Contraloría General de la República

Jurisprudencia

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Dictamen 007589N02
Estado - Nuevo SI Carácter NNN
NumDict 7589 Fecha emisión 18-02-2002
Aclarado Aplicado
Complementado Confirmado
Reconsiderado Reconsiderado
Parcialmente

Origenes
División de Vivienda, Obras Públicas y Transportes

Referencias
-

Decretos y/o
Resoluciones
-

Abogados
krr

Destinatarios
jaime imilan alvarez, colombo y compania limitada

Texto
direccion de arquitectura se ajusto a derecho en la adjudicacion de la obra "reposicion y ampliacion
escuela d-589, comuna de el bosque", y en la descalificacion de la recurrente por omitir el item de
la partida "casa del cuidador", expresamente contemplado en el presupuesto oficial. si bien se
trata de un contrato a suma alzada, donde el contratista asume el riesgo de ejecutar obras
superiores a las previstas, cobrando solo la suma alzada ofrecida y donde el valor de esta es la
referencia y comparacion para su adjudicacion y no los precios de diversos itemes, los que son
meros antecedentes para la autoridad, en este caso se dictaron normas especiales que modifican
lo anterior, estableciendose que las empresas podian entregar su presupuesto detallado segun los
itemes del presupuesto oficial, sin modificar, agregar u omitir ninguna de las partidas valorizadas;
si los antecedentes entregados para el estudio de la propuesta consideran, incluyen, especifican o
detallan partidas no indicadas en el presupuesto, se entenderian incluidas en la suma alzada,
ademas, el contratista en la presentacion de su oferta incluira una de las partidas del presupuesto
enterado por el servicio debidamente cubicada y valorizada, pudiendo variar los volumenes pero no
puede omitir partidas. enseguida, no obstante que el diccionario de la real academia, define item,
partida y rubro, deben considerarse dichos conceptos desde el punto de vista presupuestario
contemplado en dto 1256/90 hacienda, que distingue partida, capitulo, programa e item, donde
este es la pormenorizacion de cada uno de los otros conceptos, es decir, va de lo general a lo
especial, de manera que acorde regla de interpretacion analogica del art/22 del codigo civil, item
es una particularizacion de la partida 4 "tableros cuya omision afecto el presupuesto de la oferta
del contratista que utilizando las menciones de "partidas" e "item", identificable como parte de un
todo y que el contratista omitio valorizar en su presupuesto como item de la partida tableros como
lo exigian las bases.
asimismo, el informe del fiscal del ministerio de obras publicas, en su informe senala que la
interesada no valorizo el rubro "casa del cuidador" dentro de la partida "tableros", incumpliendo las
bases especiales firmadas por la empresa y que forman parte de los antecedentes de la propuesta.
asi, el contratista al usar el formulario oficial debio referirse a la partida en su totalidad, incluyendo
cada uno de los itemes que ella indica, de manera que omitiendose un item de una partida, se
considera omitida la partida completa, lo que atendidas las bases implica el rechazo de la oferta.
finalmente, conforme art/81 del reglamento para contratos de obras publicas, la autoridad puede
desechar todas las propuestas o aceptar cualquiera de ellas, en la medida que se cumplan los
requisitos exigidos, sin que el precio mas bajo sea determinante para adjudicar la propuesta a
cualquiera de las ofertas, como ocurrio en este caso

Acción Dictámen Año

Fuentes Legales
dto 15/92 moopp art/4 num/27, dto 1256/90 hacie, cci art/22 dto 15/92 moopp art/81

Descriptores
contrato suma alzada, fuera de bases, diarqui

Texto completo
N° 7.589 Fecha: 18-II-2002

Don J.I., en representación de la Empresa Constructora Colombo y Cia. Ltda., solicita

reconsideración del informe N° 43.225, de 2001, de la Contraloría General, en cuya virtud se dio
curso a la resolución N° 46, del mismo año, de la Dirección de Arquitectura, Región
Metropolitana, desestimando al mismo tiempo la impugnación de la recurrente por haber sido
descalificada de la propuesta pública convocada para la ejecución de la obra "Reposición y
Ampliación escuela D - 589, Comuna de El Bosque", no obstante haber ocupado el primer lugar
en la selección de las ofertas. A su juicio, tal situación se debió a la falta de claridad de los
términos "partida", "ítem" y "rubro", utilizados en las bases administrativas de la licitación y por la
autoridad administrativa al resolver el concurso, por lo fue solicita se precisen tales términos y se
determine si fueron omitidas a la luz de las normas reguladoras de la licitación y sí jurídicamente
fue procedente el rechazo de su postulación.
Sobre el particular, cumple señalar en primer término que el dictamen cuya revisión se solicita
concluyó que el presupuesto detallado de la oferta de la contratista " omitió el ítem de la partida
N° 4.5 - Casa de cuidador - que aparece expresamente contemplada en el presupuesto oficial..."
y " que las propias bases administrativas en el punto 21 establecieron que la sanción por la
omisión de partidas era el rechazo de la oferta", desechando el reclamo de don J.I. por no
haberse ajustado a las bases mencionadas y se procedió a cursar la resolución N° 46, de 2001,
de la Dirección de Arquitectura Región Metropolitana, que aceptó la oferta presentada por la
empresa "Constructora Bec Limitada", segunda en el concurso.

Ahora bien, el contrato en análisis se rigió, entre otros antecedentes, por las respectivas bases
administrativas especiales para contratos de obras públicas a suma alzada, sistema que de
conformidad con el artículo 4 N° 27, del decreto N° 15, de 1992, de Obras Públicas, aplicable en
la especie, se caracteriza por ser "La oferta a precio fijo, en la que las cantidades de obras se
entienden inamovibles, salvo aquellas partidas especificadas en las bases de licitación cuya
cubicación se establezca a serie de precios unitarios, y cuyo valor total corresponde a la suma
de las partidas fijas y a la de precios unitarios , si los hubiere".

Por su parte, este Organismo de Control en reiteradas oportunidades se ha pronunciado sobre

la materia concluyendo que en este tipo de contratos el contratista asume el riesgo de ejecutar
una cantidad de obra superior a la que previó, cobrando sólo la suma alzada ofrecida, así como
cuando haya debido realizar una cantidad menor. En los contratos de obras a suma alzada
generalmente es el valor de ésta el que sirve de referencia y comparación para su adjudicación,
y no los precios de los diversos ítem, los cuales constituyen meros antecedentes que permiten a
la autoridad contar con elementos que le facilitan ponderar con mayor ecuanimidad y exactitud
el estudio de los costos efectuados por el proponente sin que dicho análisis sea vinculante para
la decisión final de la Administración. ( Aplica dictamen N° 20.527, de 1998)

No obstante lo precedentemente expuesto, en el caso en examen se dictaron normas especiales

para este contrato que modificaron lo antes señalado. Así, las respectivas cláusulas 4 y 21 de
las bases administrativas especiales establecieron que las empresas podrían entregar su
presupuesto detallado "de acuerdo a los ítems indicados en el presupuesto oficial", "sin
modificar, agregar u omitir ninguna de las partidas que aparezcan valorizadas". Que "si los
demás antecedentes entregados para el estudio de la propuesta consideran, incluyen,
especifican o detallan alguna partida no indicada en el presupuesto oficial, se entenderá incluida
dentro de la suma alzada ". A su vez, el artículo 21 señala " El contratista de acuerdo a la
Circular N° 40 del 03.11.86 del M.O.P. en la presentación de su oferta deberá incluir cada una de
las partidas del presupuesto entregado por el Servicio debidamente cubicada y valorizada,
pudiendo variar los volúmenes pero sin omitir ni agregar alguna partida.".

Frente a las condiciones contractuales anotadas resulta ineludible reflexionar sobre la exactitud
de los términos "ítem", "partida" y "rubro" utilizados en el contrato de ejecución de obra que nos
ocupa y en la forma como se interpretaron sus términos. Al respecto, cabe señalar que en la
regulación del mismo, que constituye la ley del contrato, no existen definiciones que permitan
precisar estas locuciones, lo que se repite en el reglamento para contratos de obras públicas -
decreto N° 15, de 1992, de Obras Públicas -.

Según el sentido natural y obvio de los términos empleados, ha de recurrirse al Diccionario de la

Lengua Española que entiende por "ítem" el adverbio latino "que se usa para hacer distinción de
artículos o capítulos en una escritura u otro instrumento"; por "partida", en su acepción 4. " cada
uno de los artículos o cantidades parciales que contiene una cuenta" y por "rubro", en su
acepción 2 "título o rótulo". Es decir, tales locuciones sirven para individualizar o particularizar
grupos de cosas y, en cierto sentido, podría entenderse que son sinónimos, tal como lo ha
concluido el informe técnico S.C. T. N° 13 -A, el cual además recurrió al concepto técnico del
"Manual de Carreteras", no aplicable en la especie.

Sin embargo, desde el punto de vista presupuestario, el D.S. 1.256, de 1990, de Hacienda,
distingue entre partida, capítulo, programa e ítem, partiendo desde el nivel superior de la
organización administrativa y los poderes públicos a la individualización del Servicio y a la
función u objetivo del mismo, respectivamente, hasta llegar al ítem como "motivo" significativo
del ingreso o gasto, lo que demuestra que ítem es la pormenorización de cada uno de estos
conceptos, es decir, de lo general a lo especial.

En consecuencia, aplicando la regla analógica que reconoce el artículo 22 del Código Civil no
puede menos que concluirse que el ítem es una particularización de la partida 4 “Tableros", cuya
omisión afectó el presupuesto de la oferta del contratista que utilizando las menciones de
"partidas" e "ítem", perfectamente identificable como parte de un todo y que el contratista omitió
valorizar en su Presupuesto como ítem 4.5 de la partida 4. "Tableros" como lo exigía el artículo
21 de las aludidas bases.

Corrobora la tesis anterior el informe de fecha 4 de octubre de 2001, del Fiscal del MOP de la
Región Metropolitana, que en lo pertinente expresa " la empresa Constructora Colombo y Cía
Ltda. omitió valorizar el rubro 4.5 Casa de Cuidador, dentro de la Partida Tableros...", y en el
ORD. 1020 de la misma fecha que el Director Regional Metropolitano DA (S) dirige a la empresa
contratista, en la cual en el punto N° 2 le manifiesta que " De acuerdo al Acta de Apertura de las
propuestas, su empresa presentó una oferta de $571.548.836.- siendo la más baja respecto del
resto de los participantes." " Sin embargo, efectuada la revisión de los antecedentes por nuestra
unidad de construcciones, se detectó que en su presupuesto omitieron la denominación y
valorización del rubro 4.5 T.D.A. Casa de cuidador, dentro de la Partida 4 Tableros, como
se indicasen el Presupuesto Oficial, no dando cumplimiento a los Arts. 4 y 21 de las Bases
Administrativas Especiales firmadas por su empresa y que forman parte de los antecedentes de
la propuesta".

En consecuencia, al usar el formulario oficial el contratista debió referirse a la partida en su

totalidad, lo cual incluye cada uno de los ítems debidamente valorizados según se deduce del
aludido antecedente. Por ello, si se omite algún ítem de la partida "Tableros" como es el N° 4.5
"Casa del Cuidador", no se cumplen las bases administrativas del contrato, considerando que
con ello se ha omitido la partida completa que no requería un valor global, lo que al tenor de la
cláusula 21 de las misma implicaba rechazar la oferta.

En estas condiciones se estima procedente la descalificación de la oferta de la recurrente,

debido a las reglas especiales que rigieron la contratación a suma alzada en estudio, situación
perfectamente entendida por el resto de los postulantes.

Además es menester consignar que como el contrato de la especie se reguló también por el
Reglamento para Contratos de Obras Públicas, que en su artículo 81 permite a la autoridad
pertinente desechar todas las propuestas o aceptar cualquiera de ellas, en la medida que se
cumplan los requisitos exigidos al efecto, sin que el precio más bajo fuera determinante para
adjudicar la propuesta a cualquiera de las ofertas, que estimara más conveniente al interés
fiscal.

En consecuencia, cabe concluir que la adjudicación efectuada por la Dirección de Arquitectura

Región Metropolitana por la resolución N° 46, de 2001, se ajustó a derecho.

Se confirma el dictamen N° 43.225, de 2001.

Glosario

Dictamen Código que identifica al documento jurídico. Nuevo Indica si el

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Estado Indica el estados del dictamen: NumDict Indica el número
Guión (si no ha habido pronunciamiento posterior) con que se
Reactivado (si ha sido aplicado o confirmado) identifica el
Alterado (si ha sido aclarado, complementado, dictamen.
reconsiderado o reconsiderado parcialmente)
Caracter Contiene el carácter de la disposición legal o Fecha Indica la fecha
reglamentaria (NNN: sin connotación especial, BIS: de emisión de emisión del
igual numeración, RES: reservado) dictamen.
Origen Corresponde a la sigla de la o las Divisiones de la Abogados Indica las
Contraloria emisora del dictamen. iniciales del
 abogado
informante.
DestinatariosNombre de la persona o autoridad a la que se dirige el Texto Contiene un
documento. extracto del
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Fuentes Contiene las disposiciones legales y reglamentarias DescriptoresTérminos
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Acción Indica todas las acciones que el dictamen ejerce sobre Texto Contiene el
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