Digitally signed by PILOTTO CARREÑO Luigino (FAU20477906461)

3106570012017 Date: 2017.08.11 COT

Reason: Doy Conformidad al Presente Documento
Location: Lima/Perú

“Año del Buen Servicio al Ciudadano”

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RESOLUCIÓN Nº 001250-2017-SERVIR/TSC-Primera Sala
MARTINELLI MONTOYA
Ana Rosa Cristina
(FAU20477906461)

EXPEDIENTE : 1847-2017-SERVIR/TSC
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HERRERA VASQUEZ IMPUGNANTE : RAUL ARTURO ODIAGA PINTO
Ricardo Javier
(FAU20477906461) ENTIDAD : MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN
Y SANEAMIENTO
RÉGIMEN : DECRETO LEGISLATIVO Nº 1057
MATERIA : RÉGIMEN DISCIPLINARIO
SUSPENSIÓN POR DOS (2) DÍAS SIN GOCE DE
REMUNERACIONES

SUMILLA: Se declara la NULIDAD de la Resolución Directoral Nº 1452-2016-

VIVIENDA-OGA, del 17 de octubre de 2016, y de la Resolución Directoral Nº 033-2017-
VIVIENDA/OGGRH, del 11 de mayo de 2017, emitidas por la Dirección General de
Administración y por la Dirección de la Oficina General de Gestión de Recursos
Humanos del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; al haberse
vulnerado el principio de tipicidad, el derecho de defensa y el debido procedimiento,
respecto del señor RAUL ARTURO ODIAGA PINTO.

Lima, 11 de agosto de 2017

ANTECEDENTES

1. El 28 de junio de 2016, con Informe Nº 115-2016/VIVIENDA-OGA-OT, la Dirección

de la Oficina de Tesorería del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
en adelante la Entidad, informó a la Dirección de la Oficina General de
Administración de ésta última que existe una deuda a favor de la AFP INTEGRA,
correspondiente a la Planilla de Liquidación de Vacaciones CAS Nº 2014-0007, por
el periodo de enero de 2014, que ha generado intereses a la fecha; por lo que
recomendó se evalúe la responsabilidad de los servidores que participaron en el
proceso del pago.

2. Con Resolución Directoral Nº 1098-2016/VIVIENDA-OGA, del 26 de julio de 2016,

la Dirección de la Oficina General de Administración de la Entidad reconoció el
adeudo a favor de AFP INTEGRA por el periodo de devengue de enero de 2014,
correspondiente a la Planilla de Liquidación de Vacaciones CAS Nº 007-20014, y los
intereses generados a junio de 2016. Asimismo, dispuso que la Oficina General de
Recursos Humanos efectúe las acciones necesarias para el deslinde de
responsabilidades respecto de la omisión del pago antes referido.

3. Mediante Informe Nº 132-2016-VIVIENDA-OGGRH-STPAD, del 4 de octubre de

2016, la Secretaría Técnica del Procedimiento Administrativo Disciplinario de la
Entidad concluyó que, entre otros, el señor RAUL ARTURO ODIAGA PINTO, en

1
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

adelante el impugnante, es uno de los responsables del Área de Caja, “en ese
sentido en el Comprobante de Pago precitado [2014-001182] aparece el sello de
Caja de “Pagado” con fecha 18 de marzo; sin embargo, (…) se da cuenta que existe
una deuda a favor de la AFP Integra periodo devengue 01/2014 correspondiente a
la Planilla Nº 007-20014 correspondiente al Comprobante de Pago Nº 2014-
001182”.

En tal sentido, recomendó se inicie el procedimiento administrativo al impugnante

por encontrarse incurso en negligencia de funciones; siendo el órgano instructor la
Dirección General de la Oficina General de Administración de la Entidad, en
atención a lo previsto en el numeral 13.2 del artículo 13º de la Directiva Nº 02-
2015-SERVIR/GPGSC.

4. Con Resolución Directoral Nº 1452-2016-VIVIENDA-OGA1, del 17 de octubre de

2016, la Dirección General de Administración de la Entidad instauró procedimiento
administrativo disciplinario, entre otros, contra el impugnante “por el
incumplimiento de la emisión y gestión de pago oportuno a la AFP INTEGRA
periodo de devengue 01/2014, proveniente de la Planilla Nº 0007-2014,
contraviniendo lo establecido, en los artículos 34º del Texto Único Ordenado de la
Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones aprobado por el
Decreto Supremo Nº 054-97-EF2 y el artículo 49º del Reglamento Texto Único
Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones
aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-98-EF3 (…)”.

1
Notificada al impugnante el 21 de octubre de 2016.
2
Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones,
aprobado por Decreto Supremo Nº 054-97-EF
“Artículo 34º.- Los aportes a los que se refiere el artículo 30º, deben ser declarados, retenidos y
pagados por el empleador a la entidad centralizadora de recaudación a que se refiere el artículo 14º-A.
El pago puede ser hecho a través de la institución financiera o de otra naturaleza que designe la
entidad centralizadora mencionada.
La declaración, retención y pago deben efectuarse dentro de los primeros cinco (5) días del mes
siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones afectas. (…)
El monto de los aportes al SPP no pagados dentro del plazo establecido en las normas pertinentes,
generará un interés equivalente a la tasa de interés moratorio previsto para las obligaciones
tributarias en el artículo 33º del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por el Decreto
Supremo Nº 135-99-EF y normas modificatorias.
En caso la SUNAT sea la entidad centralizadora de la recaudación y cobranza, cuando los agentes de
retención no hubiesen cumplido con la obligación de retener el aporte serán sancionados de acuerdo
con el Código Tributario. En tal caso, los trabajadores dependientes, deberán declarar y pagar el
aporte correspondiente, e informar a la SUNAT, dentro de los primeros doce (12) días del mes
siguiente al de percepción de la renta, el nombre y domicilio de la persona o entidad que les efectuó el
pago, haciéndose acreedores a las sanciones previstas en el citado Código Tributario en caso de
incumplimiento. En caso de que el trabajador incumpla con declarar y pagar, el agente retenedor será
solidariamente responsable por los aportes no pagados y por las obligaciones derivadas de ellos”.
3
Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de
Pensiones, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-98-EF

2
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

En tal sentido, se imputó al impugnante la falta prevista en el literal d) del artículo

85º de la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil4.

5. El 3 de noviembre de 2016, el impugnante presentó sus descargos, señalando los

siguientes argumentos:

(i) No existe ningún documento en el que se le haya designado como

Responsable del Área de Caja, o como responsable de gestionar el pago de los
devengados a las AFPs.
(ii) Con Resolución Directoral Nº 016-2014/VIVIENDA-OGA, del 16 de enero de
2014, se le designó titular y único responsable del Fondo de Caja Chica.
(iii) De acuerdo a sus términos de referencia, sus labores de caja eran las de
atender al público, apoyar en la emisión de facturas y gestiones con los
bancos, elaborar y mantener el registro de compras y ventas, y revisar,
verificar y hacer seguimiento a las transmisiones de la fase girado y pagado en
el SIAF-SP.

6. Con Informe Nº 152-2016-VIVIENDA-OGGRH-STPAD5, del 28 de noviembre de

2016, la Dirección General de Administración de la Entidad concluyó que el
impugnante no ha desvirtuado la falta imputada; por lo que recomendó que se le
imponga sanción de suspensión por dos (2) días sin goce de remuneraciones.

7. Mediante Resolución Directoral Nº 033-2017-VIVIENDA/OGGRH6, del 11 de mayo

de 2017, la Dirección General de la Oficina General de Gestión de Recursos
Humanos de la Entidad resolvió sancionar, entre otros, al impugnante con la
medida disciplinaria de suspensión por dos (2) días sin goce de remuneraciones,
“por el incumplimiento del pago oportuno del monto de pago de las retenciones y
aportaciones a la AFP Integra correspondientes a la Planilla de Liquidación de
vacaciones CAS Nº 0007-2014 (…), contraviniendo lo establecido, en los artículos

“Artículo 49º.- El pago de los aportes debe ser efectuado por el empleador dentro de los cinco (5)
primeros días del mes siguiente al que fueron devengados. La demora en efectuar dicho pago da lugar
a intereses moratorios, según lo establezca la Superintendencia, sin perjuicio de las acciones penales
que correspondan.
La responsabilidad del empleador a que se hace referencia en el último párrafo del Artículo 6º de la
Ley se hará efectiva siempre que el trabajador se encuentre afiliado al SPP y exista previamente un
pronunciamiento definitivo de la autoridad competente. Igual principio resultará de aplicación para
aquellos casos de empleadores que abonen total o parcialmente remuneraciones fuera de planilla”.
4
Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil
“Artículo 85º.- Faltas de carácter disciplinario
Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión
temporal o con destitución, previo proceso administrativo: (…)
d) La negligencia en el desempeño de las funciones. (…)”.
5
Notificado al impugnante el 13 de diciembre de 2016.
6
Notificada al impugnante el 15 de mayo de 2017.

3
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

34º del Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de
Fondos de Pensiones aprobado por el Decreto Supremo Nº 054-97-EF y el artículo
49º de su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-98-EF, habiéndose
configurado la falta de carácter disciplinaria de negligencia en el desempeño de las
funciones establecida en el literal d) del artículo 85º de la Ley del Servicio Civil – Ley
Nº 30057”.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

8. El 5 de junio de 2017, el impugnante interpuso recurso de apelación contra la

Resolución Directoral Nº 033-2017-VIVIENDA/OGGRH, reiterando los argumentos
expuestos en su escrito de descargo, y señalando adicionalmente que se han
vulnerado los principios de debida motivación, y de razonabilidad y
proporcionalidad en la imposición de su sanción.

9. Con Oficio Nº 333-2017-VIVIENDA-OGGRH, la Dirección de la Oficina General de

Gestión de Recursos Humanos de la Entidad remitió al Tribunal del Servicio Civil,
en adelante el Tribunal, el recurso de apelación presentado por el impugnante, así
como los antecedentes que dieron origen al acto impugnado.

10. Con Oficios Nos 06477 y 06478-2017-SERVIR/TSC, el Tribunal informó a la Entidad y

al impugnante, respectivamente, que el recurso de apelación presentado ha sido
admitido a trámite.

ANÁLISIS

De la competencia del Tribunal del Servicio Civil

11. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 10237, modificado

7
Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,
Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
“Artículo 17º.- Tribunal del Servicio Civil
El Tribunal del Servicio Civil - el Tribunal, en lo sucesivo - es un órgano integrante de la Autoridad que
tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.
El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
Conoce recursos de apelación en materia de:
a) Acceso al servicio civil;
b) Pago de retribuciones;
c) Evaluación y progresión en la carrera;
d) Régimen disciplinario; y,
e) Terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas
únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contencioso administrativa.
Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable
de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.

4
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final la Ley Nº 29951 - Ley

del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20138, el Tribunal tiene por
función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias: acceso
al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y
terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

12. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución

de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC9, precedente de observancia obligatoria
sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda
y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados
ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen
sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.

13. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última
instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio
civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de
la relación de trabajo, con la resolución del presente caso asume dicha
competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder
Judicial.

14. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del
debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el
mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de
apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el
expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de
apelación.

Del régimen disciplinario aplicable

15. Mediante la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil, publicada el 4 de julio de 2013 en
el Diario Oficial “El Peruano”, se aprobó un nuevo régimen del servicio civil para
las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado y aquellas
que se encuentran encargadas de su gestión, con la finalidad de alcanzar mayores
niveles de eficacia y eficiencia, así como prestar efectivamente servicios de calidad
a la ciudadanía, promoviendo además el desarrollo de las personas que lo
integran.

8
Ley Nº 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
“CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto
Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos”.
9
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010.

5
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

16. Al respecto, en el Título V de la citada Ley, se establecieron las disposiciones que

regularían el régimen disciplinario y el procedimiento sancionador, las mismas que
conforme a lo dispuesto por la Novena Disposición Complementaria Final de la Ley
del Servicio Civil10, serían aplicables una vez que entre en vigencia la norma
reglamentaria sobre la materia.

17. Es así que, el 13 de junio de 2014, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el
Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº
040-2014-PCM, en cuya Undécima Disposición Complementaria Transitoria11 se
estableció que el título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento
sancionador entraría en vigencia a los tres (3) meses de su publicación, es decir, a
partir del 14 de septiembre de 2014.

18. En ese sentido, a partir del 14 de septiembre de 2014, resultan aplicables las
disposiciones establecidas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del
Libro I de su Reglamento General, entre los que se encontraban comprendidos
aquellos trabajadores sujetos bajo los regímenes de los Decretos Legislativos N os
276, 728 y 1057, estando excluidos sólo los funcionarios públicos que hayan sido
elegidos mediante elección popular, directa y universal, conforme lo establece el
artículo 90º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil12.

10
Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
“NOVENA.- Vigencia de la Ley
a) (…) Las normas de esta ley sobre la capacitación y la evaluación del desempeño y el Título V,
referido al régimen disciplinario y procedimiento sancionador, se aplican una vez que entren en
vigencia las normas reglamentarias de dichas materias, con excepción de lo previsto en los artículos
17º y 18º de esta ley, que se aplican una vez que se emita la resolución de inicio del proceso de
implementación. (…)”.
11
Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS
“UNDÉCIMA.- Del régimen disciplinario
El título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entra en vigencia a los
tres (3) meses de publicado el presente reglamento con el fin que las entidades adecuen internamente
al procedimiento.
Aquellos procedimientos disciplinarios que fueron instaurados con fecha anterior a la entrada en
vigencia del régimen disciplinario de la Ley 30057 se regirán por las normas por las cuales se les
imputó responsabilidad administrativa hasta su terminación en segunda instancia administrativa”.
12
Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“Artículo 90º.- Ámbito de Aplicación
Las disposiciones de este Título se aplican a los siguientes servidores civiles:
a) Los funcionarios públicos de designación o remoción regulada, con excepción del Defensor del
Pueblo, el Contralor General de la República, los miembros del Jurado Nacional de Elecciones, los
miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales, el Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, los miembros del Directorio
del Banco Central de Reserva y el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones.
b) Los funcionarios públicos de libre designación y remoción, con excepción de los Ministros de Estado.

6
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

19. En concordancia con lo señalado en el numeral precedente, a través de la

Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento
Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por Resolución
de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE, se efectuó diversas precisiones
respecto al régimen disciplinario y el procedimiento sancionador regulado en la
Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, señalando en su numeral 4.1 13 que
dichas disposiciones resultaban aplicables a todos los servidores y ex servidores de
los regímenes regulados por los Decretos Legislativos Nos 276, 728, 1057 y Ley Nº
30057.

20. Por tanto, a partir del 14 de septiembre de 2014 resultan aplicables las normas
previstas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su
Reglamento General, a todos los servidores y ex servidores comprendidos bajo los
regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057.

21. Por su parte, respecto a la vigencia del régimen disciplinario y el procedimiento

administrativo disciplinario, en el numeral 6 de la Directiva Nº 02-2015-
SERVIR/GPGSC, se estableció cuales debían ser las normas que resultaban
aplicables atendiendo al momento de la instauración del procedimiento
administrativo, para lo cual se especificó los siguientes supuestos:

(i) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados antes del 14 de

septiembre de 2014, se rigen por las normas sustantivas y procedimentales
vigentes al momento de la instauración del procedimiento hasta la resolución
de los recursos de apelación que, de ser el caso, se interpongan contra los
actos que ponen fin al procedimiento.
(ii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 14 de
septiembre de 2014, por hechos cometidos con anterioridad a dicha fecha, se
rigen por las reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su

c) Los directivos públicos;

d) Los servidores civiles de carrera;
e) Los servidores de actividades complementarias y
f) Los servidores de confianza.
Los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal se encuentran excluidos de la
aplicación de las disposiciones del presente Título. Su responsabilidad administrativa se sujeta a los
procedimientos establecidos en cada caso”.
13
Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley
Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-
SERVIR-PE
“4. ÁMBITO
4.1 La presente directiva desarrolla las reglas procedimentales y sustantivas del régimen disciplinario y
procedimiento sancionador y es aplicable a todos los servidores y ex servidores de los regímenes
regulados bajo los Decretos Legislativos 276, 728, 1057 y Ley Nº 30057, con las exclusiones
establecidas en el artículo 90 del Reglamento. (…)”.

7
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

Reglamento General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en

que se cometieron los hechos.
(iii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 14 de
septiembre de 2014, por hechos cometidos a partir de dicha fecha, se regirán
por las normas procedimentales y sustantivas sobre régimen disciplinario
previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General.
(iv) Si en segunda instancia administrativa o en la vía judicial se declarase la
nulidad en parte o de todo lo actuado, el procedimiento se regiría por las
reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento
General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se
cometieron los hechos.

22. Respecto a las reglas procedimentales y sustantivas de la responsabilidad

disciplinaria, corresponde señalar que en el numeral 7 de la Directiva Nº 02-2015-
SERVIR/GPGSC14, se especificó qué normas serían consideradas procedimentales y
sustantivas, conforme a continuación se detalla:

(i) Reglas procedimentales: Autoridades competentes, etapas y fases del

procedimiento administrativo, plazos y formalidades de los actos
procedimentales, reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de
defensa, medidas cautelares y plazos de prescripción.
(ii) Reglas sustantivas: Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones,
incompatibilidades, y derechos de los servidores, así como faltas y sanciones.

23. En ese sentido, se debe concluir que a partir del 14 de septiembre de 2014 las
entidades públicas con trabajadores sujetos a los regímenes regulados por el
Decreto Legislativo Nº 276, Decreto Legislativo Nº 728 y Decreto Legislativo Nº
1057 deben aplicar las disposiciones, sobre materia disciplinaria, establecidas en el

14
Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley
Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-
SERVIR-PE
“7. REGLAS PROCEDIMENTALES Y REGLAS SUSTANTIVAS DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
Se considera como normas procedimentales y sustantivas, para efectos de los dispuesto en el numeral
6 de la presente directiva, las siguientes:
7.1 Reglas procedimentales:
- Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario.
- Etapas y fases del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para la realización de actos
procedimentales.
- Formalidades previstas para la emisión de los actos procedimentales.
- Reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa.
- Medidas cautelares.
- Plazos de prescripción.
7.2 Reglas sustantivas:
- Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de los servidores.
- Las faltas.
- Las sanciones: tipos, determinación graduación y eximentes”.

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 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su Reglamento

General, siguiendo las reglas procedimentales mencionadas en los numerales
precedentes.

24. En el presente caso, de la documentación que obra en el expediente

administrativo se advierte que el impugnante se encontraba sujeto al régimen
laboral especial regulado por el Decreto Legislativo Nº 1057, y los hechos que
motivaron el inicio del procedimiento administrativo disciplinario ocurrieron
cuando se desempeñaba como Asistente Administrativo de la Unidad de Tesorería
bajo Contrato Administrativo de Servicios Nº 069-2010/VIVIENDA-OGA-UP, el cual
culminó el 31 de julio de 2014, según Addenda Nº 021 y cuya copia obra en el
expediente administrativo.

25. Por tanto, esta Sala considera que son aplicables al presente caso las normas
sustantivas vigentes al momento de su vínculo contractual como Asistente
Administrativo, y las normas procedimentales sobre el régimen disciplinario
previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, al haberse iniciado el
mismo con posterioridad al 14 de septiembre de 2014.

De la observancia del debido procedimiento administrativo y el principio de legalidad

26. El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado, en
adelante el TUO, de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General, aprobado por Decreto Supremo N 006-2017-JUS, reconoce a los
administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento
administrativo, que comprende los derechos a: exponer argumentos, ofrecer y
producir pruebas y obtener una decisión motivada y fundada en derecho15.

27. En el caso de los procedimientos administrativos disciplinarios, como el que

concita el presente análisis, la exigencia del respeto irrestricto de tales derechos y
garantías adquiere una dimensión mayor, toda vez que en ellos “los derechos de

15
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…)
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo
enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los
cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a
producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a
impugnar las decisiones que los afecten. (…)”.

9
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

los administrados son más profundamente influidos por la decisión de la

Administración”16.

28. Por su parte, el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley
Nº 2744417 establece que el procedimiento administrativo se sustenta, entre
otros, en el principio de legalidad, según el cual, “Las autoridades administrativas
deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas”.

29. Al respecto, se debe precisar que, a diferencia de lo que sucede con los
particulares, a quienes rige el principio de autonomía de la voluntad18, en
aplicación del principio de legalidad, la Administración Pública sólo puede actuar
cuando se encuentra habilitada por norma legal específica. En otros términos,
mientras que los particulares están habilitados de hacer todo lo que la ley no
prohíbe, las entidades que integran la Administración Pública, sólo puede hacer lo
que la ley expresamente les permita.

30. En relación con el mencionado principio, Morón Urbina precisa que éste se
desdobla en tres elementos esenciales e indisolubles: “(…) la legalidad formal, que
exige el sometimiento al procedimiento y a las formas; la legalidad sustantiva,
referente al contenido de las materias que le son atribuidas, constitutivas de sus
propios límites de actuación; y la legalidad teleológica, que obliga al cumplimiento
de los fines que el legislador estableció, en la forma tal que la actividad
administrativa es una actividad funcional”19.

16
RUBIO CORREA, Marcial. El Estado Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima. 2006. p. 220.
17
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los
fines para los que les fueron conferidas”.
18
Constitución Política del Perú de 1993
“Artículo 2º.- Derechos fundamentales de la persona
Toda persona tiene derecho:
(…)
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
(…)
a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no
prohíbe;(…)”.
19
Morón Urbina, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Décima
Edición. Publicado por Gaceta Jurídica. Febrero 2014. p.64.

10
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

31. En ese sentido, al momento de emitir un acto administrativo, las autoridades

administrativas deben actuar conforme al marco legal vigente, teniendo en cuenta
que sus declaraciones producen efectos jurídicos respecto del interés, obligación o
derecho de un administrado, tal como se encuentra previsto en el artículo 1º del
TUO de la Ley Nº 2744420.

32. Respecto de los requisitos de validez de un acto administrativo, en el artículo 3º

del TUO de la Ley Nº 2744421 se ha establecido que el acto administrativo debe
expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse
inequívocamente sus efectos jurídicos; así como su contenido debe ajustarse a lo
dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y
jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.

33. Asimismo, para que un acto administrativo sea válido, debe ser emitido
cumpliendo con el procedimiento regular, es decir, antes de su emisión, dicho acto
debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo
previsto para su generación.

34. Sobre este último, Morón Urbina precisa que: “En el Derecho Administrativo, la
existencia del procedimiento no solo busca proteger la certeza de la

20
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo 1º. -Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de
derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta. (…)”.
21
Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 3º.-Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo
o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de
órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su
emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo
que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo
dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y
comprender las cuestiones surgidas de la motivación.
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que
otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra
finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una
facultad no genera discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y
conforme al ordenamiento jurídico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el
cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación”.

11
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

administración, sino que sirve de garantía a los derechos de los administrados y a

los intereses públicos (orden, legalidad, etc.)”22.

35. En ese sentido, es posible afirmar que las entidades públicas, al emitir un acto
administrativo, deben hacerlo cumpliendo el ordenamiento jurídico y siguiendo
los procedimientos previamente establecidos para la consecución de tal fin, de lo
contrario se estaría vulnerando el principio de legalidad y, por ende, el debido
procedimiento administrativo.

36. En el presente caso, de la revisión de la Resolución Directoral Nº 1452-2016-

VIVIENDA-OGA, del 17 de octubre de 2016, como de la Resolución Directoral Nº
033-2017-VIVIENDA/OGGRH, del 11 de mayo de 2017, se aprecia que a través de
ellas se imputó al impugnante la presunta comisión de la falta prevista en el literal
d) del artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, cuando los hechos imputados se
dieron en su calidad de Asistente Administrativo de la Unidad de Tesorería de la
Entidad, cuyo vínculo contractual duro hasta el 31 de julio de 2014, fecha en que
aún no se encontraba vigente el régimen disciplinario regulado por la citada ley.

37. En ese sentido, al haberse instaurado procedimiento administrativo disciplinario al

impugnante con posterioridad al 14 de septiembre de 2014, por hechos cometidos
con anterioridad a dicha fecha, correspondía que la Entidad aplique las normas
sustantivas que en materia disciplinaria regulaban su relación contractual (Decreto
Legislativo Nº 1057), y las disposiciones procedimentales de la Ley Nº 30057 y su
Reglamento General.

38. Por lo expuesto, esta Sala considera que en el presente caso se ha vulnerado el
principio de legalidad y, consecuentemente, el debido procedimiento
administrativo, siendo que se ha inobservado el procedimiento regular previsto en
ordenamiento jurídico para sancionar al impugnante, incurriéndose en una causal
de nulidad de acuerdo a lo previsto en el numeral 1 del artículo 10º del TUO de la
Ley Nº 2744423.

Sobre el derecho de defensa y el principio de tipicidad

39. El numeral 3 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú establece, como
principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela
jurisdiccional. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que estos
principios “(…) no solo se limitan a las formalidades propias de un procedimiento

22
Ibid, p. 152.
23
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo 10º.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”.

12
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

judicial, sino que se extiende a los procedimientos administrativos sancionatorios.

En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las
garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las
instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a
fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus
derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos.(…)24.

40. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional manifiesta que “(…) el derecho

reconocido en la referida disposición “(…) no solo tiene una dimensión, por así
decirlo, “judicial”, sino que se extiende también a sede “administrativa” y, en
general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, a
"cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las
garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8º de la Convención
Americana (...)”25.

41. Por su parte, como se ha mencionado anteriormente, el TUO de la Ley Nº 27444

establece como principio del procedimiento administrativo, entre otros, el debido
procedimiento26, por el cual los administrados tienen derecho a la defensa
(exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas), y a una decisión
debidamente motivada y fundamentada.

42. Con relación al derecho de defensa, el numeral 14 del artículo 139º de la

Constitución Política del Perú, dispone que nadie puede ser privado de este
derecho en ningún estado del proceso y que sobre este aspecto, el Tribunal
Constitucional ha señalado que “(…) el debido proceso y los derechos que
conforman su contenido esencial están garantizados no sólo en el seno de un

24
Fundamento 2 de la Sentencia emitida en el expediente Nº 02678-2004-AA.
25
Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC.
26
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
TÍTULO PRELIMINAR
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo
enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los
cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a
producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a
impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible
con el régimen administrativo”.

13
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo

(…)”27; siendo el derecho de defensa parte del derecho del debido proceso, el cual
“(…) se proyecta como principio de interdicción para afrontar cualquier indefensión
y como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir
en la situación jurídica de algunas de las partes, sea en un proceso o
procedimiento, o en el caso de un tercero con interés”28.

43. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional ha manifestado que “(...) el derecho
de defensa consiste en la facultad de toda persona de contar con el tiempo y los
medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos los
administrativos, lo cual implica, entre otras cosas, que sea informada con
anticipación de las actuaciones iniciadas en su contra” [Exp. Nº 0649-2002-AA/TC
FJ 4]” 29.

44. Agrega el referido Tribunal que: “queda clara la pertinente extrapolación de la

garantía del derecho de defensa en el ámbito administrativo sancionador y con
ello la exigencia de que al momento del inicio del procedimiento sancionador se
informe al sujeto pasivo de los cargos que se dirigen en su contra, información que
debe ser oportuna, cierta, explícita, precisa, clara y expresa con descripción
suficientemente detallada de los hechos considerados punibles que se imputan, la
infracción supuestamente cometida y la sanción ha imponerse, todo ello con el
propósito de garantizar el derecho constitucional de defensa”30.

45. En relación al principio de legalidad y a la tipificación de las conductas

sancionables o infracciones, los numerales 1 y 4 del artículo 246º del TUO de la Ley
Nº 2744431, señalan que sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las

27
Fundamento 13 de la sentencia emitida en el expediente Nº 8605-2005-AA/TC.
28
Fundamento 14 de la sentencia emitida en el expediente Nº 8605-2005-AA/TC.
29
Fundamento 4 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC.
30
Fundamento 14 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2098-2010-PA/TC.
31
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo 246º.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes
principios especiales:
1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y
la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de
aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
(…)
4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar
o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo
permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

14
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las

consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un
administrado; y que sólo constituyen conductas sancionables administrativamente
las infracciones previstas expresamente en normas con rango legal mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva u análoga.

46. Por lo que las entidades sólo podrán sancionar la comisión de conductas que
hayan sido previamente tipificadas como ilícitas, mediante normas que describan
de manera clara y específica el supuesto de hecho infractor y la sanción
aplicable32.

47. Asimismo, respecto al principio de legalidad y tipicidad, el Tribunal Constitucional

ha señalado que “(…) el primero, se satisface cuando se cumple con la previsión de
las infracciones y sanciones en la ley, mientras que el segundo, se constituye como
la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta, resultando
éste el límite que se impone al legislador penal o administrativo, a efectos de que
las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas,
estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin
dificultad lo que está proscribiendo bajo amenaza de sanción de una determinada
disposición legal”33.

48. En consecuencia, por el principio de legalidad, las entidades deben prever de

manera clara qué conductas son ilícitas y sancionables, mientras que por el
principio de tipicidad, el cual constituye un límite a la potestad sancionadora, se
debe precisar cuál es la conducta que se considera como falta administrativa,
disciplinaria o penal; existiendo, en consecuencia, no sólo la obligación por parte
de las entidades públicas, tanto al momento de iniciar un procedimiento
administrativo disciplinario, como al momento de resolver la imposición de una
sanción, de señalar de manera expresa cuál es la norma o disposición que se ha
incumplido; y asimismo, se debe precisar cuál es la correspondiente falta que se
ha cometido, la misma que debe tener correlato con la sanción a imponerse.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de

obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según
corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico
supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las
leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas
sancionadoras. (…)”.
32
Vergaray, Verónica y Hugo Gómez APAC, La Potestad Sancionadora y los Principios del Derecho
Sancionador. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Libro Homenaje a José
Alberto Bustamante Belaunde. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Lima-2009.Pág.403.
33
Fundamento 11 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el expediente Nº 06301-
2006-AA.

15
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

49. Finalmente, respecto al ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria, debe

decirse que el Tribunal Constitucional también ha emitido pronunciamiento
señalando que “(…) está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de
la Constitución, los principios constitucionales y, en particular de la observancia de
los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la
Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios,
al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los
derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr.
legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo
conforman”34.

50. En este sentido, existe una obligación de las entidades públicas de respetar los
principios constitucionalmente reconocidos, dentro de los cuales se encuentra el
derecho de defensa y el debido procedimiento; de lo contrario, el acto
administrativo emitido soslayando tales derechos carecería de validez.

51. Ahora bien, en el presente caso, de la revisión de la Resolución Directoral Nº 1452-

2016-VIVIENDA-OGA, del 17 de octubre de 2016, por la cual se dio inicio al
procedimiento administrativo disciplinario, como de la Resolución Directoral Nº
033-2017-VIVIENDA/OGGRH, del 11 de mayo de 2017, a través de la cual se
sancionó al impugnante, se advierte que a éste se le imputó concretamente el
haber presuntamente incurrido en negligencia de funciones, cuando se
desempeñaba contractualmente como Asistente Administrativo; atribuyéndosele
por ello la falta prevista en el literal d) del artículo 85º de la Ley del Servicio Civil.

52. En cuanto a la falta atribuida, se debe precisar que la misma viene a ser una
disposición genérica que no desarrolla concretamente una conducta especifica;
por tanto, se trata de un precepto de remisión que exige ser complementado con
el desarrollo de reglamentos normativos en el cual se puntualicen las funciones
concretas que el servidor debe cumplir.

53. En otras palabras, debido a la regulación genérica que presenta el literal d) del
artículo 85º de la Ley del Servicio Civil u otras de similar característica, el principio
de tipicidad se verá satisfecho o cumplido únicamente si existe una expresa
remisión a otra norma que especifique las funciones que habrían sido
desempeñadas negligentemente, esto es, que existe un deber de la administración
pública de señalar y/o especificar puntualmente cuales han sido las funciones
desempeñadas contrario a lo previsto por la citada norma, así como donde están
contenidas y/o reguladas ellas.

54. Bajo ese contexto, de la Resolución Directoral Nº 1452-2016-VIVIENDA-OGA y de

la Resolución Directoral Nº 033-2017-VIVIENDA/OGGRH, esta Sala no logra

34
Fundamento 6 de la sentencia emitida en el Expediente Nº 1003-98-AA/TC.

16
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

advertir que la Entidad haya puntualizado las funciones que el impugnante habría
desempeñado negligentemente, ni tampoco ha precisado la norma o disposición
que regularía o recoge puntualmente tales funciones; habiéndose limitado a
señalarse solo en el acto impugnado, mas no en el acto de inicio, que el
impugnante habría vulnerado los términos de referencia de su Contrato
Administrativo de Servicios Nº 069-2010/VIVIENDA-OGA-UP, sin especificar
concretamente cuales son ellos.

55. En consecuencia, al no haberse delimitado adecuadamente la presunta conducta

infractora del impugnante, en relación a los hechos atribuidos, este cuerpo
Colegiado considera que se ha transgredido el principio de tipicidad.

56. De igual forma, como consecuencia de lo referido en los numerales anteriores, se

habría vulnerado también el derecho de defensa del impugnante y, por ende, el
debido procedimiento administrativo, ya que al no dársele a conocer con exactitud
que funciones fueron desempeñadas negligentemente, así como cuales son las
disposiciones normativas que regulan dichas funciones, se le está impidiendo
ejercer eficazmente su derecho de defensa.

Sobre el concurso de infractores según las reglas que desarrollan el régimen

disciplinario regulado por la Ley del servicio Civil

57. De acuerdo con lo referido en la Resolución Directoral Nº 1452-2016-VIVIENDA-

OGA, del 17 de octubre de 2016, la Dirección General de Administración de la
Entidad, fungiendo de órgano instructor, dio inicio al procedimiento
administrativo en contra del impugnante en atención a lo previsto en el numeral
13.2 del punto 13 de la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC.

58. Al respecto, se debe señalar que la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC -

“Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del
Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-
SERVIR-PE, modificada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 092-2016-
SERVIR-PE, establece en el numeral 13.2 del punto 13 lo siguiente:

“13.2. Concurso de Infractores

En el caso de presuntos infractores que ostenten igual o similar nivel jerárquico y

dependan del mismo inmediato superior, corresponde a este ser el Órgano
Instructor.
Si los presuntos infractores pertenecieran a distintas unidades orgánicas o de
distintos niveles jerárquicos y correspondiese que el instructor sea el jefe
inmediato, es competente la autoridad de mayor nivel jerárquico.
Si se diera la situación de presuntos infractores que ostentan igual o similar nivel
jerárquico y dependan de distinto inmediato superior del mismo rango, es la

17
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

máxima autoridad administrativa la que determina cuál de los jefes inmediatos

debe actuar como Órgano Instructor.
En caso se diera una diversidad de posibles sanciones a aplicar, corresponderá
instruir a la autoridad competente de conocer la falta más grave”.

59. Como se podrá apreciar, según la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, la figura

del concurso de infractores establece ciertos presupuestos destinados al
esclarecimiento y determinación de las autoridades competentes que
participarían en un procedimiento administrativo disciplinario. Sin embargo, en
cuanto a la definición o conceptualización de dicha figura, no se aprecia que la
referida Directiva haya previsto concepto alguno que esclarezca su aplicación
práctica.

60. Por ello, a fin de entender mejor dicha figura corresponde dar una mirada al
concepto semántico de las palabras que la componen. Así, tenemos que -según la
Real Academia Española (RAE)- la palabra “concurso” significa concurrencia, la
cual a su vez consiste en la acción y efecto de concurrir. Asimismo, la RAE señala
que “concurrir” implica juntarse en un mismo lugar o tiempo.

Finalmente, el término “infractor” -de acuerdo con la RAE- viene a ser el adjetivo
que se da a quien quebranta una ley o un precepto. Por otro lado, a fin de
entender mejor dicho concepto, debemos referir que según BELEN MARINA
JALVO35 el poder disciplinario es “un instrumento del que dispone la
Administración para luchar contra los funcionarios que incumplen o abusan de sus
funciones en perjuicio de la cosa pública, de los derechos y libertades del
ciudadano”. Igualmente, debemos precisar que en el ordenamiento jurídico
nacional tenemos que la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, en su
artículo 19º, ha establecido que “Los empleados públicos son responsables civil,
penal o administrativamente por el incumplimiento de las normas legales y
administrativas en el ejercicio del servicio público”. Por tanto, podamos concluir
que, en el ámbito del régimen administrativo disciplinario, el “infractor” vendrá a
ser aquélla persona y/o trabajador que, desarrollando una función pública,
transgrede disposiciones legales y/o administrativas.

61. En tal sentido, de acuerdo con lo referido en el numeral anterior, resulta claro que
el concurso de infractores viene a ser una figura especial y excepcional para
efectos del régimen disciplinario regulado por la Ley del Servicio Civil, la cual exige
para su configuración la presencia correlativa de los siguientes presupuestos:

(i) Pluralidad de infractores, es decir la existencia de más de un servidor y/o

funcionario público en un mismo lugar o tiempo.

35
Marina Jalvo, Belén. “El Régimen Disciplinario de los Funcionarios Públicos”. Tercera Edición. Editorial
Lex Nova. España. 2006. p.44

18
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

(ii) Unidad de hecho, esto es que el mismo suceso fáctico sea cometido por todos
los infractores en un mismo lugar o tiempo.
(iii) Unidad de precepto legal o reglamentario vulnerado, es decir que la misma
infracción catalogada como falta sea atribuible -por igual- a todos los
infractores.

62. Asimismo, aunado a lo anterior, debemos puntualizar que la Autoridad Nacional

del Servicio Civil (SERVIR), ente rector del Sistema Administrativo de Recursos
Humanos, a través del Informe Técnico Nº 232-2016-SERVIR/GPGSC36, dándole
contenido a la citada figura, ha interpretado y señalado en forma concreta que el
concurso de infractores está referido a la “concurrencia de más de un participe en
el mismo hecho que configura la falta”; interpretación que guarda concordancia
con los presupuestos glosados en el numeral precedente.

63. De ahí que podamos colegir que, en términos del ente rector y a lo descrito en los
numerales anteriores, la aplicación de la figura del concurso de infractores no está
supeditada a la simple existencia de un suceso fáctico del cual se presuma la
participación de varias personas (servidores y/o funcionarios); sino,
principalmente, lo que definiría a dicha figura es que una pluralidad de agentes, de
forma conjunta, han participado -en un mismo espacio o tiempo- de un único
hecho y, como tal, éste resulte siendo imputable a todos ellos como falta
disciplinaria; determinándose con ello que -por excepción- las autoridades
competentes que participarían en el procedimiento administrativo sean definidas
según las reglas del numeral 13.2 del punto 13 de la Directiva Nº 02-2015-
SERVIR/GPGSC.

Un ejemplo de antes señalado vendría a ser los miembros de un Comité Especial

de Proceso de Selección y/o Adquisición, conforme se ha referido en el Informe
Técnico Nº 1912-2016-SERVIR/GPGSC37.

64. En otras palabras, la concurrencia de infractores no implica, ni debe significar en

modo alguno, que el único hecho del cual participaron todos ellos pueda o deba -a
su vez- ser desglosado en otros tantos hechos concretos como participantes hubo,
pues de ser así ya no nos encontraríamos frente a una concurrencia de infractores
ante un mismo suceso, sino, por el contrario, ante la existencia de infractores
individuales involucrados en hechos diferentes, lo cual determinaría la
participación de autoridades competentes conforme a las reglas señaladas en el
numeral 93.1 del artículo 93º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil 38,

36
Disponible en: www.servir.gob.pe.
37
Disponible en: www.servir.gob.pe.
38
Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº
040-2014-PCM
“Artículo 93º.- Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario

19
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

mas no según lo establecido en el numeral 13.2 del punto 13 de la Directiva Nº 02-

2015-SERVIR/GPGSC.

65. Ahora bien, en el caso materia de análisis, se aprecia que la Dirección General de
Administración de la Entidad inicio procedimiento administrativo disciplinario a
varios servidores, entre los que se encontraba el impugnante; advirtiéndose de
ello que a todos se le atribuyó haber incurrido presuntamente en negligencia de
funciones, siendo uno de ellos el Director de Tesorería, mientras que el otro era el
Especialista en Tesorería, y el impugnante era el Asistente Administrativo;
situación que lleva a colegir que debido a la variedad de cargos existentes, cada
uno desarrollaba funciones distintas en tiempos distintos, lo cual implica que no
existiría unidad de hecho como lo exige la figura del concurso de infractores.

66. En tal sentido, se puede concluir que en el presente caso no nos encontramos
frente a un concurso de infractores, debido al papel funcional que habría cumplido
cada presunto infractor en un lugar o tiempo específico; por tanto, esta Sala
considera que las autoridades competentes -para el caso del impugnante-
debieron ser determinadas de forma independiente, siguiendo las reglas
señaladas en el numeral 93.1 del artículo 93º del Reglamento General de la Ley del
Servicio Civil, esto es:

TIPO DE ÓRGANO ÓRGANO OFICIALIZACIÓN DE LA

SANCIÓN INSTRUCTOR SANCIONADOR SANCIÓN
Jefe de Recursos
Amonestación Jefe inmediato del Jefe inmediato del
Humanos de la Entidad o
escrita servidor investigado servidor investigado
el que haga sus veces
Jefe de Recursos Jefe de Recursos
Jefe inmediato de
Suspensión Humanos de la Entidad Humanos de la Entidad o
servidor investigado
o el que haga sus veces el que haga sus veces
Jefe de Recursos
Humanos de la
Destitución Titular de la Entidad Titular de la Entidad
Entidad o el que haga
sus veces

Sin perjuicio de ello, en caso alguna de las autoridades referidas en el cuadro

anterior se encontrasen impedidas de participar, la Entidad debe tener en
consideración lo previsto en el numeral 9.1 del punto 9 de la Directiva Nº 02-2015-

93.1. La competencia para conducir el procedimiento administrativo disciplinario y sancionar

corresponde, en primera instancia, a:
a) En el caso de la sanción de amonestación escrita, el jefe inmediato instruye y sanciona, y el jefe de
recursos humanos, o el que haga sus veces, oficializa dicha sanción.
b) En el caso de la sanción de suspensión, el jefe inmediato es el órgano instructor y el jefe de recursos
humanos, o el que haga sus veces, es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción.
c) En el caso de la sanción de destitución, el jefe de recursos humanos es el órgano instructor, y el
titular de la entidad es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción.
La oficialización se da a través del registro de la sanción en el legajo y su comunicación al servidor”.

20
 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

SERVIR/GPGSC, siguiendo para tal fin del procedimiento regulado en el TUO de la

Ley Nº 27444, respecto a la figura de la abstención.

67. Por las razones antes expuestas, esta Sala llega a la conclusión de que la
Resolución Directoral Nº 1452-2016-VIVIENDA-OGA y la Resolución Directoral Nº
033-2017-VIVIENDA/OGGRH han incurrido en causal de nulidad de acuerdo a lo
previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 10º del TUO de la Ley Nº 27444.

68. En consecuencia, esta Sala considera que en el presente caso se ha vulnerado el

principio de legalidad, el principio de tipicidad, el derecho de defensa y,
consecuentemente, el debido procedimiento administrativo, siendo que se ha
inobservado el ordenamiento jurídico vigente y el procedimiento regular previsto
en la Ley Nº 30057 y su Reglamento General, siendo innecesario pronunciarse
sobre los argumentos esgrimidos por el impugnante en su recurso de apelación
sometido a conocimiento.

En ejercicio de las facultades previstas en el artículo 17º del Decreto Legislativo

Nº 1023, la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil;

RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar la NULIDAD de la Resolución Directoral Nº 1452-2016-VIVIENDA-

OGA, del 17 de octubre de 2016, y de la Resolución Directoral Nº 033-2017-
VIVIENDA/OGGRH, del 11 de mayo de 2017, emitidas por la Dirección General de
Administración y por la Dirección de la Oficina General de Gestión de Recursos
Humanos del MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO; al haberse
vulnerado el principio de tipicidad, el derecho de defensa y el debido procedimiento,
respecto del señor RAUL ARTURO ODIAGA PINTO.

SEGUNDO.- Retrotraer el procedimiento administrativo al momento de la

precalificación de la falta a cargo de la Secretaría Técnica, debiendo el MINISTERIO DE
VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO, tener en consideración al momento de
calificar la conducta del señor RAUL ARTURO ODIAGA PINTO, así como al momento de
resolver, los criterios señalados en la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución al señor RAUL ARTURO ODIAGA PINTO y al

MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO, para su cumplimiento y
fines pertinentes.

CUARTO.- Devolver el expediente al MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y

SANEAMIENTO, debiendo la entidad considerar lo señalado en el artículo 11º del TUO
de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

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 “Año del Buen Servicio al Ciudadano”

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el Portal Institucional

(www.servir.gob.pe).

Regístrese, comuníquese y publíquese.

CP5

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