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PARA APRENDER

POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE XI

FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO
DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL:
ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DOS
SISTEMAS E PROGRAMAS NACIONAIS:
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) E SISTEMA
ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS)

11.1-O Federalismo e o Federalismo brasileiro

A forma de organização política do Estado admite duas possibilidades: os Es-


tados Unitários, nos quais o governo é organizado de maneira que apenas um nível
é soberano: o nacional; o outro nível, as administrações locais (podem ser chamadas
de províncias, departamentos, etc.), como regra, não possuem autonomia política,
jurídica, nem administrativa. São apenas delegados do poder central. Essa foi a for-
ma de organização original do Estado moderno, que resultou de um longo processo
de centralização e concentração do poder. São exemplos: Inglaterra, França, Itália,
Portugal, etc.
A outra forma de organização, própria dos Estados modernos e contemporâ-
neos, que foi inventada pelos americanos na constituição dos EUA, é a dos Estados
Federais. Além dos EUA, são Estados federais a Alemanha, a Argentina, a Austrália,
o Brasil, o Canadá, os Estados Unidos, os Emirados Árabes Unidos, a Índia, a Ma-
lásia, o México, a Rússia, a Suíça, a Venezuela, a Bélgica, etc.
Existem muitas deinições do Estado Federal e do federalismo, cada uma de-
las enfatizando sutilmente determinados aspectos. Uma das mais simples estabelece
que o federalismo é uma forma de organização do Estado baseado na distribuição
territorial – constitucionalmente deinida e assegurada, de poder e autoridade entre
instâncias de governo, de tal forma que os governos nacional e subnacionais são
independentes em sua esfera própria de ação. Essa deinição enfatiza a dimensão do
poder e da autoridade. Outra deinição enfatiza a pluralidade: o Federalismo é um
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Organização e Funcionamento dos Sistemas e Programas Nacionais: Sistema Único de
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sistema de organização no qual o governo nacional incorpora unidades regionais


– diversidade – nos procedimentos decisórios por força de mandamentos constitu-
cionais. Outras, ainda, caracterizam a autonomia das partes constituintes, como a
de M. H. Tavares de ALMEIDA (2005), que airma que o elemento que caracteriza
o Estado Federal é a não-centralização, ou seja, a dispersão do poder entre muitos
centros, sendo que esse poder não resulta da delegação de um poder central, mas de
uma legitimidade própria, conferida por sufrágio popular.

11.1.1-O Federalismo Brasileiro

A forma do Estado brasileiro, cláusula pétrea da Constituição de 1988, é fe-


derativa, sendo composta por uma ordem jurídica central soberana e diversas sub-
divisões internas dotadas de autonomia. Em consequência da forma federativa, a
organização político-administrativa (as atribuições, tarefas e poderes) do Brasil
compreende a União, que é soberana, os estados, o Distrito Federal e os municípios,
todos dotados de autonomia. Nossa federação decorre de um movimento de segrega-
ção em que o poder central abdica de parte de seu controle e de suas competências,
descentralizando-os política e administrativamente às entidades federativas que o
compõem.
A União é entidade federal, dotada de autonomia e de personalidade jurídica
de direito público interno. Os estados são sistemas políticos completos, compostos
pelos três poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. São entidades federativas
de direito público interno, tendo sido assegurada sua autonomia pela Constituição
Federal, consubstanciada na capacidade de auto-organização, autogoverno, auto-
administração. Os municípios são também “entes federativos”, o que caracteriza o
federalismo brasileiro como “trino”. Enquanto terceira instância governamental os
municípios são dotados de autonomia política, administrativa e inanceira, mas não
são sistemas políticos completos, pois não possuem Poder Judiciário. Também pos-
suem personalidade jurídica de direito público interno. Também integra o sistema
federativo o Distrito Federal que, como os demais entes federados autônomos, detém
capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração. De maneira ge-
ral, o DF equipara-se a um estado-membro, porém, quanto à organização interna lhes
são atribuídas as competências legislativa e tributária dos estados e dos municípios,
uma vez que lhe é vedado subdividir-se em municípios. A observância aos princípios
da forma republicana de governo, do sistema representativo e do regime democrático
é obrigatória a todos os entes federativos.

11.2-Os princípios do Estado federativo e os tipos de federalismo

Seja qual for a dimensão enfatizada, a organização federativa necessariamente


implica a observância de dois grandes princípios, que irão afetar fortemente todo o
processo das políticas públicas: a autonomia e a participação.
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O princípio da autonomia estabelece que cada um dos estados-membros pode


mover-se livremente, dentro da esfera da competência que lhe é atribuída pela norma
constitucional comum, expressa como Constituição Federal.
Para isso, tanto a União como cada um dos estados-membros possuem sua
própria Constituição, suas próprias leis ordinárias, e seus próprios poderes executi-
vos, legislativos e judiciários, ou seja: constituem sistemas políticos completos.

A autonomia se expressa por uma tríplice capacidade:


i) Auto-organização: através do exercício de seu poder constituinte deriva-
do, consubstanciando-se na elaboração de suas Constituições Estaduais
respeitando a Constituição Federal;
ii) Autogoverno: tendo em vista que é o próprio povo do Estado (regional)
quem escolhe e de forma direta (eleições) os seus representantes para o
Poder Legislativo (deputados estaduais) e para o Poder Executivo (gover-
nadores), sem qualquer vínculo (de subordinação) com a União;
iii) Autoadministração: Surge quando do exercício de suas competências ad-
ministrativas, legislativas e tributárias constitucionalmente deinidas (de-
termina sua competência).

O princípio da participação estabelece que a relação política entre os estados-


membros e a União se dá mediante representação parlamentar. Os estados-membros
tomam parte ativa no processo de elaboração da norma política que rege toda a or-
ganização federal, intervêm diretamente nas deliberações em conjunto, e são partes
tanto na criação como no exercício da substância mesma da soberania. A Constitui-
ção Federal, que ixa a competência da União e dos estados, é elaborada ou aprova-
da expressamente pelos estados e, portanto, qualquer limitação que se estabeleça à
competência deles é uma autolimitação. E, da mesma maneira que os estados-mem-
bros participam da esfera federal, existe a presença constante da União no seio dos
estados-membros.
No Brasil, o Senado Federal constitui a câmara representativa dos estados, na
qualidade de elementos constitutivos da União. Os estados-membros atuam politica-
mente ao nível da União através do Senado Federal. A presença da União nos estados
não ocorre estritamente por via legislativa, pois a Constituição confere também à
União competência para o exercício de atribuições administrativas por via executiva
direta. Além disso, a União dispõe de tribunais superiores cuja jurisdição se estende
aos estados-membros; e de uma corte de justiça federal (STF) destinada, entre outras
coisas, a arbitrar os litígios entre a União e os estados-membros e destes entre si, de
maneira a operar o equilíbrio da ordem federativa.
Segundo M. Hermínia Tavares de ALMEIDA (2005, p. 31), os sistemas fede-
rais clássicos (...) são sistemas não-centralizados. Todos têm um governo geral, ou
nacional, que dispõe de poder em muitas áreas e para muitos propósitos, mas não
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um governo central que controle todas as linhas de comunicação e decisão políti-


cas. Em todos estados, cantões ou províncias não são criaturas do governo federal,
mas, como este, derivam sua autoridade diretamente do povo. Esses sistemas são
estruturalmente imunes à interferência federal. Funcionalmente, partilham muitas
atividades com o governo federal, sem perder seus papéis de formulação de políticas
e seus poderes decisórios.
Todavia, existem muitas variações entre os Estados federais, conigurando
diferentes tipos de federalismo. Quanto à autonomia na relação entre o governo da
União e os dos entes subnacionais, tem-se:

i) Federalismo dual, que corresponde ao modelo originário, simultaneamen-


te descritivo e prescritivo, no qual “os poderes do governo geral e do Es-
tado, ainda que existam e sejam exercidos nos mesmos limites territoriais,
constituem soberanias distintas e separadas, que atuam de forma separa-
da e independente, nas esferas que lhes são próprias” (ACIR, 1981, p. 3
apud ALMEIDA, 2005). O sistema federativo se estrutura a partir de duas
esferas de poder independentes e autônomas, dotadas de uma repartição
de competências e provisão de tributos próprios.
ii) Federalismo centralizado, que operou a transformação dos governos es-
taduais e locais em agentes administrativos do governo federal, o qual
possui forte envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais, bem
como primazia decisória e de recursos.
iii) Federalismo cooperativo, no qual as esferas de poder obedecem a princí-
pios de harmonia, solidariedade e cooperação, na promoção de políticas
públicas voltadas para o desenvolvimento global. Admite graus diver-
sos de intervenção do poder federal e se caracteriza por formas de ação
conjunta entre instâncias de governo, nas quais as unidades subnacionais
guardam signiicativa autonomia decisória e capacidade própria de inan-
ciamento.

Quanto à hierarquização das competências entre os entes federativos, tem-se:

i) Federalismo simétrico: no qual os entes federados de mesmo nível (muni-


cípios entre si e estados membros entre si) têm as mesmas competências
administrativas, legislativas, constitucionais e judiciais e o mesmo núme-
ro de representantes no Senado. Exemplo: Brasil, EUA, etc.
ii) Federalismo assimétrico, que ocorre quando os entes federados de mesmo
nível não têm as mesmas competências e/ou não têm o mesmo número de
representantes no Senado. Exemplo: Canadá e Bélgica.
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11.3-O Federalismo Fiscal

O federalismo iscal é a espinha dorsal do sistema, em qualquer de suas ver-


sões. Não trata de outro tipo, mas sim da coniguração assumida pelas relações entre
os entes federativos, a partir da distribuição das competências e das receitas. É o
federalismo iscal que molda as relações intergovernamentais.
Como não existe hierarquia entre os entes em um Estado Federal, cada esfe-
ra de poder tem suas próprias competências legislativas e executivas. A esfera de
autonomia e responsabilidade da União e de todos os entes federativos é ixada na
Constituição, por meio da distribuição dessas competências.
Devido à forma federativa do Estado brasileiro, suas atribuições, tarefas e po-
deres encontram-se distribuídos em níveis de organização política (federal, estadual
e municipal), conforme deinido nos artigos 18 a 36 da Constituição Federal.
O Art. 22 da CF/88 estabelece as matérias compreendidas na competência
legislativa privativa da União, que devem ser tratadas por meio de leis aprovadas em
nível nacional.
O Art. 24 deine as matérias objeto da chamada competência legislativa con-
corrente: Sobre essas a União deve limitar-se em editar normais gerais, icando a
cargo dos Estados a legislação suplementar que for necessária.
O federalismo brasileiro se caracteriza por um grande detalhamento cons-
titucional das competências, no qual a União ica com o maior e mais importante
leque de competências exclusivas. A competência comum, concorrente, cumulativa
ou paralela é típica da repartição de competências do moderno federalismo coope-
rativo: nela distribuem-se competências administrativas a todos os entes federativos
para que as exerçam sem preponderância de um ente sobre o outro, ou seja, sem
hierarquia. Deste modo, a atuação de um ente federativo não depende da atuação de
outro, e, da mesma forma, a atuação de um ente federativo não afasta a possibilidade
de atuação de outro (CF/88, art. 23).
São competências concorrentes (também chamadas de compartilhadas ou co-
muns), estabelecidas no art. 23 da CF/88: Saúde e assistência pública; Assistência
aos portadores de deiciências; Preservação do patrimônio histórico, artístico, cultu-
ral, paisagens naturais notáveis e sítios arqueológicos; Proteção do meio ambiente e
dos recursos naturais; Cultura, educação e ciência; Preservação de lorestas, lora e
fauna; Agropecuária e abastecimento alimentar; Habitação e saneamento; Combate à
pobreza e marginalização social; Exploração de recursos hídricos e minerais; Segu-
rança de trânsito; Políticas para pequenas empresas; Turismo e lazer.
No Brasil, foram outorgadas à União e aos municípios competências expres-
sas, enquanto os Estados icaram com a competência residual, ou seja, foram outor-
gadas todas as competências que não lhes tenham sido expressamente vedadas na
Constituição.
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As competências compreendem tanto o poder de decidir e legislar quanto os


encargos executivos, a serem cumpridos pelo poder público em cada instância de go-
verno. Para que cumpram tais obrigações, dentro do princípio da autonomia, é essen-
cial que os entes federativos disponham das suas próprias rendas. Isso diz respeito
às competências tributárias de cada ente da federação: a maneira como são gerados e
distribuídos entre as esferas de governo os recursos iscais e paraiscais, que deine,
em boa medida, as características próprias dos diferentes arranjos federativos.
O federalismo iscal, portanto, corresponde à maneira como o sistema tribu-
tário é estruturado de forma a distribuir as receitas públicas entre várias unidades e
esferas administrativas, visando proporcionar condições para atender às demandas
que lhes são exigidas. É por meio da repartição de receitas, que os entes federativos
exercem sua autonomia política na execução dos encargos públicos. A repartição
de receitas pode ser efetuada de duas formas: (i) através da repartição das fontes de
arrecadação; e (ii) da repartição do produto de arrecadação.
O federalismo iscal no Brasil apresenta as seguintes características: os três
níveis de governo tem capacidade de tributar, mas alguns impostos são exclusivos
da esfera que arrecada, outros são partilhados. A União arrecada quatro dos cinco
maiores impostos: contribuição previdenciária, imposto de renda, Contribuição para
o Financiamento da Seguridade Social (Coins) e Imposto sobre Produtos Indus-
trializados (IPI). O imposto mais importante é arrecadado pelos Estados: o Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Os Estados arrecadam, além
de outros, também o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e
recebem royalties. Os municípios arrecadam o Imposto Sobre Serviços (ISS), o Im-
posto Sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU), recebem royalties. O sistema
federativo iscal no Brasil é considerado rígido porque suas diretrizes normativas
estão previstas no texto constitucional e só podem ser alteradas por meio de emenda
à Constituição, que requer maioria de 3/5.
Como a Federação é muito assimétrica, foram adotados diversos mecanis-
mos de correção dos desequilíbrios iscais: o Fundo de Participação dos Municípios
(FPM), o Fundo de Participação dos Estados (FPE), a regionalização do Orçamento
Federal, as transferências vinculadas às políticas públicas (educação, saúde, trans-
porte, assistência), bem como várias transferências negociadas (convênios) entre es-
feras de governo. Ainda assim, a arrecadação de tributos é muito desigual no plano
horizontal (os Estados comparados entre si e entre os municípios comparados entre
si). Essas desigualdades têm sido um obstáculo à deinição de competências exclusi-
vas entre níveis de governo para as ações sociais.
Embora tenha se estabelecido um sistema de transferências iscais constitu-
cionais obrigatórias, a im de que os governos subnacionais possam arcar com seus
encargos, esses recursos podem ser gastos de modo bastante autônomo. Os Estados
e municípios podem ter agendas próprias de políticas públicas, independentes da
União.
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11.4-A Municipalização e os problemas do federalismo brasileiro

O município é um ente politicamente relevante no Brasil pelo menos desde a


República Velha, como mostra Vitor Nunes LEAL (1976) na obra clássica “Corone-
lismo, Enxada e Voto”, que tem como subtítulo “O Município e o Regime Represen-
tativo no Brasil”. As forças municipalistas atravessaram o Estado Novo, fortalece-
ram-se na Constituinte de 1946, avançaram durante a República Populista e mesmo
durante o regime militar1. E, na Constituinte de 1987-1988 lograram tornar-se entes
federativos, além de conquistarem para si as maiores parcelas de recursos inancei-
ros. De 1988 em diante, houve um intenso processo de criação de municípios, os
quais passaram a concorrer diretamente com os Estados na articulação do desenvol-
vimento de políticas públicas junto a União, com a qual – cada vez mais – passaram
a se relacionar diretamente. Do ponto de vista das políticas públicas isso traz um
problema porque, além de contribuir diretamente para a perda de autonomia dos es-
tados, muitos municípios não possuem sequer estrutura técnica e administrativa para
a realização de tais políticas em conjunto com a União.
Assim, sem entrar na polêmica a respeito de ser o federalismo brasileiro cen-
tralizado ou não, do ponto de vista das políticas públicas é possível apontar alguns
sérios problemas do arranjo federativo brasileiro. Primeiro, a federação, de fato, é
muito assimétrica: há grande desigualdade inter e intra-regional, intraestadual, in-
ter e intramunicipal, sob os mais diversos aspectos2. Segundo, o papel suplementar
reservado aos estados pela CF-88 e a preferência política da União pelo estabeleci-
mento de relações diretas com os municípios tem fragilizado ainda mais os estados,
tem induzido comportamentos oportunistas de sua parte e tem feito com que – como
airmou Celina SOUZA em entrevista (RSP, 2011) – eles venham se tornando, cada
vez mais, o “elo perdido” das políticas públicas. Além disso, ao contrário da União,
que nos últimos 20 anos aumentou e aperfeiçoou notavelmente a sua capacidade
governativa, os Estados não o izeram e, na maioria, não têm capacidade de atuar na
coordenação federativa das políticas públicas. Em terceiro lugar, como mostra Fer-
nando ABRUCIO (2005), faltam mecanismos eicazes de coordenação e cooperação
intergovernamentais, tanto no sentido vertical – entre diferentes esferas de governo
– como horizontais, ou seja, entre entes federados do mesmo nível. Em quarto lu-
gar, a despeito da reconhecida diversidade do país, a constitucionalização de muitas
políticas públicas tem se agregado a um padrão uniforme de regras constitucionais
em geral e de decisões do STF, que tem imposto uma homogeneização artiicial, que
1
Como provou o empenho direto do próprio Presidente da República, Ernesto Geisel, para que o partido do go-
verno (ARENA) saísse vencedor nos municípios onde houve eleição direta em 1976 – num período no qual os
maiores municípios (capitais dos Estados) tinham prefeitos indicados pelo regime militar.
2
Dizer que a Federação é assimétrica signiica o seguinte: embora, do ponto de vista formal-legal todos os entes do
mesmo nível (estados entre si e municípios entre si) tenham as mesmas competências e, no caso dos estados e do
DF, a mesma representação no Senado, na vida prática (do desenvolvimento econômico, da gestão administrativa
e da arrecadação das receitas) eles são muito desiguais, o que causa um desequilíbrio federativo. Isso tem várias
consequências negativas sobre as políticas públicas e sobre o atendimento das necessidades da população
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tem se tornado um obstáculo para os governos subnacionais atenderem aos interes-


ses especíicos de seus eleitores. Tudo isso reduz a sustentabilidade das políticas nas
esferas subnacionais, reforçando a sua dependência frente à União.

11.5-A descentralização e a coordenação interfederativa

Para começar, será útil lembrar que o conceito de descentralização é bastante


complexo e abrange três diferentes dimensões: política, administrativa e social.
Em primeiro lugar, a descentralização representa uma estratégia de redistri-
buição do poder político do Estado, do nível central para os níveis periféricos, ou
seja, para as instâncias subnacionais de governo. Trata-se da dimensão política, que
se baseia na ideia de que essa redistribuição do poder político introduz novos níveis
de autonomia, novos padrões de conlito e competição bem como novas possibilida-
des de cooperação entre as esferas de governo, inluenciando a distribuição de poder
e recursos entre diferentes grupos na sociedade. Nessa perspectiva, a descentraliza-
ção é entendida como uma estratégia fundamental para a democratização, mediante
a ampliação dos níveis de participação da sociedade e da multiplicação de estruturas
de poder, capazes de se controlar mutuamente.
Em segundo lugar, a descentralização refere-se à delegação, pela transferên-
cia de competências e de funções entre unidades, entre esferas de governo ou entre
órgãos. Essa seria a dimensão administrativa da descentralização, que é defendida
como estratégia para obter maior eicácia e eiciência na gestão pública, mediante a
eliminação dos níveis burocráticos intermediários. A descentralização tornaria mais
próxima a relação dos usuários com o Estado, simpliicando a tramitação burocrática
e permitindo canalizar cada demanda de forma mais singularizada e mais adequada
às suas especiicidades. Argumenta-se que a maior proximidade com o cidadão,
tornaria a implementação das políticas públicas mais transparentes, facilitando o
controle social e a melhor adequação da administração ao cumprimento de seus ob-
jetivos.
Por im, a descentralização pode ser entendida também como a transferência
de parcelas de poder, competências e funções da administração pública para a socie-
dade civil. Trata-se da dimensão social, segundo a qual a descentralização é con-
cebida como uma estratégia de capacitação de grupos sociais para decidirem sobre
problemas da gestão pública local, seja estruturando formas institucionais capazes
de expressar a vontade coletiva nas instâncias de tomada de decisão, seja como for-
ma de possibilitar à população exercer diretamente funções de iscalização e controle
sobre a gestão dos serviços públicos.
Durante os últimos trinta anos a temática da descentralização ganhou força em
todo o mundo. Todavia, sua implementação varia conforme as com especiicida-
des históricas de cada país, as coalizões sociais e arranjos institucionais especíicos,
destacando-se a adoção da forma federativa de Estado pelo seu maior impacto na
implementação da descentralização.
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No Brasil, com a luta pela redemocratização, nas décadas de 1970 e 1980,


inaugurou-se uma extensa agenda de mudanças políticas, sociais e econômicas no
país, que buscava reestruturar o sistema de políticas públicas, visando implementar
um modelo redistributivista de proteção social e ixar a responsabilidade pública na
regulação, na produção e na operação das políticas sociais (IPEA, 2009a).
Esses esforços materializaram-se, em grande parte, com o advento da Cons-
tituição Federal de 1988, que enfatizou a descentralização e a construção de um
novo pacto federativo. Sob o ponto de vista do IPEA (Idem, p. 30), a redeinição de
funções e de poderes de decisão entre os entes federados trouxe consequências, entre
outras, para a dinâmica do gasto social brasileiro no decorrer dos anos 1990. Essa
reorganização dos papéis das esferas governamentais promovida pela Constituição
envolveu transferências de recursos da União para estados e municípios, e a redistri-
buição de competências tributárias, com signiicativos benefícios para os governos
subnacionais, especialmente para a esfera municipal. Desse modo, os entes subna-
cionais passaram a dispor de maior independência nos seus gastos frente à União.

“O conjunto de normas inscritas na Constituição de 1988, referentes à polí-


tica social, redesenha, portanto, de forma radical, o sistema brasileiro de proteção
social, afastando-o do modelo meritocrático-conservador, no qual foi inicialmente
inspirado, e aproximando-o do modelo redistributivista, voltado para a proteção de
toda a sociedade, dos riscos impostos pela economia de mercado. Neste novo de-
senho, airma-se o projeto de uma sociedade comprometida com a cidadania subs-
tantiva, que pretende a igualdade entre seus membros – inclusive por meio da soli-
dariedade implícita na própria forma de inanciamento dos direitos assegurados”
(Idem, p. 30).

O resultado desse processo, porém, nem sempre trouxe os resultados esperados.


No período da redemocratização, no Brasil, lideranças de discurso municipalista
associavam o tema da descentralização federativa à democracia. Segundo ABRU-
CIO, dois fenômenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro. Em primeiro lu-
gar, o estabelecimento de um amplo processo de descentralização, tanto em
termos inanceiros como políticos. Em segundo, a criação de um modelo predatório
e não-cooperativo de relações intergovernamentais, com predomínio do componen-
te estadualista.
A descentralização foi acompanhada igualmente pela tentativa de democratizar o
plano local. Daí surgiram novos atores, como os conselheiros em políticas públicas
e líderes políticos e ocorreu o crescimento gradativo dos partidos de esquerda nas
eleições municipais e surgiram formas inovadoras de gestão, como o orçamento par-
ticipativo.
Porém, somado ao obstáculo inanceiro e administrativo, o rumo assumido pela
descentralização no Brasil foi prejudicado pelo predomínio de uma visão de
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que os governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas de ação coleti-
va colocados às suas populações. ABRUCIO denomina “municipalismo autárquico”,
esse comportamento que incentiva a “prefeiturização”, tornando os prefeitos os prin-
cipais atores do jogo político local e intergovernamental. Cada prefeito considera
o seu município uma unidade legítima, única e separada das demais, sem reconhecer
os problemas comuns tanto em termos “micro”, como macrorregionais. Isso
se agrava devido à escassez de mecanismos de indução ao consorciamento e à inexis-
tência de igura jurídica de direito público que dê segurança política para os governos
locais que buscam criar mecanismos de cooperação.
Além disso, apesar dos avanços políticos que efetivamente ocorreram, mui-
tos dos entes federativos, especialmente ao nível municipal, ainda são governados por
oligarquias ou por seus sucessores – que mantiveram o padrão de comportamento oligár-
quico – o que tende a distorcer a natureza republicana e democrática da descentralização.
Em 1988, embora o país tivesse passando por um intenso processo de me-
tropolização - com novas dinâmicas políticas e sociais e o agigantamento dos pro-
blemas urbanos - a estrutura inanceira e político-jurídica instituída pela CF-88 não
levou em conta esse problema. De um lado, a opção dos constituintes foi por um
sistema de repartição de rendas intergovernamentais com viés fortemente antimetro-
politano, favorecendo inclusive a multiplicação de pequenas cidades (RE-
ZENDE, 2001 apud ABRUCIO 2005). De outro lado, ao contrário do tratamento
institucional que recebiam antes de 1988 – quando eram objeto das preocupações
políticas do regime militar - as regiões metropolitanas (RMs) enfraqueceram-se
institucionalmente a elas se reservou o mesmo tratamento estritamente municipalis-
ta, em detrimento das formas compartilhadas de gestão territorial.
Com a Constituição de 1988, os estados icaram com competências residuais,
gerando um quadro de indeinição quanto às suas competências e às suas relações
com os outros níveis de governo. Isso, segundo ABRUCIO, levou a um compor-
tamento oportunista – ou “lexível” - dos governos estaduais: quando as políticas
tinham inanciamento da União, eles procuravam participar; caso contrário, se omitiam
e tentavam repassar as atribuições para os governos locais. Além disso, a inlação
crônica, uma das características do período 1988-1994, tornava o repasse dos recur-
sos entre os entes federativos extremamente instável, levando os governos estaduais
e locais a uma situação de incerteza que tornava pouco racional assumirem o cum-
primento das suas atribuições. A União, por sua vez, ao perder recursos tributários e
responsabilizar-se integralmente pela estabilidade econômica, procurou transformar
a descentralização em um jogo de mero repasse de funções, intitulado à época de
“operação desmonte”. Nesse contexto, ao inverso do que ocorria durante o regime
autoritário, a descentralização passou a depender da adesão dos níveis de governo
estadual e municipal.
Por tudo isso, ao invés de uma visão cooperativa, passou a predominar um jogo
em que os municípios concorrem entre si pelo dinheiro público de outros níveis de
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governo, lutam predatoriamente por investimentos privados e, ainda, oportunistica-


mente, muitas vezes repassam seus custos a outros entes. ABRUCIO airma que “o
principal problema da descentralização ao longo da redemocratização brasileira foi
a conformação de um federalismo compartimentalizado, em que cada nível de governo
procurava encontrar o seu papel especíico e não havia incentivos para o
compartilhamento de tarefas e a atuação consorciada”(2005, p.49). Para o autor, o
federalismo compartimentalizado é mais perverso no terreno das políticas públicas,
já que em uma federação, o entrelaçamento dos níveis de governo é a regra básica na
produção e gerenciamento de programas públicos, especialmente na área social.

Em obra recente, o IPEA sintetiza as virtudes da descentralização em duas


linhas principais:

(a) a necessidade de maior participação na gestão das políticas públicas e


de maior destinação de recursos aos governos locais, contrapondo-se à
centralização empreendida no período autoritário; e
(b) a ênfase no princípio da subsidiariedade, que recomenda a distribuição
da responsabilidade pela execução das políticas às esferas locais, mais
próximas do cidadão e, logo, consideradas as mais apropriadas para aten-
dê-lo.

Conforme a primeira linha, a municipalização de algumas políticas, como no


caso da educação, teria sido incentivada por ter sido o mecanismo encontrado pe-
los gestores municipais para a manutenção do seu poder político, decorrendo daí a
priorização da negociação direta da União com os municípios, burlando a instância
de poder estadual. Outro efeito importante derivado dessa primeira linha de inter-
pretação, que deixou “marcas profundas no modus operandi das políticas públicas
no Brasil”, seria o fato de algumas políticas passarem a ser negociadas em “balcões
de negócios” (IPEA, 2009ª, p. 38). Ou seja, em vez de o processo de alocação de
recursos privilegiar a quantidade e a qualidade como critérios dos serviços prestados
à população, algumas políticas passaram a ser negociadas em “balcões de negócios”
e cada vez mais ganhou espaço a barganha política que visava fortalecer o bloco
governista em nível federal, diminuindo o poder de governantes oposicionistas nas
esferas estaduais, privando-os de recursos (Idem, p. 38).
Na perspectiva da segunda linha, a descentralização acarretaria a produção de
círculos virtuosos para a gestão da política social. A descentralização proporcionaria:
(i) a otimização da utilização de recursos pela eliminação de atividades-meio; (ii) o
fomento à maior efetividade das políticas, ao transferir para a ponta do sistema, mais
próxima dos beneiciários e de seus problemas, a responsabilidade pelo estabeleci-
mento das prioridades a serem atendidas; e (iii) a possibilidade de a população local
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Organização e Funcionamento dos Sistemas e Programas Nacionais: Sistema Único de
Saúde (Sus) e Sistema Único De Assistência Social (Suas)
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acompanhar e iscalizar a aplicação dos recursos e a prestação dos serviços, tornando


o processo mais transparente (Idem, p. 39). Assim, um discurso de modernização da
gestão pública teria incentivado a descentralização como medida imprescindível ao
aprimoramento da prestação de serviços públicos.

A descentralização das políticas públicas enfrenta, entretanto, alguns desaios,


como:

(i) as enormes desigualdades entre estados e municípios, tanto em termos


das suas necessidades quanto em termos dos recursos iscais disponíveis
para atendê-las, restando o papel estratégico do governo federal para ten-
tar compensar essas diferenças;
(ii) sistemas municipais de políticas sociais com pouca ou nenhuma articula-
ção regional, levando a ineiciências diversas;
(iii) a escassez de canais de participação na formulação de políticas nos gover-
nos subnacionais – a estrutura de Conselhos montada nos últimos anos
ainda deve à sociedade um funcionamento mais efetivo;
(iv) a introdução e a disseminação de mecanismos de avaliação e monitora-
mento dos programas, que dariam visibilidade aos resultados alcançados;
(v) a forma e o grau de intensidade com que os setores estatais e privados inte-
ragem para oferecer os mais diferentes tipos de bens e serviços
(vi) o estabelecimento de estratégias que mudem o comportamento das ins-
tituições e dos atores políticos, tornando o federalismo brasileiro mais
cooperativo e menos competitivo – pois “A cooperação concreta entre
os entes federados, que estabeleceria o grau de complementariedade ne-
cessário para fortiicar o sistema federativo, deixou muito a desejar”;
(Idem, p. 40-41).

Grande parte desses problemas diz respeito à coordenação intergovernamental,


um tema explorado por diversos autores, tendo como um dos seus principais ex-
poentes o cientista político Luís Fernando ABRUCIO. A discussão sobre coorde-
nação intergovernamental que se segue baseia-se no trabalho desse autor. Segundo
ABRUCIO a coordenação intergovernamental ou coordenação interfederativa consiste
nas “diversas formas de integração, compartilhamento e decisão conjunta presentes
nas federações” (2005, p.41).
Os arranjos de coordenação podem se realizar por meio de regras legais que obri-
guem os atores a compartilhar decisões e tarefas deinição de competências no terreno
das políticas públicas, por exemplo. Além disso, podem existir fóruns federativos,
com a participação dos próprios entes (como é o Senado Federal no Brasil e os se-
nados, em geral). Certas formas de funcionamento das instituições representativas
- como os partidos e o Parlamento - podem favorecer a coordenação, outras, não.
14 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:
Organização e Funcionamento dos Sistemas e Programas Nacionais: Sistema Único de
Saúde (Sus) e Sistema Único De Assistência Social (Suas)
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Em qualquer caso, uma cultura política baseada no respeito mútuo e na negociação


no plano intergovernamental é importante para que se estabeleçam arranjos coope-
rativos entre os entes federativos.
ABRUCIO chama a atenção para o fato de que, embora o governo federal possa
desempenhar um importante papel coordenador e/ou indutor a sua atuação (como
também a atuação dos governos estaduais em relação aos municípios) tem que
se conformar aos limites impostos pelos “princípios básicos do federalismo, como
a autonomia e os direitos originários dos governos subnacionais, a barganha e o
pluralismo associados ao relacionamento intergovernamental e os controles mútuos.
É preciso, portanto, que haja processos decisórios com participação das esferas de
poder e estabelecer redes federativas (ABRUCIO & SOARES, 2001) e não hie-
rarquias centralizadoras”.
Nos Estados federais o governo nacional tem prerrogativas especíicas para
manter o equilíbrio federativo, enquanto os governos subnacionais igualmente detêm
forte autoridade. A singularidade do modelo federal está na maior horizontalidade entre
os entes, devido aos direitos originários dos pactuantes subnacionais e à sua capacida-
de política de proteger-se. Ou seja, os processos de barganha afetam decisivamente
as relações verticais em um sistema federal.
Paul PIERSON (1995 apud ABRUCIO, 2005) revela que no federalismo as ações
governamentais são divididas entre unidades políticas autônomas,que se tornam inter-
conectadas devido à nacionalização dos programas e mesmo da fragilidade inancei-
ra ou administrativa de governos locais e/ou regiões. ABRUCIO airma que o dilema
do shared decision-making (tomada de decisão compartilhada) surge porque é preciso
compartilhar políticas entre entes federativos que, por natureza, só entram nesse esque-
ma conjunto se assim o desejarem”. O problema daí resultante, segundo Pierson
é o de que: “No federalismo, dada a divisão de poderes entre os entes, as iniciativas
políticas são altamente interdependentes, mas são, de modo freqüente, modestamente
coordenadas” (PIERSON, 1995, p. 451 apud ABRUCIO, 2010, p.44). Por isso, no
federalismo: “Mais do que um simples cabo de guerra, as relações intergovernamen-
tais requerem uma complexa mistura de competição, cooperação e acomodação”
(idem, p. 45).
Por isso a federação precisa combinar cooperação e competição. Quanto à co-
operação, é necessário instaurar mecanismos de parceria, que sejam aprovados pelos
entes federativos, a im de otimizar a utilização de recursos comuns, especialmente
quando as demandas a atender ou problemas a resolver cobrem mais de uma jurisdi-
ção. E, talvez ainda mais importante, só com a cooperação será possível auxiliar
governos menos capacitados ou mais pobres a realizarem determinadas tarefas e para
integrar melhor o conjunto de políticas públicas compartilhadas, evitando comportamen-
tos oportunistas e/ou predatórios entre os entes, que procuram empurrar os custos
uns aos outros ou à nação. É a luz dessas questões que serão estudados os arranjos de
descentralização federativa nas políticas públicas de saúde e assistência social.
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 15
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Saúde (Sus) e Sistema Único De Assistência Social (Suas)
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11.6-Organização e Funcionamento da Política de Saúde (SUS)

Para melhor compreensão dos complexos desaios da organização e funciona-


mento da política de saúde no Brasil pós-1988, este texto inicia-se apresentando os
antecedentes históricos do SUS, no período de 1985 a 1988.

Ao inal do regime militar, a política de saúde no Brasil exibia acentuadas


deiciências e tinha como características:

a) um duplo comando, fragmentado entre o Ministério da Previdência, que


se encarregava da dimensão médico-curativa; e o Ministério da Saúde,
que se responsabilizava pela dimensão preventiva;
b) a priorização ao atendimento individualizado e curativo, e não coletivo e
preventivo;
c) uma orientação excludente nos serviços de atendimento médico público,
que se restringiam aos segurados da previdência, não contemplando a to-
talidade dos cidadãos;
d) alto grau de centralização no governo federal e elevada burocratização
na condução da política, destacando-se o enorme volume de recursos i-
nanceiros e políticos controlados pelo Instituto Nacional de Assistência
Médica da Previdência Social (INAMPS);
e) acentuada superposição de atribuições entre os níveis federais, estaduais e
municipais no atendimento público;
f) baixa capacidade de regulação do Estado.

Nesse ambiente, cresceu o movimento pela reforma sanitária brasileira que,


entre 1985 e 1988, se dividiu entre duas estratégias. A primeira delas propunha a
uniicação do setor saúde, no âmbito federal, em um único organismo que se encar-
regasse tanto do atendimento médico individual como das ações de saúde coletiva.
Esse organismo seria o Ministério da Saúde, que absorveria o INAMPS e tomaria
para si o controle do processo decisório até então situado na arena previdenciária, as-
sumindo os papéis normativos, de coordenação política, de planejamento e de orça-
mento global. Os defensores dessa estratégia propunham ainda, entre outras coisas, a
universalização do atendimento, independentemente de contribuição previdenciária;
a atribuição de papel subsidiário aos agentes privados de saúde; a criação de fundos
nacional, estaduais e municipais em que qualquer recurso seria destinado às respec-
tivas esferas.
A outra estratégia defendia a modernização do sistema previdenciário, para
tornar o INAMPS mais ágil e eicaz, sem alterar suas funções de prestador de aten-
dimento médico, de inanciador das ações de saúde, de controlador e avaliador dos
16 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:
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recursos utilizados. Dessa forma, o INAMPS continuaria a ser o centro decisório das
políticas de saúde. Todavia, dados os objetivos de eiciência, eicácia, transparência
e agilidade, propunha-se a descentralização da administração e dos serviços públi-
cos de saúde. A questão da universalização da cobertura da saúde era abordada com
cuidado entre os propositores desta estratégia, que preferiam manter o atendimento
restrito à clientela previdenciária, a menos que pudesse vir a ser ampliada mediante
a contrapartida de outros parceiros nos campos inanceiro e operacional.
Vale observar que, embora ambas as estratégias contemplassem a descentra-
lização, não havia uma interpretação consensual do que signiicaria descentralizar a
saúde. Em geral predominava uma concepção operacional, de desconcentração, que
não correspondia a um sistema de poder decisório descentralizado, envolvendo a
participação ativa dos governos subnacionais.
No período que vai de 1985 a 1988 ocorre um complexo movimento de mar-
chas e contramarchas na política da saúde, tendo no centro os defensores dessas duas
estratégias, em torno dos quais se agregavam diversos outros atores e interesses,
públicos e privados. Esse processo possui três marcos institucionais: a VIII Confe-
rência Nacional de Saúde, em 1986; a implantação do Sistema Uniicado e Descen-
tralizado de Saúde (SUDS) em 1987, pelo decreto 94.657; e a criação do Sistema
Único de Saúde (SUS), em substituição ao SUDS, na Constituição de 1988.
Aqui interessa especialmente a VIII Conferência Nacional de Saúde, cujo Re-
latório defendia a tese de que a saúde é direito de todos e dever do Estado, e pro-
punha um conceito ampliado de saúde, fortemente associado à organização social e
produtiva da sociedade. As proposições do Relatório da VIII Conferência marcaram
não somente as disposições adotadas na CF-88, como também inluenciaram a Lei
Orgânica da Saúde (Lei 8.080/1990) e outros diplomas legais que subsequentemente
vieram a ordenar o SUS.

11.6.1-O direito à saúde e as diretrizes básicas do SUS na CF-88

O direito à saúde está previsto na Constituição Federal: “Art. 196. A saúde é


direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômi-
cas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso univer-
sal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

O SUS foi instituído pelo art. 198 da Constituição, que elenca também suas
diretrizes básicas – “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de
acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;


II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas,
sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade”.
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 17
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Saúde (Sus) e Sistema Único De Assistência Social (Suas)
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Essas diretrizes estabelecem as características da política de saúde no Brasil.


A hierarquização refere-se aos graus de complexidade das ações e serviços de saú-
de, que se organizam em termos de atenção básica, ações e serviços de média e alta
complexidade. Assim, o início do atendimento da população pelo sistema de saúde
tem lugar nas Unidades Básicas de Saúde (que oferecem a atenção básica), a partir
das quais podem ser – caso necessário – feitos encaminhamentos aos serviços de
maior complexidade.
A regionalização da rede de saúde estabelece que os serviços de saúde de-
vem ser organizados em regiões de saúde: territórios municipais contíguos, dotados
de características sociais, demográicas relativamente homogêneas de modo a, por
um lado, favorecer a organização dos serviços de saúde em rede e, por outro lado,
induzir aos municípios, articulados com os Estados e a União, a interagirem visando
realizar a gestão compartilhada do sistema de saúde.
Além da regionalização, a descentralização foi estabelecida não somente
como diretriz constitucional, mas também enunciada na Lei Orgânica da Saúde (Lei
8.080/1990), que enfatizava a transferência dos serviços para a esfera municipal não
somente com o signiicado de “prestação dos serviços”, mas como expressão da au-
tonomia do município nas decisões relativas à saúde dos seus habitantes.
A mesma diretriz que estabelece a descentralização, igualmente impõe a dire-
ção única em cada esfera de governo, ou seja: só pode haver um único responsável
pela gestão da saúde em cada ente governamental. Essa disposição da autoridade
política é claramente descrita na Lei 8.080/1990:

“Art. 9º A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única, de acordo com


o inciso I do art. 198 da Constituição Federal, sendo exercida em cada esfera de
governo pelos seguintes órgãos:
I - no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde;
II - no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela respectiva Secretaria
de Saúde ou órgão equivalente; e
III - no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão
equivalente”.

A uniicação da autoridade política expressa a vitória do movimento sani-


tário sobre o setor previdenciário que, durante longo tempo controlou, inclusive e
especialmente, os recursos de inanciamento da saúde. Por intermédio dessa diretriz
os gestores do SUS, em cada nível de governo, passaram a controlar a formulação
da política de saúde e a atuar na formulação de estratégias junto às Conferências e
Conselhos de Saúde e passaram a responder, no seu território, pelo diagnóstico da
situação de saúde, pelo planejamento, normatização, programação, coordenação e
execução das ações e serviços de saúde, bem como pela montagem e proposição do
respectivo orçamento da saúde, sua execução, avaliação, controle e auditoria.
18 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:
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A Constituição Federal também deiniu as competências do SUS, a serem


exercidas pelos seus gestores e instituições especíicas: “Art. 200. Ao sistema único
de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:

I- controlar e iscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse


para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos,
imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos;
II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as
de saúde do trabalhador;
III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;
IV - participar da formulação da política e da execução das ações de sanea-
mento básico;
V - incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento cientíico e tec-
nológico;
VI - iscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor
nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano;
VII - participar do controle e iscalização da produção, transporte, guarda e
utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do tra-
balho”.

11.6.2-A Lei Orgânica da Saúde – Lei 8.080/1990

A execução da política de saúde, por meio de ações e serviços de saúde, bem


como sua regulamentação, sua iscalização e seu controle foram detalhados pela Lei
8.080, de 19903.
O art. 4º dispõe que o SUS é constituído pelo conjunto de ações e serviços
de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e mu-
nicipais, da Administração Direta e Indireta e das fundações mantidas pelo Po-
der Público, podendo a iniciativa privada participar do SUS em caráter complemen-
tar4. Os arts. 22 a 24 completam que, na prestação de serviços privados de assistência
à saúde, devem ser observados os princípios e as normas técnicas e administrativas
do SUS; que é vedada a participação de empresas ou capitais estrangeiros (salvo
3
Essa Lei airma a saúde como um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis
ao seu pleno exercício, e deine que o dever do Estado de garantir a saúde consiste tanto na formulação quanto na execução
de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos, e no estabelecimento de
condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação
(art. 2º, §1º e §2º). Ademais, o dever do Estado na área de saúde não exclui o das pessoas, da família, das empresas e da
sociedade.
4
A previsão de a assistência à saúde ser livre à iniciativa privada encontra-se na Constituição, art. 199, que delimita as ca-
racterísticas dessa participação – deve ocorrer mediante contrato ou convênio público, com preferência para as entidades
ilantrópicas e entidades sem ins lucrativos, vedada a destinação de recursos públicos às instituições privadas com ins
lucrativos.
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 19
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doações da Organização das Nações Unidas - ONU); e que o SUS pode recorrer
aos serviços ofertados pela iniciativa privada quando as suas disponibilidades forem
insuicientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada
área, sempre mediante contrato ou convênio, obedecendo-se neles às normas de Di-
reito Público.

Os objetivos do SUS estão elencados no art. 5º da Lei 8.080:

i) a identiicação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes


da saúde;
ii) a formulação da Política de Saúde; e
iii) a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e
recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais
e das atividades preventivas.

Em virtude dessas normas legais, constituem campos de atuação do SUS:

(i) a execução de ações: (a) de vigilância sanitária; (b) de vigilância epide-


miológica; (c) de saúde do trabalhador; e (d) de assistência terapêutica
integral, inclusive farmacêutica;
(ii) a participação na formulação da política e na execução de ações de sane-
amento básico;
(iii) a ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde;
(iv) a vigilância nutricional e a orientação alimentar;
(v) a colaboração na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do
trabalho;
(vi) a formulação da política de medicamentos, equipamentos, imunobioló-
gicos e outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua
produção;
(vii) o controle e a iscalização de serviços, produtos e substâncias de interesse
para a saúde;
(viii) a iscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo
humano;
(ix) a participação no controle e na iscalização da produção, transporte,
guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e ra-
dioativos;
(x) o incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento cientíico e
tecnológico; e
(xi) a formulação e execução da política de sangue e seus derivados.
20 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:
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Além das diretrizes já trazidas pelo art. 198 da Constituição, antes apresen-
tadas, a enumeração dos princípios que regem as ações e dos serviços de saúde
integrantes do SUS, no art. 7º da Lei 8.080/1990, é de importância crucial para a
sua plena compreensão. São eles:

(i) a universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de


assistência;
(ii) a integralidade da assistência, entendida como conjunto articulado e
contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e co-
letivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do
sistema;
(iii) a preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade
física e moral;
(iv) a igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de
qualquer espécie;
(v) o direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;
(vi) a divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e
a sua utilização pelo usuário;
(vii) a utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a
alocação de recursos e a orientação programática;
(viii) a participação da comunidade;
(ix) a descentralização político-administrativa, com direção única em
cada esfera de governo: (a) ênfase na descentralização dos serviços
para os municípios; (b) regionalização e hierarquização da rede de
serviços de saúde;
(x) a integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e
saneamento básico;
(xi) a conjugação dos recursos inanceiros, tecnológicos, materiais e hu-
manos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios
na prestação de serviços de assistência à saúde da população;
(xii) a capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e
(xiii) a organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de
meios para ins idênticos.

As ações e os serviços de saúde executados pelo SUS são organizados de for-


ma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente, conforme o
art. 8º da Lei 8.080 ixa, seja diretamente ou mediante participação complementar
da iniciativa privada. O art. 10 permite que os municípios constituam consórcios
administrativos intermunicipais para desenvolver em conjunto as ações e os ser-
viços de saúde que lhes correspondam, aplicando-se a eles o princípio da direção
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 21
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única, devendo os respectivos atos constitutivos dispor sobre essa observância (art.
10, §1º).
O art. 12 cria as “Comissões Intersetoriais” de âmbito nacional, subordi-
nadas ao “Conselho Nacional de Saúde”5 (comentado adiante), integradas pelos
Ministérios e órgãos competentes e por entidades representativas da sociedade
civil.
As Comissões Intersetoriais têm a inalidade de articular políticas e pro-
gramas de interesse para a saúde, cuja execução envolva áreas não compreendi-
das no âmbito do SUS (parágrafo único do art. 12), devendo envolver, em especial,
as atividades de alimentação e nutrição; saneamento e meio ambiente; vigilância
sanitária e farmacoepidemiologia; recursos humanos; ciência e tecnologia; e saúde
do trabalhador (art. 13).
Deve-se atentar para as principais competências estabelecidas pela Lei
8.080 para os entes federativos. As atribuições comuns à União, estados, Dis-
trito Federal e municípios são, entre outras: deinir instâncias, mecanismos de
controle, de acompanhamento, de avaliação e de iscalização de ações e serviços
de saúde; administrar os recursos orçamentários e inanceiros destinados, em cada
ano, à saúde; organizar e coordenar o Sistema de Informação de Saúde; elaborar
normas técnicas sobre saúde e sobre a regulação dos serviços privados de saúde, e
estabelecer padrões de qualidade e parâmetros de custos; participar da formulação
da política e da execução das ações de saneamento e de proteção e recuperação do
meio ambiente; elaborar e atualizar periodicamente os Planos de Saúde (geralmente
inseridos no PPA); elaborar a proposta orçamentária do SUS, conforme o Plano de
Saúde; participar da formulação e execução da política de formação e desenvolvi-
mento de recursos humanos para a saúde; promover a articulação da Política e dos
Planos de Saúde; e coordenar e executar programas e projetos estratégicos em saúde,
inclusive emergenciais (art. 15).
À direção nacional do SUS competem as atividades de formulação, imple-
mentação e avaliação de políticas associadas à saúde (sendo que, principalmente nas
atividades de acompanhamento, controle e avaliação, devem ser respeitadas as com-
petências estaduais e municipais); a deinição e a coordenação de sistemas referentes
ao tema saúde; a participação na elaboração de normas e mecanismos de controle
nacionais, e o estabelecimento deles; a cooperação técnica e inanceira aos demais
entes federativos para o aperfeiçoamento da atuação institucional; a promoção da
descentralização de serviços e ações de saúde para as entidades federativas; elaborar
o Planejamento Estratégico Nacional no âmbito do SUS e estabelecer o Sistema
Nacional de Auditoria do SUS em cooperação técnica com os demais entes (art. 16).
5
O Conselho Nacional de Saúde constitui a instância máxima de deliberação do SUS, tendo caráter permanente e delibera-
tivo, e apresentando como missão a deliberação, iscalização, acompanhamento e monitoramento das políticas públicas de
saúde. É competência do Conselho, entre outros, aprovar o orçamento da saúde, acompanhar a sua execução orçamentária
e aprovar, a cada quatro anos, o Plano Nacional de Saúde. Informação disponível em: <http://conselho.saude.gov.br/apre-
sentacao/apresentacao. htm>. Acesso em: 13 jun. 2013.

22 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:


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Já à direção estadual do SUS cabem as atribuições relativas à promoção da


descentralização de serviços e ações de saúde aos municípios; à prestação de apoio
técnico e inanceiro aos municípios, executando ações e serviços supletivamente a
eles; à participação na formulação, execução e avaliação de ações (por vezes, em
caráter complementar às ações nacionais ou em caráter suplementar às ações muni-
cipais); à gestão de redes e sistemas públicos de saúde estaduais e regionais (art. 17).
Por im, à direção municipal do SUS competem, entre outros: o planejamen-
to, a organização, a avaliação, a gestão e a execução dos serviços públicos de saúde;
a atuação em cooperação com outros municípios (por exemplo: consórcios públi-
cos), com o estado e a União nas ações de planejamento, normatização, iscalização
e execução, quando couber; e a celebração de contratos e convênios com entidades
prestadoras de serviços privados de saúde (art. 18). Nota-se que ao Distrito Federal
competem as atribuições reservadas aos estados e municípios (art. 19).

11.6.3-O Financiamento do SUS

Em relação ao inanciamento do SUS, a Constituição, em seu art. 1986, es-


peciica que o SUS é inanciado por recursos do Orçamento da Seguridade Social da
União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, além de outras fontes e de-
termina os percentuais mínimos a serem aplicados em saúde, que são reavaliados por
lei complementar a cada cinco anos. Assim, os recursos mínimos empregados em
ações e serviços de saúde devem conigurar um percentual que, no caso da União,
é instituído pela lei complementar referida (art. 198, inciso I); mas no caso dos es-
tados, do Distrito Federal e dos municípios, o percentual deve ser calculado sobre o
produto de suas arrecadações e de transferências iscais recebidas advindas de vários
impostos distintos. Essa lei complementar deve também estatuir normas de iscaliza-
ção, avaliação e controle das despesas com saúde nos governo subnacionais7.
A Lei 8.080/1990 acrescentou que o Orçamento da Seguridade Social deve
destinar ao SUS os recursos necessários à realização de suas inalidades, previstos
em proposta elaborada pela sua direção nacional, tendo em vista as metas e priori-
dades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 31 da Lei 8.080). Os re-
cursos inanceiros destinados ao SUS são depositados em conta especial, em cada
nível governamental, e movimentados sob iscalização dos respectivos Conselhos
de Saúde, sendo que, no âmbito federal, esses recursos são administrados pelo Mi-
nistério da Saúde, por meio do Fundo Nacional de Saúde8 (FNS) (art. 33).

6 O art. 198, §4º, §5º e §6º da Constituição trata também da admissão de agentes comunitários de saúde e agentes
de combate às endemias mediante processo seletivo público. O assunto é regulamentado pela Lei nº 11.350, de
5 de outubro de 2006. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/ L11350.
htm>. Acesso em: 12 jun. 2013.
7 A última norma publicada com essa inalidade é a Lei Complementar nº 141, de 2012.
8 O Fundo Nacional de Saúde (FNS) é o gestor inanceiro, na esfera federal, dos recursos do SUS, tendo como missão
“contribuir para o fortalecimento da cidadania, mediante a melhoria contínua do inanciamento das ações de saúde”. Os
recursos destinam-se a prover, segundo o art. 2° da Lei 8.142, de 1990, as despesas do Ministério da Saúde, de seus órgãos
e entidades da Administração Indireta, e as despesas de transferência para a cobertura de ações e serviços de saúde a serem
executados por municípios, estados e Distrito Federal. Informação disponível em: <>. Acesso em: 13 jun. 2013.
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A Lei 8.142/1990 pode ser considerada a segunda lei Orgânica da Saúde, na


qual se expressa a vitória do movimento sanitário em um grande conlito político
resultante do veto presidencial a vários importantes dispositivos da Lei 8.080/1990.
Nessa nova Lei – que reforça a descentralização –, icou estabelecido que:

“Art. 2° Os recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) serão alocados


como:

I- despesas de custeio e de capital do Ministério da Saúde, seus órgãos e


entidades, da administração direta e indireta;
II - investimentos previstos em lei orçamentária, de iniciativa do Poder Le-
gislativo e aprovados pelo Congresso Nacional;
III - investimentos previstos no Plano Qüinqüenal do Ministério da Saúde;
IV - cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados pelos
Municípios, Estados e Distrito Federal.

Parágrafo único. Os recursos referidos no inciso IV deste artigo destinar-


se-ão a investimentos na rede de serviços, à cobertura assistencial ambulatorial e
hospitalar e às demais ações de saúde.

Art. 3° Os recursos referidos no inciso IV do art. 2° desta lei serão repassados


de forma regular e automática para os Municípios, Estados e Distrito Federal, de
acordo com os critérios previstos no art. 35 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de
1990.
§ 1° revogado
§ 2° Os recursos referidos neste artigo serão destinados, pelo menos setenta
por cento, aos Municípios, afetando-se o restante aos Estados.
§ 3° Os Municípios poderão estabelecer consórcios para execução de ações
e serviços de saúde, remanejando, entre si, parcelas de recursos previstos no inciso
IV do art. 2° desta lei”.
Essas normas indicam o fortalecimento do princípio da descentralização e a
atribuição de um papel muito relevante à esfera municipal no sistema de saúde. Ao
mesmo tempo, a Lei estabeleceu regras para o acesso aos recursos:
“Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os Muni-
cípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com:
I - Fundo de Saúde;
II - Conselho de Saúde, com composição paritária de acordo com o Decreto
n° 99.438, de 7 de agosto de 1990;
III - plano de saúde;
IV - relatórios de gestão que permitam o controle de que trata o § 4° do art.
33 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990;
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V - contrapartida de recursos para a saúde no respectivo orçamento;


VI - Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS),
previsto o prazo de dois anos para sua implantação.

Parágrafo único. O não atendimento pelos Municípios, ou pelos Estados, ou


pelo Distrito Federal, dos requisitos estabelecidos neste artigo, implicará em que
os recursos concernentes sejam administrados, respectivamente, pelos Estados ou
pela União”.

Não obstante os requisitos serem muito singelos, muitos municípios e alguns


estados nunca os cumpriram integralmente, sendo numerosos os que receberam re-
cursos sem terem planos de saúde que os previssem; os que nunca apresentaram Re-
latório de Gestão e até mesmo os que não chegaram a constituir o próprio Fundo de
Saúde, necessário para operar as transferências. Ainda assim, em defesa dos direitos
da população, as transferências são realizadas.
Em 1993, realizou-se a IX Conferência Nacional de Saúde, cujas propostas
fortaleciam ainda mais a gestão municipal do sistema. Daí resultou o documento
“Descentralização das Ações e Serviços de Saúde: a Ousadia de Cumprir e Fazer
Cumprir a Lei”, aprovado pelo Conselho Nacional de Saúde, que deu origem à Nor-
ma Operacional Básica – SUS 01/93, que entre outras medidas deiniu o caráter
automático das transferências intergovernamentais, criando a igura da transferência
fundo-a-fundo, mediante a qual se tornou possível o repasse de recursos sem neces-
sidade de convênio entre as diferentes esferas de governo. Assim, as transferências
passaram a ser realizadas diretamente da conta do Fundo Nacional de Saúde para as
contas dos fundos estaduais e municipais de saúde.
A Emenda Constitucional nº 29, de 2000, que inovou vários artigos da Cons-
tituição a respeito do inanciamento da saúde, estabeleceu a participação mínima de
cada ente federado no inanciamento das ações e serviços públicos de saúde, vigo-
rando no período de 2000 a 2004 as determinações previstas no art. 77 do ADCT:

“Art. 77. Até o exercício inanceiro de 2004, os recursos mínimos aplicados


nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes:
I - no caso da União:
a) no ano 2000, o montante empenhado em ações e serviços públicos de
saúde no exercício inanceiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco
por cento;
b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido
pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB;

II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da


arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de
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que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as
parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; e
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do pro-
duto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recur-
sos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º”.

Além disso, dispôs sobre a criação do FNS no art. 77, §3º, do Ato das Dis-
posições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição, airmando que os
recursos dos estados, do Distrito Federal e dos municípios destinados às ações e aos
serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para essa inalidade seriam
aplicados por meio de “Fundos de Saúde”, a serem acompanhados e iscalizados
pelos Conselhos de Saúde, sem prejuízo da iscalização exercida pelo controle ex-
terno do Poder Legislativo. O estabelecimento dos valores a serem transferidos aos
entes federativos ocorre mediante uma combinação de critérios, como peril demo-
gráico da região, níveis de participação do setor saúde nos orçamentos e caracterís-
ticas quantitativas e qualitativas da rede de saúde na área (art. 35 da Lei 8.080/1990).
Veriica-se que o processo de planejamento orçamentário do SUS é ascen-
dente, vai do nível local até o federal, ouvidos os órgãos deliberativos competen-
tes. Desse modo, os Planos de Saúde representam a base das atividades e programa-
ções de cada nível de direção existente (Lei 8.080/1990, art. 36) e devem observar
as diretrizes estabelecidas a seu respeito pelo Conselho Nacional de Saúde (art. 37).

Além desses mecanismos de inanciamento, a Lei Complementar 141/2012,


que regulamentou a EC-29, faculta ao Ministério da Saúde instituir programas pró-
prios na saúde e descentralizar a sua implementação para estados e municípios, trans-
ferindo recursos mediante convênios. Nesse sentido, a Lei Complementar dispõe:

“Art. 18. Os recursos do Fundo Nacional de Saúde, destinados a despesas


com as ações e serviços públicos de saúde, de custeio e capital, a serem executados
pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios serão transferidos direta-
mente aos respectivos fundos de saúde, de forma regular e automática, dispensada
a celebração de convênio ou outros instrumentos jurídicos.

Parágrafo único. Em situações especíicas, os recursos federais poderão ser


transferidos aos Fundos de Saúde por meio de transferência voluntária realiza-
da entre a União e os demais entes da Federação, adotados quaisquer dos meios
formais previstos no inciso VI do art. 719 da Constituição Federal, observadas as
normas de inanciamento”.
9
Consoante a CF-88, “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete: VI - iscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela
União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Município”.

26 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:


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De acordo com a LC 141/2012, permanece para a União a regra segundo a


qual o governo deve aplicar na saúde o valor empenhado (reservado para gasto) no
orçamento anterior, acrescido da variação nominal do PIB (Produto Interno Bruto).
Os estados e o Distrito Federal terão de aplicar 12% do que arrecadam, en-
quanto os municípios deverão investir 15% de suas receitas, os recursos só poderão
ser usados em ações e serviços de “acesso universal” que sejam compatíveis com
os planos de saúde de cada estado ou município e de “responsabilidade especíica
do setor de saúde”. A proposta terá maior impacto nos cofres dos Estados porque, a
partir de agora, eles não poderão contabilizar, para alcançar esse percentual, gastos
de saúde despesas como o pagamento de aposentadorias e restaurantes populares.

11.6.4-O arranjo institucional do SUS

Um dos objetivos da Lei nº 8.142,1990 era disciplinar a participação da comu-


nidade na gestão do SUS. Seu art. 1º assenta que o SUS conta com duas instâncias
colegiadas – a Conferência de Saúde e o Conselho de Saúde – em cada esfera de
governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo.
De acordo com esse diploma legal, a Conferência de Saúde é convocada
pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por ela mesma ou pelo Conselho de
Saúde, reunindo-se a cada quatro anos com o objetivo de avaliar a situação de saúde
e propor as diretrizes para a formulação da Política de Saúde nos níveis correspon-
dentes, contando com a representação de vários segmentos sociais (art. 1º, §1º). O
Conselho de Saúde, a seu turno, conigura um órgão colegiado composto por re-
presentantes do governo, prestadores de serviço, proissionais de saúde e usuários,
com o intuito de atuar na formulação de estratégias e no controle da execução da
Política de Saúde, inclusive em seus aspectos econômicos e inanceiros, na instância
correspondente. Ele possui caráter permanente e deliberativo, sendo suas decisões
homologadas pelo chefe do Poder legalmente constituído para tanto em cada esfera
de governo (art. 1º, §2°). O §4° do art. 1º determina que a representação dos usuários
nos Conselhos de Saúde e nas Conferências seja paritária em relação ao conjunto dos
demais segmentos envolvidos.
O próprio arranjo institucional para a descentralização, adotado até então,
mostrou-se inoperante. Em 1993, o CNS debateu com os Secretários Estaduais e
Municipais de Saúde a operacionalização do SUS e deiniu novas diretrizes. O prin-
cipal problema apontado consistia na relação estado-município. Para solucioná-lo,
adotou-se o modelo da “descentralização pactuada”, mediante a criação da “Comis-
são Intergestores Tripartite” no plano nacional e, no nível estadual, as “Comissões
Intergestores Bipartite”. O CNS deiniu prazos para os Estados formarem suas co-
missões e para que estas formulassem os seus planos de municipalização.
Nesse mesmo ano foi aprovada a Norma Operacional Básica - SUS 01/93, que
estabelecia que o gerenciamento do processo de descentralização no SUS, tem como
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eixo a prática do planejamento integrado em cada esfera de governo e como foros


de negociação e deliberação as Comissões Intergestores e os Conselhos de Saúde
estruturando funcionalmente a articulação descrita a seguir.
No âmbito nacional, opera a Comissão Intergestores Tripartite – integrada
paritariamente por representantes do Ministério da Saúde e dos órgãos de represen-
tação do conjunto dos Secretários Municipais de Saúde/CONASEMS; e o Conselho
Nacional de Saúde que atua como órgão deliberativo na formulação de estratégias
e no controle da execução Política Nacional de Saúde.
No âmbito de cada estado, opera a Comissão Intergestores Bipartite – in-
tegrada paritariamente por dirigentes da Secretaria Estadual de Saúde e do órgão e
do órgão de representação dos Secretários Municipais de Saúde do estado –, deverá
ser criada e formalizada através de portaria do Secretário Estadual de Saúde, sendo a
instância privilegiada de negociação e decisão quando aos aspectos operacionais do
SUS. Cada estado contará com uma Comissão Bipartite, cujas deinições e propostas
deverão ser referendadas ou aprovadas pelo respectivo Conselho Estadual, subme-
tendo-se ao seu poder deliberativo e iscalizador. O Conselho Estadual de Saúde –
instância permanente e deliberativa – atua na formulação de estratégias e no controle
da execução da Política Estadual de Saúde, com composição e atribuições previstos
em lei estadual, observado o disposto na Lei 8.142, de 1990.
No âmbito municipal, opera o Conselho Municipal de Saúde, instância per-
manente e deliberativa, que atua na formulação de estratégias e no controle da execu-
ção da Política Municipal de Saúde, com composição e atribuições previstas em lei
municipal de Saúde, observado o disposto na Lei 8.142, de 1990.
A NOB 01/93 também deiniu três níveis de gestão municipal e estadual:
incipiente, parcial e semiplena, cada qual com competências e responsabilida-
des administrativas e inanceiras próprias, sendo prevista a ascensão aos níveis
de gestão superiores conforme o comprometimento do gestor na organização da
assistência à saúde, avaliada segundo determinados parâmetros estabelecidos pela
norma. A decisão quanto ao enquadramento nas condições de gestão incipiente e par-
cial caberia, no âmbito estadual, aos Conselhos de Saúde e Comissões Intergestores
Bipartites. No caso da gestão semiplena, a decisão seria da Comissão Intergestores
Tripartite, no âmbito federal.
Em 1995, foi editado o Decreto nº 1.651, que regulamenta o Sistema Nacional
de Auditoria do SUS, previsto na Lei 8.08010.
10 Ele deve ser organizado em todos os níveis de governo, sem prejuízo da iscalização exercida pelos órgãos de controle
interno e externo (art. 1º). Dedica-se ao controle da execução sobre as ações e serviços do SUS, para veriicar a sua confor-
midade com os padrões estabelecidos ou detectar situações que exijam maior aprofundamento; à avaliação da estrutura, dos
processos aplicados e dos resultados alcançados, para aferir sua adequação aos critérios e parâmetros exigidos de eiciência,
eicácia e efetividade; e à auditoria da regularidade dos procedimentos praticados, bem como da aplicação dos recursos i-
nanceiros transferidos e repassados (arts. 2º e 5º). Esse Sistema de Auditoria é composto por um Departamento de Controle,
Avaliação e Auditoria, e uma “Comissão Corregedora Tripartite”, representativa do “Conselho Nacional de Secretários
Estaduais de Saúde”, do “Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde” e da direção nacional do SUS (art. 4º).
Essa medida – que não foi exitosa devido ao conlito de autonomia dos entes federativos – foi uma tentativa de resolver
uma grande disputa entre o INAMPS e o Ministério da Saúde, entre governos estaduais e municipais, uma grave questão
de fraudes e um sério problema do mecanismo de pagamento aos prestadores de serviços.

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Em 1996, foi aprovada a Norma Operacional Básica – NOB 01/96 do SUS,


pela qual os níveis de gestão foram reduzidos a dois: gestão plena da atenção bá-
sica e gestão plena do sistema. Os municípios habilitados na gestão plena da aten-
ção básica recebiam apenas os recursos relativos ao inanciamento desta de forma
regular e automática. Os procedimentos mais complexos (ambulatoriais e hospitala-
res) eram remunerados por produção. Já os municípios em gestão plena do sistema
recebiam, fundo a fundo, também os valores relativos aos procedimentos de alta e
média complexidades.
Essa NOB destinava-se a fortalecer o SUS, e redeinir seu modelo de gestão, a
im de viabilizar a atenção integral à saúde da população e à disciplina das relações
entre as três esferas de gestão do Sistema (art. 1º). Para isso, criava sistemas de saúde
municipais (SUS-Municipais), visando conferir plena responsabilidade aos municí-
pios pela gestão da saúde (item 4 da Norma).
Identiicava como papéis estaduais – exercer a gestão do SUS, no âmbito esta-
dual; promover as condições e incentivar o poder municipal para que assuma a ges-
tão da atenção à saúde de seus munícipes, sempre na perspectiva da atenção integral
à saúde; e assumir, em caráter transitório (o que não signiica caráter complementar
ou concorrente), a gestão da atenção à saúde daquelas populações pertencentes a
municípios que ainda não tivessem assumido para si essa responsabilidade (item 6
da Norma).
A NOB 01/96 também especiicava os papéis do gestor federal – exercer a
gestão do SUS, no âmbito nacional; promover as condições e incentivar o gestor
estadual com vistas ao desenvolvimento dos sistemas municipais, de modo a con-
formar o SUS-Estadual; fomentar a harmonização, a integração e a modernização
dos sistemas estaduais compondo, assim, o SUS-Nacional; e exercer as funções de
normalização e de coordenação no que se refere à gestão nacional do SUS (item 7
da Norma). Segundo o IPEA (2009a, p. 40), foi a partir da NOB 01/96 “que o ins-
trumento da transferência fundo a fundo ganhou força, rapidamente permitindo o
acesso de milhares de municípios a esta modalidade”.
Entretanto, a implementação das diretrizes do SUS continuava apresentando
problemas e as Normas Operacionais da Assistência à Saúde (NOAS), de 2001 e
de 2002, focalizaram a melhoria das condições de acesso aos serviços assistenciais,
pela implantação de novos padrões para a regionalização funcional das redes de ser-
viços e deinição mais objetiva de estruturas para regulação do acesso.
Adotaram-se novos critérios para habilitação dos municípios, vinculando-os à
estruturação das microrregiões de saúde em que estivessem inseridos, e estabeleceu-
se a exigência da formulação de um Plano de Desenvolvimento Regional. Esse Plano
teria como elemento de coordenação o gestor estadual, sendo obrigatória a pactuação
de todos os gestores municipais.
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11.6.5-Uma nova abordagem: o Pacto pela Saúde

Quase vinte anos após a sua criação, o SUS se caracterizava por um movimen-
to constante de mudanças, pela via das reformas incrementais. Em 2006, havia um
diagnóstico de que esse modelo indução de mudanças mediante “normas operacio-
nais” parecia ter se esgotado.
O Pacto pela Saúde resultou de muitas discussões desde 2003, quando o
Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), solicitou ao Ministério da
Saúde (MS) a revisão dos processos normativos do SUS. Os gestores compreendiam
que as normativas do SUS deveriam contemplar a diversidade do Brasil e novas nor-
mativas teriam que contemplar os princípios do SUS, sob a égide da responsabilida-
de sanitária, adequada à realidade de cada Estado e região do país, integrando ações
de promoção à saúde, atenção primária, assistência de média e alta complexidade,
epidemiologia e controle de doenças, vigilância sanitária e ambiental; a reairma-
ção da importância das instâncias deliberativas Comissão Intergestores Bipartite
(CIB) e Comissão Intergestores Tripartite (CIT), e o fortalecimento do controle
social. Com a participação de representantes do CONASS, do Conselho Nacional de
Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS) e do Ministério da Saúde, realizou-
se em 2004 uma oicina para iniciar a discussão da Agenda do Pacto de Gestão para
a “revisão do processo normativo do SUS; e estabelecer as diretrizes, conteúdos e
metodologia de trabalho para a elaboração de propostas para pactuação de ques-
tões fundamentais para o processo de Gestão do SUS”.
Após dois anos de discussões, em 2006, foi publicada a Portaria nº 399, do
Ministério da Saúde, com a inalidade de divulgar o “Pacto pela Saúde 2006 – Con-
solidação do SUS” e aprovar as Diretrizes Operacionais do referido Pacto. A Portaria
visa tratar de algumas diiculdades do SUS, sobretudo a diiculdade de imporem-se
normas gerais a um país tão grande e desigual e a sua ixação em conteúdos norma-
tivos de caráter técnico-processual, tratados, em geral, com detalhamento excessivo
e enorme complexidade. Trata-se de um acordo interfederativo que abrange diversas
reformas institucionais a im de promover mudanças tanto dos processos como dos
instrumentos de gestão na saúde.

O Pacto Pela Saúde de 2006 é formado por três pactos:

(i) “Pacto pela Vida”, constituído por compromissos em termos de seis


prioridades: Saúde do idoso; Controle do câncer de colo de útero e de
mama; Redução da mortalidade infantil e materna; Fortalecimento da
capacidade de respostas às doenças emergentes e endemias,com ênfa-
se na dengue, hanseníase, tuberculose, malária e inluenza; Promoção
da Saúde; Fortalecimento da Atenção Básica. Para essas prioridades os
três níveis de gestão deveriam pactuar metas e indicadores. Pela Portaria
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2.669/2009, foram agregadas outras prioridades: Saúde do trabalhador;


Saúde Mental; Fortalecimento da capacidade de resposta do sistema de
saúde às pessoas com deiciência; Atenção integral às pessoas em situa-
ção ou risco de violência; Saúde do homem.
(ii) “Pacto em Defesa do SUS”: envolve ações concretas e articuladas pelas
três instâncias federativas no sentido de reforçar o SUS como política de
Estado mais do que política de governos e de defender, vigorosamente,
os seus princípios e a garantia do seu inanciamento. Entre esses princí-
pios, destaca-se o da saúde como direito de cidadania e dever do Estado,
contrapondo-se a um movimento de transferência de diversas ações e
serviços para a iniciativa privada, especialmente mediante as Organiza-
ções Sociais (OS). Os documentos mencionam especiicamente a neces-
sidade de um “movimento de repolitização da saúde” e de “promoção
da cidadania” envolvendo a defesa da saúde como direito de todos; e
(iii) “Pacto de Gestão do SUS”, que visa estabelecer responsabilidades claras
de cada ente federado de forma a diminuir as competências concorren-
tes e a tornar mais claro quem deve fazer o quê, contribuindo, assim,
para o fortalecimento da gestão compartilhada e solidária do SUS. Uma
dimensão relevante desse pacto foi a proposta de fortalecimento da ter-
ritorialização da saúde como base para organização dos sistemas, estru-
turando as regiões sanitárias e instituindo colegiados de gestão regional.
Sob a ótica do arranjo institucional da gestão da saúde, as Comissões
Intergestores Bipartite e Tripartite foram referendadas como fóruns
importantes de articulação entre os gestores para pactuação sobre a orga-
nização, direção e gestão da saúde. Além disso, foi criado o Colegiado
de Gestão Regional (CGR), deinido como espaço de decisão no qual
seriam identiicadas e estabelecidas prioridades e pactuadas as soluções
para a organização de uma rede regional de ações e serviços de atenção
à saúde, integrada e resolutiva.

Do ponto de vista da discussão da descentralização federativa, o Pacto de


Gestão deine as diretrizes para o sistema de inanciamento público tripartite em
grandes blocos de inanciamento federal e estabelece relações contratuais entre os
entes federativos. Adotou-se, como instrumento de implementação do Pacto de
Gestão, o Termo de Compromisso de Gestão (TCG), mediante a adesão de todos
os entes federativos. Esse Termo, que deveria ser renovado anualmente, substituiu
os processos de habilitação anteriores (os níveis gestão plena da atenção básica e
dos sistemas fora extintos) e estabeleceu metas e compromissos para cada ente da
federação.
A principal mudança no inanciamento, relativa ao custeio das ações e ser-
viços de saúde, é a alocação dos recursos federais em blocos de inanciamento, a
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 31
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im de assegurar maior autonomia aos estados e municípios na gestão dos recursos.


Isso porque, em lugar de efetuar vários repasses de pequena monta, destinados a
ações especíicas, os blocos representam recursos mais agregados, possibilitando
maior margem de manobra para os entes subnacionais.
Foram previstos, pela Portaria 204/2007, cinco blocos de inanciamento:
Atenção Básica, Atenção de Média e Alta complexidade; Vigilância em Saúde; As-
sistência farmacêutica; Gestão do SUS; e Investimentos na Rede de Serviços de
Saúde. Com exceção dos recursos provenientes da prestação de serviços de média e
alta complexidade ambulatorial e hospitalar resultante da produção das unidades pú-
blicas próprias, todos os recursos de cada bloco devem ser aplicados estritamente nas
suas respectivas ações e serviços de saúde. Foram previstos, pela Portaria 204/2007,
cinco blocos de inanciamento. Cada um desses blocos é formado por componen-
tes, que se desdobram em repasses; e cada bloco de inanciamento deve ser gerido
pelos estados e municípios em uma conta única e especíica. Como os repasses são
muito diversiicados, os recursos acabam pulverizados entre milhares de municípios
neutralizando a intenção de dotar os gestores locais de recursos mais agregados para
lhes assegurar maior margem de manobra.

11.6.6-O redimensionamento do arranjo institucional SUS

Em 2011, pelo o Decreto 7.508/2011, novas e relevantes mudanças foram


introduzidas. O Decreto dispõe sobre a organização do SUS, o planejamento da saú-
de, a assistência à saúde e a articulação interfederativa (art. 1º), fortalecendo a Lei
8.080, ao airmar que o SUS é constituído pela conjugação das ações e serviços de
promoção, proteção e recuperação da saúde executados pelos entes federativos, de
forma direta ou indireta, mediante a participação complementar da iniciativa priva-
da, sendo organizado de forma regionalizada e hierarquizada (art. 3º).

São deinidas “Regiões de Saúde” – instituídas pelos estados, em articulação


com os municípios, para prestação de determinados serviços de saúde –, que são a
referência adotada para as transferências de recursos entre os entes federativos. No
interior de cada uma dessas Regiões, ou de várias delas, há as “Redes de Atenção à
Saúde” (arts. 4º a 7º). Essas Redes são conjuntos de ações e serviços de saúde arti-
culados em níveis de complexidade crescente, com o propósito de garantir a integra-
lidade da assistência à saúde (art. 2º), e nelas a integralidade da assistência à saúde
se inicia e se completa (art. 20).

No que tange à hierarquização do SUS, o art. 8º airma que o acesso universal,


igualitário e ordenado às ações e serviços de saúde se inicia pelas “Portas de Entra-
da do SUS” (que são serviços de atendimento inicial à saúde do usuário no SUS) e
se completa na rede regionalizada e hierarquizada, de acordo com a complexidade
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do serviço. Ademais, o acesso universal e igualitário às ações e aos serviços de saúde é


ordenado pela atenção primária e deve ser fundado na avaliação da gravidade do risco
individual e coletivo e no critério cronológico, observadas as especiicidades previstas
para pessoas com proteção especial, conforme a legislação vigente (art. 11).
Pelo Decreto 7.508/2011, o Termo de Compromisso de Gestão – que era o ins-
trumento de implementação do Pacto de Gestão – foi substituído pelo Contrato Or-
ganizativo da Ação Pública da Saúde (COAPS), que deine as responsabilidades
dos entes federativos em cada Região de Saúde. O COAPS é um contrato multilateral
que estabelece responsabilidades (individuais e solidárias) dos entes federativos com
relação às ações e serviços de saúde, os indicadores e as metas de saúde, os critérios
de avaliação de desempenho, os recursos inanceiros que serão disponibilizados, a
forma de controle e iscalização da sua execução e demais elementos necessários à
implementação integrada das ações e serviços de saúde.
O Plano Nacional de Saúde estabelecerá diretrizes e indicadores nacionais
de garantia de acesso às ações e aos serviços de saúde no âmbito do SUS. O de-
sempenho aferido segundo tais indicadores servirá de parâmetro para avaliação do
desempenho da prestação das ações e dos serviços deinidos no COAPS em todas as
Regiões de Saúde, considerando-se as especiicidades municipais, regionais e esta-
duais. Além disso, o Ministério da Saúde poderá instituir “formas de incentivo” ao
cumprimento das metas de saúde e à melhoria das ações e serviços de saúde.
Em relação à articulação interfederativa do SUS, deve-se examinar algu-
mas alterações sofridas pela Lei 8.080, em 2011. O art. 14-A anuncia que são reco-
nhecidas, como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos
operacionais do SUS, as Comissões Intergestores Bipartite e as Comissões Interges-
tores Tripartite.

Os objetivos de ambas são:

(i) decidir sobre os aspectos operacionais, inanceiros e administrativos da


gestão compartilhada do SUS, em conformidade com a deinição da po-
lítica consubstanciada nos Planos de Saúde, aprovados pelos Conselhos
de Saúde;
(ii) deinir diretrizes, de âmbito nacional, regional e intermunicipal a respei-
to da organização das Redes de Ações e Serviços de Saúde, principal-
mente no tocante à sua governança institucional e à integração das ações
e serviços dos entes federados; e
(iii) ixar diretrizes sobre as Regiões de Saúde, Distrito Sanitário, integração
de territórios, referência e contrarreferência e demais aspectos vincula-
dos à integração das ações e serviços de saúde entre os entes federados
(parágrafo único do art. 14-A).
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 33
Organização e Funcionamento dos Sistemas e Programas Nacionais: Sistema Único de
Saúde (Sus) e Sistema Único De Assistência Social (Suas)
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O Decreto 7.508/2011 prevê que as Comissões Intergestores pactuarão a or-


ganização e o funcionamento das ações e serviços de saúde integrados em Redes de
Atenção à Saúde em cada entidade federativa nos aspectos operacionais, inanceiros
e administrativos da gestão compartilhada do SUS, respeitando-se as diretrizes de
âmbito nacional, estadual, regional e interestadual (arts. 30 e 32). Portanto, Comis-
sões Intergestores são instâncias de pactuação consensual entre os entes federativos
para deinição das regras da gestão compartilhada do SUS (art. 2º).

Cabe, então, diferenciar esses tipos de Comissão, segundo o Decreto 7.508:

(a) Comissão Intergestores Tripartite (CIT), no âmbito da União, vinculada


ao Ministério da Saúde para efeitos administrativos e operacionais – reúne
União, estados e municípios;
(b) Comissão Intergestores Bipartite (CIB), no âmbito do estado, vinculada à
Secretaria Estadual de Saúde para efeitos administrativos e operacionais –
reúne estado e municípios11.
(c) Comissão Intergestores Regional (CIR), no âmbito regional, vinculada à
Secretaria Estadual de Saúde para efeitos administrativos e operacionais,
devendo observar as diretrizes da CIB (art. 30).

Também se incluiu, em 2011, o art. 14-B, que reconhece como entidades re-
presentativas dos entes estaduais e municipais para tratar de matérias referentes à
saúde e declarados de utilidade pública e de relevante função social, o “Conselho
Nacional de Secretários de Saúde” (CONASS) e o “Conselho Nacional de Se-
cretarias Municipais de Saúde” (CONASEMS). Esses Conselhos devem receber
recursos do Orçamento-Geral da União por meio do FNS, para auxiliar no custeio de
suas despesas institucionais, podendo ainda celebrar convênios com a União (o art.
14-B, §1º). O §2º do art. 14-B delineia também mais um tipo de Conselho na estru-
tura do SUS – os “Conselhos de Secretarias Municipais de Saúde” (COSEMS),
reconhecidos como entidades que representam os entes municipais, no âmbito esta-
dual, para tratar de matérias referentes à saúde, desde que vinculados institucional-
mente ao CONASEMS, na forma que dispuserem seus estatutos.
Deve-se adicionar que a Lei Complementar 141, de 2012, citada anterior-
mente, elucida alguns pontos sobre a transparência, a visibilidade, a iscalização, a
avaliação e o controle da gestão do SUS. A transparência e a visibilidade devem ser
asseguradas mediante incentivo à participação popular e realização de audiências
públicas, durante o processo de elaboração e discussão do Plano de Saúde (parágra-
fo único do art. 31).
11
A Portaria 399, de 2006, as deine como: “instâncias de pactuação e deliberação para a realização dos pactos
intraestaduais e a deinição de modelos organizacionais, a partir de diretrizes e normas pactuadas na Comissão
Intergestores Tripartite”; a mesma Portaria descreve que “As deliberações das Comissões Intergestores Bipartite
e Tripartite devem ser por consenso”.

34 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:


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Quanto à prestação de contas, ica estabelecido que o gestor do SUS, em cada


ente da Federação, deve elaborar um relatório detalhado referente ao quadrimestre
anterior, com informações mínimas sobre os recursos recebidos, os serviços oferta-
dos e as auditorias empreendidas no período, cabendo ao Conselho emitir parecer
conclusivo sobre o cumprimento ou não das normas estatuídas nessa Lei Comple-
mentar (art. 36). O gestor do SUS deve, ainda, apresentar, até o inal dos meses de
maio, setembro e fevereiro, em audiência pública na Casa Legislativa do respectivo
ente, esse relatório (art. 36, §5º).
Atualmente, encontra-se em vigor o Plano de Saúde (PNS) 2012-2015
(BRASIL, p. 68), que “(...) tem por objetivo aperfeiçoar o SUS para que a popu-
lação tenha acesso integral a ações e serviços de qualidade, de forma oportuna,
contribuindo assim para a melhoria das condições de saúde, para a redução das
iniquidades e para a promoção da qualidade de vida dos brasileiros”.

O PNS 2012-2015 está estruturado em 14 diretrizes (ações estratégicas e com-


promissos para o setor) aprovadas no Conselho Nacional de Saúde, sendo duas delas
de natureza transversal:

(i) implementar ações de saneamento básico e saúde ambiental, de forma


sustentável, para a promoção da saúde e redução das desigualdades so-
ciais, com ênfase no Programa de Aceleração do Crescimento; e
(ii) contribuir para erradicar a extrema pobreza no País.

Em estudo recente, o IPEA (2009b) entende que as barreiras enfrentadas à


concretização do SUS, desde a sua criação, foram e ainda são muitas. Os principais
desaios do SUS têm sido sua descentralização e gestão compartilhada:

“A gestão do sistema tem sido indicada como o mais importante desaio enfren-
tado pelo SUS. Efetivar a mudança do modelo de atenção, garantir a integralidade do
atendimento mediante a organização dos luxos de cuidado para assegurar acesso a
todos os níveis, articular prioridades locais e nacionais, implantar políticas capazes de
responder às necessidades da população, assegurar disponibilidade dos serviços ne-
cessários e desenvolver capacidades para a gestão dos serviços em todas as esferas
de governo foram, e em certa medida continuam sendo, exigências para que o sistema
preconizado pela Constituição convertesse-se em realidade” (Idem, p. 115).

11.6.7-Considerações sobre a descentralização da política de saúde

Para o IPEA (2009b), a descentralização vem se consolidando de modo gradu-


al, com ajustes sucessivos na deinição de funções e responsabilidades dos três níveis
governamentais, sendo as Normas Operacionais ferramentas essenciais nessa dire-
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 35
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ção. O órgão (Idem, p. 118) destaca que, com a NOB 01/1993, a relação direta entre
União e municípios foi intensamente favorecida, denotando o avanço da chamada
“municipalização” e uma maior interação dos secretários municipais na construção
da política de saúde. Contudo, alguns problemas surgiram da municipalização da
atenção à saúde:

(a) a expansão de sistemas municipais sem articulações regionais, levando a


ineiciências – é considerado o principal problema;
(b) a heterogeneidade dos municípios em termos de tamanho populacional,
condições econômicas e capacidade instalada;
(c) os equipamentos de saúde atuam com escalas mínimas de produção, abai-
xo das quais passam a ser ineicientes;
(d) os municípios de grande porte começaram a restringir o atendimento a
pacientes de municípios vizinhos; e
(e) muitos municípios passaram a apenas encaminhar seus munícipes para
atendimento em outras localidades (comportamento oportunista).

Além da discussão sobre a relação e os papéis de cada ente federativo e a


regionalização efetiva do SUS, outros desaios pelos quais o SUS tem passado, que
podem gerar graves problemas para sua sustentabilidade a longo prazo, são:

(a) as diiculdades de inanciamento;


(b) as resistências de ordem política e cultural;
(c) a oferta de serviços que traduzam a integralidade da assistência à saúde; e
(d) a necessidade de aprimoramento no âmbito da gestão, tanto na formação
de recursos humanos quanto nos modelos de gestão hospitalar.

O IPEA (Idem, p. 149) sintetiza em três pontos as questões contemporâneas mais


importantes constantes da agenda da saúde com as quais o SUS ainda precisa lidar:

(a) a necessidade de assegurar luxos de inanciamento regulares e suicientes,


que continua sendo uma demanda por ser atendida;
(b) a garantia de acesso oportuno, adequado e seguro, que tem gerado a busca
de soluções por meio de decisões judiciais que, embora determinem o
acesso, nem sempre garantem a segurança e adequação – fenômeno deno-
minado “judicialização da saúde”12; e
12
A judicialização das políticas públicas se dá em diversas áreas e, no caso brasileiro, ganhou evidência após a Carta de
1988 ampliar o poder e as possibilidades de atuação do Judiciário. Trata-se do “processo de se recorrer ao Judiciário
para garantir direitos, como o de acesso/utilização de serviços públicos de saúde ou de planos e seguros privados”
(IPEA, 2012, p. 86). O fenômeno indica problemas orçamentários, de gestão das políticas públicas, de cobertura e de
qualidade dos serviços, revelando um dilema: enquanto constitui um meio de assegurar o acesso da população a deter-
minados serviços – posição majoritária no Judiciário –, também corrobora para que o crescente acesso a bens e serviços
públicos pela via judicial produza distorções na alocação de recursos e na gestão da política pública; para o não reco-
nhecimento, por parte do Judiciário, de que os recursos são escassos (conlito distributivo); para que somente os grupos
mais favorecidos economicamente tenham acesso à Justiça; e para a priorização de um direito individual em detrimento
do direito coletivo (IPEA, 2009b, p. 152-158; 208).

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(c) a procura da equidade na utilização dos recursos públicos destinados à


saúde, que se confronta com a prática de subsídios diretos e indiretos ao
segmento privado de atenção e a seus beneiciários (relações pouco claras
entre o SUS e a saúde suplementar).

Já os problemas referentes à gestão compartilhada entre os governos “são


reforçados por problemas de gerência no âmbito das unidades de prestação de ser-
viços” (Idem, p. 120), tais como:

(a) a administração eiciente dos estabelecimentos de saúde, particularmente


os hospitais; e
(b) a falta de autonomia gerencial e orçamentária na Administração Direta.
Apesar dos problemas e dos desaios, a análise feita pelo IPEA reconhece
que o processo de implementação do SUS apresenta avanços inegáveis,
merecendo destaque os fatos de:
(a) a descentralização ter expandido signiicativamente a participação das es-
feras subnacionais na gestão e no inanciamento do sistema, e na provisão
de ações e serviços de saúde; e
(b) as desigualdades inter-regionais que prevaleciam no sistema pré-Consti-
tuição de 1988 terem reduzido.

11.6.8-Sobre a coordenação interfederativa no SUS

Ao discutir a descentralização e a coordenação federativa na política de saúde,


Fernando ABRUCIO ressalta três aspectos. O primeiro refere-se ao fortalecimento
das instâncias e atividades em nível nacional, que são indispensáveis a qualquer es-
tratégia de coordenação federativa. O Ministério da Saúde modernizou sua organiza-
ção administrativa, implantou um poderoso sistema de informações – com destaque
para o Datasus - implantou, organizou e qualiicou o pessoal de duas importantes
agências reguladoras: a Agência de Vigilância Sanitária (Anvisa) e a Agência Nacio-
nal de Saúde Suplementar (ANS).
O segundo consiste em um conjunto de medidas destinadas a reforçar as fun-
ções redistributivas do SUS, dentre elas destacando-se a criação do Piso de Atenção
Básica (PAB), criado em 1997 e vem sendo aperfeiçoado e tendo o seu valor reajus-
tado pelo governo federal13. O PAB tem uma parte ixa e uma parte variável, sendo
13
BRASIL, Ministério da Saúde. Portaria nº 204, de 29 de janeiro de 2007. » Regulamenta o inanciamento e a
transferência de recursos federais para as ações e serviços de saúde, na forma de blocos de inanciamento, com
respectivo monitoramento e controle.
BRASIL, Ministério da Saúde, Portaria nº 2488, de 24 de outubro de 2011. » Aprova a Política Nacional de Aten-
ção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes e normas para a organização da Atenção Básica, para a Estratégia
Saúde da Família (ESF) e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS).
BRASIL, Ministério da Saúde ,Portaria nº 978, de 16 de maio de 2012. » Deine valores de inanciamento do
Piso da Atenção Básica variável para as equipes de Saúde da Família, equipes de Saúde Bucal e para os Núcleos
de Apoio à Saúde da Família, instituídos pela Política Nacional de Atenção Básica. Disponível em <http://www2.
camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/estudos/2012/nt14.pdf> Acesso em 20 agost2013.
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que esta última, segundo ABRUCIO, 2005: “é uma das invenções mais frutíferas
do federalismo brasileiro”. Isso porque os governos locais só recebem os recursos
se aderirem aos programas nacionais deinidos como prioritários. Além disso, para
receber tais recursos é preciso passar por todo o sistema de conselhos, que se encar-
rega de iscalizar o uso adequado dos recursos públicos.
O terceiro foi a aprovação da Emenda Constitucional No. 29 ( a PEC da
Saúde), que determinou a gradual elevação dos recursos destinados à saúde nos três
níveis de governos, e que foi regulamentada pela Lei Complementar 141 em 2012.
Além disso, o Ministério da Saúde incentivou fortemente a formação de consórcios
intermunicipais e hoje a saúde é uma das áreas com maior número de consórcios. Em
obra de 2012, o IPEA observa que: “Nota-se forte concentração do consorciamento
intermunicipal na área de saúde pública, em relação às demais(...) chama especial
atenção a tendência de municípios pequenos e médios consorciarem-se mais que os
grandes; nos demais, veriica-se a tendência oposta(...)a igura dos consórcios – em
especial, os públicos – parece possibilitar a constituição de instância de articulação
federativa capaz de contrapor-se à excessiva fragmentação da administração públi-
ca brasileira no exercício de suas competências constitucionais”.

11.7-Organização e Funcionamento da Política de Assistência Social


(SUAS)

No Brasil, a preocupação do Poder Público com a assistência social se man-


ifestou inicialmente no governo de Getúlio Vargas. Primeiramente, em 1937, reg-
istra-se a criação do “Conselho Nacional de Serviço Social” (CNSS); e, depois,
em 1942, a criação da “Legião Brasileira de Assistência” (LBA). Essa instituição
foi fundada pela primeira dama Darcy Vargas, com o objetivo declarado de ajudar
as famílias dos soldados brasileiros que foram lutar na Segunda Guerra Mundial.
Aproximava-se do sistema corporativista em implantação naquele período mediante
o apoio da Federação das Associações Comerciais e da Confederação Nacional da
Indústria. Com o inal da guerra, se tornou um órgão de assistência a famílias “ne-
cessitadas”, em geral.
Nas décadas seguintes, a assistência social icou sob responsabilidade da ini-
ciativa privada, em que predominavam as obras católicas, inspiradas no conceito da
caridade cristã e voltadas aos pobres e miseráveis. O processo de aproximação da
temática com o Estado foi bastante moroso, de forma que a participação do setor
público na oferta de serviços assistenciais era apenas subsidiária e, geralmente, por
intermédio de inanciamentos a entidades e organizações privadas. Historicamente,
a assistência social era composta por ações residuais, suplementares em termos de
recursos, fragmentadas em termos de programas e ações, e com objetivos pouco
nítidos.

38 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:


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A Constituição Federal de 1988 deu início a uma fase de mudanças estrutur-


antes na política de assistência social ao instituir o tema como parte da seguridade
social – uma concepção sistêmica de proteção composta pela saúde, assistência e
previdência social. Além disso, a CF-88 reconheceu a assistência social como políti-
ca pública e garantiu o direito de acesso das parcelas mais pobres da sociedade a
serviços e à renda, independentemente de contribuição à seguridade. A criação de
um benefício de prestação continuada e a organização institucional fundamentada na
descentralização da execução das ações foram as principais novidades. A assistência
social passou a conigurar, então, junto às políticas de seguro social (previdência
social) e de saúde, um sistema de proteção social. O trecho a seguir dá a dimensão
do que as inovações da Constituição signiicaram para a área social:

“A CF/88 representou, assim, um alargamento dos direitos sociais e do cam-


po da proteção social pública no país. Seus impactos foram relevantes tanto no
que diz respeito ao desenho das políticas quanto na deinição dos beneiciários e
dos benefícios. Ampliaram-se as situações sociais, objeto de garantias legais de
proteção, expandindo a responsabilidade pública diante de vários problemas cujo
enfrentamento, até então, se achava predominantemente coninado ao espaço priva-
do. (...) Apesar de não se ter observado a montagem de uma estrutura institucional
assegurando a integração do conjunto das políticas airmadas como de Seguri-
dade Social, o avanço observado na área de Assistência Social foi signiicativo, po-
dendo ser qualiicado como uma ruptura frente à trajetória desenvolvida no período
anterior” (IPEA, 2009b, p. 176).

Assim, na perspectiva do IPEA (Idem, p. 186), as regras constitucionais de


1988 que regem a assistência social romperam com o sistema anterior de proteção
social, ligado aos conceitos de “cidadania regulada” ou de “Estado de Bem-Estar
ocupacional”.
Primeiramente, tais regras romperam com a necessidade do vínculo empre-
gatício-contributivo na estruturação e concessão de benefícios previdenciários aos
trabalhadores oriundos do mundo rural.
Além disso, transformaram o conjunto de ações assistencialistas do passado
em um embrião para a construção de uma política de assistência social ampla e in-
clusiva.
Finalmente, ao propor novas e mais amplas fontes de inanciamento – com a
criação do Orçamento da Seguridade Social – a CF-88 estabeleceu condições mate-
riais objetivas para a efetivação e preservação dos novos direitos de cidadania inscri-
tos na ideia de seguridade e na prática da universalização.

11.7.1-As diretrizes estruturantes da Assistência Social

De fato, a Constituição Federal de 1988 fundou novas perspectivas para a as-


sistência social brasileira ao instituir que: “Art. 203. A assistência social será presta-
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da a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social,


e tem por objetivos:

I- a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhi-


ce;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deiciência e a
promoção de sua integração à vida comunitária;
V- a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portado-
ra de deiciência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover
à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme
dispuser a lei”.

O texto constitucional tanto anuncia uma prestação ampla como, ao mesmo


tempo, focaliza a atenção nos grupos de maior vulnerabilidade, como deicientes,
idosos, crianças e adolescentes carentes.
Após uma série de conlitos em torno da formulação da legislação que passa-
ria a reger a política de assistência social, inalmente, em 1993, foi publicada a Lei
nº 8.742, conhecida como “Lei Orgânica da Assistência Social” (LOAS), que em
2011 passou por intensa reformulação.

Seu art. 1º deine a assistência social como um direito do cidadão e um dever


do Estado, sendo parte da política de seguridade social não contributiva. Ela deve
prover os mínimos sociais e é realizada por meio de um conjunto integrado de ações
de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades
básicas dos indivíduos. Os objetivos da assistência social, segundo a LOAS, real-
çados no art. 2º, compreendem:

(i) a proteção social, com vistas à garantia da vida, à redução de danos e à


prevenção da incidência de riscos, assegurando todos os objetivos espe-
cíicos dispostos no art. 203 da Constituição;
(ii) a vigilância socioassistencial, cuja intenção é analisar territorialmente a
capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilida-
des, de ameaças, de vitimizações e danos; e
(iii) a defesa de direitos, que visa garantir o pleno acesso aos direitos no con-
junto das provisões socioassistenciais.

O parágrafo único do art. 2º sinaliza que, para o enfrentamento da pobreza,


a assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, garantindo
mínimos sociais e provimento de condições para atender contingências sociais e
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promovendo a universalização dos direitos sociais. Já os princípios que regem a


assistência social são identiicados no art. 4º:

(i) a supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências


de rentabilidade econômica;
(ii) a universalização dos direitos sociais, a im de tornar o destinatário da
ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
(iii) o respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a
benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e
comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessida-
de;
(iv) a igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de
qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e
rurais; e
(v) a divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos as-
sistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos
critérios para sua concessão.

11.7.2-O arranjo federativo da política de Assistência Social

As diretrizes da organização da assistência social, enumeradas no art. 5º,


deinem o arranjo federativo na assistência social, nos mesmos moldes adotados pelo
SUS:

(i) descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Fe-


deral e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de
governo;
(ii) participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis; e
(iii) primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de As-
sistência Social em cada esfera de governo.

A organização da gestão das ações na área de assistência social, sob a forma


de sistema descentralizado e participativo, ica sob responsabilidade do denominado
“Sistema Único de Assistência Social” (SUAS) (art. 6º).
De acordo com o MDS14, o SUAS foi criado a partir das deliberações da IV
Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em 2003, conigurando um
sistema público que organiza, de maneira descentralizada, os serviços socioassisten-
14
Informação disponível em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/suas>. Acesso em: 14 jun. 2013. Segundo
a página do MDS, “Em julho de 2010, 99,7% dos municípios brasileiros já estavam habilitados em algum dos
níveis de gestão do SUAS”.
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ciais no Brasil. “Com um modelo de gestão participativa, ele articula os esforços e


recursos dos três níveis de governo para a execução e o inanciamento da PNAS,
envolvendo diretamente as estruturas e os marcos regulatórios nacionais, estaduais,
municipais e do Distrito Federal. (...) O Sistema é composto pelo Poder Público e
pela sociedade civil, que participam diretamente do processo de (sua) gestão com-
partilhada”.

Os objetivos do SUAS, enunciados no art. 6º, airmam novamente a descen-


tralização, estabelecem a ação integrada entre os três níveis da Federação e apontam
a diferenciação dos níveis de gestão;

(i) consolidar a gestão compartilhada, o coinanciamento e a cooperação


técnica entre os entes federativos que, de modo articulado, operam a pro-
teção social não contributiva;
(ii) integrar a rede pública e privada de serviços, programas, projetos e bene-
fícios de assistência social;
(iii) estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na organização,
regulação, manutenção e expansão das ações de assistência social;
(iv) deinir os níveis de gestão, respeitadas as diversidades regionais e muni-
cipais;
(v) implementar a gestão do trabalho e a educação permanente na assistência
social;
(vi) estabelecer a gestão integrada de serviços e benefícios; e
(vii) aiançar a vigilância socioassistencial e a garantia de direitos.

A Resolução CNAS nº 33 estabeleceu a Norma Operacional Básica do SUAS


– NOB/SUAS 2012. Seu art. 2º propõe, de maneira mais detalhada que a LOAS, os
objetivos do SUAS:

(i) consolidar a gestão compartilhada, o coinanciamento e a cooperação


técnica entre União, estados, Distrito Federal e municípios que, de modo
articulado, operam a proteção social não contributiva e garantem os di-
reitos aos usuários;
(ii) estabelecer as responsabilidades de cada um deles na organização, regu-
lação, manutenção e expansão das ações de assistência social;
(iii) deinir os níveis de gestão, de acordo com estágios de organização da
gestão e ofertas de serviços pactuados nacionalmente;
(iv) orientar-se pelo princípio da unidade e regular, em todo o território na-
cional, a hierarquia, os vínculos e as responsabilidades quanto à oferta
dos serviços, benefícios, programas e projetos de assistência social;
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(v) respeitar as diversidades culturais, étnicas, religiosas, socioeconômicas,


políticas e territoriais;
(vi) reconhecer as especiicidades, iniquidades e desigualdades regionais e
municipais no planejamento e execução das ações;
(vii) assegurar a oferta dos serviços, programas, projetos e benefícios da as-
sistência social;
(viii) integrar a rede pública e privada, com vínculo ao SUAS, de serviços,
programas, projetos e benefícios de assistência social;
(ix) implementar a gestão do trabalho e a educação permanente na assistência
social;
(x) estabelecer a gestão integrada de serviços e benefícios;
(xi) aiançar a vigilância socioassistencial e a garantia de direitos como fun-
ções da política de assistência social.

Como princípios organizativos do SUAS, o art. 3º da NOB/SUAS 2012 institui:

(i) a universalidade;
(ii) a gratuidade;
(iii) a integralidade da proteção social;
(iv) a intersetorialidade; e
(v) a equidade.

Segundo a LOAS, o SUAS é integrado pelos entes federativos, pelos respec-


tivos “Conselhos de Assistência Social” e pelas entidades e organizações de assis-
tência social abrangidas pela LOAS (art. 6º, §2º15). Soma-se que o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) é deinido como a instância
coordenadora da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) (art. 6º, §3º).
Conforme a NOB/SUAS 2012, a gestão do SUAS se baseia na cooperação
entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. A Norma estabelece,
então, quatro tipos de gestão do SUAS: a) da União; b) dos estados; c) do Distrito
Federal; e d) dos municípios (art. 3º, §2º).
15
A LOAS distingue o que considera ser “entidades e organizações de assistência social para suas inalidades”
– as instituições sem ins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e assessoramento aos
beneiciários abrangidos por ela, e aquelas que atuam na defesa e na garantia de direitos (art. 3º). As entidades, a
seu turno, se diferenciam por serem:
a) de atendimento (aquelas que prestam serviços e concedem benefícios dirigidos às famílias e indivíduos em
situações de vulnerabilidade ou risco social e pessoal – art. 3º, §1º);
b) de assessoramento (aquelas que prestam serviços e executam programas ou projetos voltados prioritariamente
para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizações de usuários, formação e capacitação de
lideranças, dirigidos ao público da política de assistência social – art. 3º, §2º); e
c) de defesa e garantia de direitos (aquelas que prestam serviços e executam programas e projetos voltados prio-
ritariamente para a defesa e efetivação dos direitos socioassistenciais, construção de novos direitos, promoção
da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulação com órgãos públicos de defesa de direitos,
dirigidos ao público da política de assistência social – art. 3º, §3º).
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 43
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O parágrafo único do art. 9º da NOB/SUAS 2012 considera “Rede Socioassis-


tencial” o conjunto integrado da oferta de serviços, programas, projetos e benefícios
de assistência social mediante articulação entre todas as unidades de provisão do
SUAS.
O art. 23 propõe que os entes federados possam irmar entre si um “Pacto de
Aprimoramento do SUAS”, que é o instrumento pelo qual se materializam as metas e
as prioridades nacionais do SUAS, e consiste em mecanismo de indução do aprimo-
ramento da gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais.
Para os propósitos da gestão do SUAS, estados, Distrito Federal e municípios
são agrupados em níveis, que correspondem à escala de aprimoramento (mais inicial
ou mais avançada) em que se encontram, aferidos mediante o denominado “Índice
de Desenvolvimento do SUAS” (IDSUAS). O IDSUAS é composto por um conjun-
to de indicadores de gestão, serviços, programas, projetos e benefícios socioassis-
tenciais apurados a partir do Censo do Sistema Único de Assistência Social (Censo
SUAS16), sistemas da Rede SUAS e outros sistemas do MDS (arts. 28 e 29). Há um
processo de acompanhamento da gestão do SUAS, realizado pelos entes federativos,
destinado a veriicar o alcance das metas de pactuação nacional e estadual e dos
indicadores do SUAS (art. 36).
O apoio à gestão descentralizada do SUAS (e do Programa Bolsa Família) se
dá por meio do chamado “Bloco de Financiamento17 da Gestão do SUAS, do Progra-
ma Bolsa Família e do Cadastro Único”18, de acordo com o art. 72. Dessa maneira,
o incentivo inanceiro à gestão do SUAS tem como componentes o Índice de Gestão
Descentralizada Estadual do SUAS (IGDSUAS-E) e o Índice de Gestão Descentra-
lizada Municipal do SUAS (IGDSUAS-M) (art. 73).
16
O Censo SUAS é uma ferramenta adotada pelo MDS para auxiliar o monitoramento e objetiva disseminar in-
formações que possam aperfeiçoar a gestão do SUAS. O último Censo SUAS, realizado em 2010 e publicado
em 2011, trouxe informações a respeito de algumas instâncias constituintes da PNAS 2004: CRAS, CREAS,
Conselho Estadual, Conselho Municipal, gestão estadual, gestão municipal e entidades conveniadas. Alguns dos
inúmeros indicadores adotados nele foram – (a) quanto ao CRAS: quantidade de CRAS existentes por porte po-
pulacional; (b) quanto ao CREAS: número de CREAS que atendem crianças e adolescentes, mulheres adultas, ho-
mens adultos e idosos segundo o tipo de atendimento das situações de risco pessoal ou social; (c) quanto à gestão
estadual e ao Conselho Estadual: número de unidades da Federação em que o órgão gestor executa diretamente
serviços socioassistenciais; iscalização da rede socioassistencial pelos Conselhos Estaduais por tipo de atividade;
(d) quanto à gestão municipal e ao Conselho Municipal: percentual de municípios que mantêm registros centra-
lizados dos casos de violação de direitos detectados/atendidos pela rede socioassistencial por porte populacional;
média de conselheiros conforme a composição do conselho e o tipo de representação; e (e) quanto às entidades
conveniadas: atuação da rede privada no âmbito da defesa e garantia de direitos de acordo com o porte populacio-
nal.
17
É um conjunto de recursos destinados a serviços, programas e projetos, devidamente tipiicados e agrupados (art. 56).
18
O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) é disciplinado pelo Decreto nº 6.135,
de 2007, como um instrumento de identiicação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de bai-
xa renda, a ser obrigatoriamente utilizado para seleção de beneiciários e integração de programas sociais do
governo federal voltados ao atendimento desse público (art. 2º). Ele tem o propósito de garantir a unicidade das
informações cadastrais, a integração dos programas e políticas públicas que o utilizam, além da racionalização
do processo de cadastramento (art. 3º). Assim, são incluídas nele as famílias classiicadas como “de baixa renda”,
isto é, aquelas com renda familiar mensal per capita de até meio salário mínimo ou as que possuam renda familiar
mensal de até três salários mínimos (art. 4º, inciso II). O cadastramento das famílias é realizado pelos municípios
que tenham aderido ao CadÚnico (art. 6º).

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Na esfera do SUAS, segundo a LOAS, as competências da União envolvem,


entre outros:

 responder pela concessão e manutenção dos benefícios de prestação con-


tinuada (BPC);
 coinanciar o aprimoramento da gestão da assistência social em âmbito
nacional; atender, em conjunto com os demais entes federativos, às ações
assistenciais de caráter de emergência; e
 realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social
(art. 12).

Os estados, na esfera do SUAS, possuem as seguintes competências, deinidas


no art. 13 da LOAS:

 destinar recursos inanceiros aos municípios, a título de participação no


custeio do pagamento de benefícios eventuais (do art. 22);
 coinanciar o aprimoramento da gestão da assistência social em âmbito
regional ou local; atender, em conjunto com os municípios, às ações assis-
tenciais de caráter emergencial;
 estimular e apoiar técnica e inanceiramente as associações e consórcios
municipais na prestação de serviços;
 prestar os serviços assistenciais cujos custos ou cuja ausência de demanda
municipal justiiquem uma rede regional de serviços, desconcentrada, no
âmbito estadual;
 monitorar e a avaliar a política de assistência social e assessorar os muni-
cípios para seu desenvolvimento.

Já os municípios e o Distrito Federal, segundo os arts. 14 e 15 da LOAS, pos-


suem as atribuições de:

 destinar recursos inanceiros para custeio do pagamento dos benefícios


eventuais (do art. 22);
 efetuar o pagamento dos auxílios natalidade e funeral;
 executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria
com organizações da sociedade civil; atender às ações assistenciais de ca-
ráter emergencial;
 prestar os serviços assistenciais do art. 23;
 coinanciar o aprimoramento da gestão da assistência social em âmbito
local;
 monitorar e avaliar a política de assistência social em seu âmbito.
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 45
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Ao MDS, por sua vez, enquanto responsável por coordenar a PNAS, compete,
segundo o art. 19, entre outros:

 coordenar e articular as ações no campo da assistência social;


 propor ao CNAS a PNAS, suas normas gerais e os critérios de prioridade e
de elegibilidade, além de padrões de qualidade na prestação de benefícios,
serviços, programas e projetos;
 prover recursos para o pagamento dos benefícios de prestação continuada;
 elaborar e encaminhar a proposta orçamentária da assistência social, em
conjunto com as demais áreas da seguridade social; propor os critérios de
transferência dos recursos da LOAS;
 prestar assessoramento técnico aos entes federativos e às entidades e orga-
nizações de assistência social;
 coordenar e manter atualizado o sistema de cadastro de entidades e orga-
nizações de assistência social, em articulação com os entes federativos;
 articular-se com os órgãos responsáveis pelas políticas de saúde e previ-
dência social, e com os demais responsáveis pelas políticas socioeconô-
micas setoriais, visando à elevação do patamar mínimo de atendimento às
necessidades básicas;
 expedir os atos normativos necessários à gestão do FNAS, de acordo com
as diretrizes estabelecidas pelo CNAS.

As instâncias deliberativas do SUAS, descritas no art. 16 da LOAS, mani-


festam caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil,
sendo elas:

(i) o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS);


(ii) os Conselhos Estaduais de Assistência Social (CEAS);
(iii) o Conselho de Assistência Social do Distrito Federal; e
(iv) os Conselhos Municipais de Assistência Social (CMAS).

Os Conselhos de Assistência Social estão vinculados ao órgão gestor da assis-


tência social, que deve prover a infraestrutura necessária ao seu funcionamento, ga-
rantindo recursos materiais, humanos e inanceiros, inclusive com despesas referen-
tes a passagens e diárias de conselheiros representantes do governo ou da sociedade
civil, quando estiverem no exercício de suas atribuições (parágrafo único do art. 16).
A LOAS deine muitas das características do CNAS, órgão superior de delibe-
ração colegiada, vinculado à estrutura do MDS, cujos membros são nomeados pelo
presidente da República, têm mandato de dois anos, permitida uma única recondu-
ção por igual período (art. 17). Ele é composto por dezoito membros e respectivos
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suplentes, cujos nomes são indicados ao MDS, de acordo com certos critérios (art.
17, §1º), sendo presidido por um de seus integrantes, eleito dentre seus membros,
para mandato de um ano, permitida uma única recondução por igual período (art.
17, §2º). O CNAS deve expedir normas para as ações de assistência social, a serem
observadas pelas entidades e organizações de assistência social (art. 7º).

As competências do CNAS, segundo o art. 18, entre outras, referem-se a:

 aprovar a PNAS;
 acompanhar e iscalizar o processo de certiicação das entidades e organi-
zações de assistência social no MDS;
 zelar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo de assis-
tência social;
 a partir da realização da II Conferência Nacional de Assistência Social em
1997, convocar ordinariamente, a cada quatro anos, a Conferência Na-
cional de Assistência Social, que tem a atribuição de avaliar a situação da
assistência social e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema;
 apreciar e aprovar a proposta orçamentária da assistência social;
 aprovar critérios de transferência de recursos para os estados, municípios
e Distrito Federal, considerando, para tanto, indicadores que informem
sua regionalização mais equitativa, tais como: população, renda per ca-
pita, mortalidade infantil e concentração de renda, além de disciplinar os
procedimentos de repasse de recursos para as entidades e organizações de
assistência social;
 acompanhar e avaliar a gestão dos recursos, os ganhos sociais e o desem-
penho dos programas e projetos aprovados;
 estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas anuais e plurianu-
ais do “Fundo Nacional de Assistência Social” (FNAS).

Os demais Conselhos devem ser instituídos pelas entidades federativas res-


pectivas, mediante lei especíica, tendo competência para acompanhar a execução
da política de assistência social, apreciar e aprovar a proposta orçamentária, em con-
sonância com as diretrizes das Conferências nacionais, estaduais, distrital e munici-
pais, de acordo com seu âmbito de atuação (art. 17, §4º).
Os Conselhos de Assistência Social, instituídos por lei especíica, são instân-
cias deliberativas colegiadas do SUAS, vinculadas à estrutura do órgão gestor de
assistência social dos entes federativos, com caráter permanente e composição pa-
ritária entre governo e sociedade civil. A lei de criação dos Conselhos deve garantir
a escolha democrática da representação da sociedade civil, permitindo uma única
recondução por igual período (art. NOB/SUAS 2012, art. 119, §2º).
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 47
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As instâncias de negociação e pactuação entre gestores quanto aos aspectos


operacionais do SUAS, similarmente à gestão do SUS, são: a Comissão Intergesto-
res Tripartite (CIT), na esfera nacional e as Comissões Intergestores Bipartite (CIB),
na esfera estadual (idem, art. 128).
O art. 129 da NOB/SUAS 2012 descreve que a CIT é integrada pela União
(representada pelo MDS), pelos estados e Distrito Federal (representados pelo Fó-
rum Nacional de Secretários de Estado de Assistência Social – FONSEAS) e pelos
municípios (representados pelo Colegiado Nacional de Gestores Municipais de As-
sistência Social – CONGEMAS).
A CIT é um espaço de articulação e interlocução entre os gestores de todos os
entes federativos com o intuito de viabilizar a Política de Assistência Social, compe-
tindo a ela, entre outros: pactuar estratégias para a implantação, a operacionalização
e o aprimoramento do SUAS; pactuar instrumentos, parâmetros e mecanismos de
implementação e regulamentação do SUAS; pactuar prioridades e metas nacionais
do SUAS; e pactuar as orientações para estruturação e funcionamento dos Conselhos
de Assistência Social e das CIBs (NOB/SUAS 2012, arts. 11, 134 e 135).
As CIBs são integradas pelos estados (representados pelo Órgão Gestor Es-
tadual da política de assistência social) e por seus municípios (representados pelo
Colegiado Estadual de Gestores Municipais de Assistência Social – COEGEMAS)
(art. 130). FONSEAS, CONGEMAS e COEGEMAS coniguram entidades sem ins
lucrativos que representam os secretários da assistência social dos níveis federativos
na CIT e nas CIBs (arts. 131 e 132).
As CIBs constituem-se como espaço de articulação e interlocução dos gesto-
res municipais e estaduais, competindo a elas, entre outros: pactuar a organização do
sistema estadual de assistência social proposto pelo órgão gestor estadual, deinindo
estratégias para implementar e operacionalizar a oferta da proteção social básica e
especial no âmbito do SUAS; pactuar critérios, estratégias e procedimentos de repas-
se de recursos estaduais para o coinanciamento de serviços, programas, projetos e
benefícios socioassistenciais aos municípios; e pactuar estratégias e procedimentos
de interlocução permanente com a CIT e as demais CIBs para aperfeiçoamento do
processo de descentralização, implantação e implementação do SUAS (NOB/SUAS
2012, arts. 136 e 137).
Entende-se por pactuações na gestão as negociações e os acordos estabeleci-
dos entre os entes federativos envolvidos, por meio de consensos para a operaciona-
lização e o aprimoramento do SUAS (Idem, art. 133).
O IPEA (2009b, p. 191) salienta que o processo recente de regulamentação da
política de assistência social aproximou-se ainda mais ao modelo do SUS. Reair-
mou os seguintes pontos: (a) a primazia da regulação estatal e da responsabilidade
pública no atendimento às demandas sociais; (b) os objetivos da assistência passam a
enfocar quais seguranças a política de proteção social deve cobrir, em vez de pautar-
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se por segmentos sociais (como crianças, jovens, pessoas com deiciências, etc.); (c)
a centralidade do SUAS enquanto modelo de gestão da PNAS; e (d) a padronização
dos serviços e atendimentos, ampliando as garantias oferecidas à população, esta-
belecendo a organização hierárquica da política nas localidades e garantindo “uma
porta de entrada única ao usuário”.

11.7.3-A Política Nacional de Assistência Social - PNAS

A LOAS estabelece que todos os entes federativos devem elaborar suas res-
pectivas políticas de assistência social, observados os princípios e diretrizes demar-
cados pela Lei (art. 8º).
Em 2004, foi editada a Resolução CNAS nº 145, que aprovou a PNAS vigente
ainda hoje. No ponto de vista do IPEA (2009b), os serviços assistenciais pouco se
alteraram, durante os anos de 1990, em relação a seu planejamento, a sua cobertura e
a seu inanciamento, sendo tão somente com a aprovação da PNAS 2004 que o Brasil
conquistou um marco efetivo para a implementação do novo modelo de assistência
social, estruturado pelo SUAS. Assim, a PNAS elucida e detalha diversos aspectos
constantes da LOAS sobre o SUAS.

A PNAS 2004 (BRASIL, p. 39) declara que: “O SUAS materializa o conte-


údo da LOAS, cumprindo no tempo histórico dessa Política as exigências para a
realização dos objetivos e resultados esperados que devem consagrar direitos de
cidadania e inclusão social”. Desse modo, os serviços socioassistenciais no SUAS
são organizados de acordo com as referências da:

(a) vigilância social/socioassistencial;


(b) proteção social; e
(c) defesa social e institucional.

A vigilância socioassistencial remete à produção e sistematização de informa-


ções e de indicadores territorializados das situações de vulnerabilidade e risco pes-
soal e social que incidem sobre as famílias ou sobre grupos de pessoas nos diferentes
ciclos da vida (por exemplo: crianças, idosos, pessoas em situação de abandono,
adultos vítimas de diversas formas de exploração ou de variadas formas de precon-
ceito) e demonstra a necessidade de vigilância sobre os padrões de serviços de assis-
tência social em especial aqueles que operam como albergues, abrigos, residências,
semi-residências e moradias provisórias (Idem, p. 39-40).
A proteção social envolve as noções de segurança de sobrevivência ou de
rendimento e de autonomia (mediante os benefícios continuados e eventuais); se-
gurança de convívio ou vivência familiar (mediante ações, cuidados e serviços que
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restabeleçam vínculos sociais); e segurança de acolhida (mediante ações, cuidados e


serviços que recuperem pessoas da situação de abandono) (Idem, p. 40).
Finalmente, a defesa social e institucional equivale às proteções básica e es-
pecial que garantem aos usuários acesso ao conhecimento dos direitos socioassisten-
ciais e defesa deles (Idem, p. 40).
Ao aprofundar essas referências, a PNAS 2004 normatiza os padrões nos serviços,
a qualidade no atendimento, os indicadores de avaliação e de resultado, a nomenclatura
dos serviços e da rede socioassistencial, e os eixos estruturantes (ou bases organizacio-
nais) da assistência social e da gestão do SUAS. Segundo a PNAS 2004 (Idem, p. 39), as
bases organizacionais da assistência social e da gestão do SUAS são:

(i) a matricialidade familiar/sociofamiliar;


(ii) a descentralização político-administrativa e a territorialização;
(iii) as novas bases para a relação entre Estado e sociedade civil;
(iv) o inanciamento;
(v) o controle social;
(vi) o desaio da participação popular (usuário e cidadão);
(vii) a política de recursos humanos; e
(viii) a informação, o monitoramento e a avaliação.

O termo matricialidade sociofamiliar implica o reconhecimento da importân-


cia da família em meio às pressões sofridas por ela pelos processos de exclusão
sociocultural, restando primordial sua centralidade nas ações da Política de Assis-
tência Social, como espaço privilegiado e insubstituível de proteção e socialização
primárias, provedora de cuidados aos seus membros, mas que precisa também ser
cuidada e protegida (Idem, p. 41).
A descentralização subentende que a Política de Assistência Social se expres-
sa, em cada nível da Federação, na condição de comando único, com a efetiva im-
plementação dos Conselhos paritários entre sociedade civil e governo, dos Fundos e
dos Planos de Assistência Social.
A territorialização revela a noção de agregação do conhecimento da realida-
de e da dinâmica demográica associada à dinâmica socioterritorial em curso, não
bastando haver homogeneidade por segmentos ou regiões na deinição de ações e
serviços, e tendo o intuito de superar a fragmentação da prática da política Assisten-
cial, operacionalizando-a por intermédio de redes19 (Idem, p. 43). Para isso, a PNAS
19
“Trabalhar em rede, nessa concepção territorial signiica ir além da simples adesão, pois há necessidade de se
romper com velhos paradigmas, em que as práticas se construíram historicamente pautadas na segmentação,
na fragmentação e na focalização, e olhar para a realidade, considerando os novos desaios colocados pela
dimensão do cotidiano, que se apresenta sob múltiplas formatações, exigindo enfrentamento de forma integrada
e articulada” (Idem, p. 44-45).

50 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:


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2004 se utiliza de uma classiicação própria dos municípios brasileiros, baseada em


mensurações do IBGE, entre outros órgãos20.

11.7.4-A Organização dos Serviços da Assistência Social

De acordo com a LOAS, as ações ofertadas no âmbito do SUAS têm o con-


ceito do “território” como a base de sua organização, e possuem como objetivo a
proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice (art. 6º, §1º).
A im de cumprir tais objetivos, a assistência social divide-se, consoante o art. 6º-A
da LOAS, em dois tipos de proteção:

(a) a proteção social básica (PSB) – é composta pelo conjunto de serviços,


programas, projetos e benefícios da assistência social que visa prevenir
situações de vulnerabilidade e risco social por meio do desenvolvimento
de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de vínculos familia-
res e comunitários (um dos instrumentos das proteções da assistência so-
cial que identiica e previne as situações de risco e vulnerabilidade social
e seus agravos no território é a vigilância socioassistencial – parágrafo
único do art. 6º-A); e
(b) a proteção social especial (PSE) – formada pelo conjunto de serviços, pro-
gramas e projetos que tem por objetivo contribuir para a reconstrução de
vínculos familiares e comunitários, a defesa de direito, o fortalecimento
das potencialidades e aquisições e a proteção de famílias e indivíduos
para o enfrentamento das situações de violação de direitos.

Também quanto a esses serviços prestados, o SUAS toma como referência o


SUS e os hierarquiza conforme sua complexidade. As atividades da Proteção Espe-
cial são diferenciadas de acordo com níveis de complexidade e conforme a situação
vivenciada pelo indivíduo ou família.
A PSE de Média Complexidade proporciona atendimento especializado a fa-
mílias e indivíduos que vivenciam situações de vulnerabilidade, com direitos viola-
dos, geralmente inseridos no núcleo familiar. A convivência familiar está mantida,
embora os vínculos possam estar fragilizados ou até mesmo ameaçados.
A PSE de Alta Complexidade compreende os serviços que oferecem atendi-
mento às famílias e indivíduos que se encontram em situação de abandono, ameaça
ou violação de direitos, necessitando de acolhimento provisório, fora de seu núcleo
familiar de origem. Os serviços de PSE atuam diretamente ligados com o sistema
de garantia de direito, exigindo uma gestão mais complexa e compartilhada com o
Poder Judiciário, o Ministério Público e com outros órgãos e ações do Executivo.
20
Vale comentar que o eixo estruturante da informação, do monitoramento e da avaliação enxerga a necessidade
premente de desenvolvimento desse setor para a consolidação da PNAS e a implementação exitosa do SUAS.
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Segundo a LOAS (art. 6º-C), as proteções sociais, básica e especial, devem ser
ofertadas precipuamente no “Centro de Referência de Assistência Social” (CRAS)
e no “Centro de Referência Especializado de Assistência Social” (CREAS), respec-
tivamente, e pelas entidades sem ins lucrativos de assistência social. De acordo
com o art. 9º, as entidades e organizações de assistência social dependem de prévia
inscrição no respectivo Conselho Municipal de Assistência Social (e ao Conselho
de Assistência Social do Distrito Federal) para poderem funcionar, cabendo a esse
Conselho a iscalização dessas entidades (art. 9º, §2º).

De acordo com o art. 6º da LOAS: “As proteções sociais, básica e especial,


serão ofertadas precipuamente no Centro de Referência de Assistência Social (Cras)
e no Centro de Referência Especializado de Assistência Social (Creas), respecti-
vamente, e pelas entidades sem ins lucrativos de assistência social de que trata o
art.3º desta Lei.

§ 1º O Cras é a unidade pública municipal, de base territorial, localizada em


áreas com maiores índices de vulnerabilidade e risco social, destinada à articula-
ção dos serviços socioassistenciais no seu território de abrangência e à prestação
de serviços, programas e projetos socioassistenciais de proteção social básica às
famílias.
§ 2º O Creas é a unidade pública de abrangência e gestão municipal, esta-
dual ou regional, destinada à prestação de serviços a indivíduos e famílias que se
encontram em situação de risco pessoal ou social, por violação de direitos ou con-
tingência, que demandam intervenções especializadas da proteção social especial.
§ 3º Os Cras e os Creas são unidades públicas estatais instituídas no âmbi-
to do Suas, que possuem interface com as demais políticas públicas e articulam,
coordenam e ofertam os serviços, programas, projetos e benefícios da assistência
social”.

Os CRAS (nas esferas municipais) e os CREAS (nas esferas municipais, es-


taduais ou regionais) são unidades públicas estatais descentralizadas, instituídas no
âmbito do SUAS, que possuem interface com as demais políticas públicas e articu-
lam, coordenam e ofertam os serviços, programas, projetos e benefícios da assistên-
cia social (art. 6º-C, §§1º, 2º e 3º).
Uma especiicação fundamental fornecida pela LOAS relaciona-se ao “bene-
fício de prestação continuada” (BPC), previsto pelo art. 203 da Constituição. Trata-
se, como disposto no art. 20 da LOAS, da garantia de um salário-mínimo mensal à
pessoa com deiciência e ao idoso com 65 anos ou mais que comprovem não possuir
meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família21. Cabe
21
Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deiciência ou idosa a família cuja renda mensal per
capita seja inferior a 1/4 do salário-mínimo (art. 20, §3º).

52 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:


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ao MDS operar o BPC22, podendo, para tanto, contar com o concurso de outros ór-
gãos do governo federal (art. 35)23.
A LOAS estatui, em seu art. 22, que os chamados “benefícios eventuais” são
as provisões suplementares e provisórias que integram organicamente as garantias
do SUAS e são prestadas aos cidadãos e às famílias em virtude de nascimento, mor-
te, situações de vulnerabilidade temporária e de calamidade pública.
A concessão e o valor desses benefícios são deinidos pelos estados, Distrito
Federal e municípios, e previstos nas respectivas Leis Orçamentárias Anuais, com
base em critérios e prazos deinidos pelos respectivos Conselhos de Assistência
Social (art. 22, §1º). Podem ser propostos “benefícios subsidiários”, pelo CNAS,
instituídos no valor de até 25% do salário-mínimo para cada criança de até 6 anos
de idade, ouvidas as respectivas representações de estados e municípios dele parti-
cipantes, na medida das disponibilidades orçamentárias das três esferas de governo
(art. 22, §2º).
Os “serviços socioassistenciais” são compreendidos pela LOAS como as ati-
vidades continuadas que visam a melhoria de vida da população e cujas ações, volta-
das para as necessidades básicas, observem os objetivos, os princípios e as diretrizes
nela estabelecidos (art. 23). Na organização dos serviços socioassistenciais, são cria-
dos programas de amparo às crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e
social, e às pessoas que vivem em situação de rua (art. 23, §2º).
Os “programas de assistência social”, por sua vez, são descritos como aque-
les que envolvem ações integradas e complementares com objetivos, tempo e área
de abrangência deinidos para qualiicar, incentivar e melhorar os benefícios e os
serviços assistenciais (art. 24), e são estabelecidos pelos respectivos Conselhos de
Assistência Social, obedecidos os objetivos e princípios da LOAS, com prioridade
para a inserção proissional e social (art. 24, §1º).
Assim, os arts. 24-A, 24-B e 24-C instituem três programas: o Serviço de
Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF), o Serviço de Proteção e Atendi-
mento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI) e o Programa de Erradicação
do Trabalho Infantil (PETI). Vale destacar que o PETI possui caráter intersetorial e é
integrante da PNAS. No âmbito do SUAS, abarca transferências de renda, trabalho
social com famílias e oferta de serviços socioeducativos para crianças e adolescentes

22
O BPC não pode ser acumulado pelo beneiciário com qualquer outro benefício no âmbito da seguridade social
ou de outro regime, salvo aqueles de assistência médica e de pensão especial de natureza indenizatória (art. 20,
§4º). A concessão do BPC está sujeita à avaliação da deiciência e do grau de impedimento da provisão de meios
de sobrevivência, sendo composta por avaliação médica e avaliação social, realizadas pelo Instituto Nacional de
Seguro Social (INSS) (art. 20, §6º). O art. 21 estabelece que o BPC deve ser revisto a cada dois anos para avalia-
ção da continuidade das condições que lhe deram origem, de sorte que pagamento deve cessar no momento em
que forem superadas as condições referidas ou em caso de morte do beneiciário (art. 21, §1º); e ser cancelado
quando se constatar irregularidade na sua concessão ou utilização (art. 21, §2º).
23
Segundo o MDS, “Atualmente são 3,6 milhões (dados de março de 2012) beneiciários do BPC em todo o Brasil,
sendo 1,9 milhões pessoas com deiciência e 1,7 idosos”. Informação disponível em: <http://www.mds. gov.br/
assistenciasocial/beneiciosassistenciais/bpc>. Acesso em: 22 jul. 2013.
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 53
Organização e Funcionamento dos Sistemas e Programas Nacionais: Sistema Único de
Saúde (Sus) e Sistema Único De Assistência Social (Suas)
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que se encontrem em situação de trabalho (art. 24-C), tendo abrangência nacional e


sendo desenvolvido de forma articulada pelos entes federados, com a participação
da sociedade civil. Seu objetivo é contribuir para a retirada de crianças e adolescen-
tes com idade inferior a 16 anos em situação de trabalho, ressalvada a condição de
aprendiz, a partir de 14 anos (art. 24-C, §1º).
Os “projetos de enfrentamento da pobreza”, de acordo com o art. 25, abran-
gem a instituição de investimento econômico-social nos grupos populares, buscando
subsidiar, inanceira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade
produtiva e de gestão para a melhoria das condições gerais de subsistência, a eleva-
ção do padrão da qualidade de vida, a preservação do meio-ambiente e sua organi-
zação social. O incentivo a esses projetos se baseia em mecanismos de articulação
e de participação de diferentes áreas governamentais e em sistema de cooperação
entre organismos governamentais, não governamentais e da sociedade civil (art. 26).
Cabe, ainda, comentar os principais programa e plano desenvolvidos na esfera
do SUAS nos últimos anos: o “Programa Bolsa Família” e o “Plano Brasil Sem Mi-
séria”. O primeiro é disciplinado pela Lei nº 10.836, de 2004 e regulamentado pelo
Decreto nº 5.209, de 200424, enquanto o segundo, pelo Decreto nº 7.492, de 2011.
O Programa Bolsa Família25 se destina às ações de transferência de renda com
condicionalidades, tendo por inalidade a uniicação dos procedimentos de gestão e
execução das ações de transferência de renda do governo federal, especialmente as
do “Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação” (Bolsa Escola), de
2001; do “Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à Saúde” (Bolsa Alimen-
tação), de 2001; do “Programa Auxílio-Gás”, de 2002; e do “Cadastramento Único
do Governo Federal”, de 2001 (substituído pelo CadÚnico em 2007); e do “Progra-
ma Nacional de Acesso à Alimentação” (PNAA), de 2003 (art. 1º da Lei 10.836).
Os municípios se encarregam de identiicar e cadastrar as famílias que cum-
prem os requisitos de elegibilidade e de lançar seus dados no CadÚnico. Com base
nesses dados, o MDS seleciona, de forma automatizada, as famílias que serão in-
cluídas no Programa26. Os benefícios são pagos, mensalmente, por meio de cartão
magnético bancário fornecido pela Caixa Econômica Federal, que é o agente ope-
24
Constituem benefícios inanceiros do Bolsa Família atualmente: (i) o benefício básico, destinado a unidades fami-
liares que se encontrem em situação de extrema pobreza; (ii) o benefício variável, destinado a unidades familiares
que se encontrem em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes,
crianças entre 0 e 12 anos ou adolescentes até 15 anos, sendo pago até o limite de 5 benefícios por família; (iii)
o benefício variável, vinculado ao adolescente, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de
pobreza ou extrema pobreza e que tenham em sua composição adolescentes com idade entre 16 e 17 anos, sendo
pago até o limite de 2 benefícios por família; (iv) o benefício para superação da extrema pobreza, no limite de um
por família, destinado às unidades familiares beneiciárias do Programa que, cumulativamente: (a) tenham em
sua composição crianças e adolescentes de 0 a 15 anos de idade, e (b) apresentem soma da renda familiar mensal
e dos benefícios inanceiros previstos anteriormente igual ou inferior a R$ 70,00 per capita (art. 2º).
25
De acordo com o MDS, “O Programa atende mais de 13 milhões de famílias em todo território nacional”. Infor-
mação disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>. Acesso em: 16 jun. 2013.
26
O cadastramento não implica a entrada imediata das famílias no Bolsa Família e o recebimento do benefício
Informação disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>. Acesso em: 16 jun. 2013.

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rador do Bolsa Família. A concessão dos benefícios depende do cumprimento, no


que couber, de condicionalidades relativas aos exames de pré-natal, ao acompanha-
mento de saúde e nutrição, e à frequência escolar de 85% ou 75% (segundo o tipo
de benefício recebido) em estabelecimento de ensino regular, podendo haver outras
condições estabelecidas por regulamentações da Lei (art. 3º). São responsáveis pelo
acompanhamento e iscalização do cumprimento das condicionalidades o Ministério
da Saúde, o MEC e o MDS, nos âmbitos de suas atuações, podendo ser auxiliados
pelos entes federativos (art. 28). O controle e a participação social do Programa
devem ser realizados, nos municípios e estados, por instância de controle paritária
formalmente constituída para esse im ou por conselho ou instância anteriormente
existente (art. 29).
O Plano Brasil Sem Miséria27, por sua vez, pode ser considerado, paralela-
mente à PNAS 2004, um segundo planejamento para a política pública da área so-
cial, uma vez que se encontra fora da concepção do SUAS, embora, muitas vezes,
existam elementos comuns entre eles.
Esse Plano visa superar a situação de extrema pobreza em todo o território
nacional, por meio da integração e articulação de políticas, programas e ações (art.
1º do Decreto 7.492). Seus eixos de atuação são: a garantia de renda, o acesso a ser-
viços públicos e a inclusão produtiva. O Brasil Sem Miséria cria, renova, amplia e,
especialmente, integra dezenas de programas sociais, atuando de modo diferenciado
no meio urbano e no meio rural, com ações globais e ações regionais28.

11.7.5-O Financiamento da Assistência Social

O art. 204 da CF-88 concebe que as ações governamentais na área da assis-


tência social devem ser realizadas com recursos do Orçamento da Seguridade Social
(previstos no art. 195 da Constituição), além de outras fontes.
Destaca-se que a própria Carta Constitucional já prevê expressamente que a
política de assistência social deve ser descentralizada entre as esferas governamen-
tais e ixa as bases sob as quais deve se dar a descentralização.
Aos estados e ao Distrito Federal, como estabelece o parágrafo único do art.
204, é facultado vincular aos programas de apoio à inclusão e à promoção social até
cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida29.
No que concerne ao inanciamento da assistência social, o art. 27 da LOAS
prevê que o antigo “Fundo Nacional de Ação Comunitária” (FUNAC), de 1985, seja
transformado no FNAS, de maneira que o inanciamento dos benefícios, serviços,
27
O MDS indica que o Plano Brasil Sem Miséria tem como foco de atuação os 16 milhões de brasileiros com renda
familiar per capita inferior a R$ 70 mensais. Informação disponível em: <http://www.mds.gov.br/ bolsafamilia>.
Acesso em: 16 jun. 2013.
28
Informação disponível em: <http://www.brasilsemmiseria.gov.br/apresentacao>. Acesso em: 16 jun. 2013.
29
É proibida a aplicação desses recursos para o pagamento de: despesas com pessoal e encargos sociais; serviço da
dívida; e qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados.

Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 55


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programas e projetos estabelecidos na LOAS seja feito com os recursos de todos


os entes federativos e com as demais contribuições sociais previstas no art. 195 da
Constituição, além daqueles que compõem o FNAS (art. 28).

O art. 12-A da LOAS preceitua que a União deve apoiar inanceiramente o


aprimoramento da gestão descentralizada dos serviços, programas, projetos e benefí-
cios de assistência social, por meio do “Índice de Gestão Descentralizada do SUAS”
(IGDSUAS)30, a ser utilizado no âmbito dos estados, dos municípios e do Distrito
Federal, sendo destinado, sem prejuízo de outras ações, a:

(a) medir os resultados da gestão descentralizada do SUAS, com base na atua-


ção do gestor na implementação, execução e monitoramento dos serviços,
programas, projetos e benefícios de assistência social, e na articulação
intersetorial;
(b) incentivar a obtenção de resultados qualitativos na gestão do SUAS; e
(c) calcular o montante de recursos a serem repassados aos entes federados a
título de apoio inanceiro.

Além disso, os resultados alcançados pelo ente federado na gestão do SUAS,


aferidos na forma de regulamento, são tidos como prestação de contas dos recursos
a serem transferidos a título de apoio inanceiro (art. 12-A, §1º). Essas transferências
para apoio à gestão descentralizada do SUAS devem adotar a sistemática do “Índice
de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família”, previsto no art. 8º da Lei nº
10.836, de 2004, e são efetivadas por meio de procedimento integrado a esse Índice
(art. 12-A, §2º).
A LOAS dispõe ainda que, com a intenção de fortalecer os Conselhos de As-
sistência Social de municípios, estados e Distrito Federal, um percentual dos recur-
sos transferidos deve ser gasto com atividades de apoio técnico e operacional a esses
colegiados (art. 12-A, §4º).
Cabe aos órgãos da Administração Pública responsáveis pela coordenação da
Política de Assistência Social nas três esferas de governo gerir os Fundos de Assis-
tência Social (art. 28, §1º). O art. 29 preconiza que os recursos de responsabilida-
de da União destinados à assistência social serão automaticamente repassados ao
FNAS, à medida que se forem realizando as receitas.
É relevante frisar que, similarmente à Lei do SUS, a LOAS requer como con-
dição para os repasses dos recursos a municípios, estados e Distrito Federal, a efetiva
instituição e funcionamento do:
30
Segundo o MDS (BRASIL, 2012, p. 9), trata-se de um Índice que varia de 0 a 1; quanto mais próximo de 1,
melhor é o desempenho da gestão e maior poderá ser o valor do apoio inanceiro repassado aos entes como forma
de incentivo ao aprimoramento da gestão, respeitando o teto orçamentário e inanceiro. As variáveis selecionadas
para composição do Índice apontam aos gestores quais aspectos da gestão precisam ser melhorados e o repasse
visa recompensar os esforços realizados por cada município, DF e estado no alcance dos resultados. O IGDSUAS
é disciplinado pelo Decreto 7.636, de 2011.

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 Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e


sociedade civil;
 Fundo de Assistência Social; e
 Plano de Assistência Social (art. 30).
 Além desses requisitos, há uma quarta condição para transferência de
recursos do FNAS – a comprovação orçamentária dos recursos próprios
destinados à assistência social, alocados em seus respectivos Fundos de
Assistência Social, a partir do exercício de 1999 (art. 30, parágrafo único).

Finalmente, o coinanciamento dos serviços, programas, projetos e benefícios


eventuais, no que couber, e o aprimoramento da gestão da política de assistência
social no SUAS se efetuam por meio de transferências automáticas entre os Fundos
de Assistência Social31 e mediante alocação de recursos próprios nesses Fundos nas
três esferas de governo (art. 30-A).
Acrescenta-se que o Decreto nº 7.788, de 2012, regulamenta o FNAS, deinindo-o
como fundo público de gestão orçamentária, inanceira e contábil, tendo como objetivo
proporcionar recursos para coinanciar a gestão da assistência social (art. 1º).
Sua gestão cabe ao MDS, sob orientação, acompanhamento e aprovação do
CNAS, sendo que o orçamento do FNAS consta na Lei Orçamentária Anual e inte-
gra o do MDS, podendo ser realizadas descentralizações internas e externas para o
FNAS (arts. 2º e 3º). Os recursos repassados pelo FNAS destinam-se ao coinancia-
mento dos serviços de caráter continuado e de programas e projetos de assistência
social (por exemplo: custeio de ações, investimento em equipamentos públicos da
rede socioassistencial, estruturação da rede socioassistencial e aprimoramento da
gestão do SUAS – art. 4º).
O Decreto nº 7.788, de 2012 ainda especiica que, em alguns casos, há o repas-
se automático do FNAS aos entes federativos e em outras situações o repasse deve
ser contratado mediante convênios, ajustes ou acordos congêneres (arts. 4º e 5º).

Conforme o MDS32, “As transações inanceiras e gerenciais do SUAS con-


tam, ainda, com o suporte da ‘Rede SUAS’, sistema que auxilia na gestão, no mo-
nitoramento e na avaliação das atividades”. O denominado “Sistema Nacional de
Informação do Sistema Único de Assistência Social” (Rede SUAS)33 “(...) surgiu
para suprir necessidades de comunicação no âmbito do SUAS e de acesso a dados
31
Acerca da prestação de contas pela utilização dos recursos do respectivo Fundo de Assistência Social, o art. 30-B
da LOAS identiica que cabe ao ente federado responsável o controle e o acompanhamento dos serviços, progra-
mas, projetos e benefícios, por intermédio dos respectivos órgãos de controle, independentemente de ações do
órgão repassador dos recursos. A utilização dos recursos federais descentralizados para os Fundos de Assistência
Social dos demais entes federativos deve ser declarada pelos entes recebedores ao ente transferidor, anualmente,
por intermédio de relatório de gestão submetido à apreciação do respectivo Conselho de Assistência Social, com-
provando a execução das ações (art. 30-C).
32
Informação disponível em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/suas>. Acesso em: 14 jun. 2013.
33
Informação disponível em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/redesuas>. Acesso em: 14 jun. 2013.
Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil: 57
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sobre a implementação da PNAS. Iniciativa do MDS, a Rede serve como instrumen-


to de gestão e divulgação a gestores, técnicos, entidades, sociedade civil e usuários.
A Rede organiza a produção, o armazenamento, o processamento e a disseminação
dos dados. Com isso, dá suporte a operação, inanciamento e controle social do
SUAS e garante transparência à gestão da informação. A Rede SUAS é composta
por ferramentas que realizam registro e divulgação de dados sobre recursos repas-
sados; acompanhamento e processamento de informações sobre programas, servi-
ços e benefícios socioassistenciais; gerenciamento de convênios; suporte à gestão
orçamentária; entre outras ações relacionadas à gestão da informação do SUAS”.

As despesas do Programa Bolsa-Família são custeadas por dotações alocadas


aos programas federais de transferência de renda e no CadÚnico e por outras dota-
ções do Orçamento da Seguridade Social da União que vierem a ser consignadas
(art. 6º).
O Plano Brasil sem Miséria é custeado por dotações orçamentárias da União
consignadas anualmente nos orçamentos dos órgãos e entidades envolvidos no Pla-
no, por recursos oriundos dos órgãos participantes (públicos e privados) que não
estejam consignados nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, e por
outras fontes de recursos (arts. 5º e 12).

11.7.6- Considerações sobre a descentralização da política de assistência


social

No que concerne à descentralização da política de assistência social, o IPEA


(2009b, p. 227) a considera um processo “tanto longo quanto complexo”, sendo
implementada progressivamente, defrontando-se com práticas clientelistas e com di-
iculdades de airmação da responsabilidade pública e de reconhecimento da noção
de direito a garantias de proteção social.
Dessa maneira, a descentralização se depara com expressivos desaios, a
exemplo daqueles associados às diferenças nas capacidades inanceira, técnica e
operacional dos municípios e das regiões brasileiras e à necessidade de construção
de instâncias de concertação e de tomada de decisão que agreguem gestores dos
entes da Federação em torno do acordo de prioridades e estratégias. O processo de
descentralização requer a alocação de recursos no fortalecimento de instrumentos de
gestão e nas áreas inalísticas da política pública – o que estaria se desenvolvendo
lenta e insuicientemente na maioria dos estados e municípios.
Os aspectos positivos da descentralização destacados pelo IPEA (Idem, p.
196; 228) são: (a) um maior detalhamento das atribuições e competências dos três
níveis de governo na provisão das ações; e (b) a pactuação federativa, que passou
a ser exigida após o início da implementação do SUAS, estruturou os serviços nos
territórios, respeitando-se as diversidades regionais e locais quanto ao porte dos mu-
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nicípios. Os dados mostram que, em 2007, todos os estados e o Distrito Federal


assinaram pactos de aperfeiçoamento da gestão, corroborando para a consolidação
do SUAS e reforçando os papéis de cada ente federativo.
Porém, os aspectos negativos relativos à descentralização estão associados à
incipiência e às fragilidades do coinanciamento dos serviços socioassistenciais, em
decorrência: (a) da falta de dados que permitam conhecer a realidade da alocação
de recursos em estados e municípios; e (b) da inexistência de legislação que ixe
os serviços mínimos a serem ofertados pelas diferentes âmbitos governamentais e
determine a vinculação de parcelas orçamentárias dos entes federativos à política
de assistência social – o que gera grandes desigualdades de investimento no setor,
uma vez que o aporte de recursos realiza-se por decisão voluntária de cada estado e
município, independentemente de possuírem o mesmo porte populacional e a mesma
capacidade de gestão.

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62 Unidade XI – Federalismo e Descentralização das Políticas Públicas no Brasil:


Organização e Funcionamento dos Sistemas e Programas Nacionais: Sistema Único de
Saúde (Sus) e Sistema Único De Assistência Social (Suas)

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