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Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidade e Florestas


Coordenação-Geral de Gestão da Biodiversidade, Florestas e Recuperação Ambiental

Análise do Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal


e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

José Dias Neto

2017
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Ministério do Meio Ambiente


José Sarney Filho

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis


Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo

Diretoria de Uso da Sustentável da Biodiversidade e Florestas


Ana Alice Biedzicki de Marques

Coordenação-Geral de Gestão da Biodiversidade, Florestas e Recuperação Ambiental


João Pessoa Riograndense Moreira Junior

Coordenação de Gestão, Destinação e Manejo da Biodiversidade


Raquel Monti Sabaini

2
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidade e Florestas
Coordenação-Geral de Gestão da Biodiversidade, Florestas e Recuperação Ambiental

Análise do Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal


e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

José Dias Neto

2017
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Produção Editorial

Centro Nacional de Monitoramento e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos


Informações Ambientais Recursos Naturais Renováveis
George Porto Ferreira
Coordenação de Gestão da Informação
Coordenação de Gestão da Informação Ambiental Ambiental
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CEP 70818-900, Brasília, DF - Brasil
Telefones: (61) 3316-1206
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Ana Célia Luli

Capa
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Projeto Gráfico
Carlos José

Normatização Bibliográfica
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Catalogação na Fonte
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

I59f Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis


Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis
benefícios para a gestão pesqueira / José Dias Neto. Brasília: Ibama, 2017.
120 p. ; Il. Color.

ISBN 978-85-7300-385-7

1. Pesca artesanal. 2. Gestão pesqueira. 3. Seguro-desemprego. I. Di-


retoria de Biodiversidade e Florestas. II. Coordenação-de Autorização de
Uso e Gestão de Fauna e Recursos Pesqueiros. IV. Título.

CDU(2.ed.)639.2

4
Agradecimentos

Meu especial agradecimento à Jacinta de


Fátima Oliveira Dias, pela colaboração na prepara-
ção dos dados e finalização do texto.

Também à Ana Silva Costa Silvino, pelo for-


necimento de dados atualizados do SisRGP-MPA
e das planilhas com dados do seguro-defeso, origi-
nários do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE).
Lista de Figuras

Figura 1 – Evolução do número de inscritos (pescadores ou não) no RGP, por re-


gião e total, de 2003 a 2014.................................................................... 27

Figura 2 – Valores nominais, em reais, pagos aos pescadores artesanais, conside-


rando distintos períodos e a base legal entre 1995 e 2014..................... 30

Figura 3 – Número de inscritos (pescadores ou não) no RGP e de beneficiários do


seguro-defeso, considerando os períodos e a base legal entre 2003 e
2014......................................................................................................... 31

Figura 4 – Número de beneficiários do seguro-defeso, segundo o gênero, no Bra-


sil, no período de 1992 a 2014................................................................. 33
Figura 5 – Incrementos anuais acumulados no salário-mínimo (SM) e no total dos
pagamentos do seguro-defeso (pgSD) no período de 2000 a 2014. (Ela-
borado pelo autor).................................................................................... 61

Figura 6 – Comportamento da produtividade (CPUE), em kg/pescador/ano, do to-


tal da captura da pesca artesanal, no período de 2003 a 2014. (Fontes
de dados originais: Ibama e MPA - estimativas e estimativas prelimina-
res: elaboradas pelo autor). ..................................................................... 64

Figura 7 – Comportamento da produtividade (CPUE), em kg/pescador/ano, da cap-


tura da pesca artesanal, por região, no período de 2003 a 2014. (Fontes
de dados originais: Ibama e MPA - estimativas do autor e estimativas
preliminares do autor).............................................................................. 66

Figura 8 – Comportamento da produtividade (CPUE) em kg/pescador/ano, da cap-


tura da pesca artesanal para os estados da Bahia, Maranhão, Pará e
Amazonas de 2003 a 2014. (Fontes de dados originais: Ibama e MPA
- estimativas do autor e estimativas preliminares do autor).................... 67
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Figura 9 – Comportamento da produção total de tambaqui no período de 1980 a


2013. Os dados de 2011 a 2013 são preliminares (elaborados pelo au-
tor)........................................................................................................... 71
Figura 10 – Produção total de curimatãs, no período de 1980 a 2013. Os dados de
2011 a 2013 são preliminares (elaborados pelo autor)............................ 74
Figura 11 – Produção total de jaraquis no período de 1980 a 2013. Os dados de
2011 a 2013 são preliminares (elaborados pelo autor)............................ 77
Figura 12 – Produção total de piramutaba no período de 1972 a 2013. Os dados de
2011 a 2013 são preliminares (elaborados pelo autor)............................ 79

Figura 13 – Produção total de lagostas (as duas espécies em conjunto) no período


de 1965 a 2013. Os dados de 2011 a 2013 são preliminares (elaborados
pelo autor)................................................................................................ 82

Figura 14 – Produção total e por estado da sardinha-verdadeira no período de 1964


a 2013. Os dados de 2011 a 2013 são preliminares (elaborados pelo
autor)........................................................................................................ 94

Figura 15 – Produção total do camarão-rosa do Sudeste e do Sul, no período de


1965 a 2010. Os dados de 2008 a 2010 são estimativas do autor.......... 97

8
Lista de Tabelas

Tabela 1 – Número de pescadores, por região e total, entre 2003 e 2014........ 26

Tabela 2 – Número de inscritos (pescadores ou não) no RGP, por UF, região e to-
tal, com respectivas participações relativas em 2003, 2006 e 2014. 28

Tabela 3 – Pescadores beneficiários do seguro-defeso, por região (a) e UF (b),


em 2014............................................................................................ 32

Tabela 4 – Norma que define o defeso, área de abrangência, espécies contem-


pladas, períodos, beneficiários e valores pagos em 2013 e 2014. Fon-
te: MTE (planilha original obtida em 2015) – Elaborada pelo autor.... 35
Tabela 5 – Total de recursos aplicados no pagamento do seguro-defeso no Bra-
sil, em 2014, nas regiões Norte e Nordeste, e em quatro estados,
bem como a estimativa da receita total com a produção nacional da
pesca artesanal (preço de primeira comercialização) e das mesmas
regiões e estados, e respectivas relações (%) entre tais valores..... 37

Tabela 6 – Recursos alocados para o pagamento do seguro-defeso, por esta-


do e total, nos anos de 2005 a 2013 (Fonte: Dias-Neto, no prelo). 85
Tabela 7 – Estimativa do número de pescadores que receberam o seguro, por
estado e total, nos anos de 2005 a 2013. (Fonte: Dias-Neto, no pre-
lo)...................................................................................................... 86

Tabela 8 – Estimativa do número de pescadores que receberam o seguro-defeso


e estimativa do número de pescadores que realmente tinham direito
de receber o benefício, assim como os possíveis desvios (%) para os
anos de 2007, 2008, 2009 e 2013 (Fonte: Dias-Neto, no prelo)........ 87
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Tabela 9 – Esforço de pesca em dias de mar (padronizado) para 2005................. 91


Tabela 10 – Resumo de recomendações para avaliação e eventual revisão dos
defesos............................................................................................. 114

10
Sumário

RESUMO.................................................................................................................... 13
ABSTRACT................................................................................................................. 15
1. INTRODUÇÃO........................................................................................................ 17

2. METODOLOGIA..................................................................................................... 19

3. BREVE HISTÓRICO SOBRE A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO SEGURO-DEFESO.. 23

4. NÚMERO DE PESCADORES E VALORES PAGOS PELO SEGURO-DEFESO....... 25


4.1 Número de pescadores.................................................................................... 25
4.2 Dos valores pagos pelo seguro-defeso............................................................ 29

5. DISCUSSÃO – AVALIAÇÃO DAS HIPÓTESES....................................................... 39


5.1 Quais os fatores mais relevantes para o incremento nos gastos com o
pagamento do seguro-defeso para os pescadores artesanais?....................... 39
5.1.1 Os incrementos decorreram de mudanças na legislação do
seguro-desemprego para os pescadores artesanais e/ou das altera-
ções contidas na nova lei de pesca?....................................................... 39
5.1.2 Houve fragilidades ou descontroles na administração do Sistema de
Registro Geral da Atividade Pesqueira (SisRGP), especialmente no
licenciamento de pescadores artesanais?.............................................. 43
5.1.3 Os problemas foram decorrentes das diretrizes institucionais ou dos
gestores do MPA?.................................................................................. 47
5.1.4 Os incrementos decorreram de dificuldades enfrentadas pelo MTE,
responsável pelo pagamento do seguro-defeso?................................... 52
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

5.1.5 Os incrementos ocorreram por mudanças nas regulamentações dos


defesos?.................................................................................................. 57
5.1.6 Os incrementos resultaram da valorização do salário-mínimo?.............. 61
5.2 Os defesos e o uso do seguro-defeso acarretaram benefícios ambientais
para recuperar os estoques pesqueiros das espécies ou grupos de
espécies contempladas pelas medidas?.......................................................... 62
5.2.1 Análise global.......................................................................................... 62
5.2.2 Análises específicas................................................................................ 69

A – Os defesos para espécies ou pescarias de ambientes continentais...... 70


A.1 – Tambaqui........................................................................................... 70
A.2 – Curimatã............................................................................................ 73
A.3 – Jaraquis............................................................................................. 76
A.4 – Piramutaba........................................................................................ 78

B – Os defesos para espécies ou pescarias de ambientes marinhos........... 80


B.1 – Lagostas............................................................................................ 80
B.2 – Sardinha-verdadeira........................................................................... 93
B.3 – Camarão-rosa do Sudeste e do Sul................................................... 95

C – Considerações sobre as diferenças entre os defesos para


espécies ou pescarias de ambientes continentais e marinhos............... 103

6. CONCLUSÃO......................................................................................................... 105

7. RECOMENDAÇÕES............................................................................................... 111

8. REFERÊNCIAS....................................................................................................... 117

12
Resumo

Este estudo apresenta contribuições so- Ao considerar os resultados específi-


bre a avaliação do uso do seguro-desempre- cos para cada espécie ou grupo de espécies
go, também conhecido como seguro-defeso, e pescaria, ficou evidente que o defeso, inde-
para os pescadores artesanais. São feitas ava- pendentemente do ambiente, se não estiver
liações das várias hipóteses sobre o aumento associado a um efetivo controle do esforço
do número de pescadores e do espetacular de pesca e acompanhado da proibição dos
incremento dos dispêndios com o seguro, e métodos de captura da espécie ou grupo de
analisados os possíveis benefícios ambientais espécies-alvo, contribui para resultados ne-
decorrentes da aplicação do instrumento para gativos e não deve ser mantido ou adotado
a recuperação dos estoques das espécies. no futuro. O mais apropriado, especialmen-
te para espécies de ambientes continentais,
As mudanças ocorridas na fundamenta- quando a adoção da medida se justificar, é
ção legal do uso do seguro, em 2003 e 2009, definir uma paralisação total da pesca para
representaram um verdadeiro desastre para a toda e qualquer espécie, só autorizando a
sustentabilidade ambiental das principais pes- pesca de subsistência ou para alimento pró-
carias brasileiras. Os impactos negativos foram prio (do pescador e da família), como ocorria
mais graves para as pescarias de ambientes na década de 1970, e somente com o uso de
continentais e de lagoas ou de baías, fazendo vara, linha e anzol.
com que o seguro se transformasse num “in-
Os desvios discutidos, além de colocar
centivo negativo” para a sustentabilidade do
em risco o futuro do uso do seguro enquan-
uso das principais espécies.
to política social e ambiental, vêm favorecen-
Mas os maiores danos foram, entre- do o total desvirtuamento do seu objetivo
tanto, para as pescarias continentais das re- original como instrumento de apoio à gestão
giões Nordeste e Norte, sendo menos sig- do uso sustentável de espécies e ambientes,
nificativos para o Centro-Oeste ou nulos no tornando um incentivo devastador para a sus-
caso das regiões Sudeste e Sul. tentabilidade de pescarias, especialmente em
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

ambientes continentais, de lagoas e baías. As ção de uma profunda revisão do uso do segu-
constatações anteriores levaram à recomenda- ro-defeso para o pescador artesanal.

14
Abstract

The study presents contributions on When considering the specific re-


the evaluation of the use of unemployment sults for each species or group of species
insurance, also known as “seguro-defeso” for and fishing, it became evident that the clo-
artisanal fishermen. Various hypotheses about se season, regardless of the environment, if
the increasing number of fishermen and the it is not associated with effective control of
spectacular increase in expenditures for the fishing effort and accompanied by the prohi-
insurance are evaluated and the possible envi- bition of fishing methods of the species or
ronmental benefits resulting from the applica- group target species, contributed to negati-
tion of the instrument for the recovery of the ve results and should not be maintained or
species stocks are analyzed. adopted in the future. The most appropriate,
The changes occurred in the legal ba- especially for species of continental environ-
sis for the use the insurance in 2003 and 2009 ments, when the adoption of the measure is
represented a real disaster for environmental justified, it would be the definition of a com-
sustainability and for the main Brazilian fishe- plete halt of fishing for any and all species,
ries. The negative impacts were more severe only allowing subsistence fishing or own
for the fisheries on continental environments food (fisherman and family), as occurred in
and lakes or bays, making the insurance fit as the 1970s, and only with the use of rod, line
“negative incentive” for the sustainable use of and hook.
the key species.
Finally, the discussed deviations, apart
The greatest damages were, however, from putting at risk the future of insurance use
for the continental fisheries of the Northeast as a social and environmental policy, has favo-
and North, and much less significant to the red a total distortion of its original purpose as
Midwest or none in the case of the Southeast a tool to support the management of sustaina-
and South region. ble use of species and environments, and has
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

become a devastating incentive for the sustai- findings have prompted the recommendation
nability of fisheries, especially in continental of a thorough review of the use of “seguro-de-
environments, lagoons and bays. The previous feso” for artisanal fisherman.

16
1. Introdução
A política do uso do seguro-desempre- e Lima Júnior (2014), além das realizadas pelo
go, vulgarmente chamado de seguro-defeso Tribunal de Contas da União (TCU), em 2013,
para a pesca artesanal, foi aprovada em 1991 e pela Controladoria-Geral da União (CGU) em
e, desde então, passou por algumas modifica- 2014, entre outras.
ções. Nas várias avaliações sobre a sua apli-
A principal inovação da obra é mostrar um
cação, algumas foram bastante abrangentes
olhar específico e crítico sobre os eventuais re-
quanto aos valores aplicados, o quantitativo
sultados dos principais defesos instituídos para
de beneficiados por unidade da Federação
a pesca nacional. O objetivo é avaliar a influên-
(UF) e por ano, assim como os possíveis des-
cia dessa política pública voltada para a pesca
vios. Entretanto, poucas avaliam os benefícios
artesanal, diante de outros defesos da pesca
ambientais para os recursos pesqueiros ou a
industrial, destacando os possíveis benefícios
bioecologia das espécies alvos dos defesos e,
para recuperar os estoques pesqueiros (bio-
quando ocorrem, abordam determinada pesca-
diversidade aquática), para proteger espécies
ria ou UF.
durante seu período de maior intensidade de
Este livro apresenta análises mais abran- reprodução ou do recrutamento, ou seja, pos-
gentes, em especial sobre os possíveis benefí- sibilitar a entrada de nova faixa etária de peixes
cios ambientais dos defesos para as principais na pesca.
espécies ou pescarias nacionais, principal alvo
Para as análises foram elaboradas algu-
da aplicação da política para o pescador arte-
mas hipóteses que permitiram fazer as correla-
sanal.
ções com dados, informações e outros aspec-
O trabalho inicia com a atualização de tos institucionais relativos às políticas públicas.
dados e informações contidas em avaliações Também foram analisados os discursos e as
realizadas recentemente por Campos e Cha- diretrizes de gestores que contribuíram para
ves (2014a), Campos e Chaves (2014b) e Pires mensurar e qualificar o grau das distorções nos
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

resultados da aplicação do seguro-defeso para duradouro e que permitam a segurança jurídica


a pesca artesanal. tanto para as autoridades responsáveis pela ges-
tão do uso da biodiversidade aquática quanto para
O conjunto de dados, informações e con-
os segmentos sociais que dependem da pesca
clusões decorrentes das análises é fundamental
para seu sustento, oportunidade na qual este es-
para embasar a recomendação da necessidade
tudo apresenta significativas contribuições.
de serem adotadas medidas para evitar a conti-
nuidade dos desvios apontados e, em especial, A urgente avaliação da suspensão tem-
oferecer subsídios ao Ministério do Meio Am- porária e a revisão ou revogação de determina-
biente (MMA) e Ibama, para as demandas de dos instrumentos legais que estabelecem os
contínuas e crescentes defesas ou explicações defesos, além de demandarem ação articulada
das esferas do legislativo e do judiciário, sobre os relacionada com as competências conjuntas
fundamentos que levaram à suspensão tempo- dos Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abas-
rária dos defesos para algumas espécies ou am- tecimento (Mapa) e do MMA, devem passar por
bientes, conforme definido na INI Mapa-MMA nº uma imprescindível discussão com os segmen-
tos sociais representativos da pesca artesanal,
192, de 5 de outubro de 2015.
de preferência nos Comitês Permanentes de
É importante destacar que a suspensão Gestão (CPGs), embasada em prévia avaliação
temporária dos defesos, anteriormente mencio- do Subcomitê Científico (SCC) de cada CPG, fó-
nada, deve ser motivo de urgente avaliação, pois rum inicial dos debates técnicos e para o qual as
é preciso definir novas medidas legais de caráter análises existentes devem ser encaminhadas.

18
2. Metodologia
Inicialmente, este trabalho fez um levan- bre a separação entre a produção arte-
tamento da legislação e de informações biblio- sanal e industrial foram estimados pelo
gráficas disponíveis sobre a aplicação do segu- autor, tomando por base a série histórica
ro-desemprego, bem como consulta de dados de dados divulgados pelo Ibama;
disponíveis publicados pelo Instituto Brasileiro
• As produções de 2012 a 2014 são de-
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Re-
correntes de dados coletados, estima-
nováveis (Ibama), dos Ministérios do Trabalho e
tivas e extrapolações consolidadas pelo
Emprego (MTE) e da Pesca e Aquicultura (MPA),
Grupo Técnico de Trabalho (GTT), insti-
e por meio de solicitação de informações especí-
tuído pela Portaria MPA nº 385, de 17
ficas aos dois ministérios citados.
de outubro de 2014 e com prazo de tra-
Os dados estatísticos sobre a produção balho prorrogado pela Portaria nº 438,
pesqueira total, por região, por UF e por espécie, de 18 de dezembro de 2014. Este autor
do Brasil, foram obtidos das seguintes fontes: integrava o citado GTT, cujos resultados
não foram publicados, possivelmente
• Publicações sobre a estatística de pes-
em decorrência da extinção do MPA.
ca do Instituto Brasileiro de Geografia
Também para os citados anos, os da-
e Estatística (IBGE) e/ou da Superinten-
dos de produção para algumas espé-
dência do Desenvolvimento da Pesca
cies e da separação entre a produção
(Sudepe) até 1989;
artesanal e industrial foram estimados
• Boletins de estatística da pesca publica- pelo autor, tomando por base a série
dos pelo Ibama com os dados de 1994 histórica de dados divulgados pelo Iba-
a 2007; ma.

• Publicações do MPA, de 2008 a 2011. As informações sobre o número de pes-


Os dados para algumas espécies e so- cadores entre 2003 e 2014 foram obtidas de
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

três fontes básicas: do Ibama, da Secretaria veis sobre o programa também foi mencionada
Especial de Aquicultura e Pesca da Presidência na obra de Pires e Lima Júnior (2014).
da República (Seap-PR) e, posteriormente, do
Com base no conjunto de dados e infor-
MPA.
mações, estas análises buscam contribuir com
Também foram objeto de pesquisa algu- avaliações sobre algumas hipóteses e dúvidas
mas matérias ou notícias, das muitas publica- descritas em documentos elaborados pelas
das na mídia (jornais e blogues), para ilustrar os instituições citadas. Destaques são dados para
vários desvios, alguns considerados “casos de os constantes incrementos de gastos da União
polícia”, que vêm ocorrendo na implementação com o pagamento do seguro-defeso, na tenta-
da política do seguro-defeso para o pescador ar- tiva de entender por que isso aconteceu, con-
tesanal. A seleção levou em conta, dominante- siderando as seguintes perguntas/hipóteses:
mente, as abordagens que se relacionam com
• mudanças na legislação relativa à apli-
as UFs cujos problemas são mais graves, como
pode ser observado no decorrer do trabalho. cação do seguro para os pescadores ar-
tesanais e as atuais normas contidas na
Foram considerados referências impor- nova lei de pesca?
tantes os trabalhos dos especialistas do Ins-
tituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), • fragilidade ou descontrole na adminis-
da Controladoria-Geral da União (CGU), do Tri- tração do Sistema de Registro Geral
bunal de Contas da União (TCU) e do Ministé- da Atividade Pesqueira (RGP), especial-
rio do Trabalho e Emprego (MTE), pelas rele- mente no licenciamento dos pescado-
vantes informações e análises sobre o número res?
de beneficiários do seguro-defeso, os valores • diretrizes institucionais ou dos gestores
pagos por UF, por gênero e por total anual, da pesca?
bem como os desvios observados.
• deficiências, em parte, do MTE, que é o
É preciso registrar que houve dificuldade
responsável pelo pagamento do segu-
em obter dados e informações sobre o pagamen-
ro?
to do seguro-defeso para o pescador artesanal, o
que, de alguma forma, impossibilitou certas aná- • mudanças nas regulamentações dos
lises. A falta de acesso às informações disponí- defesos?

20
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

• valorização do salário-mínimo? bacias hidrográficas, e apresentadas suges-


tões para o aperfeiçoamento dos instrumen-
No decorrer deste trabalho são analisa-
tos legais que definem os defesos como
das todas essas questões, bem como ava-
liados os benefícios ambientais (para recu- medida de gestão para o uso sustentável.
perar os estoques pesqueiros das espécies Para a consecução desse último objeti-
ou grupos de espécies contempladas pelos vo, foram utilizados, além dos dados e informa-
defesos) decorrentes da aplicação do se-
ções disponíveis na bibliografia especializada e
guro-defeso para a biodiversidade aquática
já relacionada, muitos outros que estão cita-
do Brasil, com foco para algumas espécies
dos no decorrer das análises.
mais relevantes em determinadas áreas ou

21
3. Breve Histórico sobre a Institucionalização do
Seguro-Defeso

O direito ao seguro-desemprego para o A expectativa, na época, era fazer com


pescador artesanal, conhecido como seguro- que a medida fosse respeitada e proporcionas-
defeso, foi instituído pela Lei n° 8.287, de 20 se benefícios ambientais e ecológicos como
de dezembro de 1991, alterada, posteriormen- proteção das espécies-alvo, durante os períodos
te, pelas leis n° 10.779, de 25 de novembro mais críticos dos seus ciclos de vida – reprodu-
de 2003, n° 11.959, de 29 de julho de 2009 ção e recrutamento (chegada de nova classe
e, recentemente, pela Lei n° 13.134, de 16 de etária na área de pesca) –, que representam os
junho de 2015. O seguro é uma assistência mais significativos para cada espécie-alvo e para
financeira temporária concedida ao pescador determinada área geográfica.
profissional que exerce a atividade ininterrup- As leis citadas são regulamentadas por
tamente, de forma artesanal, individualmente, decretos e outros instrumentos específicos. Já
ou em regime de economia familiar. O valor é a responsabilidade pelo pagamento do segu-
de um salário-mínimo mensal, durante o perío- ro, até o início de 2015, era do Ministério do
do de defeso de atividades pesqueiras. Trabalho e Emprego (MTE), passando, a partir
de então, para o Instituto Nacional do Seguro
Quando foi aprovada a lei que estendeu o
Social (INSS).
direito ao seguro-desemprego para o pescador
artesanal, em 1991, a intenção do legislador era Como evidenciado por Campos e Chaves
instituir um mecanismo de apoio por ocasião (2014b), do ponto de vista institucional, o segu-
do estabelecimento do defeso como medida ro caracteriza-se pela transversalidade, no sen-
de gestão, pois traz significativo impacto para o tido de ser necessária a intervenção de várias
pescador que interrompe seu principal meio de instituições – estatais e não estatais –, a fim de
vida (a pesca) por determinado período e com o que o pescador artesanal obtenha seu benefí-
seguro é possível manter sua sobrevivência e cio. Ao longo do período, verifica-se o envolvi-
dos seus familiares. mento de seis instituições distintas: o MTE, o
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

MPA (hoje Mapa), o MPS, o MMA/Ibama e a Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Caixa Econômica Federal (CEF), que realiza o Recursos Naturais Renováveis (Ibama), que re-
pagamento do benefício, bem como as colô- gulamentou a suspensão da pesca no período
nias de pescadores. de 1989 a 2009, passando a responsabilidade
aos ministérios da Pesca e Aquicultura (MPA)
Quanto às regras que definem os de-
e do Meio Ambiente (MMA), em ato conjunto,
fesos, a responsabilidade é das autoridades
a partir de 2009. Alguns defesos, entretanto,
que detêm competência de gestão do uso foram instituídos ainda na época da Superin-
dos recursos pesqueiros. Essas competências tendência de Desenvolvimento da Pesca (Su-
mudaram ao longo do tempo. No início, era do depe), antes de 1989.

24
4. Número de Pescadores e Valores Pagos pelo
Seguro-Defeso

Neste item são abordados assuntos so- de pescadores, por UF e total, deva-se às
bre a evolução do número de pescadores e o transferências das competências do RGP da Su-
incremento nos valores pagos, relativos ao se- depe para o Ibama, em 1989, do Instituto para o
guro-defeso. Mapa, em 1998, do Mapa para a Secretaria Espe-
cial de Aquicultura e Pesca (Seap/PR), em 2003,
4.1 Número de pescadores e, na sequência, a transformação da Secretaria
em MPA. Outra possibilidade é o fato de que
É necessário registrar a grande dificuldade esse tipo de informação passou a ser importante
de encontrar o histórico dos dados oficiais “moeda” política para vender a grandeza ou im-
consolidados sobre o número de pescadores portância social da pesca nacional. Com esse en-
registrados por unidade da Federação e total, tendimento, alguns gestores desinformados ou
por ano. Sendo assim, só foi possível conseguir de intenções duvidosas acreditavam e repassa-
uma série, que vai de 2003 a 2014, com dados
vam que quanto maior o número de pescadores,
do Ibama de 2003 e 2004, e do MPA (SisR-
mais importante era o segmento de pesca. Em
GP) para os anos seguintes. Os dados do MPA
decorrência, mesmo com esforços exaustivos,
para os dois primeiros anos considerados eram
ao apresentar um número de pescadores muito
tão inexpressivos que não foi possível consi-
baixo, por ocasião da divulgação, logo em segui-
derá-los como reais. O fato é que, na década
da a informação não estava mais disponibilizada,
de 1990, vários relatos e documentos não pu-
como aconteceu com o relatório do Recadastra-
blicados já apontavam que o número total de
mento Nacional dos Pescadores, realizado pela
pescadores do Brasil girava em torno de 400
a 500 mil. Seap/PR em 2006.

É provável que parte da dificuldade No citado recadastramento da então


de encontrar dados oficiais sobre o número Seap/PR, há a informação de que os dados te-
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

riam sido obtidos por meio de visitas, confor- Feitas essas considerações, os dados que
me mostra o seguinte trecho: “... praticamen- constam da Tabela 1 apontam que, em 2003,
te, de porta em porta, durante mais de doze a quantidade de pescadores do Brasil era de
meses...”. Isso, na certa, envolveu elevado 414.387 e chegou, em 2014, a 1.025.593 pes-
gasto e o total de pescadores do Brasil era de cadores, correspondendo a um fabuloso incre-
390.761. Esse número, inferior aos 470.559 mento de 147%. Valores que serão motivo de
pescadores constantes do RGP, para 2006 (Ta- várias análises e considerações. A região que
bela 1), foi desconsiderado logo em seguida e apresentou o maior número de pescadores no
o relatório retirado da base de dados oficiais período foi a Nordeste, seguida da Norte, depois
do MPA. a Sudeste, a Sul e, por último, a Centro-Oeste.

Tabela 1 – Número de pescadores, por região e total, entre 2003 e 2014.


Ano Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total
2003 93.773 162.443 77.352 71.320 9.499 414.387
2004 103.175 183.666 87.023 77.729 11.328 462.916
2005 116.952 201.327 92.872 81.872 11.091 503.266
2006 131.427 211.531 57.405 56.405 13.791 470.559
2007 162.898 252.795 64.648 59.900 14.515 554.756
2008 213.461 318.147 76.964 65.942 17.167 691.681
2009 266.476 386.081 87.940 73.229 19.479 833.205
2010 360.518 456.020 88.152 68.002 18.698 991.390
2011 350.044 468.324 82.496 61.594 17.074 979.532
2012 383.727 489.940 85.464 64.198 18.638 1.041.967
2013 346.114 453.843 84.296 59.902 21.355 965.510
2014 356.253 503.692 84.531 59.108 22.099 1.025.593
Fonte: Ibama e Seap/PR-MPA.

Para facilitar a visualização da evolução pectivamente. Esses incrementos represen-


do número total de pescadores e por região, tam, em termos percentuais, 280% e 210%,
foi elaborada a Figura 1, que mostra o grande nessa ordem, para cada região. A Região Cen-
incremento no número de pescadores das re- tro-Oeste apresentou aumento de 133%. A
giões Norte e Nordeste, que passou de 93.773 Sudeste cresceu 9%, enquanto a Região Sul
para 356.253 e de 162.443 para 503.692, res- decresceu 18%.

26
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

Figura 1 – Evolução do número de inscritos (pescadores ou não) no RGP, por região e total, de 2003 a 2014.

Esse comportamento pode ter sido percentuais de participação em 2003, 2006 e


decorrente de maior ou menor descontrole na 2014, com a finalidade de mostrar o cresci-
aplicação do seguro-defeso, o que estimulou o mento no número de inscritos.
crescimento do número de pessoas (pescado-
Essas informações reforçam o grande
ras ou não) inscritas no RGP.
crescimento do número de pessoas inscri-
Com base no número de pescadores tas entre 2003 e 2014 nas regiões Norte (de
(ou não) inscritos no RGP, de acordo com da- 22,63% para 34,74%) e Nordeste (de 39,20%
dos não publicados pelo Ibama, no recadastra- para 49,11%). Como consequência do ocorri-
mento realizado pela Seap/PR em 2006 e em do nessas duas regiões, houve grande decrés-
informações do MPA, foi elaborada a Tabela 2, cimo, especialmente no Sul (de 17,21% para
na qual constam os números de inscritos, por 5,76%) e Sudeste (de 18,67% para 8,24%), no
UF, região e total, assim como os respectivos mesmo período.

27
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Considerando os três anos da série, das regiões Sudeste e Sul. Chama a atenção,
verifica-se, também, o incremento de inscritos no entanto, a significativa diminuição percen-
em todas as UFs do Norte, com especial des- tual de inscritos em São Paulo, Santa Catarina
taque para o Pará (14,40%, 19,74% e 21,37%) e Rio Grande do Sul, já que nos três estados
e o Amazonas (5,21%, 5,82% e 8,35%). No ocorreu queda de 5%, se compararmos 2003
Nordeste, a situação é bastante distinta entre com 2014 (Tabela 2).
as UFs, com destaque para o grande cresci-
É possível que a diminuição no núme-
mento da participação do Maranhão, que pas-
ro de pescadores entre 2003 e 2006, mes-
sou de 7,33% para 11,70% e, depois, para
mo considerando o verificado no relatório da
18,59%. Em seguida vem o Piauí, que em re-
Seap/PR, que afirma que esse resultado foi
lação a 2003 cresceu 1% em 2006 e em 2014,
fruto de exaustivo esforço de recadastramen-
e a Bahia, com incremento pouco inferior a 2%
to de porta em porta e que foi feito em 1.600
entre 2003 e 2014. É importante registrar o de-
municípios, represente subestimativa do total
créscimo de 3% do Ceará e do Rio Grande do
real de pescadores atuando no Brasil naque-
Norte, considerando os extremos da série.
le ano. Mas, na realidade, esse total devia gi-
Pode-se constatar, pelos números rar em torno de 500.000 pescadores e isso
apresentados na tabela, diminuição na partici- pode ter sido a principal razão de o relatório
pação relativa do número de inscritos nas UFs da Seap/PR ter sido suspenso.

Tabela 2 – Número de inscritos (pescadores ou não) no RGP, por UF, região e total, com respectivas par-
ticipações relativas em 2003, 2006 e 2014.
2003* 2006** 2014***
REGIÕES/UF
Nº pescadores % Nº pescadores % Nº pescadores %
Acre 2.280 0,55 3.482 0,89 13.920 1,36
Amazonas 21.598 5,21 22.760 5,82 85.662 8,35
Amapá 4.041 0,98 4.460 1,14 16.062 1,57
Pará 59.671 14,40 77.133 19,74 219.155 21,37
Rondônia 2.310 0,56 2.705 0,69 7.677 0,75
Roraima 2.059 0,50 3.697 0,95 6.264 0,61
Tocantins 1.814 0,44 2.986 0,76 7.513 0,73
NORTE 93.773 22,63 117.223 30,00 356.253 34,74

28
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

Continuação da Tabela 2
2003* 2006** 2014***
REGIÕES/UF
Nº pescadores % Nº pescadores % Nº pescadores %
Maranhão 30.372 7,33 45.726 11,70 190.611 18,59
Piauí 7.007 1,69 10.923 2,80 39.014 3,80
Ceará 22.503 5.43 15.094 3,86 23.173 2,26
Rio G. do Norte 22.437 5,41 19.934 5,10 25.547 2,49
Paraíba 13.428 3,24 11.905 3,05 30.391 2,96
Pernambuco 5.740 1,39 5.017 1,28 13.929 1,36
Alagoas 8.413 2,03 10.592 2,71 23.901 2,33
Sergipe 10.250 2,47 8.812 2,26 32.062 3,13
Bahia 42.293 10,21 36.851 9,43 125.064 12,19
NORDESTE 162.443 39,20 164.854 42,19 503.692 49,11

Espírito Santo 10.852 2,62 9.995 2,56 15.503 1,51


Minas Gerais 11.176 2,71 9.446 2,42 28.862 2,81
Rio de Janeiro 15.745 3,80 13.305 3,40 13.109 1,28
São Paulo 39.579 9,55 16.167 4,14 27.057 2,64
SUDESTE 77.352 18,67 48.913 12,52 84.531 8,24

Paraná 9.842 2,38 7.354 1,88 8.588 0,84


Santa Catarina 35.211 8,50 24.922 6,38 34.078 3,32
Rio G. do Sul 26.267 6,34 16.467 4,21 16.442 1,60
SUL 71.320 17,21 48.743 12,47 59.108 5,76

Mato Grosso 4.570 1,10 5.992 1,53 10.181 0,99


Mato Grosso Sul 4.576 1,10 3.700 0,95 8.144 0,79
Goiás 189 0,05 1,103 0,28 3,254 0,32
Distrito Federal 164 0,04 233 0,06 430 0,04
CENTRO-OESTE 9.499 2,29 11.028 2,82 22.009 2,15
TOTAL 414.387 100,00 390.761 100,00 1.025.593 100,00
Fonte: * Ibama, ** SEAP/PR (2006) e *** SisRGP-MPA.

4.2 Dos valores pagos pelo seguro-defeso cação de recursos do FAT no pagamento do
seguro-defeso. Na figura, podem ser identifi-
A partir dos dados e informações forne- cados três períodos bem definidos: o primeiro
cidos pelo MTE e dos contidos nos trabalhos de 1995 a 2003; o segundo de 2003 a 2009; e
mencionados, foi possível elaborar a Figura o terceiro de 2009 a 2014, último ano conside-
2, na qual fica evidenciada a evolução da apli- rado no estudo.

29
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

O primeiro período é caracterizado pelo aplicação de recursos foi multiplicada por 19,2
início da aplicação do seguro-defeso para o e isso pode ter decorrido, em grande parte,
pescador artesanal, quando vigorava o esta- por ter sido o período do início de implemen-
belecido na Lei n° 8.287/91 e as regras sobre tação do programa, quando os beneficiários
os defesos eram definidas pelo Ibama. Nessa estavam tomando conhecimento dos seus
época, ocorreu incremento na aplicação no- direitos, portanto, com demanda crescente e
minal de recursos orçamentários, passando continuada, mas dentro de parâmetros bem
de 4,3 milhões de reais, em 1995, para 82,5 realistas, diante do real número de pescado-
milhões de reais em 2003. Nesses 9 anos, a res.

Figura 2 – Valores nominais, em reais, pagos aos pescadores artesanais, considerando distin-
tos períodos e a base legal entre 1995 e 2014.
Fonte: MTE (planilha original obtida em 2015) – elaborada pelo autor.

No segundo período, o valor inicial foi de valor de 2003 por 11, por causa da mudan-
82,5 milhões (ano de 2003) e chegou a 905,2 ça ocorrida na base legal e dos desmandos,
milhões em 2009. Nos 7 anos do período, o como abordado anteriormente. Já no último
incremento representa a multiplicação do período, de 6 anos, os benefícios do seguro-

30
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

defeso passaram dos 905,2 milhões para 2,57 A Figura 3 foi elaborada a partir do núme-
bilhões em 2014. A multiplicação do valor ini- ro total de possíveis pescadores, por ano, cons-
cial para o final foi de 2,8, decorrente de mais tante da Tabela 1, e do número de beneficiados
uma mudança na legislação do pagamento, com o seguro-defeso entre 2003 e 2014, se-
em parte, a quem não era pescador ou não gundo o MTE. Foram incluídos, ainda, os núme-
fazia jus ao benefício. ros de pescadores constantes da base oficial da
ex-Seap/PR, em 2003 e 2004, que, certamente,
Considerando todo o período (1995 a não correspondiam à realidade, pois os núme-
2014), constata-se que ocorreu incremento no ros de beneficiários do seguro, nos dois anos,
pagamento do seguro-defeso, que passou de foram superiores, e só foi possível porque, cer-
4,3 milhões para 2,5 bilhões, ou seja, aumento tamente, não existia o cruzamento de informa-
de 58.000%. ções entre aquela secretaria e o MTE.

Figura 3 – Número de inscritos (pescadores ou não) no RGP e de beneficiários do seguro-defeso,


considerando os períodos e a base legal entre 2003 e 2014.
Fonte: Ibama, MPA e MTE – elaborada pelo autor.

31
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Comparando o comportamento evoluti- va-se que a Região Nordeste é, de longe, a que


vo do número de inscritos no RGP (pescado- concentra o maior número, com 481.592 pes-
res ou não) com o de pessoas efetivamente soas, respondendo, isoladamente, por 53% do
beneficiadas com o seguro-defeso (Figura 4), total, seguida da Região Norte, com 324.258 ou
constata-se uma evolução bastante similar no 36%; da Sudeste com 48.474 (5%); da Sul com
período, na qual o número de beneficiários foi 34.502 (4%) e, finalmente, da Centro-Oeste
proporcional ao número de pessoas registra- com 15.824 (2%). Portanto, as regiões Nordes-
das no RGP, com uma defasagem média, nos te e Norte concentram 89% dos beneficiários
últimos 3 anos, inferior a 20% do número de do seguro-defeso no mencionado ano (Tabela
beneficiários, o que, certamente, não corres- 3, “a”).
ponde à realidade, especialmente se for con-
Já as unidades da Federação com maior
siderado que as espécies ou ambientes cujas
número de beneficiários do seguro, em 2014,
pescarias adotam medidas de defesos não so-
foram: Pará, com 185.545 (20,5%); Maranhão,
freram alterações significativas, conforme dis-
com 178.569 (19,7%); Bahia, com 149.541
cutido anteriormente. Possivelmente, outras
(16,5%), e Amazonas com 92.550 (10,2%). So-
razões expliquem esse acontecimento.
mente esses quatro estados respondem com
Ao analisar o número de beneficiários 67% do total de beneficiários do seguro (Tabe-
do seguro-defeso, por região, em 2014, obser- la 3, “b”).

Tabela 3 – Pescadores beneficiários do seguro-defeso, por região (a) e UF (b), em 2014.

32
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

Na Figura 4 é apresentado o número entre 2003 e 2004, quando houve mudança na


de beneficiários do seguro, segundo o sexo, lei para o pescador artesanal e criada a Seap/
assim como o total a cada ano, no período PR, e de 2008 a 2009, quando outra mudan-
de 1992 a 2014. A figura evidencia também ça na lei ocorreu e foi criado o MPA em 2009.
constante crescimento anual no número de Conforme mencionado, as flexibilizações na lei
beneficiários, de ambos os sexos, até 2012. do uso do seguro para pescadores artesanais
Observa-se também que até 2003 a participa- e o surgimento da Seap/PR e do MPA podem
ção do sexo feminino era inferior a 10%. A ter sido as causas dos constantes e crescen-
partir de então, essa participação passa a ser tes incrementos no número de beneficiários
crescente a cada ano, chegando ao ponto de, de ambos os sexos, entretanto, não explicam
em 2014, ser superior a 52%. Na realidade, o aumento no número de representantes do
como assinalado na figura, podem ser nota- sexo feminino, diante dos que, realmente, rea-
dos dois momentos de significativa inflexão: lizam a pesca.

Figura 4 – Número de beneficiários do seguro-defeso, segundo o gênero,


no Brasil, no período de 1992 a 2014.
Fonte: MTE (planilha original obtida em 2015) – elaborada pelo autor.

33
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

A Tabela 4 apresenta as normas que defi- dos rios do Maranhão, com 19,87%; os da Ba-
nem os defesos, considerando, separadamen- cia do Tocantins, com 10,85%; os da Bacia do
te, o ambiente (se continental ou marinho), as São Francisco, com 10,11%; e os da Bacia do
respectivas áreas de abrangência, as espécies Parnaíba com 5,63%. É preciso registrar que,
contempladas, os períodos de cada defeso, o em todos os casos, estão envolvidos um ou
número de beneficiários e os valores pagos mais de um dos estados que receberam mais
para cada defeso em 2013 e em 2014. pagamentos do seguro: Pará, Maranhão, Bahia
e Amazonas.
O primeiro aspecto a observar nos dados
da tabela é que os gastos com os defesos con- Na mesma Tabela 4 pode ser verificado,
tinentais representam mais de 82% do total ainda, que do pagamento a beneficiários de
pago em cada ano e com os marinhos menos defesos marinhos, o maior destaque é para o
de 18%. Chama a atenção, porém, o fato de que gasto com o defeso dos camarões do Nordeste
nos defesos da pesca continental, 74% dos pa- (área de Pernambuco à Bahia), com 8,15% dos
gamentos são relativos a 5 dos 16 defesos que dispêndios em 2014. Em seguida, vem o defe-
receberam pagamento do seguro em 2014, ou so das lagostas, com 2,05%. Mais uma vez, o
seja, os da Bacia Amazônica, com 27,34%; os estado da Bahia está envolvido.

34
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

Tabela 4 – Norma que define o defeso, área de abrangência, espécies contempladas, períodos, beneficiá-
rios e valores pagos em 2013 e 2014. Fonte: MTE (planilha original obtida em 2015) – Elaborada pelo autor.

Norma Área - Espécie Período 2013 2014


Ambiente

Início Fim N° Benef % R$ % N° Benef % R$ % N° Benef %

P IBAMA 4/08 Rios CE - Todas 1-fev 30-abr 4.937 0,67 10.242.765,81 0,54 4.304 0,48 9.394.648,00 0,37

INI 12/11 Bac Araguaia - Todas 1-nov 28-fev 4.843 0,65 12.158.133,38 0,64 5.671 0,63 18.772.014,00 0,73

IN IBAMA 129/06 Ac Públicos BA 1-dez 28-fev 1.493 0,20 4.574.140,00 0,24 2.705 0,30 6.237.364,00 0,24

INI 13/11 Bac Tocantins - Todas 1-nov 28-fev 88.590 11,97 235.251.773,63 12,43 86.327 9,54 278.853.915,00 10,85

IN IBAMA 193/08 Bac Uruguai (SC e RS) - Todas 1-out 31-jan 2.911 0,39 7.366.744,00 0,39 3.640 0,40 10.450.676,00 0,41

Bac Sudeste (ES,MG,RJ,SP E


IN IBAMA 195/08 1-nov 28-fev 5.459 0,74 13.759.976,00 0,73 3.633 0,40 12.228.632,00 0,48
PR) - Todas

Bac Leste (SE, BA,MG e ES)


IN IBAMA 196/08 1-nov 28-fev 7.388 1,00 17.941.023,55 0,95 8.194 0,91 30.780.120,00 1,20
- Todas

IN IBAMA 197/08 Bac RS e SC - Todas 1-nov 31-jan 3.439 0,46 6.029.416,00 0,32 3.303 0,37 8.034.292,00 0,31

IN IBAMA 201/08 Bac Paraguai (MT e MS) - Todas 5-nov 28-fev 9.077 1,23 22.042.733,54 1,16 10.425 1,15 32.264.848,00 1,26

Rios do RN (curimatã, piau,


IN IBAMA 209/08 1-dez 28-fev 8.121 1,10 24.572.100,00 1,30 14.241 1,57 33.118.968,00 1,29
Continental

sardinha e branquinha)

Rios da PB (curimatã, piau,


IN IBAMA 210/08 1-dez 28-fev 12.724 1,72 29.979.924,61 1,58 22.247 2,46 52.022.327,00 2,02
sardinha e branquinha)

Bac Paraná (MG,GO,SP,PR,MS e


IN IBAMA 25/09 1-nov 28-fev 19.586 2,65 48.303.088,56 2,55 20.056 2,22 69.240.274,00 2,69
SC) - Todas

Bac Parnaíba (MA, PI e CE)


IN MMA 40/05 15-nov 16-mar 33.492 4,53 90.514.539,34 4,78 45.042 4,98 144.616.764,00 5,63
- Todas

Bac Amazonas - Muda a relação


de espécies para cada UF (dou-
IN IBAMA 48/07 Várias 199.092 26,90 553.161.985,08 29,22 226.110 24,99 702.795.472,00 27,34
rada, jaraqui, mapará, curimatã,
pacu, piau - mais relevantes)

Bac S. Francisco (MG,BA,PE,-


IN IBAMA 50/07 1-nov 28-fev 73.200 9,89 183.090.188,84 9,67 74.067 8,19 259.933.217,00 10,11
SE,AL,GO e DF) - Todas

P IBAMA 85/2003 Rios MA – Todas 1-dez 30-mar 84.632 11,44 297.000.420,51 15,69 165.415 18,28 510.786.024,00 19,87

Subtotal Continental 558.984 75,53 1.555.988.952,85 82,18 695.380 76,87 2.179.529.555,00 84,78

35
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Continuação da Tabela 4
Norma Área - Espécie Período 2013 2014
Ambiente

Início Fim N° Benef % R$ % N° Benef % R$ % N° Benef %

INI 02/09 PR, SC e RS - Anchova 1-dez 31-mar 7.517 1,02 25.013.514,00 1,32 10.221 1,13 31.373.697,00 1,22

IN IBAMA 10/09 ES – robalo e camurim 1-mai 30-jun 69 0,01 88.140,00 0,00 63 0,01 91.224,00 0,00

P IBAMA 133/94 Baías PR - Camarões 15-dez 15-fev 2.271 0,31 3.156.452,00 0,17 1.725 0,19 2.716.236,00 0,11

15-abr; 15-mai;
IN MMA 14/04 PE até BA - Camarões 01-dez; 15-jan; 113.352 15,32 160.300.094,42 8,47 139.519 15,42 209.575.903,00 8,15
15-set 31-out

INI 15/12 AP ao PI - Camarões 15-dez 15-fev 14.702 1,99 24.530.826,00 1,30 - - - -

15-jun; 31-jul;
IN IBAMA 15/09 Litoral /RJ a SC - Sardinha 5 0,00 13.744,00 0,00 220 0,02 502.152,00 0,02
01-nov 15-fev

15-nov; 15-jan;
IN IBAMA 189/08 ES ao RS - Camarões 01-abr; 31-mai; 4.949 0,67 9.254.567,03 0,49 4.816 0,53 10.255.876,00 0,40
01-mar 15-abr

IN IBAMA 206/08 AP ao ES - Lagostas 1-dez 31-mai 12.294 1,66 53.002.849,39 2,80 11.694 1,29 52.820.057,00 2,05

Complexo Lagunar SC - Cama-


IN IBAMA 21/09 15-jul 15-nov 4.119 0,56 9.921.210,00 0,52 4.581 0,51 13.311.236,00 0,52
rão rosa e branco
Marinho

P SUDEPE 42/84 RS a SP (Rosado e Bagres) 1-jan 31-mar 2.363 0,32 4.871.710,00 0,26 2.039 0,23 4.469.444,00 0,17

P IBAMA 49/92 BA e ES - Robalos e camurim 15-mai 31-jul 8.216 1,11 16.842.860,46 0,89 9.200 1,02 19.972.188,00 0,78

30-nov
ES,RJ,SP,PR e SC - Caran- 1-out (tudo)
P IBAMA 52/03 373 0,05 506.018,00 0,03 293 0,03 336.566,00 0,01
guejo-uçá 1-dez 31-dez
(fêmea)

P IBAMA 53/03 ES,RJ e SP - Guaiamun 1-out 31-mar 1.475 0,20 5.208.398,00 0,28 1.746 0,19 7.758.408,00 0,30

Baia Babitonga/SC - Camarões


P IBAMA 70/03 1-nov 31-jan 899 0,12 1.631.892,00 0,09 813 0,09 1.996.336,00 0,08
rosa e branco

AP (entre rios Agaruari e Cuma-


P IBAMA 73/96 17-nov 31-mar 674 0,09 2.215.137,30 0,12 615 0,07 2.437.908,00 0,09
mi - até 3 milhas) - gurijuba

Lagoa dos Patos - Camarão,


INC MMA-SEAP 03/04 1-dez 29-fev 2.965 0,40 8.737.432,00 0,46 16.423 1,82 19.097.912,00 0,74
tainha, corvina e Bagre

IN IBAMA 105/06 S/SE - mexilhão 1-set 31-dez 4.879 0,66 12.082.022,00 0,64 5.302 0,59 14.417.420,00 0,56

Subtotal Marinho 181.122 24,47 337.376.866,60 17,82 209.270 23,13 391.132.563,00 15,22

Total 740.106 100,00 1.893.365.819,45 100,00 904.650 100,00 2.570.662.118,00 100,00

36
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A Tabela 5 mostra um resumo do total Tabelas 5 – Total de recursos aplicados no paga-


dos recursos aplicados no pagamento do se- mento do seguro-defeso no Brasil, em 2014, nas re-
giões Norte e Nordeste, e em quatro estados, bem
guro-defeso no Brasil, em 2014, nas regiões
como a estimativa da receita total com a produção
Norte e Nordeste e nos estados do Amazonas, nacional da pesca artesanal (preço de primeira co-
Pará, Maranhão e Bahia, bem como a esti- mercialização) e das mesmas regiões e estados, e
mativa da receita total obtida com a venda da respectivas relações (%) entre tais valores.
produção nacional da pesca artesanal (preço
de primeira comercialização) para as mesmas Evento
Receita gerada
Pagamento
seguro (Pg. SD)
Relação
Pg. SD/R
(R) em R$*
regiões e estados, e respectivas relações (%) em R$** (%)

entre tais valores. Da análise, constata-se que: Total 2.525.000.000,00 2.570.662.118,00 101,81

Região Norte 1.004.950.000,00 988.260.145,00 98,34


• os gastos da União com o seguro-de-
Região Nordeste 1.005.000.000,00 1.269.946.130,00 120,95
feso foram superiores em 1,81% à es- Estado do Ama-
timativa do montante de Reais obtidos zonas 290.000.000,00 266.541.310,00 91,91

com a receita gerada com o total da Estado do Pará 550.000.000,00 573.222.723,00 104,22
Estado do
produção nacional da pesca artesanal; Maranhão 310.000.000,00 553.877.383,00 178,67

• na Região Norte, a estimativa da recei- Estado da Bahia 315.000.000,00 313.591.285,00 99,55

ta gerada com a venda da produção ar-


Fontes: * Estimativas do autor e ** MTE (planilha original obtida
tesanal superou em 1,66% o gasto da
em 2015).
União com o pagamento do seguro;

• na Região Nordeste, o gasto com o se-


guro foi 21% superior à estimativa da A situação descrita com base na Tabela
venda de toda a produção artesanal; 5, permite inferir que, no geral, a União aplicou
mais recursos no pagamento do seguro, nos 3
• dos quatro estados, dois apresentam
ou 4 meses de média do defeso em 2014, do
receita maior do que as despesas com
o seguro, entretanto, dois estados apre- que o total gerado com a venda de toda a pro-
sentam gastos superiores, chegando a dução da pesca artesanal, durante a temporada
ser alarmante a situação observada no anual de pesca. Chama a atenção, entretanto,
Maranhão, onde o gasto com o seguro a elevada superioridade de gastos com o se-
superou a estimativa da receita anual guro em relação às receitas obtidas na Região
de toda a produção artesanal em 79%. Nordeste, especialmente no Maranhão.

37
5. Discussão - Avaliação das Hipóteses
Conforme apontado no item 3, serão ava- • Certidão do registro de pescador profis-
liadas, a seguir, as hipóteses a que esta análise sional no órgão competente emitida, no
se propôs. mínimo, há três anos da data da publica-
ção desta lei (inciso I, art. 2°).
5.1 Quais os fatores mais relevantes para o incre- O primeiro critério, aparentemente, nunca
mento nos gastos com o pagamento do se-
guro-defeso para os pescadores artesanais? teve a devida aplicação por parte do MTE, es-
pecialmente para o pagamento de defesos de
Serão avaliadas, neste subitem, seis hi- espécies ou pescarias continentais, bem como
póteses ou perguntas: para algumas espécies do ambiente marinho. A
grande dificuldade em aplicar esse critério de-
veu-se, possivelmente, ao fato do sistema do
5.1.1 Os incrementos decorreram de mudanças
na legislação do seguro-desemprego RGP, por ocasião do licenciamento dos pescado-
para os pescadores artesanais e/ou das res artesanais, não definir quais espécies eram o
alterações contidas na nova lei de pesca? alvo principal de suas capturas. Essa deficiência
a) A Lei n° 8.287, de 20 de dezembro do RGP continua a ocorrer até a atualidade.
de 1991, além de possibilitar o uso do seguro- O segundo critério contém importante
desemprego para o pescador artesanal, duran- princípio, o de ser aplicado para pescadores
te o defeso, define importantes critérios para a inscritos no RGP e licenciados pelo órgão com-
sua gestão, entre eles: petente há, no mínimo, 3 anos antes da publi-
• Que o pescador deve se dedicar à cap- cação da lei. Esse pode ter sido o motivo que im-
tura da espécie marinha, fluvial ou la- pediu o crescimento indiscriminado do esforço
custre protegida pelo defeso (§ 2°, do de pesca (número de pescadores) sobre a captu-
art. 1°); ra de espécies protegidas pelo defeso até 2003.
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

b) A Lei nº 10.779, de 25 de novembro exercício da atividade para ter acesso


de 2003, inova em alguns aspectos e, em es- ao benefício resultou na ampliação da
pecial, modifica o segundo critério, anterior- cobertura social do seguro-defeso em
mente comentado, quando afirma que para 115%. Saltou de 92 mil beneficiários,
habilitar o pescador artesanal ao benefício, é em 2002, para 195 mil em 2006. Os
necessário: recursos aplicados aumentaram 380%,
“I - registro de pescador profissional de- de R$ 62,7 milhões para aproximada-
vidamente atualizado, emitido pela Se- mente R$ 300 milhões.
cretaria Especial de Aquicultura e Pesca c) A Lei n° 11.959, de 29 de julho de
da Presidência da República, com ante- 2009 (nova Lei da Pesca), na mesma direção
cedência mínima de um ano da data do da anterior, novamente flexibiliza a possibilida-
início do defeso” (art. 2°). de de pagamento do seguro, em dois casos,
Essa medida não apenas revoga a pre- ao definir:
missa de somente pescadores devidamente
XIX - defeso: a paralisação temporá-
registrados até 1988 terem direito ao seguro-
ria da pesca para a preservação da
defeso, mas possibilita que todos os que se
espécie, tendo como motivação a
registram no RGP, um ano antes de início do
reprodução e/ou recrutamento, bem
defeso e não da nova lei, passam a ter direito
ao benefício. Assim, estimula a entrada desor- como paralisações causadas por fe-
denada de novos pescadores e, em decorrên- nômenos naturais ou acidentes (art.
cia, favorece o aumento indiscriminado do es- 2°);
forço de pesca sobre espécies em situação de
Art. 4º A atividade pesqueira com-
sobrepesca.
preende todos os processos de pes-
Em relação a esse aspecto, o relatório ca, explotação e exploração, cultivo,
sobre recadastramento de pescadores no Bra- conservação, processamento, trans-
sil, realizado pela Seap/PR (SEAP/PR, 2006), porte, comercialização e pesquisa
afirma: dos recursos pesqueiros.

A iniciativa da Seap/PR de reduzir de 3 Parágrafo único. Consideram-se ati-


para 1 ano o tempo de comprovação do vidade pesqueira artesanal, para os

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efeitos desta lei, os trabalhos de do produto da pesca artesanal continuam ocor-


confecção e de reparos de artes e rendo durante os defesos, já que, na maioria
petrechos de pesca, os reparos reali- dos casos, pescarias de outras espécies são
zados em embarcações de pequeno feitas. Outro aspecto é que justamente nos pe-
porte e o processamento do produto ríodos de defesos ocorrem as maiores deman-
da pesca artesanal (art. 4°). das por reparos em embarcações de pequeno
porte. Portanto, é durante os defesos que es-
A inclusão de paralisações em pescaria
ses trabalhadores são mais demandados e, em
causadas por fenômenos naturais ou aciden-
consequência, têm mais ganhos.
tais possibilita outros defesos, temporários,
que não objetivam proteger a reprodução e/ As flexibilizações trazidas nas duas úl-
ou recrutamento. Ao incluir na atividade pes- timas leis foram, seguramente, as grandes
queira artesanal trabalhos de confecção e/ou responsáveis pela mudança na tendência de
reparos de artes e petrechos de pesca, repa- crescimento no total de pagamento anual do
ros realizados em embarcações de pequeno seguro-defeso, que passou de uma tendência
porte e processamento do produto da pes- de crescimento linear para uma tendência de
ca artesanal abre-se a possibilidade de que crescimento exponencial a partir de 2003 (Fi-
grande contingente seja habilitada a receber gura 2). A mudança a partir de 2009 mostra
o seguro. Em relação a esse assunto, o MPA ligeira exacerbação do crescimento. Esses
não tinha conhecimento sobre o quantitativo dois períodos estão vinculados, também, às
de pessoas nem condições operacionais de mudanças políticas na gestão da pesca nacio-
controlar, minimamente, essa demanda, fi- nal. O primeiro, com a criação da Seap/PR, em
cando, portanto, à mercê dos interessados ou 2003, e o segundo, com a transformação da
demandantes e isso abriu possibilidade para Seap/PR em ministério (MPA). Nos dois ca-
possíveis erros no pagamento do benefício. sos, a aplicação do seguro passou a ter cono-
Um aspecto que deveria ter sido consi- tações diferentes, ou seja, de não ser apenas
derado para impossibilitar que tais pagamentos um instrumento de apoio ao processo de ges-
fossem feitos refere-se ao fato de que ativida- tão, mas para algo próximo a um programa de
des como confecção e reparos de artes e pe- transferência de renda ou, até, de instrumen-
trechos de pesca, bem como o processamento to eleitoreiro (por causa dos desvios).

41
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

d) A Lei n° 13.134, de 16 de junho de contado da data de requerimento do


2015, inova na busca de eliminar algumas das benefício” (§ 2° do art. 2°).
distorções que acarretaram incrementos nos
Portanto, o parágrafo 6°, ao restringir a
recursos utilizados para o pagamento do se-
concessão do benefício para as atividades de
guro, podendo contribuir para as necessárias
apoio à pesca e aos familiares dos pescado-
correções na aplicação do instrumento para os
res, se adequadamente regulamentado e im-
pescadores artesanais, entre elas:
plementado, pode contribuir para uma redução
“§ 6° A concessão do benefício não entre 40% e 50% no total de beneficiários do
será extensível às atividades de seguro que, como ponderado, recebiam inde-
apoio à pesca nem aos familiares vidamente, já que não pescavam e não esta-
do pescador profissional que não vam, portanto, protegendo o recurso pesquei-
satisfaçam os requisitos e as ro durante a reprodução ou recrutamento. Sem
condições estabelecidos nesta lei” falar que, dominantemente, continuavam com
(art. 2°). suas atividades laborais.

“Art. 2° Cabe ao Instituto Nacional Já a mudança da fonte pagadora, do MTE


do Seguro Social (INSS) receber e para o INSS, pode trazer possibilidade de cor-
processar os requerimentos e habi- reção de algumas distorções verificadas na im-
plementação, pelo MTE, como será discutido a
litar os beneficiários, nos termos do
seguir, entretanto, abre a possibilidade para o
regulamento.”
surgimento de algumas dúvidas como: o INSS
Manteve, entretanto, a possibilidade de dispõe da estrutura necessária para a gestão
crescimento continuado do número de benefi- do seguro? Possui pessoal qualificado nas es-
ciários (pescadores artesanais), ao prever: pecificidades da pesca artesanal e, especial-
mente, para evitar desvios? O certo é que se
“I - registro como pescador profissio-
não houver treinamento de mão de obra para
nal, categoria artesanal, devidamente
essa nova tarefa, problemas de várias ordens
atualizado no Registro Geral da Ativi-
podem ocorrer.
dade Pesqueira (RGP), emitido pelo
Ministério da Pesca e Aquicultura É importante ressaltar que Campos e
com antecedência mínima de 1 ano, Chaves (2014b), ao analisarem os problemas

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do seguro-defeso, ponderam que a expansão O primeiro e, certamente, o maior pro-


bastante acentuada dos dispêndios, a partir de blema que não mudou ao longo do tempo foi
2003, estimada em 54,1% do valor liquidado o registro do pescador com a corresponden-
em 2010, foi uma espécie de sobrecusto as- te carteira, que foram considerados como li-
sociado às alterações nas normas reguladoras, cença e habilitação para pescar em todas as
que possibilitaram a ampliação significativa de águas do território nacional, e as marinhas,
acesso. sob sua jurisdição. Isso para qualquer pes-
caria e espécie, independentemente se con-
5.1.2 Houve fragilidades ou descontroles na ad- tinental ou do mar. Só é possível associar o
ministração do Sistema de Registro Geral pescador a um método de pesca, bem como
da Atividade Pesqueira (SisRGP), espe- à captura de determinada espécie, quando
cialmente no licenciamento de pescadores
este trabalha em embarcação com autoriza-
artesanais?
ção para pescar, definida para determinada
É importante ressaltar que o RGP e, por espécie-alvo, o que é minoria para embarca-
conseguinte, o SisRGP é uma das bases que ções de pesca artesanal marinha e, até hoje,
fundamentam ou credenciam o cidadão para inexistente para embarcações de pesca em
se habilitar ao seguro-defeso. Portanto, a qua- águas continentais.
lidade e a confiabilidade do registro e do licen-
Esse é, possivelmente, o maior desafio
ciamento do pescador artesanal, constantes
a ser superado para corrigir um conjunto de
no sistema, é que definem o nível de segu-
desvios já identificados pela CGU e TCU, entre
rança da aplicação do instrumento, enquanto
apoio à gestão do uso sustentável dos recur- outras avaliações realizadas.
sos pesqueiros. Não é demais ponderar que, até o final
Esse é, portanto, o contexto em que se- de 2014, a sistemática ou prática administra-
rão fundamentadas as análises apresentadas a tiva de registro de pescadores no RGP fosse
seguir. Serão consideradas, portanto, informa- muito próxima dos procedimentos realizados
ções que evidenciam a evolução e o aprimora- há 30 anos. Quando houve mudanças, na
mento ou não do sistema de registro do pes- maioria dos casos, foi para flexibilizar o regis-
cador artesanal, ao longo do tempo (últimos 20 tro e dificultar o controle, como aponta a CGU
anos). (2014), no texto transcrito a seguir:

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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

A IN MPA nº 13/2012 e a IN MPA nº É necessário acrescentar que a análise da


7/2013 tornaram o processo de re- CGU (2014) afirma que idêntico comportamento
cadastramento mais frágil, uma vez havia ocorrido anteriormente, quando descreve:
que os requisitos necessários para
… situação análoga ocorreu quando
manutenção da carteira de pescador,
da vigência da IN MPA nº 06, de 16
previstos no art. 9º, inciso I da IN nº
de abril de 2010. Na época, foi publi-
06/2012, foram suspensos durante o
cada a IN MPA nº 11, de 29 de julho
exercício de 2013 e um dos requisi-
de 2010, que suspendeu, até 30 de
tos exigidos para a manutenção da abril de 2011, a necessidade de apre-
carteira de pescador – o comprovan- sentação, pelos inscritos, dos se-
te de recolhimento da guia da Previ- guintes documentos: comprovação
dência Social (GPS) como segurado de recolhimento previdenciário cor-
especial na categoria de pescador respondente aos meses de produção
profissional na pesca artesanal – foi pesqueira; cópia de nota de venda do
retirado da normativa. É importante pescado como instrumento compro-
destacar que ter um ano de registro é batório do comércio da produção e
um dos requisitos para o recebimen- do Nada Consta; e Certidão Negativa
to do seguro-desemprego, conforme de Débitos expedida pelo Ibama.
previsto na Lei nº 10.779/2003, ou
Esses injustificados comportamentos
seja, a sistemática suspensão da exi-
apontam fragilidade institucional e política do
gência da comprovação do exercício
MPA, mostrando que a cada pressão das re-
da atividade é uma fragilidade incon-
presentações de pescadores ou de políticos o
teste da política pública.
ministério mudava ou flexibilizava as normas
Dessa maneira, o recadastramento legais, dificultando o controle adequado dos
será feito com base na documenta- procedimentos administrativos do RGP e, por
ção necessária para inscrição do soli- consequência, da aplicação do seguro-defeso.
citante no registro, o que não requer Por seu turno, o TCU (2013) pondera que
a comprovação do efetivo desempe- “... entre as causas que podem ensejar a ocor-
nho da atividade da pesca. rência de fraudes na concessão do benefício,

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estão o processo de licenciamento ...” do pes- troles primários das unidades, cau-
cador artesanal. sando morosidade na inclusão ou
revalidação do registro, permanência
Somam-se às fragilidades apontadas,
de inscritos cuja carteira apresenta
a não menos grave deficiência enfrentada
prazo de validade expirado, além da
no MPA e suas superintendências federais
inobservância de normas e fragilida-
(SFPA). São vários os problemas, entre eles:
des no fluxo administrativo de proce-
• Nas SFPAs predominam pessoas que dimentos.
não são servidoras públicas de carreira,
Há análise de documentos e inscri-
sem aptidão para o serviço sob suas res-
ponsabilidades e ocupando cargos por ções no Sistema Informatizado do
indicação de políticos (incluindo terceiri- RGP (SisRGP) feitos por terceiriza-
zados) (DIAS-NETO; DIAS, 2015); dos; não foram cancelados os regis-
tros com prazo de validade expira-
• O cargo máximo na SFPA é, também, do; inscrições de pescadores foram
ocupado por indicações de partido po- feitas no SisRGP com o sistema
lítico (na maioria, do mesmo partido a suspenso; o arquivo dos processos
que pertence o ministro do momento) é feito sem controle ou organização;
(DIAS-NETO; DIAS, 2015); processos faltando peças previstas
• As SFPAs apresentam deficiências fun- em legislação; documentos com
cionais, estruturais e de pessoal, aliadas preenchimento incompleto e incor-
à ausência de definição e implementa- reto dos dados dos pescadores no
ção de rotinas para executar os traba- SisRGP.
lhos, conforme apontado em relatório
Os problemas estruturais das SFPAs
da CGU (2014), e a seguir transcrito:
impactam diretamente no RGP, ten-
Trabalhos desenvolvidos pela CGU do em vista sua operacionalização
no âmbito das Superintendências ser uma de suas principais ativida-
Federais de Pesca e Aquicultura des. Ademais, problemas referentes
(SFPAs) nos estados evidenciaram à segregação de funções e a restri-
fragilidades na estrutura e nos con- ções no número de servidores pre-

45
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

judicam os controles primários das não discrimina o total de inscritos, por


unidades e a execução das tarefas. UF, por ano, não permitindo, portanto,
comparar a evolução dos inscritos de
A nova rotina de atualização, que tem
um ano para outro.
início com o preenchimento de for-
mulário via web, desonera as SFPAs, O resultado é um total descontrole no
pois a tarefa de alimentar com dados processo descentralizado de registro e emis-
o SisRGP, passa a ser realizado pelo são de carteiras de pescador, por parte do
pescador e as informações confirma- RGP. Além disso, não há histórico dos regis-
das nas superintendências. Também tros no RGP nem de fiscalização para evitar
é possível migrar os dados do antigo que não pescadores se inscrevam e permane-
sistema de registro do pescador para çam no sistema.
o módulo do SisRGP, bem como
Quando há confronto dos dados do SisRGP
acompanhar cada etapa do registro.
com o de outras fontes, como a do censo demo-
Apesar da nova sistemática de inser-
gráfico do IBGE, realizado em 2010, constata-se
ção das informações ser do SisRGP,
absurda divergência do número de pescadores,
a análise documental permanece
pois enquanto o RGP aponta, em 2010, a existên-
como atribuição das SFPAs.
cia de 991.390, o resultado do censo informa a
• Uso político ou eleitoreiro no processo existência de 275,1 mil pescadores artesanais
de emissão de carteiras de pescador, (CAMPOS; CHAVES, 2014b). Sendo assim, os
por parte de gestores do MPA (DIAS- dados do RGP-MPA são superiores em 366%
NETO; DIAS, op. cit.); aos obtidos pelo censo do IBGE. É provável que
essa espantosa diferença se deve ao grande nú-
• A transparência do sistema do RGP é
mero de não pescadores incluídos na base do
bastante comprometida já que a relação
MPA, com a finalidade de receber o seguro-de-
dos cadastrados é apresentada sem dis-
feso, já que, em 2010, 584,7 mil indivíduos foram
criminar a data de inscrição, o que inviabi-
beneficiados com, pelo menos, uma parcela do
liza aferir a quantidade de inscritos a cada
seguro.
mês e, por conseguinte, o número de
novos inscritos (CGU, 2014). Além do É provável que as discrepâncias apon-
mais, o sistema informatizado do RGP tadas anteriormente tenham como estímulos

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as diretrizes institucionais do MPA, nas quais A meta do Ministério da Pesca e


o uso do seguro-defeso não é considerado Aquicultura é universalizar o acesso
instrumento de apoio à gestão do uso aos pescadores que capturam espé-
sustentável dos recursos pesqueiros, mas de cies controladas e que são atingidos
transferência de renda ou apoio em campanhas por essas medidas de restrição à ati-
políticas, em época de eleição. vidade pesqueira. Para receber o be-
nefício é preciso cumprir as exigên-
Se as mudanças na legislação podem
cias contidas na Instrução Normativa
ser apontadas como a principal causa dos in-
MPA n° 6, de 29 de junho de 2012,
crementos no número de “pescadores” e nos
e nos documentos e procedimentos
valores pagos aos beneficiários do seguro-de-
definidos pelo Ministério do Trabalho
feso, certamente os problemas do RGP asso-
e Emprego (MTE), órgão responsá-
ciados aos abordados a seguir são, possivel-
vel pelo pagamento do benefício.
mente, a segunda mais importante causa.
Além desse entendimento, havia o uso
político na distribuição de carteirinhas de pes-
5.1.3 Os problemas foram decorrentes das di-
retrizes institucionais ou dos gestores do ca, ao ponto de ser item indispensável na
MPA? agenda de ministros do MPA, por ocasião de
visitas às unidades da Federação.
Um primeiro aspecto a ser considerado
é o de que para a grande maioria dos gesto- Esse agravo no comportamento do uso
res do MPA, conforme já abordado, o segu- eleitoreiro de emissão e distribuição de carteiras
ro-defeso não era um instrumento importante a pescadores era reforçado pelos superintenden-
de apoio à gestão para o uso sustentável dos tes, em várias unidades da Federação. O proble-
recursos pesqueiros, mas de transferência de ma em algumas UFs foi tão grave, que passou a
renda. ser caso de polícia noticiado na mídia falada e es-
crita, como evidencia o caso transcrito a seguir:
Uma evidência desse aspecto encontra-
se na meta definida na página do MPA (http:// Ministério da Pesca é suspeito
http://www.mpa.gov.br/pesca/seguro-defeso), de fraudar licenças no Maranhão
de acordo com a consulta em 27/7/2015, a se- (postado em 25 de novembro de
guir transcrita: 2014, por Leandro Miranda)

47
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Um mês antes do início da campanha PRB. Até março, doutora Juliana,


eleitoral, o Ministério da Pesca alte- como é conhecida, foi superinten-
rou norma interna e permitiu que car- dente estadual do ministério [….].
teiras de pescador, antes confeccio-
A Polícia Federal já tomou depoimen-
nadas pela Casa da Moeda, fossem
to de eleitores que receberam as car-
emitidas em papel comum. A medida
teiras cinco dias antes das eleições
permitiu que, desde junho, as pró-
prias superintendências da pasta nos – parte deles assentados da reforma

estados, a maioria controlada pelo agrária. Eles disseram ter vendido o


PRB, confeccionassem os documen- voto em troca do benefício [….].
tos, que dão direito a salário durante Dados do ministério mostram que,
os cinco meses do defeso e outros no Acre e no Maranhão, o número
benefícios.
de carteiras emitidas no período elei-
As carteiras impressas em papel- toral supera o dos demais meses. De
moeda tinham uma marca d’água agosto a outubro, foram confeccio-
para evitar fraudes – uma proteção nadas 30.177 carteiras no Maranhão,
que as confeccionadas em papel co- mais que as 22.581 dos sete meses
mum não dispõem. O PRB, ligado à anteriores do ano.
Igreja Universal, comanda a pasta
A Polícia Federal tem 14 inquéritos
desde março de 2012.
abertos no estado para apurar irregu-
No Acre, a Polícia Federal e o Minis- laridades no pagamento do seguro-
tério Público investigam denúncia defeso ou na distribuição de cartei-
de que houve um derrame de car- ras [….].
teiras no período eleitoral para pes-
Os vários problemas detectados no
soas que não praticam a atividade
RGP, as constantes denúncias, bem como
pesqueira. A distribuição teria bene-
ficiado Juliana Rodrigues de Oliveira
avaliações e consequentes cobranças por cor-
e Alan Rick, respectivamente eleitos reções, especialmente por parte do TCU e da
deputados estadual e federal pelo CGU, levaram o MPA a constituir alguns gru-

48
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

pos de trabalhos interministeriais que, ou não • Tema 3 – Aprimorar consultas e in-


chegaram a conclusões ou recomendações teroperabilidade dos bancos de dados;
objetivas ou, quando chegaram a atingir o re-
• Tema 4 – Identificar beneficiários e
sultado almejado, pouco foi executado, como
mudanças no Sistema de Controle e
aponta a CGU (2014) em um dos casos, ao afir-
Fiscalização;
mar:
• Tema 5 – Recadastrar os pescado-
Devido a problemas identificados na
res profissionais registrados no RGP.
concessão da carteira de pescador
profissional e no pagamento do se- O GTI elaborou um cronograma para
guro-desemprego durante os perío- executar os encaminhamentos des-
dos de defeso, foi criado, por meio critos e estipulou o mês de setem-
da Portaria MPA/MMA/MTE/MPS/ bro de 2012 como prazo para imple-
CGU nº 3, de 6 de outubro de 2011, mentar todas as medidas. […].
um grupo técnico de trabalho inter- Foi verificada [posteriormente] a
ministerial (GTI) com o objetivo de não implementação dos encaminha-
avaliar e propor o aprimoramento das mentos decorrentes dos trabalhos
normas e procedimentos [...], incluin- do GTI-Pescador Profissional Arte-
do procedimentos para a fiscalização sanal, em particular daqueles que
dessa concessão e o recadastramen- previam esforço conjunto dos en-
to desses pescadores. volvidos (MPA, MTE, MMA e MPS)
na uniformização de conceitos e ro-
Os principais encaminhamentos do GTI
tinas, na interoperabilidade de ban-
foram:
cos de dados e na delimitação de
• Tema 1 – Mudar a identificação e competências.
a habilitação dos pescadores profis-
A verdade é que o relatório dos traba-
sionais;
lhos do GTI jamais ficou completamente pron-
• Tema 2 – Melhorar procedimentos to (com todos os anexos previstos), especial-
para a instituição e o controle do de- mente com as memórias ou transcrições das
feso; apresentações realizadas pelos representan-

49
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

tes das instituições componentes do grupo e, Pelas denúncias apresentadas ao Minis-


muito menos, disponibilizado na página eletrô- tério Público Federal, o esquema criminoso
nica do MPA, como forma de contribuir para o vinha atuando no estado desde 2003, quando
histórico e a transparência do processo. estavam registrados em todo o Pará cerca de
40 mil pescadores. A partir de então, come-
É entendimento de alguns especialistas
çou o que foi denominado de “pororoca do
da área de que o MPA, como coordenador defeso” e das licenças de pesca provisórias,
do processo, atuava neste caso muito mais atingindo hoje a cifra de 130 mil pescadores
para justificar que estava buscando corrigir em todo o Pará.
as sérias distorções do que com o genuíno
propósito de superar as sérias dificuldades Polícia Federal prende 34 por
do RPG e do pagamento do seguro-defeso. fraude (http://diariodopara.dia-
rioonline.com.br/impressao.php?id-
Pelo conjunto dos aspectos aborda- not=168092)
dos, conclui-se que a emissão de carteiri-
As quadrilhas que se utilizam, no
nhas e a aplicação do seguro-defeso pas-
Pará e Amapá, de “laranjas” e ser-
saram a ser caso de polícia, como ilustra
vidores públicos corruptos para frau-
algumas transcrições de notícias de jornais
dar o seguro-desemprego, […...] so-
e da mídia eletrônica, entre as muitas exis-
freram ontem um duro golpe, […..].
tentes, especialmente nos estados onde a
situação foi mais crítica como Pará, Ama- [….] a Polícia Federal (PF), com apoio
zonas, Maranhão e Bahia, conforme os tre- da Polícia Civil (PC) e do Ministério
chos a seguir: do Trabalho e Emprego (MTE), pren-
deu 34 pessoas, dos 38 decretos de
Polícia Federal desmascara máfia do prisão preventiva e provisória expe-
defeso (http://www.diariodopara.com.br/im- didos pela Justiça Federal. Quatro
pressao.php?idnot=99874) pessoas estão foragidas.

A Polícia Federal começou a desmontar Fraude no Seguro-Defeso: Mati-


um esquema criminoso que atuava no interior nha também está na mira da Ope-
do Pará […..], para beneficiar pescadores du- ração Peixe Grande (blog do Luis
rante o período de proibição da pesca. Cardoso, em 7/3/2015)

50
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

Várias cidades do Maranhão serão zol ou rede. Alguns sequer moram


investigadas pela Polícia Civil por no município.
roubo que ultrapassa o montante de
….... De 2012 até agora o Ministério
R$ 5 milhões em fraudes do seguro-
do Trabalho já repassou um total de
defeso.
R$ 643 milhões em Bolsa Pesca para
Esta semana foi desencadeada a a Bahia. Desse montante, R$ 23,9
Operação ‘Peixe Grande’ que consis- milhões para o município de Iboti-
te na investigação em colônias e sin- rama, que tem 3.222 pescadores
dicatos dos pescadores espalhados registrados no programa. O auxílio
em diversos municípios e que nos pecuniário, [….] acaba benefician-
últimos anos registrou um aumento do até vereador da cidade: [...], que
significativo e irregular no número de também é o presidente da Colônia
associados. As fraudes garantiram o de Pesca, que agiliza os documentos
seguro-defeso e outras vantagens para o registro de novos pescadores.
para milhares de pessoas que nada
[...] é um dos apoiadores do candida-
têm a ver com a atividade pesqueira.
to a deputado federal [...], que pede
Justiça e PF apuram fraudes do votos na cidade e teve candidatura in-
Bolsa Pesca em município baiano deferida pelo TRE há duas semanas,
(jornal O Globo, por Anderson Sote- mas disse que vai recorrer. Motivo:
ro/Agência A Tarde, acessado em contas reprovadas pelo Tribunal de
1º/9/2014). Contas por problemas quando presi-
diu a Federação dos Pescadores da
Ibotirama (BA) – No município de
Bahia nos anos de 2008 e 2009.
Ibotirama, [….], 12% da população
de um total de 27 mil habitantes está Os casos de polícia nas unidades da Fe-
registrada no Bolsa Pesca, mas parte deração podem ser o reflexo, portanto, das
dela supostamente recebe o seguro- diretrizes institucionais, assim como das fragi-
desemprego do pescador artesanal lidades administrativas, dos descontroles e da
[…..], por quatro meses ao ano, mas ausência de fiscalização, conforme menciona-
não sabe o que é pegar em linha, an- do, e que há algum tempo é motivo, também,

51
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

de notícias não tão elogiosas sobre o trabalho dos nos portais governamentais, im-
do MPA e suas autoridades máximas, como possibilitando o controle social. Após
ilustra a seguinte notícia veiculada em 2011: diversas solicitações, inclusive à Ou-
vidoria-Geral da União, a Associação
O mistério da multiplicação dos
Contas Abertas obteve a relação no-
pescadores – Autor(es): Agência O
minal dos segurados e dos municí-
Globo: Gil Castello Branco, O Globo
pios onde ocorre o defeso. Até em
– 4/10/2011.
Brasília existem favorecidos.
A Bíblia conta sobre a multiplicação …................................
dos pães e dos peixes… Ao contrário da passagem bíblica,
fato que a religiosidade explica, é ex-
No Brasil, a multiplicação recente
tremamente necessário que a Con-
não é dos pães ou dos peixes, mas
troladoria-Geral da União, o Tribunal
de pescadores. A Lei nº 8.287 criou
de Contas da União e o Ministério
o seguro-defeso, a chamada “bol-
Público investiguem – de imediato e
sa pescador”. A intenção é correta.
com rigor – a multiplicação dos pes-
[…..].
cadores, que afronta o bom-senso e
Seja pela consciência ambiental, exala má-fé.
seja pela garantida renda fixa e fácil,
Esses são, portanto, os fundamentos
o número de pescadores cresceu
qualitativos e não mensuráveis que, em con-
exponencialmente. Em 2003, eram
junto com o item anterior, respondem segura-
113.783 favorecidos. Em 2011, já
mente pelo segundo lugar no incremento de
são mais de meio milhão. Ou seja,
gastos com a aplicação do seguro.
exatamente 553.172 pessoas afir-
mam viver tão somente da pesca, in-
dividual ou em regime de economia 5.1.4 Os incrementos decorreram de dificuldades
enfrentadas pelo MTE, responsável pelo paga-
familiar, [….].
mento do seguro-defeso?
….............................
Para agravar o mistério, os nomes As dificuldades enfrentadas pelo Minis-
dos contemplados não são divulga- tério do Trabalho e Emprego (MTE) na imple-

52
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

mentação do seguro-defeso têm possibilitado concluir que, em função de vulnerabilidades


pagamentos indevidos. Para evidenciar esse existentes nesses controles, ocorreram
problema, são apresentadas, a seguir, sínteses pagamentos indevidos que perfazem um
de resultados dos estudos desenvolvidos pela prejuízo significativo, conforme apresentado
CGU (2014) e o TCU (Acórdão TCU nº 524/2013), a seguir. Nos primeiros levantamentos,
entre outros. realizados em fevereiro de 2011 (período
de janeiro de 2009 a dezembro de 2010),
Nesse contexto, o TCU informa que o foram identificados 60.775 beneficiários em
Ministério Público já abriu ações penais quanto situações irregulares, ou 9,9% do total de
às fraudes nos benefícios no Amazonas, Mara- 613.619 pescadores que receberam essa
nhão e em outras unidades da Federação. Já modalidade de seguro-desemprego naquele
a Controladoria-Geral da União (CGU) também período. Essas irregularidades representaram
identificou, por meio de cruzamento de infor- prejuízo de R$ 91.889.239,30.
mações, a concessão do seguro do pescador
artesanal para pessoas que não fazem jus ao Dos 60.775 beneficiários em situação ir-
regular quanto ao atendimento das condições
benefício.
legais (Lei nº 10.779/2003 e Resolução Codefat
Segundo a CGU (2014), os pagamentos nº 657/2010), foram identificados pagamentos
do seguro ao pescador artesanal efetuados de de seguro-desemprego a:
janeiro de 2009 a julho de 2011, apresentam
A – 48.427 requerentes sem cotejamen-
problemas em relação às condições legais
to com a base de dados do RGP (79,7%),
exigidas. Para entender as possíveis causas
mais especificamente em relação aos se-
dos desvios, a Controladoria constatou que
guintes critérios:
a Secretaria de Políticas Públicas de Empre-
go (SPPE), órgão do MTE, responsável pela a) Beneficiários não identificados no RGP;
implementação dessa ação de Governo, ins-
b) Beneficiários com data de pagamento
tituiu uma série de controles para assegurar
do seguro-defeso anterior à data de re-
que o benefício fosse pago apenas a quem
gistro como pescador;
preenchesse os critérios exigidos pela Lei
nº 10.779/2003 e pela Resolução Codefat nº c) Pagamento de benefício aos pescadores
657/2010. Os exames realizados permitiram registrados no RGP há menos de 1 ano;

53
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

d) Pescadores com RGP cancelado por es- O confronto entre a base de pagamen-
tarem recebendo benefício previdenci- tos do seguro-desemprego ao pescador arte-
ário; sanal e a base do CNPJ da Receita Federal do
Brasil revelou a ocorrência de 392 beneficiá-
e) RGP cancelado por motivo de óbito ou
rios sócios de empresas, totalizando benefí-
por ter outro vínculo empregatício. cios pagos no valor de R$ 381.993,88, sendo
B – 12.317 requerentes que dispunham que 97 desses beneficiários já constavam nas
de outra fonte de renda (20,2%); avaliações anteriores.

Campos e Chaves (2014b), analisando a


C – 31 requerentes com registro de óbito
aplicação do seguro-defeso, apontam um so-
na base de dados do Sisobi (0,05%).
brecusto no Brasil como um todo, para o ano
O prejuízo decorrente da situação do de 2010, em moeda de julho daquele ano, em
item A é de R$ 66.633.725,00 e das situações valor estimado de R$ 638,4 milhões.
B e C é de R$ 25.255.514,30.
Outro desvio que tem importância re-
Verificou-se, ainda, que existem benefi- lativa nos dispêndios indevidos com o paga-
ciários cadastrados na base do CNPJ da Re- mento do seguro-defeso foi o ocorrido em de-
ceita Federal do Brasil como sócios de empre- corrência do pagamento do seguro ao pseudo
sas, que há beneficiários com vínculo aberto (no sentido de não atender aos requisitos le-
gais) pescador artesanal, como apontado por
na RAIS 2011, inclusive servidores públicos, e
Carvalho (2009), e entendido como o pesca-
que há beneficiários recebendo, concomitan-
dor profissional, que deveria ter sua carteira
temente, benefícios de natureza continuada
de trabalho assinada pelo armador de pesca
da Previdência Social ou da Assistência Social.
ou empresário, proprietário da embarcação.
Verificou-se, também, a existência de registros
Mas não é assim que acontece ou por enten-
de pagamentos com duplicidades de CPF ou
dimento equivocado ou por premeditado des-
PIS. Quanto às duplicidades, foram identifi- vio para se locupletar (no caso, o armador ou
cados seis beneficiários com coincidência de empresário), o que lesa duplamente o erário
PIS e 72 ocorrências de mais de um PIS para e priva o profissional com direitos trabalhistas
um mesmo CPF. mais abrangentes.

54
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

A dupla lesão ao erário ocorre pelo fato • Deficiência de pessoal qualificado nas es-
de ser pago o seguro para quem não tem di- pecificidades da pesca:
reito e, ao mesmo tempo, não receber o pa-
As peculiaridades da pesca têm de ser
gamento dos patrões, relativos aos direitos
tratadas por servidores com um mínimo de co-
trabalhistas do pescador profissional, que la-
buta em seus barcos. Esse comportamento, nhecimento no assunto, para que haja encami-
em decorrência de deficiente controle e de nhamento adequado das demandas relativas
fiscalização, tem crescido. ao uso do seguro. Pelos desvios apontados, a
deficiência de pessoal é, certamente, uma das
De acordo com os dados e as informa- causas da ineficiência.
ções apresentadas, fica evidente que algu-
mas deficiências do MTE contribuíram para • Terceirização parcial do credenciamento de
os desvios, entre elas podem ser apontadas pescadores para o recebimento do seguro:
como as mais importantes, as seguintes:
O uso de serviços de terceiros, como o
• Controle e fiscalização insuficientes: Sine, também tem sido apontado como um as-
pecto que contribui para o pagamento indevido
A insuficiência no uso dos instrumentos
a pessoas que não deveriam receber o seguro-
de controle e de fiscalização tem sido aponta-
defeso. A título de exemplificação e, inclusive,
da como um dos importantes gargalos na ade-
por ter se tornado caso de polícia, veja a trans-
quada aplicação do seguro, como bem ilustra
crição a seguir:
o trabalho desenvolvido pela CGU (2014), en-
tre outros. Polícia Federal investiga fraude de
• Ausência no cruzamento da base de dados mais de R$ 15 mi no seguro-de-
públicos: semprego (Estadão Conteúdo: por-
tal@d24am.com - quinta-feira, 15 de
Esta é, certamente, uma das importantes janeiro de 2015)
ferramentas de controle e de acordo com as in-
formações apresentadas, historicamente, tem Operação MAC 70 da Polícia Fede-
sido utilizada de forma insuficiente. Nos últimos ral prendeu grupo suspeito de inse-
anos, pode ser constatada alguma melhora, mas rir dados falsos em sistema de in-
é preciso que haja crescente aprimoramento. formação

55
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Brasília – A Polícia Federal defla- • Regulamentação pelo Conselho Delibera-


grou na manhã desta quinta-feira, tivo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
15, em Brasília, a Operação MAC 70 (Codefat)
com o objetivo de desarticular uma
Apesar de reconhecer a importância de
organização criminosa suspeita de
conselhos, especialmente pelo caráter repre-
desviar mais de R$ 15 milhões dos
sentativo e democrático, como o Codefat, não
cofres públicos. A ação contou com
se pode deixar de registrar que essas instân-
o apoio do Ministério do Trabalho e cias, em situações relativas às discussões so-
Emprego (MTE). bre regulamentação, às vezes são envolvidas
Os investigados responderão pela por informações ou argumentos falaciosos e,
em decorrência, aprovam dispositivos que se
prática dos crimes de inserção de
não forem adequadamente implementados,
dados falsos em sistema de infor-
favorecem desvios.
mação e associação criminosa.
Além disso, serão realizadas inves- Essa possibilidade aumenta se for consi-
tigações a fim de garantir o ressar- derada que a composição do Conselho é, do-
cimento do prejuízo suportado pela minantemente, formada por pessoas que não
União. Ao todo, foram cumpridos conhecem as especificidades da atividade de
30 mandados, sendo 15 de busca e pesca e se não há uma assessoria isenta, cor-
apreensão, 11 conduções coerciti- re-se o risco de se deixar levar por informações
vas e 4 prisões temporárias. duvidosas ou que não representam o objetivo
do instrumento (seguro-defeso), diante da rea-
A investigação teve início em outu- lidade dos defesos para a pesca artesanal.
bro do ano passado, com base em
informações fornecidas pelo MTE. • Uso político do pagamento do seguro-de-
[….]. Entretanto, até o momento, feso em algumas unidades da Federação:
não se sabe se são vítimas ou en- O uso político do pagamento do segu-
volvidos no esquema. A PF averí- ro-defeso, apesar de ser mais propalado para
gua a participação de cada um. representantes do MPA, como se discutiu no

56
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

item anterior, existe também por parte dos consistia em preparar documentos
gestores das representações do MTE nas uni- ideologicamente falsos para que pes-
dades da Federação. soas que não sobrevivem da pesca
pudessem receber, ilicitamente, o
Essa possibilidade decorre do volume de
seguro-defeso. [….]. (http://g1.globo.
recursos e da quantidade de pessoal benefi-
com/espirito-santo/noticia/2014/11/
ciado diante do inescrupuloso objetivo de alçar
policia-federal-prende-5-pessoas-por-
cargos eletivos, por parte de alguns gestores.
fraude-no-seguro-defeso-no-es.html).
Esses desvios têm levado a Polícia Federal e
o Ministério Público a atuarem em conjunto, Esses aspectos ocupam o terceiro lugar
ou isoladamente, em operações específicas, no quesito de responsabilidade do incremento
como mostra a notícia a seguir: no uso do seguro-defeso.

Uma operação realizada pela Polícia


Federal nesta terça-feira (4) prendeu
5.1.5 Os incrementos ocorreram por mudanças
cinco suspeitos de integrar uma qua- nas regulamentações dos defesos?
drilha responsável por fraudes no
seguro-defeso. A ação englobou ci- É importante ponderar que a adoção
dades do sul do Espírito Santo e da re- de defesos para a proteção da reprodução de
gião metropolitana de Vitória. Outras espécies marinhas ou continentais, com maior
nove pessoas também foram levadas relevância para a pesca nacional, é uma das
para prestar depoimento. De acordo medidas de gestão que o Brasil utiliza há mais
com a investigação, em sete anos de tempo. O uso dessa medida passou a ocorrer,
fraude o rombo nos cofres públicos entretanto, com maior abrangência, na década
pode chegar a R$ 28 milhões. de 1970 e se intensificou nos anos de 1980,
como demonstra o Quadro 1.
Entre os detidos estão dois funcio-
nários do Ministério do Trabalho e Não é demais ponderar que essa é uma
Emprego de Vitória, dois emprega- medida que está associada aos processos
dos da Colônia de Pesca de Guara- reprodutivos ou de recrutamento (caso dos
pari e um despachante que atua no camarões) e, portanto, com flutuações natu-
município de Itapemirim. A fraude rais, dependendo das condições ambientais e

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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

da bioecologia das espécies. Esses aspectos (Tabela 4). Esses defesos, em ordem crescen-
remetem, necessariamente, a eventuais revi- te de demanda por recurso são: Rio da Paraí-
sões nos períodos de defeso, de cada recurso ba (2,22%), Bacia do Paraná (3,02%), Bacia do
envolvido, dentro de respectiva área. Sendo Parnaíba (5,33%), Bacia do Tocantins (8,87%),
assim, é natural, até certo ponto, mudanças na Bacia do São Francisco (11,63%), Rio do Mara-
legislação para defini-los. nhão (15,97%) e Bacia do Amazonas (28,73%).

Neste trabalho, a prioridade não é a mu- É relevante ponderar, ainda, que um


dança normativa, que rege o defeso, mas, prin- dos primeiros registros de proibição da pesca
cipalmente, se há alteração na duração dos de- na piracema em águas continentais, que
fesos (dias ou meses) e se foram introduzidas só permite o uso de linha de mão, caniço
mudanças para melhorar ou dificultar a aplica- simples, boia e espinhel, de todo o Brasil, é
ção dessa medida e, consequentemente, efici- do ano de 1970 (Portaria Sudepe n° 662/1970,
ência e eficácia nos resultados. modificada pela Portaria Sudepe n° 466/1972).
Posteriormente, o defeso da piracema foi
A análise prioriza, ainda, as normativas
fixado em três meses, de 1° de novembro a
e os defesos que envolveram dispêndios em
2013 e 2014, superiores a 2% dos gastos to- 31 de janeiro, em todo o território nacional
tais, de cada ano, para as pescarias de am- (Portaria Sudepe n° N-024/1980). Nesse
bientes continentais e marinhos, conforme período, e até o início dos anos de 2000, os
apresenta a Tabela 4. Esse critério visa pro- defesos de piracema não distinguiam ou
piciar uma avaliação objetiva da hipótese aqui destacavam espécies e a proibição era de
testada, ou seja, qual a influência das mudan- todos os métodos de pesca, só permitindo a
ças nas regras dos defesos sobre os gastos pesca de subsistência praticada com linha de
totais, em cada ano, ao longo do período con- mão e vara e anzol, mesmo assim, com limite
siderado. de quantidade por pescador.

Considerando o critério anteriormente No início dos anos de 2000, foram defini-


exposto, dos 16 defesos de espécies de águas dos defesos na piracema só para algumas espé-
continentais que demandaram pagamento do cies, mas não proibindo os métodos de pesca
seguro, sete envolveram, individualmente, re- que as capturavam. Surgiram, ainda, defesos
cursos superiores a 2% do total pago em 2014 para alguns ambientes específicos, como o dos

58
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

açudes públicos da Bahia, conforme apresenta- seguro. As demais mudanças ou a introdução


do na Tabela 4 e ilustrado no Quadro 1. de novos defesos foram eventuais e tempo-
rárias. Ocorreram, ainda, adequações ou mu-
Quanto aos 17 defesos de espécies
danças nos períodos ou inclusão de espécies
marinhas, apenas dois proporcionaram paga-
nos defesos, alterações que não acarretaram
mentos superiores a 2% em 2014 (Tabela 4) e,
grandes demandas de recursos financeiros.
em ordem crescente, representados pelos de-
fesos de camarões do Nordeste (de Pernam- As mudanças nos defesos para o am-
buco à Bahia), com 9,31%, e o de lagostas, biente marinho ocorreram no defeso da sar-
com 2,08%. dinha, que não tem demandado pagamento
do seguro (pesca industrial) no defeso do ca-
As alterações mais importantes dos de-
fesos marinhos aconteceram com a ampliação marão-rosa do Norte e no das lagostas. Para
do prazo para as lagostas, ocorrido em 2008 (IN os dois últimos, houve dispêndios individu-
Ibama n° 206/2008), para a sardinha-verdadeira ais totais que representaram 0,24% e 2,08%
(IN Ibama n° 16/2009), que não pagou seguro- em relação ao montante de todos os gastos
defeso em 2013 e 2014, e para o camarão-rosa com o seguro em 2014, respectivamente
do Norte, que passou a contemplar a pesca de (Tabela 4).
pequena escala ou artesanal, com outros mé- Se considerarmos os incrementos ocor-
todos de pesca, que não o arrasto motorizado ridos por ocasião do novo defeso nos açudes
(INI MPA/MMA n° 15/2012), mas com duração públicos da Bahia, com demanda de 0,28%,
reduzida de 4 para apenas 2 meses. Essas mu-
mudanças ou adequações no defeso de cama-
danças estão evidenciadas (linhas pontilhadas)
rões do Norte, com gastos de 0,24%, e o defe-
no Quadro 1.
so de lagostas que teve incremento de 4 para
Como os maiores incrementos no paga- 6 meses, que representa 0,69% de acréscimo
mento do seguro-defeso ocorreram a partir de sobre os dispêndios dos anos anteriores, po-
2003 e apenas um defeso em ambiente conti- de-se concluir que o incremento total causado
nental foi publicado a partir de então, o defeso por mudanças nos defesos continentais e ma-
dos açudes públicos da Bahia, adotado a partir rinhos, nos últimos anos, representam aumen-
de 2006, demandou em 2014 o percentual de to de 1,21%, tendo como referência o total do
0,28% do total de dispêndios com o referido que foi pago em 2014 (Tabela 4).

59
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

É necessário reconhecer que alguns de- que não foi verificado nos últimos dois anos.
fesos temporários decorrentes de calamidades Por isso, certamente, o indicador da respon-
climáticas ou acidentes ocorridos em anos pas- sabilidade das mudanças ou adaptações nas
sados podem ter demandado mais recursos, o regulamentações dos defesos sobre o espeta-

Quadro 1 – Demonstrativo do início dos defesos que demandaram pagamento em 2013 e 2014, indicando
adequações ou mudanças ao longo do período (elaborado pelo autor).

60
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cular incremento no pagamento do seguro-de- acumulado no período, pode-se constatar que o


feso, nos anos recentes, não deve ultrapassar incremento do salário-mínimo foi de 379%, en-
2% do total de benefícios pagos. quanto o do montante de pagamentos do segu-
ro-defeso, no mesmo período, foi de 9.210%.
5.1.6 Os incrementos resultaram da valorização
do salário-mínimo? Essa comparação possibilita concluir que
a valorização do salário-mínimo sobre o total
A Figura 5 apresenta o comportamento de pagamento do seguro-defeso foi de cerca
evolutivo do percentual acumulado de aumen- de 4% e que próximo de 96% do espetacular
to anual do salário-mínimo e dos incrementos incremento dos gastos com o seguro-defeso
acumulados com o pagamento do seguro-defe- deve-se a outros fatores de sobrecustos do se-
so, no período de 2000 a 2014. Considerando o guro, conforme discutido anteriormente.

Figura 5 – Incrementos anuais acumulados no salário-mínimo (SM) e no total dos pagamen-


tos do seguro-defeso (pgSD) no período de 2000 a 2014. (Elaborado pelo autor).

61
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

A avaliação dessas hipóteses mostra que anos estão contabilizados com dados prelimi-
os maiores problemas ou desvios ocorridos nares de produção) versus o número de inscri-
com a implementação do seguro-defeso, tradu- tos no RGP, como “pescadores”, no período
zidos em números crescentes de beneficiários de 2003 a 2014, bem como cada região e os
e dispêndios, colocam em risco o futuro do pró- quatro estados com maior demanda pelo se-
prio seguro. Na realidade, como apontado por guro-defeso. O segundo, denominado análise
Campos e Chaves (2014b), em debates recen- específica, discute defesos específicos, con-
tes travados nas esferas públicas, o programa siderando períodos mais longos, e o resultado
passou a ser encarado com ressalvas. Apesar obtido para determinada espécie ou grupos
de suas originárias virtudes associadas a objeti- de espécies.
vos sociais e ambientais, o seguro passou a ser
criticado por diversas instituições, chegando a
5.2.1 Análise global
ser retratado nas seções policiais dos veículos
jornalísticos, conforme mencionado. Por isso, o Inicialmente, é importante lembrar que,
programa vem enfrentando um autêntico pro- conforme discutido, a regulamentação de de-
cesso de desconstrução, calcado em acusa- fesos para proteger a reprodução ou o recru-
ções de desvirtuamentos e ilegalidades. tamento dos recursos pesqueiros no Brasil foi
iniciada no início da década de 1970, para algu-
5.2 Os defesos e o uso do seguro-defeso acar- mas espécies das pescarias litorâneas e, espe-
retaram benefícios ambientais para recu- cialmente, no período de maior intensidade da
perar os estoques pesqueiros das espécies piracema, das espécies de águas continentais.
ou grupos de espécies contempladas pelas
medidas? Sobre as espécies de águas continentais,
especificamente nos primórdios dos defesos
As análises sobre os benefícios am-
da piracema, todas as pescarias comerciais
bientais dos defesos e do uso do seguro-de-
eram proibidas e só era possível usar linha e
feso para a recuperação dos estoques pes-
anzol para a pesca de subsistência e, mesmo
queiros serão desenvolvidas considerando
essa, condicionada a uma pequena quantidade
dois aspectos: o primeiro, chamado de aná-
de pescado por dia e por pescador. Portanto,
lise global, leva em consideração o volume todas as espécies, inclusive as que não realiza-
de produção total do País (os quatro últimos vam o fenômeno da piracema, ficavam prote-

62
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

gidas da pesca, assim como o meio ambiente, Agrava mais o problema o fato de, em
e dos impactos diretos ou indiretos causados uma mesma bacia hidrográfica, ter períodos de
pela atividade de captura. defeso diferentes para as mesmas espécies,
como o caso dos defesos na Bacia Amazôni-
Essa prática foi significativamente altera- ca. É muito provável que, sob a ótica ambiental
da no final dos anos de 1990 e início dos anos ou da dinâmica da bacia e da ecologia das
de 2000, quando os defesos para todas as espécies, tenha fundamento a existência de
espécies foram substituídos por defesos por defesos em meses diferentes, entretanto, se
bacia hidrográfica, que, em parte dos casos, for considerado que naquela bacia o pescado
protegiam apenas algumas espécies. é transportado por barcos entre os estados, é
extremamente difícil fazer qualquer controle
Se a adoção dos defesos por bacia foi
ou fiscalização do que foi pescado e onde foi
um importante avanço, o mesmo não se
pescado, em período definido, se levarmos em
pode dizer dos defesos somente para algu-
conta o número de fiscais e os instrumentos
mas espécies (as mais importantes para a
de controle utilizados.
pesca comercial e que realizavam a pirace-
ma), que passaram a ser um problema só Portanto, os aspectos apontados, adi-
recentemente identificado. Esse problema cionados ao descumprimento da medida, por
diz respeito ao fato de esses defesos par- grande parte dos pescadores, fazem com que
ciais, como identificado por Dias-Neto e Dias parte dos especialistas em gestão da pesca
(2015), proibir a captura de determinadas es- aponte como nulos ou negativos os benefícios
pécies continentais, mas não proibir o(s) mé- que poderiam ser alcançados por esses tipos
todo(s) de pesca utilizado(s) para capturá-las. de defesos, principalmente quando associa-
Assim, não tinha como evitar a pesca de tais dos ao crescimento desordenado do número
espécies. Sobre esse aspecto, Batista et al. de pescadores.
(2012), comentando o defeso do tambaqui, Feitas essas considerações, é preciso
na Bacia Amazônica, apontam que foi justa- observar a Figura 6, que apresenta o compor-
mente nos meses correspondentes à proibi- tamento da produtividade total (kg) ou CPUE
ção da pesca, em 2002, que foram desem- pescador/ano, da pesca artesanal, no período
barcadas 48% da produção de tambaqui no de 2003 a 2014 (os dados de produção total
mercado de Manaus. da pesca artesanal dos últimos 7 anos são es-

63
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

timados e dos últimos 4 são preliminares) e de forte e continuado decréscimo, até 2014,
considera o número de pescadores levantado quando a produtividade foi de apenas 482 kg
no Ibama1 (2003 e 2004) ou inscritos no RGP, e ou 43% da inicial.
informados pelo MPA entre 2005 e 2014, con-
Cabe ponderar que os quatro últimos
forme mencionado.
anos foram de aparente estabilidade, entretan-
Na Figura 6, pode-se observar que a pro- to de difícil avaliação conclusiva, já que a par-
dutividade (pescador/ano) era de 1.132 kg em tir de 2008 não mais existiu o real controle da
2003 e com exceção de 2006, a tendência foi produção, nem a separação das produções da

Figura 6 – Comportamento da produtividade (CPUE), em kg/pescador/ano, do total da captura da pes-


ca artesanal, no período de 2003 a 2014. (Fontes de dados originais: Ibama e MPA - *estimativas e **estimativas
preliminares: elaboradas pelo autor).

1 Dados do Ibama de 2003 e 2004 não publicados.

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Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

pesca artesanal e industrial, e os dados de de- Não foi possível, ainda, separar e sub-
sembarque total da pesca desses últimos anos trair o número de pescadores que trabalham
passaram a ser extrapolações, a partir da pro- somente na pesca industrial, o que pode ter
dução de 2007. levado a uma subestimativa da CPUE da pesca
artesanal. Entretanto, como esse número de
Seria importante realizar esse tipo de
pescadores é, seguramente, inferior a 5% do
análise, considerando, separadamente, o que
total nacional de pescadores inscritos no RGP,
ocorreu na pesca artesanal continental (bem
a influência nesse tipo de estimativa não é tão
mais grave) e na marinha. Contudo, esse tipo
elevada.
de análise mostrou-se de difícil concretização,
uma vez que não foi possível encontrar uma A Figura 7 apresenta o comportamento
fonte de dados que distinguisse, por estado li- da produtividade ou CPUE da pesca artesanal,
torâneo, o número de pescadores por ambien- pescador/ano, por região, para o mesmo perío-
te e, em uma série de anos consecutivos, que do anteriormente comentado.
fosse minimamente consistente.
Nesse caso, observa-se nítida diferen-
O espetacular crescimento do número ça de tendência entre as regiões Sudeste e
de pescadores, conforme discutido, envolve Sul, e as do Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
pessoas que não pescam e isso torna vulnerá- Enquanto no Sudeste e no Sul o comporta-
vel a análise anterior, assim como as seguin- mento foi de flutuação, mas com aparente
tes. Porém, é muito provável que o número estabilidade ou, no caso do Sul, até de leve
real de pescadores do Brasil, especialmente tendência de recuperação, nas outras regiões
do Norte e Nordeste, cresceu muito no pe- observa-se acentuados decréscimos, sendo
ríodo, em busca do benefício seguro-defeso. que o ocorrido na Região Norte foi o maior de
Portanto, mesmo que alguns beneficiários todos, onde a CPUE despencou de 2.100 kg/
não pesquem, é indiscutível que o crescimen- pescador/ano, em 2003, para 529 kg/pesca-
to no número dos que pescam levou a uma dor/ano, 25% da inicial, nos últimos anos da
maior pressão da pesca sobre as espécies série. Esse decréscimo, junto com o observa-
protegidas e, por isso, a uma real queda na do para o Nordeste, foi, certamente, o grande
CPUE, de cada recurso, e, por consequência, responsável pela queda da produtividade de
da produtividade total. todo o Brasil.

65
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Figura 7 – Comportamento da produtividade (CPUE), em kg/pescador/ano, da captura da pesca


artesanal, por região, no período de 2003 a 2014.
(Fontes de dados originais: Ibama e MPA - * estimativas do autor e ** estimativas preliminares do autor).

É necessário reconhecer que a impossi- Das regiões com maior queda na produti-
bilidade de excluir o número de pescadores da vidade por pescador/ano, os estados com maior
pesca industrial para as regiões Sudeste e Sul, declínio são o Pará e o Amazonas, no Norte, se-
onde a relação é bem mais acentuada que nas guidos do Maranhão e da Bahia, como evidencia
demais regiões, certamente levaram a uma a Figura 8. Para esses estados, com exceção do
subestimativa da CPUE dessas regiões, com Pará, onde tem uma pequena parcela de produção
maior destaque para a produtividade do Sul. industrial, a pesca é marcadamente artesanal.

66
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

No estado do Pará, a CPUE despencou No Maranhão, a produtividade apresen-


de 2.000 kg/pescador/ano, em 2003, para pou- tou o maior declínio entre os estados analisa-
co mais de 500 kg/pescador/ano, no último ano dos, passando de 1.880 para 330 kg/pescador/
da série, ou para apenas 25% da inicial. Já no ano, ou 18% da obtida em 2003. A produtivida-
Amazonas, a CPUE passou de 2.780 para 680 de da Bahia passou de 1.420 para 490 kg/pes-
kg/pescador/ano, em 2014, apenas 24% do cador/ano, 34% da CPUE de 2003 (Figura 8).
observado em 2003 (Figura 8).

Figura 8 – Comportamento da produtividade (CPUE) em kg/pescador/ano, da captura da pesca arte-


sanal para os estados da Bahia, Maranhão, Pará e Amazonas, de 2003 a 2014.
(Fontes de dados originais: Ibama e MPA - *estimativas do autor e **estimativas preliminares do autor).

67
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

O quadro descrito é bastante preocupan- pesqueira podem estar agravando o


te e mesmo considerando as limitações ante- problema da exploração não susten-
riormente ponderadas, não se pode deixar de tada dos recursos pesqueiros e do
reconhecer que um instrumento estabelecido aproveitamento desordenado dos re-
com a finalidade de apoiar a gestão para a pes- cursos financeiros da União, que se
ca sustentável, viabilizando a execução dos de- não for combatido de maneira eficaz
fesos, tornou-se um mecanismo de incentivo pode acabar prejudicando os verda-
ao agravamento do uso de parte dos recursos deiros necessitados dessa Política.
pesqueiros ou sobreuso das principais espé-
Mendonça e Pereira (2013), reali-
cies-alvo, especialmente nas pescarias con-
zando uma avaliação do seguro-defeso
tinentais, em decorrência de ter favorecido o
concedido aos pescadores artesanais do
incremento descontrolado do número de pes-
Brasil, ponderam sobre a necessidade de:
cadores ou do esforço de pesca sobre essas
espécies. ...busca de mudanças no paradigma
de desenvolvimento, em que a pre-
Esse grave problema já havia sido iden-
ocupação com a noção de sustenta-
tificado em outros trabalhos científicos, entre
bilidade pode sobrepor a exploração
eles:
econômica do recurso de forma con-
Teixeira e Abdallah (2005), ao anali- creta na sociedade [...], para que a
sarem a política do seguro-desemprego e proteção dos recursos pesqueiros,
a pesca artesanal no Brasil, com destaque principal fonte de sustento dos pes-
para a do estado do Rio Grande do Sul e cadores, e da manutenção de suas
da região da Lagoa dos Patos, concluíram: atividades, possa realmente ter su-
cesso e não seja apenas um meio de
...foi ressaltada a situação conflitante
obtenção de subsídios para uma ati-
que se encontra o setor pesqueiro
vidade que já se encontra ameaçada
artesanal gaúcho, onde o aumento
de extinção.
expressivo no número de pescado-
res artesanais cadastrados na [Po- Correa, Kahn e Freitas (2014), estu-
lítica de Seguro-Desemprego] e a dando os incentivos na administração pes-
tendência decrescente na produção queira, em especial, abordaram o uso do

68
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

seguro-defeso na pesca da Amazônia bra- Na realidade, com exceção do que aconte-


sileira e concluíram que boas intenções, ceu com as mudanças na base legal (o maior dos
por vezes, levam a políticas ineficientes, problemas, como apontado), os maiores desvios
adiantando que esse parece ser o caso da estão relacionados com a implementação do
política de defeso utilizada na pesca des- RGP, que é o grande desafio a ser enfrentado.
sa área. Nesse sentido, destacaram que Outros problemas são os decorrentes da habilita-
ção para o pagamento do seguro, com a neces-
os dados evidenciam que grande número
sidade de adequações nas regras que definem
de pescadores continuou a pescar no pe-
os defesos, e com a possibilidade ou não de vin-
ríodo proibido e que, desse modo, o de-
cular o pescador com a pescaria de determinada
feso não foi respeitado. Finalizando, afir-
espécie ou grupo de espécies objeto do defeso.
mam que a teoria econômica aplicada ao
Esse último só pode ser superado se for altera-
caso sugeriu que o pagamento do seguro do o atual sistema de fornecimento de carteiras
estimulou a entrada de mais pescadores de pescador (RGP) ou do licenciamento ou auto-
na pesca e contribuiu para reduzir os esto- rização para o pescador capturar determinada(s)
ques de peixes. Os resultados do estudo espécie(s), em dado ambiente.
sustetam que, na verdade, a aplicação do
Esses aspectos serão aprofundados em
instrumento tem apresentado consequ-
discussões e propostas de encaminhamentos
ências ambientais negativas.
nos itens 6 e 7.
É necessário considerar que as
constatações de que o seguro-defeso tem
5.2.2 Análises específicas
funcionado, especialmente pelos desvios
cometidos durante sua execução, como Estas análises vão considerar, separa-
um instrumento negativo do ponto de damente, os defesos aplicados para espécies
vista ambiental ou de sustentabilidade capturadas em ambientes continentais e mari-
das pescarias, apresentam diferenças nhos, na expectativa de apresentar elementos
significativas entre o que ocorreu com seu que apontem possíveis benefícios ambientais
ou facilitem a identificação dos eventuais pro-
emprego nos defesos para espécies de
blemas que possam demandar soluções dife-
ambientes continentais ou marinhos e, ainda,
renciadas, para cada caso.
se para a pesca artesanal ou industrial.

69
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

A – Defesos para espécies ou pescarias de na pesca da Amazônia, por causa da elevada


ambientes continentais apreciação por parte da população regional e
por possuir demanda em outros centros. Os
Não existem dados que possam viabili-
autores afirmam que a espécie entrou em re-
zar, adequadamente, análises dos possíveis
gime de sobrepesca de crescimento ainda na
benefícios ou não dos defesos, para a recupe-
década de 1970. O diagnóstico de sobrepesca
ração dos estoques das espécies-alvo de de-
já havia sido feito em várias outras avaliações,
terminada pescaria. Na realidade, para as es-
conforme Freitas et al. (2007), apud Petrere Ju-
pécies que suportam pescarias continentais,
nior (2007), que afirmam que o tambaqui apre-
algumas exceções são a regra.
senta a situação de exploração mais crítica na
Por isso, não foi possível separar a pro- Bacia Amazônica e que o caso é agravado pelo
dução de espécies de ocorrência em mais de crescente mercado de exemplares imaturos
uma bacia, para analisá-las, considerando cada cuja presença nos locais de comercialização
um desses ambientes ou defesos, por causa tornou-se rotina há mais de uma década.
da deficiência do sistema estatístico nacional.
A Figura 9 apresenta o comportamen-
Os dados de 2008 a 2013 são extrapolações
to da produção total do tambaqui no período
dos dados das produções da série estatística
de 1980 a 2013, onde pode ser verificada que
consolidada pelo Ibama, até 2007, e não repre-
a produção total de 1980 a 1995 apresentou
sentam, portanto, a realidade do que possa ter
grandes oscilações, iniciando com 10.106 t
acontecido com as produções das principais
no primeiro ano da série e crescendo no ano
espécies naquele período.
seguinte para 12.381 t. Em seguida, caiu para
Para este estudo, foram considerados os 7.808 t em 1986; em 1987, foi registrada a
defesos em bacias ou os que contemplam as es- maior produção do período: 15.264 t; retornou
pécies tambaqui, curimatã, jaraqui e piramutaba. no ano seguinte para 10.275 t; entre 1989 e
1995 ficou entre 11.000 t e 12.000 t; em 1996,
foi registrada grande queda na produção; di-
A.1 – Tambaqui minuiu mais nos dois anos seguintes, quando
Segundo Batista et al. (2012), o tam- chegou a apenas 2.760 t em 1998 (a menor
baqui sempre representou a espécie-chave do período); ocorreram recuperações e decrés-

70
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

cimos nos anos seguintes, podendo, todavia, realmente vem acontecendo com os estoques
observar tendência de estagnação e um leve da espécie nesta última década.
decréscimo nos últimos anos da série, quando
O defeso específico para a pesca do
as produções ficaram pouco acima de 4.000
tambaqui teve início em 1989 (BATISTA et al.,
toneladas.
2012). Atualmente, corresponde ao período de
É relevante ponderar que as produções 1° de outubro a 31 de março. Nos dois últimos
de 2008 a 2013, como citado, são apenas ex- anos, segundo dados disponibilizados pelo
trapolações das produções consolidadas pelo MPA e o MTE, esse defeso não tem demanda-
Ibama até 2007 e, possivelmente, não reflitam do o pagamento do seguro-defeso e, caso hou-
o que realmente possa ter ocorrido com as vesse, não seria justificável, já que os pesca-
produções do tambaqui naqueles anos. Assim, dores continuaram pescando outras espécies,
não é possível afirmar com segurança o que não interrompendo, assim, a geração de renda.

Figura 9 – Comportamento da produção total de tambaqui no período de 1980 a 2013. Os dados


de 2011 a 2013 são preliminares (elaborados pelo autor).

71
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Quanto aos possíveis benefícios ambientais Dias-Neto e Dias (2015) ponderam,


do defeso e especialmente para a recuperação do ainda, que os citados aspectos são, prova-
estoque da espécie, Dias-Neto e Dias (2015) pon- velmente, os responsáveis pelo elevado des-
deram que essa medida respeito quanto ao cumprimento da medida,
conforme relatado na bibliografia especializa-
...tal como adotada (com elevada
da. Como exemplo, citam o caso apontado
possibilidade de inutilidade), passou por Batista et al. (2012), ao informarem que
a ser, no máximo, paliativa, uma vez 48% da produção desembarcada em Manaus,
que excetua produtos oriundos da em 2002, ocorreu no período em que a pesca
piscicultura, devidamente registra- estava proibida.
dos e acompanhados de comprovan-
te de origem, bem como os da pesca Os dois autores citam também que as
realizada em lagos, autorizada pelo dificuldades são agravadas pelo insuficiente
Ibama. Não contempla, também, a comprometimento dos que atuam na pesca e
proibição dos métodos de pesca dire- na cadeia produtiva, o que, no conjunto, explica
a grande depleção dos estoques na década de
cionados para a pesca do tambaqui,
1990 e a crítica situação em que se encontra a
o que, na prática, anula o objetivo da
pesca de tambaqui nos últimos anos.
proibição, pois continuar capturando
outras espécies no mesmo ambiente Em decorrência do exposto, a continuida-
e com os mesmos métodos de pes- de do defeso para esta espécie, se for o caso,
ca, é continuar capturando a espécie. já que os citados autores indicam outras alter-
Deve ser acrescentado o fato de até nativas para a gestão ou para a retomada do
hoje não existir um sistema eficiente uso sustentável do recurso, deve passar por
que possa servir de comprovação da uma revisão, de forma a possibilitar a correção
origem do pescado: se de ato legal dos problemas anteriormente apontados.
(da pesca de lagos autorizados ou da
Vale acrescentar que a situação dos últi-
piscicultura) ou da pesca clandesti-
mos anos pode ser bem mais grave e não estar
na. Esses aspectos, na prática, difi-
refletida na Figura 10 em decorrência da inexis-
cultam enormemente ou inviabilizam
tência de dados reais coletados, especialmente
uma fiscalização eficiente.
pela explosão no número de pescadores regis-

72
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

trados na Região Norte. O mais provável é que que as espécies Prochilodus nigricans Agas-
tenha ocorrido agravamento da sobrepesca so- siz, 1829, e Prochilodus lineatus (Valencientes,
bre a espécie, o que confirma o fato de o segu- 1847) são as mais destacadas.
ro-defeso ter se tornado um incentivo negativo
O comportamento histórico da produ-
para a sustentabilidade das pescarias.
ção de curimatãs no período de 1980 a 2013
é apresentado na Figura 10. Nos anos de 1980
A.2 – Curimatã a 1987, é observada tendência da produção to-
O grupo de espécies consideradas nas tal crescente, atingindo o máximo no último
estatísticas oficiais como curimatã, grumatã, ano, de 35.795 t; a partir de 1989, a tendência
curimba ou curimbatá, entre outros nomes vul- foi de produção decrescente, atingindo o me-
gares, apresenta desembarques em todos os nor valor do período histórico considerado, em
estados do Brasil. Esse é, também, o grupo de 1998, com 21.364 t; a partir de então, houve
espécies com maior produção nacional na pes- significativa recuperação, voltando, nos anos
ca continental. Contudo, as maiores produções de 2002 e 2003, a patamares pouco acima de
ocorrem nas regiões Norte (destaque para o 30.000 t; na última década, a tendência foi de
Amazonas e o Pará) e Nordeste (especialmen- declínio, ficando, nos últimos anos, em torno
te Bahia, Maranhão e Ceará), com pouco mais de 27.000 toneladas. Entretanto, como no caso
de 60% do total nacional. do tambaqui, os últimos dados podem não re-
fletir a real situação da produção de curimatã,
Das espécies incluídas no grupo de curi- em todo o Brasil, pelas razões anteriormente
matãs, Dias-Neto e Dias (2015) consideram expostas.

73
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Figura 10 – Produção total de curimatãs, no período de 1980 a 2013. Os dados de 2011 a 2013 são
preliminares (elaborados pelo autor).

Os curimatãs estão sujeitos a vários de- Paulo e Paraná), do Leste (Sergipe, Bahia,
fesos, definidos por bacia hidrográfica, confor- Minas Gerais e Espírito Santo); rios dos es-
me apresentado a seguir: tados do Rio Grande do Sul e Santa Catari-
na, do Araguaia, do Tocantins e do Gurupi:
• Bacia Hidrográfica do Rio São
anual e total (todas as espécies), no período
Francisco: anual e para todas as espécies,
no período de 1° de novembro a 28 de fe- de 1° de novembro a 28 de fevereiro (portarias
vereiro, e nas lagoas marginais de 1° de Ibama n° 49/2007, nº 193/2008, nº 194/2008,
novembro a 30 de abril (Portaria Ibama n° nº 195/2008, nº 196/2008, nº 197/2008; INI n°
50/2007). 12/2011 e nº 13/2011).

• Bacias hidrográficas dos rios Ara- • Bacia Hidrográfica do Rio Uruguai


guaia, Uruguai (Santa Catarina e Rio Gran- (Rio Grande do Sul e Santa Catarina): anual,
de do Sul), Paraná, do Sudeste (Espírito de 1° de outubro a 31 de janeiro (Portaria Iba-
Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São ma n° 193/2008).

74
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

• Bacia Hidrográfica do Rio Amazonas, benefícios para a proteção da espécie sejam


nos rios do estado de Mato Grosso: anual e nulos. Talvez até agravem a pesca em algumas
para algumas espécies (entre elas, em algumas áreas, especialmente por que com o pagamen-
áreas, o curimatã), de 5 de novembro a 28 de to do seguro, como mencionado, aumentou
fevereiro; rios da Ilha de Marajó: anual, de 1° desordenadamente o número de pescadores
de janeiro a 30 de abril; e nos rios de Roraima: (esforço de pesca). Esses são os fatores res-
anual, de 1° de março a 30 de junho (Portaria ponsáveis pela não recuperação da produção
Ibama n° 48/2007). (mesmo considerando a fragilidade dos dados)
É importante destacar que os defesos e até pela tendência de leve diminuição (Figura
das bacias Amazônica, do São Francisco e To- 10).
cantins foram os que demandaram maiores Como se não bastasse, há um desres-
valores de recursos com o pagamento do se- peito generalizado ao período do defeso, por
guro-defeso em 2013 e 2014, ocupando, res- parte de quem recebe o benefício do seguro,
pectivamente, o primeiro, segundo e quarto por causa das dificuldades em controlar e fis-
lugares, conforme indicado na Tabela 4.
calizar a medida, que favorece aos pescadores
Enquanto os defesos nas bacias do To- inúmeras transgressões, especialmente na
cantins e do São Francisco são para todas as Bacia Amazônica. Na imensa região, os méto-
espécies (paralisação total da pesca), o da Ba- dos de pesca não são proibidos e uma espécie
cia Amazônica é, na maioria da área, apenas que fica proibida de ser capturada numa área,
para algumas espécies, e não proíbe os mé- na área contígua isso não acontece. Além do
todos de pesca utilizados para captura. Sendo mais, o transporte do pescado na bacia é fei-
assim, é impossível capturar outras espécies, to via fluvial, tornando difícil ou impossível o
deixando de fora o curimatã. controle e a fiscalização, uma vez que não há o
registro de onde o peixe foi capturado.
Considerando que as maiores produções
de curimatã ocorrem, historicamente, no Ama- Esse assunto dos defesos foi discutido
zonas e no Pará (DIAS-NETO; DIAS, 2015), em reunião realizada em Manaus e promovi-
onde somente no último a espécie é incluída da pelo MMA, em novembro de 2015, com
no defeso e não existe proibição dos méto- cientistas que estudam os fenômenos bioe-
dos de pesca, é grande a chance de que os cológicos e a ictiofauna da Bacia Amazônica.

75
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Na oportunidade, ficou evidenciado que para o Schomburgk, 1841), denominada jaraqui-esca-


grupo de peixes conhecido por Caraciformes ma-grossa, e Semaprochilodus taeniurus (Va-
migradores – curimatãs, pacus, jaraquis, sardi- lenciennes, 1817) ou jaraqui-escama-fina. As
nha, matrinxãs, tambaqui e outros, e que cor- duas espécies mencionadas são amplamente
respondem às principais espécies incluídas no distribuídas na Bacia Amazônica, ocorrendo na
defeso da bacia –, o período de reprodução e maioria dos tributários. Existe, ainda, a espécie
dispersão para o crescimento e a alimentação Semaprochilodus brama (Valenciennes, 1850),
se estende, normalmente, de novembro a mar- que ocorre exclusivamente nos rios Tocantins
ço, dependendo da variabilidade hidrológica, e Araguaia e no Rio Xingu.
responsável pelo disparo dos gatilhos repro-
Segundo esses autores, os peixes mais
dutivos. Mas antes da metade desse período,
importantes do mercado de Manaus são o
as capturas começam a entrar naturalmente
tambaqui, em primeiro lugar, e os jaraquis. A
em declínio, devido à dispersão dos estoques,
popularidade é por causa da grande aceitação
em função da enchente. A migração é rápida
e consumo pelas populações de baixa renda e
e ocorre em um período curto de tempo, por
o grande volume à venda nas feiras de bairros.
isso, a pesca é, naturalmente, de baixa efici-
Os jaraquis também ocuparam a terceira posi-
ência, causando redução do esforço de pesca,
ção entre as dez espécies ou grupo de espé-
que é um dos objetivos do defeso.
cies com maior produção média da pesca con-
Em decorrência do exposto, o defeso da tinental nacional no período de 1995 a 2010.
Bacia Amazônica demanda urgente discussão,
A Figura 11 apresenta o comportamento
a fim de encontrar alternativas de adequações,
da produção total dos jaraquis, no período de
ou até de substituição, por outras medidas
1980 a 2013, ficando demonstrado o seguinte:
para proteger a espécie.
em 1980, a produção foi de 7.483 t; subiu para

16.930 t em 1983; caiu para pouco mais de 9.000
A.3 – Jaraquis t em 1984; recuperou nos anos seguintes, até
De acordo com Dias-Neto e Dias (2015), 1986, quando a produção foi de 14.758 t; a partir
no mercado de Manaus a produção de peixes co- de então, pode-se notar tendência de decrésci-
nhecidos vulgarmente como jaraquis inclui duas mos, até 1997, quando obteve cerca de 9.000
espécies: Semaprochilodus insignis (Jardine e t de produção; de 1998 a 2007, a tendência foi

76
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

crescente, com produção recorde nesse último Os jaraquis estão contemplados nos de-
ano, de 17.474 t; decresceu nos anos seguin- fesos das bacias do Araguaia (INI MPA-MMA n°
tes, sendo que a produção dos últimos anos 12/2011), Tocantins (INI MPA-MMA n° 13/2011)
foram inferiores a 16.000 toneladas. e em parte da Bacia Amazônica (Portaria Iba-

Figura 11 – Produção total de jaraquis no período de 1980 a 2013. Os dados de 2011


a 2013 são preliminares (elaborados pelo autor).

ma n° 48/2007). Nesse último caso, somente nefício do seguro, e dificuldade de controle e


nos rios dos estados de Mato Grosso e de fiscalização, favorecendo inúmeras transgres-
Roraima. As normas desses defesos definem sões.
que a proibição é total ou para todos os
métodos de pesca com fins comerciais. O que foi abordado na reunião promovi-
da pelo MMA e já discutido para os curimatãs,
Para o defeso dos dois estados da Ba- assim como o fato de os defesos terem fa-
cia Amazônica persiste parte dos problemas vorecido o aumento desordenado do número
apontados quando se discutiu o curimatã, ou de pescadores (esforço de pesca) sobre os
seja, desrespeito generalizado aos períodos jaraquis, podem, também, ser fatores que le-
de defeso, por parte de quem recebe o be- varam à diminuição da produção (Figura 11).

77
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Na realidade, é possível que num pri- Esses autores informam que no estuário
meiro momento a medida tenha favorecido a piramutaba evita água salgada e durante a
aumento da produção, entre 1998 e 2007, em estação de águas baixas, quando a água doce
decorrência do incremento do esforço de pes- recua, os peixes se movem para o interior do
ca, entretanto, esses incrementos foram tão estuário, considerado área de alimentação e de
elevados que provocaram sobrepesca e, como crescimento da espécie.
consequência, redução na produção total, nos
A pesca da piramutaba é realizada pelas
últimos anos.
modalidades de pequena escala, ou artesanal, e
Desse modo, os resultados dos defesos industrial, sendo que a primeira ocorre tanto no
sobre os estoques de jaraquis são duvidosos estuário como na calha principal do eixo Ama-
e apontam, com maior possibilidade, para o zonas-Solimões, enquanto a industrial só ocorre
incremento da pressão da pesca sobre esses na área estuarina.
estoques e isso deve ser motivo de aprofunda-
da discussão sobre alternativas para adequar a É preciso destacar, ainda, que a espécie
gestão ou, até, substituir os defesos por outras ocupa o segundo lugar entre as dez com maior
medidas mais apropriadas para a reposição das produção média na pesca continental brasilei-
espécies. ra, no período de 1995 a 2010. Esse recurso é
um dos três mais importantes do ponto de vis-
ta social e econômico para o parque industrial
A.4 – Piramutaba
de pesca sediado em Belém/PA, só perdendo
A piramutaba Brachyplatystoma vaillan- para o camarão-rosa e, dependendo do ano,
tii (Valenciennes, 1840) pertence à família para o pargo ou lagostas.
Pimelodidae e, segundo Dias-Neto e Dias
A evolução da produção total de piramu-
(2015), estudos sugerem que a espécie mi-
taba, no período de 1972 a 2013, está apre-
gra 3.500 km a montante da Foz do Rio Ama-
sentada na Figura 12, onde fica demonstrado
zonas, para realizar a desova em tributários
o seguinte comportamento: partindo de uma
andinos, tais como o Rio Ucayali e Rio Japu-
produção de apenas 835 t no primeiro ano da
rá. A migração rio acima ocorre entre maio e
série, atingiu a produção recorde de 28.829 t,
outubro.
em 1977, comportamento só possível devido à

78
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

eficiência (elevado poder predador) do método ção em 2006, de 28.195 t. Nos últimos anos da
de pesca empregado no estuário (arrasto com série, as produções totais ficaram em torno de
parelhas). A partir de então, mesmo tendo sido 23.000 toneladas.
adotadas medidas de gestão, a tendência foi
O defeso para a piramutaba é somente
de decréscimo, com algumas flutuações, che-
para a pesca de arrasto e foi introduzido em
gando a atingir, em 1992, apenas 7.070 t. De
1993 a 1999 ocorreu a recuperação da produ- 2003. Atualmente, corresponde ao período
ção total, atingindo 22.087 t nesse último ano. de 15 de setembro a 30 de novembro, na foz
Em seguida, a produção apresenta flutuações dos rios Amazonas e Pará (INI MPA-MMA n°
típicas de um recurso explotado em níveis má- 11/2011). Esse defeso, por ser somente para a
ximos ou, mesmo, em recuperação de situa- pesca industrial, não demanda pagamento do
ção de sobrepesca, com nova grande produ- seguro-defeso.

Figura 12 – Produção total de piramutaba no período de 1972 a 2013. Os dados de 2011 a 2013 são pre-
liminares (elaborados pelo autor).

79
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Além do defeso, essa pescaria tem ou- seguintes espécies ou grupo de espécies: la-
tras medidas de gestão, entre elas o controle gostas, sardinha-verdadeira e camarão-rosa do
do esforço de pesca máximo para a frota in- Sudeste e Sul.
dustrial (48 embarcações), tamanho mínimo da
malha no saco-túnel das redes de arrasto, área
B.1 – Lagostas
de exclusão à pesca industrial etc.
As lagostas capturadas na plataforma
Esse conjunto de medidas parece ter
continental do Brasil são da família Palinuri-
promovido bons resultados para a recuperação
dae e do gênero Panulirus, com três espécies
do estoque e da produção de piramutaba (Fi-
em ordem decrescente de importância: lagos-
gura 12), com destaque para a associação de
ta-vermelha Panulirus argus, lagosta-verde
período de defeso com o controle do esforço
P. laevicauda e lagosta-pintada P. echinatus,
de pesca total e o não pagamento do seguro,
sendo esta de insignificante participação nas
conforme discutido.
pescarias. A participação relativa das duas prin-
cipais espécies na captura tem sido, em mé-
B – Os defesos para espécies ou pescarias dia, 56,5% e 43,5%, em número, e 70,6% e
de ambientes marinhos 29,4% em peso (IVO et al., 2012).

Diferentemente das pescarias sobre es- Segundo Dias-Neto e Dias (2015), o Ceará,
pécies de águas continentais, nas marinhas os no passado, respondia por cerca de 2/3 da pro-
dados disponíveis sobre as principais espécies dução total desembarcada (IVO, 2012). Levando
em conta os dados dos anos de 2005 a 2007,
ou grupos de espécies são, historicamente, de
consolidados pelo Ibama, constata-se mudança
melhor qualidade. Mesmo assim, a ausência
na concentração dos desembarques, com o
de controle estatístico continuado, nos últimos
Ceará continuando com a maior participação
8 anos, também representa um problema, es-
na produção desembarcada, entretanto, com
pecialmente para algumas espécies.
acentuada queda na participação, variando
As análises dos possíveis benefícios entre 42,9% (2005) e 28,4% (2006). No se-
dos defesos para o meio ambiente marinho e gundo lugar ficou o Pará, em 2006 e 2007,
para a reposição dos estoques contemplam as com 21,2% e 20,9%, respectivamente, e

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a Bahia com 17,8% (em 2005); em seguida recuperações sucessivas até 1979, quando a
vem o Rio Grande do Norte e o Espírito Santo. produção foi de 11.032 t; grandes flutuações,
mas com tendência de declínio até 1986, quan-
O comportamento da produção total
do a produção foi de apenas 4.441 t; novo pe-
brasileira de lagostas (peso inteiro), no pe-
ríodo de grandes recuperações, culminando
ríodo de 1965 a 2013, é apresentado na Fi-
com a produção recorde de 11.068 t em 1991;
gura 13, onde, no geral, fica evidente gran-
novo período de flutuações decrescentes até
de flutuação ou instabilidade na produção 1998 (6.002 t). O período entre 2000 e 2013 é
anual, o que se deve, em parte, aos ciclos o que apresentou maior estabilidade na produ-
de esgotamentos (sobrepesca) de determi- ção anual (exceção para 2004 e 2012), quando
nadas áreas de pesca e deslocamento (ex- a produção total variou em torno de 6.000 e
pansão) da frota para a ocupação de outras 7.000 t (Figura 13).
áreas de captura.
O defeso para a pesca de lagostas no
Quanto ao comportamento interanual da Brasil teve início na década de 1970 e atual-
produção total (peso inteiro), pode-se consta- mente corresponde ao período de 1° de de-
tar: tendência de crescimento até 1974 (9.231 zembro a 31 de maio.
t); decréscimo acentuado em 1975 (6.679 t);

81
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Figura 13 – Produção total de lagostas (as duas espécies em conjunto) no período de 1965 a 2013. Os
dados de 2011 a 2013 são preliminares (elaborados pelo autor).

Além do defeso, a pesca de lagostas ca que não seja armadilha do tipo covo ou
tem as seguintes medidas conjuntas de ges- manzuá e cangalha; não pode ser utilizado o
tão: tamanhos mínimos de captura; limitação dispositivo atrator ou concentrador de lagos-
do esforço de pesca total, em número de co- tas denominado marambaia; só é permitida
vos, que foi transformado em quantidade fixa a pesca com barcos cujo comprimento total
de embarcações; proibição da descaracteriza- seja superior a 4 m; a embarcação deve ter
ção das caudas de lagostas, para não impedir autorização de pesca específica para a captu-
a identificação da espécie; a pesca é proibida ra de lagostas e ser definido o número máxi-
em áreas de criadouros naturais específicos mo de covos permitido para trabalhar; barcos
e a menos de 4 milhas da costa; é proibida a acima de 10 m de comprimento total devem
captura com qualquer outro método de pes- utilizar o sistema de monitoramento remoto

82
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e informar dados de produção, enquanto os sem o principal critério para pagamento,


com 15 m ou mais são obrigados a entregar somente 37% dos pescadores (3.379)
mapas de bordo. teriam direito a receber o seguro;

Os valores pagos com o seguro-defeso iii) o Rio Grande do Norte ficou em segun-
da pesca de lagostas em 2013 e 2014 foram, do lugar e os indícios de irregularidades
respectivamente, de 53 e 46 milhões de reais, foram maiores, já que somente 15%,
conforme consta na Tabela 4. ou 1.107 pescadores, fariam jus ao re-
cebimento;
A avaliação da aplicação do seguro-defeso
na pesca de lagostas em toda a área de pesca iv) a Paraíba ocupou o terceiro lugar e os
no Brasil foi realizada em duas oportunidades, indícios de aplicação indevida foram
conforme as sínteses apresentadas a seguir. próximos aos do Rio Grande do Norte,
uma vez que apontam que 22% (442
Na primeira, Dias-Neto (2008) analisando
trabalhadores) deveriam ter recebido o
os dados fornecidos pela Secretaria de Políti-
seguro;
cas Públicas de Emprego, do Ministério do Tra-
balho e Emprego (SPPE/MTE), sobre o volume v) os outros estados que aplicaram re-
de recursos financeiros aplicados no seguro- cursos foram: Pernambuco, Alagoas,
defeso, no período de 1995 a 2005, apontou Bahia, Espírito Santo e Piauí.
que o volume de recursos financeiros aplica-
O quadro anteriormente resumido permi-
dos no seguro-defeso, no período de 1995 a
tiu ao autor inferir que alguns sérios desvios
2005, na pesca de lagostas, apresentou as se-
vinham ocorrendo no uso desse importante
guintes tendências:
instrumento, entre eles:
i) as aplicações anuais passaram de R$
• pagamento indevido do seguro: nes-
1.045.594,00 para R$ 25.251.570,00,
te caso, inclui: i) recebimento do seguro
o que equivale a um incremento de
por pescadores que trabalham em barcos
2.315%;
que pescam lagostas ilegalmente (sem per-
ii) o Ceará foi o estado que mais recursos missão); ii) pagamento a pescadores que
aplicou e, se os fundamentos legais fos- dependem de outras espécies de pescado,

83
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

que não estão incluídas no defeso de lagos- Concluindo, indicou que esses desvios
tas e, portanto, não fazem jus ao benefício; deveriam ser rapidamente eliminados, pois além
iii) pagamento a pessoas que não pescam, de estar onerando indevidamente a União, ge-
mas que conseguem (indevidamente) do- ram efeito inverso como instrumento de apoio às
cumentação para comprovar a atividade; medidas de gestão, contribuindo, portanto, para
o uso insustentável de lagostas no Brasil.
• contribuição para aumentar o esfor-
ço de pesca sobre o recurso lagosteiro: Em segunda avaliação, Dias-Neto
como não se tem levado em conta o fato (2017), com base em atualização dos dados do
de o pescador trabalhar em um barco de MTE, faz uma análise dos recursos alocados
pesca de lagostas devidamente autoriza- com o pagamento desse importante instru-
do, observa-se que grande quantidade de mento, considerando os anos de 2005 e 2013,
barcos realiza pelo menos uma pescaria e constata o seguinte (Tabela 6):
durante o ano, para comprovar que atua na
i) Houve continuidade da expansão no vo-
captura desses crustáceos;
lume total de recursos aplicados, pas-
• intensificação da captura de indiví- sando de 25 milhões, em 2005, para 51
duos jovens (abaixo do tamanho míni- milhões em 2013, com o valor recorde
mo): a conjugação da liberação da pesca de quase 60 milhões em 2009, ano de
com rede tipo caçoeira com o seguro-defe- criação do MPA;
so proporcionou o incremento da pesca de
ii) O Ceará continuou recebendo quase
barcos de pequeno porte (especialmente
metade dos valores pagos, por ano;
jangadas e paquetes) que, por terem pe-
quena autonomia, atuam dominantemente iii) O Rio Grande do Norte foi o segundo
em área de concentração de indivíduos jo- estado mais beneficiado.
vens de lagostas.

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Tabela 6 – Recursos alocados para o pagamento do seguro-defeso, por estado e total, nos anos de 2005
a 2013 (Fonte: Dias-Neto, 2017).

Ano e valor pago (em R$ X 1.000) por UF e total


UF
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PA 0,00 0,00 0,00 24,90 68,82 93,84 2,72 0,00 8,14

MA 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,06 0,00 0,00 0,00

PI 22,56 116,65 413,40 1.402,90 3.563,01 558,96 208,95 326,55 202,05

CE 12.262,86 15.440,55 22.995,80 12.942,83 28.007,34 19.953,24 21.509,63 25.772,57 27.305,89

RN 5.063,14 8.292,60 11.049,54 3.651,70 12.814,22 10.982,76 7.279,73 8.134,52 8.236,24

PB 2.692,92 5.866,65 3.616,79 2.489,19 4.555,35 7.751,28 8.097,57 2.636,04 3.051,57

PE 2.138,24 3.305,70 4.727,16 2.527,59 4.069,86 2.864,16 2.636,23 3.257,41 3.501,19

AL 810,96 1.202,55 2.034,68 1.173,12 2.802,35 3.751,80 4.299,86 857,12 842,36

SE 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,73 0,00

BA 104,44 157,10 216,62 283,42 607,63 782,94 1.119,09 1.336,06 1.671,73

ES 1.699,60 2.322,25 3.638,69 2.629,98 3.405,51 4.683,96 5.497,91 6.614,35 6.192,86

TOTAL 24.794,72 36.704,05 48.692,68 27.125,63 59.894,09 51.426,00 50.651,69 48.938,35 51.012,03

Fonte: MTE.

Quanto ao número de pescadores que goas e Espírito Santo), sem que tenha havido
receberam o seguro-defeso entre os anos de motivo aparente para tal (Tabela 7), já que o
2005 e 2013, foi constatada grande flutuação número de barcos autorizados para a pesca
em determinados estados (Piauí, Ceará, Rio continuou estável ou com pequena diminui-
Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Ala- ção.

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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Tabela 7 – Estimativa do número de pescadores que receberam o seguro, por estado e total, nos anos de
2005 a 2013. (Fonte: Dias-Neto, 2017).

Número de pescadores pagos/Ano*


UF
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
PA 0 0 0 10 25 31 1 0 2
MA 0 0 0 0 0 1 0 0 0
PI 15 67 181 563 1.277 183 64 88 50
CE 8.175 8.823 10.086 5.198 10.038 6.521 6.578 6.906 6.712
RN 3.375 4.739 4.846 1.467 4.593 3.589 2.226 2.180 2.025
PB 1.795 3.352 1.586 1.000 1.633 2.533 2.476 706 750
PE 1.425 1.889 2.073 1.015 1.459 936 806 873 861
AL 541 687 892 471 1.004 1.226 1.315 230 207
SE 0 0 0 0 0 0 0 1 0
BA 70 90 95 114 218 256 342 358 411
ES 1.133 1.327 1.596 1.056 1.221 1.531 1.681 1.772 1.522
TOTAL 16.529 20.974 21.355 10.894 21.468 16.807 15.489 13.114 12.540
* O número de pescadores foi estimado dividindo o total pago, por ano, pelo valor do salário-mínimo, multiplicado pelo número de
meses de duração do defeso.

O autor realizou, também, um esforço para ii) As distorções mais gritantes ocorre-
avaliar os possíveis desvios, considerando o nú- ram nos estados do Piauí e Espírito
mero de pescadores que receberam o pagamen- Santo;
to e o número de pescadores que deveriam ter
iii) Sérias distorções (especialmente pelos
recebido, considerando a somatória da multipli-
valores envolvidos) no Ceará, Rio Gran-
cação do número de pescadores pelo número de
de do Norte, Paraíba e Pernambuco.
barcos licenciados (legais), por categoria de com-
primento, por estado e total (Tabela 8). A título de conclusão da situação aborda-
da, o autor aponta:
Os dados da tabela evidenciam:
• Tendência de estabilização no total de
i) Acentuada distorção nos pagamentos,
pescadores pagos, nos dois últimos
para mais, nos anos de 2007 (72%) e
anos (2012 e 2013 – Tabela 7);
2009 (82%);

86
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• Grandes desvios ocorridos em alguns • Grande diferença entre a quantidade de


estados (Tabela 8): Espírito Santo, Piauí, pescadores pagos e os realmente en-
Ceará, Rio Grande do Norte, Pernambu- volvidos com a pesca de lagostas (Ta-
co, Paraíba e Alagoas; bela 8).

Tabela 8 – Estimativa do número de pescadores que receberam o seguro-defeso e estimativa do


número de pescadores que realmente tinham direito de receber o benefício, assim como os possíveis
desvios (%) para os anos de 2007, 2008, 2009 e 2013 (Fonte: Dias-Neto, 2017).

Ano
UF 2007 2008 2009 2013

NP-Pg¹ NP-Real² % NP-Pg¹ NP-Real² % NP-Pg¹ NP-Real² % NP-Pg¹ NP-Real² %

PA 0 231 - 100 10 204 - 95 25 149 - 83 2 116 - 98

MA 0 18 - 100 0 18 - 100 0 18 - 100 0 0 0

PI 181 152 + 19 563 141 + 299 1.277 119 + 973 50 151 - 67

CE 10.086 7.188 + 40 5.198 7.026 - 26 10.038 6.658 + 51 6.712 6.760 - 0,7


+
RN 4.846 1.972 146 1.467 1.873 - 22 4.593 1.848 + 159 2.025 1.732 + 17
+
PB 1586 621 155 1.000 995 + 0,5 1.633 1.009 + 62 750 1.041 - 28
+
PE 2073 938 121 1.015 884 + 15 1.459 775 + 88 861 780 + 10
+
AL 892 301 196 471 305 + 54 1.004 323 + 211 207 305 - 32

SE 0 35 - 100 0 35 - 100 0 35 - 100 0 0 0

BA 95 450 - 79 114 425 - 73 218 410 - 47 411 305 + 35


+ +
ES 1.596 499 220 1.056 455 + 132 1.221 455 + 168 1.522 436 249
TOTAL 21.355 12.405 + 72 10.894 12.361 - 12 21.468 11.799 + 82 12.540 11.626 +8

¹ O número de pescadores que receberam pagamento (NP-Pg) foi estimado dividindo o total pago, por ano, pelo valor do salário-mí-
nimo multiplicado pelo número de meses de duração do defeso.
² O real número de pescadores (NP-Real) foi estimado por meio da somatória da multiplicação do número de pescadores, pelo
número de barcos de cada categoria.

87
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

É preciso salientar que o Plano de Gestão Pontos negativos ou preocupantes:


para o Uso Sustentável de Lagostas no Brasil,
• Grande incremento do número de bar-
aprovado no final de 2006, revisou e redefiniu as
cos de pequeno porte e movidos a vela
novas regras de uso sustentável para os crustá-
– “piolhização” da frota e consolidação
ceos. A execução foi iniciada em 2007 e somen-
da “reartesanalização” da pesca;
te em 2008 o processo de revisão do recadas-
tramento e implementação do licenciamento do • Legalização de barcos com comprova-
total da frota de lagostas foi concluído. da atuação irregular ou que pescam em
áreas ou com métodos de pesca proibi-
Esse processo de recadastramento da
dos (uso de caçoeira e mergulho) (IVO,
frota, conforme definido no Comitê de Gestão
et al., 2012) ou em desrespeito às re-
para o Uso Sustentável de Lagostas (CGSL),
gras da Marinha do Brasil;
segundo avaliação de Dias-Neto (2017), no
caso específico da frota e consequente núme- • Aparente desrespeito quando da aplica-
ro de pescadores, apresenta os seguintes pon- ção das legislações, por parte do MPA,
tos positivos e negativos: especificamente no tocante à autoriza-
ção do número de covos, por barcos,
Pontos positivos: inferior ao definido nas IN Ibama n°
144/2007 (Anexo I) e IN Seap/PR n° 01
• A legalização de barcos que compro- e nº 11/2007 (Anexo III);
varam operar ilegalmente na pesca de
lagostas – o número de embarcações • Maior incremento da pesca em áreas
legais passou de 1.204 para 3.073; onde dominam lagostas jovens ou abai-
xo do tamanho mínimo de captura (IVO,
• Legalização da atividade de pescadores et al., 2012);
tradicionais da pesca de lagostas (de
5.743 para 12.405); • Aprovação de um nível de esforço de
pesca máximo (30 milhões de covos/
• A exclusão dos barcos que tinham auto- dia) muito elevado e, mesmo assim,
rização para a pesca de lagostas e não não implementado (ficou em 40 mi-
estavam mais operando. lhões de covos/dia – o excedente de

88
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

10 milhões deveria ter sido eliminado Quanto aos possíveis resultados alcança-
em 2008 e 2009 e até 2015 não ti- dos da aplicação do defeso na pesca de lagos-
nha ocorrido). Esse, certamente, foi o tas, cabe ponderar que foram realizadas várias
maior desvio na execução do Plano, o avaliações, especialmente pelo Grupo Perma-
que, possivelmente, inviabilizou a reto- nente de Estudos (GPE) de lagostas e o Sub-
mada da pesca em níveis de sustenta- comitê Científico (SCC) do Comitê de Gestão
bilidade. do Uso Sustentável de Lagostas (CGSL), do
Ibama e, posteriormente, pelo SCC do Comitê
Permanente de Gestão de Lagostas (CPG) do
Essas informações explicam, em parte, MPA, nos últimos 40 anos. Dominou, nessas
a ampliação do número de pescadores que avaliações, o seguinte entendimento:
passaram a ter direito ao seguro-defeso, quan-
do se compara os dados da primeira avaliação Um colapso [da pesca] só não ocor-
reu por que a conjugação dos fatores
com os da segunda.
... tem possibilitado a recuperação
A tendência de estabilização do quanti- do recurso, mas não sem antes ter
tativo de beneficiários do seguro-defeso do havido um recrudescimento nas me-
estado do Ceará, a partir de 2010 (Tabela 7), didas de ordenamento, como defe-
corrobora com a ponderação da CGU de que sos mais longos ...;
a situação de pagamento do seguro no estado Quanto à duração do período de de-
apresenta menos problemas, ou desvios, em feso, ... a CPUE de um ano é pro-
decorrência, possivelmente, da experiência porcional à duração do período de
positiva de articulação entre SRTE/MTE-CE e paralisação três anos antes, ...” [...],
MPT (CGU, 2015). ou seja, defesos com maior duração
propiciaram melhores CPUEs no
Na realidade, a implementação do Plano
tempo apontado.
de Gestão de Lagostas, a partir de 2009, pare-
ce ter contribuído para estabilizar a quantidade O SCC analisou, também, propostas de
de beneficiários do seguro-defeso próximo da redução do período de defeso, em mais de
realidade, na maioria dos estados (Tabela 8), uma reunião, e a análise realizada na reunião
mas atenção especial deve ser dada para o de 2013 (MPA/MMA, 2013) apresentou o re-
caso do Espírito Santo. sultado a seguir transcrito.

89
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

A redução do defeso da pesca de la- qual fica demonstrado que com o fim do
gostas em 30 dias, com a supressão defeso, a quase totalidade dos barcos
do mês de maio, apresentada pelo Con- retorna à pesca no mesmo tempo, fa-
selho Nacional de Pesca e Aquicultura zendo com que, no primeiro e segundo
(Conepe), tinha como principal argu- meses da temporada de pesca, ocorra
mento a diminuição da concorrência do grande concentração do esforço de pes-
produto brasileiro com o de outros paí- ca, correspondente a 41% do esforço de
ses exportadores, no início da tempora- todo o ano.
da de pesca, especialmente nos meses
• Os dados da Tabela 9 permitiram esti-
de maio e junho.
mar que um dia de mar de um barco no
...Inicialmente, foi ponderado que até início do defeso (maio e junho) é 2,083 ve-
aquele momento a redução do excesso zes superior à média dos dias de mar dos
de esforço de pesca (de 10 milhões de outros meses da temporada de pesca
covos/dia) ainda não tinha acontecido. (julho a novembro). Ou seja, 41% em 60
Ressaltou-se que na reunião do SCC, re- dias correspondem a 0,683%, enquanto
alizada no período de 4 e 5 de maio de os 150 dias de mar dos outros meses da
2010, foi submetida pelos exportadores temporada de pesca equivale a 0,328%.
uma proposta de redução do defeso em
• Os cálculos apresentados permitiram
15 dias, já naquele ano. Na oportunidade,
concluir que a redução do defeso em
o subcomitê esboçou o seguinte cenário:
15 dias, ou o aumento da temporada de
• Foi avaliado o impacto no incremento pesca para 195 dias, resultaria num au-
do esforço de pesca, em termos nomi- mento real do esforço de pesca sobre o
nais (aumentar a temporada de pesca estoque de lagostas de 17,28%.
de 180 para 195 dias), o que resultaria
• Se estivessem disponíveis na reunião
em incremento de 8,3% no esforço de
os dados de 2007 e 2009, quando os
pesca licenciado para 2010.
defesos foram de 6 meses, certamente
• Em termos qualitativos, a situação tor- um aumento ou impacto negativo ainda
nava-se mais grave, conforme é exem- maior poderia ser apontado com a redu-
plificado pelos dados da Tabela 9, na ção do defeso em 15 dias.

90
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

Tabela 9 – Esforço de pesca em dias de mar (padro- pesca poderia chegar a 35%, com o
nizado) para 2005. agravante de ser aplicado num pe-
ríodo em que a reprodução ainda é
Esforço
Mês % intensa, especialmente na área de
(dias de mar)
pesca do litoral do Rio Grande do
Maio 92.715 22
Junho 81.583 19 Norte e do Pará.
Julho 58.487 14
Em função das informações e argu-
Agosto 48.078 11
mentos expostos, o SCC avaliou,
Setembro 41.066 10
naquela reunião, que eram muito
Outubro 32.663 8
Novembro 35.074 8 elevados os riscos de agravamento
Dezembro 39.188 9 da situação dos estoques e da pes-
Total 428.856 100 ca de lagostas, caso fosse reduzido
Fonte: Estatpesca/Ibama. o período de defeso. Concluiu, final-
mente e por consenso, que o mais
prudente era recomendar que não
• Em função do exposto, o subcomi-
fosse concretizada a redução de 30
tê entendeu que seriam muito eleva-
dias no período de defeso e que fos-
dos os riscos potenciais de se redu-
se mantida a regra em vigor.
zir em 15 dias a duração do defeso,
especialmente por ser no mês de
Estudo realizado em 2014 pela equipe do
maio, sem que se tomassem outras
Centro de Desenvolvimento e Pesca Susten-
medidas para diminuir o esforço de
tável (CeDePesca) no Brasil, filial de Fortaleza,
pesca autorizado (sem falar do ilegal)
a partir de dados fornecidos pelo Sindicato da
para a captura de lagostas.
Indústria de Frio e Pesca do Ceará (Sindifrio),
Com base no raciocínio e informa- intitulado Conclusões preliminares para con-
ções anteriores e considerando que tribuir com a gestão sustentável da pescaria
a solicitação de então era de redução de lagosta (CeDePesca, 2014) apresentou as
do defeso em 30 dias, o SCC esti- seguintes considerações sobre a alteração do
ma que o incremento do esforço de atual período de defeso:

91
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

...nas presentes circunstâncias, dimi- • Uso de métodos de pesca proibidos:


nuir o defeso pode ser desastroso. o apetrecho rede caçoeira e o método
de pesca mergulho respondiam por
Se o defeso fosse dois meses me-
84,1% da produção, restando ao covo
nor, possivelmente haveria um pe-
queno acréscimo das capturas nos e à cangalha apenas 15,9% (IVO et al.,
primeiros dois anos, para descer logo 2012);
até um nível mais baixo ainda que o
• Elevado desrespeito aos tamanhos mí-
atual, acrescentando ainda mais o
nimos de captura: variando de 6,4%
risco de colapso total.
a 63,4% para P. argus, e de 11,9% a
A redução do defeso só seria possí- 27,5% para P. laevicauda, independen-
vel se a eficácia de outras medidas temente do método de pesca emprega-
compensasse e permitisse o incre- do (IVO et al., 2012);
mento gradual dos estoques.
….......................... • Esforço de pesca acima do recomen-
dado, agravado pelo uso dominante
Com base nas várias avaliações feitas e de métodos de pesca proibidos e atu-
comentadas, fica patente que o defeso, isolada- ação de barcos ilegais.
mente, pode ter contribuído para adiar o colapso
Portanto, antes de diminuir a importância
total da explotação de lagostas no Brasil, uma
vez que os desvios na aplicação de outras medi- da medida, há que se considerar que tanto os
das podem anular os benefícios da medida. defesos quanto as demais medidas de gestão
não foram implementados adequadamente,
Os desvirtuamentos mencionados ficam por isso, não se pode esperar que seu objetivo
evidentes nos seguintes pontos:
seja alcançado plenamente.
• Barcos não autorizados atuando ilegal-
Desse modo, é inegável que os defe-
mente e com métodos de pesca proi-
sos na pesca de lagostas têm apresentado
bidos;
importante contribuição para a reposição
• Desrespeito aos períodos de defeso tan- anual dos estoques e para evitar o colapso
to por barcos autorizados quanto por da pescaria.
embarcações ilegais (não autorizadas);

92
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

B.2 – Sardinha-verdadeira • O segundo apresenta recuperação até


1979, quando a produção total volta a
A sardinha-verdadeira Sardinella bra-
149,6 mil t; decresce até 1982, quando
siliensis é encontrada ao longo da área
a produção total foi de 98,9 mil tonela-
compreendida entre os estados do Rio de
das.
Janeiro (Cabo de São Tomé, 22°S) e Santa Ca-
tarina (ao sul do Cabo de Santa Marta Grande, • Já no terceiro ciclo, a recuperação não
28°S). Normalmente, é capturada com cerco chega a 140 mil t, em 1983, e decresce
na parte superior da coluna d’água, com pro- para apenas 32,0 mil t em 1990, con-
fundidade variando entre 30 e 100 metros siderado o ano do primeiro colapso da
(DIAS-NETO; DIAS, 2015). pescaria.

As produções anuais da sardinha-verda- • No quarto, a recuperação da produção


deira totais e por estado, ao longo do período foi mais lenta, atingindo o máximo em
de 1964 a 2013, caracterizam-se por grandes 1997, com 117,6 mil t; decresce em se-
oscilações, conforme apresentado na Figura guida, atingindo a menor produção de
14. Segundo os autores, no período considera- todo o período, de apenas 17,2 mil t em
do podem ser identificados pelo menos cinco 2000, considerado o ano do segundo e
ciclos de produção, a seguir descritos: crítico colapso da pescaria.

• No primeiro, constata-se grande incre- • O quinto e atual ciclo, com as produ-


mento da produção, partindo de 38,8 ções flutuando, apresenta tendência
mil t, em 1964, para a produção recor- ainda mais lenta de recuperação, e a
de de 228 mil t em 1973. Decresce nos maior produção foi de 98,6 mil t em
anos seguintes, até 1976, quando a pro- 2013.
dução total atingiu 105 mil toneladas.

93
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Figura 14 – Produção total e por estado da sardinha-verdadeira no período de 1964 a 2013. Os


dados de 2011 a 2013 são preliminares (elaborados pelo autor).

Os defesos da pesca da sardinha contem- Nacional de Rastreamento de Embarcações


plam, na atualidade, dois períodos distintos: o Pesqueiras por Satélite (PREPS), e regras es-
de reprodução, no período de 1° de novembro pecíficas para a captura de sardinha-verdadei-
a 15 de fevereiro, e o de recrutamento, de 15 ra, como isca viva, na pesca do bonito-listrado.
de junho a 31 de julho de cada ano. Tais defe-
As avaliações realizadas por Cergole
sos não têm demandado pagamento do segu-
e Dias-Neto (2011), considerando os anos de
ro-defeso, uma vez que a atividade é, na quase
2000 a 2009, sobre os benefícios relativos à
totalidade, exercida pela pesca industrial.
adoção de defeso de 6 a 7 meses, cobrindo os
Além dos defesos, a gestão da pescaria picos de maior intensidade de desova e do re-
adota outras medidas, como esforço de pesca crutamento, por ano ou temporada de captura,
limitado (em número de barcos), tamanho mí- adotados nos anos de 2004 a 2009, mostram
nimo de captura, obrigatoriedade do armador que foram muito positivos para a recuperação
ou proprietário do barco de aderir ao Programa do estoque e do rendimento da pesca. Isso

94
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

porque ocorreu um incremento significativo no B.3 – Camarão-rosa do Sudeste e do Sul


rendimento médio de produção mensal, nes-
O camarão-rosa do Sudeste e do Sul do
ses anos, atingindo 11.145 t por mês, quando
Brasil envolve duas espécies pertencentes ao
comparados com a média mensal do período
gênero Farfantepenaeus, denominadas Farfan-
de 2000 a 2003 (2.980 t mensais), anos em
tepenaeus brasiliensis (Latreille, 1817) e Far-
que os defesos foram de 3 meses (só na de-
fantepenaeus paulensis Pérez-Farfante, 1967.
sova), o que representou acréscimo de, apro-
ximadamente, 274% no rendimento mensal Segundo Dias-Neto e Dias (2015), as
dessa atividade pesqueira. Em outras palavras, capturas de camarão-rosa do Sudeste e do Sul
com menor custo (rancho, gelo e óleo) e me- são realizadas sobre dois extratos populacio-
nos tempo no mar, o armador obteve melho- nais: uma captura de juvenis e pré-adultos em
res volumes de captura e, consequentemente, áreas estuarinas e lagunares (criadouros), onde
melhores retornos financeiros. atua a pesca artesanal ou de pequena escala;
e outra captura do estoque adulto em águas
Idêntica avaliação foi feita para o perío-
oceânicas, realizada pela pesca industrial.
do de 1990 a 1997, em que os defesos con-
templaram os dois períodos de desova e re- Os autores informam, ainda, que a prin-
crutamento. cipal área de pesca artesanal ou de pequena
escala é a Lagoa dos Patos, onde dominam
Na realidade, como as demais medidas
capturas da espécie F. paulensis. Essa lagoa
ou não estão adequadamente dimensionadas,
é um ambiente considerado do tipo irregular-
como o limite de esforço de pesca que deveria
mente inundado, onde as marés não têm a
regredir para cerca de 100 embarcações, como
importância que apresentam em outros estu-
apontado no plano de gestão (CERGOLE; DIAS-
ários. O sucesso da entrada de água marinha
NETO, 2011), ou não são respeitadas, logo que
depende de fatores ambientais, principalmen-
é reduzida a duração dos defesos, ou se elimina
te da pluviosidade na bacia de drenagem do
o defeso de recrutamento, tem ocorrido colapso
sistema composto pela Lagoa dos Patos e a
na pescaria, como verificado em 1990 e 2000.
Lagoa Mirim, e da incidência de ventos do qua-
Certamente, os defesos para a captu- drante sul. Em anos de grande pluviosidade,
ra da sardinha são os que têm apresentado os nos meses de inverno e primavera, observa-
melhores resultados para a pescaria nacional. se que a forte vazão de água doce impede ou

95
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

limita a penetração da água marinha, resultando localizadas na plataforma continental interna e


em safras pequenas ou inexistentes. Os ventos externa, dependendo da abundância e do tama-
do quadrante sul represam as águas da lagoa, nho dos indivíduos, de modo que os maiores
facilitando a penetração de águas marinhas, en- indivíduos são capturados em zonas mais afas-
quanto os ventos de nordeste facilitam sua va- tadas e profundas. As principais áreas de ope-
zão. Além disso, deve-se considerar a frequên- ração concentram-se entre as isóbatas de 40 e
cia dos fenômenos meteorológicos conhecidos 80 metros, entre os estados do Rio de Janeiro
como El Niño e La Niña, importantes na região e Santa Catarina. No Rio Grande do Sul, onde a
por representar a ocorrência, respectivamente, abundância é menor, a pesca ocorre no litoral
de períodos mais chuvosos ou mais secos. norte, entre Torres e Tramandaí, com produção
pouco relevante.
As outras principais áreas estuarinas e
lagunares das regiões Sudeste e Sul do Brasil O comportamento da produção total (arte-
são: Lagoa de Santo Antônio, Lagoa de Ima- sanal e industrial) do camarão-rosa do Sudeste
ruí, Lagoa Mirim, Lagoa da Conceição, as baías e do Sul, no período de 1965 a 2010, é apresen-
norte e sul da Ilha de Santa Catarina, e a Baía tado na Figura 15, onde podem ser observadas
da Babitonga (SC); Paranaguá-Cananeia (SP/ grandes flutuações nas produções totais intera-
PR); as lagoas de Saquarema, Maricá e Ararua- nuais. Nas produções totais no período consi-
ma, as baías de Ilha Grande, Sepetiba e Guana- derado, constata-se que o recorde de produção
bara (RJ), que apresentam, dominantemente, ocorreu em 1972 (16.623 t). A partir de então,
mais interação com as marés. continuou a ocorrer grandes flutuações nas pro-
duções anuais, porém, com picos decrescentes
As pescarias artesanais ou de pequena
até 2003, quando a produção foi de apenas
escala do camarão-rosa no Sudeste e Sul são
1.174 t (a menor do período). Nos últimos
realizadas com as seguintes artes de pesca:
anos da série, é constatada recuperação na
aviãozinho, saco e coca – semelhantes ao puçá
produção, chegando a 6.000 t em 2008 e ao
de arrasto (RS), tarrafas (SC, PR, SP e RJ), geri-
redor de 4.000 t nos dois últimos anos (2009 e
val (SC, PR e SP) e arrasto de portas (SC, SP e
2010). Importa ponderar que a produção mé-
RJ). A pesca industrial de camarões é realizada
dia de camarão-rosa da pesca artesanal ou de
empregando apenas o arrasto de fundo.
pequena escala, no período de 1965 a 2007,
A pescaria industrial incide sobre as duas representou cerca de 60% da produção total,
espécies. As áreas de pesca em mar aberto estão enquanto os outros 40% viriam da pesca in-

96
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

dustrial, em mar aberto (DIAS-NETO; DIAS, do das produções obtidas na Lagoa dos Patos,
2015). que, conforme abordado, estão relacionadas
com as condições ambientais que permitem a
Quanto às grandes flutuações na produ- entrada ou não de camarão no ambiente e, em
ção total de ano para ano, mostradas na Figura decorrência, alta ou baixa produção, depen-
15, a principal razão está associada ao resulta- dendo do ano.

Figura 15 – Produção total do camarão-rosa do Sudeste e do Sul, no período de 1965 a 2010. Os dados de
2008 a 2010 são estimativas do autor.

A literatura especializada aponta que a últimos anos, apesar de importantes, não


continuada tendência de declínio na produ- representam recuperação dos estoques em
ção registrada a partir de 1972 e até 2003 decorrência dos ciclos de flutuações (declí-
foi decorrente do regime de sobrepesca que nios e recuperações) constatados em perío-
o recurso vem enfrentando desde a década dos anteriores (de 1974 a 1980 e de 1988 a
de 1970 e que não foi revertido pelas me- 1992) nem redução nos níveis atuais de es-
didas de gestão adotadas pelo Estado brasi- forço de pesca autorizado tanto para áreas
leiro. As maiores produções observadas nos estuarino-lagunares como para de mar aber-

97
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

to, que podem comprometer ou anular essa • Defeso em baías e lagoas: baías do
eventual recuperação. Paraná, de 15 de dezembro a 15 de fe-
vereiro (Portaria Ibama n° 133/1994);
É importante acrescentar que o contro-
complexo lagunar de Santa Catarina:
le da produção do camarão-rosa do Sudeste e
de 15 de julho a 15 de novembro (IN
do Sul não tem sido, historicamente, separado
Ibama n° 21/2009); Baía da Babitonga/
por espécie resultante da pesca artesanal ou
SC: de 1° de novembro a 31 de janei-
de pequena escala ou da industrial.
ro (Portaria Ibama n° 70/2003); Lagoa
Segundo os autores, as pescarias de ca- dos Patos: de 1° de junho a 31 de ja-
marão-rosa do Sudeste e do Sul estão regula- neiro (INC MMA-Seap/PR n° 03/2004).
mentadas por um conjunto de regras, entre elas
os defesos, conforme especificados a seguir: Além dos defesos, as pescarias do ca-
marão-rosa estão submetidas a um conjunto
• Defesos anuais em mar aberto: no de outras regras de uso como limite do esforço
período de 1º de março a 31 de maio, de pesca (número máximo de barcos – pesca
entre a divisa dos estados do Espí- industrial), tamanho mínimo de captura, tama-
rito Santo e Rio de Janeiro à foz do nho de malha e proibição da pesca de arrasto
Arroio Chuí/RS; e de 15 de novembro (pesca em estuários e baías), entre outras.
a 15 de janeiro e de 1° de abril a 31
de maio no litoral do Espírito San- Em 2014, a aplicação do defeso de to-
to (IN Ibama n° 189/2008). Proibir o dos os camarões no Sudeste e no Sul, em mar
exercício da pesca de arrasto com aberto, demandou recursos da ordem de 10
tração motorizada para a captura de milhões de reais (0,46% do total de recursos
camarão-rosa (Farfantepenaeus pau- aplicados no ano) e beneficiou 4.759 pescado-
lensis, F. brasiliensis e F. subtilis), res (Tabela 4), a grande maioria pescador do
camarão-sete-barbas (Xiphopenaeus camarão-sete-barbas e do camarão-branco,
kroyeri), camarão-branco (Litope- também incluídos no defeso.
naeus schmitti), camarão-santana ou
camarão-vermelho (Pleoticus muelle- Os defesos de baías e lagoas mobiliza-
ri) e camarão-barba-ruça (Artemesia ram os seguintes recursos e beneficiários em
longinaris), anualmente. 2014 (Tabela 4):

98
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

• Baías do Paraná: 2,9 milhões (0,19%) provar suas vinculações a determina-


e 1.912 pescadores; do barco, legalmente autorizado para
a pescaria desses crustáceos;
• Complexo lagunar de Santa Catarina
(camarão-rosa e camarão-branco): 13,3 • Na pesca de camarões em mar aber-
milhões (0,60%) e 4.578 pescadores; to, uma significativa quantidade de
pescadores está engajada na pesca
• Baía da Babitonga/SC (camarão-rosa e
industrial e separar os pescadores
camarão-branco): 1,9 milhão (0,09%)
que não fazem jus ao seguro não é fá-
e 790 pescadores;
cil;
• Lagoa dos Patos/RS (todas as espé-
• No caso de pescarias em baías e la-
cies contempladas com defeso): 19
goas, somente na Lagoa dos Patos
milhões de reais (0,86%) e 16.414
existe um sistema de licenciamento
pescadores. Em 2013, os números fo-
que possibilita identificar o pescador
ram bastante distintos e da ordem de
de camarão.
8,7 milhões de reais e 2.965 benefici-
ários. Dados que, por si só, merecem Os defesos para as pescarias do cama-
apuração. rão-rosa foram avaliados em várias oportunida-
des.
É importante salientar que o pagamento
do seguro para defesos dos camarões é de di- No caso específico dos defesos das
fícil controle e avaliação, em decorrência dos pescarias em mar aberto, com dominância da
seguintes fatores: pesca industrial (frota controlada e que, majori-
tariamente, não demanda o seguro), são apon-
• A identificação dos pescadores que
tados os seguintes resultados:
dependem, dominantemente, da pes-
ca de camarões só é possível para o • O Grupo Permanente de Estudos
caso do camarão-rosa e do camarão- (GPE) sobre camarões avaliou o re-
sete-barbas em mar aberto, que tem sultado dos defesos em várias opor-
frotas controladas e, mesmo assim, tunidades, a partir de 1984 e, como
indiretamente, pois teriam que com- síntese, pode-se afirmar que a medi-

99
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

da favoreceu boas recuperações na dos Patos no período de 1992 a 2003,


CPUE nos dois ou três primeiros me- concluíram que o instrumento contri-
ses posteriores aos defesos. Entre- buiu para um expressivo aumento no
tanto, dado ao elevado nível de esfor- número de beneficiados, ocorrendo,
ço de pesca (número de barcos), que em contrapartida, tendência de de-
licencia e autoriza a pescar do recur- créscimo na produção, que poderia ter
so, tal benefício é logo anulado e, ao agravado a exploração não sustentável
final, contribui, no máximo, para evitar dos recursos pesqueiros e, portanto,
o colapso total; do camarão;

• Outra avaliação frequente do GPE, • Aparentemente, na tentativa de reverter


em suas reuniões periódicas, era a o uso não sustentável do camarão-rosa
de que os recorrentes desrespeitos na Lagoa dos Patos, a partir de 2004,
à medida, por parte dos produtores e por força de acordo firmado entre o
(pescadores, armadores, patrões de Ministério Público Federal, o Ibama e
pesca etc.), associados à ineficiência a União, em decorrência da Ação Civil
da fiscalização e ao crescimento des- Pública movida pelo primeiro contra
controlado da frota de arrasto de ca- os demais, foi publicada a INC MMA/
marão, tinham minimizado os resulta- Seap n° 3/2004. Citada norma buscava
dos positivos dos defesos (FRANCO estabilizar o esforço de pesca, entre
et al., 2009). outros objetivos e, em decorrência,
Quanto aos possíveis benefícios dos de- corrigir os desmandos que vinham
fesos para o camarão-rosa, mais o seguro para ocorrendo com o pagamento do seguro-
pescarias em baías e lagoas, avaliações dispo- defeso (BECKER, 2013). Mas parece
níveis apontam os seguintes resultados: que isso não surtiu o efeito esperado,
conforme os dados apontados a seguir;

• Em censo realizado por Kalikoski e


a) Lagoa dos Patos
Vasconcellos (2013), a CPUE do ca-
• Teixeira e Abdallah (2005), avaliando marão-rosa capturado com rede tipo
o uso do seguro-defeso para a Lagoa aviãozinho na Lagoa dos Patos dimi-

100
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

nuiu de um máximo de 698 kg/rede/ • O desproporcional salto no número


ano, para pescadores que começaram de beneficiários entre 2013 e 2014
na atividade até 20 anos atrás, para pode ser, em parte, devido à ação civil
uma média de 133 kg/rede/ano, entre pública movida pelo Ministério Público
2009 e 2010, representando, portan- Federal contra a União (MTE)2, com
to, apenas 19% da anterior; deferimento de liminar em novembro
de 2012, que determinou a extensão
• O referido censo, realizado entre 2009
ou o retorno do pagamento do seguro-
e 2010, nos municípios do entorno
defeso às mulheres que atuavam na
da Lagoa dos Patos, mostrou, ainda,
cadeia produtiva da pesca, ainda que
que o número total de potenciais be-
em terra, na medida que também fica-
neficiários (incluindo as pessoas que
vam impossibilitadas de exercer suas
trabalham nas atividades pós-captura)
funções dentro do núcleo familiar (BE-
era 4.089. Esse mesmo estudo apon-
CKER, 2013). Em decorrência, é prová-
ta que nos anos anteriores ao censo,
vel que, em 2014, tenham sido pagas
o número total de recebedores do
todas ou parte das parcelas atrasadas
seguro-defeso girava em torno de
para as mulheres que foram beneficia-
8.000 (KALIKOSKI; VASCONCELLOS,
das pela liminar;
2013). Entre 2013 e 2014, o número
de beneficiários passou de 2.965 para • O censo também aponta que o auxílio
16.414 (Tabela 4). Aparentemente, governamental (especialmente o se-
algo de muito sério continuou a ocor- guro-defeso) representava contribui-
rer e deve ser motivo de futuras cor- ção na renda familiar de pescadores
reções; da Lagoa dos Patos que variava de

2 Ação civil pública movida pelo Ministério Público Federal contra a União, tendo por objeto o entendimento assumido em 2010 pelo
Ministério do Trabalho e Emprego, de que o seguro-defeso não seria devido às mulheres de pescadores artesanais que, com eles,
atuam em regime de economia familiar no estuário da Lagoa dos Patos/RS, ou seja, às mulheres que tradicionalmente atuam na
atividade pesqueira artesanal nesse estuário.

101
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

28,9% (período de boa safra de pes- camarões em pescarias de mar aberto (pesca
ca) a 100% (período de safra de pesca industrial) e nas de baías e lagoas (pesca ar-
fraca), dependendo do município (KA- tesanal). Esta constatação deve-se, em parte,
LIKOSKI; VASCONCELLOS, 2013); aos seguintes aspectos:
• Os citados autores demonstraram, • Na pesca em mar aberto e na indus-
com algumas exceções, que os pes- trial do Sudeste e do Sul, os defesos
cadores artesanais não dependem ex-
não demandam pagamento do segu-
clusivamente da pesca como principal
ro e estão atrelados a limitações do
fonte de renda, vez que, a atual situa-
esforço de pesca (número de bar-
ção de rentabilidade da pesca forçou a
cos). Se os resultados não são me-
que eles buscassem ouras fontes de
renda além da pesca, para manter o lhores, os motivos são outros como
seu modo de vida pesqueiro. frequentes alterações, medidas ina-
dequadas, descontrole e desrespeito
ao conjunto das medidas de gestão
b) Outras baías e lagoas etc.;

• Em outras baías e lagoas, não foram • Na pesca em baías e lagoas (pesca


encontrados estudos específicos artesanal), a situação é bem diferen-
sobre a avaliação dos defesos do te, uma vez que domina o processo
camarão-rosa, entretanto, são fortes de descontrole do esforço de pesca
os indícios de que o uso do segu- (entrada de novos pescadores), que
ro-defeso estimulou o crescimen- incide sobre os camarões, o que tem
to continuado do esforço de pesca favorecido a expansão continuada do
(número de usuários), resultando, número de pescadores, além de ser
assim, em maior sobrepesca dos ca-
difícil identificar quem realmente re-
marões nesses ambientes.
aliza a pesca de camarões e merece
As análises apresentadas deixam trans- receber o seguro. Adicionalmente,
parecer que são relevantes as diferenças de existe o fato de que, na quase tota-
benefícios decorrentes dos defesos para os lidade dos casos, os pescadores não

102
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

vivem somente da captura do cama- sociado com outras medidas ou se apresenta


rão; factibilidade de controle e fiscalização, além do
respeito pelos pescadores.
• Em decorrência do exposto, se no
primeiro caso os defesos contribu- Boa parte dos defesos, especialmente os
íram, no mínimo, para evitar o caos, de ambientes continentais, de baías e lagoas
no segundo, se nada for feito, pode tornaram-se, com a mudança na base legal, em
levar as pescarias artesanais de cama- 2003, em estímulo ao aumento continuado do
rão-rosa ao colapso. esforço de pesca (número de pescadores) e, em
decorrência, contribuem, por si só, para tornar as
As discussões anteriores sobre os defe-
pescarias insustentáveis.
sos do camarão-rosa apontam para a neces-
sidade de reavaliação tanto das regras gerais Já os defesos desses ambientes que
quanto das específicas (dos defesos) no Su- contemplam apenas algumas espécies e não
deste e no Sul. proíbem os métodos de pesca que as captu-
ram, além de conter, em si, o mesmo proble-
ma anteriormente apontado, passaram a não
C – Considerações sobre as diferenças en- evitar a pesca sobre as espécies protegidas,
tre os defesos para espécies ou pescarias tornando seus efeitos negativos mais graves
de ambientes continentais e marinhos
para a sustentabilidade da pesca sobre as es-
Existem diferenças significativas entre pécies que pretendia proteger. Além desses
os benefícios de defesos de um mesmo am- aspectos, os pescadores, legalmente, não de-
biente (continental ou de baías, lagoas e mar) veriam fazer jus ao benefício do seguro, por
que podem ser ainda mais acentuadas quando não ter sido interrompida sua atividade de pes-
se compara os defesos de ambientes distin- ca.
tos.
Os defesos para espécies com pescarias
Um primeiro aspecto a considerar, entre- controladas (esforço e métodos de pesca), a
tanto, é que o defeso, como medida isolada, maioria da pesca industrial (não demanda o
não necessariamente apresenta bom resulta- benefício), têm apresentado melhores resulta-
do, mas depende de como é adotado, se as- dos, na dependência do respeito dos pescado-

103
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

res, do controle e da fiscalização ao conjunto uma profunda mudança no sistema de defini-


das regras de uso que rege a pescaria. ção de quem, como, onde, quando e quanto
pode capturar um pescador, para ser caracteri-
Os aspectos até aqui apontados eviden-
zado como profissional artesanal e merecedor
ciam que é necessária uma revisão geral das
do benefício seguro-defeso.
regras que definem os defesos, bem como

104
6. Conclusão
Para as últimas mudanças apontadas, é • O número de beneficiários (pescadores
necessária uma revisão geral do arcabouço le- ou não) passou de 105.584, em 2003,
gal do SisRGP e, portanto, da distribuição da para 904.650 em 2014;
carteira ou habilitação do pescador artesanal,
• As regiões com maior participação no
entre outros aspectos.
uso do seguro-defeso, em 2014, foram
Considerando as análises apresenta- a Nordeste (53%) e a Norte (36%), con-
das e, especificamente, os aspectos gerais da centrando 89% do total dos beneficia-
aplicação do seguro-defeso, pode-se concluir dos, e também onde são apontados os
que: maiores desvios;

• É possível identificar três períodos com • As unidades da Federação com maior


características bem marcantes: o que número de beneficiários, em 2014, fo-
vai de 1995 a 2003 (gestão do uso dos ram Pará (20,5%), Maranhão (19,7%),
recursos pesqueiros e, em parte, do Bahia (16,5%) e Amazonas (10,2%), to-
RGP pelo Ibama), e com gastos, no úl- talizando uma participação aproximada
timo ano, de 82,5 milhões em 2003; o de 67% do total. Tais UFs também vêm
correspondente a 2003-2009 (gestão sendo indicadas como as que apresen-
de parte dos recursos e do RGP pela tam grandes desvios no uso do benefí-
Seap/PR), quando chegou ao dispêndio cio;
de 905,2 milhões; e o de 2009 a 2014
• Considerando o ambiente onde ocor-
(gestão do RGP pelo MPA), quando
rem os defesos, se continental ou ma-
atingiu o valor de 2,57 bilhões no último
rinho, o primeiro demandou 85% dos
ano;
gastos totais de 2014;
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

• Nos defesos da pesca continental, 74% • O descontrole, os desmandos, a ausên-


dos dispêndios são com 5 dos 16 de- cia de fiscalização na implementação do
fesos demandantes do seguro, ou seja, SisRGP (emissão de carteiras de pesca-
os da Bacia Amazônica, o dos rios do dor) e as diretrizes (políticas) institucio-
Maranhão; o da Bacia do São Francisco; nais do MPA e de seus gestores ocu-
o da Bacia do Tocantins e o da Bacia do pam, certamente, o segundo lugar no
Parnaíba; incremento do número de beneficiados
com o seguro, o que, apesar de difícil
• No geral, a União pagou, em 2014, mais
mensuração, responde por índices va-
de seguro com os 3 ou 4 meses de de-
riando entre 30-40% do incremento.
feso do que foi gerado de receita com
toda a produção nacional da pesca ar- • As dificuldades enfrentadas pelo MTE
tesanal, no decorrer do ano (Tabela 5). na implementação do seguro-defeso
Deve ser destacada, ainda, a superiori- são consideradas como a terceira maior
dade dos dispêndios em relação à recei- causa do incremento no pagamento
ta obtida com a venda da produção, na indevido desse benefício, contribuindo
Região Nordeste, nos estados do Pará com cerca de 5% ou mais do total de
e, especialmente, do Maranhão. beneficiários;

• A contribuição das adequações ou mu-


danças nas regulamentações dos defe-
Ao considerar as hipóteses iniciais sobre
sos sobre o espetacular incremento no
o que mais contribuiu para o aumento do nú-
pagamento do seguro-defeso, nos anos
mero de pescadores e para o espetacular in-
recentes, não deve ter ultrapassado 2%
cremento dos dispêndios com o seguro-defe-
sobre o total de benefícios pagos;
so, as discussões apontam:
• A valorização do salário-mínimo, no pe-
• Pouco mais de 50% do crescimento
ríodo de 2000 a 2014, quando compara-
no número de pescadores beneficia-
da com o total de incremento no paga-
dos com o seguro-defeso, entre 2003
mento do seguro-defeso, representou
e 2014, deveu-se às mudanças na base
algo não superior a 4%;
legal em 2003 e 2009;

106
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

• Do ponto de vista quantitativo, as dis- • No específico, pode-se apontar que os


crepâncias apontadas entre os dados do maiores danos foram, dominantemen-
SisRGP e do IBGE evidenciam que bem te, para os ambientes e pescarias con-
menos da metade dos que foram bene- tinentais das regiões Nordeste e Nor-
ficiados com o seguro-defeso, em 2014, te, e bem menos significativas para o
fariam jus aos recursos recebidos. Centro-Oeste, o Sudeste e o Sul;

Quanto aos benefícios ambientais decor- • Ficou evidente, também, que em cada
rentes do uso do seguro-defeso para as espé- região e para cada pescaria (ou espécie)
cies de ambientes continentais e marinhos, no os impactos são diferentes. Entretan-
geral, as discussões apontam: to, as dificuldades para realizações das
avaliações específicas são muitas, em
• As mudanças ocorridas na fundamenta-
função da ausência de dados.
ção legal do uso do seguro, em 2003 e
2009, representaram um verdadeiro de-
sastre para a sustentabilidade ambiental Ao se considerar os resultados especí-
e para as principais pescarias brasileiras. ficos para cada espécie ou grupo de espé-
Os impactos negativos foram, entretanto, cies, por pescaria e ambiente, do ponto de
mais graves para as pescarias realizadas vista dos benefícios ambientais decorrentes
em ambientes continentais, estuarino ou do uso do seguro-defeso, os casos analisa-
de baías, fazendo com que o seguro, para dos indicam:
esses ambientes, enquadre-se como “in-
• Defesos para determinadas espécies
centivo negativo” para a sustentabilidade
ou grupos de espécies que não dis-
do uso das principais espécies;
põem de controle de acesso ao uso ou
• Adicionalmente, contribuíram para os controle do esforço de pesca (número
danos ambientais, os descontroles ad- de pescadores ou frota limitada) e proi-
ministrativos e os equívocos políticos bição dos métodos de captura, como
cometidos com a implementação do é o caso do tambaqui, do curimatã, do
seguro-defeso, ao não considerar o ins- jaraqui (pesca continental) e dos cama-
trumento como de apoio à gestão am- rões de ambientes de estuários e baías,
biental ou das pescarias; não se apresentam positivos e, ao con-

107
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

trário, vêm contribuindo para agravar a de 6 meses, o colapso da pescaria já te-


insustentabilidade das suas pescarias; ria ocorrido;

• Defesos para uma espécie dentro de • Ficou evidente que uma simples
uma mesma bacia hidrográfica ou am- medida de defeso para determina-
biente contínuo, mas com períodos da espécie, e independentemente
diferentes, têm se mostrado de difícil do ambiente, se não estiver associa-
ou inviável controle, comprometendo a da a um efetivo controle do esfor-
sustentabilidade da pesca e onerando ço de pesca (quem pesca, número
indevidamente o erário; máximo de pescadores ou de barcos)
e acompanhada da proibição dos
• Os defesos para espécies com esfor-
métodos de pesca para capturas
ço de pesca controlado e métodos de
da espécie ou grupo de espécies,
pesca definidos, entre outras medidas,
não deve ser mantida ou adotada no
como o da piramutaba (pesca industrial) futuro;
e da sardinha-verdadeira (mesmo não
demandando pagamento do seguro-de- • Na grande maioria dos defesos con-
feso), têm apresentado resultados posi- tinentais e de baías e lagoas, entre
tivos para a recuperação dos estoques outros ambientes que contemplam
e, portanto, para a sustentabilidade das apenas algumas espécies, o pesca-
pescarias; dor continua sua atividade de pesca,
o que, por lei, o inviabiliza de fazer jus
• No caso do defeso para a pesca de la- ao recebimento do seguro-defeso. O
gostas, os bons resultados da medida mesmo ocorre quando é legalmente
não têm sido duradouros em decorrên- possibilitada uma pescaria alternativa
cia do elevado nível de esforço de pes- (como é o caso do defeso para as la-
ca que vem sendo mantido nos últimos gostas, entre outras);
anos (acima do recomendável) e do
• O mais apropriado, especialmente para
desrespeito generalizado ao conjunto
defesos de espécies de ambientes
das medidas de gestão definidas para
continentais, quando a adoção da me-
a pescaria. Entretanto, é entendimento
dida se justificar, é definir a paralisação
dominante que, se não fosse o defeso

108
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

total da pesca para todas e quaisquer dos panos fabricados em indústrias) também
espécies, só possibilitando a captura de favoreceram o aumento do esforço de pesca
subsistência para alimento próprio (do individual.
pescador e da família), como acontecia
Os aspectos abordados nos dois pará-
no início dos defesos de piracema, na
década de 1970, e somente com o uso
grafos anteriores favoreceram o incremento
de vara, linha e anzol.
do poder de pesca de cada pescador que, as-
sociado ao constante e continuado incremen-
Em decorrência do exposto, com raras to do número de “pescadores”, contribuíram
exceções que confirmam a regra, os defesos para explodir o esforço de pesca total, levando
de espécies de ambientes continentais e de ao agravamento da crise de insustentabilidade
lagoas e baías devem ser reavaliados e, se for das pescarias.
o caso, definidas medidas alternativas, confor-
A constatação a que se chega, após os
me recomendações apresentadas a seguir.
dados e análises apresentados, é que os des-
Fica notório, no transcorrer da leitura virtuamentos ocorridos com a aplicação do se-
de artigos especializados, o fato de parte dos guro-defeso possibilitaram que:
recursos derivados do seguro-defeso ter pos-
• Do ponto de vista administrativo e eco-
sibilitado a capitalização do pescador, pois o
nômico, o dispêndio com o seguro deve
saldo decorrente do autossustento e de seus
ser proporcional a uma fração da receita
familiares foi associado à receita decorrente
líquida total anual da venda da produção
da alternativa de continuar a pesca com outros
da pesca artesanal (por exemplo: se o
recursos (pesca continental e de lagoas e baí-
defeso for de 3 meses, os dispêndios
as), propiciando a compra de novos e maiores
com o seguro não devem ultrapassar
petrechos de pesca (como redes de emalhe).
¼ da receita líquida – receita total, me-
Nessa mesma direção, como abordado nos custos de captura – nacional, regio-
por Pieve et al. (2009), o retorno dos investi- nal ou estadual) que passou a ser, em
mentos decorrentes dos créditos oficiais sub- 2014, um montante próximo ou supe-
sidiados, em fins dos anos de 1990 e início de rior ao total da receita bruta gerada pela
2000, e os avanços tecnológicos (substituição produção nacional da pesca artesanal.
da confecção manual das redes, pela compra Portanto, seguramente, o que foi pago

109
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

pela União com o seguro-defeso, na- um desvirtuamento do seu objetivo original, ao


quele ano, representou sobrecusto su- tornar um incentivo devastador para a susten-
perior em 4 a 5 vezes o que realmente tabilidade ambiental de pescarias e, em grande
deveria ter sido aplicado, tornando-se, medida, de usufruto por pessoas não merece-
certamente, um instrumento totalmen- doras ou com intenção, no mínimo, duvidosa,
te inviável; colocando em risco o futuro do uso do seguro,
como apontado por Campos e Chaves (2014),
• Sob o aspecto ambiental, o instrumen-
enquanto política social e ambiental.
to, diferentemente do esperado, pas-
sou a representar um “incentivo ne- Pelas constatações anteriores sugere-
gativo” e, com algumas exceções, de se uma profunda revisão do uso do seguro-
agravamento da sobrepesca sobre es- defeso para a pesca artesanal, a começar pela
pécies que se pretendia proteger, com base legal superior, bem como para cada medi-
especial ênfase para as pescarias conti- da de defeso e para as regras que regem o sis-
nentais, lagunares e de baías. tema do RGP (para habilitação e licenciamento
de pescadores artesanais).
Portanto, o conjunto de fatores apresen-
tado e, em especial, as mudanças na base le-
gal do seguro-defeso e os desvios favoreceram

110
7. Recomendações
Considerando a necessidade de ampla de forma a possibilitar, entre outros aspectos,
revisão de vários aspectos relacionados com a identificação da área(s) ou município, a(s)
o uso do seguro-defeso para os pescadores espécie(s)-alvo da pesca e a modalidade de
artesanais, serão apresentadas, a seguir, reco- pesca utilizada, para cada pescador, distin-
mendações que levam em conta os distintos e guindo no documento de habilitação (carteira
importantes aspectos e instrumentos que fun- de pescador), ainda, se a pesca é profissão
damentam sua aplicação. habitual ou o principal meio de vida ou se
exerce atividades de apoio à pesca (não tendo
Para a base legal superior (a lei), o ideal
direito ao seguro). É fundamental, também,
seria que o benefício contemplasse somente
que a outorga da carteira de pescador passe
pescadores que comprovassem pescar a(s)
por um processo de moralização, de forma a
espécie(s) ou realizassem a pescaria, no míni-
evitar a distribuição política ou eleitoreira e
mo, três anos antes da primeira definição do
não possibilitar que pessoas que exercem ou-
defeso, como estabele a Lei n° 8.287, de 20
tras profissões se inscrevam como pescador
de dezembro de 1991. Esse aspecto evita ou
profissional artesanal. Na realidade, o mais
elimina a possibilidade do seguro continuar a
adequado é distinguir a carteira de pescador
ser um estímulo à entrada ilimitada de novos
da de licença ou autorização de pesca de cada
pescadores e o aumento continuado de esfor-
profissional e, ainda, definir a área de atuação,
ço de pesca sobre espécies já sobrepescadas.
a(s) espécie(s)-alvo da pesca, a modalidade de
Essa adequação remete, necessariamen- pesca autorizada a utilizar etc.
te, à revisão do decreto que a regulamenta, bem
Quanto às regras ambientais que defi-
como à(s) regra(s) do Codefat, entre outras.
nem cada defeso, devem ser, no geral, avalia-
O maior desafio, entretanto, é adequar das, oportunidade em que devem ser conside-
e modernizar as regras do RGP e do SisRGP, rados os seguintes aspectos, entre outros:
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

• A medida do defeso tem se apresenta- controle do esforço de pesca máximo


do exequível e tem apresentado resul- (número de pescadores, de barcos, de
tados positivos para a espécie(s) ou am- redes etc.);
biente? Se sim, considerar se o defeso
• Os defesos não devem, em hipótese
é parcial (para uma ou algumas espé-
alguma, servir de estímulo ao cresci-
cies), entretanto, manter a possibilida-
mento continuado do esforço de pesca
de de uso do(s) método(s) de pesca que
sobre o recurso ou ambiente que se
a(s) captura(m). Existem períodos dife-
pretende proteger;
rentes para o defeso da(s) espécie(s) na
área ou bacia? • A nova regra deve informar se o pes-
cador da área ou ambiente tem outra
• A sugestão é que os defesos de am-
pescaria alternativa para continuar com
bientes continentais sejam totais para
sua atividade, mas em nenhuma hipóte-
todas as espécies (independentemente
se pode ser com o mesmo método de
se realiza migração ou não) e para todos
pesca proibido ou que captura a espé-
os métodos ou modalidades de pesca
cie sob defeso;
(como no início da adoção da medida).
No caso, permitir somente uma cota de • Para todos os defesos, avaliar se não
captura diária para cada pescador, para existem alternativas de gestão que pos-
alimentação própria ou subsistência de sam ser menos radicais (pois paralisa a
si e da família e só pescar com vara, li- atividade econômica ou de subsistência
nha e anzol; do pescador), menos onerosas (gasto
para o erário com o seguro e com a fis-
• Avaliar a exequibilidade dos defesos de
calização) ou mais eficientes do ponto
lagoas e baías, quando por espécies e/
de vista da sustentabilidade ambiental.
ou modalidade de pesca;
Nos casos específicos e, especialmente,
• Tanto nos defesos de ambientes con-
para as normas que demandaram pagamento
tinentais quanto nos de lagoas e baías,
do seguro-defeso nos últimos 2 anos (2013 e
é importante que a medida esteja as-
2014) é apresentada, na Tabela 10, uma rela-
sociada ou faça parte de um conjunto
ção, com cores diferenciadas, na qual cons-
de regras de gestão e, em especial, de

112
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

tam, por ambiente, para cada medida, a área Permanente de Gestão (CTPG), composta por
da espécie(s)-alvo, o início e o fim do defeso, a representantes dos dois ministérios.
sugestão de avaliação e respectiva prioridade –
Quanto aos desvios no pagamento de
se urgente (vermelho), se no curto prazo (ama-
beneficiários, identificados neste e nos demais
relo) ou se no médio prazo (verde-claro), ou se
trabalhos citados, a quase totalidade pode ser
é para manter a regra atual (verde-escuro). É
resolvida por meio de um trabalho direciona-
apresentada, ainda, uma resumida justificativa
do a algumas poucas unidades da Federação,
do motivo da recomendação, que tomou como
entre elas citam-se: Bahia, Pará, Maranhão e
base as discussões e conclusões indicadas no
Amazonas.
decorrer das análises.
Finalmente, todas as instituições envolvi-
As discussões sobre as possíveis ade-
das com a aplicação do seguro-defeso devem
quações para os defesos, anteriormente
melhorar significativamente suas atuações, es-
apontadas, devem ser conduzidas com ampla
pecialmente no tocante à permanente articu-
participação dos segmentos de usuários que
lação e troca de informações, assim como ao
dependem da pescaria ou espécie(s) sob de-
eficiente e eficaz trabalho nas áreas de contro-
feso e, de preferência, seguindo o rito previsto
le e fiscalização, e na habilitação dos pescado-
no Sistema de Gestão Compartilhada, defini-
res para o pagamento do seguro. Já as repre-
do pelos dois ministérios, ou seja, avaliação
sentações de classe e os pescadores devem
no subcomitê científico de cada Comitê Per-
respeitar as regras estabelecidas, de forma a
manente de Gestão (CPG) constituído, resul-
contribuir para uma eventual continuidade do
tado submetido ao plenário do respectivo CPG
adequado uso do instrumento.
e, finalmente, avaliação na Comissão Técnica

113
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira

Tabela 10 – Resumo de recomendações para avaliação e eventual revisão dos defesos.


Ambiente

Norma Área - Espécie Inicio Fim Sugestão Justificativa

Redefinir medidas O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
P IBAMA 4/08 Rios CE - Todas 1-fev 30-abr
– urgente sustentabilidade ambiental
Avaliar – curto O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
INI 12/11 Bac Araguaia - Todas 1-nov 28-fev
prazo sustentabilidade ambiental
Redefinir medidas O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca, em ambientes
IN IBAMA 129/06 Ac Públicos BA 1-dez 28-fev
– urgente que não ocorrem piracema, e a insustentabilidade ambiental
Avaliar – curto O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
INI 13/11 Bac Tocantins - Todas 1-nov 28-fev
prazo sustentabilidade ambiental
Bac Uruguai (SC e RS) Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 193/08 1-out 31-jan
- Todas prazo sustentabilidade ambiental
Bac Sudeste – Todas Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 195/08 1-nov 28-fev
(ES,MG,RJ,SP E PR) prazo sustentabilidade ambiental
Bac Leste (SE, BA,MG Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 196/08 1-nov 28-fev
e ES) - Todas prazo sustentabilidade ambiental
Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 197/08 Bac RS e SC - Todas 1-nov 31-jan
prazo sustentabilidade ambiental
Bac Paraguai (MT e Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 201/08 5-nov 28-fev
MS) - Todas prazo sustentabilidade ambiental
Continental

Rios do RN (curimatã, O defeso é parcial (algumas espécies), pesca continua ocorrendo, tem
Redefinir medidas
IN IBAMA 209/08 piau, sardinha e 1-dez 28-fev contribuído para aumentar o esforço de pesca e insustentabilidade ambiental
– urgente
branquinha) – o pescador pode continuar pescando outras espécies
Rios da PB (curimatã, O defeso é parcial (algumas espécies), pesca continua ocorrendo, tem
Redefinir medidas
IN IBAMA 210/08 piau, sardinha e 1-dez 28-fev contribuído para aumentar o esforço de pesca e insustentabilidade ambiental
– urgente
branquinha) – o pescador pode continuar pescando outras espécies
Bac Paraná
Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 25/09 (MG,GO,SP,PR,MS e 1-nov 28-fev
prazo sustentabilidade ambiental
SC) - Todas
Bac Parnaíba (MA, PI e Avaliar – curto O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN MMA 40/05 15-nov 16-mar
CE) - Todas prazo sustentabilidade ambiental
Bac Amazonas - Muda
a relação de espécies O defeso, dominantemente, é parcial (algumas espécies), pesca continua
para cada UF (dourada, Redefinir medidas ocorrendo e tem contribuído para aumentar o esforço de pesca e
IN IBAMA 48/07 Varias Varias
jaraqui, mapará, – urgente insustentabilidade ambiental – incentivo negativo – o pescador pode
curimantã, pacu, piau - continuar pescando outras espécies
mais relevantes)

Bac S. Francisco
Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 50/07 (MG,BA,PE,SE,AL,GO e 1-nov 28-fev
prazo sustentabilidade ambiental
DF) - Todas

Redefinir medidas O defeso sem fundamentação técnica, tem contribuído para aumentar o
P IBAMA 85/2003 Rios MA 1-dez 30-mar
– urgente esforço de pesca e insustentabilidade ambiental

114
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

Continuação Tabela 10
Ambiente
Norma Área - Espécie Inicio Fim Sugestão Justificativa

Ausência de avaliação de benefícios ambientais – alta possibilidade de


Avaliar – médio
INI 02/09 PR, SC e RS - Anchova 1-dez 31-mar contribuir para o aumento do esforço de pesca – o pescador pode continuar
prazo
pescando outras espécies
Ausência de avaliação de benefícios ambientais – alta possibilidade de
Avaliar – médio
IN IBAMA 10/09 ES – robalo e camurim 1-mai 30-jun contribuir para o aumento do esforço de pesca – o pescador pode continuar
prazo
pescando outras espécies
Ausência de avaliação de benefícios ambientais – alta possibilidade de
Avaliar – médio
P IBAMA 133/94 Baías PR - Camarões 15-dez 15-fev contribuir para o aumento do esforço de pesca – o pescador pode continuar
prazo
pescando outras espécies
15-abr; 01- 15-mai; 15- Avaliar – curto Frota não controlada – alta possibilidade de contribuir para o aumento o
IN MMA 14/04 PE até BA - Camarões
dez; 15-set jan; 31-out prazo esforço de pesca e o pescador pode continuar pescando outras espécies
Bom resultado
Frota industrial controlada, avaliar pertinência de manter defeso para a
para a pesca
pesca artesanal já que é alta a possibilidade de contribuir para o aumento
INI 15/12 AP ao PI - Camarões 15-dez 15-fev industrial –
do esforço de pesca e o pescador artesanal pode continuar pescando
urgência para a
outras espécies
situação atual
Litoral /RJ a SC - 15-jun; As avaliações apontam que os dois defesos vêm apresentando muito bons
IN IBAMA 15/09 31-jul; 15-fev Manter
Sardinha 01-nov resultados para a pesca industrial
15-nov; 01- 15-jan; 31- Avaliar – médio Resultados positivos porém menores que o almejado, seja por desrespeito
IN IBAMA 189/08 ES ao RS - Camarões
abr; 01-mar mai; 31-maio prazo ou por falta de observância às demais medidas de gestão.
As avaliações apontam que a medida tem evitado o colapso da pescaria e
IN IBAMA 206/08 AP ao ES - Lagostas 1-dez 31-mai Manter uma eventual redução na duração deveria ser compensada com a redução
do atual nível de esforço de pesca
Marinho

Complexo Lagunar O defeso tem contribuído para o aumentar o esforço de pesca com risco
Reavaliar – curto
IN IBAMA 21/09 SC – Camarões rosa e 15-jul 15-nov para a sustentabilidade ambiental – o pescador pode continuar pescando
prazo
branco outras espécies
Ausência de avaliação de benefícios ambientais, alta possibilidade de
RS a SP (Rosado e Avaliar – curto
P SUDEPE 42/84 1-jan 31-mar contribuir para o aumento do esforço de pesca – o pescador pode continuar
Bagres) prazo
pescando outras espécies
Ausência de avaliação de benefícios ambientais, alta possibilidade de
BA e ES - Robalos e Avaliar – curto
P IBAMA 49/92 15-mai 31-jul contribuir para aumento do esforço de pesca – o pescador pode continuar
camurim prazo
pescando outras espécies
30/nov Avaliar pertinência de defeso na “andada”, a medida atual tem contribuído
ES,RJ,SP,PR e SC - Avaliar – curto
P IBAMA 52/03 1-out 1-dez (tudo) 30-dez para aumentar o esforço de pesca com risco para a sustentabilidade
Caranguejo-uçá prazo
(fêmeas) ambiental – o pescador pode continuar pescando outras espécies
Espécie na lista de ameaçadas (vulnerável), o defeso tem contribuído para
P IBAMA 53/03 ES,RJ e SP - Guaiamun 1-out 31-mar Avaliar – urgente
aumentar o esforço de pesca com risco para a sustentabilidade ambiental
Baia Babitonga/SC - Reavaliar – curto O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para
P IBAMA 70/03 1-nov 31-jan
Camarões rosa e branco prazo a sustentabilidade ambiental
AP (entre rios Agaruari O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para
Avaliar – curto
P IBAMA 73/96 e Cumami - até 3 17-nov 31-mar a sustentabilidade ambiental – o pescador pode continuar pescando outras
prazo
milhas) - gurijuba espécies
Lagoa dos Patos Redefinir Reavaliar período defeso, tem contribuído para aumentar o esforço de
INC MMA-SEAP
- Camarão, tainha, 1-dez 29-fev medidas – curto pesca com risco para a sustentabilidade ambiental – o pescador pode
03/04
corvina e Bagre prazo continuar pescando outras espécies
Avaliar – médio Ausência de avaliação de benefícios ambientais – alta possibilidade de
IN IBAMA 105/06 S/SE - mexilhão 1-set 31-dez
prazo contribuir para o aumento do esforço de pesca.

115
8. Referências
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