo con los planes y programas federales, estatales, regionales y
metropolitanos a que se refiere el artículo 139 de este ordenamiento.
Artículo 123.- Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, desempeñarán facultades normativas, para el
régimen de gobierno y administración del Municipio, así como funciones de inspección, concernientes al
cumplimiento de las disposiciones de observancia general aplicables.
Artículo 124.- Los Ayuntamientos expedirán el Bando Municipal, que será promulgado y publicado el 5 de
febrero de cada año; los reglamentos; y todas las normas necesarias para su organización y funcionamiento,
conforme a las previsiones de la Constitución General de la República, de la presente Constitución, de la Ley
Orgánica Municipal y demás ordenamientos aplicables.
De la misma manera, la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, establece:
Artículo 31.- Son atribuciones de los Ayuntamientos:
I. Expedir y reformar el Bando Municipal, así como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas
de observancia general dentro del territorio del Municipio, que sean necesarios para su organización, prestación
de los servicios públicos y, en general, para el cumplimiento de sus atribuciones;
Éstas se derivan particularmente de los convenios que en la actualidad, han sido práctica común para establecer
principios competenciales de la Federación, de los Estados y los Municipios en la atención de diversas tareas
como seguridad pública, desarrollo social y económico, ambiental, de salud, entre otras. Tienen la finalidad de
164
conjuntar esfuerzos para la debida atención de las necesidades básicas de la población y por ello a través de
dichos convenios, se busca mejorar los resultados en la gestión pública.
De ésta manera, se establecen tres tipos de convenios:
a) Convenios intermunicipales
Son aquellos que se celebran entre dos o varios Municipios pertenecientes a la misma Entidad Federativa.
b) Convenios bipartitas
Son los que se celebran ente uno o varios Municipio y el Estado al que pertenecen. De ésta manera, intervienen
dos niveles de gobierno.
c) Convenios tripartitas
Siguiendo la referencia anterior, éste tipo de convenios son aquellos que se celebran entre los tres niveles de
gobierno: Federal, Estatal y Municipal. Un ejemplo claro se presenta cuando se firman acuerdos para realizar
obras públicas, en donde participan recursos federales, estatales y municipales.
A esta altura de la investigación, podemos verificar que el Municipio cuenta con plenas facultades normativas,
mismas que encuentran su sustento en la Constitución General de la República, la particular de los Estados y por
supuesto en las Leyes Orgánicas o Códigos Municipales; dichas facultades son consideradas como materiales y
no formales, esto es, son reglamentarias, mas no legislativas. Ejerciendo tal atribución, los Ayuntamientos
expiden sus Bandos de Policía y Buen Gobierno o Bandos Municipales, ordenamientos, reglamentos y cualquier
otra disposición administrativa de carácter general con aplicación limitada, pues sólo es obligatoria dentro del
territorio de la municipalidad de que se trate.
No obstante encontramos también que de manera ocasional existen ciertas atribuciones de los Municipios que
indirectamente implican facultades normativas formales pues todas las legislaciones locales del país otorgan a
sus municipalidades la posibilidad de presentar iniciativa de leyes, misma que ejercen por conducto de sus
Ayuntamientos. Algunos sistemas internos de los Estados condicionan ésta a los "asuntos que afecten al
Municipio”; en cambio, otras legislaciones dejan abierta esta facultad de proponer leyes a todo tipo de cuestiones
que deban conocer los Congresos Estatales. De la misma manera, encontramos que las Constituciones de
algunos Estados permiten que los Municipios de la entidad participen en los procesos de reforma a la propia
Constitución. Tal situación es por demás favorable, sin embargo, debe detallarse la forma de cómo harán dicha
intervención, así como el peso que tendrá, es decir, si se hará con la mayoría simple o atendiendo a las dos
terceras partes o a las tres cuartas partes de los integrantes de su Cabildo, como en San Luis Potosí.346
Como podemos observar entonces, a lo largo del capítulo, me refiero a las reformas que ha sufrido nuestra Carta
Magna en materia municipal, además de las fuentes del Derecho Municipal; es decir, toda la fundamentación
346
QUINTANA ROLDÁN, Carlos F; Derecho Municipal; 5§ Ed.; México, Porrúa 2001; p. 147.
165
jurídica que recae en la organización, administración y sobre todo, control del patrimonio y la Hacienda
Municipal; sin dejar a un lado el nacimiento, la fuente, que es precisamente de donde emana y surge el Derecho
Municipal. Esto nos lleva a perfeccionar nuestro conocimiento, a señalar que los Municipios estarán investidos
de personalidad jurídica y manejarán conforme a la ley su hacienda; asimismo que los Ayuntamientos tendrán
facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de
las Entidades Federativas sus propios ordenamientos; estando facultados para expedir su reglamentación interna,
como son: los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal,
regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la
participación ciudadana y vecinal.
Las diversas reformas ya descritas, sirvieron de base para propiciar un mayor desarrollo en el Municipio, definir
sus elementos, señalar la forma de perfeccionar la administración de sus bienes y recursos; tenemos leyes
reglamentarias, como la Constitución del Estado de México, la Ley Orgánica Municipal, entre otras; es decir,
leyes de carácter local y municipal, pero siempre supeditados a la Ley Suprema.
3.3 El sistema de seguridad pública municipal
El conjunto de leyes y reglamentos que regulan el ámbito municipal son el fundamento de actuación de la
policía, cuyos elementos sólo podrán llevar a cabo aquellas acciones que establezcan las leyes federales y
estatales, así como los reglamentos vigentes en el Municipio.
3.3.1 Organización
• Dirección de Seguridad Pública

• Policía Municipal
• Juzgados Calificadores
• Centros de Detención Municipales (Cárceles Municipales)
• Órganos de Participación Ciudadana en materia de Seguridad Pública
Ayuntamiento y, específicamente se encuentra bajo las órdenes del Presidente Municipal. Para el auxilio de las
funciones de seguridad pública, el Municipio contará con la Policía Municipal. La Policía Municipal realiza
funciones de agrupamientos, dirección, disciplina e instrucción de órdenes y movilización de los elementos
166
policiales, y está investida de la capacidad que le otorgan las leyes para tomar decisiones que contribuyan a
resolver las situaciones de vigilancia y atención de casos de emergencia que se presenten en el ámbito municipal.
3.3.1.1 Órganos de la policía municipal
En términos generales son aquellas unidades que tienen funciones específicas en la corporación de la policía del
Municipio, como es el caso de la Dirección de Policía y el de la Dirección de Tránsito en aquellos
Ayuntamientos donde existan ambas funciones.
Por su grado de especialización y su función de servicio público, los órganos de la policía tienen una serie de
normas administrativas y condiciones laborales que los hace distintos a otras dependencias del Ayuntamiento. La
policía municipal regularmente se organiza por un sistema de jerarquías y rangos que corresponden a los
niveles jerárquicos siguientes:
El número de órganos operativos es variable, por lo que regularmente en los municipios se divide a los policías
en uno o dos grupos que realizan de manera combinada las funciones que determine la comandancia de policía.
El número de miembros y de grupos será determinado por el Ayuntamiento con base en las necesidades del
Municipio.
3.3.2 Elementos de la policía municipal
Son las personas que se desempeñan en la función pública y se obligan a cumplir con los reglamentos y
disposiciones disciplinarias que establezcan las autoridades municipales.
El ejercicio de un puesto de policía requiere un alto sentido de responsabilidad y una disposición abierta para
servir a la comunidad.
167
Los elementos de la policía ocupan distintos rangos o jerarquías de acuerdo con el orden que determine la
comandancia o dirección de seguridad pública y la legislación en la materia.
3.3.3 Perfil de la policía municipal
Para que la policía municipal se apegue a los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez se
debe actuar conforme a lo siguiente:
Conducirse con apego al orden jurídico y respeto a los derechos humanos.
• Prestar auxilio a las personas y proteger sus bienes y derechos de manera oportuna y proporcional al
hecho.
• Cumplir sus funciones con absoluta imparcialidad.
• Abstenerse en todo momento de infligir, tolerar o permitir actos de tortura, aún cuando se trate de una
orden superior; al conocimiento de ello, lo denunciará inmediatamente ante la autoridad competente.
• Desempeñar su misión sin solicitar ni aceptar pagos o gratificaciones distintas a las previstas legalmente.
• Velar por la vida e integridad físicas de las personas detenidas en tanto se ponen a disposición del
Ministerio Público o de la autoridad competente.
• Participar en operativos de coordinación con otras corporaciones policiales, así como brindarles, en su
caso, el apoyo que conforme a derecho proceda.
• Obedecer las órdenes de los superiores jerárquicos y cumplir con todas sus obligaciones, siempre y
cuando sea conforme a derecho.
Los Juzgados Calificadores constituyen una autoridad auxiliar del Ayuntamiento y sus titulares son nombrados
por el Ayuntamiento o directamente por el Presiente Municipal.
Cuando un ciudadano realiza conductas contrarias a las normas municipales, es la policía municipal la que debe
llevarlo ante el juez calificador; éste ejerce su jurisdicción administrativa e impone una multa o arresto
preventivo al infractor hasta por 36 horas, facultad señalada por el artículo 21 Constitucional y en los respectivos
bandos o reglamentos municipales.
Las funciones del Juez Calificador son:
• Conocer los asuntos que tengan que ver con las infracciones a los reglamentos municipales y disposiciones
administrativas del Ayuntamiento.
• Conocer de los asuntos del orden administrativo de competencia del Municipio, tales como la operación de
establecimientos clandestinos, prostitución, etc.
168
• Dictaminar en coordinación con el Presidente Municipal y el Comandante de Policía sobre la movilización de

la policía municipal, para atender algún caso o situación específica.
• Calificar las faltas a los reglamentos municipales y, en su caso, determinar las sanciones correspondientes.
• Informar al Presidente Municipal acerca de las incidencias ocurridas en el día en materia de calificación y
sanción de faltas.
En todo caso, es altamente promisorio y recomendable la existencia de estas autoridades auxiliares, ya que
generalmente es el presidente municipal quién lleva a cabo las funciones arriba mencionadas, por lo que
disminuye su atención en los demás asuntos que le corresponden. En algunas ocasiones la sanción queda a cargo
de la propia policía, quien no está facultada ni capacitada para hacerlo dando lugar a arbitrariedades.
Centro de Detención Municipal (Cárceles Municipales)

del ministerio público. Lo anterior con base en el artículo 11 de la Ley General que establece las Bases de
Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública que dispone que las políticas, lineamientos y acciones
de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los
acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las demás instancias de
coordinación.
La seguridad del Centro de Detención Municipal será realizada por elementos contratados por el Ayuntamiento
para tal efecto.
La custodia, administración y dirección de dicho centro está a cargo de un funcionario nombrado por el
Presidente Municipal cuyas funciones principales son:
• Cumplir las disposiciones de arresto y reclusión que determinen las autoridades competentes y que sean
comunicados por el juez calificador y el Presidente Municipal.
• Organizar y dar mantenimiento del establecimiento a su cargo.
• Avisar a las autoridades sobre el cumplimiento de la sanción y poner en libertad a los infractores mediante el
oficio girado por el Presidente Municipal.
• Avisar a la autoridad judicial acerca de los registros y oficios de detención que amparen a los detenidos
169
dictaminados por el Ministerio Público.

• Informar permanentemente a la autoridad municipal sobre las incidencias del establecimiento.
3.4 Coordinación del sistema de seguridad pública municipal con la federación y el estado
cada una de las instancias de gobierno.347
Para tales efectos existe la Ley General que establece las bases de Coordinación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, misma que en su artículo 11 dispone que las acciones de coordinación se llevarán a cabo
mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones tomados por el
Consejo Nacional de Seguridad Pública y demás instancias de coordinación.
En el caso de la seguridad pública las materias de coordinación de las autoridades federales, estatales y
municipales, en la atención de situaciones y problemas que los requieran, están establecidas en el artículo 10 de
la Ley General que establece las bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y dichas
- Instrumentación de sistemas para mejorar el desempeño de los miembros de las instituciones policiales.
- Modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública.
- Propuestas de aplicación de recursos para la seguridad pública.
- Sistematización de todo tipo de información sobre seguridad pública.
- Acciones policiales conjuntas.
- Control de los servicios privados de seguridad.
- Relaciones con la comunidad.
Las necesarias para incrementar la eficacia de las medidas tendientes a alcanzar los fines de la seguridad pública.
3.4.2 Coordinación con las principales corporaciones federales y estatales de seguridad pública
El Consejo Nacional de Seguridad Pública, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley General que
Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, estará integrado por:
• El Secretario de Gobernación, quién lo presidirá;
• Los Gobernadores de los Estados;

347 ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Derecho Administrativo, Parte Especial, Editorial Porrúa, México, 2002.
170
• Los Secretario de la Defensa Nacional, de Marina y de Comunicaciones y Transportes;
• El Procurador General de la República;
• El Jefe del Gobierno del Distrito Federal; y
• El Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública
La misma Ley en su artículo 15 dispone que el Consejo Nacional de Seguridad Pública está facultada para
conocer y resolver, entre otros asuntos, la coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la emisión
de bases y reglas para la realización de operativos conjuntos entre corporaciones policiales federales, locales y
municipales.
De acuerdo con el artículo 20 de la multicitada Ley se establece que los consejos locales y las instancias
regionales se organizarán, en lo conducente, de manera similar al Consejo Nacional y tendrán las funciones
relativas para hacer posible la coordinación y los fines de la seguridad pública, en sus ámbitos de competencia.
Los principios generales de la coordinación se encuentran en la Ley General que Establece las Bases de
Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y son los artículos siguientes:
Artículo 18.- En el Distrito Federal y en los Estados se establecerán consejos locales encargados de la
coordinación, planeación y supervisión del Sistema Nacional de Seguridad Pública en sus respectivos ámbitos de
gobierno. En el caso de los consejos estatales, participarán los municipios atendiendo a las características
regionales y demográficas de cada entidad federativa.
En las Entidades Federativas se establecerán consejos de coordinación delegacionales o municipales, según sus
características, para la realización de dichas actividades.
Artículo 19.- Cuando se requiera la participación de dos o más Municipios, ya sea de un mismo o de diferentes
entidades federativas, podrán también establecerse instancias intermunicipales, con apego a los ordenamientos
municipales correspondientes.
Artículo 20.- Los consejos locales y las instancias regionales se organizarán, en lo conducente, de manera similar
al Consejo Nacional y tendrán las funciones relativas para hacer posible la coordinación y los fines de la
seguridad pública, en sus ámbitos de competencia.
Artículo 21.- Los consejos locales y las instancias regionales podrán proponer al Consejo Nacional acuerdos,
programas específicos y convenios sobre las materias de la coordinación.
En virtud de lo anterior, se requiere que la autoridad municipal tenga presente los siguientes principios básicos
de coordinación:
• Una constante y completa información de las operaciones que realicen las corporaciones policiales del
171
Estado y la Federación en el territorio municipal.
• La protección garantizada por parte de los elementos de la policía municipal definida en el acuerdo de
coordinación y cooperación entre el Municipio y el Estado.
• La no interferencia en las competencias de la Federación y el Estado.
• La verificación de la legalidad de los actos de la policía municipal y de otras corporaciones cuando se tenga
duda de sus competencias.
• La comunicación permanente de las autoridades municipales con la presidencia del Consejo Estatal de
Seguridad Pública, que suele recaer en el Gobernador mismo, o bien en la Secretaría de Gobierno del
Estado para conseguir apoyos en recursos y capacitación para la policía municipal.
• La vigilancia del cumplimiento de las normas de respeto y cooperación hacia los elementos de la policía
municipal por aquellos que correspondan al Estado o a la Federación.
• La observancia correcta de los límites en materia de detención de infractores establecidos en la Constitución

General de la República.
• La gestión oportuna del traslado de los detenidos en el Centro de Detención Municipal que deban ser
trasladados al Centro de Readaptación Social del Estado, o de la Federación.
La protección de las competencias del Municipio frente a los actos de autoridad que el Estado y la Federación
ejecuten en el Municipio.
Con base en el artículo 13 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, dicho sistema contará con conferencias específicas para apoyar a través del conocimiento de
las distintas materias de esa Ley, entre las que se encuentra la de Participación Municipal. Por tal motivo el día
18 de octubre de 1997 en la Ciudad de Zacatecas se instaló la Conferencia Nacional de Participación Municipal
en Seguridad Pública, habiéndose realizado previamente cuatro reuniones regionales en la materia. Las
cuestiones fundamentales sobre las que se comenzó a trabajar en dichas reuniones y que constituyen el eje de
actuación de dicha Conferencia Nacional son:
• Participación Ciudadana en materia de Seguridad Pública
• Capacitación y profesionalización de los Cuerpos de Seguridad Pública Municipal
• Actualización y Modernización del Marco Jurídico Municipal en Materia de Seguridad Pública
• Participación Municipal en la Conferencia Nacional
El municipio debe ser privilegiado como el espacio de convivencia natural para la prevención de delito, por lo
172
que deben consolidarse sus responsabilidades en la materia, debiendo tener como contrapartida el otorgamiento
de recursos crecientes para cumplir con tal finalidad.
3.5 Marco jurídico de la seguridad pública en México
Hablar de Derecho Positivo Vigente en una circunscripción territorial determinada, es referirse a un sistema de
normas jurídicas que, comulgando las unas con las otras, tienden a satisfacer las demandas y requerimientos de
la sociedad en lo público y en lo privado, es decir, en las diversas materias, tales como civil, familiar, laboral,
penal, administrativo, etcétera. Sin embargo, al hablar de Derecho Positivo Vigente en materia de seguridad
pública en la República Mexicana, nos encontraremos ante una diversidad de normas internacionales, federales,
generales, locales y administrativas que desafortunadamente no corren todas en el mismo sentido ya que en
ocasiones se contradicen, en otras, las de menor jerarquía, rebasan lo establecido en las de mayor jerarquía o
cubren espacios no considerados por aquéllas, violan los derechos fundamentales del hombre y del ciudadano,
adolecen de deficiencias o simplemente se crean atendiendo a intereses grupales o de individuos. Esto hace que
prevalezca el principio aludido por Nicolás Maquiavelo, en el sentido de que los medios dejan de tener
importancia si se llega al fin anhelado (solo que en el caso concreto de la seguridad pública ese anhelado fin
nunca ha sido alcanzado). Situaciones que implican que el servicio público de seguridad pública se exteriorice en
México, como un servicio con graves deficiencias cuya prestación, más que beneficiar, sólo ha perjudicado a
quienes habitan en el territorio nacional o transitan por él, en su seguridad personal y en sus bienes. Al grado de
que no existe mexicano o persona en el territorio de México que no tema ser víctima de un delito en la que
peligren su integridad física o su patrimonio.
Tratados Internacionales en materia de seguridad pública que no obstante que formamos parte de ellos, no se
cumplen a cabalidad; reformas constitucionales deficientes que en poco auxilian a cubrir las necesidades en
materia de seguridad pública; leyes de carácter general y federal que son reformadas al antojo y buen entender de
legisladores sin fijarse metas bien definidas; leyes locales que dentro del ámbito de su competencia corren en
direcciones diferentes y en múltiples casos opuestas las unas de las otras; y un sinnúmero de reglamentos
administrativos, respecto de los cuales prevalece su inobservancia aunado a la carencia de un sistema legislativo
que conjuntando los tres niveles de gobierno en beneficio de la sociedad, promueva la participación ciudadana
en la materia, impida que personas que no cuenten con el perfil adecuado laboren en las instituciones de
seguridad pública y en los poderes judiciales federal y locales, que motive y obligue a todas las dependencias de
seguridad pública a contar con tecnología de punta para la prestación del servicio, fundamentalmente en las áreas
de identificación de personas, bases de datos, criminología e investigación y obligue a que se dé una
coordinación real y efectiva entre las distintas dependencias de seguridad pública en los tres niveles de gobierno
y en todas las zonas geográficas del país. Además de que exista una real y efectiva prevención del delito
promovida por las dependencias de seguridad pública y por la coordinación de éstas con todas las áreas de la
173
administración pública, organismos no gubernamentales y ciudadanos que guarden relación con el servicio
(educación, protección civil, turismo, trabajo, desarrollo social, hacienda y otros); que se establezca una
coordinación adecuada en materia de seguridad pública entre los poderes ejecutivo y judicial, han traído como
consecuencia la deficiencia en la prestación del servicio y la pérdida de confianza en las instituciones y
servidores públicos encargados del mismo.
La Constitución ha sido mal interpretada, contradicha y rebasada por la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, las Leyes de Seguridad Pública Estatales y las de los Sistemas Estatales de Seguridad Pública
y en estos ordenamientos jurídicos también se encuentran diferencias y contradicciones en unos con respecto de
los otros. La Federación, por determinación del legislador federal, "cede”348 funciones a las Entidades
Federativas, Federación y Estados crean organismos a los que les atribuyen funciones de seguridad pública que
soslayan a Gobernadores, Secretarios de Seguridad Pública y sus Equivalentes, Procuradores de Justicia y
Presidentes Municipales. Ante el fracaso de contar con una Policía Única o un Mando Único Policial, se busca a
través de la legislación, contar con una Policía Homologada, obediente de lo que un solo organismo determine.
En fin, nos encontramos ante un Marco Jurídico que se ha impuesto como un macro proyecto legislativo
tendiente a disminuir los índices delincuenciales, sobre todo en lo que al crimen organizado se refiere y a
mejorar la prestación del servicio público de Seguridad Pública. Dichos objetivos, que no se han obtenido, distan
mucho de lograrlo y nos han dejado ante una estructura legal que no obstante que se muestra confusa y
contradictoria, nos obsequia el fundamento que adicionado, adecuado, modificado y reestructurado, nos
proporcionará, como lo veremos posteriormente, la base legal para mejorar el sistema de Seguridad Pública en
nuestro país.
3.5.2 Constitución política de los estados unidos mexicanos
Es a partir de la ley fundamental de México como habremos de exponer el marco jurídico de la seguridad
pública y de esta manera observaremos cuando esta norma ha sido observada y en su caso, contradicha o
rebasada, lo que nos permitirá acceder a los tratados internacionales, las leyes Federales y Generales así como
las de carácter local para poder contar con una visión general del marco jurídico de la seguridad pública
aplicable en la República Mexicana.
En 18 de junio del 2008 se aprobó el Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 16, 17, 18, 19, 20,
21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción XIII del
apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por el que se modifica
sustancialmente el servicio público de Seguridad Pública y se regula el Derecho Procesal Penal Acusatorio que
incide directamente en la prestación de dicho servicio, como lo analizaremos.
348
El Pacto Federal implica que los Estados Libres y Soberanos ceden atribuciones de carácter general y común para el efecto de dar
origen a la Federación y no en sentido opuesto como lo quiere hacer valer el legislador federal.
174
3.5.3 El párrafo noveno del artículo 21 constitucional
Partamos del concepto que sobre seguridad pública ofrece la Carta Magna y en este sentido, en su artículo 21,
refiere en su párrafo noveno, que: "La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y
persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la
ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad
pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a
los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.”
Como puede apreciarse de la lectura del párrafo que antecede la Carta Magna, en el concepto que presenta de
seguridad pública, refiere que ésta:
1. Es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios.
2. Comprende: La prevención de los delitos; La investigación y persecución de los delitos; y la sanción de

las infracciones administrativas.
3. Implica que las Instituciones de seguridad pública se rijan por los principios de:
A. Legalidad
B. Objetividad
C. Eficiencia
D. Profesionalismo
E. Honradez
F. Respeto a los derechos humanos
Más adelante, en el siguiente párrafo, establece El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres
órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública [...]”.
Del análisis de dicho concepto, puede apreciarse que el marco jurídico que nos presenta la Constitución, otorga a
los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de la Federación, los Estados y Municipios realizar cada uno dentro
del ámbito de su competencia, la facultad para ejercer las acciones necesarias (legislar en materia de seguridad
pública, prevenir el delito, investigarlo y perseguirlo y administrar justicia) para poder prestar adecuada y
eficazmente el servicio público de seguridad pública. Sin embargo, la realidad jurídica arroja otras verdades y
carencias y a ellas nos referiremos:
1. Investigación para la prevención del delito: La Carta Magna refiere dentro del concepto presentado la
investigación a cargo del Ministerio Público para la persecución del delito; sin embargo al tratar la prevención de
los ilícitos no refiere la investigación y solo toca lo referente a la prevención del delito”. Pero a nuestra
175
consideración, la prevención del delito implica realizar cinco tipos de actividades diferentes:
A. Normar, implementar y poner en marcha Planes y Programas de carácter preventivo por los que se den a
conocer a la población los riesgos que existen en materia de seguridad pública y el cómo evitarlos; y cómo deben
comportarse ante la comisión de un ilícito en el carácter de víctimas o de testigos.
B. Normar, implementar y poner en marcha Planes y Programas por los que en las escuelas se den a
conocer a los estudiantes, desde el nivel básico hasta el nivel medio superior, así como a la población en general,
cuáles son las faltas administrativas y delitos que existen y que consecuencias vienen aparejadas con su comisión
(como lo veremos más adelante, en el punto referente a la sanción de las infracciones administrativas).
C. Normar, implementar y poner en marcha Planes y Programas por los que se inculquen valores y
principios éticos y morales, fundamentalmente a la juventud y a la población menor de edad.
D. Normar, implementar y poner en marcha Planes y Programas de desarrollo social por los que la
población de escasos recursos reciba capacitación en las materias de organización para el trabajo y en las
diversas áreas productivas (agropecuaria, maquila, comercio, servicios, etcétera), a efecto de que cuenten con
fuentes de ingresos lícitas.
E. La labor de investigación para la prevención del delito. Aquí resulta importante hacer un paréntesis y
señalar que la labor que desarrollan millares de policías dependientes de las Secretarías de Seguridad Pública
Federal y las locales, así como las municipales, es una labor infructuosa y en nada refiere la prevención del
delito. La presencia del policía en la calle o la vigilancia que imprime a su labor, es solo para disuadir la
comisión de ilícitos mientras se encuentra presente, mientras vigila, hace su patrullaje o rondín. Pero de ninguna
manera los previene, dando oportunidad a la comisión del delito cuando se encuentre ausente.
Por lo tanto, se requiere que las Instituciones de Seguridad Pública lleven a cabo investigaciones que les
permitan adelantarse a los delitos y en su defecto al conocer de los mismos (el tipo de delito, la forma, el cómo,
el dónde y para qué se cometió). Además de aproximarse al conocimiento de quién o quiénes fueron los autores
del mismo y el lugar o lugares en los que pueden ser localizados, para quedar en posibilidad de asegurarlos y
ponerlos a disposición de los servidores públicos, encargados de iniciar las averiguaciones previas
correspondientes para investigar y perseguir el delito o delitos cometidos y en su caso consignar al poder judicial
para que se inicie el proceso legal a que haya lugar; y que este tipo de investigación, se apegue a un marco legal
debidamente establecido.
Como puede apreciarse, las cuatro primeras acciones señaladas, no le son exclusivas a las instituciones de
seguridad pública, por el contrario, se hace necesario que en las mismas participen en forma coordinada y a
través de Programas específicos, las Dependencias Gubernamentales que guarden relación con la educación, la
salud, el trabajo, protección civil, desarrollo social, agricultura, comercio, planeación, gobierno, etcétera.
No sucede lo mismo con el último de los rubros referidos, el relacionado con la investigación para la prevención
176
del delito, ya que se constituye como una facultad que debe encontrarse a cargo de personal altamente
especializado dependiente de las instituciones de seguridad pública que tenga a su cargo la obligación de realizar
las investigaciones necesarias que le permitan estructurar árboles, mapas y diagramas delincuenciales que les
arrojen el conocimiento sobre las formas y lugares de operación, organizaciones y bandas de delincuentes,
ubicación de las mismas, los lugares en que operan, los tipos de delitos que se cometen por zona y por
organización, nombres y alias de los delincuentes, sus familias, amistades, conocidos y respectivos domicilios,
las principales zonas criminógenas, los puntos rojos de cada localidad (en los que se especifiquen zonas de
vagancia, prostitución, venta de drogas, cruceros peligrosos, zonas de alto riesgo por tipo de ilícito). Para de esta
manera puedan adelantarse a la ejecución de los delitos y en su defecto, una vez cometido el ilícito y partiendo
de lo investigado, aproximarse a saber quién lo perpetró y en dónde se encuentra.
Por este motivo es importante que a partir de la Constitución, se otorgue en forma clara y precisa a las
instituciones de seguridad pública, la facultad de investigar para prevenir la comisión de hechos ilícitos, y así y
atendiendo a lo establecido en el derecho positivo vigente, personal especializado quede en aptitud de prevenir el
delito a través de la investigación para la prevención del mismo.
2. La investigación y persecución de los delitos: Función primordial de las diversas Procuradurías de

Justicia es la de tomar conocimiento de los hechos ilícitos cometidos dentro del ámbito de su jurisdicción e
iniciar la correspondiente averiguación previa, que implica la ejecución de diversas acciones que corren desde la
querella o denuncia de los hechos por parte de los afectados o de quien los represente o la puesta a disposición
del probable responsable por parte de las policías preventivas o personas que lo hubieren asegurado, las
declaraciones de éste, de las víctimas del delito y de los testigos; el análisis de los objetos e instrumentos del
delito, la investigación de la policía ministerial, las inspecciones ministeriales, los peritajes, para que una vez
realizada la investigación con todos estos elementos, quede en posibilidad de saber si existe o no delito, de que
delito se trata, si la conducta se adecúa al tipo penal de que se trate, si se conoce o no al probable responsable y
si fue éste quien realmente realizó la acción punible. Para de esta forma integrar la averiguación previa y poderla
consignar al poder judicial o solicitar la correspondiente audiencia para la formulación de la imputación, según
corresponda.349
Debemos aquí señalar dos situaciones contrarias a la seguridad pública por ser generadoras de impunidad:
A. Establece la Constitución que "ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de
cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad
judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. Todo
349
Con las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del 18 de junio del 2008, se adopta en México el Sistema
Procesal Penal Acusatorio otorgándose un plazo de ocho años para que las legislaturas federal y locales adapten las legislaciones adjetivas
en materia penal a este nuevo sistema señalando que: “la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas
competencias, deberán expedir y poner en vigor las modificaciones u ordenamientos legales que sean necesarios a fin de incorporar el
sistema procesal penal acusatorio.”
177
abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal350” norma que también se encuentra regulada
por las legislaciones adjetivas penales de las Entidades Federativas y del Distrito Federal.
Cabe aquí formular la siguiente cuestión: ¿Qué sucedería si habiendo varios detenidos, que en calidad de
probables responsables o imputados, según sea el caso, se niegan a declarar, y por la complejidad del hecho y el
número de personas que intervinieron en el mismo no se tengan los peritajes correspondientes dentro del término
de las cuarenta y ocho horas a que hace referencia la legislación procesal penal?
La respuesta es clara: habría que dejarlos en libertad y posteriormente, el Representante Social, al contar con los
elementos suficientes, solicitaría se obsequiara la correspondiente orden de aprehensión, que difícilmente se
haría efectiva y sólo habría que esperar a la prescripción del ilícito, quedando este en la impunidad.
Esto no resultaría un problema si se tratara de delitos derivados de una imprudencia o accidente, pero tratándose
de delitos considerados como graves o de delincuencia organizada, en los que el autor o autores conocen la
gravedad de sus conductas y tienen el deseo de realizarlas, al quedar en libertad se sustraerían de inmediato de la
acción de la justicia, ya que estando conscientes de la realidad de los hechos no esperarían a que se girara en su
contra una orden de aprehensión y se les sometiera a proceso.
Resultaría importante que, tratándose de delitos graves o agravados, se modifique la Constitución y las leyes
adjetivas penales que de ella derivan para que el término en que deban permanecer detenidos en investigación
los inculpados, o probables responsables de la comisión de un delito grave, se amplíe a noventa y seis horas.
Tiempo suficiente para reunir y contar con todos los elementos que permitan acreditar el cuerpo del delito y la
probable responsabilidad del inculpado, y determinar así su responsabilidad, o ausencia de responsabilidad, en la
comisión del hecho o hechos ilícitos cuya comisión se le imputan, término al que además se le aplicaría la regla
de duplicidad considerada por la Carta Magna para el caso de delincuencia organizada.
B. Aunado a lo anterior, hagamos referencia a lo que ya se ha convertido en una verdad: "Si no hay
aseguramiento en flagrancia, no habrá castigo para el delincuente”.
Son diversos los factores que en conjunto nos llevan a aseverar lo asentado en el acápite precedente y entre ellos
podemos referir los siguientes:
1. La deficiente preparación de los elementos de seguridad pública que al desconocer como conservar el
lugar de los hechos, inician una inadecuada cadena de custodia o elaboran una incorrecta puesta a disposición,
que en forma clara y concisa precise el qué, quién, cómo, cuándo, donde, porqué y para qué, del hecho ocurrido,
facilitando al delincuente mantenerse al margen de la norma.
2. La deficiente preparación de las policías ministeriales, de investigación, investigadores o policía

científica, cuyas investigaciones no arrojan más datos de los que los testigos y las víctimas del delito
manifestaron en sus declaraciones.
350
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Artículo 16, décimo párrafo.
178
3. La deficiente preparación de los Agentes del Ministerio Público que al integrar indebidamente la
averiguación previa, elaboran un pliego de consignación viciado en el que no se acredita el cuerpo del delito o la
probable responsabilidad de él o los imputados, y que al ser recibido por el Juez de la causa, y para el efecto de
no transgredir garantías individuales, o niega la orden de aprehensión solicitada o dicta auto de libertad por falta
de elementos para procesar, ordenando la inmediata libertad de los indiciados cuando la consignación se
acompaña con detenido (s), devolviendo el Pliego de Consignación petitorio de orden de aprehensión o de
sujeción a proceso, al Agente del Ministerio Público para el efecto de que lo apele o proceda a su
perfeccionamiento y generando así impunidad, toda vez que los probables responsables al darse cuenta de su
situación harán uso de todos los elementos y recursos a su alcance, para sustraerse del procedimiento penal al
que se les pretenda sujetar.
El ser policía implica estudios especializados y preparación, no basta con haber cursado secundaria, preparatoria
o alguna carrera profesional, se requiere de conocimientos en criminalística, medicina forense, balística,
derechos humanos, control del estado de crisis, fotografía, etcétera, y las Instituciones encargadas de prestar el
servicio de Seguridad Pública del país, no han logrado mantener en un nivel aceptable de preparación a sus
elementos.
Lo mismo sucede con los Agentes del Ministerio Público que no obstante que son abogados, licenciados en
Derecho titulados, no cuentan con la preparación y nivel de conocimientos que se requiere de ellos, ya que
elaboran consignaciones que son rechazadas por el poder judicial al no haber sido integradas adecuadamente por
carencias en las investigaciones realizadas o por errores técnicos en su conformación.
La deficiente investigación, como resultado de un bajo nivel de preparación en elementos de seguridad pública,
policías ministeriales, de investigación o policía científica, según sea el caso, Agentes del Ministerio Público y
peritos, facilita la impunidad y por tanto, el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales, deben modificar la
leyes con que se cuenta en materia de seguridad pública, para que se establezca como obligación a cargo de las
Procuradurías de Justicia e Instituciones de Seguridad Pública la obligación a su cargo de establecer el nivel
mínimo de conocimientos con que debe contar todo elemento de seguridad pública, policía ministerial o de
investigación o Agente del Ministerio Público, además de la de capacitar y mantener actualizados en su área de
trabajo a cada uno de estos servidores públicos.
Consideramos que debe profesionalizarse la policía, no contratando profesionistas de las distintas áreas, sino
modificando las diversas leyes de seguridad pública, para que en coordinación con las universidades, se imparta
la carrera de policía en las especialidades de preventiva o ministerial o de investigación; y consignar además, la
obligación a cargo de las Procuradurías y Secretarías de Seguridad Pública Federal y locales, de mantener
actualizado a su personal en los avances de la ciencia en materia de criminología.
No basta con establecer la carrera policial, es importante revisar y mantener actualizados los Planes de Estudio y
vigentes los parámetros necesarios que fijen un mínimo de conocimientos aceptable para ocupar un cargo dentro
179
de la estructura de las Instituciones de Seguridad Pública. No se debe improvisar, en la prestación del servicio
público de Seguridad Pública se requiere personal altamente preparado, cuyos conocimientos hayan quedado
demostrados no sólo a través de su estadía y paso por una escuela (requisito administrativo), sino de la
aplicación de exámenes teóricos y prácticos que reflejen su verdadero nivel de conocimientos en la materia para
la que van a servir.
3. La sanción de las infracciones administrativas: Éste es un punto en el que debe hacerse un especial
paréntesis, ya que si no se pone atención en la reglamentación y la sanción de las faltas administrativas, éstas son
susceptibles de convertirse en puerta abierta para la comisión de hechos ilícitos y hasta en delitos graves y de
delincuencia organizada.
Es cierto que en los Municipios de todas las entidades federativas existen, bajo diversas denominaciones,351 leyes
y reglamentos en materia de faltas cívicas, de policía o administrativas. Sin embargo, nos encontramos ante tres
grandes problemas:
A. En la práctica, las normas en materia de Cultura Cívica se han convertido en letra muerta y sólo se
aplican para que los elementos de seguridad pública puedan justificar su trabajo o para satisfacer la demanda de
grupos de ciudadanos o habitantes de un lugar determinado, que en forma organizada acuden a demandar la
intervención de las autoridades para evitar la comisión de este tipo de hechos.
En este rubro, la impunidad se patentiza y es así como podemos apreciar calles invadidas por vendedores
ambulantes, grupos de personas haciendo desorden en la vía pública, comerciantes con amplificadores con tal
volumen que alteran la tranquilidad de las personas, puestos de comerciantes informales invadiendo la vía
pública, fachadas pintadas con grafitis, mascotas con las que sus propietarios no toman las medidas de seguridad
adecuadas para que no ataquen a las personas o respecto de las cuales permiten que hagan sus necesidades
fisiológicas en jardines o vía pública sin levantar el excremento, personas ingiriendo bebidas embriagantes en
calles y jardines o administrándose narcóticos.
Tal parece que en materia de faltas administrativas y su correspondiente sanción, la regla que reza "contra la
observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o práctica en contrario”,352 se aplica a contrario sensu,
resultando que quienes infringen la norma alegan en su favor antigüedad, hábito o costumbre ante la ilegal
tolerancia de las autoridades que dejando a un lado la norma en perjuicio de la población llegan a negociaciones
con las que toleran el incumplimiento de la ley.
Además, también pareciera que en materia de faltas administrativas, el estado corporativo-rentista y clientelar a
que hace referencia Felipe Curcó en su obra La Guerra Perdida,353 hacen presencia plena cuando las
administraciones de las entidades federativas, al margen de la ley, obsequian a líderes de comerciantes
351
LEY DE CULTURA CÍVICA EN EL DISTRITO FEDERAL y en los diversos Municipios de las entidades federativas: REGLAMENTO DE POLICÍA Y
BUEN GOBIERNO, BANDO DE POLICÍA Y GOBIERNO, REGLAMENTO DE BANDO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO, REGLAMENTO DE JUSTICIA CÍVICA,
REGLAMENTO DE JUSTICIA CÍVICA, etcétera.
352
CÓDIGO CIVIL FEDERAL, Loc. Cit., Artículo 10 y sus correlativos en toda la República.
353
CURCÓ, FELIPE, La Guerra Perdida.
180
ambulantes, asociaciones de bares y restaurantes, avenidas, calles y banquetas, sin importar la seguridad pública,
la protección civil, las molestias que ocasionan a transeúntes y automovilistas ni la consecuente molestia de la
comunidad.
La Carta Magna es precisa al señalar que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el
Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende entre otras acciones, la sanción de las infracciones
administrativas y, las legislaciones de las entidades federativas y los reglamentos y bandos de los Municipios de
las República no dejan laguna legislativa al respecto; sin embargo, las autoridades encargadas de aplicar y hacer
valer este tipo de normas lo hacen ineficientemente o simplemente no lo hacen permitiendo que las faltas
administrativas se hagan cada vez más frecuentes, se facilite la comisión de delitos y se genere un detonador de
delincuencia organizada como lo veremos más adelante.
B. En acápites anteriores, cuando nos referíamos a la prevención del delito, dejamos ver la necesidad de
normar, implementar y poner en marcha Planes y Programas por los que en las escuelas se den a conocer a los
estudiantes, desde el nivel básico hasta el nivel medio superior, así como a la población en general, cuáles son
las faltas administrativas y delitos que existen y que consecuencias vienen aparejadas con su comisión.
Es una verdad que los integrantes del grupo social se rigen por usos y costumbres, principios éticos y morales,
así como por su criterio y sentido común, pensando en que sus actividades diarias se desarrollan e interactúan
dentro del marco legal vigente. Sin embargo, la realidad es que desconocen la normatividad que los rige en lo
general y en lo particular, las leyes referentes a la cultura cívica y la materia penal. Se dejan llevar por la inercia
de lo que puede ser bueno o lo que es malo, pero desconocen cuáles son las faltas administrativas y cuáles son
los delitos existentes en su comunidad y por supuesto, qué consecuencias trae el incurrir en una u otro.
De esta manera, en su actuar diario, caen dentro de los supuestos señalados por las normas administrativas o por
la legislación penal como faltas administrativas o delitos, y al no presentarse una respuesta coercitiva por parte
del Estado, ese hacer, se torna sencillo, convirtiéndose en un hábito y permitiendo avanzar en la comisión de este
tipo de hechos, los que paulatinamente se aprecian como una constante que permite ascender de manera natural y
en ocasiones vertiginosa e imperceptiblemente, en la escala de la gravedad de los mismos hasta caer en delitos
graves y los de delincuencia organizada.
Debe entonces a partir de la ley, establecerse la obligación a cargo de:
1. Las escuelas públicas y privadas de los niveles básico, medio y medio superior. Esto con el fin de que
dentro de los programas de estudio se impartan materias tales como: Faltas Administrativas y sus
Consecuencias; Delitos del Fuero Común y su Consecuencias; y, Delitos del Fuero Federal y su Consecuencias.
2. Las escuelas públicas y privadas de los niveles básico, medio y medio superior, para que dentro de los
Programas de Estudio se integren las materias a través de las cuales se inculque a niños y adolescentes principios
éticos y morales (como el respeto, la honestidad, la lealtad, la solidaridad, entre otros). Principios que les
181
permitan definir y diferenciar entre lo bueno y lo malo, lo correcto y lo incorrecto, con el fin de despertar en
ellos conciencia cívica y moral. Así como darles herramientas para que observen un comportamiento que los
mantenga alejados de la comisión de faltas administrativas y delitos y del uso de bebidas embriagantes y
narcóticos.
3. Las entidades de gobierno, para que estos mismos temas y materias sean dados a conocer e impartidos a
la población no estudiantil o que no se encuentre en edad escolar.
De esta manera, y a partir de la ley, se estará proporcionando a la población en general instrumentos suficientes
que les permitan formar conciencia y les eviten cometer por ignorancia hechos punibles.
C. Las labores de prevención del delito, las de coordinación interinstitucional y el ejercicio de las funciones
y atribuciones de las autoridades encargadas de la seguridad pública, la persecución e investigación del delito y
la procuración de justicia, hacen indispensable que cuando una persona interactúa con la administración pública
o el poder judicial, en calidad de probable infractor o responsable de la comisión de una falta administrativa o un
delito o bien de procesado, se conozca con certeza su identidad y datos generales tales como edad, alias,
domicilio y actividad laboral. Así como el qué, quién, cómo, dónde, cuándo, por qué y para qué, de la falta o
delito cometido; sin embargo, en la práctica esto no se da y la realidad arroja otra verdad.
Cuando una persona es presentada ante la autoridad administrativa (Agente del Ministerio Público o Juez
Cívico) en calidad de probable responsable, por la comisión de una falta administrativa o un delito, lo primero
que debe hacerse al levantar el acta correspondiente es identificarlo plenamente. Sin embargo, ello no sucede así,
ya que si bien es cierto que la norma estipula que el elemento de seguridad pública al asegurar a un infractor y
presentarlo al Juez Cívico deberá acompañar una boleta de remisión en la que consten su nombre, edad y
domicilio, así como los datos de los documentos que acrediten tal información; o, que antes de ser trasladado al
reclusorio se le identifique plenamente,354 en la práctica, y debido a la carencia de una legislación adecuada, esto
no se da. De tal suerte que al ser presentados los probables responsables de la comisión de faltas administrativas
o hechos ilícitos ante Jueces Cívicos o Agentes del Ministerio Público, pueden no presentar identificación e
inventar cualquier nombre, quedando los servidores públicos impedidos para averiguar su verdadera identidad.
Pudiera decirse que, tratándose de infractores, su identificación resulta nula y que solamente cuando se trata de
la comisión de un ilícito y dictado ya el auto de formal prisión, de término constitucional o de sujeción a proceso
(después de haber sido integrada y consignada la averiguación previa, dictado el auto de radicación y rendida la
declaración preparatoria), es cuando el Juez de la causa ordena se identifique plenamente al procesado.355 Pero
aun en estos casos, la identificación resulta incierta, al grado de que es común encontrar personas sujetas a
proceso a las que se conoce con tres, cuatro, cinco o más nombres y "alias” diferentes. Por lo que su utilidad para
los efectos de prevención del delito, procuración e impartición de justicia resulta de poca utilidad, toda vez que:
354
LEY DE CULTURA CÍVICA DEL DISTRITO FEDERAL.
355
CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES, Loc. Cit., Artículo.
182
1. La identificación precisa de los probables responsables debe darse a partir de que tienen el primer
contacto con la autoridad administrativa.
2. Las acciones de coordinación interinstitucional que se dan en este rubro en los tres niveles de gobierno,
resultan deficientes por diversas razones tales como: errores en los datos proporcionados; atraso en el envío de
información; y carencia de interés en el cumplimiento de las obligaciones de los acuerdos tomados.356
3. Independientemente de las acciones de coordinación interinstitucional para integrar el Sistema Único de

Investigación Criminal (SUIC), la identificación que se realiza de los procesados resulta de carácter localista. De
tal suerte que quien comete un delito en una entidad federativa sólo le basta mudarse a otra y difícilmente será
aprehendido, lo que implica que tendrá que esperar a que se cumpla el término de la prescripción del delito que
cometió. Esto facilita a quienes aprovechan la comisión de ilícitos como su forma habitual de vida, el no aportar
elementos para su identificación y proporcionar nombres falsos en cada ocasión en que son detenidos,
ocasionando que en su vida pública usen el nombre bajo el que fueron registrados cuando nacieron y ante las
autoridades judiciales y administrativas, sean conocidos con dos o más nombres diferentes, según el número de
delitos perpetrados y jurisdicciones en que los hayan cometido.
4. La identificación que de los probables infractores o de los responsables de la comisión de un delito ante
los Jueces Cívicos o los Agentes del Ministerio Público, según sea el caso, depende de los documentos de
identificación con que cuente el inculpado, de la palabra de éste, de la de los afectados o de las víctimas del
delito, de los testigos si lo conocen. Pero si no presenta identificación alguna, se tiene que estar a su dicho y al de
las personas que en carácter de víctimas y/o testigos participaron el hecho que se le atribuye. Situación que
facilita que se asienten datos falsos en las actas levantadas por dichos servidores públicos, tornándola en inútiles
para las acciones de prevención y persecución del delito, así como las de procuración e impartición de justicia.
5. Aunado a lo anterior, resulta importante señalar las reformas constitucionales de junio del 2008, por las
que se instaura en nuestro país el Derecho Procesal Penal Acusatorio. El cual se rige por loables principios y
reglas como el de que "nadie es culpable hasta que no se le demuestre lo contrario”, "la carga de la prueba está
cargo de quien acusa”, "es inadmisible cualquier presunción de culpabilidad”, "ninguna autoridad pública podrá
presentar a una persona como culpable ni brindar información sobre ella en ese sentido hasta la sentencia
condenatoria”, en torno a las cuales debe capacitarse y prepararse adecuadamente a los servidores públicos al
servicio de las Instituciones de Seguridad Pública, en las funciones que les son inherentes a sus respectivos
cargos. De lo contrario y de resultar esta preparación insuficiente, resultará perjudicial en la satisfacción de las
demandas sociales que implica el derecho procesal penal acusatorio, el que además, en materia de identificación,
otorgará amplias facultades a las autoridades administrativas y judiciales para que procedan a utilizar los medios
356
Por disposición del Consejo Nacional de Seguridad Pública tomada en reunión celebrada el 22 de enero del 2007, se convino el
desarrollo de la Plataforma México como una Coordinación dependiente de la Subsecretaría de Tecnologías de la Información de la
Secretaría de Seguridad Pública que contempla dos vertientes: El Programa de Actualización de la Infraestructura Tecnológica y
Fortalecimiento de la de la Red Nacional de Telecomunicaciones, y el Sistema Único de Información Criminal, que permite la formalización
de Convenios de Colaboración Interinstitucional en materia de Seguridad Pública, tendientes a contar con una sola base de datos.
183
que estimen pertinentes para obtener la verdadera identidad del inculpado, aún en contra de la voluntad de
este.357
Por estas razones, consideramos que el Congreso de la Unión debe elaborar los proyectos legislativos a que haya
lugar, para el efecto de que se modifique la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública o bien para
que se expida una Ley General en materia de identificación de probables infractores y responsables de la
comisión de ilícitos. En las que se establezca un modelo de mecanismo único y compartido a adoptar por los tres
niveles de gobierno, en el que a través de un sistema computarizado se conozca, desde el momento mismo en
que se está levantando un acta por motivo de la comisión de una infracción o de un ilícito, si a quien se le está
levantando es reincidente o cuenta con conductas delictivas o de infracciones precedentes u órdenes de
aprehensión o reaprehensión pendientes de ejecutar.
Para este efecto se partirá de la identificación con que se cuente, huella digital, fotografía, caligrafía, voz y ácido
desoxirribonucleico (ADN). Esto permitirá paulatinamente acabar con la impunidad por ignorancia de las
autoridades judiciales y administrativas, con respecto de la identidad de probables responsables en la comisión
de ilícitos y faltas administrativas, y establecer una muy importante base de datos que se alimente y
retroalimente constante y permanentemente al servicio de la prevención y persecución del delito y de la
procuración y la administración de justicia.
Posteriormente abordaremos este tema, al referirnos a las labores de coordinación en materia de seguridad
pública previstas por la Constitución.
4. Auxiliar a la población en caso de siniestros y desastres: No obstante que la legislación que deriva de la
Constitución en los conceptos que presenta de seguridad pública refiere entre otras acciones el auxiliar a la
población en caso de siniestros o desastres, la Carta Magna es omisa en este sentido y por tanto las legislaciones
federales y locales, en materia de seguridad pública, van más allá de lo establecido por la Constitución.
De tal forma que consideramos que, no obstante en todas las entidades federativas existen dependencias
encargadas de la protección civil, corresponde a las áreas especializadas de seguridad pública coordinar las
acciones que en la materia deban adoptarse, como resultado de algún siniestro o desastre en el que se vea
involucrada la población. Toda vez que de este tipo de eventos surge, por lo general, la comisión de ilícitos de
diversos tipos (aquellos relacionados con la paz pública, los de carácter económico e inclusive los de seguridad
personal). Además, son precisamente los cuerpos de seguridad pública, los que por la labor que desempeñan,
guardan una relación más estrecha con la población. Así que se hace necesario que la ley fundamental considere
dentro del concepto de seguridad pública, el auxiliar a la población en el caso de siniestros y desastres, ya que de
otra forma, las legislaciones federales y locales estarán yendo más allá de lo que la propia Carta Magna
consigna.
357
Código de Procedimientos Penales para el Estado de México. Artículo 155; Código Procesales Penales para los estados de Oaxaca.
Artículo .131; Código Procesales Penales para los estados de Durango. Artículo 137; y Ley del Proceso Penal para el Estado de
Guanajuato. Artículo 52.
184
5. Actividades de coordinación: Establece la Constitución en el artículo que venimos analizando: "El

Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para
cumplir los objetivos de la seguridad pública”.358 Sin embargo, la realidad arroja que no hay efectividad en las
acciones de coordinación.
Es verdad que, como ya se dejó asentado anteriormente, desde 2007 y por disposición del Consejo Nacional de
Seguridad Pública, se convino el desarrollo de la Plataforma México como una Coordinación dependiente de la
Subsecretaría de Tecnologías de la Información de la Secretaría de Seguridad Pública. En ella se contemplan dos
vertientes: El Programa de Actualización de la Infraestructura Tecnológica y Fortalecimiento de la Red Nacional
de Telecomunicaciones; y el Sistema Único de Información Criminal, que permite la formalización de
Convenios de Colaboración Interinstitucional en materia de Seguridad Pública. Ambos tendientes a contar con
una sola base de datos, pero no obstante los trabajos y esfuerzos realizados, no se han obtenido los resultados
que desde su inicio se pretendían y la impunidad y la comisión de delitos graves de los fueros común y federal
no han disminuido.
Reflejo de ello, lo encontramos en:
A. Los miles de órdenes de aprehensión y reaprehensión que se encuentran en los archivos de los juzgados
de todo el país y que sólo están en espera de la prescripción del delito que les dio origen, ya que difícilmente son
ejecutadas.
B. El turismo criminal, consistente en que si una persona comete un delito grave en una entidad federativa
basta con que se mude a otra o sencillamente a otro Municipio u Órgano Político Administrativo y su
localización y aprehensión se tornará difícil o sencillamente imposible, debido ello a las deficientes labores de
investigación para la prevención del delito y por supuesto a un inadecuado intercambio de información.
C. Que no existe un sistema efectivo de identificación de los probables responsables o imputados según sea
el caso, lo que origina que Plataforma México y el Sistema Único de Información Criminal se alimenten con
datos erróneos o falsos.
Además de lo anterior, es importante considerar que las relaciones que se presentan entre las instituciones,
pueden ser de tres tipos: de supra a subordinación, de subordinación a supra ordinación y de coordinación. En el
caso de Plataforma México y obedeciendo a la coordinación interinstitucional que debe existir entre las
instituciones federales, locales y municipales, la información que ingresa debería de fluir hacia todos los entes
coordinados. Pero en realidad no sucede así, ya que dicha información difícilmente se desagrega hasta las
Agencias del Ministerio Público y Juzgados Cívicos en todas las poblaciones del país, siendo que es a partir de
estas oficinas donde puede presentarse un frente sólido que contribuya a abatir la impunidad de reincidentes y
personas con conductas delictivas precedentes desde el momento en que entran en contacto con las mismas, en
358
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Artículo 21, décimo párrafo.
185
calidad de probables responsables o imputados o actores en la comisión de una falta administrativa.
Mientras la información no fluya desde el órgano que la concentra hacia las dependencias (Procuradurías
Generales de Justicia, Secretarías y Direcciones de Seguridad Pública Estatales y Municipales, Agencias del
Ministerio Público y Juzgados Cívicos), no disminuirá la comisión de hechos ilícitos y la impunidad continuará
imperando. Por ello se hace necesario se modifique el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública
Federal para que en su artículo 13, se establezca la obligación a cargo del Subsecretario de Tecnologías de la
Información de la Secretaría de Seguridad Pública de retroalimentar a las entidades de seguridad pública con
información actualizada y oportuna relacionada con los ilícitos que en sus respectivas jurisdicciones se cometen.
Así como el artículo 18 del mismo ordenamiento, para que la Coordinación General de la Plataforma México
establezca los mecanismos necesarios. Esto con el fin de que la captura de datos de las Agencias del Ministerio
Público y Juzgados Cívicos de todo el país, en lo que a identificación de personas se refiere, pase
automáticamente a su base de datos y que retroalimente de igual forma a dichas Dependencias, respecto de la
información que se le está proporcionando. Se permitirá así contar con la información precisa respecto de la
identidad de la persona que en calidad de probable responsable o imputado está declarado, saber si cuenta con
órdenes de aprehensión o reaprehensión pendientes o si se trata de un reincidente o persona con conductas
delictivas precedentes.
Lo anterior sin dejar de considerar, como después señalaremos, que no es la Secretaría de Seguridad Pública
Federal, ni a ninguna otra Institución o Dependencia Gubernamental, a la que legalmente corresponde realizar
este tipo de investigaciones, sino a la Representación Social, por lo que en todo caso deben plantearse y llevarse
a cabo las modificaciones constitucionales necesarias para que:
A. Se reglamente, en forma clara y específica, la función de investigación para la prevención de la

delincuencia, refiriendo lo que por este concepto debe entenderse así como su teleología.
B. Se reglamente, en forma clara y específica, que esta función queda a cargo de las Secretarías de
Seguridad pública y demás órganos de prevención del delito.
De otra manera y como sucede en la actualidad, las investigaciones que en este sentido se están realizando, se
encuentran al margen de la Ley.
6. Legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos. La

Constitución señala que las Instituciones de seguridad pública deben regirse por los principios de: legalidad,
objetividad, eficiencia; profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos; sin embargo son diversos
los factores que impiden que dichas instituciones se rijan por estos principios, entre éstos:
A. La falta de capacitación de los elementos de seguridad pública y de las policías ministerial, científica o
investigadora según el caso.
Ya se ha referido en párrafos anteriores que el formar parte de una Institución de Seguridad Pública implica el
186
contar con conocimientos especializados, no basta con tener una estatura mínima, conocimientos de secundaria,
preparatoria o aun de alguna carrera profesional, las policías deben profesionalizarse. De no ser así, sólo se
estará improvisando y en materia de seguridad pública, la improvisación conduce a errores e impunidad.
Y esa profesionalización de la que hablamos no basta con contratar técnicos y profesionistas especializados en
diversas áreas del conocimiento, sino que es necesario modificar las diversas leyes de seguridad pública para que
en coordinación con las universidades, se imparta la carrera de policía en las especialidades de preventiva,
ministerial, de investigación o científica. Así como consignar la obligación a cargo de las Procuradurías y
Secretarías de Seguridad Pública Federal y locales, de mantener actualizado a su personal (policías preventivos,
ministeriales o de investigación, Agentes del Ministerio Público y peritos) en los avances de la ciencia en
materia de criminología.
Mientras no se profesionalice a las policías, Agentes del Ministerio Público y Peritos y no se les capacite y
mantenga actualizados, no habrá respeto y observancia de los principios de objetividad, profesionalismo,
eficiencia y respeto a los derechos humanos que exige la Constitución. Y, por tanto, los servicios prestados en
materia de seguridad pública serán deficientes
Como señalábamos líneas arriba, no basta con establecer una carrera policial, con presentar los documentos que
acrediten el haber tomado las asignaturas que se hacen obligatorias dentro de la carrera policial, lo que se
requiere es que se establezcan con toda precisión los parámetros que permitan determinar el grado mínimo de
conocimientos que cada uno de los integrantes de las instituciones de seguridad pública debe poseer, para ocupar
una posición dentro de las mismas. No bastan los diplomas, títulos y certificados, siendo meramente un requisito
administrativo, la prestación del servicio de seguridad pública, requiere de personal altamente capacitado, con
conocimiento pleno del papel a desarrollar.
B. La carencia de principios y valores que priva no sólo entre los elementos de seguridad pública, policías
ministeriales o de investigación. Pues también está latente en los agentes del Ministerio Público, Peritos,
Juzgadores e integrantes de los poderes judiciales Federal y locales. Esto es un factor que impide se observen los
principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos a
que hemos hecho referencia.
En este sentido, paralelo a los exámenes de control de confianza y antidumping que periódicamente se aplican a
los elementos de las Procuradurías y de Seguridad Pública, mismos que deben hacerse extensivos a Ministros,
Magistrados, Juzgadores, Secretarios de Acuerdos, Secretarios Actuarios y demás personal de los poderes
Judicial Federal y los locales, debe obligarse a que se les impartan cursos de ética y formación en todos los
niveles.
De esta manera, deben modificarse las Leyes Orgánicas del Poder Judicial de la Federación y de los Tribunales
Superiores de Justicia de las entidades federativas, para que se establezca la obligación a cargo de los mismos,
para que en forma periódica se sujete a exámenes de control de confianza y antidumping a los servidores
187
públicos que en los mismos laboran y se les impartan cursos de ética y valores. Asimismo, se modifiquen las
Leyes
Orgánicas de las Procuradurías Generales de Justicia y Secretarías de Seguridad Pública Federales y Locales y
sus equivalentes, para que a todo su personal, de la misma manera, además de los exámenes de control de
confianza y antidumping a los que ya son sometidos, se les impartan también cursos de ética y valores.
Pudiera pensarse que lo dicho es propio de una utopía; sin embargo, la seguridad pública, la investigación y
persecución del delito y la procuración, impartición y administración de justicia, debe estar en manos de aquellos
en quienes la sociedad puede confiar por su prestigio, por su actuar y por sus méritos. Ello requiere de tiempo y
debe legislarse en la materia, ya que de no ser así, en la prestación del servicio público de seguridad pública, no
habrá respeto a los principios consignados por la Constitución. Prevaleciendo como común denominador la
desconfianza respecto de las instituciones encargadas de prestar el servicio de seguridad pública y respecto de
los poderes judiciales y la prestación de este servicio será deficiente y dará cabida a la impunidad y el
incremento en la comisión de conductas antisociales.
C. No se justifica, aun en aras del beneficio de la población, el ejercicio de la fuerza pública contrario a
derecho. Ello nos colocaría frente a un estado dictatorial, absolutista o totalitario, un estado en el que
prevalecería el ejercicio de la fuerza pública sobre la ley, situación típica de un estado antidemocrático.
En nuestro país, amparándose en el hecho de que la población en general los aprueba y acepta, los actos
anticonstitucionales en materia de seguridad pública se repiten día a día. Violándose así los principios de
legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos y
manteniéndonos ajenos a una sociedad regida por normas aprobadas por el poder legislativo. En el cumplimiento
de la ley no hay excepciones, a todos nos corresponde observarla, a gobernantes y a gobernados.
El constante y creciente actuar anticonstitucional en materia de seguridad pública, además de atentar contra el
Estado, se traduce en constantes abusos de autoridad e impunidad, por parte de las autoridades. Ello trae como
consecuencia corrupción, violación a los derechos humanos consagrados por la Constitución y desconfianza del
gobernado respecto de los gobernantes, al saber que éstos respetarán o dejarán de aplicar la norma según su
criterio, dejando de soslayo a una sociedad regida por leyes emanadas de un sistema democrático.
Los programas contrarios a derecho, sin importar el fin que persigan, deben suspenderse y los servidores
públicos que propongan y pongan en marcha este tipo de programas deben ser castigados conforme al derecho
positivo vigente al momento de su aplicación.
D. La improvisación por falta de protocolos y manuales de procedimientos. Es una realidad que los
distintos cuerpos de seguridad pública, así como las procuradurías, no cuentan con manuales de procedimientos
por los que deban regirse las policías preventivas, ministeriales, de investigación o científicas ante las diversas
situaciones que se les presenten.
188
Cuando sucede un hecho en la vía pública, en el interior de un inmueble, en un edificio o parque público, cuando
el mismo se deriva de una explosión, de un asalto, de un temblor, de una inundación y en el interviene una o un
grupo de personas y hay lesionados y fallecidos, los elementos que ocurren al lugar improvisan. Prevaleciendo la
confusión, órdenes contradictorias y las diversas corporaciones que acuden al lugar, ante la ausencia de
manuales de procedimientos, actúan conforme al criterio y bajo las instrucciones de la autoridad con más alto
rango que ahí se encuentre. Esto trae como consecuencia una deficiente prestación del servicio de seguridad
pública y una total carencia de profesionalismo, incumpliendo así con los principios que la Constitución obliga
en la prestación del servicio de seguridad pública.
En consecuencia, deben modificarse las Leyes Orgánicas de la Procuradurías de Justicia, así como las de las
Dependencias de Seguridad Pública Federal y Locales, para el efecto de que se consigne la obligación a cargo de
dichas instituciones de contar con los Manuales de Procedimientos que sean necesarios para enfrentar
profesionalmente, y con un margen mínimo de error, los eventos que en materia de seguridad pública y
protección civil ocurran. Y elaborar los que fueren necesarios, conforme a los casos que se sucedan y que por su
naturaleza no hayan sido considerados.
E. Irregularidades legislativas. El respeto a las normas debidamente elaboradas por un poder legislativo
cuyos integrantes fueron electos conforme a lo establecido en la Constitución, garantiza el orden al interior de
todo Estado, ya que es precisamente en el marco de la legislación positiva vigente, donde se establecen los
parámetros dentro de los cuales debe darse el actuar de las personas que habitan o transitan en todo país. Sin
embargo, nada justifica que ese poder legislativo, haciendo un extralimitado uso de sus facultades y en aras del
beneficio de la sociedad, lleve a cabo "juegos legislativos” en los que además se involucran a las legislaciones
locales y al Presidente de la República, para el efecto de elaborar normas que van más allá de lo establecido por
la Constitución o realizar forzadas modificaciones a las leyes ya promulgadas y vigentes para imponer su
voluntad, misma que en la mayoría de los casos ni siquiera son conocidas por el gobernado, situación digna de
un Estado Totalitario que justifica sus imprudentes e intransigentes actos tras el parapeto de una norma emanada
del poder legislativo.
Tal situación implica la violación a los principios de legalidad y respeto a los derechos humanos que impone la
Constitución a la Instituciones de Seguridad Pública para que rijan su actuar. Mencionemos tres ejemplos:
1.- Narcomenudeo: Antes de iniciar habrá que hablar del significado de este término, ya que se ha generalizado a
partir de que comenzó a utilizarse, luego de haberse acordado la creación de las Unidades Mixtas de Atención a
Narcomenudeo por acuerdo derivado de la XIV Sesión Ordinaria de la Conferencia Nacional de Procuración de
Justicia.359 Al respecto, cabe señalar que no es entendible cómo es que autoridades administrativas, así como el
359
Celebrada en Tampico Tamaulipas, los días 2 y 3 de diciembre del año 2003. Dichas Unidades desaparecen, por acuerdo número
A/003/10, del C. Procurador General de la República por el que se da por concluida la operación de las Unidades Mixtas de Atención al
Narcomenudeo (UMAN) e inicia la operación de los Centros de Operación Estratégica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3
de febrero del 2010.
189
legislador federal,360 inventen términos como lo es el de "narcomenudeo”, el cual no existen en nuestro

idioma.361 Y a partir de ellos expidan decretos y normas, y creen organismos como las Unidades Mixtas de
Atención al Narcomenudeo (UMAN) y los Centros de Operación Estratégica (COE) con cargo a los
presupuestos federales y estatales.
Pero dejando atrás conflictos de semántica y para fines exclusivamente didácticos, entendemos por
narcomenudeo la posesión simple o de autoconsumo o para su venta o distribución onerosa o gratuita de
narcóticos (entendidos éstos como estupefacientes, psicotrópicos y demás substancias y vegetales), dentro de los
límites de gramaje que determine la Ley General de Salud, los Convenios y Tratados Internacionales de los que
México forme parte y las demás normas mexicanas aplicables en esta materia.
Vayamos más a fondo y atendiendo al fracaso de las UMAN'S, y la "decisión de distribuir responsabilidades y
competencias entre la federación y las entidades federativas en la atención de dicho problema”,362 observemos
cómo el legislador federal al regular el narcomenudeo, modifica la Ley General de Salud y el Código Penal
Federal.363 Con dichas modificaciones busca regular una inexistente concurrencia (referida a delitos del orden
federal), a través de la cesión, por parte de la Federación, a las entidades federativas y a Distrito Federal, de la
obligación de enfrentar al crimen organizado en su modalidad de narcomenudeo, otorgándoles facultades para la
procuración e impartición de justicia en esta materia, lo que lo llevaron a caer en graves errores e inclusive
atentar contra principios fundamentales consagrados en la Constitución como lo es el Federalismo. Veamos:
El último párrafo de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución, establece: “En las materias concurrentes
previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero
común podrán conocer y resolver sobre delitos federales.”
Del análisis del precepto legal enunciado podemos concluir lo siguiente:
a.- Todo lo relacionado con narcóticos, no es materia concurrente. La materia de narcóticos, cae dentro del
ámbito federal y ni los legisladores de las entidades federativas ni los del Distrito Federal están facultados para
legislar en este sentido.
En este sentido, el Código Penal Federal establece que ese ordenamiento se aplicará en toda la República para
los delitos del orden federal364 y precisamente todos los delitos relacionados con la producción, tenencia,
proselitismo y otros actos en materia de narcóticos, caen dentro del ámbito federal y es precisamente el Código
360
ACUERDO NÚMERO A/003/10, DEL C. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA POR EL QUE SE DA POR CONCLUIDA LA OPERACIÓN DE
LAS UNIDADES MIXTAS DE ATENCIÓN AL NARCOMENUDEO (UMAN) E INICIA LA OPERACIÓN DE LOS CENTROS DE OPERACIÓN
ESTRATÉGICA. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero del 2010. Vid. REFORMAS A LA LEY GENERAL DE SALUD.
Publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto del 2009 en los que se regulan actividades relacionadas con el
“narcomenudeo”.
361
DICCIONARIO DE LA REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, en www.rinconcastellano.com/drae.html
362
GONZÁLEZ DE LA VEGA RENÉ, “Narcomenudeo: una legislación fallida”, Ciclo de conferencias impartido en el Tribunal Superior de Justicia
del Distrito Federal en septiembre del 2010. Vid. MANSILLA OLIVARES ARTURO, “Mal que el Narcomenudeo sea juzgado por Fuero Común”,
en El Ciudadano. Órgano de Difusión de la Asociación Política Local, Ciudadanía y Democracia, Número 5, Sección Editorial. p. 6, México,
D.F., 15 de noviembre del 2010.
363 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del código Penal Federal y del
código Federal de Procedimientos Penales. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 20 de agosto del 2009.
364
CÓDIGO PENAL FEDERAL, Loc. Cit., Artículo 1.
190
Penal Federal el que regula este tipo de hechos.365
Por su parte, la propia Ley General de Salud reserva a la Federación, "la prevención y el consumo de
estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia366
No obstante lo anterior, el Congreso de la Unión (legislatura federal) modifica la Ley General de Salud para dar
paso a las entidades federativas y al Distrito Federal para que, a través de los poderes ejecutivo y judicial,
enfrenten todo lo relativo al narcomenudeo sin detenerse a pensar en que la concurrencia entre las Federación y
los Estados y el Distrito Federal, refiere cuestiones meramente administrativas pero nunca de carácter judicial.367
Debemos además apuntar, que la concurrencia se da en razón de que existe una co-soberanía, es decir un poder
federal y poderes locales entre los que existen relaciones de coordinación, pero jamás de supra a subordinación
como pretende el legislador federal al "determinar en la Ley General de Salud” que "los procedimientos penales
y, en su caso, la ejecución de las sanciones por delitos a que se refiere este capítulo ("narcomenudeo”), se regirán
por las disposiciones locales respectivas, salvo en los casos del destino y destrucción de narcóticos y la
clasificación de los delitos como graves para fines del otorgamiento de la libertad provisional bajo caución, en
los cuales se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales”,368 dando origen a un
verdadero caos jurídico legislativo.
La concurrencia no se da para facultar a uno u otro legislador para que apliquen las leyes que más convengan.
Ésta se da, como ya se ha asentado, en un ámbito administrativo y no judicial. La ley federal guarda un ámbito
de validez diferente al de las leyes locales y las del Distrito Federal, se insiste, entre uno y otro tipo de leyes, no
hay relación jerárquica y se trata de una co-soberanía en la que cada ley tiene su ámbito de validez, no debe
confundirse entre jurisdicción y competencia, ya que la primera refiere una función del estado mientras que la
segunda tiene por objeto delimitar su ámbito de validez.
Vistas así las cosas, el legislador federal al reformar la ley General de Salud y el Código Penal Federal, pretende
crear una concurrencia (de la Federación y los Estados) donde no existe. Lo que lo lleva a forzar la norma,
obligando a autoridades ejecutivas y judiciales locales, léase Agentes del Ministerio Público y Jueces a aplicar
en forma combinada, leyes federales, generales y locales violando así la soberanía de las entidades federativas.
b.- Aunado a lo anterior, y continuando con el análisis de la fracción XXI del artículo 73 Constitucional,
podemos advertir que son las leyes federales y no las generales las que "establecerán los supuestos en que las
autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales”. En este sentido, tal parece que el
legislador federal no se da cuenta de que una ley general no es una ley federal y que entre ambos tipos de leyes
existen diferencias sustanciales. Y de esta manera, modificando una ley general pretende regular al
narcomenudeo, haciendo un uso abusivo de su facultad como legislador al tratar de alcanzar un fin (sancionar el
365
Ibíd., Capítulo V. Título Séptimo. Capítulo I.
366
LEY GENERAL DE SALUD. Artículos 3 fracción XXI y 13 apartado A.
367
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Artículo 4, párrafo tercero.
368
LEY GENERAL DE SALUD, Artículo 480.
191
narcomenudeo a través de las autoridades administrativas y judiciales de carácter local), sin importar que los
medios sean la violación al derecho positivo mexicano vigente y a los principios que rigen a nuestra
Constitución, cometiendo gravísimos errores a los que enseguida nos referiremos, y poniendo en tela de juicio su
actuar como servidor público.
Una ley federal es aquella por la que se regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto
de trascender únicamente al ámbito federal y de esta manera, el Congreso de la Unión funciona como legislatura
en materia penal pero solo en el ámbito federal y nunca en el local y claro es que también puede expedir leyes de
carácter general pero estas, como ya se dijo, tienden a regular cuestiones de carácter administrativo y no
jurisdiccional como pretende el Congreso de la Unión.
Tal pareciera que la Federación cede, a través de una Ley General funciones a los stados y el Distrito Federal, lo
que se convierte en una agresión contra el principio del federalismo por el que son precisamente las entidades
federativas las que, a través del pacto federal, ceden funciones a la federación y no en forma inversa, como
pretende hacerlo el legislador federal. Esto con el objeto liberar a la federación una función que no pudo cumplir.
No puede hablarse de dualidad o concurrencia de facultades donde la propia legislación no lo permite. Pero aún
así, en caso de concurrencia, las facultades "se ejercen autónoma y soberanamente por cada nivel de gobierno en
sus respectivos ámbitos competenciales, donde podrían mencionarse las funciones legislativa, administrativa, de
procuración e impartición de justicia o de ejecución de sanciones, para ejemplificar, y sobre ellas, no puede
inmiscuirse ninguna ‘ley general’ del Congreso, ni para bien, ni para mal”.369
2. Secuestro: Como ya se mencionó en el apartado anterior referente al narcomenudeo, es aceptable que

legislador federal busque a través de la norma, redistribuir facultades entre la Federación, los Estados y el
Distrito Federal para enfrentar a la delincuencia organizada. Más lo que no es aceptable, es que abusando de sus
facultades como legislador y con el propósito de alcanzar el fin que se propone, justifique la violación a
principios constitucionales e invada la esfera legislativa de los estados y el Distrito Federal.
Al respecto el 14 de julio del 2011370, aparecen publicadas en el Diario Oficial de la Federación, diversas
modificaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entre las que se da la fracción XXI
del artículo 73, lo que dio origen a la Ley General para prevenir y Sancionar los delitos en materia de secuestro,
Reglamentaria de la Fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos,371
El precepto constitucional enunciado antes de su reforma, señalaba que el Congreso de la Unión está facultado
para: "establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse”,
369
VID. GONZÁLEZ DE LA VEGA RENÉ, “Narcomenudeo: una legislación fallida”, Ciclo de conferencias impartido en el Tribunal Superior de
Justicia del Distrito Federal en septiembre del 2010, p. 8.
370
DECRETO Por EL QUE SE Reforman LOS ARTÍCULOS 19, 20 Y 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS Unidos
Mexicanos. Publicado En El Diario Oficial De La Federación El Día 14 De Julio Del 2011.
371
LEY GENERAL PARA PREVENIR Y SANCIONAR LOS DELITOS EN MATERIA DE SECUESTRO, REGLAMENTARIA DE LA FRACCIÓN XXI DEL ARTÍCULO 73
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 30 de noviembre del
2010.
192
lo que es correcto, ya que el Congreso de la Unión funge como legislatura federal. Pero a partir de las referidas
reformas, adicionó este párrafo para quedar como sigue:
"Para establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse;
expedir leyes generales en materias de secuestro, y trata de personas, que establezcan, como mínimo, los tipos
penales y sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, el
Distrito Federal, los Estados y los Municipios; así como legislar en materia de delincuencia organizada.”
Nos encontramos aquí ante un intento, por parte del Congreso de la Unión, de federalizar el secuestro (delito
cuya reglamentación corresponde a las legislaturas locales y al Distrito Federal), a través de una modificación al
texto constitucional y la creación de una ley general. Lo que lo lleva a confundir nuevamente los términos de ley
federal y ley general y crear una especie de ley nacional (que en nada respeta a nuestro sistema constitucional),
en la que autoridades administrativas y judiciales locales aplican dicha ley general de carácter sustantivo con
arreglo a sus legislaciones locales adjetivas.
Recordemos lo que ya se ha dejado asentado, la ley general se da para cuestiones de carácter meramente
administrativo y no para reglamentar delitos del orden penal que solo a las entidades federativas y al Distrito
Federal corresponde.372
El legislador federal, al modificar el primer párrafo de la fracción XXI del artículo 73 constitucional, y al crear la
Ley General para Prevenir y Sancionar los delitos en materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del
artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sustituye a los legisladores locales y del
Distrito Federal, invadiendo en consecuencia, su esfera de competencia.
3. Arraigo: Los legisladores federales y locales con el objeto de alcanzar un fin determinado, en este caso
la debida integración de la averiguación previa, sin dar importancia a los medios aprovechados (la
reglamentación del arraigo), violan el principio de presunción de inocencia. El cual consiste en que todo
imputado tiene derecho a "que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante
sentencia emitida por el juez de la causa,” el del debido proceso y el derecho humano de la libertad. 373 Toda vez
que "para ordenar el arraigo de una persona, no se requiere en la legislación secundaria, que se compruebe el
cuerpo del delito de que se trate, ni se demuestre la probable responsabilidad penal del imputado, como lo
disponen los artículos 16 y 19 constitucionales, son escuchados por el Juez, pero no les permiten ofrecer y
desahogar pruebas, lo que les deja en total estado de indefensión, además de violentarse el principio de
presunción de inocencia puesto que se detiene a las personas arraigadas para investigar la posible comisión de un
delito, cuando lo correcto sería primero investigar, y una vez que se tengan pruebas bastantes, para comprobar la
participación del indiciado en la comisión de un delito determinado, se ordene su detención, en virtud de que en
372
GONZÁLEZ DE LA VEGA RENÉ, “Narcomenudeo: una legislación fallida”, Loc. Cit., pp. 3 y 4.
373
DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 18 de junio del 2008. Vid. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. Artículo 2, Apartado B, fracción I.
193
la realidad son presuntos culpables hasta que demuestren su inocencia, lo que contradice la presunción de
inocencia” 374 ' y trae como consecuencia la indebida restricción de la libertad de tránsito.
En este sentido, debe entenderse al arraigo como una verdadera detención adelantada y encubierta, máxime si se
considera que la voluntad del pueblo mexicano expresada a través del legislador de 1917 y plasmada en el texto
constitucional, era, con excepción de los casos de flagrancia, que la detención de las personas, se diera a partir de
una resolución judicial en la que se determinara la existencia del cuerpo del delito y la probable responsabilidad
de quien se pretendiera detener, y que esta resolución judicial debía ser expedida por autoridad competente y
estar debidamente fundada y motivada. 375
Del análisis de dicho precepto constitucional, se puede apreciar lo siguiente:
a.- Que previo a la reforma constitucional del 10 de junio del 2000, en la que se incluye por primera ocasión en
la Constitución el figura jurídica del arraigo, la legislación secundaria ya lo había reglamentado convirtiéndose
de esta manera en una figura inconstitucional por la que se violaban las garantías individuales. Y al
reglamentarse en la Carta Magna, las normas adjetivas que de la misma se derivan, no se modificaron para
permitir la congruencia de éstas con aquella, dando origen a diversas contradicciones violatorias, todas ellas de
los principios de legalidad y respeto a los derechos humanos que impone la Constitución a la Instituciones de
Seguridad Pública para que rijan su actuar, veamos:
Como ya se dijo, el 18 de junio del 2008, al pretenderle otorgar un valor legal, se plasma en el texto
constitucional, la figura jurídica del arraigo, al señalar que: La autoridad judicial, a petición del Ministerio
Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las
modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea
necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo
fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y
cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duración
total del arraigo no podrá exceder los ochenta días. 376
Más adelante, la propia Constitución refiere también la figura del arraigo al señalar que: "En tanto entra en vigor
el sistema procesal acusatorio, los agentes del Ministerio Público que determine la ley podrán solicitar al juez el
arraigo domiciliario del indiciado tratándose de delitos graves y hasta por un máximo de cuarenta días. Esta
medida será procedente siempre que sea necesaria para el éxito de la investigación, la protección de personas o
bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia”.377
Del estudio de los textos constitucionales expuestos, puede aseverarse que el legislador federal plasmó en la
374
ÁVILA NEGRÓN, SANTIAGO, “Análisis Jurídico del Arraigo”, en Derecho Penal Mínimo. Revista de Análisis Jurídico Penal, Actualidades en
el Derecho Penal Mexicano, Número 7. México, Distrito Federal, enero del 2007, pp. 127 y 128.
375
GARCÍA RAMÍREZ, SERGIO, La Reforma Constitucional (2007-2008).
376
DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, Loc. Cit., Artículo 16, párrafo octavo.
377
Ibid. Artículo décimo primero transitorio.
194
Carta Magna, la medida violatoria de los derechos humanos denominada arraigo, autorizándola en los siguientes
casos y bajo las siguientes circunstancias:
i. Para el caso de delitos de delincuencia organizada, siempre que:
1. Lo solicite el Ministerio Público;
2. Se ajusten a las modalidades de lugar y tiempo que señale la ley;
3. Sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos o cuando exista
riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga de la acción de la justicia;
4. Que no exceda de 40 días salvo que se acredite la subsistencia de las causas que le dieron origen, en cuyo
caso, podrá ser prorrogado por 40 días más.
ii. Para el caso de delitos graves, siempre que:
1. No haya entrado en vigor el sistema procesal penal acusatorio;
2. Lo soliciten los Agentes del Ministerio Público que determine la Ley;
3. Que el arraigo sea domiciliario;
4. Sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos o cuando exista
riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga de la acción de la justicia;
5. Que no exceda de 40 días.
De lo expuesto se destaca, con base en las observaciones que hemos dejado asentadas, que el arraigo se regula
constitucionalmente para los casos de Delincuencia Organizada y delitos graves. Sin embargo, ante una figura
atentatoria de los derechos humanos, el principio de presunción de inocencia y el de debido proceso, los
legisladores federal y locales van más allá y procuran mayores violaciones a los derechos del individuo, al
aceptar en las legislaciones que a ellos corresponde crear, adecuar y modificar en su caso, situaciones que ni la
propia Constitución considera.
Tal es el caso del arraigo de los probables responsables tratándose de delitos no graves y del arraigo de los
testigos.
En efecto, con algunas diferencias de forma, ambos legisladores señalan que cuando por la naturaleza del delito
o de la pena aplicable, el imputado no deba ser internado en prisión preventiva y existan elementos para suponer
que podrá sustraerse a la acción de la justicia, el Ministerio Público podrá solicitar al juez fundada y
motivadamente o éste disponer de oficio, con audiencia del imputado, el arraigo de éste con las características y
por el tiempo que el juzgador señale.378 De donde se aprecia que ambos legisladores, sin importarles lo que la
378
CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES. Artículo 205. Vid. CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES PARA EL
DISTRITO FEDERAL. Artículo 301.
195
Constitución establece, la rebasan. Convirtiendo su obra legislativa en lo que al arraigo se refiere, en una norma
inconstitucional, al permitir sin haberlo considerado en su texto la ley fundamental, el arraigo de los probables
responsables de la comisión de delitos no graves.
Pero no queda ahí, ambos legisladores reglamentan, en materia de arraigo otra modalidad: la del arraigo de los
testigos. En efecto, tanto en la legislación adjetiva penal federal como en la local del Distrito Federal, refieren
que cuando tuviere que ausentarse del lugar en que se practiquen las diligencias, alguna persona que pueda
declarar acerca del delito, de sus circunstancias o de la persona del inculpado, el tribunal, a solicitud de
cualquiera de las partes, procederá a examinarla desde luego si fuere posible. En caso contrario, podrá arraigar al
testigo por el tiempo que sea estrictamente indispensable para que rinda su declaración.379 Lo que nos coloca, no
sólo ante normas inconstitucionales, sino ante una regulación violatoria del debido proceso y del derecho
humano a la libertad. Sin dejar de considerar, dicho sea de paso, que de los testigos se requiere en todo momento
una declaración acerca de los hechos que le constan, objetiva, precisa y clara; y, cómo es posible que ésta se de
en la forma que se pretende si ya fueron coaccionados al ser privados de su libertad.
b.- Pero vayamos más allá y refiramos exclusivamente la figura jurídica del arraigo como tal. En este sentido, es
dable afirmar que se trata de una figura jurídica cuya aplicación afecta la libertad personal de manera grave, sin
que se cumpla para ello con los requisitos establecidos para tal efecto por la Constitución, llegándose a la
conclusión que el arraigo no tiene un contenido material que lo justifique.
Es verdad que existen formas de detención amparadas por la Ley Fundamental, pero esto para el efecto de que se
determine el cuerpo del delito y en su caso la probable responsabilidad del imputado, en una primera instancia a
cargo del Ministerio Público y en una segunda, a cargo del Juez. Correspondiendo al primero, ejercitar acción
penal y al segundo iniciar la etapa de pre instrucción.
Estos supuestos que corresponden a la averiguación previa y a la etapa de pre instrucción, están sujetos a plazos
perentorios de 48 (averiguación previa) y 72 (auto de formal prisión) horas, pudiéndose aplazar este último hasta
144 horas, solamente a solicitud del inculpado y para efecto de proveerle de una mejor defensa.380
No sucede lo mismo con el arraigo, en el que no se ha podido determinar la probable responsabilidad del
inculpado. Violándose así su libertad y contraviniendo los principios del debido proceso y presunción de
inocencia, que se encuentran implícitos en la Carta Magna con anterioridad a las reformas del 18 de junio del
2008.
Hagamos referencia a la tesis jurisprudencial que refiere la presunción de inocencia al señalar que: "De la
interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo
primero, 21, párrafo primero, y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados
379
CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES. Artículo 256. Vid. CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES PARA EL
DISTRITO FEDERAL. Artículo 215.
380
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Artículo 16. Vid. ÁVILA NEGRÓN, SANTIAGO. “Análisis
Jurídico del Arraigo”, Loc. Cit., p. 17.
196
Unidos Mexicanos, se desprenden, por una parte, el principio del debido proceso legal que implica que al
inculpado se le reconozca el derecho a su libertad, y que el Estado solo podrá privarlo del mismo cuando,
existiendo suficientes elementos incriminatorios, y seguido un proceso penal en su contra en el que se respeten
las formalidades esenciales del procedimiento, las garantías de audiencia y la de ofrecer pruebas para desvirtuar
la imputación correspondiente, el Juez pronuncie sentencia definitiva declarándolo culpable; y por otra, el
principio acusatorio, mediante el cual corresponde al Ministerio Público la función persecutoria de los delitos y
la obligación (carga) de buscar y presentar las pruebas que acrediten la existencia de éstos, tal y como se
desprende de lo dispuesto en el artículo 19, párrafo primero, particularmente cuando previene que el auto de
formal prisión deberá expresar "los datos que arroje la averiguación previa, los que deben ser bastantes para
comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del acusado”; en el artículo 21, al disponer
que "la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público”; así como el artículo 102, al
disponer que corresponde al Ministerio Púbico de la Federación la persecución de todos los delitos del orden
federal, correspondiéndole "buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos”.
En ese tenor, debe estimarse que los principios constitucionales del debido proceso legal y el acusatorio,
resguardan en forma implícita el diverso principio de presunción de inocencia. Dando lugar a que el gobernado
no esté obligado a probar la licitud de su conducta cuando se le imputa la comisión de un delito, en tanto que el
acusado no tiene la carga de probar su inocencia, puesto que el sistema previsto por la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos le reconoce, a priori, tal estado, al disponer expresamente que es al Ministerio
Público a quien incumbe probar los elementos constitutivos del delito y de la culpabilidad del imputado.”381
Por otra parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido la siguiente tesis:
"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite, excepcionalmente, la afectación de la
libertad personal del gobernado mediante la actualización de las condiciones y los plazos siguientes: a) en caso
de delito flagrante obliga a quien realice la detención, a poner sin demora al indiciado o incoado a disposición de
la autoridad inmediata y ésta al Ministerio Público, quien realizará la consignación; b) en casos urgentes,
tratándose de delitos graves y ante el riesgo fundado de que el indiciado se sustraiga de la acción de la justicia y
no se pueda acudir ante un Juez, el Ministerio público puede realizar la detención bajo su responsabilidad,
supuesto en que tendrá, ordinariamente, un plazo de 48 horas para poner al detenido a disposición de la autoridad
judicial, la que de inmediato ratificará la detención o decretará la libertad; c) mediante orden de aprehensión
dictada por autoridad judicial, quedando obligada la autoridad ejecutora a poner al inculpado a disposición del
Juez, sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad; d) por virtud de auto de formal prisión dictado
por el Juez de la causa, dentro del improrrogable pazo de 72 horas a partir de que el indiciado sea puesto a su
disposición; y, e) tratándose de sanciones por infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, se
permite el arresto hasta por 36 horas”.
381
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Semanario Judicial de la federación y su Gaceta XVI, agosto de 2002, p. 14. Tesis: P.
XXXV/2002, Tesis Aislada. Materia (S): Constitucional, Penal. PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EL PRINCIPIO RELATIVO SE CONTIENE DE MANERA
IMPLÍCITA EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
197
Como se advierte, en toda actuación de la autoridad que tenga como consecuencia la privación de la libertad
personal, se prevén plazos breves, señalados inclusive en horas, para que el gobernado sea puesto a disposición
inmediata del Juez de la causa y éste determine su situación jurídica. Ahora bien, el artículo 122 bis del Código
de Procedimientos Penales del Estado de Chihuahua, al establecer la figura jurídica del arraigo penal, la cual
aunque tiene la doble finalidad de facilitar la integración de la averiguación previa y de evitar que se imposibilite
el cumplimiento de la eventual orden de aprehensión que llegue a dictarse, viola la garantía de libertad personal
que consagran los artículos 16, 18, 19 20 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Puesto que no obstante que la averiguación todavía no arroja datos que conduzcan a establecer que en el ilícito
tenga probable responsabilidad una persona, se ordena la privación de su libertad personal hasta por un plazo de
30 días. Sin que al efecto se justifique tal detención con un auto de formal prisión en el que se le den a conocer
los pormenores del delito que se le imputa, ni la oportunidad de ofrecer pruebas para deslindar su
responsabilidad”.382
Como puede apreciarse de la tesis jurisprudencial transcrita, es criterio de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, el sostener que salvo los casos y los plazos breves a que se refiere la Carta Magna que fundamentan la
detención de una persona, mientras no se cuente con datos suficientes por los que se pueda vincular a una
persona como probable responsable de la comisión de un hecho ilícito, todo acto tendiente a detenerlo, es
violatorio de su derecho a la libertad. Y esta razón no desaparece por el hecho de que la institución del arraigo se
haya integrado al texto Constitucional, ya que al no probarse la existencia de elementos suficientes por lo que
pueda determinarse la probable responsabilidad del inculpado respecto de la comisión de un ilícito determinado.
De esta manera, la inclusión del arraigo en el texto de la Constitución, no supera su naturaleza arbitraria, toda
vez que como ya se dejó dicho, carece del sustento material y objetivo que permita motivar a resolución
judicial.383
Como puede apreciarse en los tres ejemplos presentados, narcomenudeo, secuestro y arraigo, sin dejar de
mencionar a las leyes de extinción de dominio a las que más adelante nos referiremos o la Ley General para
Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delios en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a
las Víctimas de estas Delitos, los legisladores federal y locales, buscando mejorar el sistema de seguridad
pública en beneficio de la sociedad, conculcan en perjuicio del gobernado los principios de legalidad y respeto a
los derechos humanos que impone la Constitución. Ya que, como se ha dejado asentado, sin interesar de manera
alguna los medios (la violación de los derechos humanos, el atentar contra el federalismo, el invadir la esfera de
competencia de las legislaturas locales o el faltar a los principios del debido proceso y la presunción de
inocencia), pretenden llegar a un fin consistente en asegurar, poner a disposición, ejercer acción penal, enjuiciar
y condenar a los "probables responsables” de la comisión de ilícitos. Situación que se precipita en perjuicio de la
sociedad entera a la que no se le brinda seguridad jurídica alguna, al dejarla que se desenvuelva al amparo de
382
Ibid., SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SU GACETA XXIII, febrero del 2006, p. 1170. Tesis: P. XXII/2006, Tesis Aislada. Materia (S):
Constitucional, Penal. Novena Época, Instancia: Peno.
383
Vid. Ávila Negrón, Santiago, Loc. Cit, p. 21.
198
legislaciones que ponen en riesgo su seguridad y libertad.
3.5.3.1 El párrafo décimo del artículo 21 constitucional
Este párrafo, que consta de 5 incisos, determina en su primera parte, que "las instituciones de seguridad pública
serán de carácter civil, disciplinado y profesional”.384
De lo anterior se desprende que la voluntad del pueblo, expresada a través del legislador federal y plasmada en la
Ley Fundamental, se orienta a que instituciones integradas por civiles, en las que exista un sistema de
interrelaciones de supra a subordinación debidamente reglamentado, es decir un sistema de mando y
subordinación que opera en atención a normas previamente establecidas que fijan grados, jerarquías, deberes,
facultades y procedimientos disciplinarios fundamentalmente y cuyos integrantes cuenten con la preparación
necesaria en materia de seguridad pública, son las encargadas de ejercer el servicio público de seguridad pública
dentro del territorio nacional.
En este sentido, también podemos observar cómo la autoridad administrativa, en su carácter de Mando Supremo
de Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos y Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas,385 al igual que lo hace el legislador federal,
pretende alcanzar un fin: el de mejorar el servicio de seguridad pública en beneficio de los habitantes y visitantes
de la República Mexicana, sin importarle que al pretender hacerlo viola los derechos humanos inscritos en la
Carta Magna.
Aunque ya se mencionó anteriormente, repetimos: nada justifica, ni aún el interés general que se violen las
normas, expresión del gobernado a través de las leyes. Pues al hacerlo, se convierte al gobernante en tirano y al
gobernado en sometido. Si la norma está mal, existen procedimientos para modificarla en bien del gobernado,
pero él no respetarla por ser contraria a los intereses o fines que se pretenden, es hacer caso omiso de la misma y
colocarnos en el camino de la no necesidad del derecho. Camino que nos lleva a una sociedad caótica, a un
estado totalitario o dictatorial, a una sociedad sin ley. En fin, es convertirse en un Maquiavelo a quien nada
importan los medios si con ellos se alcanza el fin pretendido, que en el caso particular, el de seguridad pública,
ni siquiera se ha alcanzado.
Al permitir el ejecutivo federal que el ejército y la marina armada de México intervengan en la prestación del
servicio público de seguridad pública, en forma concreta en lo que se refiere a la lucha por abatir el narcotráfico
como parte del crimen organizado, viola flagrantemente el párrafo décimo del artículo 20 de la Constitución, y
para ello no existe justificación alguna, una de las características de la ley, es que es general, es para todos y
todos la debemos de observar, no hay excepción.386
384
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Loc. Cit. Artículo 21, párrafo décimo.
385
LEY ORGÁNICA DEL EJÉRCITO Y FUERZA AÉREA MEXICANOS. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de diciembre de 1986.
Artículos 10 fracción I; y, 11. Vid. LEY ORGÁNICA DE LA ARMADA DE MÉXICO. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 26 de
enero del 2011. Artículo 5, fracción I y último párrafo.
386
DE PINA, RAFAEL, Diccionario de Derecho, México, Editorial Porrúa, Décima edición, 1981, p. 329.
199
Defendemos las aseveraciones de Jorge Castañeda y Rubén Aguilar, que en su obra La Guerra Fallida, citados
por Felipe Curcó, señalan: "que la única razón desde donde se hace posible explicar la absurda política del
gobierno (de ordenar la participación del Ejército y la Marina Armadas de México en la ‘lucha contra el
narcotráfico’) gira en torno a la necesidad que Felipe Calderón tuvo de iniciar su sangrienta y costosa guerra para
revertir el déficit de legitimidad con que llegó a la Presidencia tras unas muy empañadas y discutidas elecciones,
con el fin de compensar la precariedad electoral con la que el Partido Acción Nacional (PAN) obtuvo su triunfo
en 2006 y, así, mediante un acto de fuerza, afianzarse en el gobierno”.387
En este sentido, resulta inexplicable y desconcertante, cómo la Suprema Corte de Justicia de la Nación, haciendo
una interpretación de lo que no dice el artículo 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
justifica plenamente la participación de las fuerzas armadas en auxilio de las autoridades civiles en "la guerra
contra el narcotráfico”, como a continuación lo transcribimos literalmente enunciando antes el contenido del ya
citado artículo 129 de la norma fundamental:
"Artículo 129. En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tenga exacta
conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos,
fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles
o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de tropas.”
"EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA AÉREA. SU PARTICIPACIÓN EN AUXILIO DE LAS

AUTORIDADES CIVILES ES CONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 129 DE LA
CONSTITUCIÓN).
La interpretación histórica, armónica y lógica del artículo 129 constitucional, autoriza considerar que las fuerzas
armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la
que disponen. Por esta razón, el instituto armado está constitucionalmente facultado para actuar en materias de
seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes y la participación en el Consejo Nacional de
Seguridad Pública de los titulares de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, quienes por disposición
de los artículos 29, fracción I, y 30, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tienen a
su mando al Ejército, Armada y Fuerza Aérea, no atenta contra el numeral señalado del Código Supremo.
Además, la fracción VI del artículo 89 constitucional faculta al Presidente de la República a disponer de dichas
fuerzas para la seguridad interior. Por estas razones, no es indispensable la declaratoria de suspensión de
garantías individuales, prevista para situaciones extremas en el artículo 29 constitucional, para que el Ejército,
Armada y Fuerza Aérea intervengan, ya que la realidad puede generar un sinnúmero de situaciones que no
justifiquen el estado de emergencia, pero que ante el peligro de que se agudicen, sea necesario disponer de la
fuerza con que cuenta el Estado mexicano sujetándose a las disposiciones constitucionales y legales
387
CURCÓ, FELIPE, “La Guerra Perdida. Dos Ensayos Críticos sobre la Política de Combate al Crimen Organizado 2006-2010”, Loc. Cit., p.
13.
200
aplicables”.388
La segunda parte del párrafo en comento y las fracciones subsiguientes, establecen: "El Ministerio Público y las
instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de
la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes
bases mínimas:
1. La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y

certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas
acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en el ámbito de sus
respectivas atribuciones.
2. El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad
pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente
certificada y registrado en el sistema.
3. La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.
4. Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de

evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública.
5. Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades
federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.
Relacionemos lo regulado en el párrafo expuesto en cuanto consigna que: "El Ministerio Público y las
instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de
la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública”. A partir de esto, surge la
siguiente pregunta: Si son estas entidades las que deben coordinarse entre sí para cumplir con los objetivos de la
seguridad pública y conformar al Sistema Nacional de Seguridad Pública, ¿dónde se encuentra regulada la
participación del Ejército y la Marina Armada en materia de seguridad pública?
La respuesta es simple, ni al ejército ni a la marina corresponden las tareas de seguridad pública y todo acto de
autoridad que las induzca u obligue a hacerse cargo de éstas, se constituye en un acto contrario a la norma
fundamental y a las autoridades que lo ordenan, así como a las que las ejecutan, las convierte en autoridades que
violan las garantías individuales consagrados en ese documento.
Vayamos ahora a lo que señala el inciso a) ya transcrito, y nos daremos cuenta del porqué, ya no de una Entidad
Federativa a otra sino dentro de una misma Entidad Federativa, de un Municipio a otro, se observan graves y
profundas diferencias entre las policías, diferencias que se refieren a uniformes, equipamiento, armas,
preparación, estructura, etcétera.
388
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, SEMANARIO JUDICIAL Y SU GACETA XI, Novena Epoca. Registro: 192080. Instancia: Pleno.
Jurisprudencia. Abril de 2000. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 38/2000, p. 549.
201
Si lo que se quiere es respetar el artículo 115 Constitucional y con ello la autonomía municipal, se debe
establecer un verdadero sistema de interrelaciones de coordinación y nunca de supra a subordinación ni
viceversa, como actualmente opera. El cual permita la existencia de criterios, acciones, políticas, planes y
programas análogos, a fin de evitar la fractura entre unas y otras organizaciones de policías y los Ministerios
Públicos contra la bien organizada delincuencia.
Aunque ya se dijo con anterioridad y nos referiremos a ello en el capítulo subsecuente, no obstante lo legislado
en la Constitución y en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, no existe una verdadera
coordinación entre autoridades federales, locales y municipales. Y agregamos que no es necesario atentar contra
la autonomía del Municipio, no es necesaria la existencia de un mando único en las policías, si entre ellas existe
una verdadera coordinación de acciones, si entre ellas se da un intercambio real de bases de datos e información.
Mientras ello no se opere en la realidad, mientras no exista un entendimiento entre lo que se hace y lo que dice la
norma Constitucional, la impunidad continuará vigente.
Si lo que se pretende además de regular la selección, el ingreso, al permanencia y el reconocimiento de las

personas que deseen formar parte de las instituciones de policía en el país, es normar también su formación y
certificación. Qué mejor que ceder estos dos rubros a alguna institución que goce de prestigio nacional e
internacional en materia de educación y formación de profesionales como lo es la máxima casa de estudios del
país: la Universidad Nacional Autónoma de México. De esta manera se aseguraría que quienes prestan el
servicio público de seguridad pública, contarán con una preparación uniforme y del nivel requerido por lo que se
constituirían en profesionales en la prestación del servicio.
La formación de los servidores públicos que integran las instituciones de seguridad pública del país, debe
confiarse a profesionales con experiencia, altamente preparados y actualizados en las asignaturas que se requiera.
De otra manera nos encontraremos como hasta el momento ha sucedido, ante profundas diferencias en cuanto a
la forma de prestar el servicio. Desigualdades susceptibles de ser apreciadas de una entidad federativa a otra, de
un municipio a otro y al interior de las propias instituciones de seguridad pública. Lo que trae aparejado que el
servicio se preste con deficiencias en perjuicio de los pobladores y visitantes de la República Mexicana.
El inciso b) del artículo en estudio, señala que corresponde al Sistema Nacional de seguridad Pública, el normar
el establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública,
estableciendo además la obligación de que "ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad
pública si no ha sido debidamente certificada y registrada en el sistema.”
Por cuanto a la facultad que se otorga al Sistema Nacional de Seguridad Pública, en el sentido de que le
corresponde normar el establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones
de seguridad pública, estableciendo además la obligación de que "ninguna persona podrá ingresar a las
instituciones de seguridad pública” si no ha sido debidamente certificada y registrada en el sistema, ya lo hemos
mencionado y a lo mismo nos referiremos más adelante, nuestra posición en el sentido de que se está creando
202
una persona moral a la que se le están otorgando facultades que van por encima de las que la propia Constitución
concede a Gobernadores, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Procuradores Generales de Justicia, Titulares de
las Dependencias de Prevención del Delito y Presidentes Municipales.
Por otra parte, y por cuanto hace a la obligación de que "ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de
seguridad pública si no ha sido debidamente certificada y registrada en el sistema”, es menester dejar asentado
que con su aplicación no se garantiza que quienes ingresen a prestar sus servicios en las instituciones de
seguridad pública, no sean personas que no hayan delinquido con anterioridad u observado cualesquier otra
conducta antisocial. Por lo tanto, en la legislación secundaria habrá de tenerse especial cuidado para:
1. Fijar los parámetros dentro de los que deben encontrarse las personas que pretendan prestar sus servicios
en las Procuradurías de Justicia y en las instituciones de seguridad pública.
2. Fijar las normas que permitan guardar especial cuidado para que dichos parámetros sean respetados.
El inciso c) del artículo en comento, señala que al Sistema Nacional de seguridad Pública, corresponde fijar las
normas para la formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.
Y al presentar el análisis del noveno párrafo del artículo 21 constitucional, referimos que la prevención del
delito, implica realizar diversas actividades consistentes en normar, implementar y poner en marcha Planes y
Programas de carácter preventivo dirigidos ha:
1. La población en general, para que conozcan los riesgos que existen en materia de seguridad pública y el
cómo evitarlos, cómo se debe comportar ante la comisión de un ilícito en el carácter de víctimas o de testigos...
etcétera.
2. Los estudiantes, desde el nivel básico hasta el nivel medio superior, así como a la población en general,
para que conozcan cuáles son las faltas administrativas y delitos que existen y que consecuencias vienen
aparejadas con su comisión.
3. Los estudiantes, desde el nivel básico hasta el nivel medio superior, para darles a conocer e inculcarles
valores y principios éticos y morales.
4. Los estudiantes, desde el nivel básico hasta el nivel medio superior, y a la población en general para que
reciban capacitación en las materias de organización para el trabajo y en las diversas áreas productivas
(agropecuaria, maquila, comercio, servicios, entre otras), a efecto de que cuenten con fuentes de ingresos lícitas
y alternas o complementarias a sus actividades diarias.
También señalamos ahí que las primeras acciones que hemos referido, requieren de la intervención no solo de las
instituciones policiales, y que se hace necesario que en las mismas participen en forma coordinada y a través de
Programas específicos, las dependencias gubernamentales que guarden relación con la educación, la salud, el
trabajo, protección civil, desarrollo social, agricultura, comercio, planeación y gobierno.
203
Hicimos también alusión a que la última de las acciones, es decir la correspondiente a la investigación para la
prevención del delito, no encuentra fundamento constitucional y en consecuencia, toda acción que las
instituciones de policía realicen para el efecto de armar árboles, mapas y diagramas delincuenciales que les
arrojen el conocimiento sobre las formas y lugares de operación, organizaciones y bandas de delincuentes,
ubicación de las mismas, los lugares en que operan, los tipos de delitos que se cometen por zona y por
organización, nombres y alias de los delincuentes, sus familias, amistades, conocidos y respectivos domicilios,
las principales zonas criminógenas, los puntos rojos de cada localidad (en los que se especifiquen zonas de
vagancia, prostitución, venta de drogas, cruceros peligrosos y áreas de alto riesgo por tipo de ilícito), es decir,
toda investigación que realicen para prevenir el delito, resulta inconstitucional.
Por otra parte, toda ley jerárquicamente inferior a la Ley Suprema que pretenda regular o de alguna manera
normar o facultar a las instituciones de policía para que realicen acciones de investigación para la prevención del
delito, serán leyes de carácter inconstitucional, como ya lo hemos dejado sentado y a lo que nos referiremos más
adelante, al presentar la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y las Leyes Estatales de
Seguridad Pública y las de los Sistemas Estatales de Seguridad Pública.
Si no se procura que los programas de prevención del delito sean integrales y en ellos concurran además de las
instituciones de seguridad pública, las dependencias de los tres niveles de gobierno que guarden relación con la
educación, la salud, el trabajo, protección civil, desarrollo social, agricultura, comercio, planeación y gobierno,
sin que estos cambien o se modifiquen al libre arbitrio de quienes ocupen los puestos de decisión en cada
dependencia. Y no se modifica la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que se
faculte a las dependencias de Seguridad Pública para que realicen investigación para la prevención del delito,
toda acción que se realice para prevenir la comisión de hechos ilícitos resultará infructuosa.
Los incisos d) y e) del artículo que se comenta, refieren que corresponde al Sistema Nacional de Seguridad
Pública, normar lo relativo a la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de
evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública; así como
la forma en que los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las
entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.
Al respecto, hacemos hincapié en que en la prevención del delito se hace necesaria la intervención de personas
altamente capacitadas y con experiencia en el tema. Manifestamos nuestra conformidad con la idea de que la
comunidad participe en la evaluación de las instituciones de seguridad pública. El permitir su participación en
los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, sólo conduce a una forma de evasión de la
responsabilidad gubernamental, es al estado a quien corresponde elaborar y poner en marcha las políticas de
prevención del delito y es el mismo estado, quien deberá determinar los procesos para evaluar el resultado de las
mismas y a la ciudadanía en todo caso le corresponderá calificar el resultado obtenido.
Consideramos por tanto, que dicho precepto debe modificarse a efecto de evitar que la población comparta
204
responsabilidades que no le corresponde. Recordemos que el apoderado es el gobierno y es éste quien debe
rendir cuentas a su poderdante: el pueblo.
Reformado el 18 de junio del 2008 refiere la esencia del Derecho Procesal Penal Acusatorio que incide
directamente en la prestación del Servicio público de Seguridad Pública.
3.5.3.3 Los artículos 32; 73; 115, y 122 y, Apartado g
Los Artículos 32 Párrafo Tercero; 73 Fracción XXIII; 115 Fracciones III, Inciso h), VI y VII; y, 122 Base
Segunda, Fracción II, inciso e), y, Apartado G
Estos preceptos constitucionales refieren lo siguiente:
1. En tiempo de paz, ningún extranjero podrá servir en el Ejército ni en las fuerzas de policía o de
seguridad pública.
2. El Congreso de la Unión está facultado para expedir leyes por las que se establezcan y organicen las
instituciones de seguridad pública en materia federal, así como aquéllas que establezcan las bases de
coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y Municipios.
3. Se deja a cargo de los Municipios la función y servicio público de seguridad pública y se otorga a los
Presidentes Municipales, el mando de la policía preventiva, la que además acatará las órdenes que el gobernador
le 389 390 transmita cuando este juzgue que existe fuerza mayor o alguna alteración grave del orden público.391
4. Otorga al Jefe de Gobierno del Distrito Federal la facultad de ejercer las funciones de dirección de los
servicios de seguridad pública y de firmar convenios de colaboración y coordinación de acciones con las
entidades federativas y municipios limítrofes del Distrito Federal.392
Con base en ello, habremos de formular dos apreciaciones:
1. Autonomía municipal y mando único: A partir de marzo del 2010,393 en la Conferencia Nacional de
Gobernadores, para el efecto de que "pueda haber una mejor coordinación que privilegie la homologación de la
capacitación, del equipamiento, que privilegie también los esfuerzos de investigación, de análisis, de inteligencia
y el poder lograr al final del día una policía científica que pueda realizar mediante la investigación,
prevención”.394 Motivo por el que el Pleno de la Conferencia, propuso "presentar una respetuosa sugerencia al
Congreso de la Unión para que en uso de sus facultades, delibere y resuelva sobre la conveniencia de reformar el
389
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Artículo 32, párrafo tercero.
390
Loc. cit. Artículo 73, fracción XXIII.
391
Loc. cit. Artículo 115, fracciones III inciso h) y VII.
392
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Artículos 115 fracción VI y 122 Base segunda, fracción II inciso e) y
Apartado G.
393
ACUERDOS TOMADOS EN LA XVIII REUNIÓN ORDINARIA DE LA CONFERENCIA NACIONAL DE GOBERNADORES (CONAGO), Celebrada en Valle de
Bravo, estado de México, el día 9 de julio del 2004.
394
GOBIERNO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. Boletín de Prensa. 23 de marzo del 2010.
http://www.nl.gob.mx/?P=leerarticulo&ArtOrder=ReadArt&Article=67216
205
articulado Constitucional necesario para crear en cada Estado miembro de la unión, una Policía Única capaz de
responder con mayor eficacia, profesionalismo y prontitud ante los inaceptables desafíos de la criminalidad”.395
Es así como la Conferencia Nacional de Gobernadores se pronuncia a favor "de impulsar el modelo policial que
privilegie el mando único en las entidades federativas, es decir, que los Estados absorban las capacidades
policiacas de los Municipios para integrar un solo cuerpo...”.396
En atención a lo señalado, el Ejecutivo Federal en octubre de ese mismo año, hizo llegar a la Cámara de
Senadores la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman diversos artículos de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Referente al establecimiento del Mando Único Policial y tendiente a
la creación de las Policías Metropolitanas y Municipales debidamente acreditadas, así como a un Mando Único
Policial en cada entidad federativa a cargo de los Gobernadores y, en su caso, el Mando Único y Dirección de las
Policías Estatales a cargo de la Policía Federal.397 Al respecto, cabe señalar lo siguiente:
A. La Conferencia Nacional de Gobernadores en su XXXVIII reunión ordinaria, al señalar que con el mando
único policial se obtendrá una mejor coordinación que privilegie la homologación de la capacitación, del
equipamiento, que privilegie también los esfuerzos de investigación, de análisis, de inteligencia y el poder lograr
al final del día una policía científica que pueda realizar mediante la investigación funciones de prevención del
delito, está incurriendo en confusiones, formulando apreciaciones más allá de las que la propia Constitución le
permite y fracturando la autonomía del Municipio, por las siguientes razones:
1. El mando único refiere a las policías preventivas, es decir a aquéllas policías que forman parte de la
estructura de las dependencias de seguridad pública y no de las Procuradurías de Justicia de las entidades
federativas, que es donde se encuentran, como parte de las mismas, a las policías investigadoras o científicas.
Los integrantes de la Conferencia Nacional de Gobernadores refieren a la policía de investigación (así
considerada por el Derecho Penal Procesal Acusatorio) como si tratara de la policía preventiva.
2. Al referir los integrantes de la Conferencia Nacional de Gobernadores la investigación para la

prevención, están yendo más allá de lo establecido por la Constitución. Como lo hemos ya dejado asentado en
múltiples ocasiones, la Carta Magna es omisa al regular la investigación para la prevención del delito, situación
que, como lo dejamos asentado al tocar lo referente a la prevención del delito, debe corregirse. Pero por el
momento, emitir normas por las que pretenda regularse la investigación para la prevención de la comisión de
hechos ilícitos, es actuar inconstitucionalmente, ya que debe antes hacerse la reforma pertinente a nuestra ley
fundamental.
3. "El Municipio es una forma en que el Estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una
395
Ibid.
396
Ibid.
397
INICIATIVA DE MANDO ÚNICO POLICIAL. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Secretaría de Gobernación.
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/iniciativa_de_Mando_Unico_Policial
206
circunscripción territorial determinada”.398 Aunque también se entiende como "una forma de organización
administrativa descentralizada, que tiene por finalidad la creación de una institución pública, dotada de
personalidad jurídica, patrimonio propio y un régimen jurídico establecido por la Constitución en el Art. 115 y
reglamentado por sus leyes orgánicas municipales -que expidan las legislaturas de los Estados-, y que atiende a
necesidades locales o específicas de una circunscripción territorial”.399 De esta manera, el Municipio es la base
de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados y está previsto de
personalidad jurídica y patrimonios propios; lo administra un Ayuntamiento de elección popular directa y no hay
autoridad intermedia entre éste y el gobernador del Estado y administra libremente su hacienda integrada por las
contribuciones que las legislaturas estatales determinan y que deben ser suficientes para atender sus necesidades,
por tanto, el Municipio es autónomo.400
Como puede apreciarse, al Municipio entre otras cosas corresponde la prestación de diversos servicios públicos
dentro de la circunscripción territorial que le corresponde, y uno de estos servicios es precisamente el
correspondiente a la seguridad pública.
De esta manera, al pretender los integrantes de la Conferencia Nacional de Gobernadores hacer propuestas
tendientes a obtener un mando único de las policías y que ésta resida en los Gobernadores de los Estados, está
realizando actos tendientes a fracturar la autonomía del Municipio. Y con ello conculcar los derechos de
millones de mexicanos, que al haber emitido su voto eligieron a sus respectivos Presidentes Municipales con las
facultades y derechos que le son inherentes por motivo de lo establecido en el artículo 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por otra parte, es importante mencionar que estas propuestas, con su aplicación, no resuelven el problema de
ausencia de coordinación entre las policías; no resuelven el problema de corrupción ni el problema de la
inadecuada prevención del delito ni el problema de la mala preparación de los elementos de seguridad pública y
lo defectuoso de su equipo ni carente capacitación del mismo. Ello no depende, como lo veremos en los
renglones subsiguientes, de quitar el mando de las policías municipales para cedérselo a los gobernadores de las
entidades federativas y crear una policía única. Con esto, lo único que se obtiene es el debilitar la autonomía del
Municipio.
B. Por otra parte, en el Proyecto de Decreto por el que se reforman diversos artículos de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, se va más allá de lo propuesto por los gobernadores. Pues se hace referencia a
cuatro tipos de policías preventivas: las federales (consideramos que es sólo una y el proyecto no debe referirla
como a las policías federales); las estatales y la del Distrito Federal (32 policías); las metropolitanas y las
municipales. Señalando que estas últimas deben estar debidamente acreditadas, sin embargo, no refiere cuáles
son las policías metropolitanas ni en qué consiste la acreditación de las policías, cómo se acreditan y ante quién
398
ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Teoría General del Derecho Administrativo, México, Editorial Porrúa. Séptima edición actualizada, 1986, p.
485. Vid. FRAGA, GABINO, Derecho Administrativo, México, Editorial Porrúa. Duodécima edición, 1968, p. 211.
399
SERRA ROJAS, ANDRÉS, Derecho Administrativo, México, Editorial Porrúa, Decima cuarta edición, 1988. T. i. p. 649.
400
ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Loc. Cit., pp. 486 y 487.
207
se acreditan.
Seguido a ello, se alude al mando de las policías estableciendo que corresponderá al Sistema Nacional de
Seguridad Pública, determinar los supuestos en los cuales:
1. La policía federal deba asumir el mando y conducción de las policías estatales.
2. Las policías estatales asuman la conducción de las policías municipales y metropolitanas acreditadas.
Más adelante se propone, también en ese proyecto, el cambio de mando de las policías municipales, al señalar
que "las policías municipales acreditadas conforme al artículo 21 de esta Constitución y la Ley General de la
materia, estarán bajo el mando del Gobernador, quien designará a su titular a propuesta del Presidente
Municipal”,401 dejando además el mando de las policía metropolitanas a los gobernadores de las entidades
federativas.402
Se propone, además, que sea una Ley General la que determine las hipótesis y procedimientos mediante los
cuales podrán contar con policía, así como los casos en que pueden acreditar policía metropolitana.403
El problema no estriba en la mala organización de las policías municipales ni en la falta de coordinación entre
los tres niveles de gobierno que, dicho sea de paso, para ello se creó la Plataforma México404 ni la carencia de
capacitación de las policías ni los criterios y políticas en atención a las cuales trabajan, ni en la carencia de
presupuestos. La realidad es la lucha meta jurídica en un principio y tendiente a ser legalizada posteriormente, de
centralizar el poder, centralizar el ejercicio del mando de todas las policías en una sola, la policía federal
preventiva, sin importar que con ello se lesiona el principio fundamental de la autonomía municipal consagrado
en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Tal parece que en aras de obtener mayor ejercicio del poder, se está regresando a los tiempos anteriores a las
luchas entre conservadores y liberales en donde toda decisión dependía del Centro: el pensamiento federalista se
está olvidando para ganar un retroceso histórico. Con tales actitudes nos estamos convirtiendo en un país de
administración centralista. Aseveramos y sostenemos, como ya se hizo con anterioridad, que se está
persiguiendo un fin consistente en concentrar el mando de las policías primeramente en los gobernadores y
yendo más allá en una sola entidad, el Sistema
Nacional de Seguridad Pública sin importar los medios, es decir modificando las normas, aún las
constitucionales y los principios fundamentales que les dieron origen para alcanzar el fin que verdaderamente se
pretende, sin siquiera resolver el que se alude proponen resolver: el de la seguridad pública, la capacitación de
los elementos de seguridad, la falta de coordinación, etcétera.
El problema no es de mando y no estriba en modificar a cada momento la ley o en crear proyectos nuevos y
401
INICIATIVA DE MANDO UNICO POLICIAL, Loc cit., pp. 18 y 20.
402
Ibid.
403
Ibid., p. 19.
404
Ibid., número 5. Actividades de Coordinación, del sub apartado 4.1.3.2.2 El Artículo 21 Constitucional, párrafo noveno del Apartado
4.1.3.2. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Capítulo IV.
208
presumiblemente ponerlos en marcha, ello sólo confunde y da origen a múltiples conflictos de interpretación y
aplicación de la norma. La ley se crea o modifica para adecuarla a las necesidades de la sociedad no para
satisfacer las demandas e intereses de unos cuantos.
El problema es de administración de los recursos humanos, financieros y materiales de los tres órdenes de
gobierno en materia de seguridad pública.
Se podrá crear un mando único primero a nivel estatal y luego dentro del orden federal, se podrán crear policías
municipales y metropolitanas acreditadas, pero los problemas de la falta de comunicación, de recursos
financieros y materiales, de inadecuada capacitación y la corrupción que media en las instituciones de policía,
continuarán hasta en tanto las autoridades administrativas no realicen su función fundamental: administrar.
2. El caso del Distrito Federal y dada la naturaleza jurídica del mismo, que se define estableciendo que "la
ciudad de México es el Distrito Federal, y se constituye como la sede de los Poderes de la Unión y capital de los
Estados Unidos Mexicanos. Es una entidad federativa con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena
capacidad para adquirir y poseer toda clase de bienes que le sean necesarios para la prestación de los servicios
públicos a su cargo, y en general, para el desarrollo de sus propias actividades y funciones”; 405 su gobierno que
se encuentra a cargo de los Poderes
Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, siendo las autoridades locales el
Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa y el Tribunal Superior de Justicia;406 y, su
orografía y demografía, nos encontramos ante una situación especial que plantearemos de la manera siguiente:
A. Orografía y demografía: Dadas las características demográficas existentes en la circunscripción

territorial del Distrito Federal y sus 16 Órganos Político Administrativos (Delegaciones Políticas),mismas que se
encuentran conurbadas de tal forma que para quienes se dedican a cometer ilícitos es muy sencillo pasar de una
Delegación a otra, ya que tan solo se tiene que atravesar una calle, cruzar un puente o un camellón; o cuyos
habitantes realizan sus actividades diarias en dos o más delegaciones y al trasladarse de un lugar a otro para
llegar a su destino, igualmente atraviesan por dos o más delegaciones en la mayoría de los casos (sin siquiera
percatarse de ello), resultaría inoperante contar con policías delegacionales que se encontrarían impedidos (salvo
la existencia de convenios de coordinación) para pasar de una circunscripción territorial a otra. Ello resultaría
inoperante y se traduciría en una deficiente prestación del servicio público de seguridad pública, y por este
motivo resulta válido que en el Distrito Federal exista solamente policía local y no la policía delegacional (que
sería la equivalente a la municipal).
B. Mando, dirección y mando directo de la fuerza pública. Dada la naturaleza jurídica de la Ciudad de
México, que permite dentro de su circunscripción territorial la residencia de los Poderes de la Unión así como de
405
Vid. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 44. Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Art. 2 Ley Orgánica de
la Administración Pública del Distrito Federal, Artículo 8. Fundamentos de Actuación Policial, Ob. Cit., p. 23.
406
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículos 122, párrafos primero y segundo. Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal, artículos 7 y 8. Fundamentos de Actuación Policial, Ob. Cit., p. 23.
209
los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, otorgando a ambos el gobierno del Distrito
Federal, son tres los servidores públicos que inciden en la conducción de las instituciones de seguridad pública
en la entidad, distribuyéndose la misma en mando, dirección y mando directo de la siguiente manera:
1.- Corresponde al Presidente de la República, el mando de la fuerza pública, consistiendo este en:
a. Instruir directamente a los cuerpos de seguridad pública cuando el jefe de Gobierno se abstenga,
incumpla, contravenga o no acate sus instrucciones.
b. Instruir al Jefe de Gobierno del Distrito Federal sobre la disposición de la fuerza pública y el ejercicio de
funciones de seguridad pública.
c. Solicitar al Secretario de Seguridad Pública y al Procurador General de Justicia que le informen sobre la
situación que guarda la fuerza pública.
d. Determinar medidas de apoyo al Jefe de Gobierno del Distrito Federal y a solicitud de éste, para hacer
frente a situaciones de emergencia derivadas de siniestros y desastres.
2. Corresponde al Jefe de Gobierno del Distrito Federal la dirección de la fuerza pública, consistiendo ésta
en:
a. Establecer las políticas generales de actuación.

b. Nombrar y remover de su cargo a los servidores públicos de jerarquía inmediata inferior a la del
Secretario de Seguridad Pública.
c. Determinar la división del Distrito Federal en áreas geográficas de atención (sectorización) y
realizar el nombramiento y la libre remoción de los servidores públicos responsables de las mismas.
d. Crear los establecimientos de formación policial.
3. - Corresponde al Secretario de Seguridad Pública, el mando directo de la fuerza pública, al que le

compete:
a. Administrar la seguridad pública en la entidad, en el ámbito que a la policía competa.

b. Organizar, dirigir, administrar, operar y supervisar a la policía.
c. Aplicar el régimen disciplinario.
d. Dirigir el sistema de carrera policial.407
Como puede apreciarse, la tendencia al centralismo adquiere forma y se fortalece en detrimento del federalismo.
Estamos de acuerdo en que el servidor público que ostente el cargo de Presidente de la República, sea el Jefe
Máximo o Supremo de las fuerzas armadas del país. Refiriéndonos a todas aquellas fuerzas armadas de carácter
407
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Artículo 115, fracción VII y 122 Base Quinta letra E y fracción II inciso e).
Vid. ESTATUTO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, Loc. Cit., Artículos 33, 34, 35 y 67, fracción XX. Vid. LEY DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL
DISTRITO FEDERAL, Loc. Cit., Artículo 7. Ley Orgánica de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, Artículos 4 y 8, fracción II,
22, 23 y 24, primer párrafo. REGLAMENTO DE LA POLICÍA PREVENTIVA DEL DISTRITO FEDERAL, Artículos 6 y 11, fracción I. FUNDAMENTOS DE
ACTUACIÓN POLICIAL, Ob. Cit., pp. 23 a 25.
210
federal, no así a las de carácter local, es decir a las de las entidades federativas, incluyendo al Distrito Federal. A
cada Gobernador como titular del ejecutivo de un estado libre y soberano, le corresponde el mando y dirección
de las fuerzas de seguridad pública locales. Y al Jefe de gobierno del Distrito Federal, como titular del Ejecutivo
Local, debe también corresponderle el mando y dirección de las fuerzas de seguridad pública de carácter local en
la entidad. Dejando al Presidente de la República el mando y Dirección de las fuerzas armadas incluyendo las de
seguridad pública pero de carácter federal. Consideramos que debe legislarse en este sentido, a partir de la
creación de una Constitución Política para el Distrito Federal en la que se defina plenamente su autonomía e
independencia de los poderes federales.
4. Designación del titular de la Secretaría de Seguridad Pública. Nuevamente en este rubro se aprecia una
tendencia marcada hacia un centralismo que ya no debe operar. Las circunstancias actuales varían
diametralmente de aquellas en que la Ciudad de México era gobernada por un Regente designado por el
Presidente de la República (que formaba parte de su equipo de trabajo) y en la que el único órgano legislativo, lo
era el Congreso de la Unión. Ahora nos encontramos ante una Asamblea de Representantes y un Jefe de
Gobierno designados por determinación popular a través de la emisión de un sufragio, pero no obstante ello, el
Secretario de Seguridad Pública y el Procurador General de Justicia, continúan siendo designados por el
Presidente de la República a propuesta del Jefe de Gobierno.
Insistimos nuevamente en que el Distrito Federal es una entidad federativa que debe gozar de autonomía e
independencia de los poderes federales, no obstante que sea el lugar de su residencia y por ello, se hace
necesario que a partir de la legislación y fundamentalmente de una Constitución para el Distrito Federal, se
regule esa autonomía e independencia de que hablamos. Además de que se permita al Jefe de Gobierno electo,
designar a los integrantes de la administración local, en especial al Secretario de Seguridad Pública y al
Procurador General de Justicia, ya que las funciones que desarrolla son de carácter local y no federal, por lo que
esta prerrogativa le debe ser inherente a este servidor y no al Presidente de la República como hasta la fecha ha
venido sucediendo.
5. La legislación en materia de seguridad pública. Esa tendencia centralista se manifiesta también en el

ámbito legislativo. Basta para patentizarlo hacer alusión a la Ley de Seguridad Pública para el Distrito Federal,
misma que es producto de una iniciativa Presidencial que se sometió al proceso legislativo de carácter federal;
ello en atención a que la propia Constitución faculta al Presidente de la República para enviar iniciativas de ley
al Congreso de la Unión, y faculta también a este órgano legislativo para que legisle en materia de seguridad
pública en el Distrito Federal.408
En efecto, en materia de seguridad pública, salvo algunos temas que versan sobre protección civil, justicia cívica,
faltas de policía y buen gobierno, servicios de seguridad privada, prevención y readaptación social, entre otros,
corresponde al Congreso de la Unión legislar. Por ello es que la actual Secretaría de Seguridad Pública obtiene
408
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Artículos 89 fracción I, 122 Apartado A, fracción I y Base Primera fracciones
h) a la n).
211
su nombre del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal de 1995, 409 de carácter
local y no de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal de 1993410 de carácter federal, en la que se le
designa como Secretaría de Protección y Vialidad y misma que hasta la fecha no ha podido ser modificada por
corresponder tal tarea al Congreso de la Unión y no a la Asamblea Legislativa.
Por su parte la Carta Magna señala que corresponde al congreso de la Unión "legislar en lo relativo al Distrito
Federal con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa”411 y paralelo a ello,
consigna que a la Asamblea Legislativa está facultada para normar la protección civil, justicia cívica sobre faltas
de policía y buen gobierno, los servicios de seguridad prestados por empresas privadas, la prevención y la
readaptación social, la salud y asistencia social y la previsión social.412
De esta manera resulta que a una ley elaborada por el poder legislativo local (Reglamento Interior de la
Administración Pública del Distrito Federal de 1995) corresponde el poner o cambiar el nombre del organismo
encargado de prestar el servicio público de seguridad pública. Mientras que lo relativo a reglamentar las
funciones de dicho organismo, la prevención del delito, la investigación para la prevención, persecución e
investigación del delito, las bases para prestar el servicio público de seguridad pública, las bases para establecer
el programa de seguridad pública, los principios de actuación de los cuerpos de seguridad pública, los derechos
de los miembros de los cuerpos de policía y los correctivos disciplinarios. Es decir, lo medular del servicio
público de seguridad pública, se deja a la ley formulada por el poder ejecutivo federal para que tenga un ámbito
espacial de validez de carácter local (la circunscripción territorial del Distrito Federal). Lo que trae como
consecuencia que las normas en la materia no puedan actualizarse con la celeridad que requieren las necesidades
y requerimientos de la sociedad (la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal no ha sido modificada desde su
creación no obstante las constantes exigencias sociales que lo requieren) en detrimento de la prestación del
servicio.
Es cierto que el Distrito Federal es la residencia de los poderes de la unión, pero este hecho no implica que en la
atención de los asuntos de carácter estrictamente local, deba intervenir la federación para atenderlos. Para ello, la
entidad cuenta con poderes ejecutivo y legislativo locales, cuyos integrantes fueron sometidos a un proceso
electoral y resultaron favorecidos con el voto popular para mandatarlos a atender este tipo de asuntos (entre los
que se cuentan la prestación de servicios públicos y la elaboración de leyes, así como la impartición de justicia
tratándose del poder judicial).
No debe la federación intervenir en los asuntos locales, eso es contrario al pacto federal. A las entidades
federativas, incluyendo al Distrito Federal, corresponde encargarse de los asuntos que a sus respectivas
circunscripciones territoriales les corresponda, son éstas las que ceden funciones a la federación y no de manera
409
REGLAMENTO INTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de
septiembre de 1995.
410
LEY DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de julio de 1993.
411
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Artículo 122, apartado A, inciso I.
412
Ibid., Artículo 122, Base Primera, Fracción V, inciso I.
212
inversa.
3.5.4 Leyes generales y leyes federales
Recordemos aquí lo ya dicho, en el Sistema Federal Mexicano existe una co-soberanía en la que legisladores
locales, del Distrito Federal y el Congreso de la Unión, emiten cada órgano o legislatura, sus normas atendiendo
a materias y jurisdicciones específicamente determinadas que impiden se invadan las unas a las otras, ya que sus
respectivas competencias son diferentes y por tanto las facultades inherentes a cada uno de estos cuerpos
legislativos sed ejercen autónoma, independiente y soberanamente por cada nivel de gobierno, permitiendo así
una coexistencia libre de confusión.
No debe confundirse Ley General con Ley Federal, es cuestión de jurisdicción, la primera se da para facultades
concurrentes (salud, seguridad pública, asentamientos humanos, protección civil, salubridad, etcétera) e materia
administrativa mas no jurisdiccional; la segunda, para regular actividades reservadas a la Federación, son de
carácter jurisdiccional.413
3.5.4.1 Ley general del sistema nacional de seguridad pública
Piedra angular de un marco jurídico indebidamente estructurado en materia de seguridad pública, es la Ley
General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. A partir del análisis de esta norma podremos apreciar las
tendencias centralistas que buscan obtener un mando único policial, lesionar la autonomía Municipal, otorgar
facultades a diversos órganos que van más allá de los establecido en el texto Constitucional o crear Organismos
u Órganos Colegiados cuyas atribuciones rebasan las facultades y atribuciones de Gobernadores, Jefe de
Gobierno del Distrito Federal, Procuradores Generales de Justicia, Secretarios de Seguridad Pública y sus
equivalentes, como en seguida lo veremos.
3.5.4.1.1 Objeto
Se establece en esta ley que tiene por objeto regular la integración, organización y funcionamiento del Sistema
Nacional de Seguridad Pública, así como establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación
entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios. En esta materia y con una excepción,
señala, al igual que la Constitución, que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las
personas. Asicomo preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y
general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas. Y la
investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo, en términos de ese orden legal,
en las respectivas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La excepción a que nos referimos, nos muestra que esta ley de carácter general va más allá de lo que la
Constitución señala, al referir textualmente que "comprende la prevención especial y general de los delitos”,
413
Vid. CITAS 279 y 281.
213
siendo que la ley fundamental solo refiere la "prevención de los delitos”. Sin embargo, ya en el texto, la ley
general no refiere las prevenciones generales y especiales del delito y sí aborda un nuevo tipo de prevención, la
"prevención social”414. Ésta última nunca definida.
Al parecer, el legislador sólo trató de adornar el término legislación. Situación que no redunda en el fondo, por el
contrario, sale sobrando y resulta innecesaria al confundir a quienes interpretan y aplican la norma.
En donde hay que poner especial atención, es en la forma tan sutil, tenue y casi desapercibida en que el
legislador interpreta y modifica el párrafo noveno del artículo 21 constitucional para plasmar en la Ley General
en comento, un nuevo concepto de seguridad pública. Éste abre la puerta para que las policías, al margen de lo
que establece la ley fundamental, realicen tareas de investigación en materia de investigación del delito sin
considerar para ello al Ministerio Público.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos refiere en el noveno párrafo del artículo 21: "La
seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que
comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción
de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta
constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de
legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en
esta Constitución.”
Como puede apreciarse, menciona que “...comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución
para hacerla efectiva.”, esto es, la investigación y persecución de los delitos. Lo que se confirma con lo referido
en el párrafo primero de ese mismo artículo que señala que “la investigación de los delitos corresponde al
Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de
esta función”.
La Carta Magna no prevé la investigación para la prevención del delito y mucho menos la investigación a cargo
de las policías sin la conducción del Ministerio Público. Situación que es rebasada por la Ley General del
Sistema Nacional de Seguridad Pública, como lo veremos más adelante. En todo caso, es en la Constitución en
donde debe señalarse que existen dos tipos de investigación: la primera para la prevención del delito a cargo de
las policías preventivas; y la segunda, la investigación del delito propiamente dicho, a cargo del Ministerio
Público y con apoyo en la policía investigadora. Correspondiéndole así a la Ley el determinar los límites de cada
uno de estos tipos de investigación.
Dividida en siete títulos, refiere en el primero, denominado “Disposiciones Generales”, el objeto de la ley y
presenta los conceptos de carácter inconstitucional a que nos referimos en el inciso que antecede.
414
Ibídem. Artículos 2, párrafo segundo y 20 fracción I.
214
En el segundo de los títulos, nombrado “De las Instancias de Coordinación y la Distribución de Competencias
del Sistema Nacional de Seguridad Pública”, consigna que dicho sistema se integra por:
1. El Consejo Nacional de Seguridad Pública, que será la instancia superior de coordinación y definición de
políticas públicas.
2. La Conferencia Nacional de Procuración de Justicia.
3. La Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública o sus equivalentes.
4. La Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario.
5. La Conferencia Nacional de Seguridad Pública Municipal.
6. Los Consejos Locales e Instancias Regionales.
7. El Secretariado Ejecutivo del Sistema.415
Establece además, que el Poder Judicial de la Federación y los Tribunales Superiores de Justicia contribuirán con
las instancias que integran el Sistema, en la formulación de estudios, lineamientos e implementación de acciones
que permitan alcanzar los fines de la seguridad pública. También regula la forma en que se integra cada una de
estas instancias y las facultades que a ellas les son inherentes.
En el tercero de los títulos, denominado "Disposiciones Comunes a los Integrantes de las Instituciones de
Seguridad Pública”, hace un señalamiento específico de las obligaciones a que están sujetos los elementos de
seguridad pública. Al igual que: cómo debe hacerse uso de la fuerza pública; qué debe contener la identificación
de los elementos de seguridad pública; la obligaciones a cargo de las instituciones de seguridad pública para que
los elementos adscritos a las mismas, llenen siempre un informe homologado de sus actividades; establezcan las
sanciones a aplicar a sus respectivos elementos tratándose de incumplimiento de sus obligaciones las que deben
consistir en amonestación, suspensión y remoción.416
Por otra parte indica que las Instituciones de Seguridad Pública deberán garantizar, al menos las prestaciones
previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado, que las entidades federativas y municipios
generarán de acuerdo a sus necesidades y con cargo a sus presupuestos, una normatividad de régimen
complementario de seguridad social y reconocimientos, de acuerdo a lo previsto por la Carta Magna. Y que
además toda Institución de Seguridad Pública, realizará y someterá a las autoridades que corresponda, los
estudios técnicos pertinentes para la revisión, actualización y fijación de sus tabuladores y las zonas en que éstos
deberán regir417.
Regula también lo relativo a las Academias e Institutos señalando que se regirán por programas homologados,
otorgando a la Secretaría de Seguridad Pública Federal para que proponga a las demás instituciones de seguridad
415
LEY GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA. Artículo 10.
416
Loc. Cit. Arts. 40 y 41.
417
Loc. Cit. Art. 45.
215
pública, los programas a seguir y aplicar entre sus integrantes. 418
En el cuarto de los títulos, "Del Servicio de Carrera en las Instituciones de Procuración de Justicia”, menciona
que el servicio de carrera en este rubro se refiere exclusivamente a los agentes del Ministerio Público y a los
Peritos. No así a los servidores públicos de los que jerárquicamente dependen y que son considerados como
personal de confianza. Es decir, que pueden ser removidos libremente de su encargo.
Además, se establece que el Servicio de Carrera Ministerial y Pericial comprenderá las etapas de ingreso,
desarrollo y terminación del servicio de la manera siguiente: 419
1. El ingreso comprende los requisitos y procedimientos de selección, formación y certificación inicial, así
como registro.
2. El desarrollo comprende los requisitos y procedimientos de formación continua y especializada, de

actualización, de evaluación para la permanencia, de evaluación del desempeño, de desarrollo y ascenso, de
dotación de estímulos y reconocimientos, de reingreso y de certificación. De igual forma, deberá prever medidas
disciplinarias y sanciones para los miembros del Servicio de Carrera.
3. La terminación comprende las causas ordinarias (renuncia, incapacidad permanente para el desempeño
de las funciones, y jubilación) y extraordinarias (separación por el incumplimiento de los requisitos de ingreso o
remoción por incurrir en causas de responsabilidad con motivo del encargo) de separación del Servicio, así como
los procedimientos y recursos de inconformidad a los que haya lugar, ajustándose a lo establecido por las leyes y
disposiciones aplicables.420
En este mismo título, regula lo concerniente a la profesionalización, la certificación y la calificación de los

certificados, señalando que los lineamientos, programas, actividades y contenidos mínimos para la
profesionalización del personal de las Instituciones de Procuración de Justicia, constituyen el Programa
Rector de Profesionalización, que corresponde a la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, entre otras
cosas, promover estrategias y políticas de profesionalización de los servidores públicos de las Instituciones de
Procuración de Justicia. Al igual que diseñar los modelos de profesionalización que correspondan para su
concertación y acordar los contenidos del Programa Rector de Profesionalización, etcétera. Se hace mención
además, de la obligación a cargo de Agentes del Ministerio Público y Peritos de participar en las actividades de
profesionalización, debiendo cubrir un mínimo de 60 horas anuales, el otorgamiento y la cancelación del
Certificado Policial.421
En el título quinto, llamado "Desarrollo Policial”, establece que éste es un conjunto integral de reglas y procesos
debidamente estructurados y enlazados entre sí que comprenden la Carrera Policial, los esquemas de
418
419
420
Loc. Cit. Art. 59.
421
Loc. Cit. Arts. 61 a 64.
216
profesionalización, la certificación y el régimen disciplinario de los Integrantes de las Instituciones Policiales.

Teniendo por objeto, garantizar el desarrollo institucional, la estabilidad, la seguridad y la igualdad de
oportunidades de los mismos; elevar la profesionalización, fomentar la vocación de servicio y el sentido de
pertenencia a la Institución.422
Refiere también cómo se regulan las relaciones jurídicas entre los integrantes de las Instituciones de Seguridad
Pública, consignando la diferencia entre los empleados de confianza, y los de carrera policial. De igual manera,
cuándo pueden ser separados de su encargo, las funciones de investigación, prevención y reacción que deben
realizar las Instituciones de Seguridad Pública, las funciones que deben realizar las Unidades Operativas de
Investigación (situaciones en las que abundaremos y a las que nos referiremos más adelante al tocar el inciso
referente a los Comentarios Generales y Puntos Relevantes de la Ley).423
Regula lo referente a la carrera policial, conceptuándola como el sistema de carácter obligatorio y permanente,
conforme al cual se establecen los lineamientos que definen los procedimientos de reclutamiento, selección,
ingreso, formación, certificación, permanencia, evaluación, promoción y reconocimiento. Así como la
separación o baja del servicio de los integrantes de las Instituciones Policiales, consigna cuáles son los fines de
ésta. Y cómo debe integrarse la organización jerárquica de las Instituciones de Seguridad Pública, cómo debe ser
la selección y remuneración de los elementos de las Instituciones de Seguridad Pública y los requisitos de
ingreso y permanencia a las mismas, las promociones, la conclusión del servicio, la certificación, la
profesionalización y el régimen disciplinario.424
El sexto de los títulos se refiere al Sistema Nacional de Acreditación y Control de Confianza y en el mismo se
establece que se conforma con las instancias, órganos, instrumentos, políticas, acciones y servicios tendientes a
cumplir los objetivos y fines de evaluación y certificación de los integrantes de las Instituciones de Seguridad
Pública. Dicho Sistema se integra por el Centro Nacional de Certificación y Acreditación así como por los
Centros de Evaluación y Control de Confianza de las Instituciones de Procuración de Justicia e Instituciones
Policiales de la Federación y de las Entidades Federativas.425
Se señala también que el Centro Nacional de Certificación y Acreditación es el organismo encargado de

certificar a los Centros de Control de Confianza y ante la carencia de esta certificación, los certificados que ellos
emitan, carecerán de valor.426 Y regula las facultades de lo que queremos interpretar son los Centros de
Evaluación y Control de Confianza, ya que como lo veremos más adelante, la Ley se refiere a "Los Centros
Nacional de Acreditación y Control de Confianza”.427 Estableciendo que a dichos Centros les corresponde aplicar
las evaluaciones en los procesos de selección de aspirantes, así como las que se requieran para la permanencia, el
desarrollo y la promoción de los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública, para lo que contarán con
422
Loc. Cit. Art. 72.
423
424
425
Ibid. Art. 106.
426
bid. Art. 107.
427
Ibid. Art. 108.
217
las siguientes facultades:428
1. Aplicar los procedimientos de Evaluación y de Control de Confianza conforme a los criterios expedidos
por el Centro Nacional de Certificación y Acreditación;
2. Proponer lineamientos para la verificación y control de Certificación de los Servidores Públicos;
3. Proponer los lineamientos para la aplicación de los exámenes médicos, toxicológicos, psicológicos,
poligráficos, socioeconómicos y demás necesarios que se consideren;
4. Establecer un sistema de registro y control que permita preservar la confidencialidad y resguardo de

expedientes;
5. Verificar el cumplimiento de los perfiles médico, ético y de personalidad;
6. Comprobar los niveles de escolaridad de los Integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública;
7. Aplicar el procedimiento de certificación de los Servidores Públicos, aprobado por el Centro Nacional
de Certificación y Acreditación;
8. Expedir y actualizar los Certificados conforme a los formatos autorizados por el Centro Nacional de
Certificación y Acreditación;
9. Informar a las autoridades competentes sobre los resultados de las evaluaciones que practiquen;
10. Solicitar se efectúe el seguimiento individual de los Integrantes de las Instituciones de Seguridad
Pública evaluados, en los que se identifiquen factores de riesgo que interfieran o pongan en riesgo el
desempeño de sus funciones;
11. Detectar áreas de oportunidad para establecer programas de prevención y atención que permitan
solucionar la problemática identificada;
12. Proporcionar a las Instituciones, la asesoría y apoyo técnico que requieran sobre información de su
competencia;
13. Proporcionar a las autoridades competentes la información contenida en los expedientes de integrantes
de las Instituciones de Seguridad Pública y que se requieran en procesos administrativos o judiciales,
con las reservas previstas en las leyes aplicables; y,
14. Elaborar los informes de resultados para la aceptación o rechazo de los aspirantes a ingresar a las
Instituciones de Seguridad Pública.
Asimismo, señala que la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios implementarán medidas de
registro y seguimiento para quienes sean separados del servicio por no obtener el certificado referido en esta
428
Ibid.
218
Ley.429
En el título séptimo al que por lo delicado de su contenido nos referiremos en el apartado relativo a los
Comentarios Generales y Puntos Relevantes de la Ley, se regula lo concerniente a la información sobre
seguridad pública. Estableciendo que las instituciones de seguridad pública, de los tres niveles de gobierno,
suministrarán, intercambiarán, sistematizarán, consultarán, analizarán y actualizarán, la información que
diariamente se genere sobre este rubro. Esto mediante los sistemas e instrumentos tecnológicos respectivos,
especificando que las Instituciones de Procuración de Justicia tendrán acceso a la información contenida en las
bases de datos criminalísticos y de personal, en el ámbito de su función de investigación y persecución de los
delitos y que la información sobre administración de justicia, podrá ser integrada las bases de datos
criminalísticas y de personal, a través de convenios con el Poder Judicial de la Federación y los Tribunales
Superiores de Justicia.430
Consigna además que los integrantes del Sistema están obligados a compartir la información sobre Seguridad
Pública que obre en sus bases de datos con las del Centro Nacional de Información, y que además deberán
realizar los trabajos para lograr la compatibilidad de los servicios de telecomunicaciones de sus respectivas redes
locales con las bases de datos criminalísticos y de personal del Sistema, estableciéndose además que el
Secretario Ejecutivo estará obligado a tomar las medidas necesarias para que los servicios de llamadas de
emergencia y de denuncia anónima operen con un solo número en todo el territorio nacional.431 432
Se regulan en este título cuatro secciones referidas al Registro Administrativo de Detenciones, al Sistema Único
de Información Criminal, al Registro Nacional de Personal de Seguridad Pública y al Registro Nacional de
Armamento y Equipo. Además, se especifica que de toda detención que se haga por cualquier elemento de
seguridad pública, se debe dar aviso al Centro Nacional de Información, a través del Informe Policial
Homologado. Esto conforme a los datos esenciales que en el mismo se consignan y que se refiere al qué, quién,
cómo, cuándo, dónde, porqué y para qué de los hechos que en el mismo se relatan. Debiéndose actualizar de
manera inmediata (tan pronto se tenga a disposición de las Instituciones de Justicia a los detenidos) y
permanente y considerarse como confidencial y reservada.4'2
Por lo que al Sistema Único de Información Policial se refiere, señala que la Federación, los Estados y
Municipios son los responsables de integrarlo con la información que generen las Instituciones de Procuración
de Justicia y las de Policía que de esos niveles de gobierno dependen, y contendrá información relativa a las
investigaciones, procedimientos penales, procesos penales, sentencias o ejecución de penas, misma que se
actualizará constante y permanentemente.433
También la conformación del Sistema Nacional de Información Penitenciaria integrado con la información
429
Ibid.
430
Ibid. Art.109.
431
Ibid. Arts. 110, 111 y 112.
432
Ibid. Arts. 112 a 115.
433
Ibid. Arts. 117 y 118.
219
relativa a la población penitenciaria en la que se incluye el reporte de la ficha de identificación personal de cada
interno con fotografía. Debiendo agregarse los estudios técnicos interdisciplinarios, datos de los procesos
penales y demás información necesaria para la integración de dicho sistema.434
En cuanto a los Registros Nacionales de Personal de Seguridad Pública y de Armamento y Equipo, establece que
se deberá contar con el registro de los datos que permitan identificar plenamente a todo el personal que presta
sus servicios en las instituciones de seguridad pública y las de procuración de justicia y que de igual manera se
deberá integrar una base de datos que permitan conocer con toda exactitud el armamento y equipo con que
cuentan las referidas instituciones.435
El título octavo se enfoca a la participación ciudadana y señala que corresponde al Centro Nacional de
Prevención del Delito y Participación Ciudadana, establecer los mecanismos para que la comunidad y la
sociedad civil organizada participen en el seguimiento, evaluación y supervisión de las acciones que la
Administración Pública de los tres niveles de gobierno llevan a cabo en materia de seguridad pública y
procuración de justicia para el efecto de mejorar en beneficio de la población dichos servicios.436 Mientras el
título noveno437 habla de las responsabilidades administrativas civiles y penales en que incurren los servidores
públicos de las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia. Estableciendo un capítulo
especial de delitos entre los que se consideran las siguientes conductas:
1. Abstenerse dolosa, ilícita y reiteradamente de proporcionar al Secretariado Ejecutivo la información que

esté obligado en términos de Ley.
2. Ingresar dolosamente a las bases de datos del Sistema Nacional de Seguridad Pública previstas en la
Ley, sin tener derecho a ello o, teniéndolo, ingrese a sabiendas información errónea.
3. Dañar o pretender dañar en cualquier forma la información, las bases de datos o los equipos o sistemas
que las contengan;
4. Divulgar de manera ilícita información clasificada de las bases de datos o sistemas informáticos a que se
refiere la Ley.
5. Inscribir o registrar en la base de datos del personal de las instituciones de seguridad pública, prevista en
la Ley, como miembro o integrante de una institución de Seguridad Pública de cualquier orden de gobierno, a
persona que no cuente con la certificación exigible conforme a la ley, o a sabiendas de que la certificación es
ilícita.
6. Asignar nombramiento de policía, ministerio público o perito oficial a persona que no haya sido
certificada y registrada en los términos de la Ley.
434
Ibid. Arts. 119 y 120
435
436
437
220
7. Falsificar cualesquiera de los certificados a que se refiere la ley, los entregados a Peritos, Ministerios
Públicos y Policías), lo altere, comercialice o use a sabiendas de su ilicitud.
Las conductas no enunciadas y que impliquen responsabilidad civil, administrativa y penal, se sancionan
conforme a la legislación que resulte aplicable y por las autoridades competentes en la materia; y las sanciones
correspondientes a las conductas referidas, se imponen sin perjuicio de las penas que correspondan por otros
delitos previstos en los ordenamientos penales federal o de las entidades federativas.438
En el título décimo,439 se establece que los fondos destinados a la prestación del servicio público de seguridad
pública (que se obtienen de sumar los fondos de ayuda federal y los destinados por cada una de las entidades
federativas al rubro de seguridad pública), se regirán por lo establecido en las leyes de Coordinación Fiscal y la
General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Estableciendo las reglas para la administración de estos
recursos, como son el establecimiento de cuentas específicas, rendición trimestral de cuentas y aplicación de los
recursos conforme a los criterios aprobados por el Consejo
Nacional de Seguridad Pública, para evitar sean desviados a otro tipo de Programas.440
De igual manera, se otorgan facultades al Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Seguridad441, para
requerir a las autoridades hacendarías y de seguridad pública de las Entidades Federativas así como las
Municipales para:
1. Informes relativos al ejercicio de los recursos de los fondos y el avance en el cumplimiento de los
programas o proyectos financiados con los mismos; y a la ejecución de los programas de seguridad
pública de las Entidades Federativas derivados del Programa Nacional de Seguridad Pública.
2. Efectuar, en cualquier momento, visitas de verificación y revisiones de gabinete de los documentos,

instrumentos y mecanismos inherentes o relativos al ejercicio de los recursos en las Instituciones de
Seguridad Pública de las Entidades Federativas y Municipios. Esto a fin de comprobar el cumplimiento
a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, así como de las obligaciones a su cargo; de igual
forma, podrá requerir la información que considere necesaria indistintamente a las autoridades
hacendarias o de seguridad pública locales correspondientes.
Asimismo, en este título,442 se otorgan facultades al Pleno del Consejo Nacional de Seguridad para que resuelva
sobre la cancelación o suspensión de los fondos destinados a la prestación del servicio público de seguridad
pública (que se obtienen de sumar los fondos de ayuda federal y los destinados por cada una de las entidades
federativas al rubro de seguridad pública), cuando las entidades federativas o los municipios:
1. Incumplan las obligaciones relativas al suministro, intercambio y sistematización de la información de
438
439
440
Ibid. Art. 142.
441
Ibid. Art. 144.
442
Ibid. Art. 144.
221
Seguridad Pública, o violen las reglas de acceso y aprovechamiento de la información de las bases de datos.
2. Incumplan los procedimientos y mecanismos para la certificación de los integrantes de las Instituciones
de Seguridad Pública.
3. Se abstengan de implementar el servicio telefónico nacional de emergencia.
4. Apliquen los recursos aportados para la seguridad pública para fines distintos a los que disponen las
disposiciones jurídicas aplicables.
5. Apliquen criterios, normas y procedimientos distintos a los establecidos por el Centro Nacional de
Certificación y Acreditación.
6. Establezcan y ejecuten un Modelo Policial básico distinto al determinado por el Consejo Nacional.
7. Establezcan servicios de carrera ministerial y policial sin sujetarse a lo dispuesto en la Ley General del
Sistema Nacional de Seguridad Pública.
8. Se abstengan de constituir y mantener en operación las instancias, centros de control de confianza y

academias a que se refiere la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
9. Realicen cualquier acto que afecte los mecanismos de coordinación en materia de Seguridad Pública.
El titulo décimo443 regula lo relativo a las instalaciones estratégicas y establece que por éstas se entenderán los
espacios, inmuebles, construcciones, muebles, equipo y demás bienes, destinados al funcionamiento,
mantenimiento y operación de las actividades consideradas como estratégicas por la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.444 Así como de aquellas que tiendan a mantener la integridad, estabilidad y
permanencia del Estado Mexicano, en términos de la Ley de Seguridad Nacional, consignando que el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios coadyuvarán en la protección y desarrollo de las acciones necesarias para
la vigilancia de este tipo de instalaciones quienes se coordinarán con la Federación a quien corresponde el
resguardo de las mismas.
En este mismo título se establece que el Consejo Nacional de Seguridad Pública determinará, para fines de
seguridad pública, los casos, condiciones y requisitos necesarios para el bloqueo de las señales de telefonía
celular en las instalaciones de carácter estratégico y en los Centros de Readaptación Social Federales y de las
Entidades Federativas, cualquiera que sea su denominación.445
El último de los títulos se refiere a los servicios de seguridad privada y dispone que los particulares que presten
servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o
443
444
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Artículo 28. Este precepto, en la primera parte del párrafo cuarto, establece:
“No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos,
telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía
nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.”
445
LEY GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA, Loc. Cit., Artículo 149.
222
valores, incluido su traslado y monitoreo electrónico, deberán obtener autorización previa de la Secretaría de
Seguridad Pública Federal, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas o de la autoridad
administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de una
entidad.446
Señala de igual forma que los servicios de seguridad privada son auxiliares a la función de Seguridad Pública y
sus integrantes coadyuvarán con las autoridades y las Instituciones de Seguridad Pública en situaciones de
urgencia, desastre o cuando así lo solicite la autoridad competente de la Federación, los Estados, el Distrito
Federal y los Municipios, de acuerdo a los requisitos y condiciones que establezca la autorización respectiva. Y
que el personal contratado por las empresas de seguridad privada, se regirá en lo conducente, por las normas que
la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y las demás normas aplicables que se establecen para
las Instituciones de Seguridad Pública. Incluyendo los principios de actuación y desempeño y la obligación de
aportar los datos para el registro de su personal y equipo y, en general, proporcionar la información estadística y
sobre la delincuencia al Centro Nacional de Información del Sistema Nacional de Seguridad Pública.447
446
Ibid. Art. 150.
447
223
CAPITULO IV. El municipio en México: Coordinación del Sistema de Seguridad Pública Municipal con
la Federación y el Estado
4.1 La coordinación del sistema de seguridad pública municipal con la federación y el estado
cada una de las instancias de gobierno.448
Para tales efectos existe la Ley General que establece las bases de Coordinación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, misma que en su artículo 11 dispone que las acciones de coordinación se llevarán a cabo
mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones tomados por el
Consejo Nacional de Seguridad Pública y demás instancias de coordinación.
En el caso de la seguridad pública las materias de coordinación de las autoridades federales, estatales y
municipales, en la atención de situaciones y problemas que los requieran, están establecidas en el artículo 10 de
la Ley General que establece las bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y dichas
• Instrumentación de sistemas para mejorar el desempeño de los miembros de las instituciones policiales.
• Modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública.
• Propuestas de aplicación de recursos para la seguridad pública.
• Sistematización de todo tipo de información sobre seguridad pública.
• Acciones policiales conjuntas.
• Control de los servicios privados de seguridad.
• Relaciones con la comunidad.
Las necesarias para incrementar la eficacia de las medidas tendientes a alcanzar los fines de la seguridad pública.
4.1.2 Principales corporaciones federales y estatales de seguridad pública con las que puede coordinarse el
municipio
El Consejo Nacional de Seguridad Pública, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley General que
Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, estará integrado por:
• El Secretario de Gobernación, quién lo presidirá;
448
ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Derecho Administrativo, Parte Especial, Editorial Porrúa, México, 2002.
224
• Los Gobernadores de los Estados;
• Los Secretario de la Defensa Nacional, de Marina y de Comunicaciones y Transportes;
• El Procurador General de la República;
• El Jefe del Gobierno del Distrito Federal; y
• El Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública
La misma Ley en su artículo 15 dispone que el Consejo Nacional de Seguridad Pública está facultada para
conocer y resolver, entre otros asuntos, la coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la emisión
de bases y reglas para la realización de operativos conjuntos entre corporaciones policiales federales, locales y
municipales.
De acuerdo con el artículo 20 de la multicitada Ley se establece que los consejos locales y las instancias
regionales se organizarán, en lo conducente, de manera similar al Consejo Nacional y tendrán las funciones
relativas para hacer posible la coordinación y los fines de la seguridad pública, en sus ámbitos de competencia.
Los principios generales de la coordinación se encuentran en la Ley General que Establece las Bases de
Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y son los artículos siguientes:
Artículo 18.- En el Distrito Federal y en los Estados se establecerán consejos locales encargados de la
coordinación, planeación y supervisión del Sistema Nacional de Seguridad Pública en sus respectivos ámbitos de
gobierno. En el caso de los consejos estatales, participarán los municipios atendiendo a las características
regionales y demográficas de cada entidad federativa.
En las Entidades Federativas se establecerán consejos de coordinación delegacionales o municipales, según sus
características, para la realización de dichas actividades.
Artículo 19.- Cuando se requiera la participación de dos o más Municipios, ya sea de un mismo o de diferentes
entidades federativas, podrán también establecerse instancias intermunicipales, con apego a los ordenamientos
municipales correspondientes.
Artículo 20.- Los consejos locales y las instancias regionales se organizarán, en lo conducente, de manera similar
al Consejo Nacional y tendrán las funciones relativas para hacer posible la coordinación y los fines de la
seguridad pública, en sus ámbitos de competencia.
Artículo 21.- Los consejos locales y las instancias regionales podrán proponer al Consejo Nacional acuerdos,
programas específicos y convenios sobre las materias de la coordinación.
En virtud de lo anterior, se requiere que la autoridad municipal tenga presente los siguientes principios básicos
de coordinación:
225
• Una constante y completa información de las operaciones que realicen las corporaciones policiales del
Estado y la Federación en el territorio municipal.
• La protección garantizada por parte de los elementos de la policía municipal definida en el acuerdo de
coordinación y cooperación entre el Municipio y el Estado.
• La no interferencia en las competencias de la Federación y el Estado.
• La verificación de la legalidad de los actos de la policía municipal y de otras corporaciones cuando se tenga
duda de sus competencias.
• La comunicación permanente de las autoridades municipales con la presidencia del Consejo Estatal de
Seguridad Pública, que suele recaer en el Gobernador mismo, o bien en la Secretaría de Gobierno del
Estado para conseguir apoyos en recursos y capacitación para la policía municipal.
• La vigilancia del cumplimiento de las normas de respeto y cooperación hacia los elementos de la policía
municipal por aquellos que correspondan al Estado o a la Federación.
• La observancia correcta de los límites en materia de detención de infractores establecidos en la Constitución

General de la República.
• La gestión oportuna del traslado de los detenidos en el Centro de Detención Municipal que deban ser
trasladados al Centro de Readaptación Social del Estado, o de la Federación.
La protección de las competencias del Municipio frente a los actos de autoridad que el Estado y la Federación
ejecuten en el Municipio.
Con base en el artículo 13 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, dicho sistema contará con conferencias específicas para apoyar a través del conocimiento de
las distintas materias de esa Ley, entre las que se encuentra la de Participación Municipal. Por tal motivo el día
18 de octubre de 1997 en la Ciudad de Zacatecas se instaló la Conferencia Nacional de Participación Municipal
en Seguridad Pública, habiéndose realizado previamente cuatro reuniones regionales en la materia. Las
cuestiones fundamentales sobre las que se comenzó a trabajar en dichas reuniones y que constituyen el eje de
actuación de dicha Conferencia Nacional son:
• Participación Ciudadana en materia de Seguridad Pública
• Capacitación y profesionalización de los Cuerpos de Seguridad Pública Municipal
• Actualización y Modernización del Marco Jurídico Municipal en Materia de Seguridad Pública
• Participación Municipal en la Conferencia Nacional
226
El municipio debe ser privilegiado como el espacio de convivencia natural para la prevención de delito, por lo
que deben consolidarse sus responsabilidades en la materia, debiendo tener como contrapartida el otorgamiento
de recursos crecientes para cumplir con tal finalidad.
4.1.5 Participación de la comunidad
En la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública se
establece lo siguiente:
Artículo 49.- El Consejo Nacional establecerá mecanismos y procedimientos para la participación de la sociedad
respecto de las funciones que realice y, en general, de las actividades de la seguridad pública en el país.
Artículo 50.- Dentro de los Consejos de Coordinación para la Seguridad Pública que prevé esta ley, se
promoverá la participación de la comunidad, para:
I. Conocer y opinar sobre políticas y seguridad pública;
II. Sugerir medidas específicas y acciones concretas para mejorar esta función;
III. Realizar labores de seguimiento;
IV. Proponer reconocimientos por méritos o estímulos para los miembros de las instituciones policiales;
V. Realizar denuncias o quejas sobre irregularidades; y
VI. Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y participar en las actividades que no
sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeño en la función de seguridad pública.
Artículo 51.- Los Consejos de Coordinación promoverán que las instituciones de seguridad pública cuenten con
una entidad de consulta y participación de la comunidad, para alcanzar los propósitos del artículo anterior
4.2 El municipio en México: elementos para implementar la seguridad ciudadana en su ámbito de

gobierno y territorial
Los gobiernos municipales deben de encabezar las iniciativas más importantes en la implementación de políticas
públicas de seguridad ciudadana, con la finalidad de prevenir integralmente la delincuencia en México.
Autores como Hugo Acero (2005), José María Rico (2005), Lucía Dammert, (2005), Fernando Carrión (2006) y
organizaciones internacionales como la ONU, a través del PNUD (Riveros, 2006), mencionan que los actores
prioritarios para desarrollar políticas de seguridad ciudadana tienen que ser los gobiernos municipales por
diversos motivos: por la relación estrecha, constante y permanente de las autoridades locales con la comunidad a
través, por ejemplo, de la prestación que hacen los municipios de servicios públicos básicos para el
mejoramiento de la calidad de vida de su población y por tener un conocimiento focalizado de los problemas
públicos que se viven en el territorio local.
En este capítulo desarrollamos un argumento sobre por qué los municipios en México son el espacio de gobierno
227
político y territorial idóneo para diseñar e implementar políticas de seguridad ciudadana. El énfasis está en dos
elementos:
1. En la condición de gobierno de proximidad de los municipios.
2. En las competencias exclusivas que los municipios tienen en la prestación de los servicios públicos, para
mejorar la calidad de vida de sus habitantes, especialmente en materia de seguridad pública, de acuerdo con el
artículo 115 de la CPEUM.
Para entender estas dos variables esbozamos un panorama histórico general sobre los gobiernos municipales. En
primer lugar se expone el reposicionamiento de los municipios dentro de nuestra estructura federal que inició en
1983 y continúo en 1999 con las reformas al artículo 115 de la CPEUM, como parte de los procesos de
descentralización política y administrativa que México ha experimentado en los últimos treinta años.
En segundo lugar, describimos la participación de los gobiernos municipales en el devenir político-histórico de

nuestro país. Como instituciones sociopolíticas que han sido estratégicas en la vida política de México, tanto en
los procesos de conformación del Estado-nación en el siglo XIX, como en los fenómenos democratizadores que
comenzaron a suscitarse durante el siglo XX.
Al final del aparado enunciamos las cualidades conceptuales y las competencias constitucionales (instrumentos
institucionales formales) -que son consecuencia de los procesos anteriores- que hacen de los gobiernos
municipales espacios estratégicos en el diseño y ejecución de políticas de seguridad ciudadana.
4.2.1 La revalorización de los municipios dentro del federalismo en México
Teóricamente el federalismo puede asociarse con formas de gobierno como la democracia y procesos como la
descentralización política, administrativa y fiscal. La descentralización se define como: "la redistribución
equilibrada de las competencias entre la federación, los estados y los municipios en lo político, económico,
social y administrativo. Es un proceso integral para eficientar y mejorar la política y la administración de un
país” (Sánchez, 2005: 103). Es posible distinguir tres variantes de descentralización:
1. Política: proceso que implica que una unidad administrativa del Estado en su nivel central transfiere
atribuciones y recursos a una estructura de gobierno local, con plena autonomía. De este modo, los municipios
reciben las competencias y los medios, pero también la capacidad de decidir autónomamente la forma de cómo
administrar la función o competencia transmitida, de acuerdo con las particularidades de su localidad (Jaramillo,
2013: 42).
2. Administrativa: es la transferencia de competencias para el cumplimiento de tareas públicas a los

gobiernos subnacionales. Significa que la administración pública central delega la responsabilidad de la
planificación de la gestión de infraestructura y de servicios a las autoridades estatales y municipales (Jaramillo,
2013: 42).
228
3. Fiscal: es la definición del sistema de potestades y responsabilidades para recaudar impuestos y para
ejercer el gasto público entre la federación, los estados y los municipios (Cabrero, 2008).
El federalismo es una forma de ordenar territorialmente el poder político y administrativo del Estado. Este
sistema implica: "un pacto o unión entre estados libres y soberanos donde coexisten dos órdenes jurídicos
(estatal y federal) y tres esferas de gobierno (federal, estatal y municipal)” (Merino, 2007: 68). Lo anterior
significa que el sistema federal es una estructura dual en términos jurídicos, generalmente constituida por un
gobierno central denominado nacional o federal y por un número de unidades de gobierno subnacionales
llamados usualmente como estados. En el caso mexicano, el ámbito municipal es considerado como gobierno
con pleno derecho. En los Estados federales los órdenes de gobierno cuentan con responsabilidades públicas
definidas y una interdependencia política recíproca (Guillén, 1999).
Cada una de las partes conserva su capacidad de autorreproducción política y atribuciones que tienen una
delimitación territorial. De acuerdo con García del Castillo, el federalismo supone: “...un equilibrio entre los
participantes tanto horizontal como verticalmente, entre el ámbito nacional y los espacios subnacionales o
locales” (García del Castillo, 2007: 105).
Lo fundamental del federalismo es: “.la naturaleza política de las relaciones que se establecen entre cada una de
las partes, caracterizadas por su independencia, no subordinación o, dicho en términos jurídicos más usados, por
la permanencia de su soberanía” (Guillén, 1999: 20).
La esencia del federalismo reposa sobre su estructura dual y la autonomía política de sus partes, que les permite
decidirse así mismas: “autogobierno más gobierno compartido” de acuerdo con Eleazar (Santín, 2000).
Conceptualmente el federalismo plantea la no concentración del poder político y sus principios característicos
son los siguientes:
1. Principios de separación: una Constitución federal contiene disposiciones precisas para realizar un
reparto de competencias legislativas entre dos niveles de gobierno.
2. Principio de autonomía: cada nivel de gobierno es autónomo o, incluso, soberano, en su ámbito de

competencia definido por el principio precedente.
3. Principio de participación: las unidades federadas deben de estar representadas y participar en las
decisiones federales (Guillén, 1999).
Sobre los gobiernos municipales -como la institución política de nuestro interés- podemos decir que encuentran
puntos de conexión con los ámbitos federal y estatal gracias a las relaciones intergubernamentales. Las
relaciones intergubernamentales son canales de comunicación e interacción institucional que establece la
federación con los estados asociados y con los municipios, vertical y horizontalmente, en la búsqueda de
objetivos en común, como los relacionados con la implementación de políticas de alcance nacional como la
social.
229
El municipio se puede definir como una institución sociopolítica y jurídica que conforma una unidad de gobierno
local. A mayor escala representa la base de la organización gubernamental y la división territorial y
administrativa de las entidades federativas y, en consecuencia, del Estado en su conjunto.
Por su carácter de gobierno cuenta con pleno derecho, fuerza reglamentaria propia para encausar su régimen
interior y competencias constitucionales exclusivas.449 El municipio se conforma por los siguientes elementos:
1. Población: conjunto de individuos que viven en el territorio del municipio, establecidos en

asentamientos humanos de diversa magnitud, y que conforman una comunidad viva, con su compleja y propia
red de relaciones sociales, económicas y culturales.
2. Territorio: espacio físico determinado jurídicamente por los límites geográficos que constituye la base
material del municipio. La porción del territorio de un estado que de acuerdo a su división política, es ámbito
natural para el desarrollo de la vida comunitaria.
3. Gobierno: como primer nivel de gobierno del sistema federal, el municipal emana democráticamente de
la propia comunidad. El gobierno municipal se concreta en el ayuntamiento, su órgano principal y máximo que
ejerce el poder municipal (Instituto del Desarrollo Municipal, 2000: 13).
Tonatiuh Guillén, menciona que la estructura no concentrada del federalismo es una característica que se
extiende a las relaciones entre las entidades asociadas y los gobiernos municipales en su interior, que se sustenta
en la prestación de determinados servicios públicos: "la no concentración del poder político permite reivindicar
los intereses locales ante las autoridades nacionales o subnacionales, lo cual tiende a reflejarse en una
administración de tipo descentralizado” (Guillén, 2009: 48).
Esto abre la posibilidad de que los municipios tengan funciones propias establecidas jurídicamente, así como
delegadas o coordinadas. Es así como el federalismo cuenta con la capacidad para desarrollar administrativa y
políticamente a los gobiernos municipales y ratificar su naturaleza no concentrada, democrática y ciudadana a
partir del concepto de soberanía compartida, que debe de entenderse como la conciliación de la existencia
separada de los estados miembros y la existencia común de la federación sin que aquéllos amenacen a la
cohesión de la unión (Santín, 2000).
En suma: "el federalismo se articula con lo local precisamente cuando reivindica lo individual, la especificidad
de las partes, la tolerancia a las minorías, el respeto a la diferencia y la negación de lo homogéneo” (Guillén,
1999: 48).
Esto es acorde a la noción de integración política que Santín (2000) identifica en el federalismo, al mencionar
que el objetivo político de éste consiste en lograr una unión consensuada de entidades heterogéneas, de modo
que la insistencia en su componente moral es decisiva si han de defenderse los derechos de todos y cada uno de
449
Líneas más adelante, en este capítulo, se describen los procesos históricos que nos permitieron formular esta definición del gobierno
municipal.
230
los ciudadanos como la noción democrática de autogobierno como principio regulativo de la integración.
Desde este mirador el gobierno municipal, dentro del federalismo, se reconoce como parte del autogobierno y
como la primera estructura de gobierno para el ejercicio de la democracia y la ciudadanía por parte de sus
habitantes.
El caso del federalismo en México, no obstante, es sui generis, pues a pesar de haber adoptado esta forma de
Estado, definitivamente a partir de 1857, su relación con los municipios poco tuvo que ver con lo descrito
párrafos anteriores, al igual que la definición del municipio proporcionada, sino hasta a las últimas dos décadas
del siglo XX. Esto se debió por la gestación histórica del federalismo mexicano durante el siglo XIX, como por
su contenido presidencialista durante el siglo XX, que lo llevó a comportarse en la práctica como un sistema de
tipo centralista. El centralismo es la organización estatal cuyas decisiones de gobierno son únicas y emanan de
una sola estructura nacional.
Es pertinente describir este proceso de forma básica para poder entender, por una parte, el reposicionamiento
actual de los municipios dentro del federalismo en México, como producto de reformas descentralizadoras
determinadas por un contexto específico, tanto en lo económico como en lo político, y por otro lado, para
comprender que los ajustes institucionales, emanados de dichas reformas, establecieron los marcos
constitucionales propicios como para pensar en que los municipios se pueden hacer cargo de las políticas
públicas de seguridad ciudadana.
En nuestro país: "la pugna entre conservadores y liberales del siglo XIX condujo al triunfo de un proyecto
federal, cuya correspondencia con la realidad estaba lejos de ser cierta” (García del Castillo, 2007: 106), pues su
desarrollo en el tiempo devino en el desgaste de la autonomía de los gobiernos municipales y en su paulatino
debilitamiento en aras de una concentración política encabezada por el gobierno central.450
El federalismo mexicano resultó ser una justificación ideológica plasmada en instituciones con un fundamento
legal, poco correspondidas en los hechos, pues mientras se contaba con la Constitución federalista de 1824 en la
práctica se fortalecía el poder del gobierno central. Durante el siglo XX, los gobiernos postrevolucionarios
acrecentaron las diferencias entre el federalismo reconocido en la Constitución Política de 1917 y la realidad
centralista.
La dispersión del territorio y la inestabilidad del sistema político mexicano después de la Revolución de 1910,
hicieron necesario el establecimiento de un control sobre los poderes locales, hasta entonces dominados por los
caudillos y líderes políticos, para instaurar un sistema presidencial fuerte, asegurando así un dominio político
sustentado en instituciones autoritarias y burocráticamente jerárquicas.
El control político fue posible con la fundación del partido revolucionario en 1929 y con sus posteriores
transformaciones. Más tarde se le dio una variante fiscal al control desde el centro con la creación de la primera
450 Por gobierno central me estoy refiriendo a los aparatos administrativos y políticos dependientes directamente del Ejecutivo Federal.
231
Ley de Coordinación Fiscal en 1953 (García del Castillo, 2007).
En dicho contexto, la política -relaciones de poder- y las políticas - relaciones gubernamentales- se construyeron
de forma lineal, autoritaria y descendente. Las relaciones intergubernamentales se caracterizaron por la
dependencia entre los órdenes de gobierno participantes y por patrones de autoridad jerárquica.
Mientras que la teoría clásica del federalismo menciona que los estados fuertes y autónomos conforman la
unidad central: "en México más bien parece que fue el centro quien fue inventando a los gobiernos estatales”
(García del Castillo, 2007: 107). Bajo dicho esquema los municipios eran vistos como apéndices administrativos
y ventanillas de control político, contando con poca capacidad de intervención en los asuntos públicos federales,
estatales y en los de su propia comunidad. Mauricio Merino menciona que: "mientras en el centro se
consolidaban las instituciones políticas y crecía el aparato burocrático...Para las instancias periféricas sólo hubo
instrucciones que seguir” (Merino, 1992: 54).
Otro factor que impidió que los municipios en México figuraran en la vida política y administrativa del país fue
el modelo económico de crecimiento hacia adentro, o de sustitución de importaciones, adoptado durante gran
parte del siglo XX. Dicho modelo planteó, través de una política proteccionista, la intervención directa de los
gobiernos nacionales en actividades de regulación económica y de resguardo de las condiciones básicas de la
calidad de vida mediante políticas sociales, que significó el desarrollo de un aparato administrativo centralista y
de acción directa en espacios que nominalmente correspondían a los gobiernos locales.
En este contexto, fueron dos los incentivos que permitieron el reposicionamiento de los gobiernos municipales
en México: 1) la crisis financiera como parte del marco estructural que favorece o estimula la redistribución de
las funciones públicas entre el gobierno nacional y los regionales y 2) factores políticos como el desgaste del
sistema presidencialista, de los intermediarios políticos y el surgimiento de nuevos actores políticos locales de
oposición (Guillén, 1996: 26).
La crisis financiera de 1982 propició la descentralización administrativa con la finalidad de disminuir la presión
sobre el gasto público y la reestructuración en la prestación de los servicios, transfiriendo determinadas
funciones públicas a los gobiernos subnacionales (Merino, 2007).
Durante el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988) nuestro país experimentó una oleada intensa de
descentralización administrativa, que benefició, tanto política como financieramente, con la reforma al artículo
115 de la CPEUM, a los gobiernos municipales en 1983.451 La importancia de esta reforma, que fue la primera
que rediseñó institucionalmente el federalismo en México desde 1917, se pudo apreciar en diez aspectos:
1. Suspensión de ayuntamientos: se establecieron las razones por las cuales un ayuntamiento podía ser
suspendido por el poder legislativo de los estados. En este aspecto se concedió el derecho de audiencia a los
451 Es importante referir que esta reforma también fue producto, en cierta medida, de la presión ejercida por la comunidad local. Así lo dejo
ver una encuesta popular que Miguel de la Madrid aplicó mientras fue candidato a la presidencia de la República en 1982, cuya conclusión
fue la siguiente: “la solución de los problemas debe de realizarse por la autoridad más cercana al lugar donde estos se generan; es decir, la
autoridad municipal” (Pérez: 97).
232
gobiernos municipales, otorgándoles, por primera vez, la posibilidad de defensa jurídica frente a las legislaturas
estatales.
2. Patrimonio municipal: el municipio cuenta no sólo con personalidad jurídica, sino también con patrimonio
propio, que puede ser administrado únicamente por el ayuntamiento.
3. Facultades reglamentarias: se les otorgó facultades para expedir sus reglamentos administrativos en el ámbito
de sus respectivas jurisdicciones. Si bien es cierto que estos reglamentos estarían sujetos a las determinaciones
de las legislaturas estatales, por primera vez permitió que los gobiernos municipales se liberaran del constante
control legal de los estados, facultándolos para regular por sí mismos su régimen interno.
4. Servicios públicos: definió un cuadro de competencias a cargo de la instancia municipal, delimitando sus
atribuciones dentro de la administración pública de cada estado, reconociendo que la calidad de la convivencia
civil depende del trabajo del gobierno municipal.
5. Fuentes de ingreso: definió las fuentes de ingresos propias del municipio. Rendimiento de sus bienes,
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, participaciones federales y los derivados de la prestación de
servicios públicos. Con esto los municipios tuvieron libertad para hacerse de sus propios recursos, estas fuentes
de ingreso serían intransferibles en 1999.
6. Aprobación y destino del presupuesto; los presupuestos públicos serían determinados con plena libertad sólo
por los ayuntamientos y ya no dependerían de los congresos locales ni de la federación.
7. Regulación territorial: los invistió jurídicamente como autoridades con derecho pleno en la planeación y
regulación del desarrollo urbano de sus pueblos y ciudades.
8. Representación proporcional en los ayuntamientos: a partir de 1983 todos los municipios aplicarían el
principio de representación proporcional. Hasta antes de 1983 y desde 1977, sólo los municipios con más de 100
mil habitantes (10 municipios en todo el país) tenían la posibilidad de aplicar este principio en la conformación
del ayuntamiento. Esta reforma incentivó la pluralidad y competencia político-electoral local en todo el país.
9. Seguridad laboral: el municipio intervino en las legislaciones estatales en la promulgación de layes a favor de
los derechos laborales de sus habitantes.
10. Convenios de coordinaciones: abrió la posibilidad a la intermunicipalidad (unión entre dos o más municipios
para la prestación eficaz de servicios públicos) y a una mejor coordinación con los estados y la federación,
promoviendo la construcción de relaciones intergubernamentales mayormente cooperativas, en lo vertical y
horizontal (Merino, 1992: 113-115).
En suma, de acuerdo con Nazarif (2013), dicha reforma comenzó a romper el esquema del federalismo dual
dando cabida a la apertura democrática, mejorando la capacidad administrativa y ampliando el poder político
municipal. Impactó de lleno en la libertad financiera, autonomía política y facultades reglamentarias de los
233
gobiernos municipales, favoreciendo su libertad para hacerse cargo de la vida y el orden público de su
comunidad dentro de su territorio. Los principios anteriores son fundamentales para entender que los gobiernos
municipales pueden hacerse cargo de las políticas de seguridad ciudadana.
Además de la reestructuración económica y administrativa que el Estado mexicano sufrió en aras del ahorro y la
eficiencia en la prestación de los servicios públicos elementales, también procesos políticos como el desgaste del
sistema presidencialista y la expedición de las primeras reformas en materia electoral impulsaron la
descentralización de carácter político.
Durante los años 90 el entonces presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) adoptó un discurso en contra de las
prácticas centralistas: “...el centralismo es simiente de un verticalismo autoritario y soberbio que riñe con el
despliegue de la democracia y la participación social; el centralismo coarta el desenvolvimiento equilibrado de
las regiones en el país. Hoy en México el centralismo es opresivo y retrògrada, socialmente insensible e
ineficiente” (Zedillo citado por Guillén, 1996: 29).
La ola democratizados en el sistema político mexicano que tomó fuerza en los últimos años del siglo pasado,
cuya premisa fue la desconcentración del poder político, reposicionaron al ámbito municipal por su importancia
como primer espacio para asegurar la calidad de vida de la población.
Leticia Santín menciona que en las últimas dos décadas en México ha crecido la valorización de los municipios
como actores decisivos para el desarrollo y gobernabilidad política del país: "ya que son los gobiernos locales los
que reciben y deben de atender la creciente demanda de servicios públicos y todas las problemáticas sociales que
en el territorio suceden” (Santín, 2012: 22). Rodolfo García del Castillo coincide con lo anterior, al comentar
que: “...los movimientos descentralizadores de esa época abrieron paso para empezar a conceptualizar un
municipio distinto que, poco a poco, dejará de ser un simple eslabón administrativo” (García del Castillo, 2011:
298).
En dicho contexto se formuló una segunda reforma al artículo 115 de la CPEUM en el año de 1999. La cual le
confirió al municipio el carácter de gobierno con plenos derechos y con fuerza reglamentaria propia, haciendo de
sus competencias tareas en exclusiva. La Constitución mencionó, en palabras exactas, en su primera fracción lo
siguiente: “Las competencias que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerán por el
ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna ente aquél y el gobierno del estado”.
Las atribuciones exclusivas de los gobiernos municipales según lo dispuesto por el artículo 115 son las
siguientes: 1) facultades reglamentarias; 2) facultades en materia de servicios públicos municipales; 3) facultades
en términos de las leyes federales y estatales; 4) facultades fiscales. Estos elementos permitieron que los
municipios se asumieran como parte activa de la federación, con facultades para regular su régimen interior.
Para Guillén (2000) está reforma generó un cambio en el escenario de las relaciones intergubernamentales en
México, estableciendo constitucionalmente un formato tripartito de gobierno. Dicha reforma también contempló
234
que las legislaturas de los estados se hicieran cargo de las leyes en materia municipal, siempre bajo
consideración de la diversidad municipal como un principio esencial y universal a todas las dimensiones del
gobierno local.
En ese sentido: "la tradicional homogeneidad impulsada por el centralismo político tuvo una coyuntura para
superarse y avanzar en la diversidad, respondiendo a la especificidades de cada entorno municipal.” (Guillén,
2000: 248).
Por primera vez en toda la historia de México, los gobiernos municipales fueron reconocidos como tales en la
Constitución política, liberándose de la subordinación política y jurídica de las entidades federativas.
Los cambios ocurridos a los largo de los últimos años en materia política y administrativa han redimensionado el
papel de los gobiernos municipales dentro del federalismo en México. Dichos procesos ha desembocado en
reformas constitucionales cuyo contenido ha facultado a los gobiernos municipales para que brinden
determinados servicios y funciones públicas de manera exclusiva con la finalidad de mejorar la calidad de vida
de la población que en ellos habita.
Lo anterior significa que en nuestro país existen marcos institucionales que permiten que los gobiernos
municipales diseñen y ejecuten políticas de seguridad ciudadana de manera autónoma y con carácter endógeno,
como parte de los servicios públicos que tienen a su disposición.452 Precisamente en la etapa más importante en
el combate a la delincuencia y en el fundamento primario de la seguridad ciudadana: la prevención del delito.
4.2.2 Cuatro aportaciones de los municipios en el devenir político-histórico de México
La opinión pública y el gobierno federal, e incluso el ámbito académico, suelen tomar poco en cuenta al
municipio cuando se discuten temas prioritarios para la ciudadanía como el desarrollo económico o el combate a
la delincuencia. Lo anterior es consecuencia de la tradición centralista con la que se ha desarrollado la vida
política en México y también de los desafíos institucionales que enfrentan los municipios. Esto suele crear una
especie de “estigmatización” generalizada entorno a los gobiernos municipales, concibiéndolos como el orden de
gobierno menos importante y más endeble e ineficiente para influir en la calidad de vida de las personas.
La historia, no obstante, nos permite observar cómo sin los municipios hubiera sido imposible la construcción
del Estado-nación durante el siglo XIX en México. Los municipios también hicieron posible mantener un grado
estable de gobernabilidad política en siglo XX, caracterizado por el régimen del partido hegemónico. Incluso, en
buena medida, los municipios y sus sociedades locales fueron pieza clave en los procesos de democratización
que transformaron nuestro sistema político hacia el final del siglo pasado. En definitiva, como veremos a
continuación, los municipios han sido y pueden ser más que relevantes política y socialmente.
De acuerdo con Quintana (2011), el acontecer histórico es la principal fortaleza del municipio. Su papel en la
452 Aunque no por ello aislada y descoordinada. Recordemos que la seguridad ciudadana es concurrente y ante delitos trasnacionales se
requiere de la coordinación entre todos los órdenes de gobierno para prevenir, investigar y sancionar la delincuencia.
235
historia mexicana justifica su larga permanencia y el protagonismo que hasta nuestros días tiene en la
organización de las colectividades humanas. Los municipios en México datan de hace 500 años, cuando en 1519
Hernán Cortés fundó la Villa Rica de la Vera Cruz, estableciendo la primera forma de organización política de la
Colonia en el territorio que ahora es nuestro país.
Mauricio Merino, quien ha dedicado parte importante de sus estudios al gobierno municipal, en sus obras
Gobierno Local. Poder Nacional (1998) y Los gobiernos municipales de México: el problema del diseño
institucional (2004), identifica en los municipios cuatro méritos históricos, con los que apoyaremos nuestro
argumento principal. Estas aportaciones nos ayudaran a entender mejor los procesos que permitieron que los
municipios contaran con el marco jurídico necesario para el diseño de políticas públicas de seguridad ciudadana,
al tiempo de ejemplificar su potencial como instituciones que pueden posibilitar la transformación del estatus
social.
1. Apoyaron la construcción del Estado-nación durante el siglo XIX.
Gracias a los municipios fue posible la construcción del Estado-nación durante el siglo XIX. En aquel siglo de la
independencia los municipios brindaron los medios burocráticos, los ejércitos, la riqueza y la legitimidad política
en la que se apoyó la disputa ideológica entre centralistas y liberales. Cuando en el país se discutían proyectos
nacionales diversos y se redactaban distintas constituciones para intentar cohesionar una nación territorialmente
extensa y políticamente dispersa, los municipios continuaron realizando sus tareas administrativas cotidianas y
permanecieron como la autoridad de organización básica ante los pueblos locales.
Gracias a los municipios fue posible la construcción de una estructura organizacional de funcionamiento
administrativo en la que se apoyó el proyecto de nación de los liberales, cuando se impuso el primer modelo
federal en 1824. Durante dicha época los cabildos contaron con una estructura definida que incluía a dos alcaldes
ordinarios, síndicos, el alférez real y un alguacil mayor. Sus principales atribuciones fueron redactar las
ordenanzas municipales y administrar los asuntos de la localidad.
Los municipios: "fueron la piedra de toque, administrada por los jefes políticos de cada distrito, para la
legitimación formal de los cargos públicos e incluso para garantizar las contribuciones fiscales que le daban vida
presupuestal al gobierno central” (Merino, 1998: 252).41 Las estructuras de organización y de 453 454
control
político-militar que aportó el ámbito municipal, para garantizar la conquista española: "fueron la base para que
se forjara el Estado nación en México” (Merino, 2004: 2).
2. Fueron los instrumentos de control y estabilidad política durante el siglo XX.
El retorno al centralismo en 1836, el triunfo del federalismo nuevamente en 1857, la época del Porfiriato y la
453
El alcalde ordinario era elegido por el pueblo y se diferenciaba del alcalde mayor porque éste último era elegido por las autoridades
centrales.
454
El prefecto o jefe político era un funcionario que formaba parte del Poder Ejecutivo de los Estados y se encargaba del gobierno y
administración de un distrito, jurisdicción territorial que abarcaba a uno o varios municipios. Estas figuras quedaron suprimidas en el decreto
preconstitucional del 23 de diciembre de 1914, cuando se introdujo el concepto de municipio libre como base de las entidades federativas,
para reformar el artículo 109 de la Constitución de 1857.
236
revolución mexicana fueron minando los poderes municipales originales, así como sus fuentes de ingresos
fiscales. Como la organización de las elecciones locales y los impuestos provenientes de la propiedad sobre
ejidos y tierras comunitarias. Sin embargo, los municipios son uno de los elementos clave para explicar el
funcionamiento del sistema político presidencial del partido hegemónico durante el siglo XX.
En palabras exactas de Merino: "el segundo mérito de los municipios es haber ofrecido estabilidad política y
medios de gobernación aún en los tiempos de mayor centralismo político durante el siglo XX” (Merino, 2004:
3).
Después de la Revolución de 1910 y hasta antes de la década de los años 80 del siglo XX, los gobiernos
municipales fueron los intermediarios entre las demandas sociales, los problemas locales y las decisiones
tomadas o avaladas por el gobierno federal. Los municipios fueron el instrumento para mantener el control y la
estabilidad política del país funcionando como ventanas de cooptación política y control social local. En pocas
palabras, los municipios fueron los filtros que impedían que los problemas sociales y políticos llegaran a las
instancias de los gobernadores y los secretarios de Estado, o al mismo Presidente de la República. Esto fue
posible por la relación administrativa subordinada y el control político al que estaban sujetos los municipios.455
3. Fueron una puerta de acceso hacia la alternancia política.
Paradójicamente el tercer mérito municipal es: "el haber iniciado los procesos de alternancia política sistemática,
derivada de las elecciones locales, que años después involucró al régimen político en su conjunto” (Merino,
2007: 15). Los primeros espacios políticos y administrativos que se abrieron al reconocimiento de los derechos
políticos y a la alternancia en México fueron los municipios. 456
Por ejemplo, en 1947 el entonces presidente Miguel Alemán le concedió a nivel nacional el derecho de votar a la
mujer, además de poder ser votada, en los procesos municipales. Más tarde, en 1953 el presidente Adolfo Ruiz
Cortines expidió reformas a los artículos 34 y 115 de la CPEUM, para otorgarle plenitud de derechos ciudadanos
a la mujer en México.
Estos méritos históricos del municipio, aunado con el agotamiento del sistema político de partido hegemónico,
así como el tratamiento del ejercicio de los derechos político-electorales de mujeres y hombres en el país, como
una forma de incentivar la pluralidad y la participación de los habitantes locales en los comicios electorales,
entre otros procesos, sentaron las bases para que en el año 2000 fuera posible la alternancia en el poder Ejecutivo
a nivel federal.
Para subrayar este hecho, antes de la alternancia federal, el 63.6% de la población total del país ya había
experimentado el cambio de partido político en los puestos de elección popular en los municipios (Merino, 2003:
455
Durante el Porfiriato el General Díaz utilizó a los jefes políticos para que ejecutaran sus mandatos, poniendo a los gobiernos municipales
al servicio político y fiscal de la dictadura.
456
Socorro Arzaluz nos recuerda que la primera alternancia política en México se dio en el municipio de León en 1946 en Guanajuato, con
el triunfo de La Unión Cívica Leonesa sobre el candidato oficial, y aunque el PRI impuso a su candidato, después de un enfrentamiento
armado entre el Ejército y la sociedad fue reconocida la victoria de la UCL. (Arzaluz, 1998: 111).
237
26).
Esta tendencia generó una cultura política democrática en la sociedad local que fungió como antesala para la
alternancia política a nivel federal: “...la transición a la democracia en México no se explicaría sin esas pruebas
previas que tuvieron lugar en los municipios del país” (Merino, 2004: 4).
4. Asumieron tareas gubernamentales abandonadas por el gobierno federal.
Los gobiernos municipales han contribuido a suplir el espacio vacío que fue dejando la salida del gobierno
federal en materia administrativa durante las últimas dos décadas del siglo XX. Durante gran parte del siglo
anterior, la administración pública federal se expandió en demasía, ocupando paulatinamente casi todas las tareas
gubernamentales que se realizaban en el país.
La crisis de 1982 marcó un límite objetivo a esa expansión administrativa, pues demostró que el dirigismo y el
crecimiento hacia adentro, así como el gasto público, ya no eran suficientes para sostener esa dinámica en el
futuro (Merino, 1992).
Fue entonces cuando Miguel de la Madrid implementó una política de descentralización que significó, en la
práctica, una disminución notable del aparato burocrático federal y un traslado constante de obligaciones
constitucionalmente nuevas hacia los gobiernos municipales (servicios públicos). En este sentido, la labor
administrativa de los municipios contribuyó para que en México se produjera la transición del modelo de
protección de la economía interna hacia la inscripción del país en los flujos internacionales del comercio y de las
finanzas.
Dicha contribución es lo que Guillén denomina la descentralización de facto, un proceso en donde: "los
gobiernos municipales se han ocupado de resolver multitud de pequeños problemas que afectan a millones de
mexicanos, cuando menos en las áreas más elementales de los servicios públicos, restando tareas al ámbito
federal en materia financiera, administrativa y social” (Merino, 2004: 4).
Es así como los gobiernos municipales se posicionan como la institución histórica y primaria de organización de
la convivencia de una sociedad demandante, diversa y compleja. Han sido la única institución sociopolítica
colonial que ha sobrevivido hasta nuestros días. En ese marco no hay estructura política en la actualidad que se
le compare. Sólo el municipio se ha sostenido como base de la organización gubernamental, la división territorial
y administrativa del Estado.
Podemos concluir que el municipio es una instancia de gobierno socialmente relevante, al asumir funciones
gubernamentales que permiten el funcionamiento político-administrativo del Estado y el desarrollo de
sociedades locales concretas y diferentes entre sí.
Bajo este mirador, cobra sentido pensar la delincuencia como un problema local, con la intención de buscar
formas institucionales para resolverla principalmente -aunque no de forma exclusiva- en el territorio en donde
nos afecta en la cotidianeidad y en donde se manifiesta de forma particular. Dicho territorio es el ámbito de
238
gobierno y territorial del municipio.
4.2.3 Fundamentos para diseñar políticas públicas de seguridad ciudadana en los municipios mexicanos
Los gobiernos municipales deben de ocupar una centralidad en el diseño y ejecución de políticas públicas de
seguridad ciudadana como parte de una estratégica nacional de seguridad humana. Por dos motivos en particular:
1) el principio de proximidad y 2) los servicios públicos como competencia exclusiva de los gobiernos
municipales. Especialmente en materia de prevención del delito.
Las competencias municipales, exclusivas como compartidas, emanan de su estructura gubernamental. El

artículo 115 de CPEUM establece lo siguiente en su primera fracción:
Cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente
municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución
otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad
intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.
En México existen 2, 457 municipios (CONEVAL, 2013). Los cuales son un reflejo de la realidad nacional por
ser tan numerosos como diversos en su población, territorio y economía (Merino, 2007). Sin embargo, todos
coinciden en tener un gobierno de carácter colectivo conformado por una especie de asamblea pública. Esto a
pesar de tener un presidente municipal electo.
El municipio es el único orden de gobierno que cuenta con una organización de carácter comunal. Mientras que
la federación y los estados son gobernados por un poder ejecutivo depositado en una persona, el municipio se
caracteriza por tener un gobierno a cargo de un grupo presidido por uno de sus integrantes. Dicho mecanismo
recibe el nombre de ayuntamiento.
El ayuntamiento es un órgano colegiado democrático. Sus miembros son electos por los ciudadanos habitantes
del municipio y asume la representación y gobierno del municipio. Esta cooperación de derecho público se
integra por un presidente municipal, regidores y síndicos. El número de los dos últimos dependerá de lo
establecido en las leyes estatales. El ayuntamiento conforma el régimen político del gobierno municipal.
El presidente municipal es elegido mediante voto directo, bajo el principio de mayoría relativa. Tiene a su cargo
ejecutar las disposiciones y acuerdos del ayuntamiento como su representante político y administrativo. Los
regidores son miembros del ayuntamiento encargados de gobernar, como cuerpo colegiado, los intereses del
municipio. No tienen facultades individuales, salvo las que se desprendan de las comisiones que el ayuntamiento
señale. Se eligen bajo el principio de mayoría relativa y de representación proporcional.
El síndico se encarga de vigilar las finanzas municipales. También de representar jurídicamente al municipio.
Estos tres funcionarios estarán en el cargo durante un trienio, sin posibilidad de reelección para el periodo
inmediato. No obstante, cabe mencionar que la reforma política de 2013, entre otras cosas, aprobó la reelección
consecutiva de los integrantes de los ayuntamientos. Esta disposición entrará en vigor en el año 2018. El
239
ayuntamiento funciona en forma de cabildo por lo que en su calidad de cuerpo colegiado, a través de reuniones,
ejerce su autoridad, decide y acuerda sobre los asuntos colectivos y se encarga al presidente municipal que los
ejecute.
A continuación mencionamos los dos elementos que, a nuestra consideración, permiten que los gobiernos
municipales en México puedan diseñar y ejecutar políticas públicas de seguridad ciudadana de manera efectiva.
El primero es de carácter conceptual y el otro es de índole institucional formal (instrumentos legales). Ambos
están estrechamente relacionados. Es importante puntualizar que el siguiente ejercicio es normativo y en todo
caso habrá que estudiar en el futuro otras variables que nos permitan estimar el alcance real del gobierno de
proximidad y la prestación de los servicios públicos, para el diseño de políticas de seguridad ciudadana.
Las autoridades municipales son aquellas que en cualquier Estado están más cerca de la vida cotidiana de los
ciudadanos, tanto por su dimensión territorial como por las funciones que desempeñan.
Todos los municipios en México tienen la obligación de organizar y facilitar la convivencia de los ciudadanos en
los espacios públicos que comparten:
el papel principal de todos los gobiernos municipales es conseguir mejores condiciones para la convivencia en
esos espacios (prestación de los servicios públicos, seguridad pública, planeación del desarrollo urbano, el
cuidado del medio ambiente, etc.)... todos los gobiernos municipales...tienen que buscar que nuestra vecindad y
vecindario sean mejores (Merino, 2007: 9).
Por proximidad entendemos la cualidad de un gobierno por estar constantemente en contacto con la ciudadanía y
la población en general. El municipio es la base de la libertad política de los habitantes del territorio y es
indispensable para su desarrollo humano. Uno de los principales argumentos para reformar el artículo 115 de la
CPEUM en 1983 y 1999 fue que las autoridades locales conocen como ningún otro orden de gobierno las
necesidades de su población.
El gobierno federal en años reciente ha reconocido la proximidad que tienen los gobiernos municipales con la
ciudadanía y ha intentado desarrollarla. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 planteó como una de sus
estrategias el fortalecer las capacidades institucionales de los municipios, con el propósito de que éstos se
consoliden como actores estratégicos del pacto federal, pues se reconoce que el orden de gobierno: "con mayor
proximidad a la sociedad, en el que se toman las decisiones más trascendentales para la convivencia y el
desarrollo humano, y en donde se afirma la representatividad directa entre ciudadanos e instituciones, es el
municipal” (Del Rosario, 2007: 7).
El Plan Nacional de Desarrollo 2012-2018, por su parte, menciona que es necesario impulsar un federalismo
articulado, partiendo de la convicción de que la fortaleza de la nación proviene de sus regiones, estados y
municipios.
240
El gobierno municipal se asume como uno de proximidad en tanto que: “...es en el municipio donde los
ciudadanos y el gobierno conviven cotidiana y permanentemente, donde se presentan los problemas sociales y
donde las comunidades exigen solución a sus demandas para ser atendidas de manera oportuna y eficiente”
(Instituto de Desarrollo Municipal, 2000: 3).
El gobierno municipal y sus habitantes son los que mejor conocen las características de su entorno geográfico,
social, político y económico. Desde la óptica de la política pública es la instancia gubernamental más adecuada
para definir, entender y atender un problema público local de forma eficiente, debido a la ventaja que tiene de
focalizar problemáticas antes que sectores generales y también porque los municipios cuentan con una
burocracia pequeña y flexible cuyo desempeño es visible ante todos los habitantes, a diferencia de la federación
y los estados.
El principio de proximidad se traduce en acciones gubernamentales de carácter endógeno; iniciativas que

corresponden a las particularidades políticas, económicas y sociales de un municipio determinado.
Sobre la importancia de la proximidad, en un contexto internacional y en el marco de los desafíos que sugiere la
globalización a los gobiernos locales, Guillén Lanzarote menciona lo siguiente:
...el desafío de las autoridades locales es construir un mundo diferente, partiendo del plano local, contribuir a la
emergencia concreta de propuestas ciudadanas en las políticas públicas, comprometerse a favor de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, del servicio público, del derecho a un desarrollo sostenible y solidario de su
espacio territorial (Guillén Lanzarote, 2011: 17).
El reto del gobierno municipal es ser capaz de garantizar un umbral mínimo en el desarrollo político, social y
económico dentro de su territorio, acorde a las características de su entorno y las necesidades de su población,
con el objetivo de promover un espacio ideal para que las personas tengan la posibilidad de desarrollar su vida
con plenitud.
En conclusión, cuando hablamos del municipio nos referimos a una institución sociopolítica que integra un
sistema de gobierno local, que en dimensiones mayores es la base gubernamental y la división territorial y
administrativa de los estados dentro de una federación.
Por dicha característica es el primer nivel en el que se establecen relaciones sociales y se fijan obligaciones y
responsabilidades para la convivencia armónica en sociedad; es el primer espacio político para el desarrollo y
ejercicio de la ciudadanía, y como tal un mejor ámbito de concertación para tratar problemas públicos concretos.
Con base en lo anterior podemos decir que la prevención integral de la delincuencia requiere de un diseño e
implementación municipal para lograr una mejor focalización de factores de riesgo, poblaciones objetivo y una
articulación más estrecha entre actores sociales.
Autores como Hugo Acero, al respecto, reconocen que muchos delitos tienen particularidades locales y que su
solución debe ser abordada desde los gobiernos municipales. Incluso se afirma lo siguiente:
241
...delitos considerados transnacionales como el narcotráfico, el comercio ilegal de armas, la trata de personas,
entre otros, terminan afectando a los ciudadanos en su vida cotidiana, como es el caso de la venta y consumo de
drogas al menudeo, el comercio ilegal y el uso de armas de fuego en manos de los particulares, la difusión de la
cultura mafiosa que se expresa en los estereotipos y en el uso indiscriminado de la violencia para resolver
cualquier conflicto (Acero, 2005: 173).
La importancia de diseñar políticas públicas de seguridad ciudadana a nivel municipal con base en la
proximidad, pensando en la selección y definición de problemas dentro de las políticas públicas (diseño), reside
en que las problemáticas de seguridad, además de ser multicausales, tienen diferentes formas de manifestarse
según los sitios donde se presentan y por las características culturales, sociodemográficas, condiciones
económicas y hasta en ciertas oportunidades las condiciones geográficas.
4.2.3.2 Los servicios públicos como competencia exclusiva
Etimológicamente la palabra municipio proviene del latín municipium de manus que significa función u
obligación de hacer algo, y de capio/capere que quiere decir tomar o adoptar. La raíz etimológica de municipio
significa tomar parte de algo. El municipio en México toma parte en el mejoramiento de las condiciones de vida
de las personas y para ello tiene a su cargo la prestación de los servicios públicos de forma exclusiva.
De su correcta prestación depende la legitimidad del gobierno, e incluso, un grado aceptable de gobernabilidad
política sobre el territorio. Por servicio público se entiende: ".la actividad técnica que el Estado declara de interés
general porque tiende a satisfacer una necesidad colectiva, en el entendido de que dicha satisfacción se realiza a
través de prestaciones directas a los usuarios del servicio” (García, 2011: 300).
Los servicios públicos también pueden definirse como: "toda prestación concreta que tiende a satisfacer
necesidades públicas y que es realizada directamente por la administración pública o por los particulares
mediante concesión, arriendo o una simple reglamentación legal, en la que se determinen las condiciones
técnicas y económicas en que deba presentarse, a fin de asegurar su eficiencia, continuidad y eficacia” (Instituto
de Desarrollo Municipal, 2000).
De acuerdo con la fracción III del artículo 115 de la CPEUM, los municipios en México tendrán a su cargo los
siguientes servicios públicos:
1. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
2. Alumbrado público;
3. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
4. Mercados y centrales de abasto;
5. Panteones;
6. Rastro;
242
7. Calles, parques y jardines y su equipamiento;
8. Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva, municipal y
tránsito, y;
9. Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de
los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera, sin perjuicio de su competencia
constitucional, en el desempeño de las funciones o de la prestación de los servicios a su cargo, los
municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales o estatales.
Estos servicios son brindados por los diferentes departamentos del gobierno municipal. Estos departamentos
constituyen el régimen administrativo municipal y sus funcionarios son nombrados por el ayuntamiento.
Por otro lado, sobre la importancia y correcta prestación de los servicios públicos, entre las facultades
reglamentarias que tienen los municipios se encuentra la posibilidad de emitir reglas autónomas que establecen:
“...aspectos específicos de la vida municipal, que les permiten renovar la organización administrativa y ejercer
sus competencias constitucionales exclusivas, para servir mejor a sus gobernados de acuerdo a las características
sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas de su municipio ” (Varios autores,
2014: 49).
Estas reglas autónomas permiten que el municipio encuentre un equilibrio político, jurídico y administrativo con
respecto al poder político y financiero de la federación y los estados. De tal forma que a las entidades federativas
le compete sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en sus
municipios, mientras que éstos pueden decidir sus normas específicas sin contradecir las bases generales
(autogobierno con gobierno compartido).
Una de estas normatividades de carácter autónomo, de acuerdo con la fracción segunda del artículo 115, son los
Bandos de policía y buen gobierno (en adelante Bandos). Dichos Bandos, entre otras cosas, incluyen la
prevención del delito. Para efecto de nuestra temática ahondaremos un poco más en éstos, en tanto que buscan
mantener el orden público municipal, relacionándose estrechamente con la seguridad ciudadana por su carácter
preventivo y explícitamente local.
Los Bandos son el conjunto de normas administrativas que regulan el funcionamiento de la administración
pública municipal y sus relaciones con la comunidad. Es el principal reglamento para el gobierno municipal.
Debe contener un conjunto de disposiciones que regulen la vida pública municipal, el ejercicio de los derechos y
obligaciones de los habitantes y las normas administrativas que garanticen la tranquilidad y seguridad en el
municipio.
De acuerdo con el Instituto del Desarrollo Municipal (2000), algunas de las disposiciones que contienen los
Bandos son las siguientes: 1) disposiciones generales, objetivos y fines del municipio; 2) integración del
territorio municipal, división política y autoridades auxiliares; 3) población municipal, habitantes, vecinos y
243
ciudadanos del municipio, sus derechos y obligaciones; 4) hacienda municipal, atribuciones y obligaciones del
municipio, derechos y obligaciones de los vecinos y habitantes, lineamientos técnicos y formas de participación
comunitaria; 5) servicios públicos municipales, definición e identificación, formas de administración y derechos
y obligaciones de los usuarios, así como disposiciones para el funcionamiento de agua potable, alcantarillado,
mercados, rastros, panteones, limpia, calles, parques y jardines, y; 6) El orden y la seguridad pública.
Disposiciones preventivas contra la vagancia, prostitución, drogadicción y alcoholismo. Obligaciones y
funciones de la policía preventiva municipal. Normas para el tránsito de personas y vehículos en vía pública.
Normas de seguridad contra incendios.
Una conclusión que podemos hacer respecto con la seguridad ciudadana es que los gobiernos municipales tienen
en los Bandos el fundamento institucional para diseñar políticas de prevención comunitaria del delito. De igual
forma, recordando que la prevención integral del delito rebasa la acción policial y que los municipios cuentan
con la facultad de la planeación urbana, las calles, los parques, jardines, su equipamiento y el alumbrado público,
podemos decir que los municipios también detentan competencias exclusivas para diseñar políticas de
prevención situacional del delito, en concreto, estrategias como el CPTED.
Sobre la prevención social del delito se puede mencionar que los municipios cooperan con las políticas de
desarrollo social de alcance general. La legislación al respecto y el Sistema de Coordinación Fiscal consideran a
los municipios como actores estratégicos en la implementación de este tipo de políticas públicas que requieren
mecanismos de organización social (Merino, 2007: 38).
Lo que significa que los municipios pueden formar parte activa de políticas sociales de alcance nacional como
parte de una línea de seguridad ciudadana, a través de las relaciones intergubernamentales. A continuación se
precisan las atribuciones de los gobiernos municipales en materia de seguridad pública y cómo se estructura
dicho sistema en el ámbito de gobierno municipal.
4.2.4 La seguridad pública en los gobiernos municipales
Al municipio se la han asignado constitucionalmente tareas de seguridad pública desde la Constitución de Cádiz
en 1812 (Quintana, 2011). Ésta estableció que le correspondía al municipio la policía de salubridad, comunidad
y la tarea de auxiliar al alcalde en todo lo relativo a la seguridad de las personas y de los bienes de los vecinos.
Con la Constitución federal de 1824 se estableció que los asuntos municipales le corresponderían a las entidades
federativas, sin embargo, en todas las constituciones estatales se facultó a los municipios para que contaran con
una policía preventiva. También para que administraran juzgados menores municipales, conciliadores o de paz,
con claras atribuciones jurisdiccionales en materias elementales (Quintana, 2011).
También las Leyes Constitucionales de 1836, al igual que las Bases Orgánicas de 1843, otorgaron atribuciones a
los ayuntamientos en materia de seguridad y policía. La Constitución federal de 1857 contempló delegar los
asuntos municipales a los estados asociados. Sin embargo, de igual forma, todas las constituciones estatales le
244
asignaron atribuciones a los municipios para contar con policía en sus localidades.
Hacia el final del siglo XIX, estas atribuciones quedaron suspendidas por mandatos de la dictadura de Porfirio
Díaz, imponiéndose a los ayuntamientos las decisiones de los jefes políticos. En materia de seguridad
prevalecieron los cuerpos de guardias y policías rurales del Porfiriato.
Lo anterior se modificó hasta 1914 con la Ley de la libertad municipal, en donde el artículo 109 de la
Constitución de 1857 fue reformado, estableciendo que el mando de las fuerzas públicas locales estaría bajo el
mando del Presidente de la República y de los Gobernadores. Fue hasta el año de 1983, con la reforma al artículo
115, que se catalogó a la seguridad pública como un servicio público a cargo de los municipios en términos de
policía preventiva, de vialidad y tránsito.
Los cambios al artículo 73 de la CPEUM en 1994, sustentaron la coordinación en materia de seguridad pública
entre los tres órdenes de gobierno buscando hacer efectivos los objetivos en dicha materia. Con esto se estableció
un sistema federal en materia de seguridad pública. La última ley reglamentaria al respecto, la LGSNSP de 2009,
establece las competencias a cargo de la federación, los estados y los municipios. La reforma de 1999 al artículo
115 referido, señaló la seguridad pública como una función pública y no como un mero servicio administrativo y
se determinó que en las capitales de los estados también correspondería a los ayuntamientos el manejo de la
policía preventiva y no a los gobernadores.
La CPEUM considera que la seguridad pública es un servicio a cargo del municipio, que deberá ejercerse con el
concurso del Estado porque así lo determina el artículo 21. En este sentido, el ayuntamiento deberá regular el
orden público, el tránsito vehicular y peatonal, así como vigilar y garantizar el cumplimiento de las leyes
federales y estatales, así como los reglamentos vigentes en la materia dentro del municipio. De acuerdo con el
último párrafo de la fracción III del artículo 115 constitucional, los municipios de una misma entidad federativa,
previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de dicho
servicio, situación que se ajusta a lo dispuesto por el artículo 21.
Se puede notar que el municipio ha sido una pieza importante en las tareas de prevención del delito dentro de
una comunidad específica. Ahí radica su importancia, en atender las necesidades concretas de una comunidad en
particular, a través de marcos regulatorios y acciones de carácter endógeno.
4.2.4.1 Objetivos de la seguridad pública municipal
Lugo (1993) menciona que La delincuencia es uno de los problemas públicos más importantes y delicados que el
gobierno local tiene que enfrentar. Los comportamientos antisociales siempre han estado presentes dentro de las
colectividades humanas, pero las nuevas dinámicas sociales que caracterizan la vida urbana, están generando
nuevas manifestaciones que laceran la convivencia comunitaria. Por ejemplo, al vandalismo, la drogadicción y el
pandillerismo, se la añaden nuevos delitos como el narcotráfico.
Los gobiernos municipales deben de organizar y proveer de recursos a los departamentos que tienen a su cargo
245
las funciones de policía, seguridad y vialidad. De acuerdo con la guía técnica del Instituto Nacional de
Administración Pública, la seguridad pública municipal se orienta a:
1. Garantizar el cumplimiento de los Bandos, Reglamentos y disposiciones administrativas vigentes en la

materia, dentro del territorio del municipio. De igual forma, en el caso de algunas leyes federales y estatales el
ayuntamiento tiene el carácter de autoridad auxiliar, por lo que sus cuerpos de seguridad pública coadyuvan al
cumplimiento de dichas leyes.
2. Prevenir la comisión de acciones que contravengan disposiciones jurídicas aplicables al municipio y que
sean constitutivas de delitos o infracciones.
3. Guardar el orden público dentro del territorio del municipio.
4. Sancionar a los individuos que contravengan las disposiciones administrativas aplicables dentro del
municipio.
5. Administrar los Centros de Detención Municipales (cárceles municipales).
6. Auxiliar a las autoridades estatales y federales competentes, en la investigación y persecución de los

delitos (Lugo, 1993: 3).
Es evidente el carácter preventivo y endógeno del municipio en materia de seguridad. De acuerdo con la fuente
anterior, entre las atribuciones que tiene encomendadas el ayuntamiento, se encuentran las siguientes:
1. Reglamentar todo lo relativo a la seguridad pública municipal en concordancia a la Constitución Federal

y a las Leyes Federales y estatales relativas.
2. Organizar a la policía municipal, designando las jefaturas y atribuciones correspondientes de acuerdo

3. Dotar a la policía y órganos auxiliares de los recursos materiales indispensables para realizar las
4. Seleccionar y capacitar a los miembros que conforman la policía municipal.
5. Administrar y mantener en operación los Centros de Detención Municipales.
6. Organizar el juzgado calificador municipal, en coordinación las autoridades judiciales de la entidad

(Lugo, 1993: 3-4).
El Presidente municipal, como encargado de ejecutar los acuerdos del ayuntamiento, es el actor que deberá
encargarse de que los objetivos de la seguridad pública municipal y que las atribuciones del ayuntamiento en
dicha materia sean cumplidas. El alcalde también designara a los titulares de los órganos encargados de la
seguridad pública municipal y quién dispone de éstos para asegurar el pleno disfrute de las garantías individuales
y la conservación del orden público.
246
4.2.4.2 La policía preventiva municipal
La policía preventiva tiene la responsabilidad de mantener el orden, la vigilancia y patrullaje en las calles.
Únicamente puede detener a individuos en flagrancia delictiva y no poseen la facultad de investigar los delitos.
En ocasiones puede llegar a auxiliar al MP si éste se lo pide.
La policía municipal es el principal brazo con el que cuenta el municipio para brindar la seguridad pública. Su
propósito central, como ya se mencionó, es el servicio a la comunidad: "auxiliando y orientando a la población
en el cumplimiento de las leyes, reglamentos, disposiciones administrativas, usos y costumbres de la sociedad
que tienden a regular el orden, así como el bienestar y tranquilidad de la comunidad” (Lugo, 1993: 5). Algunas
de sus funciones, de acuerdo con la guía técnica citada, son las siguientes:
1. Vigilancia a través de rondas o recorridos para verificar que el orden público se mantenga estable.
2. Indagación e investigación preliminar para la recopilación de pruebas que sirvan para calificar y en su
caso sancionar por los medios conducentes y ante las autoridades respectivas, los delitos y faltas de los
infractores.
3. Control de conductas delictuosas entre los miembros de la población.
4. Control de conductas atentatorias de la tranquilidad pública que sean producidas por vicios.
5. Prevención de actos delictivos y violación a la legislación y reglamentación municipal.
6. Detención de infractores y delincuentes.
7. Protección física de la ciudadanía ante actor de violencia que se presenten en el municipio.
8. Resguardo de los bienes; recursos materiales y medio ambiente natural del municipio.
9. Organización de la estadística del índice delictivo del municipio.
10. Regulación de la circulación de vehículos y peatones en el municipio en coordinación con las autoridades
del estado (Lugo, 1993: 4-5).
La policía preventiva municipal es susceptible de adoptar un esquema de proximidad, pues el día a día de su
trabajo se realiza en la calle, esto significa que la policía es una institución que se define por estar en contacto
constante con los ciudadanos. En consecuencia responde a realidades y necesidades concretas al espacio del
territorio local. El resto de las Instituciones de Seguridad Pública municipal son la Dirección de Seguridad
Pública, Juzgados Calificadores, las Cárceles Municipales y los órganos de participación ciudadana en materia
de seguridad pública.
4.2.4.3 Marco jurídico de la seguridad pública en el municipio
La seguridad pública municipal cuenta con un marco jurídico propio. Esto es importante para nuestro argumento
central. En tanto que dicho marco jurídico
247
podría permitir la institucionalización de la seguridad ciudadana como una práctica cotidiana en el municipio,
encuadrada en el marco del Estado de Derecho democrático. De acuerdo con el Instituto Nacional de
Administración Pública (Lugo, 1993), los instrumentos legales de la seguridad pública municipal son los
siguientes:
1. Bando de Policía y Bueno Gobierno.
Los Bandos definen las bases para el establecimiento del gobierno municipal y de sus acciones, también señala
las condiciones a desarrollar por los particulares en el ejercicio de sus derechos y obligaciones. Establece los
órganos encargados de los servicios públicos y de las funciones administrativas, entre los que debe encontrarse
la Dirección de Seguridad Pública Municipal. Las atribuciones de dicha dirección, así como las facultades y
obligaciones de su titular serán establecidas en el Reglamento de la Administración Pública Municipal. El Bando
también puede establecer lo relativo a las prohibiciones, infracciones y respectivas sanciones dentro del ámbito
municipal y disponer sobre la autoridad encargada de calificar y sancionar dichas infracciones, que pueden ser
los Juzgados Calificadores.
2. Reglamento de la Administración Pública Municipal.
Este reglamento señala las atribuciones de la Dirección de Seguridad Pública del municipio, así como los
requisitos para ser titular de la misma y las facultades y obligaciones de dicho titular.
3. Reglamento de la Seguridad Pública Municipal.
Es un ordenamiento reglamentario que complementa al Bando, destacando las garantías de la población y las
atribuciones del ayuntamiento para regular el orden público, así como la estructuración del órgano encargado de
la seguridad pública, sus atribuciones y en general la forma en la que operará.
4. Reglamento Interior de la Policía Municipal
El Reglamento Interior de la policía municipal establece las atribuciones, divisiones, jerarquías del cuerpo de
policía y principios generales de operación y disciplina entre sus miembros. Este reglamento puede ser el
principal sustento técnico e institucional para diseñar policías de proximidad.
4.3 El presupuesto público federal asignado a las entidades federativas a través del SUBSEMUN
El SUBSEMUN, es el Subsidio a los Municipios para la Seguridad Pública, el cual en el periodo de 2008 al
2011pertenecia al Ramo 36 de la SSP, y desde el 2012 aparece en el Ramo de la Secretaria de Gobernación, con
el propósito de profesionalizar y equipar a los cuerpos de Seguridad Pública en los municipios y demarcaciones
territoriales del Distrito Federal, así como para mejorar la infraestructura de las corporaciones.
Con este subsidio, se podrá atender la Seguridad Pública con políticas públicas locales que resultarán efectivas
para combatir la inseguridad Pública en sus respectivas regiones.
En PEF 2013, el Ejecutivo Federal a través del Secretario Ejecutivo Adjunto del Secretariado Ejecutivo del
248
Sistema Nacional de Seguridad Pública, ahora dependiente de la Secretaría de Gobernación, da a
conocer la lista de los Municipios y Demarcaciones territoriales del Distrito Federal elegibles para el
otorgamiento del Subsidio a que se refiere el artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el
ejercicio fiscal 2013.
Para el ejercicio fiscal 2013, se aprobó un gasto para el SUBSEMUN de 4 mil 559.80 mdp. (Véase cuadro No.
1).
Cuadro No. 1
Presupuesto público federal identificado para el Subsidio para

Ramo la Seguridad
2008 1/ 2009Pública
1/ municipal,
2010 1/ 2008-2013.
2011 1/ (Millones
2012 2/ de pesos).
2013 2/
Subsidio para la Seguridad Pública Municipal. 3,589.40 4,137.90 4,137.90 4,303.00 4,453.90 4,559.80
Total 3,589.40 4,137.90 4,137.90 4,303.00 4,453.90 4,559.80

La información para los periodos 2009-2013 se obtuvo del Presupuesto de Egresos de la Federación,
aprobado.
Para el ejercicio fiscal 2013, el SUBSEMUN representa el 24.34% del gasto total propuesto para el Sistema
Nacional de Seguridad Pública. En el año
2009 este subsidio representó el 34.00%. (Véase cuadro No. 2).
Cuadro No.2. Participación del SUBSEMUN, en el Sistema Nacional de Seguridad Pública, 20082013. (% Participación).
Ramo 2008 PEF 2009 PEF 2010 PEF 2011 PEF 2012 PEF 2013 PEF
Presupuesto 3,589.40 4,137.90 4,137.90 4,303.00 4,453.90 4,559.80
Presupuesto total 22, 72.22 12,170.57 12,428.22 15,909.65 1,59.1 18,736.96

Participación % 15.83 34.00 33.29 27.05 23.62 24.34
La información para los periodos 2009-2013 se obtuvo del Presupuesto de Egresos de la Federación,
aprobado.
De los principales criterios para determinar los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
de este subsidio, son:
• El número de habitantes en los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal,

• La incidencia delictiva.
En el año 2013, tomando como base estos criterios para la determinación del SUBSEMUN, observamos qué, de
los 4 mil 559 millones 800 mil pesos, aprobados por la Cámara de Diputados, las diez entidades federativas más
beneficiadas, concentraron 2 mil 425.78 mdp. (Véase cuadro No. 3).
249
Cuadro No. 3. Asignación del SUBSEMUN a las Entidades Federativa más beneficiadas, 2008-2013. (Millones de pesos).
No de Municipios Gasto Total

Entidad Federativa
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Baja California 5 5 5 5 5 287.2 255.94 285.63
Distrito Federal 15 15 16 16 16 16 287.2 338.55 338.55
México 18 19 22 25 30 33 287.2 338.55 338.55
Chihuahua 5 6 5 6 6 5 240.7 217.9 196.59
Jalisco 7 11 11 11 11 11 236.9 266.94 281.67
Nuevo León 6 8 7 9 9 10 187.9 172.11 184.38
Sinaloa 5 5 7 7 6 7 178.1 194.55 180.11
Tamaulipas 9 10 10 10 10 10 155.4 174.3 206.31
Guanajuato 5 10 12 12 15 15 152.4 228.29 218.85
Sonora 6 8 10 10 9 8 146.9 192.26 195.14
Total de las 10 Entidades Federativas 76 97 105 111 117 120 2,159.90 4,137.90 2,379.39 2,425.78 4,453.90 4,559.80
Total 150 206 206 220 239 251 3,589.50 4,137.90 4,137.90 4,303.00 4,453.90 4,559.80
Fuente: México Unido contra la Delincuencia, Cuadernos "Evaluación y Seguimiento a las 10 demandas ciudadanas, Gobierno federal", 2008;
págs. 77-78. Disponible en http://www.mucd.org.mx/recursos/articulospdf/EVALUACION_FEDERAL_2008_FINAL.pdf
Para el 2010-2013 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Publica. Disponible en
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/?page=subsemun
4.4 Ineficacia de la reforma constitucional del artículo 21 publicada el 18/06/08 en materia de seguridad
pública
4.4.1 Aspectos actuales de la seguridad pública en México
Una nueva visión en materia de seguridad es la que en 1993 planteo la Ley de Seguridad Pública, la cual
estableció que las instituciones de seguridad pública, denominadas policías tenían como objetivo fundamental
mantener el orden público; proteger la integridad física de las personas así como sus bienes; prevenir la comisión
de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía; colaborar en la investigación y persecución
de los delitos, y auxiliar a la población en caso de siniestros y desastres.
En este sentido actualmente es lo que se pretende llevar a la practica desde la propuesta de reforma presentada
por Vicente Fox sobre los aparatos de seguridad y de justicia del país, en la cual no existía ninguna definición de
lo que es la Seguridad Pública, pero ya en la Constitución y con esta nueva reforma queda muy clara su
conceptualización, así como sus objetivos y sobre quienes recaen esas funciones, así como los propósitos que se
pretenden en esta llamada "guerra contra la delincuencia” en la que se necesita luchar pero con inteligencia.
Una de las principales inquietudes de los mexicanos, es la ineficiencia e ineficacia policial, aunado a la
250
preocupación por la inseguridad derivada del incremento delictivo; que se ve reflejado en algunas encuestas
proporcionadas por la Secretaría de Seguridad Pública en su Programa Nacional de Seguridad Pública donde se
comprueba que la inseguridad y la delincuencia es uno de los principales problemas del país ocupando el
segundo lugar, está por encima de los problemas económicos que ocupan el primero, entendiendo la gravedad
del problema que se enfrenta.
Se puede considerar que uno de los principales factores a ese incremento delictivo (ya sea delincuencia
organizada o no) se debe a los problemas económicos que hay en México ya que la debilidad de su economía ha
afectado a la población en general y ocasionado diversos fenómenos sociales, tanto políticos como de
gobernabilidad y el más preocupante el de la inseguridad.
Y no es de sorprender que en términos políticos, para abatir la inseguridad la primer medida fue la reforma que
se realizó en 1994, pero no basto con ese contenido Constitucional ya que no cubrió con las expectativas
planteadas en lo reformado.
4.4.2 Eficiencia de las leyes en materia de seguridad pública con la nueva reforma
Se habla de una eficiencia de las leyes con la nueva reforma, porqué su contenido establece las bases suficientes
para observar resultados satisfactorios, al crear de manera física las Instituciones que deberán llevar a la práctica
las funciones de Seguridad Pública conferidas por la Constitución.
El precepto legal de estudio se encuentra en el mundo del deber ser, porque ahí está plasmado la forma como se
espera que actúe en la actualidad para disminuir los índices de delincuencia e inseguridad, pero es notorio que
cada día parecen insuficientes los medios destinados a cumplir tales objetivos. La realidad no solo requiere de
palabras que se encuentren plasmadas en un ordenamiento legal justificando el trabajo del órgano legislativo, lo
que necesita es que no sea letra olvidada, se entiende que las regulaciones en materia de Seguridad Pública son
eficientes ya que contemplan las bases necesarias para obtener la disminución de inseguridad derivada del
incremento de la delincuencia.
Sin embargo resultan ineficaces, ya que deberían formar parte del mundo del ser, es decir, aplicarlas a la realidad
con el fin de obtener los resultados esperados, ya sean buenos o malos, porque sólo así evaluaríamos la eficiencia
del trabajo legislativo. Hasta que no se observe en la práctica la aplicación del contexto legal del artículo 21
constitucional en lo referente a Seguridad Pública y sirva para los fines que fue reformado se podrá decir
entonces que sí es eficaz.
4.4.3 Ineficacia de la seguridad pública en México
Si entendemos que eficacia es definida como el resultado de la aplicación de las leyes en la realidad, es decir, lo
que en letras se encuentra plasmado en un ordenamiento jurídico cumpla con el propósito para el cual se
instauro. A contrario sensu podemos decir que la ineficacia es cuando la aplicación de las leyes a la realidad no
cumplen el propósito para el cual se crearon, ya sea porque no se apliquen correctamente al caso en concreto o
251
porque su contenido sea deficiente.
En México se considera que son ineficaces, puesto que han trascurrido los años desde la reforma publicada el 18
de junio de 2008, y se demuestra un elevado índice de delincuencia y una desmedida desconfianza en las
Instituciones de Seguridad Pública, no hay coordinación entre ellas, no previenen la comisión de delitos, no deja
de haber corrupción, son ineficaces los principios que las rigen, el profesionalismo está ausente y carece de
efectividad el ingreso de sus integrantes.
Por tal motivo constantemente se ve la baja de integrantes de las Instituciones; una de las causas es por perder la
vida, no por enfrentarse con los delincuentes sino por no saber hacerlo. En este sentido se hace referencia a un
apartado de la revista Proceso en el cual se menciona que: "a partir de abril de 2008, cuando el Presidente Felipe
Calderón desplegó el Operativo Conjunto Chihuahua en su guerra contra el narcotráfico, más de 3 mil personas
han perdido la vida.”457
Una cifra bastante alarmante y que hace pensar:¿cuál es la función que deja la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos a la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios para hacer efectiva
la seguridad pública?, si observamos que las reformas en esta materia no han cumplido sus objetivos.
La última reforma del artículo 21 Constitucional, ya citada en el capítulo anterior desglosa varios aspectos: en
primer lugar la Seguridad Pública fuera de ser una función de los órganos de gobierno es una obligación que
recae en todos los gobernados, ya que la prevención de los delitos comienza desde los hogares educando con
ética y valores, lo cual en varias familias hoy en día resulta invisible, siendo notorio que ni los elementos de las
Instituciones encargadas de proporcionar esa seguridad pública cuenten con ellos; en segundo lugar se pretende
actuar con base en los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los
Derechos Humanos, pero aún no se ha logrado su eficacia debido a que en la práctica es común vulnerar su
aplicación, tomemos como referencia el caso tan sonado de los campesinos de Atenco que fueron encarcelados
sin hacerles saber la causa jurídica y sin recibir explicación alguna del motivo por el cual habían sido
procesados, transgrediendo así los Derechos Humanos reconocidos en la Constitución. De igual forma en un
artículo publicado por la revista Proceso menciona: "La PGJDF describe con frecuencia, públicamente, el modus
operandi de las supuestas bandas que captura, pero suele ocurrir que, al llegar a los juzgados, no presenta
pruebas de sus actividades ilícitas, por lo que la Procuraduría General de Justicia del Estado afronta diversos
juicios de amparos promovidos por los inculpados.”458 De esta manera crean secuestradores, narcos, etc., y
violan cada uno de los principios por los cuales con la reforma deberían regir su actuación, por lo que resultan
ineficaces.
En este orden de ideas continuando con el mismo artículo se habla de coordinación y en la realidad lo que pasa
457
SHERER GARCÍA, Julio, "Lo que calla García Luna”, Revista Proceso, semanal, No. 1713, Internacional/Narcotráfico, Proceso, México,
30 de agosto de 2009, p. 41.
458
SHERER GARCÍA, Julio, "Monterrey: la multiplicación de los secuestros”, Revista Proceso, semanal, No. 1709, Justicia, Proceso,
México, 2 de agosto de 2009, p. 26.
252
con las autoridades y las Instituciones policiales es que no la hay, ya sea por el exceso de trabajo con el que
cuentan, la mala comunicación entre los órdenes de gobierno, o por la soberbia de ver quien es mejor, que
autoridad resuelve en la menor brevedad alguna investigación, claro cuando los casos requieren esa importancia,
cuando los que ponen a actuar al órgano jurisdiccional tienen el suficiente poder económico o social; como en el
caso de secuestro del hijo del empresario deportivo de las tiendas Martí, el cual fue asesinado por sus
secuestradores; es ejemplo más claro de desorganización ya que los gobiernos Federal y del Distrito Federal en
su lucha por obtener una medalla de reconocimiento por la opinión pública, se contradijeron en sus
investigaciones capturando a dos bandas de secuestradores distintas, por un lado la Procuraduría General de
Justicia del Distrito Federal capturo a la banda denominada La Flory por otro la Secretaría de Seguridad Pública
Federal capturo a la banda denominada Los Petriciolet y dentro de sus integrantes al autor confeso del secuestro
y muerte del joven Fernando Martí, con ello haciendo a un lado las investigaciones realizadas por el Gobierno
del Distrito Federal; de lo anterior la revista proceso difunde un artículo en el que menciona: "Luís Cárdenas
Palomino, declaró en vivo que su corporación no tenía indicio alguno de que Sergio Humberto Ortiz Juárez (El
Apa) y Lorena González Hernández (La Lore), dos de los siete implicados en el caso Martí dentro de la
investigación que llevaba a cabo la Procuraduría del Distrito Federal, estuvieran relacionados con el secuestro
del hijo del empresario deportivo ni con ninguno de los otros 14 plagios cometidos presuntamente por la banda a
la que se le atribuyen ocho asesinatos.”459
Por otro lado, en el mismo contexto el gobierno federal ha usado la fórmula de más policías, más vehículos de
patrullaje, más cárceles y una mayor penalización de las conductas y actos delictivos lo cual no ha tenido el éxito
esperado ya que la criminalidad parece seguir aumentando y aunque se pretenda preparar una nueva policía los
elementos malos ya están adentro de ella y es muy difícil lograr cambiarles los hábitos y malas costumbres que
se les han arraigado, por lo que es ineficaz regular a los integrantes de las instituciones de seguridad pública.
Aunado a ello existe un problema dentro de las Instituciones sin importar el ámbito, que es la llamada
"corrupción” y que, no por el hecho de ser el titular de la institución que pretende garantizar la Seguridad
Pública o por ser el de más bajo nivel dentro de la misma están deslindados de caer en ella. Es por tal situación
que también las Instituciones han perdido credibilidad frente a la ciudadanía y no solo a nivel nacional sino en
toda América Latina.
Por todo lo anterior resulta ineficaz integrar una nueva Policía y profesionalizar a la ya existente porque quizás
lo que se ha hecho en cuanto al tema de la nueva Policía Federal tiene más un trasfondo político y económico.
“Ya que las cifras presupuestales para lograr ese proyecto están por encima en la actual administración.”460
En este sentido la Secretaría de Seguridad Pública Federal cuenta con el mayor presupuesto en el ejercicio fiscal
2010 así como el mayor número de plazas a favor de la Policía Federal, superando a la Secretaría de la Defensa
Nacional, la Secretaría de Marina, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional y a la Policía Federal
459
Íbidem, p. 23.
460
Vid. SHERER GARCÍA, Julio, "García Luna ya tiene su propio ejército”, Revista Proceso, semanal, No. 1717, Presidencia/Seguridad,
Proceso, México, 17 de septiembre de 2009, p. 6.
253
Ministerial de la Procuraduría General de la República. Por lo tanto, es necesario que se apliquen las bases a que
debe estar sujeto el Sistema Nacional de Seguridad Pública, establecidas en la Reforma Constitucional ya antes
citadas, que exista una Institución de Seguridad Pública capaz de regular a las demás para así poder depurarlas
en su totalidad tanto en los tres ámbitos como la que este bajo mando del Ministerio Público ya sea federal o
local.
En consecuencia a todos los puntos expresados, la desconfianza a tales Instituciones ha hecho intervenir a otras
dependencias del Gobierno Federal como lo son el Ejército mexicano y las Fuerzas Armadas, quienes realizan
actualmente acciones y funciones policiales a fin de combatir la delincuencia. Pero esta intervención militar
contraviene lo dispuesto en la Constitución, en su artículo 129 que a la letra dice:
“Artículo 129. En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan
exacta conexión con la disciplina militar.
Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que
dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de
las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.”
El Ejército Mexicano es la rama terrestre de las Fuerzas armadas de México, depende de la Secretaría de la
Defensa Nacional y se encarga de defender la soberanía del país, así como de ayudar a proteger la seguridad de
sus habitantes, en la Constitución no se considera como una Institución encargada de brindar seguridad pública
pero en la actualidad sus funciones ya se enfocan en el combate contra el narcotráfico y la delincuencia
organizada, por lo que sus atribuciones se apegan más al contenido en materia de Seguridad Pública del artículo
21 Constitucional.
En este sentido, la ciudadanía observa una mayor confianza en tales autoridades militares, como es señalado en
una encuesta realizada sobre la confianza de las instituciones; en la cual las Fuerzas Armadas están por arriba de
las policías y las cuales desempeñarían un mejor papel haciendo eficaz la reforma en materia de Seguridad
Pública.
Si hoy en día se contempla esta reforma en materia de seguridad, se tiene la infraestructura de las recientes
instituciones de seguridad pública haciendo referencia a la nueva Policía Federal, la Policía Ministerial Federal
antes llamada Agencia Federal de investigaciones, hay el respaldo económico del Gobierno Federal y la
intervención inconstitucional del ejército mexicano, habría que darle legalidad a la autoridad militar para actuar
en conjunto con las demás instituciones y obtener los resultados que se esperan de la ley, para dejar de ser
víctimas de esta ineficaz Seguridad Pública que hay en la actualidad.
4.5 Posibles reformas en materia de seguridad pública
4.5.1 La educación en materia de seguridad pública
Partiendo de lo establecido por el artículo 3° Constitucional, en lo relativo al derecho que tenemos todos los
254
Ciudadanos a la educación básica que imparte el Estado, esto con la finalidad de fomentar en cada individuo
madurez y responsabilidad no sólo en su persona sino también en su entorno social, que genere una conciencia
realista de la problemática que se vive a diario en nuestra sociedad que provoque en el individuo el interés de
prepararse para algún oficio o profesión, y no dar lugar al interés delictivo que dará lugar a que surja una mejor
convivencia entre los seres humanos.
Otro derecho que establece nuestra Constitución en cuanto a la educación, es que esta se impartirá sin importar
raza, religión o status social, ya que todos los ciudadanos tienen el derecho de recibir la misma.
Así también, la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 10 de diciembre de 1948, proclamó la Declaración
Universal de las Naciones Unidas, y pidió a todos los países miembros que se publicara y distribuyera en todas
las escuelas y establecimientos de enseñanza, como ideal común para que todos los pueblos y naciones se
esfuercen, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirándose constantemente en ella,
promuevan mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por
medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo,
tanto en los países de los Estados miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdicción.
El Artículo 26 de dicho ordenamiento señala: “ ... el derecho de toda persona a la educación, la que deberá de ser
gratuita, en lo concerniente a la instrucción elemental o fundamental, misma que será obligatoria, y en cuanto a
la educación técnica o profesional será generalizada y su acceso dependerá de sus méritos.
La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a
los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad
entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de
las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, además indica que los padres tendrán derecho preferente a
escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos...”461
De lo anterior, nos damos cuenta, que todos los individuos tenemos derechos a la educación e instrucción básica,
es decir, tenemos la oportunidad de forjar una base educativa para prepararnos para la vida, para desenvolver en
cada uno de nosotros un desarrollo de nuestra personalidad, que dará lugar al respeto a los derechos humanos
que producirá un ambiente de libertad y paz social, y que sin embargo no se da en la realidad, debido a que no
existe interés en la ciudadanía para prepararse, prefieren vivir al día sin importar dedicarle un tiempo a aprender
una profesión u oficio, de ahí que el índice de instrucción en México esté demasiado baja y en la medida de que
no hay instrucción educativa, en la misma medida, sube el índice de la delincuencia.
Jean Piaget en su obra A dónde va la Educación refiere: “... la educación es única, y constituye uno de los
factores fundamentales necesarios para la formación intelectual y moral, de tal manera que la escuela carga con
una parte nada despreciable de responsabilidad en lo que se refiere al éxito final o al fracaso del individuo en la
realización de sus propias posibilidades y en su adaptación a la vida social. Es una palabra, la evolución interna
461
Declaración Universal de las Naciones Unidas, http: // www.un.org/es/documents/udhr/index.shtml.
255
del individuo facilita una cantidad más o menos considerable; depende de las aptitudes de cada cual, de
esquemas susceptibles de ser desarrollados, aniquilados o quedar inacabados. ... El derecho a la educación es,
pues, ni más ni menos el derecho del individuo a desarrollarse normalmente, en función de las posibilidades de
que dispone, y la obligación de la sociedad de transformar estas posibilidades en realizaciones efectivas y
útiles.”462
De lo anterior podemos decir, que el derecho que tiene todo individuo a la educación, implica además de adquirir
conocimientos, una condición formadora y necesaria para el desarrollo de éste ante la sociedad, además de ser
esta el complemento de la formación familiar, ya que la familia es en principio quien la imparte y la escuela
quien instruye para lograr que se apliquen en la realidad social que siempre sea en beneficio y utilidad.
Aún cuando todos tenemos derecho a la educación, de acuerdo a lo establecido por el Artículo 3° Constitucional,
también es cierto que muchos de los niños que ingresan a primaria, no terminan su instrucción básica, esto en
razón de que intervienen diversos factores, como el económico, en el que los padres al no tener ingresos,
prefieren mandar a los menores a ganarse la vida, siendo que la responsabilidad de hacerlo es de ellos, y no se
dan cuenta que están afectando al menor por no darle la oportunidad de prepararse para la vida, otro factor, es la
desintegración familiar, que afecta a los menores, que aún cuando tienen la oportunidad de acudir a la escuela, se
encuentran afectados psicológicamente por los problemas de sus padres y no tienen ningún interés de
aprendizaje, lo que da pie a caer en alguna adicción, y más aún si no tienen la atención de sus padres.
También otro problema que se presenta en el sistema educativo nacional, y que vuelvo a recalcar la participación
de los padres en la educación de sus hijos, es que, al acudir los alumnos a sus diversos colegios en el transporte
en el que se conducen, en muchas ocasiones se enfrentan a alguna situación de violencia o ataque por parte de la
delincuencia, ya que son sujetos de algún asalto, o hasta en las afueras de la misma escuela, donde se reúnen
grupos de ex alumnos o simplemente jóvenes que tienen trunca su educación, y buscan desahogar sus temores
con actitudes violentas ante los demás y que no obstante en la situación que viven, involucran a los demás
jóvenes a caer en las mismas garras de vicios y violencia.
El autor Efrén Parada Arias dice: “ ... la organización superior se empeña en que los jóvenes mexicanos reciban
una educación que promueva una formación integral y de alta calidad científica, tecnológica y humanística; que
combine equilibradamente el desarrollo del conocimientos, actitudes, habilidades y valores; que proporcione una
sólida formación que facilite el aprendizaje autónomo, el tránsito de los estudiantes entre niveles y modalidades
educativas, entre instituciones nacionales y extranjeras y hacia el mercado de trabajo; que se exprese en procesos
educativos flexibles e innovadores con múltiplos espacios de relación con el entorno y que permita que sus
egresados sean capaces de combinar la teoría y la práctica para contribuir al desarrollo sustentable de la nación
...”463
462
PIAGET, Jean, "A Dónde Va la Educación", 2- edición, Editorial Teide, S.A., México 1985, pág. 19.
463
PIAGET, Jean, "A Dónde Va la Educación", Editorial Teide, S.A. 2- edición, México 1985, pág. 19.
256
De ahí la necesidad de cuidar a la parte del futuro que son los jóvenes, mediante una buena educación y una
cultura de no violencia, ya que es la edad en que son más susceptibles de caer en conductas agresivas y de
adicciones como el alcohol y las drogas, por lo que en esa etapa, independientemente de su instrucción
educativa, es importante complementar sus actividades con actividades, educativas, deportivas, culturales, etc.,
que le permita sentirse parte del entorno social y útil a la sociedad, para que todas las inquietudes que sientan la
desarrollen en un ambiente limpio y útil, principalmente para cada uno de los jóvenes como persona y por
consiguiente para la sociedad.
De lo anterior, nos podemos dar cuenta, de la importancia que tiene la enseñanza educativa en niños y jóvenes,
así como la importancia de la participación del seno familiar, que es el complemento básico de una sociedad,
esto aunado a la participación que brinde el Estado proporcionado los instrumentos para su debida integración,
quien cumpliendo con sus políticas de prevención del delito brinde los recursos y capacitación necesarios a fin
de lograr un desarrollo nacional.
Pedro José Peñaloza al respecto indica: “... La educación como política del Estado debe traspasar las viejas
fronteras de mensajes inequívocos y autoritarios hacia un planteamiento que convoque a las fuerzas sociales a
sumarse a iniciativas que favorezcan que niños y jóvenes ingresen al mundo de la educación, cuidando la
delgada frontera entre los valores nacionales esenciales, la laicidad y la libertad educativa que pueden ejercer los
particulares. .„”464
De ahí la importancia de impartir educación a la población en general, de promover, invitar a niños, jóvenes y
población en general, a involucrarse en actividades que despierten interés para prepararse y querer conocer más
de alguna ciencia, profesión o trabajo, lo cual es posible de lograr tomando como pauta la participación de
padres y ciudadanía en general para lograr esa meta.
Se ha podido observar en el caso del Distrito Federal, que cada una de las delegaciones imparte cursos para
algún oficio u arte, para quienes no cuentan con su instrucción básica o no cuentan con un empleo, sin embargo,
sólo se inscriben algunos interesados, y no obstante esto, los instructores no llegan a su clase, o no provocan
interés en la materia que están enseñando, por tal motivo, es importante que se aproveche los minutos que
dispone un individuo para entrar en su mente y provocar en él el deseo de aprendizaje, y así sucesivamente,
podrá internarse en el mundo del saber, que no de pauta a idear actitudes negativas y que al momento que dicho
individuo concluya su preparación tenga la oportunidad de adherirse a algún empleo que le permita una vida
digna, y que esta satisfacción se vea reflejada a los rodean, que en este caso son su familia, y haga contraste para
contagiarlos en el deseo de preparación y superación.
Sí también, el Estado, dentro de sus políticas de prevención del delito, debe de invitar y despertar interés en la
ciudadanía para prepararse para un oficio o profesión, teniendo como resultado una sociedad con menos
delincuencia, y por lo tanto con un mejor desarrollo económico, ya que al momento en el ciclo económico no se
464
Ibid.
257
detiene, sino que avanza, da lugar a una mejor producción y por consiguiente una mejor vida para sus integrantes
a nivel nacional.
Considero que sería conveniente que el Estado, mediante publicación vía radio, televisión, internet, propaganda
pegada en lugares públicos, tal y como lo realizan nuestros representantes y a los que se les destinan buenas
cantidades de dinero para su campaña para ser electos a algún cargo político, le destinen los mismos recursos y
tiempo para despertar interés de aprendizaje a todos aquellos ciudadanos, que si ya concluyeron su educación
básica, continúen preparándose, y a los que ya lo hicieron, y no desean continuar con una carrera profesional,
invitarlos a adherirse a algún empleo, a fin de no dar espacio a que busquen la solución de sus problemas
económicos en conductas delictivas, tal es el caso de las cabezas del narcotráfico, que en ocasiones sin tener una
preparación educativa, viven de manera cómoda, a costa de los demás que la consumen, y porque?, porque no
tienen una instrucción, una base de principios que les impida actuar de esa manera.
Existen varios elementos indispensables, que requieren de unión y fuerza, preventiva en cuanto a la educación,
en primer lugar, que el Estado brinde a cada uno de sus profesores la preparación y actualización de
conocimientos de acuerdo a su especialidad, cursos de preparación y buenos incentivos económicos para motivar
aún más su función, ya que ellos son nuestros pilares de aprendizaje, y que si tenemos buenos cimientos
educacionales, tendremos en suma personas preparadas; en segundo lugar, que dentro de las dinámicas de
aprendizaje escolar, los profesores puedan aplicar a sus alumnos conocimientos no sólo teóricos sino también
prácticos, ya que les es más fácil comprender lo que ven en la realidad, que con lo que se queda escrito en los
cuadernos, y el elemento esencial o primordial, los padres de familia, quienes tienen obligación de estar al
pendiente de sus hijos en todas sus actividades diarias y la responsabilidad de verificar que dichos conocimientos
aprendidos, sean asimilados en cada uno de sus hijos, ya que en su mayoría, los padres de familia se olvidan de
sus obligaciones y creen que la escuela es donde tienen que educar a sus hijos, siendo que ésta se origina en su
seno familiar.
La primera etapa antes referida, es nuestro primer factor de prevención delictiva, sin embargo, cuando el
individuo hace caso omiso a lo anterior, y cae en alguna conducta delictiva, se pasa a otro nivel o ámbito de
problemática, esto porque?, porque a quien haya violado alguna de las normas tipificadas como delitos, tiene que
ser sujeto a un proceso para que se le aplique la pena correspondiente, y en ésta etapa, intervienen nuestras
autoridades, quienes al ser encargadas de impartir la justicia, no lo hacen con la preparación debida y dejan en
estado de indefensión a ese individuo que aparentemente se adecuó a alguna de las hipótesis consignadas en
nuestra Ley, he ahí el caso del Ministerio Público, que en algunas ocasiones actúa como si no hubiera cruzado
por la escuela, ya que actúa sin principios, prestándose para consentir que exista la corrupción, recibiendo dinero
para su beneficio, sin importar que el delincuente a quien permitió salir como si no pasara nada, afuera cobrará
con sus víctimas más de lo que le dejó, sin darse cuenta que no deja en riesgo sólo a la ciudadanía, sino a su
propia familia que se encuentra inmersa en ella.
258
De ahí la urgencia de atacar el problema por parte del Estado, brindando a la población en general, la
oportunidad de prepararse para una profesión u oficio y no está por demás promover principios morales que de
antemano sabemos que se adquieren en la casa, pero que en ocasiones en la misma casa no se conocen, para de
esta manera, bajar en la misma medida en que se dé la instrucción educativa, la creciente ola delictiva
disminuya, y en cuanto a nuestras autoridades encargadas de impartir justicia, se les destinen recursos para la
impartición de cursos de preparación en cuanto a la impartición de justicia y a la encargadas de cuidar a los
internos de los diversos centros de prevención se les capacite para saber entender a la población carcelaria, ya
que si a una persona normalmente es difícil de entender, con más razón es difícil tratar a las personas que se
encuentran privadas de su libertad.
4.5.2 Necesidades urgentes para una reforma policial
Antes de hablar de una reforma policial, es muy importante saber el concepto de policía. Martín Gabriel Barrón
Cruz indica
: “ ... el concepto de policía se dice que proviene del griego "politeia" y de su latín "politia" "..."465, ... que quiere
decir el buen orden que se observa y guarda en las ciudades, cumpliéndose las leyes para un mejor gobierno.
El concepto de policía, en épocas pasadas representaba una fuerza en la que se fundaban el poder y la estabilidad
de los gobiernos. Actualmente es considerada como una función administrativa de los mismos; cuya función
tiene como objeto principal el de proteger el orden y el bienestar social contra todo acto que atente quebrantarlo,
en lo individual como en lo colectivo.
El Estado, tiene la obligación de proporcionar a la sociedad confianza, orden y seguridad, la que ha conferido a
los cuerpos policiacos, quienes deben velar por el orden, la moral, la seguridad pública y en general, el respeto
de todos los integrantes de la ciudad, y de esta manera, lograr una mejor convivencia humana, sin embargo, esta
tranquilidad social no ha sido posible llevarse a cabo, ya que la función de la policía, ha sufrido un descrédito y
desconfianza, ya que en la actualidad, los ciudadanos les temen en gran manera a éstos servidores.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece dos tipos de policía:
A) La preventiva, que se conforma por la policía propiamente llamada preventiva o estatal, que es la policía
auxiliar, bancaria, industrial y comercial, vialidad y tránsito, y la policía de los municipios del estado y atiende
las conductas que ponen en riesgo la seguridad pública.
B) La ministerial o investigadora, que es la policía judicial cuya función es la investigación y persecución

del delincuente.
Existe en México un órgano de carácter federal que es la Policía Federal Preventiva (PFP), dependiente de la
Secretaria de Seguridad Pública, y su principal misión es garantizar la integridad y derechos de las personas,
prevenir delitos, preservar las libertades, el orden y la paz públicos, en zonas consideradas de jurisdicción
465
Ibid. pág. 21.
259
federal, y atiende los delitos del fuero federal como terrorismo, sabotaje de instalaciones estratégicas, ataque a
las vías generales de comunicación, narcotráfico, contrabando, los que atenten contra el patrimonio de la nación
y aquellos que, con base en la Ley de Crimen Organizado, son atraídos por la federación para su investigación y
seguimiento.
De igual manera existe la Policía Militar, que se rige por sus propias disposiciones legales.
El artículo 5° de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, nos indica que la Policía del Distrito Federal
estará integrada por:
Policía Preventiva.-, con todas las unidades y agrupamientos que prevea su reglamento y,
Policía Complementaria.-que estará integrada por la Policía Auxiliar Bancaria e Industrial, y las demás que
determine el reglamento correspondiente.
Así también, el Reglamento de la Policía Preventiva del Distrito Federal, señala que la Policía del Distrito
Federal, forma parte de la Secretaría General de Protección y Vialidad del Distrito Federal, y sus funciones son
el de garantizar y mantener en el territorio del Distrito Federal, la seguridad, el orden público y la vialidad;
otorgar la protección necesaria a la población en casos de siniestros o accidentes, y brindar asimismo, la
prestación de servicios relacionados con el autotransporte público y particular.
El Artículo 5° de la ley en mención indica que: corresponde a la Policía del Distrito Federal, la de prevenir la
comisión de los delitos y de infracciones, los reglamentos gubernativos y de policía, proteger a las personas en
sus propiedades y en sus derechos, vigilar permanentemente el respeto al orden público y la seguridad de los
habitantes, auxiliar dentro del marco legal, al Ministerio Público y a las autoridades judiciales y administrativas
cuando sea requerido para ello, proporcionar a la ciudadanía el auxilio necesario en caso de siniestro o
accidentes, aprehender, en los casos de flagrante delito al delincuente y a sus cómplices, a petición de parte
interesada detener al presunto responsable de la comisión de un delito, respetando las garantías Constitucionales,
poniéndolo a disposición de la autoridad competente, y en especial tratándose de menores presuntos infractores y
cuidar la observancia de la Ley sobre Justicia en Materia de Faltas de Policía y Buen Gobierno del Distrito
Federal, de aplicación y cumplimiento de las leyes y reglamentos referentes al tránsito de vehículos y peatones
en la vía pública.
De lo establecido en dicho reglamento, sería fabuloso que se cumpliera eficiente y eficazmente, sin embargo la
realidad de nuestro México, no es tan maravillosa como quisiéramos, ya que en la actualidad la policía ha
abusado de la confianza y sencillez de los ciudadanos, ya que a diario somos víctimas no solo de la delincuencia,
sino de los servidores que supuestamente están para “brindarnos seguridad y paz social”.
Tal desconfianza a dichos cuerpos policiales, se ha presentado debido a la corrupción a que se han sometido, tal
vez por falta de profesionalismo y compromiso a su trabajo.
José Arturo Yañez Romero en conjunto con otros dos autores señalan: “... Las organizaciones policiales en
260
México han desarrollado estructuras de corrupción delictiva que abarcan buena parte del esquema jerárquico.
Por tanto, los mecanismos de protección internos a los malos comportamientos (y de control mutuo vía la
posibilidades de delación), se verán forzados y serán más estables. Es decir, las posibilidades de comportamiento
policial abusivo no sólo están en el rutinario desempeño de sus tareas, sino que también en la imbricación e estas
rutinas con la búsqueda y el reparto de ganancias mediante actividades delictivas desarrolladas más o menos en
paralelo.
Para el caso de la Ciudad de México, particularmente la Policía Preventiva, el sistema de corrupción más común
es el consistente en el pago de cuotas de los cargos inferiores a sus jefes. Estas " cuotas" sólo se pueden
conseguir por intermedio del recurso de "pedir" la mordida (soborno) a un importante grupo de ciudadanos.
...”466
Además a diario nos ha tocado observar o nos han contado amigos o familiares, del abuso de la policía
preventiva o judicial, tales como tortura (coerción física que causa dolor físico o psicológico y daño a una
persona con un determinado fin), que provocan a alguna persona con la finalidad de hacerla confesar de algún
hecho delictivo u obligar a alguna persona a inculparse de algún delito que no cometió o simplemente obligarla a
realizar alguna conducta en contra de su voluntad, por proteger los intereses de alguna otra persona o
simplemente castigar a alguna persona por un favor solicitado. Esto es increíble pero pasa en México y aún
cuando se encuentra tipificado en el Código Penal, muchos servidores hacen caso omiso a tal disposición y
toman la tortura como un medio normal de cumplir con su trabajo.
También podemos ver el caso de la policía Judicial, quienes aprovechan la oportunidad de sacar beneficios
económicos de alguna investigación derivada de alguna denuncia, cuya obligación es encontrar los elementos de
algún tipo penal que se les encomienda y si el presunto responsable o sus familiares le llegan al precio, emiten su
dictamen indicando que no encontraron elementos que constituyan delito, para que el Ministerio Público,
resuelva el no ejercicio de la acción penal y el delincuente salga en libertad.
También hay casos en que los mismos cuerpos policiacos protegen a los delincuentes en la venta de drogas, o si
perciben algún asalto en donde existan tiroteos, no aparecen sino hasta que los delincuentes huyeron y así
sucesivamente podemos enumerar más ejemplos del actuar de estos servidores públicos, que ven a la sociedad
como su enemiga, ya que es a la que no protegen.
En relación a dicha problemática derivada de la corrupción de la Policía, la autora Beatriz Martínez de Murguía
hace una cita:
“ ... La corrupción tiene que ver, fundamentalmente, con bajos sueldos, con una capacitación deficiente, con una
sociedad cómplice y proclive a utilizar el aparato de justicia para fines privados; tiene que ver con unos
mecanismos de sanciones y estímulos deficientes, poco transparentes y excesivamente personalizados en su
466
YAÑEZ ROMERO, José Arturo y otros, "Guardia Nacional y Policía Preventiva, Dos Problemas de Seguridad en México", Instituto
Nacional de Ciencias Penales, México 2004, pág. 143.
261
decisión. En definitiva, con una inercia en el desempeño de la función pública, en la que el servicio a la
comunidad, como principio motor de las actuaciones, es algo remoto e improbable, si no es que inexistente. La
ley no es respetada porque no se reconoce en ella a la autoridad máxima, al instrumento ordenador de las
relaciones. .„”467
De lo anterior nos damos cuenta, que es muy importante dar una solución a tan grave problema, a fin de que
obligue a los cuerpos policiacos a cumplir de manera eficiente y honrada, en la función que le fue encomendada
y además que se comprometan con la ciudadanía, y no con los delincuentes, en cumplir con su trabajo y acatar
un Código de Ética Policial, del cual señalo a continuación elaborado por el Teniente Coronel Ramón David
Almada Gallardo en su obra H. Policía Siglo XXI, que a la letra dice:
La Policía debe:
I. Servir a su comunidad en particular y al ser humano en general, así como salvaguardar vidas, bienes y
valores.
II. Cultivar mente, espíritu y cuerpo para reflejar y contagiar seguridad.
III. Proteger al inocente contra el engaño, al débil contra la intimidación y al pacífico contra la violencia y
el desorden; proteger la libertad, la igualdad, la justicia y la ley.
IV. Conservar una vida privada intachable
V. Mantener calma valerosa frente al peligro, la burla o el ridículo.
VI. Acatar los reglamentos de la corporación a la que pertenece
VII. Cultivar la cortesía, el respeto y el estudio general y profesional
VIII. Rechazar violencia y dádivas
IX. Honrar la placa y la credencial, otorgadas como muestra de confianza pública
X. Dedicar su vida a la profesión ante Dios, ante la sociedad y ante sí mismo para hacer cumplir la ley.
.„”468
Como ya mencioné en líneas anteriores, la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) es la dependencia de la

Administración Pública Federal que tiene por objeto preservar la libertad, el orden y la paz públicos; así como
salvaguardar la integridad y derechos de las personas a través de la prevención en la comisión de delitos, por
consiguiente las funciones de la policía de seguridad pública, de igual manera lo deben de ser, sin embargo, “
„en la práctica, en la policía preventiva mexicana sigue predominando la idea de una “prevención represiva",
entendida como mera disuasión, agravada también por la alarmante ineficacia de la policía judicial en la
persecución de los delitos. ...”469
Por lo anterior, es urgente que se fomente en los cuerpos policiacos, una conciencia preventiva a fin de
467
MARTÍNEZ DE MURGUIA, Beatriz, "La Policía en México ¿Orden Social o Criminalidad?", Editorial Planeta, México 1999, pág. 147.
468
ALMADA GALLARDO, Ramón David, “H. Policía del Siglo XXI", Fundación Universitaria de Derecho Administración y Política, S.A.,
México 2002, pág. 211.
469
Ibid. pág.184.
262
salvaguardar la integridad y derechos de las personas, para que se pueda tener (que sabemos que es a un muy
largo plazo un gran cambio) una vida libre de violencia y un ambiente de paz social entre los individuos, que no
dé temor salir a la calle y se reintegre a la policía la confianza que ha perdido, para que de esta manera la
sociedad también participe con las autoridades y se pueda disminuir el índice delictivo que nos aqueja. De ahí la
necesidad de un cambio que restaure la confianza pérdida, que sólo se puede lograr con el buen actuar,
cumplimiento del deber, lealtad y responsabilidad de nuestros cuerpos policiacos.
4.6 Análisis del Sistema Nacional de Inteligencia en el marco de la estrategia de seguridad nacional 2007-
2015
Es plausible que durante el sexenio de Calderón la Estrategia de Seguridad se dirigió al combate frontal de las
organizaciones del narcotráfico. En pocas palabras, la estrategia se securitizó sin que se prestara la atención
debida a otras variables de la seguridad nacional como el crecimiento económico o la erradicación de la pobreza.
Por consiguiente, la agenda de riesgos y amenazas también quedó marcada por la guerra contra el narcotráfico y
los recursos se enfocaron a la erradicación de plantíos y la captura de los delincuentes más buscados, en lugar de
redimensionar el papel de las guerrillas en el país, por ejemplo.
Hubo avances clave. Uno de ellos es una instancia de coordinación interinstitucional que promete acabar con las
diferencias entre secretarios, directores y comisionados por destacar frente a sus contrapartes. Si bien no se
acordó durante el sexenio de Calderón, su concepción obedeció a los problemas detectados durante ese periodo.
Hoy no se trata de ver quién se pone la estrella, sino qué recursos puede aportar cada uno para atender asuntos
comunes y complejos.
La tarea resulta incompleta si sólo se atinan a señalar las carencias. Por ello, al final de este capítulo se incluye
un escenario el cual puede ser útil para explorar nuevas líneas de investigación en la materia.
4.6.1 Temas selectos de inteligencia
La inteligencia puede referirse a ámbitos tan distintos como para llenar una enciclopedia diaria. A través de la
literatura generada por la academia especializada se logran distinguir los temas que predominan en las agendas
de inteligencia. Esta literatura gris se contrasta con la información disponible en los órganos oficiales de
información y el trabajo periodístico; de ese modo, saltan a la vista los elementos clave de la agenda mexicana
de inteligencia.
El objetivo de este apartado es exponer las ideas generadas a lo largo de la revisión histórica de los servicios de
inteligencia. Se encuentran organizados en cinco temas: un apunte sobre la inteligencia en el último gobierno del
PAN, el narcotráfico, la confianza, la inteligencia que requiere el país y los recursos con que cuenta.
4.6.1.1 Inteligencia en el segundo sexenio panista (2006-2012)
En enero de 2009, Zósimo Camacho sostuvo que la reestructuración al interior del CISEN en realidad era un
263
acomodo de las facciones predominantes "con miras a la restauración del priismo”. Los cuadros panistas habían
sido fácilmente desplazados y habían perdido el control operativo a manos de dos grupos dominantes: el de
Carrillo Olea (Tello y Alegre) y el de Manlio Fabio Beltrones Rivera. Además existen dos grupos con influencia
en los servicios de inteligencia; el del general Miguel Ángel Godínez Bravo y el de Salinas de Gortari (Del
Villar). También menciona a otros tres prácticamente sin influencia: los de Bartlett, Zorrilla y García Paniagua.
470
Guillermo Garduño y Jorge Luis Sierra señalan que los responsables de los servicios de inteligencia durante los
sexenios del PAN (2000-2012) fracasaron en construir un sistema de seguridad nacional por ignorancia y falta de
generación de confianza entre los titulares de las dependencias involucradas.
Jorge Carrillo, Garduño y Sierra coincidían en que el CISEN servía en esos momentos para llevarle información
al Presidente basada en técnicas de estadística pero no de inteligencia.
En torno a la muerte del Secretario Mouriño, Sierra y Garduño consideran que el CISEN tuvo omisiones graves
en lo referente al segundo círculo de protección del funcionario, ya que el primero era responsabilidad del EMP.
En mayo de 2009, en torno a la epidemia de influenza, Garduño y Sierra coincidían en que la Ley de Seguridad
Nacional no contemplaba la protección de la población en caso de una emergencia sanitaria.471
En noviembre de 2009, Javier Oliva y Jorge Sierra coincidían en que el CISEN se encontraba relegado de las
prioridades de seguridad nacional. Esto, luego de conocerse que del presupuesto de 110,000 millones de pesos
destinados a ese rubro, la SEDEÑA consumía el 94.13% y el CISEN apenas el 5.7%. Destacaban que, en teoría,
el Centro se ubicaba al frente de la estructura de seguridad nacional, pero en la práctica esto no ocurría.472
En febrero de 2010, Zósimo Camacho documentaba que el CISEN había intervenido legalmente los teléfonos y
las cuentas de correo electrónico de 72 personas entre 2005 y 2009; de lo cuales, 18 correspondían al sexenio de
Fox y 54 al de Calderón. De acuerdo con Valeriano Ramírez se trató de la legalización del espionaje que se ha
practicado desde tiempo atrás; dice que esto viola las garantías individuales y los derechos fundamentales del
espiado y de quienes interactúan con él.473
A Javier Oliva le sorprendió el poco uso de este recurso, sobre todo, en el contexto del combate a la delincuencia
organizada. Acepta que este recurso es propio de los regímenes autoritarios y que se requiere una reglamentación
clara para evitar que se espíe con fines ajenos a la nación.474
En julio de 2012 se conoció de una auditoría por parte de la Secretaría de la Función Pública y la Auditoría
Superior de la Federación, a 18 contratos celebrados entre la SEDEÑA y las empresas Security Tracking SA de
470
Zósimo Camacho, “Cisen, el retorno de los brujos”, Contralínea, 15 de enero de 2009; y Miguel Badillo, “Oficio de papel”, Contralínea, 26
de enero de 2009.
471
Zósimo Camacho, “La seguridad nacional falló”, Contralínea, 10 de mayo de 2009.
472
Nancy Flores, “Gasto de 110 mil MDP en seguridad nacional”, Contralínea, 28 de noviembre de 2009. La nota evalúa los gastos
destinados a seguridad nacional.
473
Zósimo Camacho, “Se incrementa espionaje telefónico y cibernético del Cisen”, Contralínea, 28 de febrero de 2010.
474
Ídem.
264
CV y AV y D Solutions SA de CV, especializados en tecnologías de inteligencia y aeronautica respectivamente.

El monto total de los contratos fue de $5,628,499,999 pesos.475
El objetivo de los ocho contratos fue incrementar las capacidades de espionaje y procesamiento de información
de inteligencia de la Sedena. El Ejército Mexicano y la Fuerza Aérea Mexicana construyeron un Sistema de
Inteligencia Regional para modernizar el Centro de Comando y Control, sus subcentros y módulos, y construir la
Plataforma Pegasus476
Las auditorías determinaron que no hubo desvío de recursos públicos ni irregularidades en las adjudicaciones por
limitar. Sin embargo, de acuerdo con el Secretario Galvan, las filtraciones sobre el contenido de los contratos
que llegaron a los medios permitieron a la delincuencia organizada conocer el equipo con que cuentan las áreas
de inteligencia del Ejército Mexicano.477
Por otra parte, en septiembre de 2014, el Comisionado para la Seguridad en Michoacán, Alfredo Castillo
Cervantes, advirtió que el CISEN elaboraba expedientes de todos los aspirantes a puestos de elección popular en
el país con el propósito de identificar a quienes tuvieran vínculos con el crimen organizado y prevenir la
infiltración del narcotráfico en la política. Poco después el Secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio
aclaró que eso se haría sólo si los partidos políticos lo solicitaran.478
En consecuencia, se infiere que esta no es una tarea de creación reciente para el CISEN, sino una actividad
cotidiana, de cuando menos dos décadas, para evitar la llegada de dinero sucio a la política. Sin embargo, George
Grayson sostiene que durante las elecciones de 2012, los grupos del narcotráfico invirtieron entre $5,000 y
$10,000 millones de dólares para apoyar a sus candidatos, sobre todo a nivel municipal, pues desde ahí los
cárteles podían controlar a las policías locales. Esto indica que la inteligencia falló en su labor preventiva, o bien,
que los informes generados no tuvieron como objeto la protección de la nación frente a la amenaza de la
delincuencia organizada, sino intereses personales.479
Durante el gobierno de Calderón la inteligencia no consolidó su profesionalización del todo, sin embargo, hubo
avance en este sentido: se fundó una Escuela de Nacional de Inteligencia para la profesionalización de los
cuadros. Los esfuerzos y las fallas de coordinación fueron advertidos en el siguiente sexenio, de modo que el
Sistema Nacional de Inteligencia actual responde a esa demanda de larga data sobre la coordinación de los
servicios.
También, instrumentos como el Instituto Federal de Acceso a la Información nos permiten preguntar sobre el
estado de las cosas aunque la respuesta sea negativa cuando se refiere a temas de seguridad nacional e
inteligencia. En este punto resulta lamentable que las omisiones informativas del gobierno se cubran con los
475
Zósimo Camacho, “Sedena, bajo escrutinio por ocho contratos de 5.6 mil MDP”, Contralínea, 22 de julio de 2012. La nota relata el
contenido de los contratos, los equipos a adquirir y las capacidades de inteligencia que se derivarían.
476
Ídem.
477
Miguel Badillo, “Traición, filtrar información de la Defensa”, Contralínea, 29 de julio de 2012. Se comenta que la investigación se dio en
torno a la disputa por la sucesión al mando de la SEDENA.
478
Miguel Badillo, “Se destapa el espionaje. ¡Sálvese quien pueda!”, Contralínea, 14 de septiembre de 2014.
479
George W. Grayson, Mexico: Narco-Violence and a Failed State?, Estados Unidos, Transaction Publishers, 2011, p. 97.
265
resultados del periodismo de investigación.
La opacidad es mala señal, sobre todo, en las democracias. Fomenta mitos y concepciones erróneas que no
ayudan a entender la naturaleza y funciones de los servicios de inteligencia. La falta de transparencia se asocia a
la falta de mecanismos de rendición de cuentas, lo que dota de excepcionalidad al ámbito de la inteligencia. Si
bien es cierto que las políticas en la materia contemplan situaciones límite, no justifica el ocultamiento de los
nombres y salarios de los principales funcionarios.
Para entender y explicar el crecimiento del narcotráfico en México debe tenerse siempre en cuenta la
participación de miembros de las instituciones policíacas y de seguridad del Estado. La paradoja la plantea
Humberto Padgett ¿el narcotráfico infiltró al Ejército o el Ejército infiltró al narcotráfico? Padgett sostiene lo
segundo. Dice que el Ejército infiltró al narcotráfico "no a favor del interés público, sino del suyo propio” 480. Yo
matizaría: sólo algunos miembros de las Fuerzas Armadas.
En su investigación, Padgett muestra cómo algunos miembros del área de inteligencia del Ejército y del Centro
de Inteligencia Antinarcóticos (CIAN), destacados en lugares donde se combate al narcotráfico operaron entre
1995 y 2002 como auténticos agentes encubiertos de los criminales: filtraron información que evitó la captura de
sus jefes (pitazo), así como la que contribuyó a detener a criminales rivales (por lo que recibían "premios”);
también investigaban a personas enlistadas por los criminales dado su acceso a las bases de datos del CIAN.481
Sergio Aguayo y Guillermo Valdés señalan en repetidas ocasiones que miembros de los cuerpos de gobierno,
seguridad y policía del Estado mexicano se encargaron de organizar y controlar la producción y tráfico de
enervantes desde sus inicios hasta los años ochenta. Con el asesinato del agente Camarena sobrevino la
desconfianza entre todos los actores y aunque hubo intentos por restablecer la paz (reunión de Acapulco) terminó
en una guerra intestina entre narcotraficantes.
La inteligencia mexicana jugó varios papeles, se puso varias máscaras:
• Informaba a los altos funcionarios de las amenazas que se cernían sobre el país, pero con exageraciones
y riesgos sobredimensionados. El propósito era tener pacificado al país al costo que fuera, de preferencia, el más
bajo.
• Eran imparciales cuando se trataba de los antagonistas y enemigos bien identificados. No hay evidencia
de que la guerrilla lograra infiltrar a la DFS. Por el contrario, la DFS infiltró a la guerrilla y la desarticuló por
completo durante el periodo entre 1970 y 1982.
• La parcialidad saltaba a la vista cuando se les descubría en contubernio con los delincuentes. Se alegaba
que esto era necesario para desarticular a alguna organización criminal, el mismo método empleado contra la
480
Humberto Padgett, “La gran traición: la inteligencia en manos del narco”, Sin Embargo, 5 de septiembre de 2013.
481
Ídem.
266
guerrilla.
• Sin embargo, la guerrilla no dejaba ganancias y los delincuentes sí. Y mucha. Tanto que un director de la
DFS se atrevía a decir que no necesitaban presupuesto del gobierno federal.
• De modo que, en un principio, la delincuencia fue organizada por el mismo gobierno que la combatía, lo
que le suponía tener el control de sus actividades y "emplearla” cuando la necesitara (paramilitares, trabajos
sucios, etcétera) sin tener que poner en riesgo a sus propios elementos.
• En un segundo momento, la delincuencia organizada sostuvo una relación de convivencia con los
encargados de su combate. La manzana podrida pudrió al resto. Como un cáncer, las células malignas se
reprodujeron en toda la estructura del sistema político mexicano.
• En un tercer momento, luego de la ruptura de la relación de convivencia, la delincuencia organizada

buscó procurarse los medios que le proporcionaba el gobierno: protección y seguridad. El Estado, en la práctica
no reconocida, perdió el monopolio sobre la delincuencia organizada. Y entre ellos surgieron cabezas que
comenzaron a luchar a muerte.
• En un cuarto momento, el Estado entró al combate directo contra la delincuencia organizada, fuerza
contra fuerza, lo que pronto revela la debilidad institucional de las fuerzas policíacas y de seguridad del Estado
(falta de leyes, salarios bajos, falta de estrategia, capacidades tecnológicas y de inteligencia sin aprovechar o
desarrollar).
¿De dónde proviene la respuesta estatal frente a un riesgo o una amenaza? La respuesta descansa, en teoría, en
las fuerzas armadas, encargadas de la defensa y seguridad de la nación en última instancia. La esfera de la
seguridad pública corresponde a las instituciones policíacas, a cargo de velar por el cumplimiento de las leyes.
La detección de los riesgos y amenazas es una tarea que nos compete a todos: la denuncia ciudadana tiene un
valor incalculable para construir, desde abajo, la agenda que compete directamente a la ciudadanía (si se toma el
punto de vista de que la seguridad nacional concierne a la cotidianeidad del ciudadano). En una instancia
superior, la detección de riesgos y definición de amenazas le corresponde a los servicios de inteligencia. Y la
decisión final sobre cómo responder es un trabajo conjunto entre las dependencias de seguridad nacional y el
titular del poder ejecutivo.
La historia de la toma de decisiones en México no ha sido escrita del todo, pero las descripciones que de ella nos
han hecho personajes en primera línea sugieren que la práctica no se corresponde del todo con la teoría. La
primera instancia para detectar y hacer frente a los riesgos fue la policía, pero ésta se encontraba en contubernio
con la delincuencia o apabullada por la voluntad de algún mando superior e impedida de actuar contra los
problemas reales; de modo que, la seguridad pública se encontraba anquilosada. La instancia superior
correspondiente a las fuerzas armadas se encontraba en una situación similar: supeditada a los caprichos de los
267
altos mandos, más que a una decisión inteligentemente elaborada, obedecía por consigna y sin un plan de
defensa de por medio. La agenda de los problemas de seguridad la elaboraban tres personas: el titular del
ejecutivo, el secretario de gobernación y el director de la federal de seguridad. Se trataba de un tema tabú que
solo competía a las altas esferas del gobierno federal, totalmente cerrado a la participación ciudadana, bajo una
visión del Estado benefactor que obraba siempre en bienestar de sus ciudadanos, vistos siempre como menores
de edad.
Los límites saltaron a la vista con el paso de los años: las constantes manifestaciones exigiendo transparencia en
los comicios electorales en diferentes puntos del país y la erupción de un movimiento estudiantil que agrupó a
numerosos ciudadanos descontentos con el régimen político tradicional. Sin embargo, la respuesta fue la misma:
el empleo de los cuerpos de policía, seguridad y fuerzas armadas para la contención, persecución, disuasión y
eliminación de los opositores. Esta práctica recurrente a través de, por lo menos, 70 años, ocasionó la pérdida
gradual de la confianza ciudadana en el gobierno a todos sus niveles, incluyendo la policía y las fuerzas armadas.
Su relativo éxito retrasó el desarrollo de nuevos tipos de respuesta, visibles hasta la apertura política de la década
de los setenta, el ascenso opositor durante los ochenta y noventa, y la alternancia del partido en el poder en el
año 2000.
El tipo de respuesta y su calidad frente a los retos ciudadanos también se modificó gracias a la ola
modernizadora y democrática que permeó en todo el mundo, palpable en Latinoamérica con el fin de las
dictaduras militares. Dicho conjunto de eventos tuvo un factor externo muy poderoso llamado Estados Unidos.
La influencia del país más poderoso del planeta en la región es innegable. Salvo Cuba, todos los países de
América Latina dependían del comercio y la asistencia técnica militar del gobierno estadounidense. México no
fue la excepción, aunque sin necesidad de un gobierno militar impuesto por los norteamericanos. La ciudadanía
era consciente de esta presencia, tanto que, la migración hacia el norte se ha convertido en una constante por lo
menos desde la década de los cuarenta.
A nivel del gobierno federal, la presencia de los Estados Unidos en la toma de decisiones no es directa, pero la
influencia fue patente. Se ha comentado ya sobre el "error garrafal” que cometieron los criminales mexicanos al
asesinar a un agente de la DEA en 1985. La pérdida de confianza del gobierno estadounidense en el gobierno
mexicano y sus dependencias influyó en la modernización del sistema de inteligencia y seguridad pública
durante 15 años de gobiernos priístas. La herencia de dicho proceso a dos sexenios panistas indica que la
respuesta no está completa. Más aún, a la mitad de otro sexenio priísta los problemas fuertes en materia de
seguridad pública e inteligencia son evidentes.
¿La confianza ciudadana se ha recuperado? Es difícil señalar una respuesta convincente. La población ha crecido
y se ha renovado. La oposición tiene nuevos nombres. Pero algunas cosas parecen no cambiar desde hace treinta
años: crecimiento económico mínimo, migración creciente hacia el norte, falta de confianza en las instituciones
de seguridad y justicia, percepciones erróneas sobre la seguridad nacional y la inteligencia, entre muchas otras.
268
El gobierno no es del todo confiable, pero no hay muchas alternativas bajo la visión de que "aquí nos tocó vivir”
y que si no es posible escapar hacia un mundo mejor, entonces hay que sobrevivir con lo que se tiene, arrebatar
lo que se pueda y confiar en que la siguiente generación sí logrará el éxito dimensionado en el estilo de vida de
la clase alta. Cuando se observa este panorama es notorio que una discusión sobre los problemas de seguridad
pública e inteligencia no tiene sentido si no se resuelve primero la visión equivocada sobre la vida en México.
Esto obedece a un problema de construcción de la ciudadanía en el país. Un campo relacionado con la cultura, la
idiosincrasia y la cosmogonía del mexicano. Este sustrato alimenta las motivaciones y propósitos para hacer,
dejar hacer o no hacer aquello que nos conduzca a una mejor calidad de vida. Y en este punto, al parecer, reside
el germen de la corrupción, fruto de visiones empeñadas en el éxito económico a costa de lo que sea. En este
punto la batalla es tan enconada como aquella que se libra contra la delincuencia organizada y se observan
debilidades similares: carencias disímiles en el sistema educativo nacional, políticas sexenales descontinuadas y
salarios desiguales en la comunidad educativa. Si la educación no es un asunto de seguridad nacional entonces
tenemos un rezago doctrinal importante que atender.
¿Cómo reacciona el Estado mexicano ante sus fallas? El primer paso debería ser el reconocer la existencia de
dichas fallas. Sin embargo, un gobierno como el mexicano, acostumbrado a la figura presidencial fuerte, no
acostumbra admitir sus errores y antes que deslindar responsabilidades prefiere nombrar culpables y señalar a
detractores; en el peor de los casos, opta por fabricar chivos expiatorios.
Señalé párrafos atrás que la pérdida de confianza del gobierno estadounidense en el gobierno mexicano influyó
en las reformas al sistema de seguridad e inteligencia del país en 1985. ¿Tal influencia sigue presente? De nuevo,
la respuesta es una conjetura, pues las condiciones políticas y económicas en esos años se encontraban marcadas
por una amenazante deuda externa, una oposición política canalizada en los partidos de izquierda emergentes
que no terminaban de distanciarse de las guerrillas de los años setenta, y un reclamo social generalizado frente a
las devaluaciones sexenales y el aumento de precios de los productos de la canasta básica. Entonces sucedió lo
peor: perder el "visto bueno” del gobierno más poderoso del mundo. No sólo quedaba dañada la imagen del país
a nivel global: México quedaba a merced de convertirse en "no amigo” de un país caracterizado por su política
exterior hostil frente a sus adversarios y no había con qué hacerle frente ni en política, ni en economía, ni en
seguridad.
En 2007 el gobierno estadounidense reconoció parcialmente que el problema del narcotráfico se trataba de una
responsabilidad compartida entre México y Estados Unidos, por lo que respecta al ámbito de la frontera común.
La Iniciativa Mérida materializó tal reconocimiento. Hasta el año 2015 han sido destinados casi 3,000 millones
de dólares traducidos en la modernización del equipo y armamento de los cuerpos de seguridad del Estado
mexicano. Aunque parezca poco dinero, es una muestra de que la influencia sigue presente y exige resultados.
Quizá la exigencia que mantiene el gobierno estadounidense a cambio de continuar la ayuda no solo tiene que
ver con la reducción de los cargamentos de droga interceptados en la frontera, sino con la extradición de los
269
delincuentes que tienen procesos abiertos en las cortes de Estados Unidos. Es una lógica clara: modernízate,
detenlos y dámelos.
Sin embargo, lo ocurrido el 11 de julio de 2015 marca un retroceso en esta complicada relación de confianza con
el gobierno estadounidense. La fuga del narcotraficante Joaquín Guzmán del penal de alta seguridad por
excelencia del país coloca al país al borde de otra crisis de confianza. La liberación meses atrás de Rafael Caro
Quintero, señalado como culpable del asesinato del agente de la DEA, Enrique Camarena, levantó voces entre la
comunidad de seguridad y justicia de Estados Unidos quienes confiaban a regañadientes en su reaprehensión.
Con la fuga del "Chapo” tales expectativas se pulverizaron.
¿La presión crecerá? Eso no se discute, sino cómo aumentará, qué mecanismos se pondrán en marcha, qué
cambios de fondo se darán en el diseño institucional competente a seguridad, justicia, penitenciaría e
inteligencia. México sigue el ritmo de las políticas estadounidenses en estos temas, lo que adelanta que las
próximas reuniones bilaterales de mediano y alto nivel dejarán entrever que Estados Unidos tiene motivos para
reclamar a sus contrapartes mexicanas la falta de contundencia para hacer valer el Estado de derecho frente a la
amenaza de la delincuencia organizada.
4.6.1.4 ¿Qué tipo de inteligencia requiere México?
De acuerdo con el general Jorge Carrillo sigue pendiente un sistema integral de inteligencia que comprenda las
áreas criminal y financiera; sólo se concretó el aspecto político con la creación del CISEN. A 30 años de su
propuesta inicial la vigencia es innegable y la respuesta construida después de su salida en 1994 no es
satisfactoria ni en ese sentido ni en lo demás que se ha propuesto.
Se sigue tomando al CISEN como la institución por excelencia para la elaboración de inteligencia en México, sin
dar cuenta que el modelo no está completo sin las otras áreas. Esto se hizo evidente al finalizar el siglo XX pues
el presidente Fox quiso desaparecer al CISEN ya que pensaba que se trataba de un conjunto de espías. Alguien
debe haberlo advertido a tiempo de que no había otra dependencia que sustituyera su capacidad de trabajo y
terminó por someterlo a un recorte de presupuesto y una evaluación para salir de dudas. El CISEN sorteó con
éxito los señalamientos y la evaluación, aun cuando con el recorte presupuestal varios cuadros abandonaron sus
filas y, ahora sí, se crearon grupos de espionaje que eran apreciados por sus capacidades pero que operaban al
margen de la ley.
La propuesta del presidente Peña Nieto en materia de inteligencia es que el CISEN sea la instancia coordinadora
de la inteligencia nacional. La misma opinión que tenía el general Carrillo pero con la diferencia de que faltan
los otros pilares; es decir, la coordinación se muestra incompleta si no existen otros servicios de inteligencia
como el CISEN para atender los ámbitos criminal y financiero. La Policía Federal genera sólo inteligencia
policíaca, es urgente que se interrelacione con otras dependencias a fin de generar mecanismos de colaboración y
no solo el intercambio de bases de datos a través de la Plataforma México. Los trabajos de la Secretaría de
Hacienda a través de su Unidad de Inteligencia Financiera, la Auditoría Superior de la Federación y el Sistema
270
de Administración Tributaria no tienen una coordinación específica que nos muestre los riesgos y amenazas al
interior de las finanzas del país, y seguimos dependiendo de las estimaciones del Banco de México. Quizá la
Secretaría de Economía debería tener su propio equipo de auditores coordinando esta clase de trabajos.
En el mismo orden de ideas, se requiere revisar la colaboración con Estados Unidos. Se sospecha que ellos
recaban más de lo que comparten a través de los centros de fusión. Esta práctica ha prevalecido desde que la CIA
instaló sus oficinas en la Ciudad de México. Si bien no deben hacer públicos ciertos memorándums de
colaboración, el gobierno mexicano debería contar con la capacidad de exigir información de mayor calidad a la
que actualmente reciben. Dicha omisión ha tenido funestas consecuencias; se pudo observar con claridad en los
días que siguieron a la fuga de Joaquín Guzmán del penal de alta seguridad en que se encontraba recluido: la
DEA comentaba que había informado al gobierno de México sobre los potenciales planes de fuga del
narcotraficante.
Sin embargo, lo anterior no es posible si México no demuestra tener una estructura de seguridad e inteligencia
competente que demuestre seriedad a los estadounidenses, ya que la relación en esta materia entre ambos países
se ha basado históricamente en la confianza y la desconfianza y no hay visos de que vaya a cambiar. Ni siquiera
la Iniciativa Mérida ha cambiado el móvil de la relación bilateral. Los temas de inmigración ilegal y el cierre de
la frontera se vuelven contingentes frente a la violencia generada por la guerra intestina de los grupos criminales
mexicanos y la demanda insaciable de narcóticos en Estados Unidos.
Aunque no existieran cifras sobre esta demanda, el hecho de que aumenten las intercepciones de narcóticos sin
disminución de los índices de consumo entre la población estadounidense indica que el negocio es redondo y las
políticas en ambos lados de la frontera han fallado o no han alcanzado los resultados esperados. Mérida significó
reconocer una responsabilidad compartida, pero la solución planteada no ha tenido el impacto esperado a ocho
años de su puesta en marcha; peor aún, se asocia al tiempo en que la guerra contra el narcotráfico mexicano se
recrudeció. Y la solución en materia de inteligencia, consistente en dos centros de fusión, parece insuficiente
frente a las carencias de la inteligencia mexicana.
Los párrafos anteriores apuntan a una carencia mayor: desconocimiento de los alcances de la inteligencia.
Pareciera que el gobierno federal se empeña en hacer mucho con lo poco que se cuenta y no un esfuerzo por
multiplicar las capacidades. Por otra parte, no se emplean los recursos de manera adecuada: son buenos para
espiar y malos para hacer inteligencia; las bases de datos crecen sin que se establezcan tendencias y se monten
operativos respaldados en cifras y datos. Además, el tema de inteligencia sigue siendo un tabú entre la
comunidad académica del país: apenas una institución universitaria cuenta con un programa de licenciatura en
inteligencia y los cursos que ofertan otras instituciones educativas no se encuentran al alcance de todo el público;
y los impartidos para las fuerzas armadas tienen pocos vínculos con los civiles.
El sistema de inteligencia actual, pese a todo lo dicho, es funcional, pues ha logrado la contención de otra clase
de riesgos y amenazas. Como apología, es preciso señalar que de no existir un órgano de inteligencia
271
gubernamental las cosas serían peor de como las conocemos.
Aguayo mencionaba en su libro sobre seguridad nacional una serie de requisitos clave para contar con servicios
de inteligencia profesionales. La evaluación practicada al CISEN al inicio del sexenio de Fox arrojó nuevos
elementos. Una síntesis de estas dos series de planteamientos nos permite esbozar el tipo de inteligencia que
necesita nuestro país:
• Generar y difundir una cultura de inteligencia para que los ciudadanos conozcan qué son y qué no son
los servicios de inteligencia. Esto implica la apertura de talleres, cursos y diplomados para el público general.
• Establecer mecanismos sociales de supervisión y control, lo cual implica involucrar a los ciudadanos en
la denuncia y combate a la corrupción.
• Separar las funciones de inteligencia y de operación, a fin de eliminar a los superpolicías saturados de
funciones y con tendencia al exceso.
• Mantener una clara división entre los servicios de inteligencia que se ocupen de asuntos internos de
aquellos sobre asuntos externos del país.
• Impulsar el trabajo de inteligencia financiera estratégica a fin de cortar los canales que alimentan a las
organizaciones de la delincuencia organizada.
• Establecer mecanismos e instancias que garanticen la coordinación de tareas, la colaboración entre

dependencias y el intercambio de información.
• Atender los riesgos y amenazas cibernéticas, cuyos delitos cometidos en este ámbito afectan a todo
ciudadano y suelen tener consecuencias funestas en aspectos financieros.
• Garantizar un desarrollo institucional transparente, con un servicio civil de carrera, mayor capacitación
para el personal y la modernización de los procesos administrativos.
• Trabajar en la innovación, la actualización tecnológica y la planeación estratégica. Esto redundara en

una inteligencia eficiente.
• Generar leyes que reglamenten con claridad las funciones, el alcance y la supervisión de todos los
servicios de inteligencia, las cuales deben tener su centro en la salvaguarda de los derechos del ciudadano.
La amenaza más obvia, más peligrosa, por lo mismo la menos atendida y pasada por alto, se llama corrupción.
Párrafos atrás he señalado la importancia que tiene el sistema cultural y las características del ciudadano que se
forma en México. La corrupción, entendida como la alteración, el vicio o el abuso en las cosas o las costumbres,
se extiende a la desviación institucional de sus objetivos primarios. Esto es, las instituciones se ponen en contra
de la ciudadanía y al servicio de particulares que pretenden obtener beneficios fuera de las reglas de juego
establecidas por el Estado. Se podría pensar que los criminales son una categoría aparte porque son los apátridas
272
que quieren destruir al Estado; sin embargo, todo aquel que atenta contra la ciudadanía o sus instituciones tiene
un síndrome del mal mexicano por dentro.
Antes se hablada de los "vende patrias” o aquellos que trabajaban a favor del intervencionismo extranjero para
poner orden en los asuntos internos del país. Este discurso se fue modificando con el tiempo, sobre todo, con los
procesos asociados a la globalización y la necesidad de mantenerse en contacto permanente con el exterior a fin
de maximizar los propios beneficios. Hoy los malos mexicanos son aquellos que se oponen a estos procesos y
también quienes pretenden abusar de los mismos para obtener más beneficios. La sociedad aún mira con recelo a
los empresarios locales y extranjeros que buscan expandir sus negocios por la creencia de que desaparecerán a la
economía local, basada en el trueque u otras formas rudimentarias, y que provocarán daños irreparables a la
ecología. Dichas creencias no son infundadas cuando se revisa el historial de algunas empresas y sus directivos,
sin embargo, se permiten sus operaciones por los empleos que crearán y la inversión que destinarán a la
economía nacional.
Esto siempre se acompaña de sospechas de corrupción y es un tema de confianza que el gobierno no ha podido
resolver desde hace muchos años. Por más certificaciones que reciban las empresas o las dependencias
gubernamentales, la creencia de que todo está amañado es sumamente extendida y popular. El presidente Miguel
de la Madrid emprendió una "renovación moral” del gobierno ante los excesos de su antecesor. La guerrilla
zapatista de 1994 se lanzó contra el "mal gobierno”. Cuando era candidato, Vicente Fox acusó a los priístas de
ser "malos para gobernar”. El candidato presidencial López Obrador nombró a su partido como "movimiento de
regeneración nacional”. Incluso el discurso de la corrupción vende y vende bien.
Demostrar que los "malos mexicanos”, los "vende patrias”, los "apátridas” y los corruptos pueden ser
"derrotados”, no basta, pues la solución no se reduce a una lucha entre el bien y el mal que llenaría las cárceles y
clamaría por su eventual eliminación. Sin embargo, dichas "soluciones” han sido expresadas en las plataformas
políticas de algunos partidos que proponen la "pena de muerte a secuestradores y homicidas”. La radicalización
de posturas y el apoyo que tienen entre el electorado indica síntomas de cansancio evidente entre algunos
sectores de la población.
La tarea educativa debe atender el problema de la corrupción desde la raíz, con los niños. Pero no hay nada
mejor que el ejemplo y es lo que debería observarse tanto en los tres niveles de gobierno como en los tres
poderes de la Unión. La oposición clamó por la renuncia del presidente y su secretario de gobernación tras la
fuga de Joaquín Guzmán, pero nadie propone el perfil del presidente que requiere México. Levantan la mano
políticos carismáticos, clérigos y hasta personajes de la farándula, pero pocos se preocupan de generar
protocolos para hacer más efectiva a la figura presidencial y su gabinete: transparencia y rendición de cuentas
por decir lo menos.
Por recursos de inteligencia entiendo el conjunto de elementos materiales y humanos de que disponen los
273
servicios de inteligencia para llevar a cabo sus labores. Esto incluye, por una parte, los recursos financieros, la
infraestructura y la tecnología; por otra, la preparación integral del elemento humano, tanto académica como
emocional y psicológica.
Por lo que respecta a los recursos financieros destinados a la inteligencia, debemos indicar que se ubican en el
poder ejecutivo, bajo la supervisión de la Secretaría de Gobernación. Su programación y ejecución centralizada
(no participan los estados) se encuentra a cargo del CISEN, órgano desconcentrado de la misma Secretaría.
Para el año 2016, el presupuesto del CISEN se fijó en $3,273.2 millones de pesos, una disminución del 57%
respecto al año 2015 ($7,616.13 millones). Esta cifra llega a contracorriente de una tendencia a la alza del
presupuesto anual del centro.482
Sin embargo, el dato más significativo es que sólo el 12.81% del presupuesto para seguridad nacional se destina
a gasto de inversión, es decir, a la modernización de equipo, armamento, comunicaciones y tecnología. De modo
que el CISEN sólo ejercería en este rubro $419.3 millones de pesos.483
Por lo que respecta a los recursos humanos ¿Con quienes cuenta México para elaborar inteligencia? Más bien, la
pregunta debería orientarse a si el gobierno federal tiene los elementos de inteligencia suficientes para enfrentar
los actuales problemas en materia de seguridad pública. Sostengo que si porque la respuesta se ha construido en
un lapso de 30 años y es imposible que un proceso de esta naturaleza no haya arrojado resultados positivos. Por
lo pronto, existen el CISEN y los servicios de inteligencia de cada dependencia involucrada en cuestiones de
seguridad nacional. Falla la coordinación y se encuentran presentes dos asuntos que rebasan la esfera del proceso
en sí: la corrupción y la falta de voluntad política.
Evolución del presupuesto del CISEN entre 1996 y 2016
Año Miles de Año Miles de

pesos pesos
1996 $ 144.4 2007 $ 1,114.39
1997 $ 193.26 2008 $ 1,270.48
1998 $ 220.79 2009 $ 2,439.00
482
Reyes Tépach, El Presupuesto Público Federal para la FUNCIÓN SEGURIDAD NACIONAL, 2015-2016, Cámara de Diputados,
Dirección de Servicios de Investigación y Análisis, 2015, p. 23.
483
Ídem, p. 27.
274
1999 $ 357.37 2010 $ 2,140.61

2000 $ 563.36 2011 $ 2,350.34
2001 $ 726.56 2012 $ 2,766.47
2002 $ 788.79 2013 $ 3,724.96
2003 $ 828.11 2014 $ 7,537.09
2004 $ 824.1 2015 $ 7,616.13
2005 $ 879.76 2016 $ 3,273.2
2006 $ 1,153.11
Fuente: con base en fuentes abiertas484
Sobre la corrupción ya he mencionado en párrafos anteriores su capacidad de desviar los objetivos de las
instituciones del Estado mexicano. En cuanto a la falta de voluntad política es preciso traer las palabras del
general Carrillo Olea: el titular del servicio de inteligencia debe contar con la confianza del presidente. El mismo
problema de confianza lo señaló Sherman Kent en su clásico de los años cuarenta. Y al día de hoy, no hay libro
de inteligencia que pase por alto ese punto.
La confianza reside en que el alto mando haga a un lado su suspicacia innata frente a cuestiones complejas y
escuche las conclusiones de los especialistas en inteligencia. Esto es sumamente complicado, tanto por una
cuestión de naturaleza humana, como por el hecho de que no nos gusta escuchar información que contravenga
nuestra manera de pensar o problematizar sobre algo. La naturaleza humana dice: "yo tengo el control” y "nadie
me va a decir cómo hacer mi trabajo”, actitudes que pueden conducir a la falta de cautela ante un problema
pobremente definido por los canales tradicionales del pensamiento individual o del equipo de analistas
inmediato. El resultado es una subestimación que, en la mayoría de los casos, suele costar dinero o carreras
políticas.
En el otro extremo de la balanza, la sobreestimación de los problemas puede conducir a tomar medidas
extraordinarias frente a problemas ordinarios. Esto se sigue de una subestimación total del trabajo analítico de
alto nivel y apostar a que la solución proviene de una práctica exitosa en el pasado, lo cual suele ser falaz. Los
problemas en general nunca se parecen, por lo que las soluciones adoptadas nunca deben ser las mismas. En dos
problemas de naturaleza similar una sola variable puede determinar dos soluciones completamente distintas. Las
respuestas idénticas generan un patrón que puede ser fácilmente advertido por un adversario; incluso, puede
convertir a un oponente en un enemigo.
¿Qué pasa cuando la inteligencia arroja respuestas que no nos convienen, cosas que no queremos escuchar? Aquí
debe atenderse tanto a la actitud personal frente a los problemas como a la actitud del equipo de asesores que
rodean a un alto mando. La primera actitud cancela toda apertura a escuchar voces discordantes, a menos que sea
484
Jorge Ramos, “Cisen multiplicó 5 veces presupuesto en 10 años”, El Universal, 25 de septiembre de 2007; Reyes Tépach, El
Presupuesto Público Federal para la FUNCIÓN SEGURIDAD NACIONAL, 2013-2014, Cámara de Diputados, Dirección de Servicios de
Investigación y Análisis, 2014; Reyes Tépach, Prontuario del Presupuesto de Egresos de la Federación en México para los ejercicios
fiscales 2012-2013, Cámara de Diputados, Dirección de Servicios de Investigación y Análisis, 2013; Reyes Tépach, El Presupuesto Público
Federal para la FUNCIÓN SEGURIDAD NACIONAL, 2014-2015, Cámara de Diputados, Dirección de Servicios de Investigación y Análisis,
2015; Alberto Morales, “Duplican el presupuesto para el Cisen”, El Universal, 14 de noviembre de 2008; CISEN, Comparativo del
presupuesto autorizado al CISEN por partidas y conceptos (1996-2006), 2009.
275
patente que tengan razón. Pero la segunda actitud impide la entrada de voces discordantes por completo y el alto
mando deposita su confianza en los reportes que le envía su "burbuja”. La desconfianza hacia el servicio de
inteligencia es total pero absurda, pues por lo general, es imposible comparar la calidad del trabajo de una
dependencia al de un equipo de analistas. Fox lo notó luego de enviar al CISEN a Medina Mora: su
incondicional condujo una evaluación seria que el CISEN aprobó y demostró su calidad; el presidente tuvo que
dar marcha atrás a sus intenciones de desaparecerlo.
La actitud frente a la información proveniente de los servicios de inteligencia determinará el peso que este tenga
o deje de tener en las decisiones del alto mando. Su viabilidad siempre es relativa pues se le puede culpar
fácilmente de cualquier error que implique la entrega de información. Sin embargo, responsabilizarlo de esa falla
no es tan sencillo dada la existencia de protocolos para su entrega. Sea que el alto mando o su burbuja hayan
desechado algún reporte eso se debe a una falta de tipo administrativo que no ha sido resuelta y quizá tampoco
planteada por completo. Más allá de reuniones periódicas se trata de tener la sensibilidad para prestar atención a
los asuntos relevantes aun cuando no sean urgentes.
Por lo general el servicio de inteligencia no cuenta con un abogado defensor. Por su naturaleza debe trabajar de
manera discreta bajo un silencio total. Quejarse no forma parte de ningún protocolo, lo que aumenta sus
posibilidades de convertirse en chivo expiatorio cada que haya problemas. La situación es distinta cuando la
dirección es asumida por un neófito en el tema pero que tiene toda la confianza del alto mando. Puede suceder el
peor escenario: generar productos cuyo contenido sea alterado en su última etapa de entrega. O bien, puede que
el neófito sea conminado a especializarse sobre la marcha y aprenda el trabajo en poco tiempo. Esto último lo
vivió Pedro Vásquez Colmenares quien fungió como piloto de emergencia al frente a un servicio de inteligencia
en proceso de creación y renovación; cuando dicho proceso quedó consolidado entonces vino el especialista
Carrillo a generar una nueva dinámica en la materia. Es obligatorio señalar que ambos contaron con la confianza
total del presidente.
¿Existe algún sustituto de la confianza? La pregunta versa en el sentido de si existe otro modo de hacer las cosas
que no implique recurrir a delegar el trabajo en personal de confianza. Es de suponerse que, hoy por hoy, todos
los especialistas formados en el CISEN y otros servicios de inteligencia públicos o privados han sido evaluados
y han aprobado los controles de confianza pertinentes para asumir responsabilidades mayores en las distintas
dependencias. Al respecto, el CISEN cuenta con una Escuela de Inteligencia, únicamente para su personal, lo
que evita la infiltración de los opositores y enemigos de la institucionalidad. Sin embargo, los directivos del
Centro no siempre han provenido del interior, por lo general, son nombrados a propuesta del presidente o del
Secretario de Gobernación. Ese fue el caso de Medina Mora, Valdés Castellanos, Poiré Romero e Ímaz Gispert,
lo que indica que el tema de la confianza es superior al tema de la profesionalización.
¿No significa esto un retroceso? Sí que lo es en materia de institucionalidad. No dudo que la experiencia
adquirida con Vásquez Colmenares haya sido positiva. Sin embargo, la persistencia de nombrar a
276
incondicionales al frente del servicio de inteligencia sugiere que no se considera que sus prácticas de
reclutamiento y formación de personal sean las adecuadas para ocupar el puesto directivo. Esto es una
contradicción, porque otros cuadros formados en el CISEN si han formado parte de los puestos directivos de
otras dependencias como la Policía Federal, o la Procuraduría General de la República.
El caso del general Carrillo vuelve a ser emblemático aquí: formado profesionalmente en las fuerzas armadas, se
convirtió en sujeto de confianza de los presidentes Echeverría, De la Madrid y Salinas, y también se le llevó a
otras dependencias para crear estructuras de inteligencia. No llegó a la dirección del CISEN como un premio de
consolación sino por su profesionalismo. En otras circunstancias, Gutiérrez Barrios se ganó a pulso su titularidad
al frente de la DFS porque sabía espiar y lo hacía bien. El caso de Alejandro Rubido es otro ejemplo de
movilidad a través de dos sexenios con diferente partido en el poder; sin embargo, le tocó vivir un periodo de
guerra cruenta y la pérdida de confianza derivada del escape de Joaquín Guzmán en 2015; por lo que su posición
depende más de la percepción que de su calificado profesionalismo.
En el delicado equilibrio entre confianza y profesionalismo el eje se llama voluntad política. Este se refiere a que
más allá de la confianza entre el titular del servicio de inteligencia y el alto mando y el profesionalismo de
ambos, las acciones que recomienda el primero se sujetan a una decisión politizada por el segundo. Esto conduce
a la marginación del servicio de inteligencia, muestra de que no se comprende el alcance e importancia de su
trabajo. Incluso, puede conducir a un empleo faccioso de sus prácticas y prestarse al espionaje por consigna de
algún alto mando, totalmente fuera de lo institucional. En lugar de que la voluntad política se empleara para
fortalecer la capacidad y profesionalismo de los servicios de inteligencia se aprovecha para espiar a los
opositores.
Si algo sale mal y no se quiere culpar al servicio de inteligencia es común escuchar que: "las circunstancias me
hicieron actuar en esa dirección” o "¿qué querían que hiciera?”. Este tipo de respuestas no sólo generan
frustración entre la comunidad de inteligencia, muestran lo preocupante que es tomar una decisión con un
desprecio total de la misma. Ni siquiera se equipara a actuar por consigna, por obedecer órdenes; es simplemente
actuar por decisión propia, unilateral.
Mi opinión es que se debe apostar por el profesionalismo sin importar el color del partido en el poder. Pero la
visión de un servicio de inteligencia a modo no cambiará a menos que una situación crítica obligue a consultar a
los profesionales antes que al personal de confianza. Y una situación de ese tipo implica una crisis generalizada,
por lo menos, en el gabinete, lo cual nadie desea ni espera que suceda. En tiempos de De la Madrid el
narcotráfico se encontraba enquistado en la Dirección Federal de Seguridad y se recurrió a los profesionales que
no tenían vínculos con el agente corruptor. En tiempos de Peña Nieto el narcotráfico reta abiertamente a las
instituciones y hasta ahora no se conoce del todo quiénes se encuentran ligados a su probado poder corruptor. Si
bien una misma respuesta no puede repetirse, ésta debe provenir tanto de los profesionales del CISEN como de
otros servicios de inteligencia, coordinados adecuadamente, con personal de confianza capaz de sacrificar sus
277
intereses personales o de partido por la recuperación de la confianza ciudadana en el gobierno mexicano.
En el Tercer Informe de Gobierno del Presidente Peña, correspondiente a al año 2014-2015, el apartado sobre
seguridad nacional enfatizaba que la generación de inteligencia evalúa tanto riesgos y amenazas como las
dimensiones de la seguridad contemporánea: economía, alimentación, tecnología, medio ambiente y sociedad.485
La generación de inteligencia, como revisamos páginas atrás, parte de una planeación prescrita en la Agenda
Nacional de Riesgos la cual orienta sobre los temas prioritarios hacia los cuales se dirigirán los recursos. Dicho
documento debe acompañarse de ejercicios prospectivos que muestren la magnitud y el alcance de diferentes
problemas.
En este sentido, propongo una serie de escenarios a corto plazo sobre dos situaciones concretas: las elecciones
estatales del 2016, donde se espera la participación de más candidatos independientes que sigan el ejemplo del
gobernador de Nuevo León; y el combate a la delincuencia organizada, bajo la estrategia militar en práctica
desde el sexenio pasado.
Estos escenarios parten de relacionar dos dimensiones básicas: seguridad- inseguridad y justicia-impunidad. Por
una parte, la dimensión seguridad- inseguridad atiende a la capacidad real del gobierno de mantener la
estabilidad y permanencia de las instituciones. En tanto, la dimensión justicia-impunidad refiere a la capacidad
de satisfacer la demanda de justicia y eliminar la falta de castigo.
Además, se enumeran algunos eventos que detonarían el paso de un escenario a otro, debidos, en buena medida,
a los aciertos y errores de la acción de los servicios de inteligencia.
El cruce de ambas dimensiones genera cuatro posibles escenarios:
485
“Objetivo 1 . 2 . Garantizar la seguridad nacional”, en: Presidencia de la República, Tercer Informe de Gobierno 2014-2015.
278
Definición de escenarios
Detonadores de escenarios
municipal
Como ha quedado expuesto, el Municipio es una institución de orden público, dotado de personalidad jurídica y
patrimonio propio, autónomo en su régimen interior y libre con la administración de su hacienda, recursos y
servicios destinados a la comunidad local, sin más límite que los señalados expresamente en las leyes, y que de
conformidad con los artículos 27, 31 fracciones I, IX, XXXI, XXXIX y XLIII de la Ley Orgánica Municipal
279
para el Estado de México, está facultado para regirse por los Reglamentos, Acuerdos y Circulares
Administrativas aprobados por sí.
Así tenemos que por omisión de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de México, documento Legislativo
que regula la operación y funcionamiento de las corporaciones policiales preventivas en la entidad, dependientes
de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado (ahora AGENCIA DE SEGURIDAD ESTATAL), se hace
necesaria la constitución y reglamentación de un Consejo de Honor y Justicia a nivel Municipal, con la finalidad
de que los elementos de la Policía Preventiva Municipal, sean sujetos del mismo cuando llegasen a violar las
disposiciones de la Ley de Seguridad Pública para el Estado, o bien, cuando ejecuten actos que vayan más allá
del cumplimiento de su deber.
Para lograr la adecuada aplicación de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de México, y con la finalidad
de que los elementos de la Policía Preventiva Municipal, sean sujetos al procedimiento administrativo
disciplinario cuando estos violenten la Ley antes citada, o bien cuando sus actividades sean sobresalientes en el
desempeño de sus obligaciones, la autoridad municipal debe considerar la creación de una institución jurídica de
ésta naturaleza.
Su actuación debe regularse mediante un "Reglamento” del Consejo de Honor y Justicia de las Corporaciones de
Seguridad Pública Municipal, donde dicho ordenamiento deberá establecer las bases para llevar a cabo las
investigaciones relacionadas con las quejas o felicitaciones hacia los miembros de los cuerpos de seguridad
pública municipal, estableciendo de igual forma el mecanismo para la integración de ese Consejo, órgano que
será el responsable de la debida aplicación del referido Reglamento.
La función principal del Consejo Municipal de Honor y Justicia, es la aplicación del régimen disciplinario
contemplado en la Ley de Seguridad Pública para el Estado de México, cuya finalidad es asegurar que la
conducta policial esté apegada a Derecho, a los altos conceptos del honor, la justicia y la ética, y a los principios
constitucionales de legalidad, profesionalismo y honradez, permitiendo también la aplicación de sanciones y
correcciones disciplinarias a quienes, con su conducta, falten a sus deberes policiales o dañen la reputación y la
honorabilidad de la corporación en su conjunto.
Su Reglamento Interior, debe encontrarse estructurado de forma tal que permita conformar una fuente
actualizada de referencia y consulta que oriente a los servidores públicos de la Dirección General de Seguridad
Pública, de otras dependencias y entidades de la Administración Pública Municipal y a los particulares, respecto
de la organización y funcionamiento de la Dependencia.
La seguridad que brinda el Estado a sus componentes y al todo orgánico puede tener varias connotaciones:
pública, social, nacional, de defensa militar, preventiva, judicial, es así que brindar seguridad pública a la
sociedad se convierte en el primer deber de todo gobierno para garantizar un mínimo de estabilidad, ya que sin
280
ella no es posible el bienestar colectivo ni el progreso social.
El municipio, como ya quedó establecido, es la más elemental y primigenia fórmula política de la organización
colectiva, es considerado como la célula orgánica del cuerpo estatal, es el primer encargado de otorgar seguridad
pública, y lo hace a través de la actividad administrativa de policía, primera forma con la que los ciudadanos
tomamos contacto con la autoridad de los órganos del Estado.
De aquí que el Estado busca cumplir con los fines fundamentales de la sociedad, para lo cual la actividad de
policía se considera como esencial, fundamento y prerrequisito indispensable del bien público temporal,
emergiendo como la manifestación más patente de los gobernados del poder estatal.
Este tema ha cobrado relevancia en los últimos años sobre todo por la nula seguridad por la que atraviesa el país,
cada vez son más frecuentes las demandas de ciudadanos y organizaciones que piden una acción más efectiva
por parte de las autoridades para erradicar prácticas de corrupción, "enfermedad social” que genera temor e
incertidumbre entre la población y cuantiosas pérdidas económicas en recursos materiales y en capital humano.
Las razones por las cuales un alto número de delitos no se denuncia, van desde el trámite burocrático que implica
el proceso ante el Ministerio Público, hasta el temor por parte de las víctimas a enfrentar represalias de los
delincuentes o de los elementos policíacos involucrados, toda vez que a lo largo del tiempo ha habido
complicidades entre éstos y las autoridades.
En el sistema jurídico-político mexicano, el Estado se presenta como:
1. Organismo político (artículos 39, 40 y 41 de la Constitución) y se refiere a las atribuciones y

competencia del mismo.
2. Persona jurídica. Esta última faceta está contemplada en los artículo 2.9 y 2.10 fracción I, del Código
486
Civil del Estado de México, donde al Estado se le reconoce capacidad como persona, sujeto de derechos y
obligaciones.
En el Estado mexicano existe lo que se denomina la división vertical del poder público, y que no es más que la
organización por planos de la división territorial y de la organización política y administrativa, en los
denominados tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. En México toda la organización política
descansa sobre la idea de la supremacía de la Constitución sobre toda ley, y en la misma el gobernante dotado de
autoridad está limitado por la ley y sometido a ella.
Existen otras figuras que no siendo órganos del Estado tienen autoridad y otras que siendo órganos de autoridad
no la tienen, ya que su función sólo es coadyuvar en diversa y variada forma con los órganos que si tienen
autoridad, nuestra doctrina señala “que la autoridad debe estar revestida con facultades de decisión y ejecución”,
así, autoridad es todo funcionario de hecho o de derecho que puede disponer de la fuerza pública para hacer
486
También debe tomarse como referencia el artículo 25 fracción I del Código Civil para el Distrito Federal, ya que a lo largo de la evolución
del sistema jurídico de cada Estado, éstos han tomado como referente dicho cuerpo normativo.
281
cumplir sus decisiones.
La palabra "policía” se identifica, generalmente, con el agente de policía cuyas funciones son de vigilancia y
defensa social, pero debe tenerse presente que el Estado también se encarga de vigilar la conducta de los
particulares a fin de que se ajuste a las normas del orden público; por consiguiente, la función de policía abarca
dos aspectos:
a) Vigilar y mantener la tranquilidad y seguridad social (sentido estricto); y
b) Vigilar que los particulares cumplan por lo dispuesto por las normas de orden público (sentido lato).
La actividad administrativa de policía, fundamentada en el denominado reglamento de policía que establece el

artículo 21 constitucional, comprende una serie de atribuciones de la autoridad administrativa, en cualquiera de
sus niveles, para asegurar el orden público y el mantenimiento de la paz social, a través de facultades de revisión,
comprobación y vigilancia del cumplimiento de las normas.
Según el artículo 21 constitucional, la autoridad administrativa tiene competencia para castigar las infracciones a
los reglamentos gubernativos y de policía. Dicho castigo únicamente debe consistir en sanciones pecuniarias
(multa) o corporales (arresto hasta por treinta y seis horas).
La razón que justifica la existencia del Estado es el propósito de asegurar el interés general, utilizando las
fórmulas y organismos establecidos para satisfacer las necesidades de la colectividad, lo cual no podría llevarse
al cabo si no existiera y persistiera un orden en la sociedad, un orden público.
Bajo el título de orden público, que no puede por sí mismo constituir el objeto de la protección, se protege en
realidad la seguridad de la vida, de las buenas costumbres, de la salud y de la propiedad, que son los bienes
jurídicos tutelados.
El poder del Estado ha de considerar que su uso debe tener la finalidad de servir, de mantener el orden público
establecido, de acuerdo con el consenso general, logrando el cumplimiento de las disposiciones con el respeto y
reconocimiento de la sociedad, tratando de salvaguardar el interés público.
Por lo que se refiere al deber de los particulares, en su conducta, su obediencia o cumplimiento de su deber,
podríamos agregar que existen multitud de individuos que obedecen voluntaria y libremente el poder del Estado
y sus normas, pero para conservar el orden público se necesitan de medios apropiados para tal fin, y son los
siguientes:
1) La actividad administrativa de policía
2) El ejército o fuerzas armadas
Junto con el ejército y su fundamental actividad, la guerra, la policía figura como la manifestación más patente
de la finalidad del poder estatal, la conservación del orden; la primera con proyección hacia el exterior y la
segunda hacia el interior.
282
La actividad de policía cuenta con facultades coactivas para vigilar, limitar o provocar la acción de los
particulares que les impone la ley, que se funda en una finalidad de utilidad pública. Dichas facultades
coercitivas jus agendi se refieren a la posibilidad de emplear la fuerza pública; el tener el poder suficiente para
hacer cumplir sus decisiones en caso de actitud empecinada hacia la desobediencia de los individuos.
Las funciones del Estado, administración, jurisdicción y legislación, no son servicios públicos, sino estructura
del poder público para satisfacer una necesidad colectiva. Por tanto, la administración pública utiliza a los
servicios públicos como medios para satisfacer una necesidad social que requiere, precisamente por su
importancia, que sea atendida por el Estado. La función es un concepto institucional, mientras que el servicio
público actualiza y materializa la función administrativa; así que, podemos señalar que las funciones del Estado
no son sino estructuras del poder público.
El régimen de policía administrativa general es el conjunto de poderes dados de una manera general a las
autoridades de policía para el mantenimiento del orden, de la seguridad y de la salubridad: mientras que se
señala la existencia de una policía especial cuando determinado de actividades de los ciudadanos puede ser
objeto de limitaciones particulares, por haber recibido las autoridades administrativas en esta materia poderes
particulares en virtud de una ley.
Así, las gestiones de la policía general de orden son encomendadas a órganos generales de policía mientras que
las gestiones de la policía administrativa especial se encomiendan a órganos administrativos que sólo
secundariamente ejercen funciones policíacas.
La policía preventiva ejerce sus actividades en forma bastante imprecisa e ilimitada, y en la mayor parte de las
veces oscura y peor aplicada. A esta policía llamada del orden común, corresponde el mantenimiento del orden
público y la tranquilidad social.
La misión del órgano de la actividad administrativa de policía es prevenir los peligros del buen orden, a través de
las tres primeras formas (reglamentos, órdenes y permisos y autorizaciones), y en los casos en que la profilaxis
haya quedado sin efecto o ha llegado demasiado tarde, eliminar la perturbación del orden surgida, por tanto debe
señalarse que es misión de la policía, en primer lugar, una de carácter profiláctico y, secundariamente, una
misión represiva, o de actualización de la coacción.
Al municipio corresponden el mando de la fuerza pública, facultad obtenida por orden de exclusión del artículo
115 de la Constitución federal que señala: “La policía preventiva municipal estará a cargo del presidente
municipal. El Ejecutivo federal tendrá el mando de la fuerza pública en los municipios donde resida habitual o
transitoriamente”.
El propio artículo 115, en su fracción II, párrafo segundo, indica “Los ayuntamientos tendrán facultades para
aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los
bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general
283
dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y
vecinal".
Las Constituciones y legislación locales deben reconocer la competencia a los ayuntamientos para expedir su
reglamento interior, formar su cuerpo de policía, los bandos de policía y gobierno y la reglamentación de la
actuación de los cuerpos de seguridad pública; los cuales comprenden normatividad propia y representan en gran
parte su régimen propio interior, con lo cual se consolida el principio de autonomía municipal y la naturaleza de
la actividad administrativa policíaca debe ser preventiva, disuasiva, provisora, anticipada, de aquí la explicación
de por qué el derecho de policía se encuentra principalmente establecido en reglamentos.
A los municipios compete, en primer término, la función de la seguridad pública; tiene a su cargo la expedición
de sus propios bandos gubernativos y de policía, que complementan aquella primera función. Con estos
argumentos podemos hablar de que resulta imperioso para la administración pública municipal reglamentar la
creación y funcionamiento de un organismo que regule las cuestiones relativas a la supervisión y vigilancia de la
actuación de los elementos policíacos.
De conformidad con lo dispuesto por los artículos 71 fracción II y 72 de nuestra Carta Magna y; 51 fracciones II,
IV, V, 56, 61 fracciones III, IV, XXVII, XLVI y XLVIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano
de México, debe considerarse de forma indispensable someter a la consideración del Constituyente Local la
iniciativa de decreto por el cual se adiciona el artículo 80 bis y la reforma del párrafo primero del artículo 81,
ambos de la Ley de Seguridad Pública Preventiva del Estado de México, en atención a lo siguiente.
El criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto a los cuerpos de seguridad, los marinos, los
militares y el personal del servicio exterior es en el sentido de que éstos mantienen una relación de carácter
administrativo para con el Estado, más no así de naturaleza laboral, y por tal razón los miembros de los cuerpos
de seguridad pública deben regirse por sus propias leyes, en este caso la Ley de Seguridad Pública Preventiva del
Estado de México, y bajo esta excepción gozan de los beneficios que sus leyes respectivas les confieren.
“...el espíritu del legislador, al aprobar el Decreto número 114 por el cual se crea la LEY DE SEGURIDAD
PÚBLICA PREVENTIVA DEL ESTADO DE MÉXICO, fue asegurar a la sociedad en general que contaría con
cuerpos de seguridad en los que ninguno de sus miembros, tras haber cometido alguna falta o delito, o por no
satisfacer los requisitos que las leyes vigentes señalaran para permanecer en dichas instituciones, se pudieran
proteger impunemente tras los distintos medios de defensa conferidos por algunas de las leyes aplicables a los
miembros de cuerpos de seguridad pública y que les otorgaban beneficios sobre la permanencia en el cargo un
complejo sistema para la separación del mismo, reinstalándose en su puesto, en franco detrimento la función e
imagen de estas instituciones policiales, y por supuesto de la misma sociedad, al saber que su integridad personal
pudiera estar en manos de un mal elemento. Por lo que se considera hacer una excepción en su derecho de
284
reinstalación, que es un derecho de naturaleza meramente laboral, conservándose únicamente el de

indemnización.”487
El artículo 80 del cuerpo legal invocado, en su redacción actual señala: “La separación y la remoción de los
integrantes de los cuerpos preventivos de seguridad pública estatal y municipales, son de orden público e interés
social’’, por lo que se considera conveniente agregar un artículo 80 bis donde quede plasmada la figura jurídica
del Consejo de Honor y Justicia, como una institución obligatoria para la autoridad municipal, donde se señale
su naturaleza jurídica, constitución, funcionamiento y facultades.
La inclusión de esta figura jurídica tiene como fin primordial el que cada elemento de seguridad pública se
conduzca con estricto apego a las disposiciones normativas y los principios de ética y disciplina que garanticen
el pleno ejercicio de los derechos de la población que conlleven el óptimo resultado en la prevención y combate
a la delincuencia para fomentar la imagen transparente, digna, de confianza y de servicio.
Ahora bien, se considera conveniente que la figura del Presidente Municipal sea reemplazada por la del
Presidente del Consejo de Honor y Justicia Municipal, ya que es este cuerpo colegiado quien en el ámbito de sus
atribuciones, conocerá de asuntos relacionados con causas de remoción de los miembros de los cuerpos
preventivos de Seguridad Pública Municipal.
No pasa desapercibido que, efectivamente, el único facultado para remover a los elementos de los cuerpos de
seguridad pública, por mandato Constitucional, corresponde al Presidente Municipal en el ámbito de sus
funciones, por lo que este punto debe quedar intocado, ya que la mecánica propuesta es en el sentido de que el
procedimiento disciplinario sea instruido por el propio Consejo y una vez que éste cuerpo colegiado emita su
resolución, la misma será ratificada por el Presidente Municipal, con lo anterior se evita violentar normas
constitucionales básicas en detrimento de los derechos de los elementos sujetos al procedimiento disciplinario.
Con motivo de la Promulgación de la Ley de Seguridad Pública Preventiva para el Estado de México,
documento Legislativo que regula la operación y funcionamiento de las corporaciones policiales preventivas en
la entidad, se hace necesaria la constitución y reglamentación de un Consejo de Honor y Justicia a nivel
Municipio, en lo relativo a las facultades y obligaciones de los Presidentes Municipales, con la finalidad de que
los elementos de la Policía Preventiva Municipal, sean sujetos del mismo cuando llegasen a violentar las
disposiciones de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de México, o bien, cuando ejecuten actos que vayan
más allá del cumplimiento de su deber.
Así tenemos que para lograr la adecuada aplicación de la Ley de Seguridad Pública Preventiva del Estado de
México, debe incluirse la creación de los Consejos de Honor y Justicia y con la finalidad de que los elementos de
la Policía Preventiva Municipal, sean sujetos al mismo, cuando estos violenten la Ley antes citada, o bien cuando
sus actividades sean sobresalientes en el desempeño de sus obligaciones.
487
Vid. RUIZ HARRELL, Rafael, "El saldo de la impunidad", Revista Mexicana de Procuración de Justicia, Vol. I, núm. 2, 1996, pp. 15-30.
285
El ordenamiento Reglamentario que se propone, establece las bases para llevar a cabo las investigaciones
relacionadas con las quejas o felicitaciones hacia los miembros de los cuerpos de seguridad pública municipal,
estableciendo de igual forma el mecanismos para la integración del Consejo Municipal de Honor y Justicia,
órgano que será el responsable de la debida aplicación del referido Consejo.
Debe entenderse al CONSEJO DE HONOR Y JUSTICIA MUNICIPAL, como una institución de derecho
público que como Autoridad Colegiada de carácter permanente, tiene como fin velar por la honorabilidad y
reputación de la Policía Municipal, valorando la conducta de los miembros de dichas corporaciones, en cuanto
ésta sea lesiva para la comunidad o a la propia corporación, e imponer las sanciones y medidas disciplinarias que
proceden de acuerdo a su competencia.
Se trata de un cuerpo colegiado, con representación ciudadana, cuya naturaleza plural proporciona transparencia,
seguridad, legalidad, justicia, equidad e inmediatez tanto para la ciudadanía como para el elemento de policía
justiciable.
Su función principal es la aplicación del régimen disciplinario para la Policía Municipal, contemplado en la Ley
de Seguridad Pública Preventiva del Estado de México, cuya finalidad es asegurar que la conducta policial esté
apegada a derecho, a los altos conceptos de honor, justicia y ética, y a los principios de legalidad, eficiencia,
profesionalismo y honradez, permitiendo también la aplicación de sanciones y correcciones disciplinarias a
quienes con su conducta falten a sus deberes policiales o dañen la honorabilidad de la Corporación en su
conjunto.
Se hace hincapié en que dicho consejo debe apoyar la función directiva de la Dirección General de Seguridad
Pública Municipal, a través de la Fiscalización de la gestión administrativa; la vigencia sobre el cumplimiento de
las obligaciones y el apego a la legalidad de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones; el control
y seguimiento de los compromisos establecidos en los programas de trabajo; a fin de promover el mejoramiento
de la gestión de las mismas, coadyuvando a la elevación de sus niveles de eficiencia, eficacia y productividad.
Resolverá los procedimientos administrativos disciplinarios sometidos a su imperio, "seguidos a elementos de

los cuerpos de Seguridad Pública que contravienen el marco disciplinario, así como asegurar que los criterios
que se apliquen para el otorgamiento de las condecoraciones, incentivos, estímulos y recompensas, a que se
hacen merecedores los elementos policiales, se ajusten a las disposiciones legales en la materia”488.
Gozará para tal efecto, de las más amplias facultades para examinar los expedientes de los elementos policíacos
y para practicar las diligencias necesarias para allegarse de los elementos necesarios para dictar su resolución.
No debe pasar desapercibido que, independientemente de lo anterior y de lo señalado en su "Reglamento”, el

Consejo de Honor y Justicia Municipal, NO ES UN ÓRGANO DE AUTORIDAD CON FACULTADES
488
Vid. MANUAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARIA DE SEGURIDAD PUBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, agosto del 2005. p. 345.
286
COERCITIVAS, YA QUE:
► No sustituye a ninguna corporación o institución de seguridad pública.
► No interviene en operativos policíacos.
► No cuenta con fuerzas de seguridad.
► No suple a ninguna autoridad de prevención, procuración o administración de justicia, de ejecución de

penas, ni de tratamiento de menores infractores.
Sus resoluciones se agregaran a los expedientes u hojas de servicio de los elementos de los Cuerpos de
Seguridad Pública.
El Consejo de Honor y Justicia correspondiente deberá integrarse por:
I. I.- Un Presidente.
Este será nombrado por el Presidente Municipal, a propuesta del Director General de Seguridad Pública
Municipal, de entre los elementos policiales que tengan jerarquía correspondiente a los niveles de mando y una
reconocida honorabilidad y probidad.
Vinculado con lo anterior, el numeral 89 de la Ley Orgánica Municipal del Estado indica que las dependencias y
entidades de la Administración Pública Municipal ejercerán las funciones propias de su competencia, previstas
en la misma Ley o en los reglamentos o acuerdos expedidos por los Ayuntamientos.
En tales circunstancias, los titulares de las diversas unidades administrativas solamente pueden aplicar sanciones
por responsabilidad administrativa a los servidores públicos municipales, con exclusión de los de elección
popular, cuando se les asigne esa facultad por el Ayuntamiento de su adscripción, a través de un reglamento o
acuerdo que se publique en la gaceta oficial de la localidad.489
Esto obedece a que sus funciones básicas son las de suscribir los citatorios para la audiencia de iniciación del
procedimiento administrativo a los elementos de las corporaciones involucrados en la queja correspondiente y en
el procedimiento de investigación. Así como los oficios que ordenen la práctica de actuaciones adicionales
encaminadas a allegar al Consejo, los elementos de prueba necesarios para el esclarecimiento de los hechos y la
emisión fundada de la resolución correspondiente.
II. - Un Secretario Técnico.
Será nombrado por el Presidente del Consejo, y deberá contar forzosamente con título de Licenciado en
Derecho, toda vez que al ser éste el encargado de dictar los acuerdos correspondientes al debido proceso iniciado
en contra de los elementos sujetos al régimen disciplinario, debe contar con las nociones primordiales de la
489
Vid. Jurisprudencia 155 visible en la obra: JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA PRIMERA, SEGUNDA Y TERCERA ÉPOCA
1987/2004. Tercera Edición 2005, publicación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. Publicación Oficial.
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integración operativa de los procedimientos de investigación, tales como la elaboración y notificación de

citatorios, levantamiento de actas administrativas, recepción y desahogo de pruebas y cualquier actuación
adicional encaminada a allegar al Consejo, los elementos de prueba necesarios para el esclarecimiento de los
hechos.
Además que resulta la función más importante del Secretario Técnico elaborar la formulación con base en todos
los elementos de la investigación, del proyecto de resolución respectivo, el cual deberá someterse al acuerdo,
discusión y votación del propio Consejo de Honor y Justicia Municipal.
III.- Cinco Vocales, que serán:
a) Tres Policías quienes deberán ser insaculados490 de entre los elementos policiales que tengan por lo
menos una jerarquía correspondiente a niveles medios y que gocen de reconocida honorabilidad y probidad.
Se debe elegir a tres elementos de la policía, para formar parte del Consejo de Honor y Justicia, uno de
Seguridad Pública, otro de Tránsito Municipal y otro más de Protección Civil y Bomberos; mediante la
publicación en las instalaciones de la Dirección General de Seguridad Pública de la convocatoria mediante la
cual se invite a todos los integrantes de la Policía Municipal a participar en el proceso de votación (bajo la
modalidad de votación secreta), para elegir a los miembros que integrarán el Consejo de Honor y Justicia.
Este proceso debe ser dirigido por una comisión creada especialmente para ello denominada "Junta Especial”,
conformada por elementos de la policía municipal que al efecto designe la Dirección General de Seguridad
Pública, personal del Órgano Interno de Control, Dirección de Servicios Administrativos y la Dirección Jurídica
del Ayuntamiento.
b) Dos ciudadanos designados por el Presidente Municipal.
Se considera pertinente la inclusión de civiles en la formación del Consejo ya que así se da cumplimiento los
principios de representación ciudadana y seguridad jurídica, dando así la certeza de transparencia en la actuación
de éste Consejo.
IV. - Un representante de la Contraloría Municipal.
Incluir a un representante de la Contraloría Municipal en este cuerpo colegiado nos da la garantía de que el
procedimiento disciplinario al que se sujete al elemento policíaco, será apegado al debido proceso que enmarca
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios y el Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México.
Para cada uno de estos cargos, se deberá nombrar un suplente y todos los cargos serán de forma honorífica.
Las obligaciones comunes de los integrantes del Consejo de Honor y Justicia Municipal son:
490 Insacular: Introducir votos secretos en una bolsa o urna para proceder después al escrutinio. DICCIONARIO NUEVO ESPASA
ILUSTRADO. Espasa Calpe, S.A., México, 2005, p. 717.
288
1. Vigilar el estricto cumplimiento de su reglamento.
2. Recibir los reportes remitidos por las corporaciones, y ordenar la integración inmediata del
procedimiento de investigación correspondiente.
3. Aprobar, previa discusión y votación, el proyecto de resolución respectiva, determinando la sanción

correspondiente.
4. Ordenar la notificación de la resolución en cuestión, al personal involucrado en la investigación.
5. Proponer al Presidente Municipal, en su caso, estímulos y reconocimientos a los elementos de las

distintas corporaciones que hubiesen destacado en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones.
Las sesiones del Consejo serán ordinarias, extraordinarias y permanentes. Las sesiones ordinarias se realizarán
cuando menos una vez a la semana; las extraordinarias cuantas veces sean necesarias, y las permanentes cuando
la naturaleza o importancia del asunto lo amerite.
La convocatoria se hará por medio de oficio que se hará llegar por escrito a cada uno de sus integrantes, por lo
menos con setenta y dos horas de anticipación a la fecha fijada para su celebración, debiendo especificar el
Orden del Día y el lugar donde se llevará a cabo la sesión. En los casos urgentes, no se requerirá formalidad
alguna, para que el Consejo se considere reunida en sesión, deberá estar representado por lo menos, la mitad más
uno de la totalidad de sus integrantes.
Si éste no pudiere reunirse, se hará una segunda convocatoria para que sesione dentro de los tres días siguientes,
con la asistencia de por lo menos dos integrantes del Consejo, dentro de los cuales deberá estar el Presidente,
excepción hecha del mero trámite del procedimiento disciplinario que establece el artículo 96 de la Ley de
Seguridad, en que bastará la intervención del Secretario Técnico, y de uno de los Vocales.
Los Acuerdos se tomarán por mayoría de votos, y el Presidente, en caso de empate, tendrá voto de calidad. En
cada sesión se levantará acta circunstanciada, que deberá ser firmada por los presentes. Las sesiones tendrán
carácter privado.
4.7.2.3 Autonomía
Debe señalarse su autonomía en función de que se trata de un órgano colegiado que tiene por objeto la
vigilancia, supervisión y control disciplinario de los elementos pertenecientes a los cuerpos de seguridad pública,
dotado de plena autonomía para dictar sus fallos y hacer cumplir sus resoluciones.
En el tema de rendición de cuentas se intenta presentar un panorama sobre el marco jurídico que le sirve de
plataforma, sobre la organización y funciones del citado Consejo, que tiene la encomienda de velar por la honra
y prestigio de la policía en su conjunto y por la reputación de sus miembros, en el marco del Estado Democrático
de Derecho.
Lo anterior es así, en virtud de que la ciudadanía persigue ante esta Instancia Administrativa, una resolución
289
favorable a sus intereses, que traiga inscrita la declaración de ilegalidad de la actuación del elemento policíaco
que sea materia de la controversia planteada por ellos, además de la precisión de la forma y términos en que han
de ser restituidos en el pleno goce de sus derechos como consecuencia de tal declaración, conforme lo indican
los dispositivos 273 fracción VII y 276 del Código de referencia.
Ahora bien, el acto administrativo es la manifestación de la voluntad del Estado, exteriorizada a través de un
órgano de la Administración Pública, que se vincula con la función administrativa y que trasciende en la esfera
jurídica de los gobernados, previo el procedimiento que obliga a la ley, el cual puede iniciarse de oficio por las
autoridades administrativas, o bien, a petición de los particulares interesados, tal como y como lo contempla el
artículo 113 del Código de Procedimientos Administrativos Local.
Bajo este contexto, dentro del sistema procesal administrativo del Estado de México, el principio de decisión
previa constituye un presupuesto procesal inexcusable para la procedencia del procedimiento administrativo
disciplinario, que implica que un particular sólo estará en posibilidades de acudir ante dicho órgano, cuando
exista previamente una exteriorización de voluntad del poder público, que afecte intereses individuales y cuya
validez o invalidez sea materia del procedimiento administrativo; principio cuya finalidad es preservar el
ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y que por ende, obliga a los particulares a
exigir ante las autoridades, el acatamiento de sus obligaciones o el reconocimiento de sus derechos.
4.7.2.4 Competencia
Su competencia debe estar delimitada por la misma Ley de Seguridad Pública Preventiva del Estado de México,
y el Reglamento del Consejo que al efecto se formule señalará que corresponde a éste:
I. Vigilar y coadyuvar en la substanciación de los procedimientos administrativos disciplinarios seguidos a

los elementos de los cuerpos de seguridad pública ante el Consejo de Honor y Justicia, de conformidad con las
disposiciones legales y reglamentarias aplicables en la materia;
II. Registrar las actas, quejas y denuncias, iniciadas en contra de los policías y remitidas por las demás
autoridades competentes de la Dirección General de Seguridad Pública Municipal y formar el expediente
respectivo;
III. Dar aviso a las autoridades que remiten las actas administrativas, sobre las deficiencias que presenten
éstas, a fin de que sean subsanadas;
IV. Elaborar el acuerdo de radicación en el que se describa la conducta que se atribuye al probable infractor,
así como el fundamento legal que la contempla, señalando si se trata de principios de actuación o bien de normas
disciplinarias, las que resultan infringidas;
V. Notificar la iniciación del procedimiento al presunto infractor, a efecto de otorgarle su derecho de

defensa;
290
VI. Elaborar el auto de admisión de pruebas ofrecidas por el probable infractor y realizar las diligencias
necesarias al desahogo de las mismas;
VII. Elaborar proyectos de acuerdos de suspensión de policías y someterlos a la aprobación del pleno del
Consejo de Honor y Justicia, así como de procedencia o improcedencia de las sanciones a los policías
infractores;
VIII. Vigilar el cabal cumplimiento de las resoluciones emitidas por autoridades administrativas o judiciales,
derivadas de los recursos o juicios hechos valer por los elementos sujetos a procedimiento, ante el Consejo de
Honor y Justicia;
IX. Coadyuvar en la determinación de los lineamientos y directrices para el otorgamiento de

condecoraciones, estímulos y recompensas a los policías;
X. Notificar la resolución que emita el Consejo de Honor y Justicia y actualizar los registros de control en
los libros de gobierno respectivos, y
XI. Informar a autoridades administrativas o judiciales, sobre la resolución emitida por el Consejo de Honor
y Justicia.
En otras palabras, su competencia está delimitada a determinar la existencia o inexistencia de responsabilidad

administrativa de los elementos de los cuerpos policíacos del Municipio y en su caso imponer las sanciones
correspondientes, aplicables a todos los elementos operativos de la Dirección General de Seguridad Pública que
laboren en el Ayuntamiento que corresponda, cumpliendo dichas funciones de acuerdo a la normatividad
aplicable y sobre todo responder con eficacia a las necesidades de atención en beneficio de los intereses de la
ciudadanía (artículos 48 fracción XVI; 49, 110, 111 y 112 fracción XVII de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de México; 81 fracción IV y V de la Ley de Seguridad Pública Preventiva del Estado de México; 67, 69 y
70 fracciones VII, VIII y XI del Reglamento Interno de la Administración Pública Municipal del Tlalnepantla de
Baz).
4.7.3 Ventajas
La puesta en marcha de este importante órgano, representa una acción inédita en el proceso de evolución de la
Policía Municipal hacia lo que se ha denominado la reforma policial: un giro democrático de la institución para
acercarla hacia su vocación de verdadero servicio a la ciudadanía, mediante la revisión de sus procesos y
esquemas de trabajo, sobre la base de la transparencia y la cultura de rendición de cuentas.
La función principal del Consejo de Honor y Justicia de la Policía Municipal, es la aplicación del régimen
disciplinario contemplado en la Ley de Seguridad
Pública Preventiva para el Estado de México, cuya finalidad es asegurar que la conducta policial se encuentre:
a) Apegada a Derecho,
291
b) Apegada a los altos conceptos del honor, la justicia y la ética,
c) Apegada a los principios constitucionales de legalidad, profesionalismo y honradez.
Hecho lo anterior, se estará en aptitud de emplear de forma fehaciente, la aplicación de sanciones y correcciones
disciplinarias a quienes, con su conducta, falten a sus deberes policiales o dañen la reputación y la honorabilidad
de la corporación en su conjunto, pues para la sociedad mexicana, hay pocos valores que le sean tan preciados
como la seguridad y la justicia. Seguridad y justicia que constituyen un binomio inseparable, sin el cual la vida
comunitaria no alcanza su plenitud.
Asimismo, este Consejo tendrá las posibilidades, en su caso, de otorgar estímulos y reconocimientos a los
elementos de las distintas corporaciones que hubiesen destacado en el cumplimiento de sus deberes y
obligaciones.
Lo anterior torna procedente la profesionalización y eficacia de los cuerpos policíacos, y se garantizará entonces
su seguridad jurídica y su derecho a la estabilidad en el empleo, creando en el trabajador la expectativa o
posibilidad lógica de conservar su empleo indefinidamente a través de la disciplina, la capacitación y la
probidad, repercutiendo esta búsqueda de permanencia laboral en un medio eficaz para consolidar la paz social.
4.8 Las relaciones intergubernamentales como complemento para la coordinación
El análisis teórico sobre la importancia de las relaciones intergubernamentales en el desempeño del sector
público, bajo la perspectiva de la falta de coordinación institucional en materia de seguridad hace referencia a los
efectos que produce la inseguridad y cómo el correcto diseño entre las relaciones de gobierno pueden
minimizarlos. Las RIG, son un instrumento de apoyo en la cooperación y coordinación del sistema y se pretende
fortalecer lo que se encuentra debilitado, el fin es dar una base sólida de coordinación en seguridad pública y que
también sirva a los objetivos institucionales que busque siempre el bien colectivo.
"Las relaciones intergubernamentales constituyen mecanismos democráticos que contrarrestan tendencias de

centralización de poder. Son complementos novedosos e informales al principio de separación de los poderes,
novedoso porque surgen como consecuencia de las presiones que la realidad actual ejerce sobre los Estados, e
informales porque no tiene un nivel de teorización consolidado, además de que se escapan en gran medida a
parámetros formales como el marco jurídico o reglas institucionales”.491
La capacidad de los gobiernos en el ejercicio de la administración se vuelve complejo y flexible en la medida del
uso de sus facultades, las relaciones intergubernamentales son poco consideradas en la solución de problemas;
así como cambiar lo que no ofrece respuesta, en esta parte el trabajo considera una serie de propuestas que
pretenden incidir en el mejoramiento de los órganos encargados de la coordinación en materia de seguridad
491
Grimaldo Lorente, Jaime y Rangel Guerrero, Christi, “Importancia de las relaciones intergubernamentales en un sistema de gobierno
federal”, Provincia, Venezuela, Universidad de los Andes, enero-diciembre, No. 10, 2003, pp. 43, 44.
292
pública, así como la interlocución que debe existir entre las instituciones, el Secretario Ejecutivo es el principal
actor del SNSP, y los Consejos que conforma el sistema.
"La gestión intergubernamental (GIG) se refiere a las transacciones diarias o relaciones informales entre los
elementos gubernamentales componentes de un sistema político-administrativo, la gestión implica continuos
contactos, donde los actores deben ser expertos en relaciones sociales y en comunicar programas y situaciones
locales tantos a los empleados como a los niveles superiores, por lo que se requiere de experiencia y cultivo de
canales para buscar arreglo y ajustes.”492 Donde se incluye la elaboración de redes entre las diferentes
instituciones, por lo que promueven la solución de problemas, favoreciendo mayor participación así como una
resolución más eficaz y eficiente a las demandas sociales.
Este tipo de relaciones implica una serie de elementos, por lo que es necesario comprender que se incluyen los
rasgos característicos de las RIG que son: "1) el número y la variedad de las unidades gubernamentales; 2) el
número y la variedad de funcionarios públicos que intervienen; 3) la intensidad y regularidad de los contactos
entre los funcionarios; 4) la importancia de las acciones y actitudes de los funcionarios; y 5) la preocupación por
cuestiones de política.”493
Se encargan de identificar a los actores del sistema y la manera en que se relacionan, la administración
proporciona los recursos para establecer el cómo y por qué se interrelacionan considerando todas las unidades
gubernamentales nacionales, estatales y municipales; las acciones y actitudes de los funcionarios que son el
comportamiento enfocado a un fin y la percepción de sus participantes; las interacciones entre otros funcionarios
y las cuestiones de política referentes a impuestos, ingresos gubernamentales, gasto fiscal, gastos funcionales,
impactos de la ayuda federal, préstamos y deudas, cuestiones distributivas, regulatorias y redistributivas.
El organismo encargado de la coordinación es el Secretariado y las actividades administrativas que realiza y las
desempeñadas por los organismos de otros órdenes de gobierno; la finalidad es complementar los
procedimientos de las instituciones constituyendo alternativas en la administración de la seguridad pública, e
incidir en conceptos de asignación de recursos, infraestructura, modernización, salarios entre otros rubros.
Se deben considerar los acuerdos de coordinación con otras instituciones públicas, existe una diversidad de
instituciones encargadas de la seguridad pública por lo que conviene establecer redes de cooperación en todas las
dependencias para lograr los objetivos del sistema, la coordinación con estados y municipios comprende un
marco de legalidad, el Secretario es el intermediario en la conformación de redes y trabajo en conjunto con las
demás instancias.
"Las RIG definidas por William Anderson son un importante contingente de actividades o interacciones que
tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación. Tales interacciones deben
entenderse como las vías de enlace entre todos los que participan en el sector público, cuyo flujo de información
492
Hernández Díaz, Ana María, “Relaciones Intergubernamentales”, Espacios Públicos, México, Toluca, Universidad Autónoma del Estado
de México, vol. 9, No. 18, 2006, p. 48.
493
Wrigth, Deil, Op cit., p. 71.
293
contribuye a evitar muchos de los problemas asociados a los fallos del Estado y hacer efectivas las ventajas
potenciales de la organización federal del gobierno.”494
Es necesaria una mejor administración, con el objetivo de procurar mejora en los procesos de bienes y recursos
en este caso en materia de seguridad pública, para lograr los objetivos y fines establecidos por la constitución, el
interés común es tal vez una de las causas más importantes de la coordinación, ya que el atenderlo puede ser
determinante para la acción conjunta de las instancias del gobierno, a pesar de sus limitaciones de jurisdicción y
competencia.
El reto no consiste en lograr una distribución apropiada y equilibrada entre las funciones de las diferentes
instancias, y desarrollo de estructuras conducentes a una adecuada coordinación intergubernamental, de lo que se
trata es de desarrollar redes es imprescindible proporcionar a los funcionarios los elementos necesarios que
desarrollen el intercambio de comunicación con otras dependencias
4.8.2 Alternativas que proponen las relaciones intergubernamentales
Se debe tomar en cuenta las relaciones que existen entre las instituciones encargadas en materia de seguridad
pública, el reconocimiento de los convenios que sean de interés común, la elaboración y ejecución de los planes
y programas en beneficio del orden y la paz social, así como la cooperación de órganos y entidades, y la
formulación de principios de relación con las entidades. Así, la distribución de competencias es más
especializada estableciendo los elementos de cooperación y coordinación para asegurar la eficacia de la acción
del conjunto de los poderes públicos.
La necesidad de la administración pública por encontrar nuevas formas en el logro de sus objetivos, permite que
la generación de marcos intergubernamentales, faciliten las bases para el desarrollo de procesos paralelos de
modernización, profesionalización y capacitación administrativos con el fin de que:
• Nivelen la interacción entre los funcionarios de las diferentes instancias,
• Surgimiento de una mayor confianza, de actitudes y percepciones conducentes a la coordinación, y
• Desarrollo de habilidades necesarias para la administración intergubernamental.
Los mecanismos son necesarios para definir conjuntamente el interés general en cuestión de competencias
federales, estatales y municipales, que fijen la ejecución adecuada de la administración institucional y lograr el
funcionamiento eficiente de la administración pública en todos sus ámbitos. Las relaciones intergubernamentales
constituyen un mecanismo de apoyo para la realidad actual en el sistema político, la prestación de servicios y la
administración pública de las instituciones en crisis, se deben crear nuevos criterios de calidad, eficiencia y
efectivos que generen impactos positivos en la sociedad.
El desarrollo de las bases estructurales para el surgimiento de redes intergubernamentales efectivas no sólo es
494
Grimaldo Lorente, Jaime y Rangel Guerrero, Op cit., p. 40.
294
una tarea difícil, es decir, es salir del círculo vicioso en el que han estado estancadas las instituciones, lo que se
pretende es facilitar los medios que permitan la consolidación en la coordinación de las instancias
gubernamentales. "El concepto de RIG reconoce no sólo las relaciones estatales-nacionales e interestatales, sino
también las locales- nacionales e interlocales; en otras palabras, el concepto de RIG abarca todas las permutas y
combinaciones de relaciones entre las unidades de gobierno de nuestro sistema.” 495
Los actores involucrados en las RIG se preocupan porque las cosas se hagan, esto es los arreglos informales,
prácticos y orientados a metas que puedan realizarse dentro del marco formal, jurídico e institucional de los
funcionarios, con el objetivo de identificar los cambios en los procedimientos, así como las funciones que
desempeñan, con el fin de mantener un control de los objetivos y metas cumplidos en los programas
establecidos.
Las condiciones que plantean un desafió son hacer que el sistema funcione eficazmente dentro de límites
legítimos y a pesar de frenos cambiar las condiciones donde haya que hacerlo, para que el sistema pueda
funcionar con mayor eficiencia. Es imprescindible la implementación, evaluación y diseño de los objetivos del
sistema que definan los problemas adecuados, las opciones alternativas para resolver los problemas identificados
que atañen a los diferentes actores involucrados, tomando en cuenta la elaboración de estrategias conjuntas de
acción por medio de las redes creadas para coordinarse.
"Las Conferencias Nacionales establecerán los mecanismos de coordinación que permitan la formulación y
ejecución de políticas, programas, acciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones. El Secretario
Ejecutivo realizará las acciones necesarias para asegurar que la coordinación sea efectiva y eficaz e informará de
ello al Consejo Nacional.”496
El Secretariado Ejecutivo es el órgano operativo del Sistema y gozará de autonomía técnica, de gestión y
presupuestal. Contará con los Centros Nacionales de Información, de Prevención del Delito y Participación
Ciudadana, así como de Certificación y Acreditación. El Titular del Ejecutivo Federal expedirá el Reglamento
del Secretariado, que establecerá las atribuciones y articulación de estos Centros.
La coordinación entre los tres órdenes de gobierno y la adecuada administración, determinaran que las
instituciones involucradas cuenten con el diseño para dar solución y respuesta a las situaciones que se presenten.
No es suficiente contar con un sistema adecuado de administración pública que solo aplique la ley, es
fundamental contar con instituciones fuertes que tengan capacidad para realizar diagnósticos dentro del entorno
actual.
"Un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo
tipo y nivel territorial de actuación. Tales interacciones deben entenderse como las vías de enlace entre todos los
que participan en el sector público, cuyo flujo de información contribuye a evitar muchos de los problemas
495
496
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, articulo 11, Diario Oficial de la Federación 2/01/09.
295
asociados a los fallos del Estado y a hacer efectivas las ventajas potenciales de la organización federal del
gobierno”497. Se necesita una adecuada administración y la integración de la diversidad política para resolver los
problemas, con la existencia de suficientes mecanismos que permitan la coordinación, ayuda entre las distintas
instancias administrativas y gubernamentales, que den solvencia a los conflictos que se puedan presentar. Que
sirvan de contrapeso y contribuir con sus acciones a la contribución de una mayor gobernabilidad y equilibrio
entre las instituciones con su eficiente administración.
Deben orientarse al logro de los siguientes objetivos498:
• Lograr la equiparación de los ingresos que se distribuyen en las dependencias encargadas de seguridad
pública, cumpliendo el reparto equilibrado en pro de los objetivos del sistema, la cohesión y bienestar social.
• Armonizar el actuar político, así como prestar apoyo a las jurisdicciones que tengan alguna limitación en
el cumplimiento de sus objetivos.
• Planificación en cada organización, en el sentido de determinar dónde se está y hacia dónde se quiere ir,
identificando los mandatos (de carácter legal y político), objetivos y misión, una evaluación del entorno y de la
propia organización.
• Establecimiento de pautas de contacto entre funcionarios de niveles de gobierno distinto, y así

determinar lo que un nivel de gobierno quiere y debe hacer y lo que los otros pueden ofrecer. Negociación de
conflictos y logro de un mínimo acuerdo sobre condiciones y metas, se identifican problemas comunes y
soluciones conjuntas.
La ejecución se concentra en la necesidad de solucionar problemas, planificación, identificación de los niveles

de mando, evaluación del entorno y de la propia organización, contacto entre los servidores públicos de los
diferentes niveles de gobierno que buscan resolver problemas derivados de intereses que permitan el logro
acuerdos sobre condiciones y metas en común.
La creación de acuerdos es el eje primordial dentro de un sistema de coordinación en materia de seguridad, es la

base fundamental de las iniciativas que se persiguen dentro de las instituciones, las decisiones y acuerdos son
determinados dentro de los mandos superiores, por lo cual el papel que juegan éstos es esencial en la aplicación
adecuada del quehacer administrativo dentro de las instituciones involucradas.
Como lo dispone la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública en su artículo 13, el personal de
confianza de las unidades administrativas del Sistema, del Secretariado Ejecutivo, de los Centros Nacionales,
incluso sus titulares y de las dependencias que presten asesoría en materia operativa, técnica y jurídica a los
integrantes del Consejo Nacional, se considerará personal de seguridad pública y será de libre designación y
497
498
Ídem, p. 48.
296
remoción; se sujetarán a las evaluaciones de certificación y control de confianza. Para tal efecto, se emitirá el
Acuerdo respectivo por el que se determinen dichas unidades administrativas.
En materia de seguridad pública es el área estratégica la que debe fomentar nuevas formas de administrar los
recursos y constituir nuevos programas para confrontar la inseguridad y la delincuencia, debe ser considerado el
factor humano dentro de las instituciones, para la instrumentación de acuerdos en cualquier nivel de gobierno.
La administración de justicia debe tomarse en consideración; sin embargo, importa considerar los elementos
como el conflicto, intercambio de información, los actores que intervienen, la administración, los factores
políticos que determinan el desarrollo de las relaciones en los diferentes niveles de gobierno. “La coordinación
implica la presencia de instancias o espacios de poder que se empatan en objetivos comunes: el factor
coordinador y el propio interés común que incide sobre la realidad social o material. La coordinación constituye
también un acuerdo de al menos dos voluntades, que al concretizarse dan la posibilidad de aprovechar recursos y
el mejor manejo de lo público a través de la efectividad de los gobiernos”499.
El éxito del Sistema Nacional depende en gran parte del actuar organizado y coordinado con los órdenes de
gobierno, las redes que crean las relaciones es con base en un sistema coordinado, que se adapta al entorno
favoreciendo las acciones gubernamentales, que se comprende como la aplicación adecuada de programas y
desarrollo institucional óptimo, generando soluciones a los problemas.
Los regímenes políticos, para el logro de sus fines distribuyen su actividad y responsabilidad en distintas
dimensiones organizativas, tanto de forma horizontal (división de poderes), como vertical (territorial). De no
establecer parámetros de coordinación y gestión conjunta, si se ignora la existencia y necesidad de estas
relaciones será difícil resolver problemas, generando situaciones de ingobernabilidad y el camino a estados
autoritarios que centralicen el poder, estará abandonado. El funcionamiento de programas y políticas como
productos institucionalizados del sistema político requiere de diversidad de organismos, y de la distribución
sobre una base territorial de diferentes competencias y rangos de actuación”.500
Las relaciones tienen un impacto directo dentro de la calidad y efectividad de los programas o proyectos a los
cuales se complementan con las redes que se conforman por sus acciones, toma de decisiones, que buscan
atender las problemáticas sociales, administrativas, políticas y jurídicas que se presenten, a través de sistemas
racionales que determinan las causas y soluciones a problemas particulares.
"La dificultad de enfrentarse al cambio de políticas ha introducido al menos dos componentes importantes en el
aspecto político de las RIG. Una ha consistido en aumentar la presencia y la influencia política de los
administradores al formular y aplicar las políticas públicas. Una segunda ha consistido en introducir una mayor
incertidumbre e imperceptibilidad en el proceso de seguimiento de los propósitos públicos donde participan
499
Hernández Díaz, Ana María, Op. cit., pp. 42, 43.
500
297
jurisdicciones múltiples (con sus funcionarios).”501 La negociación incluye una variedad de actores, entre ellos
varios intergubernamentales dependen de un conjunto variable de políticas, administrativas, institucionales y
económicas que operan en las tres instancias de gobierno.
Que permita los objetivos del sistema establecidos dentro de su artículo 2, la seguridad pública es una función a
cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la
integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende
la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las
infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del
individuo.
La concurrencia de facultades entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, quedará
distribuida conforme a lo siguiente:
- Corresponde a la Federación, por conducto de las autoridades competentes: proponer las acciones tendientes a
asegurar la coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios;
- Respecto del Desarrollo Policial: en materia de Carrera Policial, proponer al Consejo Nacional: las políticas
relativas a la selección, ingreso, permanencia, estímulos, promoción, reconocimiento y terminación del servicio
de los Integrantes de las Instituciones Policiales, de acuerdo al Modelo Policial.
Los Estados y los Municipios podrán coordinarse para hacer efectivo lo previsto en el artículo 115, fracciones
III, inciso h) y VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Las Leyes Estatales de
Seguridad Pública podrán establecer la posibilidad de coordinación, y en su caso, los medios para la más eficaz
prestación del servicio de seguridad pública entre un Estado y sus Municipios.
El Estado desarrollará políticas en materia de prevención social del delito con carácter integral, sobre las causas
que generan la comisión de delitos y conductas antisociales, así como programas y acciones para fomentar en la
sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad y a la protección de las víctimas.
"Los contactos e intercambios entre funcionarios pueden ser simultáneamente cooperativos y competitivos, los
factores determinantes pueden incluir la cuestión o problema de política, la categoría de los funcionarios (electos
o nombrados), las inclinaciones partidistas de los participantes y el electo (local, estatal o nacional)
representado.502” Las redes de colaboración que se susciten, es fundamental que no sean quebrantadas por el
término de cada ciclo de gobierno, ya que los convenios entre los gobiernos requieren del seguimiento
establecido para lograr los propósitos planeados, pues la responsabilidad social y pública no tiene que
confundirse con la partidista.
4.8.4 Las RIG como una herramienta complementaria
501
502
Ídem, p. 132.
298
Todas las instituciones públicas cuentan con objetivos y prioridades similares en materia de seguridad pública;
sin embargo, cuentan con diferentes métodos para cumplir su tarea, la utilización de nuevas herramientas
considera elevar la responsabilidad de las instituciones en la procuración de justicia y salvaguardar los intereses
de la población, por lo que es necesario crear desde su marco normativo el complemento de las dependencias
para el logro de sus objetivos.
La necesidad de adecuar el marco jurídico a las necesidades que se demandan en la sociedad y dentro de las
mismas instituciones es que atiendan la dificultad para cumplir con los propósitos de coordinación del sistema,
insuficiencia dentro de los mecanismos de planeación, control, y evaluación institucional, impacto de los
resultados obtenidos.
Los impactos de la crisis económica van a seguir repercutiendo en el país y en los estratos sociales de no tomar
medidas adecuadas para detener las consecuencias y el debilitamiento institucional que sufren los gobiernos. La
ausencia de gobernabilidad, el quebrantamiento social, manifestaciones, descontento y desconfianza va ser más
notorio, al no realizar acciones, la implementación de programas sigue siendo imperceptible y precario a causa
de la mala distribución de los recursos que no son aportados dentro de las instituciones que pueden desarrollar al
país y lograr el bienestar común.
Uno de los temas que se han considerado poco son las relaciones intergubernamentales como una herramienta de
apoyo para regular el intercambio de información y una adecuada coordinación en el Sistema Nacional de
Seguridad Pública y los procedimientos que intervienen en la conformación y objetivos del mismo.
La responsabilidad de cada institución por procurar la seguridad pública depende de los acuerdos y convenios
logrados por los funcionarios de alto nivel, por lo cual tienen un papel determinante en la coordinación, "los
modelos muestran tres tipos genéricos de autoridad: autoridad coordinada (autonomía), autoridad dominante o
inclusiva (jerarquía) y autoridad igual o superpuesta (negociación)”503 El primer modelo hace referencia a las
siguientes características que lo identifican:
• No hay derecho consuetudinario de autogobierno local;

• Las entidades locales son hijas del estado, sometidas a la creación y abolición a discreción absoluta del
estado (salvo limitaciones constitucionales);
• Las localidades sólo pueden ejercer los poderes que les han sido expresamente concedidos; y
• Las localidades son "simples inquilinos, a merced de la voluntad de la legislatura”
Los poderes nacional y estatales, implica que las de entidades son independientes y autónomas, en ocasiones las
autoridades al establecer la jurisdicción y aplicación de las leyes de cada nivel de gobierno tienen
confrontaciones al establecer cuál es la jurisdicción que se debe aplicar , el modelo ya es caduco, enfocado como
esta hacia unas condiciones políticas y sociales inexistentes. El modelo de autoridad inclusiva, "estudia el
503
Ídem, p. 104.
299
comportamiento en situaciones de toma de decisiones, presupone que todos los participantes se esfuerzan por
optimizar su comportamiento, intentando cada uno maximizar sus ganancias y minimizar sus pérdidas dentro de
los límites de la conducta permitida. Los resultados dependen no sólo del comportamiento de cualquiera de los
participantes, sino de la reacción de los demás actores”.504
La falta de coordinación en materia de seguridad es reflejo de la mala administración actual del gobierno,
continuar con un gobierno mal organizado, con gabinetes que desconocen los asuntos públicos, así como su falta
de preparación dentro de la administración pública hace evidente en la actualidad que los escenarios que se
presentan en el país son consecuencia de la mala toma de decisiones, carencia de consensos políticos y una
visión limitada de la problemática que atañe al Estado.
En los modelo de autoridad inclusiva y de autoridad coordinada de los RIG, en el primero prevalece la jerarquía;
en el segundo, los gobiernos nacional y estatal son iguales y autónomos. El de autoridad superpuesta tiene como
rasgos característicos del modelo505:
• Áreas considerables de operación gubernamental incluyen, simultáneamente, unidades (o funcionarios)

nacionales, estatales y locales.
• Las áreas de autonomía o de independencia de una sola jurisdicción y de plena discrecionalidad son
relativamente pequeñas.
• El poder y la influencia de que dispone cualquier jurisdicción (o funcionario) están considerablemente
limitados. Los límites producen una pauta de autoridad que bien puede llamarse de negociación.
Los modelos de autoridad son antecedentes en la aplicación de un marco teórico en el ejercicio de las RIG que se
necesita para realizar acciones encaminadas a fortalecer la coordinación, en cuestión del Sistema Nacional de
Seguridad Pública tomando en cuenta un sistema que permita alcanzar los resultados esperados del organismo,
donde su esencia se basa en la cooperación y comunicación creando condiciones propicias para su aplicación y
congruencia en el proceso de un sistema intergubernamental .
"El estudio de las RIG denota características desde su naturaleza técnica, administrativa y jurídica. En el primer
caso se distinguen por las fórmulas de gestión destinadas a conseguir unidad, congruencia y compatibilización
simplificada de acciones que proceden de diversos ámbitos de gobierno para el logro de objetivos. En lo
administrativo inciden en la toma de decisiones, la racionalidad de la acción ante la rigidez de la norma, la
formación o consolidación de redes de coordinación y gestión; finalmente de manera jurídica hace valer la
personalidad jurídica de los gobiernos, distribución de competencias, y líneas de acción de los gobiernos
derivados de actos jurídico- administrativos (convenios, contratos, acuerdos, concesiones o pactos)”. 506
La administración involucra el desarrollo de soluciones en problemas particulares, reconociendo los elementos

involucrados que pretenden fortalecer el vínculo con las instituciones a través del factor humano, tomando en
504
Ídem, p. 110
505
Ídem, p. 117
506
Hernández Díaz, Ana María, Op cit., 2006, p. 39
300
cuenta que los individuos son los que dirigen las instituciones, donde, solo unos cuantos toman las decisiones
ellos son los principales encargados de la coordinación entre las dependencias, manteniendo contacto con otros
funcionarios estableciendo comunicación con el fin de fortalecer la coordinación.
Las ventajas de las relaciones para la coordinación intergubernamental son507:
• Mejora la asignación de recursos al mejorar el intercambio de información.

• Hace posible un mayor control del gasto y favorece el equilibrio presupuestario.
• Garantiza el cumplimiento de las funciones públicas aún en las jurisdicciones con limitaciones
financieras y de administración.
• Alienta la cooperación y la solidaridad interjurisdiccional.
El fin de otorgar mayor libertad a las instituciones a nivel estatal y municipal, así como a los funcionarios
públicos, es crear un mayor campo de acción formando un sentido de responsabilidad entre los actores
involucrados, ya que ellos son los que atienden las necesidades, soluciones y problemas, pueden dar respuesta a
los problemas locales sin la necesidad de acudir a instancias federales.
4.8.5 Congruencia en la coordinación
En las Relaciones Intergubernamentales (RIG), Pontifes Martínez menciona que: “...se definen como los
vínculos de coordinación, cooperación, apoyo mutuo e intercambio de acciones que se dan entre dos o más
instancias de gobierno”508 donde la realización de redes entre las instituciones crea un sistema de distribución de
competencias, dentro del cual los diferentes niveles de gobierno coadyuvan a la consecución de un objetivo
común, la constitución de estas redes funciona para la resolución de problemas garantizando la participación de
las instituciones involucrados en el sistema.
La existencia de estructuras federales implica la necesidad de coordinación entre las tres instancias de gobierno,
para la realización de programas y acciones tendientes a lograr el desarrollo, fortalecimiento y reordenamiento
de la actividad nacional. Cuando se considera y promueve por los líderes políticos, se fomenta la articulación de
los actores alrededor de preocupaciones operacionales más que de planes y cuando se dan en un contexto donde
se acepta la legitimidad y el valor de cada una de las entidades involucradas.
"La coordinación implica la presencia de la dualidad de instancias o espacios que se empatan en objetivos
comunes: el factor coordinador y el propio interés común que incide sobre la realidad social o material. En este
orden de ideas la coordinación constituye también un acuerdo de al menos dos voluntades, que al caracterizarse
dan la posibilidad de aprovechar recursos y el mejor manejo de lo público a través de la efectividad de los
gobiernos”.509
507
Grimaldo Lorente, Jaime y Rangel Guerrero, Op cit., pp. 42, 43.
508
Pontifes Martínez, Arturo, “Relaciones Intergubernamentales”; Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, Núm. 34-
35 Mayo Diciembre, 1989, p. 43.
509
Hernández Díaz, Op cit., pp. 42, 43.
301
"Las instancias de coordinación se estructuran de forma totalmente diferente a la legislación; en la práctica

posibilita la participación de la sociedad civil y de expertos, lo que significa un saldo importante para la
ciudadanía. La instancia máxima es el Consejo Nacional de Seguridad Pública, presidido por el titular del
Ejecutivo Federal, quien podrá delegar funciones sólo en el Secretario de Gobernación. La figura del
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública se mantiene y se refuerza, otorgándole
autonomía técnica, de gestión y presupuestal; esto deriva entre otras atribuciones, de la facultad que tiene para
evaluar el desempeño del Sistema y proponer, debidamente fundamentado, la remoción de titulares de Seguridad
Pública y la suspensión o cancelación de la aportación presupuestal federal a los estados, por contravención a los
propósitos y acuerdos del Consejo Nacional; el Secretario Ejecutivo del SNSP será nombrado o removido
libremente por el Presidente del Consejo Nacional”.510
La coordinación entre diferentes niveles de gobierno funciona de manera más eficiente conformando redes de
colaboración, donde las relaciones intergubernamentales involucran la relación entre los órdenes de gobierno
federal, estatal y municipal o entre la combinación de ellas. Las relaciones sirven para lograr objetivos comunes,
no obstante, el orden constitucional reconoce un sistema de distribución de competencias, que Pontifes511
identifica como posibles fundamentos para la coordinación:
-El sistema de la coexistencia de competencias en el plano federal y local.
-El sistema de coincidencia y complemento de ámbitos competenciales, por lo cual cada gobierno atiende en su
régimen interior materias que existen en todo el país, pero que en paralelo se atienden por las autoridades
respectivas de cada gobierno.
-El sistema de cooperación y auxilio, encaminado a hacer efectivos los principios de colaboración y solidaridad
del federalismo.
El gobierno no puede imponer medidas correctivas a las instituciones que no apoyan los fines del SNSP; sin
embargo las RIG permiten que la toma de decisiones y la participación en la conformación del bienestar común,
proporcionan una herramienta jurídica más flexible en la distribución de justicia, existen más de 2400
municipios en el país, es muy limitado el quehacer del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) y
coordine tal número de instituciones.
"El SNSP se integra, además del propio Consejo Nacional y el Secretariado Ejecutivo del SNSP, por cuatro
Conferencias Nacionales de Procuración de Justicia, de Secretarios de Seguridad Pública, del Sistema
Penitenciario, y de Seguridad Pública Municipal; este último se integra por dos presidentes municipales de cada
estado y dos titulares político administrativos del DF; existirá además, una instancia amplia de participación, los
Consejos Locales, que se constituirán en cada estado; adicionalmente y de ser necesario se crearán otras
instancias regionales de coordinación de acuerdo a las necesidades como es el caso de las zonas conurbadas del
510
Cárdenas Villarello, Ernesto, “Comentarios a la reforma del Sistema Nacional de Seguridad Pública, El Cotidiano, México, Universidad
Autónoma de México, vol. 24, No. 153, enero-febrero, 2009, p- 41.
511
Pontifes Martínez, Arturo, Op. cit., p. 46.
302
DF; estos Consejos Locales se integrarán por las instituciones de Seguridad Pública Estatal, Municipal y Federal
y por las Presidencias Municipales, con la participación de al menos dos representantes de la sociedad civil o de
la comunidad y de expertos o instituciones académicas, conforme al tema a tratar.”512
Las técnicas teóricas que se proponen para hacer realidad la colaboración y cooperación entre los tres órdenes de
gobierno y las instituciones encargadas de la seguridad pública las respectivas competencias que proporcionan
las redes intergubernamentales entran en un marco necesario de cooperación y colaboración, en cuanto se
orientan a una actuación conjunta en la que no deben mermarse ni las competencias que corresponden a la
federación, estados y municipios ni las que ostenten el fin del SNSP.
"La coordinación significa la sincronización y unificación de las acciones para proporcionar una adecuada
calidad, oportunidad y dirección; de tal manera que haya armonía y cooperación para alcanzar un objetivo
común”.513 La administración pública dentro de un adecuado ambiente de desarrollo, logra proveer de los
recursos necesarios que se interrelacionan con los otros niveles de gobierno, con el objetivo de mejorar los
procesos de los organismos públicos.
Las instituciones organizadas, tienen suficiente discrecionalidad en la administración de sus propios asuntos para
dirigirla con un grado considerable de autonomía e independencia al tomar las decisiones importantes. "Los
seres humanos que ejercen un cargo son los verdaderos determinantes de cómo serán las relaciones entre
unidades de gobierno. Por consiguiente. El concepto de relaciones intergubernamentales tiene que formularse,
necesariamente, en términos de relaciones humanas y de la conducta humana.
“La forma como fluyan las relaciones intergubernamentales va tener una relación directa con la efectividad y
calidad de las políticas públicas. Son también medidores de la forma en cómo funciona el intrincado compuesto
de redes entre personas y organizaciones que constituyen la ‘caja negra’ que es la administración pública.514
Buscan incidir en problemáticas que se encuentra en el contexto actual, integrando cierto nivel de racionalidad
en la determinación de las causas y soluciones a los problemas, así como el reconocimiento de los actores
involucrados y la importancia que tienen en la solución.
La capacidad de intercambio considera elementos como la negociación política, la diversidad en las capacidades
jurídicas, las relaciones interpersonales de los actores involucrados, mecanismos de comunicación, voluntad
política, convenios, entre otros factores que permiten comprender que las relaciones humanas y el grado de
compromiso son condicionantes en el proceso de una buena implementación.
4.8.6 Aplicación
La propuesta de utilizar las relaciones intergubernamentales es como instrumento de apoyo para el mejor
servicio de las instituciones policiales, los organismos encargados de su coordinación y la comunicación que se
512
Cárdenas Villarrello, Ernesto, Op. cit., p. 42.
513
Hernández Díaz, Ana María, Op cit., p. 42.
514
303
debe desarrollar dentro de las instituciones, así como la cooperación entre los diferentes órdenes de gobierno. Su
objetivo principal es fortalecer la situación desfavorable en la que se encuentran las instituciones, fortalecer la
cooperación y coordinación que busque el desarrollo eficiente del sistema de seguridad pública y de las
instituciones que tienen por objetivo el bien común.
Las autoridades competentes de la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, se coordinaran
para cumplir los siguientes fines orientados a trascender en el logro de sus objetivos. Implementar un modelo
teórico como lo son las relaciones intergubernamentales en el área de coordinación, es necesario tomar en cuenta
los resultados que reflejen, dentro del SNSP y su aplicación en el Secretariado Ejecutivo debe realizarse de
forma jerárquica y de manera sistemática encaminadas a fortalecer la estructura ya conformada en el sistema.
Las RIG se centran en identificar las esferas apropiadas de los poderes y las jurisdicciones gubernamentales y en
definir los límites de las acciones de los funcionarios.
Las RIG ayudan a diseñar modelos, estrategias, políticas o convenios que brinden más posibilidades de atender
las demandas sociales, hacer más eficientes las actividades administrativas, rediseñar los canales de
comunicación e información para la negociación político-administrativa, y realizar consensos
intergubernamentales, independientes a las políticas partidistas. Con el fin de tener un control en la evaluación
de la coordinación y de la conformación de redes debe considerarse:
• Se necesita una reforma al marco jurídico existente en materia de coordinación para la seguridad pública
nacional, encaminado a conformar un marco normativo idóneo que dirija los esfuerzos institucionales hacia lo
coordinación de las dependencias. Tiene por objeto coordinar la participación entre las entidades; fijar reglas de
colaboración administrativa entre las diversas autoridades; constituir los organismos en materia de coordinación
y dar las bases de su organización y funcionamiento.
• Mantener informado al Secretario de imprevistos comenzando desde el nivel esencial que es el

municipio lo que permitirá evaluar desde un inicio su aplicación tomando decisiones más acertadas al entorno y
celebrar con la federación convenios de colaboración administrativa en materia de seguridad pública.
• Crear conciencia en los funcionarios públicos, principalmente mandos medios y superiores, que son los
que se encargan de realizar la ejecución de la administración pública; que conforman parte fundamental en el
trabajo de coordinación entre las instituciones, con el fin de generar marcos intergubernamentales adaptables a
las acciones de los funcionarios que facilite la coordinación entre las instituciones.
• Describir aquellas áreas de coordinación y congruencia entre los órdenes de gobierno, sentando con ellos
las bases para su cobertura y aplicación, así como los medios e instrumentos de las instituciones públicas para el
cumplimiento de los preceptos constitucionales e identificar los problemas que han rebasado su capacidad,
sumando esfuerzos con otras autoridades dando eficiencia administrativa, de recursos y solución de demandas.
• Las modificaciones jurídicas que se requieran con el fin de establecer una mayor coordinación en los
304
órdenes de gobierno, de las cuales la evaluación será realizada por el Secretario y el Consejo con el fin de dar
congruencia y verificar si existen elementos de incertidumbre en la coordinación institucional.
• Se evaluará el impacto que ha tenido el trabajo en materia de coordinación, en seguridad pública y

justicia, los activos en personal capacitado, tecnología, infraestructura, equipamiento, y como han favorecido en
la administración de los recursos en contra de la inseguridad.
• Por último se verificara si el sistema de evaluación puede ser incluido en un sistema de indicadores
nacional, con el fin de dotar a las instituciones de más y mejor infraestructura para la seguridad pública, en las
áreas que señalan los ejes del SNSP dando mayor certidumbre a los objetivos y medir de forma directa los
resultados en operación policial, inversión, transparencia, rendición de cuentas e información entre otros.
"La coordinación es un bien necesario en la medida que significa, no sólo la respuesta para lograr la coherencia
en la lucha contra los grandes problemas del Estado sino también un mecanismo de consolidación entre lo
técnicamente aconsejable y lo políticamente factible. Por lo que la práctica de la coordinación
intergubernamental se considera por sí misma, un instrumento racional del Estado para el desarrollo de la
descentralización, por el hecho que dispersa competencias o las comparte”.515
4.9 Propuesta para disminuir los índices delictivos
Durante los últimos años, en México se ha presentado un escenario con graves problemas de inseguridad, la
criminalidad ha aumentado dramáticamente a la vez que las actividades delictivas se han diversificado y se han
vuelto más violentas. Por esta razón, las siguientes administraciones, de los tres órdenes de gobierno, deben
enfocar esfuerzos para modificar la estrategia de seguridad en el país, y más aún en aquellas entidades y
municipios que se muestran más afectados por la violencia, en este caso en el Estado de Guerrero. Así, este
capítulo tiene como propósito brindar una propuesta para disminuir los índices delictivos en los municipios a los
cuales se hace referencia en el capítulo anterior.
El desafío, en materia de seguridad, consiste en lograr contener los altos índices delictivos, y específicamente
aquellos delitos que causan más impacto en la sociedad, y que generalmente se relacionan con el crimen
organizado como son el homicidio, el secuestro, la extorsión, el robo, entre otros. Hasta ahora, la respuesta del
Estado mexicano ante esta problemática ha sido convencional: aumentar presupuesto, así como el número de
policías, transformar y crear algunas agencias policiales, endurecer leyes, y mantener a las fuerzas armadas en
tareas de seguridad pública. En resumen, la respuesta ha sido el castigo tradicional: la cárcel como solución al
delito.516
Especialistas en el tema han señalado la importancia y la urgencia de modificar la estrategia de seguridad puesta
en marcha durante el gobierno del presidente Felipe Calderón. Para poder realizar ese cambio se requiere tomar
515
Hernández Díaz, Ana María, Op cit., p. 43.
516
Kleiman, Mark, Contención del crimen organizado y no organizado, Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE), México, 2012, p.
9-10.
305
en cuenta los siguientes elementos:
Dejar de percibir al narcotráfico como el único factor que genera inseguridad y violencia; de ésta manera se
destinan recursos a una sola parte del problema.
1. Realizar un diagnóstico del problema. En él, deben de tomarse en cuenta los demás factores (no sólo el
narcotráfico) que generan inseguridad como son los elevados índices de criminalidad tanto del fuero común
como del fuero federal; los grupos armados existentes; las graves violaciones a los derechos humanos; la
corrupción e impunidad; las insuficiencias del marco jurídico; las deficiencias del sistema penitenciario; la
desconfianza ciudadana y percepción de inseguridad; así como todos los demás delitos propiciados por la
delincuencia organizada.
2. Una política de seguridad requiere de carácter integral. Pretender resolver el problema con acciones
militares, policiales o penales, es limitado. Por ello, sería ideal profundizar en la investigación científica del tema
para generar políticas públicas que contribuyan a promover conocimientos básicos e informar a la ciudadanía
para que se haga participe.
3. Es necesario involucrar acciones en diversos ámbitos: salud, educación, desarrollo social, legislación,
tecnologías de la información y comunicación, medios de comunicación, y participación ciudadana.
4. Una estrategia de seguridad debe poseer los siguientes principios: liderazgo, coordinación, consenso,
confianza, y voluntad. 517
Es claro, que México necesita cambiar paradigmas respecto a la estrategia de seguridad, por ello a continuación
se plantea una posible solución que contribuya a disminuir los índices delictivos. La propuesta para hacerle
frente a los problemas tanto del crimen común como organizado, en algunos municipios de Guerrero, se basa en
el modelo que Mark Kleiman aporta y se explica en el apartado siguiente.
4.9.1 Modelo disuasivo de Mark Kleiman
La teoría clásica sobre criminología comúnmente señala que un sistema de justicia penal puede controlar a la
delincuencia de cuatro modos: 1) incapacitando al delincuente recluyéndolo; 2) reforzando las normas públicas,
es decir un enfoque mecánico de castigo donde la sociedad se movilice; 3) castigar a los delincuentes para
reivindicar a las víctimas; y 4) poniendo en práctica la disuasión, un concepto basado en la amenaza y el castigo
para disminuir las conductas delictivas; Kleiman lo llama concentración dinámica.518
Mark Kleiman "considera que la amenaza de castigo puede tener efectos disuasorios muy superiores a los del
castigo mismo (cárcel). Por ese motivo, las estrategias de aplicación de la ley deben reducir al mínimo la
cantidad de castigo para concentrarse en la amenaza, la cual debe estar enfocada en la probabilidad de ser
517
Arroyo Juárez, Mario, "Urge cambiar la estrategia", Periódico Reforma, Domingo 18 de mayo del 2008.
518
Op. cit., Kleiman, Mark, Contención del crimen organizado y no organizado, Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE), México,
2012, p. 19.
306
castigado".519 Esta estrategia es, en términos de gasto, más efectiva y racional, pues el uso de los recursos se
concentra en las amenazas evitando de esta forma el gasto del castigo.
Para que la estrategia disuasiva funcione correctamente debe tener presente la probabilidad real de aplicar el
castigo, de lo contrario si es ineficiente (por factores como la corrupción, presupuesto, etc.) se corre el riesgo de
que las autoridades y las leyes sean infringidas. Por esta razón, el modelo de Kleiman propone que las
autoridades se enfoquen solamente en un conjunto pequeño de delitos y en potenciales delincuentes, ya que ello
permite incrementar la eficacia del sistema reduciendo las tasas delictivas y las sanciones, pero haciendo real la
amenaza en caso de incumplimiento.
En nuestro panorama actual de inseguridad, cabe preguntarse ¿Es aplicable la propuesta de Kleiman en México,
en las entidades y en los municipios más afectados por el crimen y la delincuencia? La respuesta no podría
predecirse con exactitud dado que no se trata de una fórmula universal para disminuir los delitos, sin embargo, el
modelo es aplicable en un contexto que cuenta con escasos recursos, dónde existen violaciones a la ley, pero
quizá el gran reto radica en hacer efectiva la capacidad de amenaza por parte de las autoridades; es ahí donde se
pondría en duda la aplicación de dicho modelo para nuestro país.
Sin embargo, es posible pensar que este proyecto de inteligencia sea aplicado en algunos municipios, como es
Acapulco y Chilpancingo, e ir expandiéndolo a otros, conforme las necesidades lo requieran, así se contribuiría a
concentrar recursos y aplicarlos de manera efectiva, logrando que los individuos se auto-limiten de realizar
conductas prohibidas. De esta forma, se invierte la forma de pensar la seguridad pública "amenazar
selectivamente, no castigar masivamente".520
El objetivo de la propuesta de Kleiman no es limitarse a castigar al delincuente, lo que pretende es disminuir al

máximo el comportamiento delictivo, es decir establecer un sistema de procuración de justicia que castigue
menos para que produzca efectos duraderos en el comportamiento. En términos simples, se pretende mantener a
raya a la delincuencia mediante la disuasión, la amenaza no es lo importante en sí, sino que el delincuente tenga
certeza de que la va a enfrentar en caso de incumplimiento.521
En nuestro caso para que tenga éxito, el Estado mexicano debe imponer reglas y expectativas claras, y cuando se
transgredan deberá ser capaz de aplicar una respuesta certera y pronta. De lo contario podría entenderse que los
delitos tienden a incrementarse cuando se carece de capacidad para cumplir la amenaza de la disuasión; mientras
más se repitan las conductas delictivas menos se tendrá oportunidad de encontrar y sancionar a los delincuentes.
Los principios de este modelo son: identificar, concentrar, advertir y dar seguimiento. Así, deben identificarse
las circunstancias donde se necesite disuadir la actividad delictiva, para que la procuración de justicia se
concentre en una zona y se advierta a los delincuentes más potenciales.
Es claro que, hasta ahora en nuestro país se ha implementado una estrategia de seguridad contraria a la disuasiva,
519
Ibíd., p. 11.
520
Ibíd., 16.
521
Ibíd., p. 21.
307
que tiende a ser más de carácter punitivo. El gobierno se ha enfocado en desarticular al mayor número posible de
organizaciones delictivas, obligándolas a realizar actos violentos, utilizando el poder de fuego con el que
cuentan, ya sea para hacerle frente al gobierno, o bien a sus rivales. Los costos de llevar a cabo una estrategia de
este tipo han sido caros y graves en términos de vida de muchas personas; se estima que el sexenio de Felipe
Calderón dejó alrededor de 83,191 asesinatos relacionados con el crimen organizado, en el periodo del 1 de
diciembre de 2006 al 31 de octubre de 2012.522
Este lamentable suceso da pie a que se piense en una forma novedosa de contrarrestar la problemática de la
inseguridad en nuestro país, como lo hace el modelo de Mark Kleiman. Esta propuesta podría aplicarse por
ejemplo a grupos problemáticos y violentos como los existentes en Guerrero, y en especial a los municipios
tratados: Acapulco de Juárez y Chilpancingo de los Bravo. Entre los grupos delictivos identificados en estos
lugares destacan las pandillas juveniles, los traficantes de droga, los extorsionadores, los secuestradores, entre
otros.
La finalidad inmediata del gobierno mexicano y específicamente del gobierno de Guerrero y de sus municipios,
es lograr contener la violencia propiciada por estos grupos delictivos. El Estado al castigar los delitos más
graves, puede establecer una amenaza creíble que desincentive también los delitos menores, por lo que podría
comenzarse por aquellos delitos que más afectan la percepción de inseguridad de la población.
4.9.2 Programas exitosos en otros países con la estrategia disuasiva
En algunas ciudades de Estados Unidos, Brasil, y Ecuador, en las que han existido también graves problemas de
violencia, se han puesto en marcha programas con la finalidad de reducirla, y han logrado resultados favorables,
basándose en los principios de Mark Kleiman.
Por ejemplo, en Estados Unidos destacan los programas antiviolencia Operation Ceasefire de Boston, y el Tri-
Agency Resource Gang Enforcement Team (TARGET) del Condado de Orange, en California. El primer
programa, el Operation Ceasefire fue una iniciativa policial orientada a disminuir los homicidios entre los
jóvenes en Boston; consistió en establecer un conjunto de medidas disuasivas contra la violencia de pandillas, en
especial de las armadas, así los operadores del programa tuvieron un contacto directo con los miembros de las
bandas y dieron el mensaje de que la violencia no sería tolerada. De esta forma, la aplicación de la ley se
concentró en los traficantes de armas de los calibres más utilizados por las pandillas. Los resultados fueron
favorables, los homicidios entre los jóvenes de Boston disminuyeron alrededor de un 63 por ciento a partir de
mayo de 1996.523
Por otra parte, el segundo programa el TARGET, tuvo como principal objetivo reducir la violencia pandilleril
mediante el encarcelamiento selectivo de los miembros más violentos y reincidentes de las pandillas del
522
83 mil muertos del narco en sexenio de Calderón: Semanario Zeta, 27 de noviembre de 2012, disponible en el sitio de Internet
http://www.animalpolitico.com/2012/11/83-mil-muertos-por-el-narco-en-sexenio-de- calderón-semanario-zeta/ consultado el 8 de enero de
2013.
523
Op. cit., Guerrero Gutiérrez, Eduardo, Cómo reducir la violencia, Noviembre 2010, Revista Nexos, número 395, p. 31.
308
Condado de Orange, en California. El programa estableció colaboración estrecha entre el personal de las
agencias de seguridad, las agencias penitenciarias y la procuración de justicia. Los equipos de trabajo se
conforman por agentes de policía que se desempeñan como investigadores de pandillas; una evaluación mostró
resultados también favorables, aumento el encarcelamiento de miembros de pandillas y con ello disminuyó un 47
por ciento la violencia relacionada con el pandillerismo.524
Otro programa de éxito es el implementado en Brasil, en donde el gobierno de Río de Janeiro creó las Unidades
de Policía Pacificadora (UPP) en un número pequeño de favelas. Estas unidades hacen presencia policial
continua en cada favela, para retomar el control de la zona que está en manos de las pandillas; para ello los
policías recibieron entrenamiento especial y en derechos humanos, así como incrementos salariales. Esta
estrategia evita escenarios de confrontación y tiroteos, asimismo ha logrado obtener apoyo comunitario por lo
cual la población se siente más segura e incluso han mejorado algunos servicios básicos. Por otro lado, en
Guayaquil, en 2006 se puso en marcha el programa Barrio de Paz, en alrededor de 49 cuadras, fue un programa
de prevención y supresión de pandillas. Estuvo basado en apoyo al desarrollo de microempresas para que los
jóvenes obtuvieran ingresos lícitamente, ya que adoptó la idea de que los jóvenes delinquían por no tener
alternativas laborales y educativas; así obtuvieron créditos y capacitaciones. Una condición fue que dejaran sus
actividades delictivas y que estuvieran dispuestos a trabajar con miembros de pandillas rivales. Al mismo tiempo
se puso en marcha un programa de entrega de armas a cambio de que el gobierno invirtiera en proyectos de
infraestructura. Los resultados fueron favorables, la criminalidad logro descender en un 60 por ciento.525
4.9.3 Beneficios de aplicar una estrategia de seguridad disuasiva
Estudiosos del tema, como Eduardo Guerrero, han enfatizado en la necesidad de pasar de una estrategia de
seguridad de carácter punitivo (como la que se ha implementado hasta ahora) a una de carácter disuasivo, éste
cambio supone lo siguiente:
524
Ibíd., p. 32.
525
Ibíd., p. 32-33.
309
Cuadro 4
Comparativo de las estrategias punitiva y disuasiva
ESTRATEGIA PUNITIVA ESTRATEGIA DISUASIVA

Objetivos y supuestos
• Desarticular organizaciones criminales y erradicar el • Disminuir la violencia y el crimen.
tráfico de drogas.
• Selección de prioridades para la concentración de recursos y
• Todas las acciones ilegales son perseguidas, sin capacidades.
establecer prioridades.
• Se busca maximizar el efecto de cada castigo, como un
Acciones
• Detenciones selectivas basadas en el comportamiento de las
• Detenciones y decomisos indiscriminados en contra
organizaciones criminales.
de todas las organizaciones delictivas.
• Despliegue secuencial de la fuerza pública en distintos
• Operativos simultáneos en varios puntos del país.
territorios, con base en un ordenamiento por importancia y urgencia de
• Se busca imponer siempre las penas más severas a los retos locales.
los delincuentes.
• Se imponen castigos rápidos, minimizando el tiempo que media
• Inversión en mayor capacidad de fuego, para entre la violación de la ley y la aplicación de sanciones.
combatir de forma frontal a todas las organizaciones
• Inversión en capacidades de inteligencia para recabar
criminales.
información y actuar de forma selectiva.
Fuente: Guerrero Gutiérrez, Eduardo, La raíz de la violencia, Junio 2011, Revista Nexos, número 402, p. 43.
En el cuadro 4 puede notarse que, mientras la estrategia punitiva concentra sus esfuerzos en castigar al mayor
número de organizaciones criminales, así como a sus integrantes mediante detenciones y abatimientos, la
estrategia disuasiva centra su trabajo en mandar mensajes a las organizaciones criminales para desincentivar su
comportamiento violento, y en especial a aquellas que practican ilícitos que más daño causan a la sociedad. Por
otra parte, la acción disuasiva traería consigo beneficios para el sistema de justicia, ya que al seleccionar
prioridades sería capaz de procesar los casos con mayor eficiencia, logrando así menos impunidad. Finalmente,
contrario a lo que sucede con la estrategia punitiva en donde el gobierno no puede administrar sus recursos y
capacidades de forma eficiente, puesto que no aplica ni objetivos ni prioridades claras, la estrategia disuasiva
contribuiría a que los recursos se concentraran y administraran conforme a una clara jerarquización de objetivos
y metas, obteniendo resultados favorables.526
4.9.4. Acciones inmediatas para México
Lograr disminuir los niveles de violencia en México, dada la magnitud de la problemática, no es algo sencillo ni
con resultados tan rápidos, como quisiéramos, sin embargo se debe comenzar a actuar, para ello Alejandro Hope
señala algunas medidas que podrían llevarse a cabo como son las siguientes:
1. Dar prioridad a un subconjunto de delitos violentos. Atendiendo a uno de los principios de Kleiman, y
526
Guerrero Gutiérrez, Eduardo, La raíz de la violencia, Junio 2011, Revista Nexos, número 402, p. 42-43.
310
elegir un pequeño grupo de delitos altamente dañinos (homicidios, secuestros, asaltos), para que la PGR atraiga
esos casos y se les brinde prioridad absoluta (en colaboración con las demás instancias federales); de ésta forma
aplicar una sanción colectiva contra el grupo y/o persona responsable.
2. Dar tratamiento especial a grupos que generen más temor. Poner énfasis en la persecución del grupo
criminal que produzca más miedo entre la población.
3. Establecer zonas seguras en municipios seleccionados. tomando como modelo la zona PRONAF en
Ciudad Juárez, se podrían designar perímetros de atención especial en algunas ciudades del país, donde se
instalen filtros de seguridad, cámaras de vigilancia, botones de pánico, además de establecer mecanismos ágiles
de denuncia. Esas zonas seguras podrían ampliarse gradualmente al cabo de algunos meses.
4. Incentivar a los gobiernos estatales y municipales. Un ejemplo podría ser la creación de una bolsa
presupuestal concursable, que se asigne a las tres entidades que muestren una mejoría significativa en la
percepción de seguridad de sus ciudadanos, ésta tomando como referencia la Encuesta Nacional de
Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) del INEGI, o algún otro instrumento similar.
5. Amplia intervención social. Poner en marcha programas coordinados con otros sectores como desarrollo
social, por ejemplo, enfocados a jóvenes, con la finalidad de prevenir el delito.
6. Atacar delitos específicos: secuestro, extorsión y robo de vehículos. El primero implica anunciar el
reforzamiento de las unidades estatales antisecuestro para generar mayor riesgo entre secuestradores potenciales.
La extorsión podría atacarse de forma encubierta por las agencias de seguridad de los tres niveles de gobierno,
estableciendo negocios que se vean afectados por el cobro de piso, al acercarse un grupo de extorsionadores
éstos podrían ser detenidos de inmediato, y posteriormente anunciar el hecho públicamente para inhibir a los
demás. Y finalmente, una forma de contrarrestar el robo de vehículo podría ser mediante un acuerdo entre el
gobierno y las agencias de automóviles, que permita a los propietarios, en términos económicos, adquirir una
pieza que le haya sido robada; con ello se contribuiría a disminuir la demanda de autopartes ilegales y por tanto
el robo de vehículos con fines de desvalijarlos.
7. Creación de corredores carreteros seguros. Podrían identificarse cuáles son los tramos carreteros más
peligrosos en el país y reforzar la presencia de la Policía Federal y de las Fuerzas Armadas en esos espacios,
además de promover los viajes en convoy para el transporte de carga o instalar cámaras de vigilancia en algunos
puntos particularmente riesgosos.
8. Limpiar penales de alto riesgo. Identificar cuáles son los penales en los que ocurren incidentes serios
(fugas masivas, motines que terminan en masacre, atentados directos contra personal penitenciario, etc.), para
hacer intervenciones específicas. Dichas operaciones, coordinadas entre el gobierno federal y las autoridades
estatales correspondientes, podrían incluir, entre otras medidas: la transferencia prioritaria de presos federales,
incremento del número de custodios, control de confianza acelerado, reducción de niveles de sobrepoblación
311
(mediante traslados de algunos reos a otros penales), revisiones aleatorias en celdas y áreas comunes, protección
sostenida al personal directivo dentro y fuera del penal, mejoría de condiciones materiales de los reos (con
participación de comisiones de derechos humanos), fortalecimiento de medidas de vigilancia, establecimiento de
un perímetro de seguridad fuera del penal, etc.147
Insertar estas acciones en una estrategia podría significar un gran cambio en el rumbo de la seguridad pública y
justicia en nuestro país, así el gobierno federal, las entidades federativas y los municipios, especialmente en
Guerrero contribuirían a contener el crimen, al mismo tiempo que las autoridades recobrarían la confianza de la
población.
312
Conclusiones
El trabajo conjunto entre los poderes de gobierno, buscan mantener un equilibrio en el desarrollo de sus
competencias, sustentado en la constitución la mecánica estatal es coordinada en el logro de objetivos
estratégicos en relación al bienestar de las comunidades, dando una importancia sustantiva para el mejor
funcionamiento del gobierno municipal.
En México el aumento de la incidencia delictiva, el sentimiento de inseguridad, el origen multicausal de la

delincuencia y la deficiencia de las instituciones de seguridad pública conforman una serie de desafíos que deben
ser urgentemente abordados de forma conjunta por el Estado y la sociedad.
El argumento principal de este documento sostiene que una forma de contrarrestar el auge de la delincuencia es a
través de políticas públicas con un enfoque de seguridad ciudadana, diseñadas e implementadas en el ámbito
municipal de gobierno.
Nuestro objetivo ha sido describir dicho enfoque, enfatizando que sus características permiten prevenir de
manera integral la comisión de los delitos, mediante políticas públicas cuyo espacio idóneo de diseño e
implementación gubernamental y territorial, es el ámbito municipal. A lo largo de toda su la línea argumentativa,
la presente investigación llevó el análisis de los conceptos de la seguridad ciudadana en los gobiernos
municipales.
En primer lugar se planteó una problematización sobre la delincuencia como una amenaza pública que atenta
contra la seguridad individual y colectiva de la población. Esto implicó definir los conceptos de seguridad,
Estado y sus elementos constitutivos, políticas públicas, seguridad pública, el sistema de seguridad pública en
México con base en los artículos 21,73 y 115 de la CPEUM, el delito y la delincuencia. Los elementos anteriores
son todos interdependientes y nos permitieron encuadrar nuestra propuesta al ámbito de la ciencia política y
justificar su utilidad social. Sobre algunos de estos conceptos rescatamos las siguientes reflexiones:
• La seguridad es un principio base para el desarrollo humano y como tal es un derecho y una necesidad
fundamental para la convivencia armónica de la sociedad. La seguridad es condición sine qua non para
salvaguardar las libertades y la integridad de las personas. De acuerdo con los autores clásicos del
contractualismo, la razón fundamental de la existencia del Estado es velar por la seguridad de sus habitantes.
• El Estado es una institución política soberana de una sociedad humana, establecida en un territorio concreto,
bajo un régimen jurídico con independencia y autodeterminación, con aparatos de gobierno y de administración.
El Estado persigue determinados fines mediante acciones concretas (Garza, 2002).
• Una de estas acciones son las políticas públicas. Que son iniciativas de gobierno con objetivos de interés
público que surgen de procesos de diagnóstico y análisis de factibilidad para la atención efectiva de problemas
públicos acotados, en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y la búsqueda de soluciones
(Franco Corzo, 2012).
313
• Las políticas públicas pueden ser útiles para resolver problemas concretos de delincuencia gracias a los
criterios de selección de problemas públicos urgentes, el interés público, la racionalización, eficiencia y la
inclusión de la sociedad.
• Al respecto, el gobierno municipal -por su dimensión territorial definida y las atribuciones que detenta- es un
mejor ámbito de gobierno para diseñar políticas públicas para resolver problemas públicos endógenos. El
municipio representa una instancia de acción pública idónea para identificar factores de riesgo asociados a los
problemas endógenos de delincuencia, así como para establecer correlaciones con situaciones socioeconómicas,
características sociales, actitudes culturales y lugares de ocurrencia de delitos en un espacio geográfico concreto.
• De acuerdo con la Fundación Mexicana Siglo XXI, la seguridad pública es el conjunto de normas, políticas y
acciones coherentes y articuladas que tienden a garantizar el orden público a través de la prevención y represión
de los delitos (Garza, 2002). A través del sistema de control penal y el de la policía preventiva y de reacción.
• El delito se define como todo acto, conducta u omisión voluntaria o imprudencial que trasgrede la norma
jurídica, catalogado como delito en el derecho penal y por tanto sancionable legalmente. La delincuencia es la
reproducción considerable del delito en un territorio determinado, en términos objetivos y subjetivos.
La delincuencia en nuestro país se ha convertido en un problema público de suma gravedad social y con altos
impactos económicos y de desarrollo para la vida de la población.
Podemos afirmar que la delincuencia es un problema que no han podido resolver las actuales políticas de
seguridad pública, caracterizadas por la intervención militar y el endurecimiento del sistema penal, encabezadas
por el gobierno federal, en detrimento de la reconstrucción del tejido social y la prevención del delito desde lo
municipal, y con ello abocarse a solucionar de modo integral la delincuencia.
Dichas políticas tradicionales se caracterizan por una intervención generalizada a pesar de las diferencias y
complejidades del territorio nacional y por encima del origen multicausal del delito. Esto nos llevó a reflexionar
sobre la necesidad de estudiar nuevos métodos para alcanzar el bien colectivo de la seguridad, más allá de la
prevención exclusiva a través del sistema penal y del protagonismo único de las instituciones del Estado. Uno de
estos métodos innovadores es la seguridad ciudadana
Ahora bien, después de hacer una revisión conceptual mencionamos que la seguridad ciudadana es un enfoque
de política pública que posibilita el ejercicio de los derechos humanos, interviniendo sobre el origen multicausal
del delito, respondiendo a condiciones socioespaciales e involucrando al ciudadano en el diseño, la
implementación y evaluación de la política pública, de tal manera que la seguridad no dependa de un enfoque
reactivo, sino de la colaboración entre múltiples actores sociales a través de la prevención integral del delito y
del diseño de policías de proximidad.
Al realizar una exploración sobre la literatura que se ha desarrollado en América Latina, Canadá, Estados Unidos
y el Reino Unido sobre la seguridad ciudadana, encontramos que los autores centran sus esfuerzos en estudiar un
314
aspecto específico de ésta, como el concepto de nueva prevención del delito (Selmini, 2009), la prevención
situacional del delito (Clark, 1997) o el rol policial dentro del enfoque (Rico, 2005).
Con la intención de plantear una visión panorámica y detallada, en este trabajo concluimos que los elementos
que articulan el enfoque de la seguridad ciudadana como uno de política pública son la prevención situacional,
social y comunitaria del delito, el modelo policiaco de proximidad y la participación ciudadana para la
prevención del delito.
Al respecto, consideramos rescatar las siguientes ideas:
• De acuerdo con Pérez (2004), la prevención del delito se define como las medidas y técnicas emprendidas para
impedir en el futuro las trasgresiones a la ley. La prevención del delito es tradicional cuando a partir de la
sanción penal se busca desincentivar la conducta delictiva en los individuos. Dentro de la seguridad ciudadana,
en cambio, la prevención es integral pues interviene sobre el origen multicausal de la conducta delictiva e
involucra a diferentes actores sociales para lograrlo.
• Existen tres formas de prevención integral: 1) situacional; 2) social y 3) comunitaria.
• La prevención situacional busca reducir las oportunidades que permiten a los individuos cometer delitos. Estas
oportunidades pueden estar presentes en el contexto físico o social. Dicha intervención, ciertamente, puede
ejecutarse de forma individual, por ejemplo, realizando actividades precautorias con base en el entorno urbano y
los riesgos que supone en función de la percepción de inseguridad que éste genera. No obstante, es deseable que
se traten de acciones coordinadas entre autoridades gubernamentales y actores comunitarios para diseñar
políticas públicas de prevención del delito a través del diseño medioambiental o la regulación legal de espacios
y/o actividades que puedan significar un foco de factores de riesgo específicos. O bien, la combinación de
ambos.
• La prevención social mediante la política social busca influir en factores estructurales como en la disminución
de la pobreza para desincentivar el acto delictivo a partir del desarrollo social. Esta práctica incluye políticas de
educación, salud, alimentación, campañas contra las adicciones y la violencia familiar.
• La prevención comunitaria del delito busca la inclusión de grupos sociales en riesgo para coproducir seguridad
y favorecer la cohesión social, tratándose de acciones caracterizadas por una participación activa de una
determinada comunidad local. La prevención comunitaria combina elementos del modelo situacional y social a
través de la cogestión en la ejecución de políticas sociales u otras prácticas como el vigilantismo.
• El modelo policial de proximidad promueve la colaboración entre agentes policiales de baja jerarquía y la
ciudadanía para la identificación de problemáticas específicas fundamentas en la relación reciprocidad-policía-
comunidad (Salgado, 2010).
• Dicha relación supone cambios en la práctica, actitud y organización de los cuerpos policiales, haciéndolos
conscientes de su pertenencia a la comunidad a partir de un enfoque de colaboración. La necesidad de una
315
intensa participación de la población con la policía es fundamental para transformar su imagen y contenido;
garante de los derechos y libertades ciudadanas (Gamboa, 2010).
• Lo anterior fomentará la construcción de una policía encargada de prevenir delitos y capaz de entenderse
dentro de la seguridad ciudadana. En este aspecto también es necesario depurar los mecanismos de reclutamiento
policial con base en competencias, así como generar los incentivos para que el trabajo del policía sea
económicamente atractivo y por ello valorado.
• El marco jurídico mexicano establece que la prevención y la participación ciudadana son estrategias de
seguridad que deben de implementar las instituciones de seguridad pública (artículos 21 y 115 de la CPEUM y
LGSNSP), sin embargo, estas medidas suelen limitarse a la vigilancia policial y recomendaciones a los
ciudadanos para que no sean víctimas de la delincuencia.
• Debido al origen multicausal de la delincuencia, el ciudadano se convierte un aliado estratégico para la

prevención del delito dentro del marco democrático del Estado de Derecho. De este modo la participación
ciudadana en la formulación, ejecución y evaluación de políticas de prevención del delito es un elemento
necesario para la seguridad ciudadana, dotando de legitimidad a la acción gubernamental y permitiendo una
mejor canalización de las necesidades ciudadanas, definición de problemáticas y diseño de soluciones.
• La participación ciudadana permite abordar un problema como la delincuencia de forma inclusiva y recíproca
desde una perspectiva democrática. Construir andamiajes democráticos de seguridad posibilita el fortalecimiento
del poder ciudadano ante instituciones que en el pasado habían sido ajenas a la evaluación, para trabajar ahora
bajo un concepto de gobernanza.
Las características de la seguridad ciudadana deben de ser contempladas por las instituciones de seguridad
pública en los tres niveles de gobierno, al momento de diseñar políticas públicas para resolver problemas de
delincuencia.
Diseñar políticas de prevención con un enfoque de seguridad ciudadana permitiría eficientar la seguridad pública
del país, asumiendo que no son visiones mutuamente excluyentes, en tanto que la primera se concentra en la
prevención integral y la segunda también implica la procuración y administración de la justicia y el castigo de
los delitos. De igual manera los marcos jurídicos de la seguridad pública hacen viable -en principio- la
implementación de la seguridad ciudadana.
La seguridad ciudadana se distingue por ser un enfoque que apuesta por la colaboración entre múltiples actores
sociales para intervenir en múltiples frentes de acción sobre el mayor número posible de factores de riesgo
asociados a la delincuencia. Esto es una tarea compleja en términos políticos, financieros, organizacionales y
administrativos. Es por ello que la política pública es un canal fundamental para poner en práctica la seguridad
ciudadana. Gracias a la focalización, la racionalidad, el interés público y la planeación estratégica es posible la
coordinación institucional entre actores sociales para resolver eficientemente un problema público.
316
Sin embargo, la delincuencia es un fenómeno multidimensional y que no debe de ser definido de manera
generalizadora desde una visión federal. Nuestro país es tan extenso como diverso en aspectos sociales, políticos,
psicológicos y urbanísticos (Merino, 2007), cada una de estas condiciones puede influir de manera directa en la
dinámica de la delincuencia en el territorio.
Las políticas de seguridad coordinadas por el gobierno federal no tienen la sensibilidad de recoger estos
elementos en su diseño y por ello sus objetivos y aplicación pueden ser distintos de los necesarios en un
territorio determinado. Es preciso abordar de forma focalizada el problema delictivo.
Es por ello que el enfoque de la seguridad ciudadana considera como prioritario el rol que pueden desempeñar
los gobiernos municipales para implementar su propuesta de manera eficaz. Después de un análisis particular
podemos mencionar que los municipios en México cuentan con características y competencias exclusivas que los
pueden convertir en actores estratégicos en el combate a la delincuencia a través de la seguridad ciudadana. En
concreto:
• Tener la cualidad de ser gobiernos de proximidad y estar a cargo -en exclusiva- de la prestación de los servicios
públicos para mejorar la calidad de vida de su población. Duchos servicios incluyen a la seguridad pública:
policía preventiva, vial y de tránsito. Estas características municipales son producto de las transformaciones
institucionales que el Estado mexicano ha experimentado en materia económica y democrática y que han
impactado en el diseño de nuestro sistema federal, especialmente con las reformas al artículo 115 de la CPEUM
en 1983 y 1999.
• Por proximidad entendimos la cualidad de un gobierno por estar constantemente en contacto con la ciudadanía
y la población en general. El municipio cuenta con dicha característica pues, como menciona el Instituto de
Desarrollo Municipal (2000), en el territorio es donde los ciudadanos y el gobierno conviven cotidiana y
permanentemente, siendo el lugar donde se presentan los problemas sociales y en el que las comunidades exigen
solución a sus demandas para ser atendidas de manera oportuna y eficiente.
• Desde la perspectiva de la política pública el municipio representa un mejor espacio de concertación territorial
entre gobierno y ciudadanos para focalizar problemáticas concretas y proponer soluciones viables e incluyentes.
• No obstante, lo anterior serviría de poco sin la existencia de marcos institucionales formales que permitan el
diseño de políticas públicas de seguridad ciudadana en los gobiernos municipales. Constitucionalmente, el
municipio tiene a su cargo la seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la CPEUM: policía preventiva,
municipal y de tránsito. Precisamente la etapa en donde se enmarca la seguridad ciudadana.
• Dichas atribuciones preventivas se establecen en los Bandos de Policía y Buen Gobierno, los cuales tienen por
objetivo mantener el orden público al interior del territorio del municipio considerando sus especificidades
sociales, culturales, económicas y urbanísticas.
El gobierno municipal es una institución que guarda un potencial importante poco explotado para combatir a la
317
delincuencia, contando con elementos únicos y marcos jurídicos básicos para el diseño de políticas endógenas de
seguridad ciudadana.
Esto no significa que los municipios tienen que actuar de forma independiente y descoordinada con las
instituciones federales de seguridad, al contrario, pueden formar parte de una estrategia nacional de seguridad
pero en donde tengan un rol central en la prevención integral del delito, entendiendo que no todos los delitos,
especialmente los trasnacionales, pueden tener un trato netamente municipal, sin embargo, en estos casos, la
federación tendrá que asumir un rol de asistencia técnica y de coordinación y no por encima de las competencias
municipales.
En la actualidad la tendencia del gobierno federal de centralizar la seguridad pública está desplazando al
gobierno municipal de su papel estratégico en el mejoramiento de la calidad de vida de la población. En este
punto vale la pena cuestionarse lo siguiente: ¿las fuerzas federales por su concepción nacional cuentan con la
preparación, información y sensibilidad necesarias para regular la convivencia comunitaria en los territorios
municipales?
Por su origen multicausal la delincuencia requiere de la instrumentación de políticas públicas para desarrollar la
calidad de vida de la población. Esto implica invariablemente la prestación eficaz de los servicios públicos;
obligación insoslayable de los gobiernos municipales.
La seguridad ciudadana podrá implementarse de forma concreta cuando entendamos, como asevera Mauricio
Merino (2007), que el municipio es parte del abanico de opciones con las que cuenta el sistema político
mexicano para dar respuesta de forma directa y democrática a los problemas públicos que aquejan a la sociedad
en su conjunto.
En esta investigación hemos explorado de forma general elementos conceptuales mínimos para el diseño de
políticas públicas para prevenir integralmente la delincuencia en nuestro país. Lo que representa un enfoque
distinto que busca el involucramiento de la sociedad en su conjunto en coordinación con la autoridad
gubernamental.
Después de tal recorrido conceptual nos encontramos en posibilidades de elaborar y responder la siguiente
cuestión: ¿cuáles son los conceptos básicos para prevenir integralmente la delincuencia en México? Podemos
enlistar los siguientes: seguridad ciudadana, prevención integral del delito, prevención situacional, social y
comunitaria del delito, gobierno municipal, policías de proximidad, participación ciudadana y servicios públicos.
Ahora bien: ¿por qué en la etapa del diseño de políticas públicas? Porque la mencionada fase implica la
definición y comprensión del problema público a la luz de sus origines, con la finalidad de estar en condiciones
de proponer ideas creativas y viables para solucionarlo de forma eficiente y democrática. En esta etapa es donde
tienen cabida los conceptos de la seguridad ciudadana en las políticas públicas.
Nuestro trabajo se ha limitado a describir ideas bajo una metodología descriptiva. En futuros trabajos será
318
necesario desarrollar análisis cuantitativos y cualitativos de las políticas de seguridad pública adoptadas por el
gobierno federal, estatal y municipal en términos de diagnóstico, diseño, implementación y evaluación. Para
tener información sobre las condiciones institucionales en las que se encuentran los gobiernos municipales en el
país y seguir avanzando en nuestros estudios sobre cómo llevar los elementos de la seguridad ciudadana al
terreno del gobierno local en México de forma viable y concreta.
La delincuencia constituye un reto oceánico para todos. Pensamos, sin embargo, que es posible dinamizar la
realidad social con trabajo comprometido, solidez en nuestras convicciones e ideas innovadoras. En México
tenemos Constitución Política, espacios territoriales y nuevos actores sociales para diseñar e instrumentar
prácticas democráticas en materia de seguridad individual y colectiva.
Para Finalizar
Las políticas, programas, y estrategias del sistema de seguridad y justicia en México, presentan un soporte
teórico y conceptual insuficiente, lo cual se traduce en una debilidad para la adecuada formulación de las
mismas. Los documentos oficiales, en los cuales se exponen programas, estrategias y acciones para el combate al
crimen no reflejan un conocimiento acerca de la magnitud del problema de la inseguridad, y es evidente que
tampoco toman en cuenta la literatura especializada existente para poder ofrecer una base teórica que permita la
elaboración de un diagnóstico a fondo. Por ello:
Se desprende de la lectura de los artículos 21 y 115 de la Constitución Mexicana que una de las principales
atribuciones del Municipio es la de prestar el servicio de seguridad pública, responsabilidad a cuya atención
concurren las autoridades de los tres órdenes de gobierno, así como los sectores social y privado de la Entidad,
ya que tiende a asegurar una adecuada atención a la población y su entorno, ante situaciones apremiantes.
La seguridad pública, ejercida por los cuerpos de seguridad pública, tiene por objeto salvaguardar la integridad y
derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, considerándola de esta
manera como una función esencial, de repercusiones nacionales, y por lo tanto, de carácter especial.
La actuación de los cuerpos preventivos de seguridad pública se encuentra alejada de las normas de conducta
que le impone la Ley, degradando su imagen y perdiendo la confianza depositada en ellos, lo cual puede evitarse
implementando los mecanismos necesarios para controlar su actuación pública, mediante unidades
especializadas en éste rubro, sí es que se quiere seguir fortaleciendo la confianza ciudadana en las instituciones.
Debe reconocerse que el objetivo de la seguridad pública no se ha cumplido cabalmente, pues en diversas
ocasiones la sociedad y el mismo gobierno han manifestado su rechazo hacia la actuación de los malos
elementos de los cuerpos de seguridad pública, quienes en muchas ocasiones han aprovechado sus cargos para
ofender a la sociedad, ya sea propiciando la impunidad o bien cometiendo ilícitos.
No es adecuado ni recomendable diseñar políticas generales en materia de seguridad pública con la idea de
aplicarlas en todo el territorio nacional, debido a que los problemas que genera la inseguridad pública son tan
319
variados como regiones hay en el país, y según el contexto que prevalezca en cada una.
La seguridad pública, debe relacionarse con la administración pública, sea federal, estatal y municipal, quienes
serán los entes públicos de proporcionarla a la población en un determinado territorio competencial.
La seguridad pública, no es la simple función de la vigilancia preventiva, es la administración, organización,

operación, funcionamiento, coordinación y supervisión de los cuerpos policíacos, encaminada a la procuración
de la integridad de los ciudadanos, derechos y bienes, así como a la preservación de las libertades, el orden y la
paz públicos con estricto apego a los derechos humanos.
La administración pública municipal, es la que definirá los programas y acciones encaminados a proporcionar
los servicios públicos suficientes y de calidad, que tiendan al mejoramiento y progreso de las condiciones de
vida de sus habitantes dentro del territorio municipal.
El primer nivel de gobierno, debe atender los reclamos de la población, con la finalidad de generar la
credibilidad en sus dependencias públicas, sin que se aparte de los criterios y principios que deben orientar su
quehacer público.
El desencadenamiento de la vagancia y delincuencia en el territorio municipal, se debe en gran parte a la pobreza

existente, que es consecuencia de un modelo de desarrollo económico desigual; El ayuntamiento, deberá crear
sistemas productivos que hagan viable la utilización de mano de obra de los habitantes en aptitud de trabajar, a
fin de lograr mejores condiciones de vida.
El poder no se basa en la figura policial, como erróneamente se ha creído; El poder es el imperio, dominio,
suprema potestad rectora, y el policía constituye la facultad administrativa operativa que tiene por objeto la
procuración de la seguridad en general, evitando la generación de la delincuencia.
La actualización de la seguridad pública municipal, se debe llevar a cabo en su nivel más extenso, estableciendo
principios rectores que tiendan a constituir programas dinámicos, cuyo principal objetivo sea crear una policía
sana, equilibrada, leal y competencial cuyo resultado sea el abatimiento de la delincuencia, con estricto apego al
marco legal.
La dependencia pública municipal, encargada de proporcionar la seguridad pública, además de contar con
apropiadas instalaciones y equipo, debe proponer al ayuntamiento la creación de un colegio de policía municipal,
donde se proporcione a los elementos de los grupos policíacos, capacitación y adiestramiento en el uso y manejo
de armamento y vehículos, estrategias operativas para combatir el crimen organizado, instrucción académica en
general, así como el conocimiento de instrumentos jurídicos para acciones eficaces, acordes a las políticas de
seguridad pública.
Los policías municipales en su actuar, deben observar la legislación que regule sus actos y conductas, su
presencia no es infundir temor entre los habitantes del territorio municipal, sino que su proceder debe ser con
apego al respeto de los derechos humanos.
320
La ciudadanía debe interactuar con la dependencia de seguridad pública municipal, a fin de trabajar
conjuntamente, tanto en la inspección de operativos policiales, así como de informar a la autoridad las zonas de
mayor riesgo delictivo; en este sentido, se sumarán esfuerzos donde gradualmente se forme una actitud de
armonía en el territorio municipal.
La seguridad pública promueve otras reflexiones. Una de ellas, la más inquietante, tiene que ver con la relación
entre el hombre y el Estado en el ámbito penal o cuasipenal, en el que se cifra una buena parte de la carga de
proveer seguridad. Pero no se puede gobernar con el Código Penal en la mano, y sería muy preocupante que en
aras de la seguridad diésemos marcha atrás a las manecillas del reloj, que han venido avanzando con infinitos
tropiezos en el curso de dos siglos, y redujéramos el sistema de derechos y garantías de carácter.
Uno de los grandes temas será el papel del sistema penal en el control social. Quienes lo supusieron resuelto bajo
el concepto de derecho penal democrático vuelven al estado de alerta. Hay que reexplicar la mutua simpatía
entre derechos humanos y seguridad pública, deshaciendo el falso dilema hacia el que se ha deslizado este
asunto. La Constitución, los derechos humanos, las garantías individuales, el amparo, el Ombudsman no son el
enemigo de la seguridad. Si llegásemos a otra conclusión habríamos iniciado el desmontaje del Estado de
derecho.
Líneas de acción en materia de políticas públicas.
Sin lugar a dudas el contexto de violencia y delincuencia que se ha extendido en los últimos años, además de la
corrupción que permea prácticamente a toda la esfera de la administración pública, y que actualmente predomina
en la sociedad mexicana representa para las autoridades un reto considerable, ya que además de instrumentar
mecanismos de protección y restablecimiento de la paz social, se enfrentan a la recuperación de la confianza y
reivindicación de su papel como actor que salvaguarda la integridad de los ciudadanos y contiende las amenazas
que les ponen en riesgo, ante el escenario es preciso establecer estrategias que enlacen y refuercen el proceso
completo de la seguridad pública municipal.
De esta manera se describen las siguientes propuestas que dan lugar a una procuración de la justicia
eficaz y a una eficiente labor de los actores implicados en la seguridad, entendiendo que en el
procedimiento se busca aprovechar las competencias que tienen el Estado para generar condiciones
óptimas en temas de seguridad de tal forma que refuercen las instituciones públicas.
Es importante señalar que se busca que el sistema de seguridad pública realmente se enfoque a la
protección de la sociedad, de tal forma que los ciudadanos vean en este sistema un garante de su
estabilidad.
El hilo conductor de estas propuestas se enfoca a facilitar la aplicación de la justicia, así como la
disminución de la impunidad contando para ello con el respaldo de las instituciones de seguridad pública
y la reconstrucción del tejido social.
321
Desde esta perspectiva las propuestas abordan el problema de la inseguridad, violencia e impunidad de
forma integral, tomando en cuenta los múltiples factores que intervienen y el cuidado de los Derechos
Humanos.
PROPUESTA 1.
Reconstrucción del tejido social.
Si tomamos como punto de partida que el principal detonador de la seguridad es el combate de la violencia, la
delincuencia, la impunidad y la corrupción, es más que necesaria la concatenación de las políticas públicas en
todos los niveles al interno del sistema y fuera del mismo, por esta razón se propone involucrar a la sociedad
civil, llevar a cabo acciones comunitarias que recuperen los espacios sociales. Para ello es indispensable la
regeneración de los lazos comunitarios y la apropiación de los espacios públicos, para evitar que esos espacios
sean dominados por la delincuencia.
Hoy en día en que prevalece el individualismo, reforzado por la falta de convivencia y la influencia de las nuevas
tecnologías que aparentemente nos trasladan a escenarios globales y lejanos, nos hace estar más distantes de las
personas con las que convivimos en el día a día. Un sistema democrático busca hacer partícipe a los miembros
de una comunidad; en este sentido los agentes de seguridad pública como miembros de la comunidad bien
pueden ser el enlace de acciones, puesta en común e incluso mediación de conflictos.
La propuesta es llevar a cabo la promoción de acciones que recuperen los espacios sociales y la vida
comunitaria, de tal manera que la comunidad se vea empoderada para el desarrollo y beneficio de sus habitantes.
Esto significa romper el espacio de vacío, la ausencia y la fragmentación, ya que estos elementos dan lugar a la
oportunidad de ser fácilmente aprovechados por el vandalismo y la mafia organizada. Una comunidad que esté
cohesionada alertará de los posibles riesgos o amenazas, cuidándose entre sí y contando con el resguardo de la
autoridad.
De esta manera se restituirá la convivencia y seguridad cotidiana, tejiendo redes sociales comunitarias
contribuye a romper canales oportunidades de financiamiento hormiga a los grupos delincuenciales, un aparente
descuido o vacío da lugar a un mínimo soporte local, que es lo que estos grupos requieren para poder subsistir.
La ciudadanía demanda una policía eficaz y eficiente, meritoria de la confianza y respeto de la sociedad, ya que
son agentes clave del proceso.
Propuesta 2.
Programa de formación policial.
Para contar con policías eficientes en el servicio de la protección de la seguridad, se propone aplicar un
programa de formación que esté significativamente sustentado en la vinculación con la comunidad local,
de tal manera que los elementos policíacos, sean formados para desarrollar conductas de solidaridad y
322
cercanía a su comunidad, con las que establece vínculos personales e institucionales con la comunidad que
protege; esta capacitación se integrará de valores éticos, respeto y defensa de los Derecho Humanos, así
como capacidad táctica.
Una formación profesional, mejorará los equipos, para ellos mismos y sus familias, ya que la garantía de esta
protegidos como parte de su función central, da certeza a la sociedad en su conjunto. Además, el fortalecimiento
de sus conocimientos repercutirá en su correcta actuación hacia los diferentes grupos de la sociedad.
Es necesario también fomentar la cultura de la denuncia, una vez que en el camino de la recuperación de la
confianza, los ciudadanos, hagan valer sus derechos a partir de un marco legal, a su vez que vigile y evalúe la
actuación tanto del personal de seguridad como de las instituciones de seguridad pública y justicia en su
conjunto.
Así mimo con la creación de cuadros únicos, se prevé que haya una mayor rapidez y eficacia en la capacidad de
respuesta
Como parte de la misma formación es necesario complementar el ciclo con procedimientos de evaluación y
seguimiento que midan los resultados, se evalúen y se mejoren, con el fin de transferir las mejores prácticas así
como reforzar la transparencia y la rendición de cuentas. Monitoreo
Propuesta 3.
Reorientación y modernización de la infraestructura contra el delito. Se propone desarrollar una

geoestructura operativa que no responda a la división política, sino a principios logísticos y de inteligencia
que permita una respuesta más inmediata y eficaz, sustentado en un principio de sustento demográficos...
OTRAS PROPUESTAS:
- REINVIDICAR LOS MECANISMOS de control de confianza, generando dispositivos más eficaces,

eficientes y cercanos a la comunidad, a través de organizaciones de base comunitaria que participen en la
cohesión social y el cuidado en red de los miembros que la integran.
- DESARROLLO DE MECANISMOS DE SEGURIDAD COMUNITARIA, que mediante la interrelación

y trabajo en red, contando con el respaldo y participación de la seguridad pública, hagan frente a los
conflictos derivados de la violencia y delincuencia. A partir de esta experiencia, se podría instrumentar un
observatorio gestionado por la ciudadanía que vigile, supervise y dé seguimiento a las acciones
comunitarias hacia una mejor y mayor seguridad, además de fomentar la cohesión social.
323
Bibliografía
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"LA SEGURIDAD PÚBLICA MUNICIPAL EN MÉXICO:

razonar la información obtenida.

El segundo capítulo antecedentes históricos en la seguridad pública y municipal, se describe la Historia de la

La investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y observacional, es decir, se han identificado y

Asimismo en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de carácter retrospectivo y

1.- JUSTIFICACIÓN DEL TEMA.

En este sentido la presente investigación propone un análisis detallado de la configuración de la seguridad

2.- OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.

3.- PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.

sentidas de las comunidades.

4.- PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.

6. ¿Qué atribuciones concede la constitución mexicana al municipio en materia de seguridad pública y

5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA.

CAPITULO I. Conceptos Preliminares

La actualización de la seguridad pública municipal, no sólo se debe concebir como la instrumentación de la

Asimismo, acorde al cumplimiento con la ciudadanía en proporcionar seguridad y tranquilidad, el policía

1.1.1 Nacimiento de la seguridad pública

El asegurar la existencia de ciertos comportamientos en la vida social, su aplicación es necesaria para la

1.1.2 Sociedad y estado

El diccionario de ciencia política señala entre otras definiciones la siguiente:

BULLRICH: El Estado es la nación considerada bajo el punto de vista de su organización política.

que tiende a realizar el bien común ...”16

c) El pueblo que aclama conducido por el jefe.

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f) El pueblo representado, es decir, actuando a través de sus representantes. ...”22

1.1.3 Concepto fundamental de seguridad pública

El autor Juan Ramírez Marín nos dice:

El artículo 21 constitucional en sus últimos párrafos señala:

a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y

c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.

d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de

Las leyes supletorias de esta Ley son:

• Ley General de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública;

1.1.4 El binomio estado y sociedad en la seguridad nacional

Tales funciones son a saber:

• Opinar sobre las políticas y seguridad pública.

1.1.5 Definición del concepto de sociología jurídica

1.1.6 Objeto y fines de la Seguridad Pública

Los objetivos de la seguridad pública en los municipios se orientan a:

• Garantizar el cumplimiento de los Bandos, Reglamentos y disposiciones administrativas vigentes en la

• Conformación de un nuevo sistema para proteger a la sociedad.

sociedad, contra la delincuencia.

• Aplicación de las sanciones a los infractores de los delitos.

1.1.6.1 Responsabilidad del Ayuntamiento en la Seguridad Pública

Federal y a las Leyes Federales y Estatales relativas.

1.1.6.2 La Función de Policía

• Vigilancia, a fin de mantener estable el orden público.

• Para alcanzar los objetivos de la Seguridad Pública se necesita:

1.2.1 Naturaleza y conceptos generales del municipio

1.2.1.1 Naturaleza del municipio

a) Como Organismo Descentralizado de la Administración Pública, se ha sostenido que el Municipio es una

• El Municipio no es una opción de organización, es un imperativo constitucional que la Federación y los

1.2.2 Conceptos y definiciones generales de municipio

1.2.2.1 Acepción etimológica de municipio

Finalmente, en su exposición de motivos a la H. LI Legislatura del Estado de México, el entonces Gobernador

1.2.2.2 Definición de municipio

Las definiciones y términos en la cotidianidad las encontramos en compilaciones como diccionarios y

“Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido por un Ayuntamiento”.52

En Enciclopedia Jurídica Omeba, define al Municipio como:

Por su parte Miguel de la Madrid nos dice que:

1.2.2.3 Diversos conceptos y definiciones

Ya establecida la naturaleza, y conocido el origen etimológico y diversas consideraciones de la institución

integrante de la comunidad o persona interesada, pero sin derecho a intervenir en la misma.