Empleo público

En las últimas décadas del siglo XX, se acentuaron políticas de privatización y consecuente
reducción del estado que llevaron a una proletarización del empleo público y pusieron en
evidencia la existencia de intereses individuales y colectivos distintos, tanto del interés del
Estado como del General.
Es así como pudo observarse que la concepción tradicional del personal del servicio público
ha cedido el paso a la nueva imagen de un trabajador cuya remuneración ha ido
empeorando en comparación con la del sector privado, cuya seguridad en el empleo queda
amenaza por la política del gobierno.
El funcionario comenzó a ser reconocido como sujeto social,y que inserto en una relación
de trabajo subordinada, tiene planteados los mismos problemas en cuanto a
remuneraciones, descansos condiciones de trabajo, etcétera que los que se presentan a
cualquier trabajador al servicio de un empleador privado. El Paso siguiente así, consistió en
la admisión de la existencia de intereses colectivos y el derecho a la organización sindical.
Esto Data de fines de la Segunda Guerra Mundial.
El Estado, además de ser empleador, es la autoridad pública y el custodio del interés
general; por lo que el trabajador del Estado es un funcionario público, en cuanto personal
del gobierno que no es titular de la función pública ni ejerce el poder de mando, sino que
colabora de manera continua en el desempeño de sus tareas administrativas.

La regulación estatutaria y las razones de su debilitamiento

La llamada teoría unilateralidad de la relación del empleo público señala cinco fundamentos
básicos:

1) Imposibilidad de acuerdo contractual, debido a la desigual posición jurídica de las

voluntades en juego voluntad política y voluntad privada
2) Incomerciabilidad del objeto del contrato (el estado nunca invierte Sólo gasta)
3) La relación de empleo público regulado mediante ley
4) Posición de supremacía de la Administración en la relación
5) Retroactividad de los efectos de la relación al momento del acto de nombramiento
La consecuencia de esta visión es que la relación de empleo público se entiende como
instrumental a la eficacia del aparato administrativo y esto lo que finalmente legitima al
Estado para fijar unilateralmente, y también modificar, las condiciones de trabajo de sus
dependientes: siempre bajo el pretexto de satisfacer el interés general. Así se explica la
imposibilidad de existencia de intereses contradictorios entre los empleados públicos y el
Estado. Por lo que la función pública no es un oficio sino un servicio. Para mejorar la
eficacia de estos servicios, es necesario que los funcionarios gocen de estabilidad propia en
el empleo.
El modelo unilateralista comienza a debilitarse a partir de finales del siglo XX, para iniciar
una tendencia hacia la laboralizacion y contractualización de la relación de empleo público,
con tres factores principales:

● El reconocimiento al funcionarios de los Derechos derivados de la Libertad sindical

 ● La búsqueda de la eficacia de la gestión que obliga a distintos grados de diálogo y
nuevas formas de control
● Las políticas de achicamiento del gasto público del Estado, llevan a una necesaria
pérdida de beneficios para los trabajadores estatales y ponen de manifiesto
intereses contradictorios entre estos y el Estado, que no difieren de los que
enfrentan a los trabajadores y empleadores del sector privado.
El proceso de laboralización se va a encontrar limitado precisamente por las particulares
características del estado como empleador.

El estado empleador y sus trabajadores: dos sujetos laborales diferentes

El contrato de empleo público tiene una naturaleza esencialmente diferente de la del

contrato de trabajo porque se rige por normas distintas.

Características del estado como empleador:

● Especificidad de la Administración pública relación de supremacía con sus
funcionarios y a uno de sus entidades sindicales
● Interdependencia entre política y administración
● Extensión, fragmentación y descentralización de la Administración pública
● Su actividad principal tiene que ver con la atención o protección del interés general y
no tiene un fin de lucro
● Frente a sus dependientes ha sido tradicionalmente paternalista y no los ha
sometido a los riesgos de insolvencia ni vaciamiento
● Suele estar rígidamente reglada en sus procedimientos, facultades y controles y a
causa de ello, burocratizada
Estas características llevan a que el estado no actúe como un empleador o un conjunto de
empleadores del sector privado.

Características del empleador privado:

● Es claramente identificable y los cauces jerárquicos suelen ser precisos y directos,
mientras que en el sector público las decisiones son tomadas por la intervención de
varios órganos y varias ramas de la administración. Incluso en las negociaciones
colectivas la representación del Estado frente a los trabajadores debe ser
necesariamente colegiada.

Los trabajadores estatales y sus organizaciones sindicales

Los sindicatos tienen desde siempre altas tasas de afiliación, dado que los trabajadores
tienen los mismos padecimientos, e incluso más que los del sector privado.
También forman organizaciones al margen de las entidades sindicales tradicionales
adoptando formas organizativas no sindicales.
Algo para recalcar, es que los sindicatos de trabajadores estatales tienen menor vinculación
con los partidos políticos que los sindicatos del sector privado.

La relación de empleo público y el derecho del trabajo en la administración centralizada del

Estado Nacional en Argentina
Ya desde la entrada en vigencia de la ley de contrato del trabajo en la redacción originaria
de 1974 Cómo es sección se admitió la aplicación de sus reglas a los dependientes del
Estado nacional provincial o municipal cuando ​por acto expreso se los incluyera en la
misma o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo.
En nuestro país la jurisprudencia ha legitimado una tercera situación, que supone la
existencia de Trabajadores al Servicio del Estado excluidos tanto de la legislación
administrativa Cómo del derecho del trabajo, y que la doctrina designa como ​contratados.
Tres son entonces las situaciones laborales posibles en la administración pública, según se
trate de una relación estatutaria de empleo público, una contratación laboral o una
contratación no incluida en ninguno de los dos supuestos anteriores.

La relación estatutaria del empleo público

Aunque la preservación de un ámbito material de reserva de ley, y aún, la necesidad de un
acto administrativo de instrumentación de lo pactado, impedirían afirmar que en el régimen
de la función pública, se ha producido un abandono pleno del modelo unilateralista, no
puede desconocerse la sanción de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público, que
atenúa sensiblemente a partir del protagonismo normativo que se atribuye a la negociación
colectiva.
El artículo 1 de la ley Marco prevé que:
“​La relación de empleo público queda sujeta a los principios generales establecidos en la
presente ley, los que deberán ser respetados en las negociaciones que se celebran en el
marco de la ley 24185. Los derechos y garantías acordados en esta ley a los trabajadores
que integran el servicio civil de la nación constituirán mínimos que no podrán ser
desplazados en perjuicio de estos en las negociaciones colectivas que se celebren en el
marco de la ley 24.185”
(Esta última es la ley de Negociación Colectiva).-
Por aplicación de las limitaciones que impone la propia ley de negociación colectiva en el
sector público, 3 son las relaciones normativas que admite la ley 25.164 la vinculación del
convenio colectivo:
A) Materias reguladas exclusivamente por normas de fuente estatal
B) Materias cuya regulación se delega a la negociación colectiva
C) Materias reguladas en la ley Marco que admiten algún grado de modificación por la
negociación colectiva

A)la negociación colectiva en el sector público será comprensiva de todas las cuestiones
laborales que integran la relación de empleo tanto las de contenido salarial como las demás
condiciones de trabajo, sin embargo excluye de tal negociación por reserva de ley en temas
como: la estructura Orgánica de la Administración pública nacional, las facultades de
dirección del estado y el principio de idoneidad como base del ingreso y la promoción de la
carrera administrativa.
En cuanto a tratativas salariales, ellas deberán sujetarse a lo normado por la ley de
presupuesto.

B) la ley marcó autoriza a una negociación colectiva en las siguientes cuestiones:

determinación del porcentaje del personal que podrá ser incorporado bajo el régimen de
contrataciones por tiempo determinado; acciones de reconversión laboral para el personal
incluido en el régimen de estabilidad, afectado por medidas de reestructuración; regulación
del régimen de movilidad interna; régimen de estabilidad en la función; régimen de licencias
justificaciones y franquicias, etc.

C) la ley marcó admite la modificación por negociación colectiva en las siguientes materias:
determinación del monto indemnizatorio por baja, ampliación de los derechos y de los
deberes del empleado público y de las previsiones a las que queda sujeto, etc.
Debe tenerse presente de todos modos, la limitación que establece cuando se prevé que las
negociaciones sobre cuestiones salariales quedan subordinadas a lo normado por la ley del
presupuesto.

Laboralización de la relación de empleo público

También la legislación admite la labor ización de ciertas relaciones de empleo público. El

artículo 2 de la ley de contrato de trabajo aclara que sus preceptos no serán aplicables a:

“Los dependientes de la Administración pública nacional provincial o municipal excepto que

por acto expreso se los incluye en la misma o en el régimen de las convenciones colectivas
de trabajo”
La regla Abre así dos posibilidades para la penetración de la legislación laboral común en la
relación de empleo público, y que habrán de surgir de un acto expreso de inclusión sea
tanto en la lct o en el régimen de convenciones colectivas de trabajo.
También la Ley Marco refuerza la exclusión de su ámbito a los contratados:
“​Al personal que preste servicios en organismos pertenecientes a la administración pública
nacional, y esté Regido por preceptos de la ley de contrato de trabajo 20744 y
modificatorias o la que se dicte en su reemplazo se les aplicarán las previsiones contenidas
en este régimen normativo” (sin estabilidad absoluta).-
A pesar de esto, cuando el inciso A del artículo 2 de la ley de contrato de trabajo, al definir
su ámbito de aplicación, deja abierta la duda acerca del alcance de tal incorporación,
fundamentalmente en orden al régimen de estabilidad de los trabajadores estatales. Está
relevante cuestión fue abordada por la Corte Suprema de Justicia de la nación en
importantes pronunciamientos dictados en los últimos años.

1) Madorran: