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Curso Básico de Planejamento e Orçamento

Públicos - Modalidade EaD

ESCOLA DE CONTAS E GESTÃO


RIO DE JANEIRO, 2015
Curso Básico de Planejamento e Orçamento Públicos
Aula 1 – Princípios Orçamentários

Aula 1

Princípios Orçamentários
Carlos Leandro dos Santos Reginaldo

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Aula 1 – Princípios Orçamentários

 Ação Docente

Apresentar a discussão sobre princípios enquanto norma

jurídica e sua aplicabilidade prática na elaboração,

execução e avaliação dos orçamentos públicos.

 Objetivos

- Definir princípios, segundo a orientação doutrinária

dominante;

- Relacionar os princípios abordados na aula com o

processo de elaboração do orçamento.

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1- DEFINIÇÃO DE PRINCÍPIOS

A atividade financeira é uma


das atividades mais antigas e
que integram a própria função
administrativa. Fayol já afirmava Jules Henri Fayol
Jules Henri Fayol Barros Zacanti
que há seis funções exercidas foi um engenheiro de minas
francês e um dos teóricos
em toda e qualquer clássicos da Ciência da
Administração, sendo o fundador
organização: a administrativa, a da Teoria Clássica da
Administração e autor de
comercial, a FINANCEIRA, a Administração Industrial e Geral,
editado em 1916;
contábil, a técnica e a de
Fonte: Wikipedia
segurança.

Como toda atividade administrativa do poder público, a


atividade financeira está sujeita a determinadas normas, a
determinados princípios e regras. Mas, o que são princípios
e regras?

As normas jurídicas são as normas do direito que regulam o


comportamento e as ações do administrador público. Essas
normas jurídicas se classificam em princípios e em regras.

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Princípios
Normas Jurídicas
Regras

A melhor doutrina conceitua os princípios como:

mandamentos de otimização, normas que ordenam a


melhor aplicação possível dentro das possibilidades
jurídicas e reais existentes, portanto a sua aplicação
depende de ponderações a serem realizadas no momento
1
de sua aplicação .

Os princípios não são simples recomendações ou orientações, pois


obrigam aqueles que a ela estão sujeitos. Isso equivale a dizer que
os princípios orientam o comportamento do administrador público
quando da realização de despesas públicas e o obrigam a observar
o que ele – o princípio – determina.

OS PRINCÍPIOS SÃO ESPÉCIES DE NORMAS JURÍDICAS


QUE ADMITEM INTERPRETAÇÃO POR PARTE DO
ADMINISTRADOR PÚBLICO AO APLICÁ-LAS NO CASO
CONCRETO.

1
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Impetus, 2009.

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O sistema jurídico não pode ser baseado somente em princípios,


pois estes dependem da interpretação do agente a eles submetidos
e tal atividade interpretativa pode comprometer a segurança jurídica
que circunda o sistema. Por isso, torna-se necessária a existência
das regras. Estas são normas jurídicas que independem de uma
atividade interpretativa.

Um sistema jurídico composto somente de regras também não iria


garantir a efetividade da administração pública, pois impediria a
ponderação dos interesses públicos e a aplicação de uma norma
compatível com a evolução social. Dessa forma, o sistema jurídico
se compõe das duas espécies normativas: os princípios e as regras.

Você pode compreender melhor concentrando-se na ideia de que:


os princípios são espécies normativas de observância obrigatória
por parte do administrador público, porém admitem uma
ponderação, uma interpretação quando de sua aplicação no caso
concreto.

Por exemplo: o art. 5°, II da Constituição Federal (CF) dispõe que


“ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão
em virtude de Lei”. Sendo assim, como o administrador poderá
aplicar essa norma no caso concreto? Será que poderá criar direitos
e obrigações aos administrados através de atos administrativos,

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como um Decreto? E o administrado, será que pode fazer tudo o


que bem entende ou deve fazer o que a Lei determina? Perceberam
como nós podemos editar um juízo interpretativo da norma? Se
podemos interpretá-la, editar juízo de valor sobre o normativo, então
estamos diante de um princípio.

Ao contrário, se a espécie normativa não admite nenhuma


interpretação, sendo aplicada no caso concreto exatamente como
está disposta no texto da Lei, estamos diante de uma regra. Assim,
trata-se de uma regra o disposto no art. 155 do Código Penal que
conceitua furto como “subtrair para si ou para outrem coisa alheia
móvel”.

Você pode observar que, normalmente, não encontramos os


princípios no Direito Positivo (Leis, Constituições Estaduais, Leis
Orgânicas...). Este poucas vezes os menciona, a exemplo do art. 37
da Constituição Federal, ao elencar os princípios da legalidade,
moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência. Quando
consignados na Lei, são considerados normas principiológicas,
conforme prega o Mestre Joaquim Castro Aguiar.

Assim, como os princípios nem sempre estão previstos no Direito


Positivo, decorrem muitas vezes da interpretação doutrinária das
normas positivadas. Nesse diapasão, os princípios são classificados

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como explícitos, quando positivados no texto constitucional/legal


com esse status, a exemplo do LIMPE (legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, eficiência) previstos no art. 37, caput, CF,
ou implícitos, quando decorrentes da interpretação doutrinária das
normas positivadas.

Os princípios orçamentários, por sua vez, são espécies normativas


que orientam a atuação do Gestor em todo o processo
orçamentário, desde a elaboração até a execução e avaliação dos
orçamentos. Vejamos agora suas espécies e definições mais
aceitas doutrinariamente.

2- TIPOS DE PRINCÍPIOS

2.1- Legalidade

Diz respeito às limitações ao poder de tributar do Estado (MOTA,


2011). Está previsto no art. 37 como princípio explícito orientador da
Administração Pública e tem sua formulação genérica no inciso II do
art. 5º da CF, que dispõe que “ninguém é obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, o que originou duas
interpretações doutrinárias no que se refere ao sujeito sob seu
alcance: os administrados e o administrador público.

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Para os administrados, ou seja, para a sociedade em geral, o


princípio da legalidade significa que podemos fazer tudo o que não
seja proibido por Lei. Assim, somente a Lei poderá nos impedir de
fazer algo ou exigir a obrigação de fazer ou não fazer.

Entretanto, o administrador público não dispõe da mesma liberdade.


Este somente poderá agir nos termos ou limites da Lei. O
administrador público somente poderá fazer o que a Lei permite ou
autoriza. Assim, a realização de uma despesa por parte do
administrador público somente será legítima se autorizada
previamente na legislação orçamentária, a contratação direta de
uma empresa para execução de uma obra só é legítima se atender
às hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação previstas em
Lei, a contratação de servidor para cargo efetivo somente será
legítima com a realização de concurso público exigido pela CF.

A Lei aqui deve ser interpretada em sentido amplo. Assim, ao


realizar uma licitação, o administrador deve observar não apenas a
Lei 8666, mas também o edital que dita as normas que regulam a
realização do procedimento, como prazos, critérios de julgamento
das propostas etc.

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Na atividade financeira do Estado, o princípio da legalidade orienta


a estruturação do sistema orçamentário. Em função desse princípio,
o planejamento e o orçamento são realizados através de leis
(Planejamento Plurianual -PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias -
LDO e Lei Orçamentária Anual -LOA). Quando o orçamento é
aprovado pelo Legislativo, há garantia de que todos os atos
relacionados aos interesses da sociedade, em especial a
arrecadação de receitas e a execução de despesas, devem passar
pelo exame e pela aprovação do parlamento.

Esse princípio visa a combater as arbitrariedades emanadas do


poder público. Somente por meio de normas legais podem ser
criadas obrigações aos indivíduos.

Atendendo a esse princípio, todas as leis orçamentárias (PPA, LDO


e LOA) são preparadas e encaminhadas pelo Poder Executivo para
que sejam discutidas e aprovadas pelo Legislativo, cabendo ainda a
este Poder fiscalizar a execução dos orçamentos. O mesmo ocorre
com os projetos de Lei que alteram os orçamentos públicos.

Os créditos adicionais, que, como veremos, são instrumentos que


alteram o orçamento público, exigem autorização prévia em Lei
para que tal alteração seja efetivada (salvo os chamados créditos
extraordinários). Tal exigência decorre do princípio da legalidade.

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2.2- Unidade ou Totalidade

Este princípio prega que o orçamento deve ser uno, ou seja, cada
ente governamental deve elaborar um único orçamento
(PASCHOAL, 2007). Dessa forma, haverá somente uma LOA com
todas as despesas e receitas de todos os poderes, órgãos e
entidades da administração direta e indireta de cada esfera de
governo.

Este princípio está presente no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de


1964, e tem por finalidade evitar múltiplos orçamentos dentro da
mesma pessoa política. Dessa forma, todas as receitas previstas e
despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem integrar um
único documento legal dentro de cada nível federativo: LOA.

2.3- Universalidade

Segundo este princípio, a LOA de cada ente federado deverá conter


todas as receitas e despesas de todos os Poderes, órgãos,
entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder
público. Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº

4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165


da CF.

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O princípio da universalidade não impede o poder público de


arrecadar receitas que não foram previstas no orçamento, como as
receitas de doações concedidas durante a execução do orçamento,
mas exige que todas as receitas, de todas as fontes e origens,
assim como as despesas a serem realizadas durante o exercício,
estejam contempladas na LOA.

Assim, as receitas com arrecadação de impostos, de taxas,


decorrentes de alienação de ativos (bens e direitos), bem como as
despesas com manutenção e com a formação de capital fixo
(equipamentos, rodovias etc.) devem estar contidas no orçamento.

2.4- Anualidade ou Periodicidade

A compreensão deste princípio exige que você conheça o conceito


de exercício financeiro. O exercício financeiro se refere ao período
de tempo no qual o orçamento será executado (MOTA, 2011).
Segundo o artigo 34 da Lei Federal 4.320/64, o exercício financeiro
é coincidente com o ano civil, ou seja, é o período correspondente a
1° de janeiro a 31 de dezembro.

Disto isto, o princípio da anualidade prega exatamente que o


orçamento será executado no exercício financeiro. Nenhum
município poderá elaborar uma LOA com prazo de execução
superior a um exercício financeiro.

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2.5- Exclusividade

O princípio da exclusividade está previsto no § 8º do art. 165 da CF


que estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa.

Este princípio visa evitar a existência das denominadas “caudas


orçamentárias”, ou seja, a utilização da LOA para aprovar matérias
que não sejam relativas ao orçamento: a previsão de receitas e a
fixação de despesas.

Em outras palavras, caro aluno, por este princípio não seria


possível o Poder Executivo solicitar autorização para criação de
uma empresa pública em um artigo inserido na proposta de LOA ou
ainda alterar a menoridade penal por meio de um artigo inserido
naquela mesma proposta por se tratar de matéria estranha ao
orçamento.

Este princípio, entretanto, admite exceções como a possibilidade


de um artigo da LOA conter a autorização para abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que
por Antecipação de Receitas Orçamentárias - ARO, nos termos da
lei (BRASIL, 1988).

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2.6- Orçamento Bruto

O princípio do orçamento bruto, previsto no art. 6º da Lei nº 4.320,


de 1964, preconiza o registro das receitas e despesas na LOA pelo
valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.

Não se admite, por este princípio, que as receitas de impostos do


IPVA, por exemplo, seja inserida no orçamento somente com seu
valor líquido, já deduzido dos repasses constitucionais feitos aos
municípios.

Expliquemos melhor: o IPVA é uma receita dos Estados, porém


50% dos recursos arrecadados devem ser transferidos aos
respectivos municípios em que a arrecadação se originou. Assim,
pelo princípio do orçamento bruto, o Estado deve prever, no lado
das receitas, todo o valor a ser arrecadado com esse tributo (IPVA)
e do lado das despesas os valores das respectivas transferências
governamentais. Depositar somente o valor líquido do IPVA nas
receitas vai de encontro ao que defende o princípio do orçamento
bruto.

Veja bem, embora tenha dado como exemplo a receita de impostos,


o princípio do orçamento bruto alcança todas as receitas e
despesas do poder público!

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2.7- Publicidade

Este é um dos princípios que regem a administração pública, ou


seja, todos os atos e fatos públicos, em princípio, devem ser
acessíveis à sociedade, ressalvados aqueles que comprometem a
segurança nacional. A publicidade faz-se através do Diário Oficial
para conhecimento do público em geral e da produção de seus
efeitos (MARINELA, 2011). Nos municípios que não possuírem
imprensa oficial, admite-se a fixação dos atos de gestão em local
apropriado.

O princípio da publicidade tem tido seu alcance e interpretação


estendidos e associados aos conceitos de transparência e acesso à
informação bem como ao fortalecimento efetivo de um sistema
democrático. Sem acesso às informações sobre os atos de gestão
não será possível a sociedade controlar os atos do poder público,
muito menos avaliar as políticas executadas pelos gestores.

O princípio da publicidade está previsto no art. 37 da CF, sendo


bastante difundido nos livros de direito administrativo.

A Constituição Federal de 1988 inovou em termos de


constitucionalização dos princípios regentes dos atos
administrativos em geral, aplicando-os à matéria orçamentária,

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elevando em nível constitucional o princípio da publicidade (art. 165,


§ 3º e 6º). O § 3º do art. 165 determina que o Poder Executivo
deverá publicar, até trinta dias após o encerramento de cada
bimestre, o relatório resumido da execução orçamentária. O § 6º
prevê que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios
e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

A LRF2 ampliou enormemente esse princípio ao determinar


obrigações ao poder público acerca da transparência da gestão
fiscal. O art. 48 da LRF estabelece que são instrumentos de
transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as
prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão
Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. O parágrafo
único desse artigo prevê que a transparência será assegurada
também mediante incentivo à participação popular e realização de
audiências públicas, durante os processos de elaboração e de
discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

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LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/2000.

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O art. 49 da LRF determina que as contas apresentadas pelo Chefe


do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no
respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela
sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e
instituições da sociedade. Verifica-se que existem normas
garantindo à sociedade o acesso às informações sobre a execução
das despesas, arrecadação de receitas e prestação de contas.

O princípio da publicidade é uma poderosa ferramenta de exercício


da cidadania e de fortalecimento da democracia.

2.8- Não Vinculação da Receita de Impostos

Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF, este princípio veda a


vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo
exceções estabelecidas pela própria CF/88.

Este princípio veda somente a vinculação das receitas dos


impostos, não alcançando os demais tributos (taxas, contribuições
de melhoria) e nem as receitas de contribuições3.

3
Segundo orientação do STF, as contribuições possuem natureza tributária, mas abordaremos essa
discussão quando tratarmos das receitas públicas.

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Outra observação importante é que as exceções são somente


aquelas definidas no texto constitucional. Significa dizer que uma lei
municipal ou estadual não poderá criar exceções ao princípio da
não afetação.

As ressalvas a esse princípio, previstas na própria CF, são:

 Fundo de participação dos municípios – FPM – art. 159, inciso I, b);

 Fundo de participação dos estados - FPE - art. 159, inciso I, a);

 Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde – art.


198, § 2º, incisos I, II e III;

 Recursos destinados para a manutenção e desenvolvimento do ensino


fundamental – FUNDEB – art. 212, parágrafos 1º, 2º e 3º;

 Recursos destinados às atividades da administração tributária, (art. 37,


XXII, da CF – EC 42/03);

 Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por


antecipação da receita – ARO, previsto no parágrafo 8º do art. 165, da CF
– art. 167, IV;

 Recursos destinados à prestação de contragarantia à União e para


pagamento de débitos para com esta - art. 167, § 4º, CF.

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E a vinculação de receita de impostos para:

 Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social,


extensivos somente a Estados e ao Distrito Federal – até cinco décimos
por cento de sua receita tributária líquida (art. 204, parágrafo único – EC
42/03);

 Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o


financiamento de programas e projetos culturais, extensivos somente a
Estados e ao Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua
receita tributária líquida (art. 216, § 6º, CF – EC 42/03);

 Recursos destinados à formação do Fundo de Combate e Erradicação


da Pobreza (Art. 80 ADCT).

2.9- Equilíbrio

Por este princípio o orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto


de vista contábil, entre os valores de receita e de despesa
(PASCHOAL, 2007). Assim sendo, na LOA o total das receitas é
igual ao das despesas. Isso não significa que ao final da gestão
(exercício financeiro) os valores serão iguais, aliás, essa
possibilidade é quase improvável. A LRF destaca esse princípio,
incorporando-o às finanças públicas, estabelecendo o princípio
geral do equilíbrio, em que as despesas deverão acompanhar a
evolução das receitas, caso contrário deverá haver limitação de
empenho - gasto (art. 9º).

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Ainda existe previsão na LRF de que a LDO disporá sobre o


equilíbrio entre receita e despesa. (art. 4º, inciso I, alínea a). De
acordo com as regras da LRF, atualmente não mais se busca o
equilíbrio orçamentário formal, mas sim o equilíbrio das finanças
públicas. O Estado deverá pautar sua gestão pelo equilíbrio entre
receitas e despesas.

Muito bem. Concluímos essa aula acerca dos princípios


orçamentários. Espero que tenha gostado e que a aula tenha sido
esclarecedora.

Não deixe de participar do fórum temático dessa aula. A discussão


é importante e contribui na construção do conhecimento. Aproveito
para lembrar que o Fórum de Dúvidas ficará aberto durante todo o
curso para que você possa apresentar suas dúvidas e questões!

Até a próxima aula.

Prof. Leandro Santos.

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REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de


1988. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm.
Acesso em 18 jul. 2014.

BRASIL. Lei 4320 de 17 de março de 1964. Disponível em


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em 18 jul. 2014.

BRASIL. Lei 5.172 de 25 de outubro de 1966. Disponível em


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm. Acesso em 18 jul. 2014.

BRASIL. Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000. Lei de


Responsabilidade Fiscal. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em 13 jul. 2014.

BRASIL. Manual Técnico do Orçamento 2014. Ministério do Planejamento


Orçamento e Gestão. Disponível em
http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-
tecnico/MTO_2014.pdf. Acesso em 22 jul. 2014.

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. Niterói: Campus Elsevier, 2011.

MOTA, Francisco Glauber Lima. Contabilidade Aplicada ao Setor Público.


Brasília: Ed. Estefania Gonçalves, 2011.

PASCHOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo. Rio de Janeiro:


Impetus, 2007.

RIO DE JANEIRO. Manual de Elaboração do PPA 2012-2015. Disponível em


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em 19 jul. 2014.

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http://www.portalguaratiba.com.br/2010/imagens_opiniao/2010_2401_plano_pl
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SILVA, Valmir Leôncio da. Nova Contabilidade Aplicada ao Setor Público. São
Paulo: Ed. Atlas, 2012.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. São Paulo:


Renovar, 2013.

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