La seguridad ciudadana:

un reto de las democracias

21 La seguridad en América Latina y Europa
fernando carrión

29 La inseguridad ciudadana en América Latina

fernando carrión m.

53 Reforma policial en América Latina

lucía dammert

65 Joven, crimen y estigma

carlos mario perea restrepo

95 Políticas locales de seguridad ciudadana en Europa: el caso de Barcelona

jaume curbet

110 Otra mirada a la experiencia de seguridad y convivencia en Bogotá

maría victoria llorente

126 Democracia y seguridad en un mundo globalizado y de riesgos. Algunas

anotaciones
kl aus bodemer

140 Hipertrofia represiva: la cuestión carcelaria en América Latina

jorge núñe z vega
La seguridad en América Latina y Europa
fernando carrión
Investigador FLACSO-Ecuador
introducción
La violencia es una de las principales pro-
blemáticas sociales y urbanas en el mundo. Si
bien no se trata de una problemática entera-
mente nueva, en las últimas décadas muestra
un proceso de incremento, generalización y
diversificación que conllevan impactos so-
ciales, culturales, políticos y económicos de
relevancia. Es un fenómeno mundial en el
que se hace necesario resaltar que en Esta-
dos Unidos y Europa la situación se eviden-
cia a inicios de la década de los ochenta,
mientras que en América Latina se presenta
con mayor magnitud en los años noventa.
En la actualidad, una de las preocupaciones
más importantes que existen es la seguri-
dad, particularmente la vinculada con la se-
guridad ciudadana. Es decir, la problemática
delictual urbana, así como al temor ciuda-
dano, expresado principalmente por la per-
cepción de un incremento en la probabi-
lidad de ser víctima de un delito. Los
resultados del Latinobarómetro del año
2003 muestran que la población de diversos
países de América Latina considera que la
delincuencia y las drogas se ubican entre las
principales prioridades públicas. De igual
forma, diversos análisis muestran que el
tema de la seguridad se ubica en la agenda
quórum 12
política prioritaria, así por ejemplo, un es-
tudio desarrollado por Naciones Unidas en
135 ciudades de los cinco continentes, mos-
tró que la inseguridad ocupa el tercer lugar en
las preocupaciones de los alcaldes (Marcus,
2003,36).
Lamentablemente, a pesar de la prioridad
de la temática en la agenda pública y políti-
ca, el conocimiento sobre la misma es limi-
tado. No sólo el conocimiento sobre las
causas y características del fenómeno es es-
caso, sino también los mecanismos de polí-
tica que pueden utilizarse para disminuir su
intensidad. Adicionalmente, los estudios
comparados, a nivel nacional y regional,
son aún más restringidos a temas específi-
cos, lo que inhibe la transferencia de cono-
cimiento, así como de las prácticas que
resultan positivas (y negativas) en la preven-
ción y control de la violencia.
Esto significa que hace falta comparar re-
giones y países para construir visiones más
comprensivas y, sobre todo, para enfrentar
la violencia en el campo transnacional en el
que se encuentra su desarrollo. De esta ma-
nera, se concuerda con Der Ghougassian
(1999), quien indica que la existencia de un
área de integración supranacional, que fun-
fernando carrión m. I 21
ciona como territorio unificado para las
operaciones delictivas, genera también un
gran potencial para la cooperación interna-
cional a nivel de seguridad ciudadana.
Pero es necesario hacer hincapié en la ne-
cesidad de miradas que permitan la compa-
ración de realidades diversas, no a la manera
de que un caso se convierta en el rasero de me-
dida del otro, sino que en el símil se puedan
encontrar similitudes, sinergias y diferen-
cias. Tampoco se trata de presentar casos
que se agotan en sí mismos, sino de buscar mi-
radas transversales que permitan conocer el fe-
nómeno en su dimensión global y extraer
experiencias intercambiables.
En este esfuerzo, el presente número de la
revista Quórum aporta al debate y a la difu-
sión de las nuevas perspectivas de conoci-
miento y de política que permitan atenuar
los impactos de la violencia. La compara-
ción permitirá interpretar un problema que
tiene características y dinámicas diversas,
pero también similitudes que se enmarcan
en un fenómeno de la internacionalización
del delito.
El contenido de la revista incluye cinco
artículos, elaborados por destacados espe-
cialistas en la temática de Europa y América
Latina. En primer lugar, se presenta un
acercamiento conceptual, desarrollado por
Klaus Bodemer, quien presenta las perspec-
tivas y debates sobre la seguridad como valor
de Estado, recordando que la modernidad
fue un proyecto de seguridad, pero, a su vez,
interrogándose sobre el impacto que tiene
sobre los procesos de consolidación demo-
crática. El autor reconoce las oportunidades
22 seguridad ciudadana
y problemas que plantea el concepto de Se-
guridad Humana, propuesto por Naciones
Unidas, en un mundo donde la situación
posterior al 11 de Septiembre enraiza la pre-
sencia del temor y la diferenciación con
«otros» considerados peligrosos o amena-
zantes.
Seguidamente, los artículos de Jaume
Curbet y Fernando Carrión describen la si-
tuación de Europa y América Latina, res-
pectivamente. No sólo en términos de ca-
racterización del fenómeno sino también
debatiendo el lugar donde se instala la segu-
ridad en la agenda pública y la importancia
que adquieren fenómenos como la migra-
ción, el terrorismo y el narcotráfico.
Sin duda, las instituciones policiales en el
control y prevención de la criminalidad tie-
nen un rol fundamental, no sólo por el mo-
nopolio del uso de la fuerza, legítimo en el
marco de un Estado de Derecho, sino tam-
bién porque representan la posibilidad de
establecer mecanismos de coordinación y
colaboración con la comunidad. Lamenta-
blemente, las instituciones policiales en
América Latina han sufrido un proceso de
deterioro, marcado por la falta de profesio-
nalización, presencia de prácticas de abuso
del uso de la fuerza y corrupción. El artícu-
lo de Lucía Dammert presenta una breve
caracterización de los procesos de reforma
desarrollados en la región en la última déca-
da. Adicionalmente, propone los principa-
les desafíos para estas instituciones.
Otra institución que juega un rol central
en la agenda de la seguridad es el sistema
penitenciario. En este sentido, la principal
quórum 12
respuesta frente al aumento delictual en el
mundo ha sido el endurecimiento de las pe-
nas y, por ende, el aumento de la población
encarcelada. En América Latina esto ha ge-
nerado un incremento en los niveles de ha-
cinamiento carcelario, una disminución en
el impacto de los procesos de rehabilitación
o resocialización y un aumento de los pro-
blemas violentos intracarcelarios. Esta situa-
ción se plantea en el artículo de Jorge
Núñez, quien caracteriza los principales
problemas que enfrentan los sistemas peni-
tenciarios en América Latina en la actua-
lidad.
A continuación se presentan algunos de
los principales temas que aparecen en el de-
bate sobre la seguridad ciudadana en Améri-
ca Latina, así como los elementos principa-
les de comparación con Europa.
la violencia en el mundo
La violencia se ha generalizado por el mun-
do con una velocidad e intensidad nunca
antes vista. Se dice que el siglo en el que en-
tramos será incluso más violento que el pa-
sado. Al extremo se ha llegado que cada
año, según la OMS, mueren 520.000 per-
sonas por homicidios, 815.000 por suici-
dios y 310.000 por acciones bélicas, lo cual
da una suma de 1.659.000 personas muertas
por violencia en el mundo.
Esto significa que mueren al año, por he-
chos de violencia, siete veces más personas
que las que murieron con el azote del tsuna-
mi en el Sudeste Asiático. Sólo en América La-
tina fallecen por homicidios no menos de
140.000 habitantes. Y lo más grave de la si-
tuación es que estos delitos no bajan sino
quórum 12
que, por el contrario, siguen creciendo, in-
novándose y volviéndose más violentos.
De estas grandes cifras se pueden ver algu-
nas expresiones: el 77 por 100 de los homi-
cidios son de hombres; el 46.8 por 100 son
del grupo etáreo, correspondiente a los jó-
venes (15 a 44 años). Más del 60 por 100
de los suicidios son de varones, y el grupo de
población de más de 60 años es el más pro-
clive al suicidio.
Si se hace un corte regional según el tipo de
ingresos promedio por país, es fácil colegir
que las violencias han crecido, aunque de
manera distinta. Así, tenemos que las muer-
tes violentas en los países de ingreso bajo y
medio fue de 32.1 por cien mil habitantes,
más del doble de la tasa en los países de in-
gresos altos (14.4 por cien mil). Las regio-
nes más violentas son África, con 22 homi-
cidios por cien mil habitantes, y las
Américas (Norte, Centro y Sur América),
con 19 por cien mil. Y las tasas más bajas de
homicidios se ubican en el Pacífico Occi-
dental (4 por cien mil) y Europa (6 por cien
mil).
El reverso de la situación son los suicidios:
el Pacífico Occidental es la región que tiene
la más baja tasa de homicidios y, paradóji-
camente, la más alta de suicidios (21 por
cien mil). Luego le sigue Europa, con ra-
zonamiento similar, con 19 suicidios por
cien mil habitantes. En definitiva, tenemos
que, mientras en las regiones más ricas la
gente muere por suicidios, en las más po-
bres lo hace por homicidios, siendo los pri-
meros más altos en el balance general; es de-
cir, muere más gente por suicidios que por
fernando carrión m. I 23
homicidios (OMS). En términos cualitati-
vos, se puede afirmar que las preocupacio-
nes en las regiones ricas tienen que ver con el
terrorismo, mercados ilegales y percepción
de inseguridad; mientras en los pobres tie-
nen presencia los delitos a la propiedad (ro-
bos, hurtos) y a las personas (homicidios),
enmarcados en el concepto de violencia co-
mún o social.
Si bien hay diferencias entre las regiones, no
se puede desconocer que hay ciertas simili-
tudes y también puntos de encuentro.
Mientras las violencias en los países desarro-
llados están vinculadas al racismo, la xeno-
fobia, la familia, los mercados ilegales (dro-
ga, armas) y la inmigración, entre otras
causas, en los países de América Latina tienen
que ver con las desigualdades sociales, la
precariedad de las instituciones. Por eso es
que las grandes políticas que se plantean
para reducir la violencia tienen que ver, en
los países ricos, con el cerrar las fronteras a la
emigración y con la estigmatización del in-
migrante1, y en los países pobres, con im-
portantes políticas sociales (Chile, Costa
Rica y Uruguay). Por otro lado, se debe seña-
lar que los tiempos de ocurrencia de los au-
ges delincuenciales son distintos: mientras
los momentos más altos de la violencia en
Europa se registran entre 1960-80, en Amé-
rica Latina empiezan a crecer sostenidamen-
te a mediados de la década de los ochenta.
Sin embargo, lo que se debe entender es
que, por un lado, se ha configurado un
mundo transnacional del crimen, la delin-
cuencia y el temor, que no reconoce fronte-
ras y que actúa de manera interrelacionada a
nivel mundial, y, por otro, que esta relación
24 seguridad ciudadana
produce cada vez más violencia en ámbitos su-
pranacionales2. Se debe remarcar que la per-
cepción de inseguridad en las dos realidades
es bastante alta, a pesar de las desiguales ta-
sas de violencia.
El ejemplo de las pandillas globales es
muy sintomático: nacen de la emigración
de los países pobres (origen) hacia los ricos
(destino), y, como en éstos los discriminan
y rechazan, generan mecanismos de sobrevi-
viencia: se organizan, adoptan modismos
idiomáticos, se identifican por símbolos y se
defienden. Cuando en los países de destino
la situación se hace intolerable, son expulsa-
dos. Regresan a su lugar de origen, con la
experiencia y relaciones que les permiten re-
producir esas condiciones en el lugar del
cual provienen y luego, además, enlazar el
país de origen con el de destino, dando lugar
al nacimiento de las pandillas globales3.
los impactos de la violencia
El crecimiento, generalización y diversifica-
ción de la violencia empieza a tener im-
portantes efectos en múltiples escenarios y
esferas del quehacer humano. Según un es-
tudio, encargado por el Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID, 2000), «la violencia
es el principal problema económico y social
de América Latina».
Económico, en términos de que «la vio-
lencia sobre los bienes y las personas repre-
senta una destrucción y transferencia de re-
cursos de, aproximadamente, 14.2 por 100
del PIB Latinoamericano; es decir, US$
168.000.000». Esta constatación lleva a
concluir que «la violencia es en la actualidad
–sin duda– la limitante principal del de-
quórum 12
sarrollo económico en América Latina». Los
gastos en protección y los efectos directos
del crimen representan alrededor del 6 por
100 del PIB de Estados Unidos (Ratinoff,
1996). En Canadá, se estima que la violen-
cia contra las mujeres impone un coste
anual de 684 millones de dólares al sistema
de justicia criminal y 187 millones a la poli-
cía (Graves, 1995). Y lo paradójico viene
dado: el acceso a la seguridad se ha converti-
do no en un derecho, sino en una mercancía
que se transa en el mercado y en un elemen-
to adicional en la diferenciación social, que
termina siendo causa y efecto de mayores
violencias.
En términos sociales, según la tasa de ho-
micidios, en Latinoamérica hay 140.000
homicidios al año y 54 familias son robadas
por minuto. Aparte de ello, la población
empieza a adoptar mecanismos de autode-
fensa, lo que le lleva a modificar su conduc-
ta cotidiana: cada acción de autodefensa es,
a su vez, causa y efecto de un nuevo com-
portamiento social: angustia, desamparo,
aislamiento, desconfianza, agresividad e in-
dividualismo, propios de las sociedades del
temor en las que vivimos.
En términos políticos, hay impactos evi-
dentes dentro de los lentos procesos de con-
solidación democrática que vive la región.
La violencia se ha convertido en un tema
político, al extremo de que no hay candida-
to que no lo contemple en su campaña elec-
toral. La violencia tiende a convertirse en
un mecanismo de solución de los conflictos,
los mismos que deberían ser procesados por
las instituciones existentes para el efecto
(policía, justicia). Pero, como no tienen le-
quórum 12
gitimidad, se procesa fuera de ellas. La im-
punidad, los linchamientos, el ajuste de
cuentas muestran el desarrollo de un poder
paralelo al del Estado, que además es pene-
trado y erosionado bajo distintas formas.
Las instituciones se debilitan por la incapa-
cidad que muestran a la hora de enfrentar la
violencia, así como por el fenómeno de in-
filtración al que son sometidas por las orga-
nizaciones criminales
Pero también tiene impactos políticos en
los procesos electorales, al extremo de que,
hoy día, prácticamente no hay elección po-
lítica que no tome en cuenta este tema
como eje de campaña. Es más, se ha conver-
tido en un caballo de batalla de los sectores
más conservadores de la sociedad para im-
pulsar propuestas de control, orden, disci-
plina y valores, entre otras.
Y los impactos en la ciudad se podrían in-
dicar a través de cuatro expresiones que pro-
duce la violencia en la ciudad. El primero,
que la violencia reduce el tiempo de la ciudad.
¿Qué es lo primero que le dicen a un visi-
tante cuando llega a una ciudad? Que no
salga de su alojamiento pasadas ciertas horas
de la noche, por los problemas de violencia
existentes. En segundo lugar, hay una dis-
minución del espacio de la ciudad, porque
hay senderos, calles, plazas y parques por los
que no se puede transitar, debido a los altos
grados de violencia existentes. ¿Entonces,
qué significa esto? Que la ciudad pierde el
espacio y pierde el tiempo. En tercer lugar, la
violencia erosiona la ciudadanía y el sentido
de comunidad cuando, por ejemplo, la soli-
daridad frente a la adversidad desaparece:
ayudar a una persona accidentada o a al-
fernando carrión m. I 25
guien que ha sido asaltada es imposible. Y
en cuarto lugar, la ciudad empieza a ser un es-
pacio donde se desarrollan nuevas formas
de segregación urbana, a la manera de frag-
mentos aislados, convirtiéndose en una
constelación de espacios inconexos. Se de-
sarrollan barrios cerrados y autosuficientes,
donde no pueden entrar personas sin identi-
ficarse previamente. Entonces, se desintegra
la ciudad como unidad y se crea el foraneís-
mo urbano.
las políticas: del control de la
seguridad ciudadana
En general, se puede afirmar que el enfoque tra-
dicional de enfrentar la inseguridad está aso-
ciado al concepto de seguridad pública, don-
de se ve a la violencia como un problema de
orden público, que erosiona las instituciones
estatales y donde estos actos son ejecutados
por un enemigo interno. De ahí que el es-
quema central de la política de seguridad se
defina por la trilogía: policía-justicia-cárcel.
En otras palabras, las políticas hegemóni-
cas son de represión o control (la policía, la
justicia y el sistema carcelario son las pie-
dras angulares y dominantes), de privatización
o seguridad privada (seguros, guardianía pri-
vada, porte de armas) inscritas en la vía
mercantil y las llamadas políticas preventivas,
como si fueran originarias de matrices con-
ceptuales distintas. Frente a ellas emergen
propuestas innovadoras, vinculadas con las
corrientes de la denominada seguridad ciu-
dadana, en el marco de un nuevo contexto
histórico de la sociedad mundial que busca,
en última instancia, redefinir la relación en-
tre las instituciones gubernamentales y la
población.
26 seguridad ciudadana
O lo que es lo mismo, el salto a la segu-
ridad ciudadana no es un acto voluntarista
de política pública, sino un cambio histó-
rico en los procesos sociales, que conduce a
una transformación de las relaciones entre
la sociedad y el Estado. Es decir, la seguri-
dad ciudadana no es exclusivamente una
respuesta al incremento de la violencia
sino, principalmente, un cambio estructu-
ral en la relación de la población con el
Estado.
Esta mutación ocurre en el momento en
que se entra en una nueva lógica estatal;
esto es, cuando queda atrás la guerra fría y
se estructura el Estado social de derecho
bajo formas democráticas. En este momen-
to es lógico que el tema de la protección es-
tatal ya no se centre en sí mismo (estado
céntrico), esto es, en el mantenimiento del
orden público estatal, sino que se desplace
hacia la ciudadanía. El primer caso opera la
lógica del enemigo interno, construida bajo
la guerra fría, y el segundo, nacido de la ne-
cesidad del mantenimiento de los derechos y
de las libertades de la ciudadanía.
Por eso, históricamente, la seguridad ciu-
dadana nace en España con el fin de la dic-
tadura franquista y la aprobación de la
Constitución, en el año de 1978. Desde allí
se podría afirmar que este nacimiento y
aporte español le otorga la carta de origina-
lidad a Europa. En América Latina ocurre
lo mismo con la extinción de las dictaduras,
a principios de la década de los ochenta del
siglo anterior, en que empiezan a producirse
signos alentadores en la transformación es-
tatal, que conduce a la disyuntiva de la se-
guridad ciudadana: o más seguridad (con-
quórum 12
trol y privatización) o más democracia (de-
rechos y libertades); esto es, dentro del con-
cepto seguridad ciudadana, a cuál compo-
nente se le asigna más importancia: a la
seguridad (Colombia) o a la ciudadanía
(Bogotá).
Mientras la inseguridad va ligada a la
desprotección, la seguridad ciudadana se
refiere a la existencia de un orden público
ciudadano, que elimina las amenazas de
violencia en la población y permite la con-
vivencia segura. Se trata de la existencia de
una organización social, a la cual el ciuda-
dano pertenece y defiende. Se refiere al re-
conocimiento de los derechos de los otros
(la libertad), y en el límite, cuando hay un
hecho violento, tiene que ver con la res-
tauración del daño causado y el castigo al
culpable, pero como disuasión. La seguridad
ciudadana protege a la ciudadanía en el
ejercicio público y privado de los derechos
y deberes. La seguridad ciudadana se ob-
tiene en un Estado social de derecho, don-
de la libertad del «respeto al derecho aje-
no» es legal, legítima y democrática. En
suma, es la función socializadora que pro-
vee la sociedad y sus instituciones: la con-
fianza.
En este proceso hay actores instituciona-
les y sociales que deben redefinir sus funcio-
nes, y otros, por el contrario, asumir nuevas
atribuciones. De allí que tengamos necesa-
riamente una disminución del peso asignado,
por ejemplo, a las Policías Nacionales y
al sistema de justicia, como elementos cen-
trales de la seguridad pública; y, como con-
trapartida, el traspaso de algunas de sus
competencias a instituciones, como los mu-
quórum 12
nicipios y la ciudadanía, que empiezan a te-
ner roles cada vez más significativos. La
misma policía debe redefinir su función,
vinculándose más a la población (policía co-
munitaria), especializándose (el peso de in-
teligencia por sobre la represión) y descen-
tralizándose (policías municipales), entre
otros.
De ahí que hoy día tengamos un cruce
de instituciones nacionales y locales que,
tendencialmente, tienen un movimiento
contradictorio de dirección hacia lo local
(municipalización) y hacia lo supranacio-
nal (internacional). Mientras Europa está
en un proceso de consolidación de los dos
ámbitos con, por un lado, el fortalecimien-
to de las políticas locales (modelo de Bar-
celona), y desde lo supranacional con las
entidades desarrolladas en el marco de la
Unión Europea (Foro Europeo de Seguri-
dad Urbana, nacido en 1992), en América
Latina todavía se está en una situación pre-
caria, donde lo internacional sólo aparece a
través de convenios interinstitucionales
por sectores, y, por otro, sólo algunas ciu-
dades y municipios tienen propuestas inte-
resantes de seguridad ciudadana. El nivel
nacional está prácticamente ausente en
este campo.
Es importante resaltar que, en el ámbito
local europeo, hay una tradición interesante
de seguridad ciudadana, en tanto que en
América Latina existen casos de excepción y
recientes que no terminan por configurar
una tendencia general. Es que en Latinoa-
mérica este quiebro no tiene más de diez
años mientras en Europa llevan no menos
del doble. •
fernando carrión m. I 27
notas
1. «La criminalidad está ligada en la mayoría de los
países europeos a la inmigración. Muchos países tienen
la tentación de creer que realizando todo lo posible por
cerrar sus fronteras a la inmigración, tendrán éxito en
controlar la criminalidad» (Marcuse, 2004, 37).
2. Casos de la organización delictiva internacional
se producen, por ejemplo, alrededor del narcotráfico
(países productores, consumidores, lavadores,
tránsito), de la venta ilegal de armas, de los
inmigrantes ilegales, del tráfico de órganos, del robo
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28 seguridad ciudadana
de bancos, del blanqueo de dinero, del tráfico de
niños y mujeres, del secuestro, el vicariato, el
patrimonio cultural, entre otros.
3. Este fenómeno de las pandillas globales se puede
percibir con los ejemplos significativos de los
Pachuchos entre México y Estados Unidos, las
Maras entre Centro América y Norte América (que
ya ha producido una primera cumbre presidencial)
y los Latin King a lo largo de América Latina,
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quórum 12
La inseguridad ciudadana en América Latina
fernando carrión m. 1
Coordinador del Programa de Estudios de la Ciudad de FLACSO-Ecuador

resumen
El trabajo hace un análisis de la violencia en América Latina, mos-
trando que ha habido un crecimiento importante, que se ha pro-
ducido una transformación significativa y que ha adoptado nuevas
formas. Se ha convertido en un problema social con más de
140.000 homicidios anuales, hay una pérdida económica no menor
al 14 por 100 del PIB anuales (168.000 millones de dólares), las
instituciones democráticas se erosionan y las ciudades se amura-
llan. Hay diferencias regionales: el área andina es la más compleja
con Colombia a la cabeza, luego le sigue Centro América y finalmente
el Cono Sur.

Palabras clave: Violencia urbana. Criminalización. Percepción

de inseguridad. Impacto y recuperación. Seguridad ciudadana.
Gobernabilidad.

abstract
The article analyzes the violence in Latin America, showing
that has been an important growth; that a significant trans-
formation has taken place and that has adopted new forms. It
has become a social problem, with more than 140,000 annual
homicides, and an economic loss no inferior to 14 por 100 of
the GIP (168 billion dollars), the democratic institutions ero-
de and the cities are walled. There are regional differences:
the Andean area is the most complex with Colombia at the
top, followed by Central America and finally the Southern
Cone.

Key words: Urban Violence. Criminalization. Insecurity percep-

tion. Impact and recovery. Citizen security. Gobernability.

quórum 12 fernando carrión m. I 29

introducción
Si bien la violencia urbana existe desde que
existe la ciudad, es difícil desconocer que,
durante estos últimos años, se ha converti-
do en uno de los temas más importantes de
la urbe andina contemporánea, debido, en-
tre otras cosas, a las nuevas formas que ha
asumido, a los impactos sociales y económi-
cos y al incremento alarmante de su magni-
tud. Las violencias se han extendido en todos
los países y ciudades de la región, pero con pe-
culiaridades y ritmos de intensidad propios a
cada urbe y cada cultura2.
La violencia urbana se ha expandido con
mucha fuerza en las ciudades de la región, a
través del incremento real de los eventos de-
lictivos y del cambio en la percepción de la po-
blación, provocando mutaciones manifies-
tas en las urbes latinoamericanas. Allí están las
transformaciones en el urbanismo (amura-
llamiento de la ciudad, nuevas formas de
segregación residencial), en los comporta-
mientos de la población (angustia, desam-
paro), en la interacción social (reducción de
la ciudadanía, nuevas formas de socializa-
ción) y en la militarización de las ciudades,
amén de la reducción de la calidad de vida de
la población.
La importancia creciente que adquiere la
delincuencia común en las ciudades, aún no
tiene un correlato respecto de su conoci-
miento. Pero tampoco se le ha concedido la
importancia necesaria, ni ha sido incorpora-
da en la discusión de los problemas del de-
sarrollo y de las formas de vida urbana, con
la urgencia y la prioridad que se merece. Se
debe resaltar, de todas maneras, que si bien
esta situación es generalizada en la subre-
30 seguridad ciudadana
gión, no se puede dejar pasar por alto que
hay un desigual tratamiento. Así, tenemos
que en Colombia hay un desarrollo mayor
del conocimiento respecto de los restantes
países, sustentado en una mejor informa-
ción empírica, en una comunidad académi-
ca que lo estudia y en una estructura admi-
nistrativa que ejecuta políticas públicas.
No se puede desconocer que, reciente-
mente, hay un desarrollo interesante en el
resto de los países andinos, que tienen que
ver con propuestas innovadoras en materia
de control y prevención de la violencia ur-
bana, que superan aquellas concepciones
que postulan su tratamiento con una acción
sobre los síntomas mediante la acción policial,
la privatización de la seguridad y el incre-
mento de penas. En tal sentido, algunos go-
biernos nacionales y locales, instituciones
policiales, ONG y organismos académicos
han iniciado investigaciones y tomado me-
didas específicas para prevenir la violencia
que, por el poco intercambio que existe en la
región, las posibilidades de dilucidarla y de en-
frentarla se reducen.
Las propuestas que surgen son mucho
más abarcativas e innovadoras, pero revelan
la necesidad de conocer y diagnosticar pro-
fundamente y con mayor sentido práctico.
Existe un grupo importante de investigado-
res que está desentrañando el fenómeno de la
violencia en ciudades que requieren profun-
dizar los mecanismos de intercambio, cola-
boración y comparación de las experiencias.
A pesar de la creciente importancia que
tiene el tema, no existen muchos antece-
dentes que busquen confrontar opiniones
quórum 12
sobre la temática. El poco intercambio de
experiencias sobre estas actividades en la re-
gión, ha reducido las posibilidades de en-
tender y enfrentar los problemas urbanos.
De ahí que sea necesario reforzar y estimular
un proceso de intercambio entre personas e
instituciones que trabajan sobre la inseguri-
dad ciudadana.
Aunque justo es decir que, en estos últi-
mos años, su preocupación se incrementó
sustancialmente, de ahí que se hayan reali-
zado varias reuniones y publicaciones, mos-
trando que el tema ha logrado cierta legiti-
midad que va más allá de la amplia
demanda de seguridad de la población.
El presente trabajo se ubica dentro de un
marco explicativo que tiene un contenido
más político-social que biológico, psicológi-
co o legal-criminalista. Ello significa que la in-
terpretación se enmarca dentro de una con-
cepción de la violencia urbana, como un
hecho social. Sin embargo, en la literatura
actual se evidenciarán matices, por ejemplo,
entre autores que encuentran explicaciones
del fenómeno reciente de la violencia en
aspectos coyunturales, generales3 o particu-
lares4, y otros que lo hacen a partir de la
agudización de ciertas situaciones estructu-
rales5.
El trabajo es un primer intento de siste-
matización a nivel subregional andino, que no
trata de presentar las ideas como si fueran
definitivas y tampoco concluyentes. Es un
primer producto y acercamiento que surge
de la necesidad de comparar e intentar algu-
nas preocupaciones desde una aproxima-
ción personal.
quórum 12
aproximaciones conceptuales
1. Elementos conceptuales
La violencia no es un problema, es una
relación social
No se puede desconocer que el tema de la
violencia, como fenómeno social, existe
desde tiempos inmemoriales y que, por tan-
to, no es nuevo, al grado que se podría decir
que es consustancial a la sociedad. Tal afir-
mación replantea la tradicional aproxima-
ción al tema de la violencia desde aquellas
metodologías que la interpretan como re-
sultado de un conjunto de patologías socia-
les (disfuncionalidades) o individuales (bio-
lógicas o psicológicas).
La violencia debe ser comprendida más allá
del análisis patológico de las conductas indi-
viduales y ser concebida a partir de lo que es:
un tipo particular de relación social entendida
en el contexto de un proceso histórico parti-
cular. Esta consideración de la violencia
como relación social permite conocer la orga-
nización del delito, las distintas formas que
asume, el proceso que la define y, sobre todo,
diseñar políticas preventivas que vayan más
allá de lo punitivo, represivo y de control.
Así, la violencia aparece menos como un pro-
blema y más como el producto de «una rela-
ción social particular de conflicto, que invo-
lucra, por lo menos, a dos polos con intereses
contrarios, actores individuales o colectivos,
pasivos o activos en la relación» (Guzmán, 4).
Y esto es más claro en ciertos países
–como Colombia–, donde no sólo el nivel y
la multiplicidad de las formas de violencia
lo hacen peculiar, sino también la recurrencia
y permanencia del fenómeno en el tiempo.
fernando carrión m. I 31
Las dinámicas de las violencias
La violencia no es un hecho puntal que
concluye con una víctima y un victimario,
porque, por un lado, es un proceso histórico
que tiene historia. La violencia tiene recu-
rrencia cíclica, porque la violencia es un
proceso que tiene historia –una historia de
la violencia–. En otras palabras, hay una no-
ción de historicidad de la violencia, porque
se trata de un fenómeno social y, por tanto,
cambiante. Es decir, y siguiendo a Guzmán
(1994), «hay factores históricos coyuntura-
les que están detrás de los niveles altos o ba-
jos de la violencia homicida».
Y, por otro, es un proceso que tiene etapas
anteriores y posteriores, que hay un mo-
mento anterior de organización del delito y
de percepción de inseguridad (prevención),
una etapa de violencia propiamente dicha
(control) y otra posterior de impacto y re-
cuperación (rehabilitación)6.
La violencia es un fenómeno que proviene
de múltiples causas, algunas de las cuales
dependen del momento y del lugar. Las
causas pueden provenir de factores estructu-
rales (desigualdad, ingobernabilidad), insti-
tucionales (policía, familia) y situacionales
(porte de armas, alcohol). Porque la violen-
cia tiene un origen multicausal, sus políticas
deben ser integrales.
Uno de los problemas que tiene la com-
prensión del fenómeno de la violencia es su
pluralidad. No se trata sólo de la existencia de
múltiples causas que generan un mismo fe-
nómeno, sino que existen distintas causas
que se expresan en diferentes violencias. En
otras palabras, existen múltiples violencias,
32 seguridad ciudadana
cada una con dinámicas particulares, que se
cruzan, combinan y superponen. Esto sig-
nifica que no hay un proceso unidireccio-
nal, sino varios procesos que se unen; lo
cual trae una gran complejidad a la hora de
entenderlas y, por tanto, mitigarlas.
Hoy es más claro el fenómeno de la diver-
sidad de las violencias porque aparecen nue-
vas, se transforman la viejas y se incrementan
todas. En algunos casos, las formas finales
pueden ser parecidas (secuestro), pero su ló-
gica interna puede ser distinta (política,
económica). De allí que –en algunos casos–
se las confunda en el análisis y se las enfren-
te como si fueran lo mismo. Esto significa
que la violencia no es una que tiene múltiples
formas, sino que son múltiples violencias
que pueden tener –incluso– las mismas for-
mas. Esta condición plural de la violencia
obliga a crear políticas que asuman esta di-
versidad, a través de que a cada tipo de vio-
lencia se debe responder con un tipo parti-
cular de estrategia.
Mientras la inseguridad va ligada a la des-
protección, la seguridad ciudadana se refiere
a la existencia de un orden público ciudada-
no que elimina las amenazas de violencia en
la población y permite la convivencia segura.
Se trata de la existencia de una organización
social a la cual el ciudadano pertenece y, por
tanto, le defiende. Se refiere al reconoci-
miento que se hace del otro y de sus dere-
chos (el tema de la libertad), y, en el límite,
cuando hay un hecho violento, tiene que ver
con la restauración del daño causado y el
castigo al culpable, pero como disuasión. La
seguridad ciudadana se diferencia de la segu-
ridad nacional o pública, en tanto estas últi-
quórum 12
mas se constituyen desde una concepción es-
tado-céntrica y la primera desde la ciudadanía7.
En suma, la seguridad ciudadana busca dar
seguridad a la ciudadanía en el ejercicio pú-
blico y privado de los derechos y deberes
(Delgado y Maduel, 21, 1994). Por eso, la
seguridad ciudadana se obtiene en un Esta-
do Social de Derecho donde la libertad del
«respeto al derecho ajeno» es legal, legítima
y democrática (igualdad y diversidad). En
suma, es la función socializadora que provee
la sociedad y sus instituciones: la confianza.
Este conjunto de violencias no se expre-
san de manera pura. De ahí que la relación
que existe entre ellas lleve a confundir los ti-
pos de violencias (la violencia común como
si fuera política), a creer que todas son una
misma (no se reconoce la pluralidad), a des-
conocer el paso de unas a otras8, a tener for-
mas parecidas y a que algunos actores pueden
ser los mismos (el sicario). En otras pala-
bras, cada violencia tiene su propia dinámi-
ca; pero, en su conjunto, existen constantes
que permiten configurar una historia de la
violencia en un lugar determinado.
2. El objeto de conocimiento regional
América Latina no ha sido reflexionada
–como unidad o totalidad– desde la pers-
pectiva de la violencia. Existe una produc-
ción bibliográfica bastante importante, de-
sigual en cantidad y calidad, sobre cada uno
de los países, así como sobre algunas ciuda-
des en particular. Se debe indicar que hay
publicaciones y propuestas importantes,
que han surgido principalmente de organis-
mos internacionales. En esa perspectiva, la
OPS (1994) ha logrado hacer propuestas
continentales para enfrentar la problemática
quórum 12
que va desde una perspectiva metodológica
denominada epidemiológica, hasta acciones
específicas para reducirla9. También el BID ha
desarrollado importantes iniciativas que
pueden encontrarse en la definición meto-
dológica del «marco de referencia para la ac-
ción» (BID, 1999) y las «notas técnicas de
prevención de la violencia» (BID, 2000 a);
además se debe resaltar el estudio destinado
a mostrar los costes económicos que trae la
violencia (BID, 2000 b). El PGU-AL
(1994) realiza un seminario en Cali y publi-
ca un libro pionero sobre seguridad ciuda-
dana, donde se discuten las propuestas lo-
cales que más interés despiertan para
enfrentar la violencia. La CEPAL (1999)
realiza un diagnóstico de la problemática y
de las salidas de política que se han diseñado.
CLACSO (2002) conforma un grupo de
trabajo sobre la temática para hacer una re-
flexión más académica, y FLACSO-Ecua-
dor (2002) publica una compilación de es-
tudios que van desde una perspectiva
regional, pasando por lo nacional y lo local.
Esto significa que hace falta comparar los
casos de los países y construir visiones regio-
nales más comprensivas. Una óptica de con-
junto y una reflexión supranacional pueden
aportar a la comprensión andina de los fe-
nómenos de la violencia. Para ello se deben
realizar estudios transversales, comparativos
y generales, que permitan encontrar algunas
constantes y determinaciones comunes y
extraer experiencias intercambiables. Más
importante aún si se tiene en cuenta que la
violencia se encuentra en una fase de inter-
nacionalización, propia de la dinámica global-
local que sigue a la lógica de la violencia en
el mundo actual10.
fernando carrión m. I 33
la violencia latinoamericana Cuadro n.º 1
Tasas de homicidios en América Latina
1. Los Andes en el contexto de América Latina y el Caribe (por cada 100.000 personas)
Según un estudio del BID, para 1990, el Fines año Fines año
promedio mundial de la tasa de homicidios 70/prin. 80/prin.
fue de 10.7 por cien mil habitantes, y el de año 80 años 90
América Latina de 22.9. Esto significa que
Guatemala
Latinoamérica tiene una tasa de más del do-
El Salvador — 150
ble del promedio mundial (Buvinic, Morri-
Colombia — 150
son y Shifter, 1999).
Jamaica 20,5 89,5
Brasil — 35,0
En una investigación de la OPS (1997) se se-
Nicaragua 11,5 19,7
ñala que la tasa de homicidios para América La-
México — 18,3
tina en 1994 fue de 29 por cien mil habitan-
Venezuela 18,2 17,8
tes, y que entre 1984 y 1994 la tasa de
Trinidad & Tobago 11,7 15,2
homicidios aumentó en más del 44 por 100.
República Dominicana 2,1 12,6
Adicionalmente, se tiene que son muy pocos
Perú — 11,9
los países que tienen una tendencia decre-
Panamá 2,4 11,5
ciente en las tasas de homicidios, lo cual les
Ecuador 2,1 10,9
convierte en una excepción a la norma: la
Estados Unidos 6,4 10,3
mayoría de los países tienen un crecimiento
Honduras 10,7 10,1
significativo en sus tasas de homicidios.
Argentina — 9,4
Costa Rica 3,9 4,8
Para el Banco Mundial (1997), en Améri-
Uruguay 5,7 5,6
ca el fallecimiento por causas externas (ho-
Paraguay 2,6 4,4
micidios, accidentes y suicidios) representa
Chile 5,1 4,0
el 20.5 por 100 del total de años perdidos
2,6 3,0
por muerte y discapacidad en los hombres.
Este dato, a nivel mundial, es de 15.3 por Fuente: OPS, «Programa de Análisis de la Situación de Salud»,
1997, citado por el Banco Mundial, «Crimen y Violencia como Te-
100. La OMS estima que alrededor del 7 mas de Desarrollo en América Latina y el Caribe», 1997.
por 100 de las defunciones se deben a estas
causas, y casi la tercera parte de las lesiones por
accidentes y violencias. cias de recursos es aproximadamente del
14.2 por 100 del PIB latinoamericano. Es-
El BID (2001) estima que la violencia en tas cifras significan que «la violencia, medi-
América Latina arroja resultados franca- da por cualquiera de estos indicadores, es
mente alarmantes: cada año, cerca de cinco veces más alta en esta región que en el
140.000 latinoamericanos son asesinados; resto del mundo». Por tanto, América Lati-
54 familias son robadas por minuto, 28 mi- na se ha convertido en el continente más
llones al año. La destrucción y transferen- violento del mundo.

34 seguridad ciudadana quórum 12

 Pero como todo promedio esconde dife-
rencias, se pueden encontrar situaciones di-
versas, por ejemplo, si tomamos dos criterios
de agregación territorial: el de los países y el
de las subregiones. Entre los primeros, tene-
mos una dispersión sumamente alta que se
expresa en una brecha de 50 veces entre el
país que tiene la tasa más alta –El Salvador–
con el que tiene la más baja –Chile–. Los
países que tienen las más altas tasas de homi-
cidios por cien mil habitantes son El Salvador
(150), Guatemala (150) y Colombia (89.5),
aquellos que tienen las más bajas son: Chile
(3), Uruguay (4.4) y Costa Rica (5.6), siendo
las tasas de estos últimos comparables con
las tasas de los países europeos.
Por otro lado, si analizamos la dispersión
desde la perspectiva de las regiones se puede
llegar a ver que el Cono Sur es una de las re-
giones menos violentas de América Latina,
con una tasa promedio de homicidios del
6.2 por cien mil habitantes en 1999, pero
con un crecimiento del 14.8 por 100 entre
1984-94. En contrapartida, tenemos a la re-
gión andina, con una tasa de 51.9 homici-
dios por cien mil habitantes y un crecimien-
to espectacular en la década de 105.9 por
100. Esto significa que la tasa de homici-
dios en la región andina creció en más de
siete veces en relación al Cono Sur.
También se debe destacar que América
Central crece de manera importante con
una tasa del 20.5 por 100, con el rasgo dis-
tintivo de haberse producido procesos de
pacificación en Guatemala, El Salvador y
Nicaragua. Esto nos hace pensar que se ha
pasado de un tipo de violencia política ha-
cia otra más bien común; esto es, de una

Cuadro n.º 2
America Latina y el Caribe 1984-1994: Tasas de homicidio por 100 mil habitantes
1984 1994
Regiones Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
América Central y Caribe Latinoa 17.5 31.5 3.8 21.1 38.1 4.0
Área Andinab 25.2 46.6 4.2 51.9 96.6 7.7
Caribe Inglésc 15.2 17.6 2.8 18.7 13.1 4.2
Cono Surd 15.4 19.3 1.8 16.2 10.5 1.9
Brasil 23.2 42.4 4.0 30.1 54.8 5.2
México 18.2 33.3 3.1 19.5 34.8 3.8
Fuente: OPS, 1998
a
América Central y Caribe Latino: Costa Rica, EL Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.
b
Área Andina: Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.
c
Caribe Inglés: Anguila, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Guyana, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, Saint Kitts y Nevis, San-
ta Lucía, Suriname y Trinidad y Tobago.
d
Cono Sur: Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay.

quórum 12 fernando carrión m. I 35

violencia donde los actores del conflicto es-
taban identificados, polarizados y tenían una
unidad de mando explícita, hacia otra don-
de la dispersión de los actores, la desarticu-
lación de un mando único y el contar con
armamento y no con actividades económi-
cas estables, hacen más compleja la violen-
cia y mayor su incremento. Lo paradójico
de la violencia Centroamericana: la tasa de
homicidios en tiempos de paz es mayor a
los momentos de guerra.
Llama la atención que todas las subregio-
nes tengan un crecimiento importante en
las tasas de homicidios, aunque sea clara-
mente superior el de la subregión andina:
en otras palabras, se puede afirmar que esta-
mos viviendo –desde mediados de la década
de los ochenta del siglo pasado– una ten-
dencia generalizada de crecimiento de la
violencia en América Latina. Que si bien
pueden existir algunos países que bajen rela-
tivamente sus tasas de homicidios, éstas no ter-
minan por generar un impacto que modifi-
que la tendencia general, prevaleciente en
todas las subregiones y, más aún, en el con-
junto de América Latina.
La otra característica digna de resaltarse
tiene que ver con la variable de género: exis-
te una tasa promedio para América latina de
22.9 por cien mil homicidios, que está
compuesta por un 41.3 de homicidios mas-
culinos y 4,5 femeninos. Esto significa que
existe una relación cercana de un número
diez veces mayor de hombres que de mujeres.
En otras palabras, los homicidios en Améri-
ca Latina son fundamentalmente masculi-
nos; tendencia más clara en el caso de la re-
gión andina.
36 seguridad ciudadana
De esta aproximación se puede llegar a las
siguientes conclusiones:
• Desde 1985 se vive un ciclo expansivo y
de transformación de la violencia en toda
América Latina.
• Latinoamérica tiene una tasa de homici-
dios que supera en un 114 por 100 la tasa
promedio mundial; el área andina supera a la
de América Latina en un 79 por 100; y Co-
lombia rebasa al promedio de la región An-
dina en un 49.3 por 100.
• América Latina es el continente con ma-
yor cantidad de homicidios del mundo, los
Andes la subregión más violenta de Latino-
américa y Colombia el país andino con ma-
yor tasa de homicidios. En números absolu-
tos se estima en 36.000 los homicidios al
año producidos en Colombia.
2. La violencia en los Andes
De acuerdo a las tasas de homicidios, es cla-
ro que la subregión andina es la que más
abona en el comportamiento violento de
América Latina, aunque lo hace gracias al
peso que tiene Colombia, que es el único
país que está por encima de la media subre-
gional andina (51.9)11.
Sin embargo, no se puede dejar de tener
en cuenta el crecimiento acelerado de Vene-
zuela, que en quince años ve crecer su tasa
de homicidios en un 88 por 100, así como
tampoco el aumento de la tasa correspon-
diente a los tres países del centro-sur de los an-
des. Si bien Perú, Bolivia y Ecuador tienen
tasas por debajo del promedio latinoameri-
cano, no se debe dejar de mencionar que
quórum 12
mantienen un nivel importante de creci- Este dato subregional andino contiene
miento. dos extremos interesantes de analizarse: por
un lado, Colombia tiene la tasa más alta
El gran salto del crecimiento de la violen- (65.5), y, por otro, Bolivia (9) con una de las
cia en el Área Andina se produce a partir de más bajas. Es importante esta comparación,
1985, gracias al peso que tienen Colombia porque hay una corriente de interpretación de
y Perú, que más que cuadruplican sus tasas de la violencia que se sustenta en la hipótesis
homicidios en el quinquenio. Es un mo- de que las violencias se originan en la pobre-
mento en el que coinciden la violencia del za, el narcotráfico, el déficit de Estado y la
narcotráfico con la violencia política en los dos diversidad social (étnicos).
países (FARC y ELN en Colombia y Sende-
ro Luminoso y MRTA en Perú). Estos supuestos pierden sustento en la
comparación, porque Colombia no debería
Posteriormente, en los primeros cinco tener el nivel de violencia que la caracteriza,
años de la década de los noventa se mantie- en tanto es uno de los países latinoamerica-
nen las tasas de homicidios en un nivel nos que tiene una larga tradición de gobier-
alto, pero siempre en alza aunque a un ritmo nos civiles, elegidos democráticamente, y un
más lento de crecimiento. En este período crecimiento económico sostenido. Y Boli-
baja un tanto la tasa de Colombia, aunque via, en cambio, tiene las condiciones para
los otros países siguen con la tendencia cre- ser uno de los países más violentos: es un
ciente. país pluriétnico, menor desarrollo relativo,
fuerte presencia dictatorial, escaso peso es-
Cuadro n.º 3 tatal y productor de narcóticos. Sin duda
Área andina 1980, 1990 y 1995: tasas de que esta comparación queda por hacerse.
homicidio por cada cien mil habitantes Por lo pronto, se puede formular la hipóte-
sis de que en Bolivia se canaliza la conflicti-
Países Fines del Fines del Última vidad social a través del sistema político y de
70-prin. 80-prin. cifra una sociedad civil fuerte. Pero también pue-
del 80 del 90 disponible, de ocurrir, que cada país tenga un tipo de
alrededor violencia propia, que le sea característico
de 1995 de su conflictividad o que, lo que en un país
Colombia 20.5 89.5 65.0 puede ser una causa o factor en un momen-
Venezuela 11.7 15.2 22.0 to determinado, en otro país o momento
Perú 2.4 11.5 12.6* puede ser otra.
Ecuador 6.4 10.3 14.8**
Bolivia 3. El coste económico de la violencia
Fuentes: Ayres (1998), OPS (1998), Perú Instituto INEI (1998), Paz Frente a este comportamiento de la crimi-
Ciudadana (1998), BID (1998). nalización en el área andina, se tiene como co-
* Fajnzylber y otros (ed): Crimen y violencia en América Latina. rrelato inmediato el peso significativo del
Banco Mundial: DC. ** FLACSO-Ecuador, 2003. coste económico de la violencia, al extremo

quórum 12 fernando carrión m. I 37

de que, según el BID, «la violencia es en la ac-
tualidad –sin duda– la principal limitante
para el desarrollo económico de América
Latina»12. Así tenemos que el coste econó-
mico promedio de la violencia en Latinoa-
mérica es del 14.2 por 100 del PIB (BID,
2000); lo cual significa 160.000 millones de
dólares o cerca del 25 por 100 de la deuda ex-
terna de América Latina.
Si comparamos los cuadros de Tasas de
Homicidios por país (Cuadros 1 y 3) con el de
Coste Económico de la Violencia (Cuadro 4),
se puede concluir que a una mayor tasa de
homicidios se tiene un mayor coste econó-
mico de la violencia. Que en la relación de ho-
micidios por coste, Colombia y Perú tienen
un comportamiento relativamente parejo
(2.6 y 2.5 respectivamente), mientras que
Venezuela lo tiene un poco más bajo (1.9).
Desgraciadamente, en Ecuador y Bolivia
no se han hecho estudios del coste econó-
mico que tiene la violencia. Pero si hacemos
un ejercicio estadístico, teniendo como base
los costes de la violencia y las tasas de homi-
cidios en los tres países estudiados por el
BID (Colombia, Venezuela y Perú)13, pode-
mos llegar a la conclusión de que el prome-
dio regional andino es de 13.86 por 100 del
PIB, un poco más bajo que el promedio de
América Latina (14.2 por 100), y de que en
Ecuador los costes de la violencia serían de 6.2
por 100 y en Bolivia de 9.5 por 100 del
PIB. De ahí se desprenden los altos costes
que tiene la violencia y cómo éstos se con-
vierten en un factor contrario al desarrollo.
Por otro lado, tenemos que los países con
las más altas tasas de homicidios son los
que destinan la mayor cantidad de recursos
económicos a la seguridad. El coste de la
violencia en Colombia, que tiene una tasa de
65 homicidios por cien mil, fue del 24.7
por 100 del PIB, y en El Salvador (con cer-
ca de 150) del 24.9 por 100, dos de los paí-
ses con las tasas más altas del mundo. En
contrapartida tenemos a Costa Rica, Chile

Cuadro n.º 4
Costes económicos de la violencia social en seis países latinoamericanos
(expresado como porcentaje del PIB de 1997)
Brasil Colombia El Salvador México Perú Venezuela
Pérdidas
En salud 1,9 5,0 4,3 1,3 1,5 0,3
Pérdidas
Materiales 3,6 8,4 5,1 4,9 2,0 9,0
Intangibles 3,4 6,9 11,5 3,3 1,0 2,2
Transferencias 1,6 4,4 4,0 2,8 0,6 0,3
TOTAL 10,5 24,70 24,9 12,3 5,1 11,8
Fuente: Juan Luis Londoño (1998). Epidemiología económica de la violencia urbana.

38 seguridad ciudadana quórum 12

y Uruguay, que tienen las tasas de homici-
dios más bajas de América Latina, y son los
países que cuentan con los presupuestos
más altos destinados a la inversión social.
Ergo: la mejor política de seguridad ciuda-
dana es aquella que diseña buenas políticas
sociales y con recursos económicos signifi-
cativos14.
Esto quiere decir que el incremento de los
gastos en seguridad conduce a una disminu-
ción de los recursos destinados a lo social,
porque hay un comportamiento inversa-
mente proporcional. Esto es una lógica con-
traria a la disminución de la violencia y pró-
xima al incremento de los costes que se
incurren en ella. Si se diseñara un presu-
puesto que apoye a la disminución de la
violencia, se tendría más recursos para lo so-
cial y ayudaría a reducir el déficit presu-
puestario. Adicionalmente, no habría la ne-
cesidad de los ajustes, habría más recursos
económicos, mejoraría la calidad de vida y
las instituciones se fortalecerían.
4. La violencia urbana
La violencia no sólo ha crecido sino que
también se ha diversificado en sus carac-
terísticas, tanto en el tiempo como en el
espacio. Es así que han aparecido nuevas
violencias, inéditas manifestaciones de las
antiguas, el incremento notable de todas
ellas15 y un cambio en sus expresiones en el
territorio.

Cuadro n.º 5
Inversión social per capita en América Latina, 1997
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800

Argentina 1570

1371

Brasil 951

725

Panamá 683

550

Promedio 457

391

México 352

317

Perú 169

148

El Salvador 147

133

Bolivia 119

107

71
Guatemala
58

Nicaragua 49

quórum 12 fernando carrión m. I 39

 La violencia es un proceso que tiene histo-
ria; por eso crece y cambia. La gran trans-
formación en la hora actual tiene que ver
con la aparición de una violencia moderna
que supera y coexiste con la tradicional. La
violencia tradicional es la expresión de un
hecho cultural (asimetría familiar, mecanis-
mo lúdico) o de una estrategia de supervi-
vencia para ciertos sectores empobrecidos
de la población.
Y la moderna16, que es aquella que se or-
ganiza explícitamente con el fin y la disposi-
ción explícita de cometer un acto violento.
Este tipo de violencia se desarrolla a través
de organizaciones con recursos, criterio em-
presarial, tecnología avanzada, nuevos acto-
res, transnacionalización del delito e infil-
tración en el sistema social. Este tipo de
violencia se expande con fuerza en la región
desde la mitad de la década de los ochenta y
es el que genera el incremento de los hechos
delictivos.
La modernización y las nuevas formas de las
violencias no sólo han acarreado el naci-
miento de nuevos actores y la transforma-
ción de los anteriores, sino que la propia or-
ganización del delito requiere de otros
personajes: el sicario, el pandillero, el ga-
mín, etc., todos de condición juvenil. A tra-
vés de la modernización se produce la gran
transformación e incremento de la violen-
cia: su internacionalización, que proviene
de la constitución de mercados ilegales que de-
sarrollan verdaderas empresas transnaciona-
les del delito en ámbitos como: narcotráfi-
co, asalto a bancos y casas comerciales, robo
de vehículos, depredación del patrimonio
cultural, trata de blancas, comercio de ar-
40 seguridad ciudadana
mas livianas, tráfico de niños, secuestro y si-
cariato17. Esta modernización de la violen-
cia tiene un nivel de operatividad y efectivi-
dad que supera las destrezas profesionales y
tecnológicas de las fuerzas del orden. Con el
desarrollo de la violencia moderna, la tradi-
cional recibe una gran influencia, al grado
de que la primera se apoya en la segunda,
porque allí recluta su gente y en ese mundo
se mimetiza.
Si bien la violencia moderna constituye
un espacio que no reconoce las fronteras, no
es menos cierto que su carácter ubicuo tien-
de a privilegiar lo urbano. De ahí que estemos
viviendo un proceso de urbanización de la
violencia en la subregión andina; o lo que es
lo mismo, que la violencia andina se ha
transformado en fundamentalmente urba-
na, lo cual –bajo ningún punto de vista–
significa que la ciudad sea por sí misma
fuente de violencia.
Con la urbanización acelerada de la sub-
región, hoy tenemos que la mayor parte de la
población vive en ciudades y que, por tanto,
la mayor cantidad de delitos se concentran
en las urbes. En el caso ecuatoriano se tiene que
los homicidios son fundamentalmente ur-
banos: de los 1.834 homicidios que se con-
tabilizaron en 1999, el 77.5 por 100 se pro-
dujeron en las ciudades; es decir, 1.422.
Con estos datos se puede afirmar que hay
un desplazamiento de la violencia del campo
a la ciudad.
Las ciudades colombianas de «Bogotá, Me-
dellín y Cali concentran aproximadamente
el 30 por 100 de la población colombiana y
aportan cerca del 40 por 100 de los homici-
quórum 12
 Cuadro n.º 6
Tasas de homicidios por 100.000 habitantes (1980-2000)

1980 1985 1990 1995 2000

Colombia 20.5 42 89.5 65.9
Bogotá 28.9 55.8 58.9 34.8
Cali 30.9 70 88.9 110.9 103.0
Medellín 66.9 335.9 169.1
Venezuela 12.9 10 15.2 22.9
Caracas 18.9 14 28.9 52.9
Perú 2.4 3 11.5 10.3
Lima 25.6 28.9
Ecuador 6.4 10.3 13.4 15.9
Quito
Bolivia 16.7 22.8
La Paz
Promedio AL
15.9 18 25.9 30.9
Fuente: Juan Luis Londoño (1998). FLACSO-Ecuador (2003), Piqueras, (Mimeo), Acero, Hugo (2002), Quintana (2003), Gaitán F.
(1998).

dios, lo que permite ilustrar la hipótesis del
proceso de urbanización de la violencia»
(Zuluaga). En Bolivia, las tasas de homici-
dio por departamento permiten relacionarlas
con el grado de urbanización y concentra-
ción demográfica. Así, conforme el proceso
de urbanización y migración campo-ciudad
se incrementa, las tasas de homicidio se
concentran más en los tres departamentos
del eje central del país (La Paz, Cochabam-
ba y Santa Cruz), espacio geográfico que
asimila en mayor proporción los flujos mi-
gratorios. En 1995, los tres departamentos
del eje central concentraban el 81 por 100
del total de homicidios cometidos en el
país. En cambio, el año 2001, la misma re-
gión concentró el 95 por 100 del total de
homicidios a nivel nacional (Quintana). En
Perú, Lima concentra casi el 60 por 100 de
la población urbana y de los delitos del país
(Piqueras, Mimeo).
Por otro lado, si comparamos las tasas de
homicidios de los promedios nacionales con
las correspondientes a las ciudades más im-
portantes de cada país, vemos que –en ge-
neral– las urbes tienen tasas superiores a las
de los países. Es decir, que las tasas de las
ciudades principales son bastante superiores
a los promedios nacionales. El Caso Co-
lombiano quizá sea el más aleccionador, y la
ciudad más violenta, sin duda, es Medellín,
aunque con una tendencia hacia el descenso,
desde 1990.

quórum 12 fernando carrión m. I 41

 Lo que sí se evidencia es una falta de
correlación entre urbanización y violencia,
porque, según ello, Venezuela debería ser la
más violenta y Bolivia la menos. Los datos
del cuadro anterior con el siguiente, nos
muestran una realidad distinta. El predomi-
nio de la población urbana, el incremento
del número de ciudades y la generalización de
la urbanización, no son causales o factores
del incremento de la violencia. Lo que ocu-
rre es que en las ciudades se concentra el
mayor número de casos de violencia porque
hay más población, pero extraer de ahí una
correlación de que a mayor urbanización ma-
yor violencia, hay una distancia muy grande.
Si bien no es fácil encontrar causalidades
o determinaciones de la ciudad a la violencia,
sí se puede afirmar que la violencia no es ex-
clusiva de la ciudad, y que ésta se comporta
más bien como un escenario social más de
aquélla.
las propuestas de política
La violencia común es una de las expresio-
nes más claras de la inseguridad ciudadana.
Sin embargo, los gobiernos locales y nacio-
nales de la región y la propia sociedad aún
no la han asumido con la debida propiedad,
al extremo de que el enfrentamiento al he-
cho delictivo arroja resultados más bien preo-
cupantes.
Instituciones fundamentales, como la po-
licía y la justicia, se desacreditan por fuera y
se corroen por dentro, y los habitantes se re-
cluyen en un mundo privado cada vez más
complejo18. La justicia acumula más casos
de los que ventila y, en general, se erosiona a
pasos agigantados.
Intentando sistematizar las principales
concepciones que rigen en el enfrentamien-
to de la violencia urbana, se pueden encon-
trar dos vertientes fundamentales: la una,

Cuadro n.º 7
Nivel de urbanización por país, Área Andina, años seleccionados 1950-2000

País * Nivel de Urbanización (porcentajes)

1950 1960 1970 1980 1990 2000
Venezuela 46.8 61.2 71.6 79.4 84.0 86.9
Colombia 37.1 48.2 57.2 63.9 69.5 73.9
Perú 35.5 46.3 57.4 64.6 58.9 72.8
Ecuador 28.3 34.4 39.5 47.0 55.1 65.3
Bolivia 37.8 39.3 40.7 45.5 55.6 62.5
Total Área Andina 37.1 45.9 53.3 60.1 64.6 72.3
Total América Latina 41.4 49.3 57.5 65.0 71.1 75.4
Ordenados decrecientemente por nivel de urbanización en 2000
Fuente: Naciones Unidas (2000).

42 seguridad ciudadana quórum 12

inscrita en una política estatal –hoy domi-
nante–, que propugna el control de la vio-
lencia vía represión y privatización, y la otra
como la seguridad ciudadana, que se inscribe
en una relación sociedad-estado que, a la
par que enfrenta al hecho delictivo, busca
construir ciudadanía e instituciones que
procesen los conflictos democráticamente.
1. La primera tiene dos salidas equívocas:
reprimir y privatizar
Para hacer frente a la violencia delictual ur-
bana, las autoridades han planteado dos sa-
lidas: la represión y la privatización. En ge-
neral, estas políticas asumen el control de la
violencia desde una óptica inscrita en los
marcos de la seguridad nacional y del Estado,
con lo cual no hay una diferenciación, por
ejemplo, entre el acto de violencia política
con el de violencia común o de narcotráfi-
co, porque –según su preceptos– todas las
violencias socavan las bases de la convivencia
de la sociedad y del Estado, en tanto afectan
la propiedad privada, rompen las reglas del
mercado y deslegitiman la acción estatal.
En una constatación por medirse estadís-
ticamente, se puede señalar que la mayoría
de las violencias se dirigen hacia la pobla-
ción y una minoría hacia el Estado19. Pero la
acción del Estado es inversamente propor-
cional, a pesar de que en la actualidad las
violencias afectan más a los ciudadanos y a sus
instituciones, que al Estado y sus órganos.
En general, los Estados latinoamericanos
prestan mayor atención a las violencias ma-
cro, relacionadas con el narcotráfico y la
guerrilla, que a las comunes, siendo paradó-
jicamente que la mayor cantidad de vícti-
mas provienen de esta última.
quórum 12
El Estado (policía, ejército y justicia) se
convierte en el depositario de la seguridad y
garante de la protección colectiva de la po-
blación; quienes exigen mano dura a la fuer-
za pública y al conjunto de los aparatos esta-
tales para que se protejan sus bienes y vidas.
En este caso, las acciones fundamentales se
dirigen hacia el control de la violencia bajo
una óptica represiva, que se caracteriza por:
a) Ante el desbordamiento de los sistemas
judiciales y penitenciarios, por la magnitud
de la violencia y sus nuevas formas, se exige
una reforma a los códigos penales, dirigida a
modificar los tipos de delito y a incrementar
las penas. El concepto de delito y de delin-
cuente cambia en la visión estatal; que es,
en última instancia, la que crea y define la
figura del delito y las penas correspondientes.
Se aumentan las penas a cierto tipo de deli-
tos y también nuevos tipos de delincuentes
(los niños y los jóvenes). Pero lo más grave es
el avance de la impunidad20 y la saturación de
las cárceles, en muchos casos con personas
sin sentencia o inocentes.
b) El enfrentamiento al hecho delictivo,
mediante el uso de la fuerza. Allí se inscri-
ben, por ejemplo, los operativos que perió-
dicamente se realizan para controlar la de-
lincuencia común en las poblaciones de
bajos ingresos. En general, se caracterizan
por ser parte de una estrategia de represión,
amedrentamiento y seguridad inscritas en
una concepción antisubversiva. Son opera-
ciones, tipo rastrillo, que se desarrollan con
gran despliegue informativo y de fuerzas.
Ecuador duplicó la población carcelaria
en los últimos años. Hay un policía por
fernando carrión m. I 43
cada 500 habitantes, a lo cual deberían su-
marse las policías municipales, las privadas
y de tránsito, el ejército y la formación de
grupos civiles y paramilitares. Existen no
menos de 250 empresas de seguridad priva-
das reconocidas y no menos de 200 infor-
males.
El Estado se ve desbordado en sus capaci-
dades y pierde su condición de garante de la
seguridad ciudadana, ante las limitaciones
de las políticas represivas y de control, y
ante el aumento de la delincuencia y la co-
rrupción de los aparatos punitivos21, todo lo
cual conduce –en un contexto de moderni-
zación del estado– a la privatización de la
seguridad.
De allí que se perciba la privatización de
algunos segmentos de la actividad de seguri-
dad, permitiendo que ciertos sectores socia-
les –entre los cuales se encuentran policías
jubilados– promuevan empresas de seguri-
dad privada, con base a un personal con
poca formación y sin un control real. Adi-
cionalmente, se desarrollan un conjunto de
actividades económicas, vinculadas a la se-
guridad, como la venta de servicios y merca-
derías: armas, alarmas, seguridades, defensa
personal, perros, etc. Este marginamiento
en la administración de justicia produce un
copamiento del control de la violencia por
parte de la sociedad civil, a través, por ejem-
plo, de la justicia por su propia mano. Los
cementerios clandestinos se multiplican por
la existencia de grupos paramilitares que se de-
dican a la «limpieza social» (Colombia) o
«profilaxis social» (Venezuela). La experien-
cia muestra que este fenómeno de asesinato
de delincuentes, prostitutas y homosexuales
44 seguridad ciudadana
proviene del cambio en la política de equili-
brios entre la policía y la justicia, expresado
en el debilitamiento del poder judicial y la
imposición de políticas represivas sobre las
preventivas.
De esta manera, la seguridad tiende a ser pa-
trimonio exclusivo de aquellos sectores so-
ciales que pueden adquirirla y, por tanto, un
factor regresivo adicional de la calidad de
vida de la población.
2. La gobernabilidad de la violencia
En contrapartida a la concepción dominan-
te, poco a poco va tomando existencia una vi-
sión alternativa a la anterior, que ve con
preocupación la renuncia del Estado a su rol
de corrector de las desigualdades a todo ni-
vel, a su condición de árbitro en la reso-
lución de los conflictos y a su cualidad de
garante del interés colectivo. Lo cual produ-
ciría un proceso contradictorio de construc-
ción de ciudadanía y participación de la
sociedad civil (en eso consistiría la seguri-
dad ciudadana).
En este contexto, la seguridad ciudadana
se desarrollaría en un espacio social en cons-
trucción, donde la participación permitiría
enfrentar los eventos sociales y naturales
que tiendan a socavar lo social, lo público,
las base materiales de la convivencia, las ins-
tituciones de intermediación social, etc. Es
una propuesta que busca gobernar la vio-
lencia desde el diseño de políticas sociales,
urbanas y de control, orientadas hacia la
protección ciudadana.
Es una concepción que se arma sobre la
base de dos puntas: una que busca estructu-
quórum 12
rar una propuesta de carácter general, y
otra, más heterogénea, que tiende a desarro-
llarse desde la particularidad de ciertos go-
biernos locales, siendo quizá donde se están
haciendo las propuestas más innovadoras en
materia de control y prevención de la vio-
lencia urbana.
Los postulados que van tomando un mayor
peso en el enfrentamiento del hecho delicti-
vo provienen principalmente de la vertiente
epidemiológica, que tienen en la Organización
Panamericana de la Salud y en la Alcaldía de
Cali a sus dos más importante impulsores.
Y el escenario nacional más interesante y de
mayor aliento en el enfrentamiento a la vio-
lencia es el colombiano, donde se vienen
aplicando un conjunto de acciones de nivel
local y nacional con resultados interesantes.
El hecho de que Colombia tenga el nivel
más alto de violencia del mundo, la con-
vierte también en el lugar donde se la en-
frenta bajo múltiples y variadas formas22,
convirtiéndose en el mejor laboratorio de
estudio y de experimentación de la región.
Colombia aprobó en 1991 la nueva
Constitución que consagra la democratiza-
ción, la descentralización y la participación
ciudadana, como marco para el diseño de
una política nacional contra la violencia. En
el mismo año, se formula la Primera Estrategia
Nacional contra la Violencia, y en 1993 la
Segunda, en donde se reconoce la existencia
de varias violencias a las cuales les corres-
ponderían políticas específicas. Fueron es-
trategias destinadas a enfrentar el tema de la
seguridad del Estado y a consolidar el orden
público, y, por primera vez, hicieron refe-
rencia a la seguridad ciudadana.
quórum 12
Por ejemplo, se pueden mencionar el for-
talecimiento de las iniciativas de las autori-
dades regionales y locales y su coordinación
interinstitucional, a través de los Consejos
Seccionales de Seguridad. También, a la
modernización de la justicia y al impulso a
nuevos procedimientos institucionales no
judiciales para dirimir querellas entre ciuda-
danos: los Conciliadores en Equidad, la am-
pliación del Código del Menor, los Jueces
de Paz, las Comisarías de la Familia, la re-
ducción de la impunidad, la protección y
promoción de los derechos Humanos, entre
otros23.
En general, dentro del territorio Colom-
biano se han creado múltiples proyectos e
instituciones que trabajan sobre el tema: se tie-
nen estrategias nacionales, planes regionales
y planes locales. Hay un marco institucional
altamente diversificado por sector (familia,
escuela, juventud, mujer) y ámbito (comunal,
local, regional, nacional)24. Existen ópticas
preventivas (educación, empleo, participa-
ción), coercitivas (policía, ejército, justicia).
Asimismo, en Colombia se percibe una
nueva actitud por parte de los partidos polí-
ticos, organizaciones populares y medios de
comunicación frente al tema.
Si a nivel nacional se ha desplegado una
propuesta tan amplia, no es menos cierto
que a nivel local se tienen también expe-
riencias puntuales bastante interesantes.
Quizá, las más acabadas puedan ser las que se
vienen impulsando en las ciudades de Cali y
de Medellín, a través de estrategias explíci-
tas para enfrentar la problemática, mediante
la formulación de sendos planes integrales
denominados: Desarrollo Seguridad y Paz
fernando carrión m. I 45
(DESEPAZ) y Plan Estratégico de Seguri-
dad para Medellín y el Area Metropolitana,
respectivamente.
En el primer caso, el de la ciudad de Cali,
tiene como referente y actor institucional
principal a la Alcaldía de la Ciudad, que ha
emprendido un programa que cuenta con
cinco proyectos: 1) Conocer el problema
desde la perspectiva de la epidemiología de la
violencia. 2) Fortalecer el orden institucio-
nal ciudadano a través de un Consejo de Se-
guridad25, mejora de la Policía y el apoyo a la
Personería. 3) Educación para la Paz y la
Convivencia, a través del uso de los medios
de comunicación, apoyo al sistema escolar y
el fortalecimiento de la estructura familiar.
4) Participación y solidaridad comunitarias
con la creación de los Consejos de Gobierno
Comunitario26, Consejos de Seguridad Co-
munitarios, las Juntas Administradoras
Locales, los Comités Intersectoriales y la
Educación para la Participación y la Convi-
vencia Comunitaria. 5) Promoción del de-
sarrollo Social de sectores críticos y en alto
riesgo.
De esta experiencia piloto se trasciende a la
Organización Panamericana de la Salud. La
División de Promoción y Protección de la
Salud de la OPS formula el Plan denomina-
do «Salud y Violencia: Plan de Acción Re-
gional», que tiene algunas innovaciones que
vale resaltar:
La primera, es su contenido regional y la
forma metodológica de combinar experien-
cias novedosas de distintos lugares con crite-
rios de expertos provenientes de disímiles
procedencias. La segunda, dejar de lado el
46 seguridad ciudadana
tradicional enfoque del control de la violencia
por vías represivas y asumir una visión de
tipo preventiva. La tercera, intenta enfrentar la
problemática desde una perspectiva descen-
tralizada, donde lo municipal tiene un peso
importante. La cuarta, asumirla dentro de
una concepción de planificación, justo en un
momento en que se encuentra más desacre-
ditada. La quinta, su pretensión de ser una
propuesta interdisciplinaria e integral.
Pero también está el de la ciudad de Me-
dellín, donde el Gobierno Nacional, ante la
gravedad de la violencia del narcotráfico y el
narcoterrorismo, decide crear una Consejería
Presidencial, con el fin de coordinar la ac-
ción de los organismos nacionales hacia la
ciudad y de sus municipios conexos y pro-
piciar la concertación de autoridades nacio-
nales, locales y la ciudadanía. Se diseña el
programa «Promoción de la Convivencia
Pacífica en Medellín y su Área Metropolita-
na», que busca promocionar una cultura de
la convivencia y civilidad, contraria a los
métodos violentos de resolución de conflic-
tos, que propenda al desarme de la pobla-
ción, deslegitime la retaliación y las respues-
tas violentas, y promueva la defensa de los
ciudadanos.
conclusiones
El tema de la delincuencia urbana y, por
oposición, el de la seguridad ciudadana, sin
ser homogéneo en el conjunto de las ciuda-
des de la región, necesita ser asumido de
manera inmediata. Sin lugar a dudas, es un
problema internacional, de interés colectivo
y público, que compromete al conjunto de la
sociedad y sus instituciones. Así como no es
quórum 12
un problema de exclusiva responsabilidad
de la policía y la justicia, ni tampoco es sólo
del gobierno, la población no puede ex-
cluirse y quedar pasiva27, porque el paterna-
lismo estatal no conduce a la formación de
ciudadanía28.
Siendo la ciudadanía la fuente y fin de la
violencia urbana, se requiere su participa-
ción en la solución del problema (por ejem-
plo, en vez de privatizar la policía, dotarla
de ciudadanía). Pero también una nueva
institucionalidad que la asuma, en la que
bien podría participar la Municipalidad,
por ser el órgano estatal más cercano a la so-
ciedad civil y a la vida cotidiana.
Pero no será suficiente si no se hace un
control de la apología de la violencia que rea-
lizan algunos medios de comunicación y en
especial la televisión, si no se modifican los
factores de la cultura lúdica, basada en el al-
cohol, el control de las armas de fuego, el
desarme de la población y su monopolio
por el ejército y la policía, la iluminación y
transporte barrial, el desarrollo de campa-
ñas de seguridad ciudadanas y defensa civil.
Enfrentar la violencia exige una visión y ac-
ción globales, porque en el mejor de los ca-
sos «las medidas aisladas sólo tienen efectos
marginales» (Ratinoff-Bid, 1996).
En el campo penal, se debe avanzar más
en la búsqueda de una racionalidad jurídica,
fundada en el derecho ciudadano, en la des-
burocratización y agilidad de la justicia más
que en el incremento de las penas. Hay que
diseñar mecanismos que tiendan a resolver
pacíficamente los conflictos y espacios,
donde la ciudadanía pueda conciliar y hacer
quórum 12
justicia. En suma, se requiere de una insti-
tucionalidad que procese los conflictos, sobre
la base de una pedagogía de la convivencia
ciudadana inscrita en una estrategia de or-
den público democrático.
Como la violencia recrudece cuando la
sociedad no logra institucionalizar mecanis-
mos no violentos de resolución de conflic-
tos, es hora de modernizar y descentralizar
el sistema judicial en su conjunto, para hacerlo
menos politizado y más eficiente. Y, por
otro lado, hay que reducir la conflictividad ju-
dicial, por ejemplo, con la introducción de la
justicia comunitaria, la conciliación y el ar-
bitraje para descongestionar el sistema judi-
cial, y con la puesta en práctica de agencias
comunitarias, comisarías de familia o de gé-
nero. En otras palabras, es el momento para
introducir mecanismos alternativos de solu-
ción de conflictos que respeten la diversidad
y de que se pongan a prueba aspectos de la jus-
ticia consuetudinaria.
Es singular la importancia de la investiga-
ción, articulada al diseño de políticas y
programas públicos. Pero debe ser una in-
vestigación que combine aspectos teóricos-
analíticos y descriptivos. Éste es un campo
que requiere por igual un desarrollo teórico
y una producción de información confiable.
La dispersión de fuentes, la disparidad de
datos, los problemas de definir y clasificar la
violencia, los problemas culturales de los
denunciantes, las características del hecho
delictivo, etc., hacen del problema de la in-
formación un aspecto medular.
Al respecto se pueden señalar dos expe-
riencias interesantes: la del Distrito Federal de
fernando carrión m. I 47
México, donde se ha conformado una red
de información en materia de prevención
del delito y justicia penal, y el de Cali, don-
de se busca unificar los registros de infor-
mación, mediante el establecimiento de un
Consejo de Seguridad coordinado por la Al-
caldía, que permite, entre otros aspectos,
afinar la obtención, procesamiento y análi-
sis de la información.
Es necesario repensar, redefinir y fortale-
cer los espacios de socialización fundamentales
de la sociedad urbana latinoamericana: la
familia, la escuela, los medios de comunica-
ción, la ciudad, etc., así como la creación de
nuevos «lugares» y mecanismos institucio-
nales para la solución de los conflictos, de
pedagogía para la convivencia, la comunica-
ción y la expresión de sentimientos.
No se puede luchar contra el crimen sin la
existencia de una política social explícita. El
control, bajo ningún punto de vista, puede eli-
minarse, pero sí debe transformarse. Hay
que conformar una estrategia de orden pú-
blico democrático donde la policía, la justi-
cia y los derechos humanos jueguen otro
papel.
Hasta ahora, se ha enfrentado el problema
de manera policial y con resultados no muy
positivos. Se trata de un problema nacional
de interés colectivo y público, que compro-
48 seguridad ciudadana
mete al conjunto de la sociedad y sus insti-
tuciones (no sólo a la policía). Sin embargo,
siendo la ciudadanía la fuente y fin de la
violencia urbana, se requiere su participa-
ción en la solución del problema. Pero tam-
bién se deberá crear una nueva instituciona-
lidad que la asuma, en la que bien podría
participar la Municipalidad por ser el órgano
estatal más cercano a la sociedad civil y a la
vida cotidiana.
Esta institucionalidad debería elaborar un
plan de acción y una propuesta de concerta-
ción con distintas entidades públicas, priva-
das y comunitarias para que, por ejemplo,
controlen la defensa y exaltación de la vio-
lencia en los medios de comunicación,
como la televisión, modifiquen los factores
de la cultura basada en el alcohol, controlen
las armas de fuego, desarmen a la población
civil, aumenten la iluminación y el trans-
porte barrial y desarrollen campañas de se-
guridad ciudadana y defensa civil.
Obligan a diseñar estrategias ciudadanas
de prevención y control, inscritas en visio-
nes de gobierno de la seguridad, que vayan
más allá de la policía y del estrecho marco
nacional. Es necesario construir una «go-
bernabilidad de la violencia» que surja de
una estrategia y que vaya de lo local a lo in-
ternacional, pasando por la escala nacional,
y que involucre a la sociedad toda. •
quórum 12
notas
1. Coordinador del Programa de Estudios de la
Ciudad de FLACSO-Ecuador, Editorialista Diario
Hoy y Concejal del Municipio de Quito
(fcarrion@flacso. org. ec)
2. «No existe ni una expresión uniforme ni unívoca
de la violencia en su conjunto, sino que la misma se
caracteriza por la diversidad de sus formas y por sus
ambigüedades» (Villavicencio, 3).
3. «La violencia es uno de los reflejos más
dramáticos de los procesos de globalización
mundial» (Castillo).
4. El caso particular de Medellín, inscrito en la
violencia desatada por el narcotráfico, que se hizo
fuerte en la ciudad y que implantó un modelo
sustentado en la confrontación directa, a diferencia
del de Cali, que lo expandió a través de su
infiltración dentro de la sociedad y el Estado.
5. La erosión institucional, principalmente de la
policía y la justicia, que en general se vive en la
región, podría ser un factor estructural común.
6. La seguridad ciudadana debe versar sobre el
conjunto del proceso; esto es, que todas y cada una
de las etapas deben ser atendidas, teniendo en
cuenta que las etapas anteriores son un dique para
las posteriores. Desgraciadamente, las políticas que
mayor peso tienen se han dirigido más hacia el
control y menos hacia las otras fases, en particular
hacia la prevención de la violencia.
7. «La seguridad ciudadana se refiere al derecho (y
por tanto deber) que le asiste al ciudadano o, en
sentido más amplio, al integrante de una sociedad
organizada, de desenvolver su vida cotidiana con el
menor nivel posible de amenazas a su integridad
personal, sus derechos cívicos y el goce de sus
bienes. Hace referencia al vínculo entre la persona y
el estado» (Aguilera G., 13, 1999).
8. En El Salvador y Guatemala, la culminación de la
guerra civil, que se vivió hasta principios de los años
noventa, condujo al incremento de la violencia
común. Por eso la importancia de entender la
diferencia existente entre los distintos tipos de
violencia es muy necesaria. El caso de Centro
América lo ilustra de manera prístina. En la
sub-región se pasa de la violencia política a la
quórum 12
violencia social, con resultados altamente
preocupantes.
9. La OPS (1994) impulsó un Plan de Acción
Regional sobre Violencia, que innovó el campo a
través de una estrategia integral de prevención que
involucraba a varios de los sectores sociales,
instituciones y organismos que tienen algún tipo de
compromiso y responsabilidad en la construcción
de la seguridad ciudadana. El Plan superó la
concepción dominante de la violencia, que consistía
en la prioridad asignada al control, y en la práctica,
en una nueva visión que se expresa: por un lado, en
un conjunto significativo de propuestas en el
ámbito local y, por otro, en una gran sensibilización
de la cooperación internacional. El enfoque del Plan
se caracterizó por la concepción epidemiológica, lo
cual permitió enfrentar la violencia como un
problema de salud pública, desde las causas y sus
factores determinantes.
10. Existencia de un área de integración
supranacional que funciona como territorio unificado
para las operaciones delictivas, que saca ventajas de
éste ámbito pero que también genera un gran
potencial para la cooperación internacional a nivel de
seguridad ciudadana (Der Ghougassian, 1999).
11. El alto nivel de violencia que vive Colombia le
convierte en el país con mayor tasa de homicidios
del Área Andina, y es tal la magnitud que
distorsiona las tasas generales de la subregión. Sin
embargo, no se trata de un problema actual, pues
hay una persistencia en el tiempo que da lugar a
pensar en la existencia de una «cultura de la
violencia» (De Roux, 1994), que se expresa a través
de diversos tipos (política, económica, común, etc.)
y formas en el territorio (campo, ciudad, regiones).
12. A lo cual puede añadirse –sin temor a
equivocación– que también es una limitante para la
democracia, porque corroe y deslegitima a las
instituciones democráticas como, por ejemplo, el
sistema judicial, la Policía, y el Parlamento.
13. Si extraemos el promedio de las tasas de
homicidios de los tres países (33.2 por cien mil) y el
promedio del coste de la violencia (13.86 por 100),
podemos obtener un factor de relación entre los dos
fernando carrión m. I 49
(2.39), que dividido para la tasa de homicidios de
Ecuador (14.8) y Bolivia (22.8) nos permite tener
un coste aproximado para cada uno de los dos
países.
14. Según Naciones Unidas, los países en desarrollo
destinan entre el 10 y el 15 por 100 de sus
presupuestos nacionales a la policía y a la justicia
penal. Y lo que es más grave, estas políticas de
control no han dado los resultados deseados, porque
la criminalidad mundial aumentó en un 5 por 100
anual (CIPC, 1995).
15. Allí tenemos, por ejemplo, las denominadas
pandillas juveniles en casi todas nuestras ciudades,
el narcotráfico y sus secuelas, así como también su
desarrollo tecnológico y la nueva organización del
delito.
16. «Un segmento de la actividad delictiva se ha
modernizado en el país y supone la conformación
de organizaciones más complejas, con mayores
recursos económicos, un arsenal sofisticado y
contactos y relaciones con el sistema social
establecido» (Del Mastro, 1994).
17. Así como un automóvil o un cuadro robado en
Ecuador se envía a Perú o Colombia para su
comercialización, el Ecuador se convierte en
mercado para los bienes sustraídos en otros países.
18. «El Estado no tiene legitimidad porque ha dado
un trato represivo a conflictos y porque sus agentes
han incorporado la lógica privada (limpieza social,
violación de derechos humanos, corrupción) a la
función pública más esencial a la sociedad: la
seguridad ciudadana y la justicia. Esta realidad da
lugar a que se multipliquen diversas formas de
«justicia privada» y a que se generalice una
mentalidad autodefensiva de la población»
(Corporación Región-Medellín).
19. «El porcentaje de muertos como resultado de la
subversión no pasó del 7.5 por 100 en 1985, que
fue el año tope. Mucho más que la del monte, las
violencias que nos están matando son las de la calle»
(UNC, 1988, 18).
20. Según Armando Montenegro, Ex-Director de
Planeación Nacional de Colombia, la probabilidad
de que un delincuente sea capturado y juzgado es
casi nula. Por cada 100 delitos que se cometen en
50 seguridad ciudadana
Colombia, sólo 21 son denunciados a las
autoridades. De éstos, 14 procesos prescriben por
diferentes causas y únicamente 3 terminan con
sentencia. Esto quiere decir que la probabilidad de
que un delincuente no reciba un castigo es del 97
por 100 (El Tiempo de Bogotá, 27 abril de 1994).
21. «La corrupción y, junto a ella, la impunidad,
conducen a la criminalización de la propia policía y
al desarrollo del crimen organizado». (Oviedo, 1995)
22. Como señala el Ex Alcalde de Cali, Dr. Rodrigo
Guerrero, la cacería de tigres sólo es posible
realizarla donde hay tigres.
23. Se recomienda revisar el trabajo de Camacho,
Alvaro «¿Seguridad para la gente, o seguridad para el
Estado?», Universidad Nacional de Colombia, 1994.
24. Se han creado, entre otros, los siguientes
organismos: Consejerías Presidenciales, Centros de
Conciliación Ciudadana, Conciliadores en Equidad,
Comisiones Especiales de Quejas, Casas de la
Juventud, Centros locales de Amor a Buenaventura,
Juntas de Participación, Comisarías de Familia,
Consejos de Seguridad, Comisión de Paz, Oficinas
de Derechos Humanos, Núcleos de Vida
Ciudadana. A éstos deben sumarse los organismos
tradicionales de la policía, justicia, municipios,
gobierno nacional, etc.
25. Es una reunión semanal presidida por el Alcalde
y con la participación de representantes de la
policía, fiscal seccional, funcionarios municipales,
tránsito, etc., con el fin de analizar y tomar
decisiones respecto del problema.
26. Son reuniones semanales que sostiene el Alcalde
y su equipo de gobierno, en cada una de las
comunas, con las Juntas Administradoras Locales
(JAL), con el fin de definir las necesidades
comunales, el cumplimiento de las obras y el
seguimiento presupuestario.
27. «¿Cómo se puede pedir a las autoridades
efectividad en la lucha contra la delincuencia si los
ciudadanos no están dispuestos a ayudar a ser
protegidos?» (Castillo, 8).
28. «La seguridad ciudadana, más allá de su carácter
de tema ideologizado, es ante todo un derecho al
que le corresponde un deber» (Camacho, A. 1,
1994).
quórum 12
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quórum 12
Reforma policial en América Latina
lucía dammert
Coordinadora del Programa de Seguridad y Ciudadanía FLACSO-Chile

resumen
Este artículo presenta los diversos procesos de reforma policial
desarrollados en América Latina en la última década. Sin lugar a
dudas, en un continente marcado por el aumento de la violencia
y la criminalidad, las policías adquieren un rol central en la go-
bernabilidad nacional. Así, el retorno de la democracia ha gene-
rado una mayor dependencia gubernamental hacia las policías,
principal institución encargada del orden y la estabilidad públi-
ca, pero éste no se ha visto complementado por un cambio ins-
titucional que conlleve mayores niveles de profesionalización y
eficacia.

Palabras clave: Reforma policial. Violencia y criminalidad.

Corrupción. Instituciones policiales. Policía comunitaria. Gober-
nabilidad nacional.

abstract
This article presents the diverse processes of police reform develo-
ped in Latin America in the last decade. Without doubt, in a con-
tinent marked by the increase of the violence and the criminality,
the police acquire a central roll in the national governability. Thus,
the return of the democracy has generated a greater governmental
dependency towards the police, the main institution in charge of the
order and the public stability; but this has not been complemented
by an institutional change that entails higher levels of professiona-
lization and effectiveness.

Key words: Police reform. Violence and criminality. Corrup-

tion. Police institutions. Community police. Nacional gobernabi-
lity.

quórum 12 lucía dammert I 53

introducción
En un continente marcado por el aumento de
la violencia y la criminalidad, las policías
adquieren un rol cada vez más central en la
gobernabilidad de los países. Paradójica-
mente, el retorno de la democracia ha gene-
rado una mayor dependencia gubernamental
hacia las policías, principal institución en-
cargada del orden y la estabilidad pública.
Sin embargo, este rol protagónico no se ha vis-
to complementado por un cambio institu-
cional que conlleve mayores niveles de pro-
fesionalización y eficacia.
Por el contrario, la utilización excesiva de
la fuerza, la corrupción y la participación en
actos delictivos son elementos cotidianos en
prácticamente todos los países de la región.
Este contexto ha generado la implementa-
ción de diversas iniciativas de reforma, que
buscan no sólo impactar sobre la gestión,
sino también sobre la doctrina y la cultura
institucional. Más aún, en la mayoría de ca-
sos, las experiencias son incipientes y los re-
sultados variados e incluso contradictorios.
Ahora bien, los problemas de la policía in-
terpelan a la sociedad como un todo y a la
calidad del Estado democrático en su con-
junto. De esta manera, no se puede analizar
a las policías como entes aislados del resto
del aparato gubernamental, sino que, por el
contrario, es necesario reconocer los desafíos
que impone al ejercicio democrático para
poder enfrentarlos como política de Estado.
De esta forma, corresponde al Estado otorgar
los presupuestos necesarios para que las ins-
tituciones policiales funcionen con calidad, así
como diseñar los procesos de capacitación
54 seguridad ciudadana
de los cuerpos policiales, con énfasis en el
Estado de Derecho, incentivando una doc-
trina y gestión policial moderna. De igual
manera, el Estado debe establecer mecanismos
de balances y controles mutuos para limitar
el uso de la fuerza, la violación de derechos
humanos, la ineficiencia e, incluso, la inefi-
cacia del accionar policial.
El presente artículo tiene por objetivo sis-
tematizar las diversas experiencias de refor-
ma desarrolladas en la región en las últimas
décadas. En este proceso se busca identificar
los elementos que han conllevado a proce-
sos erráticos de implementación, así como
aquellos elementos que sirven de base para
la generación de cambios durables.
las instituciones policiales
en américa latina
En América Latina existe una diversidad de
instituciones policiales. Por un lado, se pue-
den caracterizar por el ámbito de acción, así
pueden ser nacionales (como Carabineros
de Chile o la Policía Nacional de Colom-
bia), regionales (en aquellos países federales
como México, Brasil y Argentina) e, incluso,
locales (algunos municipios cuentan con
fuerzas policiales propias). Por otro lado, de
acuerdo a sus objetivos específicos, encon-
tramos instituciones dedicadas únicamente
a la investigación policial (como la policía
judicial de Córdoba) o aquellas dedicadas a
la prevención y control de la criminalidad.
Más allá de estas diferencias, las institu-
ciones policiales pueden ser caracterizadas
en rasgos generales como «... las personas
autorizadas por un grupo para regular las
relaciones interpersonales dentro del grupo
quórum 12
a través de la aplicación de la fuerza física»
(Bayley, 2001).
Esta definición tiene tres elementos cen-
trales: fuerza pública, uso de la fuerza y pro-
fesionalización. Con relación a lo primero,
la institución policial responde a las necesi-
dades de la sociedad en su totalidad, lo cual
la obliga a responder de forma equiparable
ante las diversas presiones de la ciudadanía.
Sin embargo, esta característica se ha erosio-
nado en la última década en prácticamente to-
dos los países de la región, por dos procesos
paralelos. En primer lugar, el aumento del
financiamiento privado y la carencia de re-
gulación para este flujo tienen un impacto
negativo evidente en la distribución de la
infraestructura y atención policial, lo que a su
vez deteriora el sentido público de la insti-
tución. En segundo término, el explosivo
crecimiento de la seguridad privada pone en
jaque al accionar policial, ocupando sus es-
pacios, limitando su accionar y, en algunos ca-
sos, debilitando su capacidad de respuesta.
Así, la proliferación de empresas de seguri-
dad, paradójicamente, aumenta la sensación
de desprotección de muchos ciudadanos
que no tienen acceso a dicho servicio, así
como de aquellos que invierten en dichos
mecanismos de encierro y alarma colectiva.
En segundo lugar, las policías debieran ser
las instituciones que detentan el monopolio
del uso de la fuerza legítima del Estado. Es así
cómo, en el marco del Estado de Derecho, se
puede utilizar la fuerza para reestablecer el
orden social. Lamentablemente, en muchos
casos la fuerza se utiliza de forma ilegítima,
conduciendo al aumento de los ciudadanos
muertos por las policías (como lo muestran
quórum 12
las estadísticas presentadas en Brasil y Ar-
gentina) o a la violación de otros derechos
humanos (Ecuador, Perú…). Esta utiliza-
ción de la fuerza se evidencia especialmente
en los procesos de detenciones, así como en
el tratamiento de la población carcelaria.
En tercer lugar, la institución policial de-
bería ser un cuerpo profesional, capaz de
desarrollar iniciativas de prevención, con-
trol e investigación criminal de forma eficaz
y eficiente. Esta preparación profesional es
fundamental, además, por el hecho de brin-
darle a las policías cierta autonomía frente
al mando político, en relación a la toma de de-
cisiones de intervención y a la aplicación de
conocimientos técnicos en su quehacer; sin
embargo, de ninguna forma le otorga inde-
pendencia completa. En este sentido, la res-
ponsabilidad de la seguridad debe ser asu-
mida por el poder político, así como las
estrategias utilizadas podrán ser evaluadas
por su impacto. Lamentablemente, en algu-
nos casos es la misma opinión pública la
que presiona para destinar más policías al
patrullaje, lo que genera una disminución
de los períodos de capacitación del cuerpo
policial. Si bien hay elementos específicos
que deben ser enfrentados, como los años
de escolaridad exigidos para entrar y for-
marse en la institución, en el fondo se evi-
dencia necesario redefinir el tipo de policía
que necesitamos. De acuerdo a esto se po-
drá establecer un perfil adecuado, tanto en
su capacitación como en sus habilidades
personales.
Especialmente en América Latina, Bayley
señala dos temas recurrentes en su organiza-
ción policial. Primero, la diferencia entre se-
lucía dammert I 55
guridad interna y externa no se ha desdibu-
jado históricamente. Las fuerzas militares
han jugado (y en algunos países aún lo
mantienen) un papel central en el manteni-
miento del orden interno. Esta situación se
consolida con la estructura militarizada de
las policías que, en diversos países de la región,
mantienen incluso dependencia administra-
tiva y funcional del área militar.
No cabe duda de que el rol de la policía es
aún más complicado allí donde su legitimi-
dad y autoridad están en disputa. Un se-
gundo elemento caracterizador de las poli-
cías latinoamericanas es que son vistas por
la ciudadanía con desconfianza, debido a la
poca eficiencia, la corrupción y la baja pro-
fesionalización de sus miembros. Así por
ejemplo, en El Salvador, José Miguel Cruz
explicita que la práctica, a lo largo de la his-
toria, de emplear a las fuerzas de seguridad
para proteger los intereses de los grupos
acomodados ha socavado su legitimidad a
ojos de los estratos sociales más bajos (Cruz,
en prensa).
la reforma policial
como principal respuesta pública
En un contexto marcado por la creciente
presencia de la criminalidad, la desconfianza
ciudadana hacia las policías, el desarrollo de
prácticas corruptas y el uso excesivo de la
fuerza, han hecho que la reforma de la poli-
cía se haya convertido en la principal res-
puesta de política pública en la región.
Cabe mencionar que estas reformas se ins-
criben dentro de lo que O´Donnell llama
«la tercera generación» en el proceso de con-
solidación democrática. Ya que, sin duda,
56 seguridad ciudadana
durante los primeros años de democracia,
fueron pocos los países que pudieron generar
un cambio en la gestión y doctrina policial en
América Latina.
De esta manera, la reforma de las policías
no es sólo una necesidad para responder a
los problemas de delincuencia presentes en
todos los países de la región, sino también
un elemento fundante del proceso de con-
solidación democrática en la región.
La expectativa pública, sin embargo, puso
énfasis en la posibilidad de que una policía
más eficiente y efectiva podría resolver el
problema de la seguridad. Situación que se
apoyaba en intervenciones realizadas en los Es-
tados Unidos de Norteamérica, donde la so-
ciedad parecía incluso dispuesta a sacrificar,
en cierta medida, la protección de sus dere-
chos civiles en favor de una mayor seguri-
dad. Paradójicamente, en América Latina
esta disponibilidad se observa especialmente
en aquellos países que han sufrido dictaduras
militares, por lo que los esfuerzos para pro-
mocionar el respeto a los derechos humanos
y la responsabilidad del gobierno, en las
nuevas democracias, se enfrentaron con una
carga adicional.
Sin duda, la reforma policial es sólo un
elemento de las políticas para disminuir la
criminalidad. Sin embargo, durante la pri-
mera mitad de los años noventa, ésta se vio
como la principal salida para enfrentar esta
problemática.
Así, se ha limitado el desarrollo de una
perspectiva sistémica e integrada que inclu-
ya, por lo menos, programas e iniciativas
quórum 12
dedicados a: 1) prevención del crimen (edu-
cación, protección infantil y bienestar fami-
liar, recreación, empleo, patrullas de rutina
y sensibilización de la comunidad, entre
otros); 2) represión del crimen e investiga-
ción (policía con o sin uniforme, forenses
criminalistas, inteligencia criminal), 3) en-
juiciamiento (fiscales públicos, juzgados,
–incluyendo jueces y cargos administrati-
vos, abogados para la defensa–); 4) sistema
penitenciario (construcción, mantenimien-
to, vigilancia), y 5) rehabilitación peniten-
ciaria y post penitenciaria (empleo, asistencia
personal y familiar, tratamiento anti-dro-
gas).
Sin duda, la reforma policial es un ele-
mento central del proceso, pero no puede,
por sí solo, prevenir y controlar la violencia
y la delincuencia en un determinado país.
Así por ejemplo, una mayor presencia poli-
cial y represión del crimen tiene como con-
secuencia un mayor número de detenidos,
que no siempre son culpables. Este proceso
tiene efectos negativos, como el colapso del
sistema judicial y el sistema penitenciario,
así como un proceso de «olvido» sobre la
importancia de la rehabilitación. A cambio,
el sistema judicial colapsado se vuelve más
vulnerable a la ineficiencia, la injusticia, la
corrupción y el abuso. Y las prisiones, so-
brepobladas y con infraestructura precaria,
se vuelven violentos y peligrosos almacenes
humanos, conocidos también como escue-
las del delito.
¿qué se entiende
por reforma policial?
La experiencia Europea y de Norteamérica
muestra importantes cambios en aspectos
quórum 12
de la función y doctrina policial. En gene-
ral, estas reformas se realizan en dos vérti-
ces: la capacidad operativa (eficiencia y eficacia
de la policía) y la responsabilidad democrá-
tica (las respuestas de la policía al control
político y a su respeto por los derechos civi-
les y humanos). De esta forma, se busca au-
mentar los mecanismos de fiscalización y
control de las instituciones policiales, no
sólo en términos de actuación en el marco
de la ley sino también por la eficacia y efi-
ciencia de las iniciativas desarrolladas.
Estos cambios fueron revisados en Latino-
américa, donde el incremento de la sensa-
ción de inseguridad, la corrupción y la ine-
ficacia del accionar policial mostró la
necesidad de cambios profundos en su doc-
trina y gestión. De esta forma, se pueden
evidenciar cuatro procesos ocurridos en las
últimas décadas: la creación de nuevas insti-
tuciones policiales en aquellos países que
sufrieron guerras civiles, como El Salvador; las
reformas parciales, ocurridas en Argentina y
Colombia; las iniciativas de policía comuni-
taria (Chile, Guatemala y Brasil), y las ini-
ciativas innovadoras, desarrolladas por di-
versas instituciones en la región.
Nuevas policías
Hasta mediados de los años noventa, la po-
licía centroamericana era un elemento central
para el mantenimiento del orden interno y
apoyo de las Fuerzas Armadas. De esta forma,
su subordinación doctrinal y de gestión era
evidente. Así por ejemplo, en Honduras, la
Fuerza de Seguridad Pública estaba bajo el
mando de las fuerzas armadas; mientras que
en El Salvador, en 1992 (fecha en que se fir-
maron los acuerdos de paz), las tres institu-
lucía dammert I 57
ciones policiales dependían del Ministerio
de Defensa.
De esta manera, los efectivos policiales es-
taban entrenados casi exclusivamente para
enfrentar la insurgencia armada y para coo-
perar con los militares en el mantenimiento
del orden interno. Situación que iba en des-
medro de la formación y capacitación en
funciones propias de la policía, como la pre-
vención y el control de la criminalidad.
Adicionalmente, la participación de policías
en enfrentamientos con la población y la ex-
trema utilización de la fuerza generaron la
necesidad de definir nuevas institucionali-
dades con legitimidad y cierto reconoci-
miento ciudadano. De esta forma, se crea-
ron instituciones policiales prácticamente
nuevas en la región.
En El Salvador, la creación de una nueva
policía nacional fue uno de los acuerdos cen-
trales del Tratado de Paz de 1992, que dio fin
a una larga y dramática guerra civil. De esta for-
ma, se trató de limitar la participación de las
fuerzas de policía como elementos que sirven
a fines políticos, ya que, en el viejo régimen,
las fuerzas de seguridad representan los inte-
reses de los estratos sociales altos; un ejemplo
de ello es el hecho de que las fuerzas de segu-
ridad nacional se usaron para mantener el or-
den en las plantaciones de café, en las épocas
de recolección de la cosecha.
Esta nueva policía nacional se conformó
con veteranos de la guerrilla y de la armada,
al igual que con nuevos reclutas. Lamenta-
blemente, el proceso fue exitoso en sus inicios
pero posteriormente fracasó, lo cual se vio
58 seguridad ciudadana
evidenciado por la disminución del alto gra-
do de aprobación social que tenía dicha ins-
titución.
Paradójicamente, en la actualidad se apre-
cia un regreso paulatino de los militares a
funciones de mantenimiento del orden pú-
blico. Situación que se justifica en la sensación
de inseguridad de la población y en la aparente
limitada efectividad de la nueva institución
policial.
Reformas policiales
A diferencia de los procesos presentados
previamente, la mayoría de las iniciativas
vinculadas con las instituciones policiales
en América Latina se relacionan con esfuer-
zos más bien parciales de cambio, tanto en
la doctrina como en la gestión policial. En
líneas generales, la causa principal de estas
reformas fue la preocupación de la sociedad
por el fuerte incremento del crimen y la vio-
lencia, junto con la percepción general de la
fuerza policial, como una institución co-
rrupta e ineficaz. Las reformas giraron, so-
bre todo, en torno a esfuerzos graduales por
reorganizar a la policía, purgar a los oficiales
corruptos y mejorar el reclutamiento y for-
mación, así como aumentar la vigilancia y
participación de la sociedad civil.
Cabe destacar que, en la mayoría de casos,
dichos procesos se enmarcaron en contien-
das políticas y no incluyeron el apoyo insti-
tucional. Por ende, contaron con una am-
plia resistencia institucional e, incluso, un
constante rechazo de la sociedad1.
Diversos son los casos donde se imple-
mentaron estas reformas. A continuación se
quórum 12
presenta brevemente la experiencia de Ar-
gentina, Colombia y Perú, que muestran
elementos comunes a otras experiencias de
la región.
Argentina
Promediando la década de los años noventa,
Argentina asistió a un aumento de la preo-
cupación pública sobre la denominada crisis
de seguridad, que tuvo como elemento cen-
tral la baja eficacia y alta corrupción de las
instituciones policiales. En este marco, di-
versas provincias del país enfrentaron inicia-
tivas de reforma de la institución policial
(Santa Fe, Buenos Aires, Córdoba, Mendo-
za son sólo algunos ejemplos). Sin duda, la ex-
periencia de la Provincia de Buenos Aires,
que representa más de un tercio de la pobla-
ción nacional y cuenta con una de las policías
peor evaluadas en el país, es un ejemplo pa-
radigmático del objetivo, resultados y pro-
blemáticas de estas iniciativas.
La Policía de la Provincia de Buenos Aires
es reconocida históricamente por los altos
niveles de violencia rutinaria y la sistemática
violación de los derechos humanos, perpe-
trada por ciertos «grupos operativos» al in-
terior de su estructura (Saín, 2002). No
obstante, a fines de 1996, los graves hechos
de violencia policial, incluyendo la deten-
ción y el procesamiento judicial de oficiales
implicados en el ataque terrorista contra la
sede de la Asociación Mutual Israelita Ar-
gentina (AMIA), generaron cambios en la
jefatura policial.
Es así como se aprobó la Ley de Emergencia
Policial (Ley 11.880), que modificó la estruc-
tura de la Policía e impuso que todos los inte-
quórum 12
grantes de la fuerza serían puestos a prueba
por el plazo de un año, durante el cual se ana-
lizaría su conducta, y en caso de comprobarse
irregularidades, se los separaría de la institu-
ción mediante un despido deshonroso. De
igual forma, se modificó la Ley de Procedi-
miento Criminal, con el objetivo de mejorar el
control de las actividades de la policía y modi-
ficar su relación con el poder judicial.
Este inicio de reforma sufrió diversos con-
tratiempos, signados especialmente por la
constante negativa de los oficiales por acep-
tar los cambios propuestos. Situación que se
mantuvo en el año 1997, cuando se pro-
mulgó el «Plan de Reorganización General
del Sistema Integral de Seguridad e Investi-
gación de los Delitos de la Provincia de
Buenos Aires», cuya primera medida dispu-
so la intervención de la Policía a efectos de su
reorganización y estableció un plazo de no-
venta días para dicha acción.
El interventor destituyó a toda la plana
supervisora de la fuerza policial, desmanteló
las líneas de mando y ordenó el retiro de
más de 300 comisarios generales y comisa-
rios mayores. De igual forma, se promulgó la
Ley 12.090, que creó el Ministerio de Justi-
cia y Seguridad, con funciones en la gestión
de las áreas de seguridad, investigaciones
policiales, justicia, sistema penitenciario y
relaciones con la comunidad.
Este proceso de reforma ha pasado por
etapas diversas de avance y retroceso, mar-
cadas principalmente por el interés y utili-
zación política de la temática. En este senti-
do, los cambios no pueden ser analizados en
su integralidad, ya que las denuncias de co-
lucía dammert I 59
rrupción y de utilización excesiva de la fuer-
za son aún cotidianas.
Colombia
El proceso de reforma de la Policía Nacional
de Colombia se generó al interior de la ins-
titución, a partir de mediados de los noven-
ta, debido a la percepción general de una
institución penetrada por la corrupción y el
narcotráfico. Sin duda, el liderazgo del jefe
de la policía, José Serrano, nombrado en el
año 1994, brinda un elemento central a este
proceso, el cual se inició con una purga de
más de 7.000 funcionarios policiales de todos
los rangos de la institución, así como con la
modificación de la estructura y la cultura
institucional. En este sentido, se desarrolló
una perspectiva gerencial, basada en la pla-
nificación estratégica, que permitía espacios
de libertad y cierta autonomía a los jefes re-
gionales, los cuales teóricamente podrían
diseñar e implementar iniciativas focaliza-
das de control y prevención.
Las reformas realizadas por Serrano tuvie-
ron un impacto positivo sobre la percepción
de la población, que reconoce el esfuerzo rea-
lizado por aumentar la efectividad y el pro-
fesionalismo de la institución policial.
Ahora bien, este proceso resaltó la capaci-
dad de la policía para superar problemas de
corrupción y demostró su efectividad en la
captura de narcotraficantes importantes.
No obstante, los resultados han sido mucho
más parciales en la mejora de la organiza-
ción interna y los procedimientos, lo que ha
terminado con nuevos escándalos de corrup-
ción, que reaparecieron públicamente a
principios del año 2003.
60 seguridad ciudadana
Perú
El caso peruano muestra también la impor-
tancia del liderazgo civil en el proceso de re-
forma de la policía, así como los vaivenes
políticos a los que ésta es sometida. En este
caso, la preocupación central de la institu-
ción policial, durante los ochenta e inicios
de los noventa, fue el combate al terrorismo
y al narcotráfico. Esta situación generó un
paulatino abandono de las estrategias poli-
ciales vinculadas con la seguridad interna,
un aumento de la violación de los derechos
humanos y una corrupción e ineficiencia
crecientes.
En este proceso se evidenció la necesidad de
una reforma de la estructura y la doctrina
policial, que incluyera la recuperación de las
labores propias de una policía preventiva,
así como la regulación de los servicios loca-
les (serenazgos) y privados de seguridad. En
este contexto, el Ministro Rospigliosi y,
posteriormente, Costa tomaron las pro-
puestas de las «Bases para la Reforma Poli-
cial», preparado por el Gobierno de Valen-
tín Paniagua en el 2002. Paralelamente, el
Congreso de la República había avanzado
en la misma dirección y contaba con un
proyecto de ley sobre el tema, situación que
permitió lograr un consenso ciudadano y
político.
Así, en enero de 2003, se aprobó la Ley del
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana,
junto con otras normas enviadas por el Eje-
cutivo entre las que se encuentra la creación
del sistema de seguridad ciudadana.
Este proceso involucró un cambio en la
relación entre la policía y la ciudadanía,
quórum 12
buscando involucrarlas en la prevención y el
control de la delincuencia a nivel local. Para
esto se dio principal interés a la infraestruc-
tura de las comisarías, así como a la aten-
ción brindada a los denunciantes. De igual
forma, involucró un cambio en la estructu-
ra de la institución. Tanto la creación de las
divisiones de seguridad ciudadana en cada
región, como la mejora en la organización
de las comisarías y la simplificación de sus
trámites administrativos, son aspectos im-
portantes en el esfuerzo por hacer más efi-
ciente la labor policial y reducir los índices de
inseguridad y de delito.
No obstante las buenas intenciones, am-
bos ministros tuvieron un período de no
más de dos años (no consecutivos) en sus
cargos, lo que significó importantes avances
y retrocesos en la estrategia planteada.
Policía comunitaria
La relación con la comunidad se ha conver-
tido en uno de los elementos centrales de
cualquier estrategia de prevención y control
del delito. Es así como la mayoría de insti-
tuciones policiales de la región han adoptado
un discurso que pone énfasis en la impor-
tancia de la colaboración con la comunidad.
El abanico de acciones consideradas comu-
nitarias es amplio y abarca iniciativas, como
grupos vecinales de vigilancia, asistencia a
cuentas públicas, generación de financia-
miento para las policías locales y participación
en proyectos de prevención.
Lamentablemente, estas iniciativas se han
quedado en muchas ocasiones a nivel del
discurso político e institucional y no se han
visto reflejadas en cambios al interior de las
quórum 12
policías, que permitan una efectiva interre-
lación con la ciudadanía. Las iniciativas de
policía comunitaria, desarrolladas en Amé-
rica Latina, son recientes y han sido poco
estudiadas. El experto en temas policiales,
Hugo Frühling, ha realizado una de las pri-
meras sistematizaciones de diversos casos en
la región y establece algunos elementos que
requieren ser enfatizados.
En primer lugar, estas iniciativas generan
cierta disminución de algunos delitos, así
como del sentimiento de inseguridad de la
población, que observa una mayor presen-
cia policial en las calles. Adicionalmente, se
evidencia una mejor imagen ciudadana res-
pecto de la institución, y, principalmente,
de los oficiales a cargo del patrullaje vecinal.
Finalmente, los esquemas de policía comu-
nitaria involucran una disminución de las
posibilidades de abuso policial o uso inne-
cesario de la fuerza, debido al conocimiento
que tiene la población de los oficiales a car-
go del patrullaje.
Por otro lado, estos esquemas no son mé-
todo eficaz para controlar el crimen (Rico y
Chinchilla, 2003, p. 102), sino más bien
para enfrentar algunas situaciones concre-
tas, a nivel local. De igual forma, se eviden-
cia que las propuestas son de difícil adapta-
ción en las estructuras policiales, debido a la
necesidad de descentralizar la toma de deci-
siones y disminuir la forma militarizada de su
accionar, siendo estas últimas dos de las
principales características de las policías lati-
noamericanas. Otra de las limitantes se rela-
ciona con su evaluación, debido a la necesi-
dad de definir cuáles son los indicadores de
eficiencia y, sobre todo, en el plazo en que
lucía dammert I 61
éstos pueden ser evaluados. En este sentido,
la participación limitada de ciertos miem-
bros de la institución en estrategias comuni-
tarias parece erosionar las bases mismas de
un modelo alternativo de funcionamiento
policial en la región.
Otras innovaciones
Además de los procesos de cambio analizados
previamente, en la región encontramos
otros esquemas de cambio menos difundi-
dos, pero, por cierto, interesantes. A conti-
nuación se presentan dos casos que conside-
ramos emblemáticos, no sólo por los temas
que plantean, sino también porque repre-
sentan una tendencia generalizada en la re-
gión.
En primer lugar, la necesidad de una es-
trecha colaboración entre la policía y el sec-
tor privado es un tema aún en debate, que
pretende superar la ya tradicional colabora-
ción financiera para la compra o manteni-
miento de infraestructura básica de la policía
en un cierto sector y desarrollar nuevas herra-
mientas de cooperación.
Un ejemplo de estas iniciativas la presenta
el instituto contra la Violencia de Sao Paulo,
que describe una reciente asociación entre el
sector público y privado para mejorar el
mantenimiento del orden y contribuir a la
prevención del crimen en un área metropo-
litana que sufre severos niveles de violencia cri-
minal. A partir de un esfuerzo conjunto de
asociaciones de empresarios, instituciones
académicas y empresas de comunicación, se
establece una respuesta creativa de la sociedad
civil para mejorar la eficiencia policial al
igual que su eficacia (ver Mesquita Neto, en
62 seguridad ciudadana
prensa). De esta forma, los intereses priva-
dos, unidos con centros de investigación en
la temática y las policías, pueden generar
mecanismos de inversión en programas co-
munitarios de participación de la ciudada-
nía, de mejora de la eficacia y transparencia
de las acciones policiales, entre otras activi-
dades.
Al mismo tiempo, es posible observar el
desarrollo de procesos no tan alentadores,
como lo son aquellos que, debido al incre-
mento del crimen, unido al proceso de res-
ponsabilización de la sociedad, pueden ge-
nerar mecanismos no deseados de justicia
en mano propia. Un caso tal vez extremo se
presenta en el Estado sureño de Guerrero,
en México, donde la ciudadanía cooperó
para dar respuesta a la percepción de ineficacia
e, incluso a veces, de abuso de las fuerzas de
policía estatales. Así, las comunidades indí-
genas crearon una policía local, formada
casi en su mayoría por voluntarios, cuya le-
galidad es cuestionada por parte de las auto-
ridades estatales. En este caso, no sólo se
convirtieron en una patrulla comunitaria,
sino que, de hecho, pasaron a reemplazar a la
institución dedicada a velar por el orden
público. Sin duda, estas iniciativas, llama-
das de «policía comunitaria», pueden con-
vertirse en el germen de un nuevo autorita-
rismo local que imparte justicia y castigos.
a modo de conclusión,
¿avance o retroceso?
Los procesos de reforma han enfrentado di-
versos problemas. En primer lugar, la reac-
ción al interior de la institución, que perci-
be las nuevas directrices como amenazantes.
En segundo término, la negación de la opi-
quórum 12
nión pública o los grupos políticos conser-
vadores, que ponen en duda la eficacia de
estos procesos en el combate a la delin-
cuencia.
En tercer lugar, el apoyo político ha sido
errático. De cierta forma, se podría afirmar
que las reformas no han sobrevivido al cam-
bio de liderazgo en las instituciones o en el
ámbito político. Por ende, todas estas ini-
ciativas no han perdurado en el tiempo y su
camino de implementación muestra múltiples
avances y retrocesos.
Por otro lado, no es del todo evidente que
estos cambios afecten las tasas de delitos de-
nunciados o la sensación de inseguridad de la
población. Situación que le imprime un
mayor nivel de tensión política, al no mostrar
resultados inmediatos.
A pesar de los problemas mencionados,
diversos son los avances logrados en esta te-
nota
1. Bayley (2001, p. 25) enfatiza que «si la incidencia
del crimen y el desorden se percibe como
inaceptable o creciente, la reforma policial será
referencias
Bayley, David H. 1990: Patterns of Policing: A
Comparative International Analysis (New
Brunswick: Rutgers University Press).
— 2001. Democratizing the Police Abroad: What
to Do and How to Do It (Washington, D. C. :
U. S. Department of Justice, National Institute of
Justice, Issues in International Crime, http://www.
ojp. usdoj. gov/nij).
quórum 12
mática. Tal vez el más importante es el re-
conocimiento general de la necesidad de cam-
bio en las instituciones policiales, la dis-
minución del uso ilegal de la fuerza, su
desmilitarización y paralela profesionaliza-
ción. De igual manera, el reconocimiento,
desde las mismas policías, de la necesidad
de establecer mecanismos de colaboración
con la ciudadanía, que permitan disminuir
la desconfianza y aumentar la legitimidad
del accionar policial.
En síntesis, los resultados muestran por
ahora la complejidad de reformar las insti-
tuciones policiales en la región. Pero tam-
bién abren un camino hacia la consolida-
ción de una visión moderna, eficiente,
transparente y responsable del funciona-
miento policial en América Latina. En este
marco, se plantean desafíos que no sólo in-
volucran el tipo de policía que tenemos,
sino, especialmente, la calidad misma de
nuestras democracias. •
inhibida». La reforma en estos casos puede ser vista
como una distracción de la aplicación efectiva de la
ley.
Cruz, José Miguel (en prensa): «Violencia,
Inseguridad Ciudadana y las Maniobras de las
Elites: La Dinámica de la Reforma Policial en El
Salvador» En: Bailey, John y Dammert, Lucía (edit).
Public Security and Police Reform in the Américas.
University of Pittsburgh Press.
Mesquita Neto (en prensa): «Asociaciones Públicas-
Privadas para la Reforma Policial en Brasil: Instituto
lucía dammert I 63
de São Paulo Contra la Violencia». En: Bailey, John
y Dammert, Lucía (edit). Public Security and Police
Reform in the Américas. University of Pittsburgh
Press.
Rowland, Allison (en prensa): «Respuestas Locales a
la Inseguridad en México: la Policía Comunitaria de
la Costa Chica y la Montaña de Guerrero». En:
Bailey, John y Dammert, Lucía (edit). Public
Security and Police Reform in the Américas.
University of Pittsburgh Press.
Rico, José María y Chinchilla, Laura (2003).
Seguridad ciudadana en América Latina. S XXI,
México.
Frühling, Hugo (2003): Policía Comunitaria y
Reforma Policial en América Latina. ¿Cuál es el
impacto? Serie Documentos del Centro de Estudios
64 seguridad ciudadana
en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos
Públicos de la Universidad de Chile.
Frühling, Hugo (2001): La Reforma Policial y el
Proceso de Democratización en América Latina. CED,
Santiago.
Llorente, M. V (en prensa): «¿Desmilitarización en
Tiempos de Guerra? La Reforma Policial en
Colombia». En: Bailey, John y Dammert, Lucía
(edit). Public Security and Police Reform in the
Américas. University of Pittsburgh Press.
Costa, Gino (2004): «Nuevo enfoque de seguridad
ciudadana post Fujimori: Desafíos, realizaciones y
tareas pendientes» En: Dammert, Lucía (Edit).
Seguridad Ciudadana: Experiencias y desafíos.
Programa URBAL, Valparaíso.
quórum 12
Joven, crimen y estigma
carlos mario perea restrepo
Profesor invitado de la Universidad de la Ciudad de México, profesor asociado del Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia

resumen
La inseguridad se transforma en nudo político de la mayor rele-
vancia. La ciudadanía la reconoce como la mayor fuente de preo-
cupación colectiva, incluso por encima de los siempre acuciantes
problemas económicos con su carga de desempleo y miseria. Antes
que los desvelos por la mejora en las condiciones de existencia, en
un contexto en donde a todas luces la pobreza se agiganta, la gente
se siente interpelada por la amenaza sobre su vida y su patrimonio.
Mientras tanto el Estado, en la otra orilla, hace del tema un lema de
su intervención pública. Los políticos la encuadran en el centro de
sus campañas electorales, al tanto que las administraciones inyectan
grandes presupuestos en la renovación de sus aparatos de represión
y control. La legitimidad pasa ahora por ahí, por la capacidad de la
gestión política para contener el crimen y aminorar su presencia.

Palabras clave: Inseguridad. Desempleo y miseria. Terror y con-

trol social. Joven y actividad criminal. Pandillaje y sicariato. Victi-
mización.

abstract
The insecurity is turned into a political knot that has a big
relevance. The citizenship recognizes the insecurity as a great
source of collective preoccupation, even over the always pressing
economic problems, with its load of unemployment and misery.
Before the sleeplessness by the improvement in the conditions of
existence, in a context in where the poverty is bigger day after day,
people feel like interbare by the threat on their life and their
patrimony. The state, in the other border, makes with that subject
an slogan to justify its public intervention. The politicians fit it in
the center of their electoral campaigns, while the administrations

quórum 12 carlos mario perea restrepo I 65

 inject great budgets in the renovation of their machinery of
repression and control. So, the legitimacy has to do with the
capacity of the political management to contain the crime and to
reduce its presence.

Key words: Insecurity. Unemployment and poverty. Terror and

social control. Young people and criminal activity. Gangs and
hired assasins. Victimization.

terror y control social la gente se siente interpelada por la amenaza

El pánico recorre la ciudad. La gente expe-
rimenta la amenaza creciente de un crimen
que acecha en la puerta de la casa o a la
vuelta de la esquina1. Lo afirman las en-
cuestas de victimización. La población se
siente intimidada por la posibilidad de
convertirse en víctima de alguna de las va-
riadas formas de criminalidad2. No importa
la condición social. El miedo se extiende
con mayor fuerza entre los sectores popula-
res3. Ante el hecho, la ciudadanía toma la
iniciativa, constituye entidades encamina-
das a denunciar el crimen y a presionar una
acción eficaz por parte del Estado. La vida
privada se atiborra de sistemas de seguri-
dad, mientras el ciudadano común se vale
de estrategias a la mano como mantenerse
recluido en el recinto seguro de su casa4. El
terror recorre la ciudad.
La inseguridad se transforma en nudo po-
lítico de la mayor relevancia. La ciudadanía
le reconoce como la mayor fuente de preo-
cupación colectiva, incluso por encima de
los siempre acuciantes problemas económicos,
con su carga de desempleo y miseria. Antes
que los desvelos por la mejora en las condi-
ciones de existencia, en un contexto en
donde, a todas luces, la pobreza se agiganta,
sobre su vida y su patrimonio. Mientras
tanto el Estado, en la otra orilla, hace del
tema un lema de su intervención pública.
Los políticos la encuadran en el centro de
sus campañas electorales, al tanto que las
administraciones inyectan grandes presu-
puestos en la renovación de sus aparatos de
represión y control. La legitimidad pasa
ahora por ahí, por la capacidad de la gestión
política para contener el crimen y aminorar
su presencia.
No obstante, multiplicidad de indicios re-
comiendan la sensatez frente a la oleada de pá-
nico que se apodera de la conciencia ciuda-
dana de la ciudad. Frente a un universo
mediático empeñado en estimular sin más
la sensación de inseguridad, las evidencias
dan cuenta de realidades más complejas en
marcha. En contravía de la extendida idea
de un crimen incontrolado, los datos mues-
tran que no todos los indicadores se han
disparado: la violencia es el mejor ejemplo5.
Para comenzar, a lo largo de las dos últimas
décadas, la curva de homicidios tiene un
comportamiento sin ascensos sorpresivos6.
De igual modo, la muerte no se riega por
todos lados, el país se divide entre regiones
donde campea el signo de la muerte y otras

66 seguridad ciudadana quórum 12

donde no se tiene noticia de un asesinato
durante los últimos cuatro lustros7. Igual, el
homicidio no toma como escenario exclusi-
vo y preferente la ciudad; la violencia crítica
toma cuerpo, ante todo, en la vereda cam-
pesina y rural8. Y para completar, los jóve-
nes, de quienes nos ocuparemos en extenso
en estas páginas, no son los más destacados
protagonistas de la criminalidad y la violen-
cia; son los adultos.
El crimen está presente, no cabe duda. Es
un dilema esencial del mundo actual y la so-
ciedad tiene razones para sentirse preocupa-
da. Empero, cuando la inseguridad se con-
vierte en el principal y más acuciante
problema ciudadano, es preciso mirar con
detenimiento lo que allí está en juego. Por
principio, es imprescindible desmontar sus
equívocos, como este que le achaca al joven
el papel estelar de la criminalidad. Los datos
evidencian una realidad distinta, en cuyo
caso el imaginario tenaz del joven peligroso
queda reducido a mero estigma, portador
de consecuencias amargas. El lugar del cri-
men proviene hoy, no de su crecimiento ili-
mitado y sin cauce, sino de su estratégico
papel en mediaciones esenciales de la repro-
ducción social. Penetra procesos económi-
cos y políticos, pero también la esfera cultu-
ral, como bien lo ponen en escena las
pandillas y las bandas. Entonces, si el cri-
men no lo devora todo, el pánico que cunde
aquí y allá debe ser visto como un privile-
giado mecanismo de dominación social:
ante la fractura de los vínculos, la deriva de
los símbolos y la degradación del poder,
agenciadas en esta era de mutación neolibe-
ral, el terror se erige en sustituto del lazo so-
cial perdido.
quórum 12
el estigma
La consideración de la actividad criminal
del joven reviste la mayor importancia. Fi-
nalmente, lo joven se constituyó, por derecho,
en una categoría de la criminalidad, y las in-
vestigaciones académicas y las políticas pú-
blicas le incluyen como un capítulo obli-
gado de sus análisis y estrategias9. Parece
entonces que ser joven y ser violento, de un
tiempo para acá, vienen a ser una misma y
única cosa. Se les asocia no sólo en el acto
sangriento, se les funde también en el hecho
criminal. Abundan los protagonistas de la
ilegalidad, no cabe duda; el narcotráfico y el
crimen organizado lo testifican. En medio
de ellos, sin embargo, lo joven no pierde su
lugar: se le contempla como encarnación de
la inseguridad urbana, ese perturbador pero
firme sentimiento que recorre hoy la ciu-
dad.
Sin ir tan lejos, el alcalde de un importan-
te municipio conurbano de la ciudad de
México, empeñado en reducir los altos índi-
ces de criminalidad, decreta la práctica de
redadas dirigidas «particularmente [hacia
los] jóvenes que anden por las calles sin des-
tino, debido a que muchos de ellos son po-
tenciales delincuentes»10. Tal conversión del
joven en delincuente potencial no es un
simple sesgo ideológico o partidista, es una
imagen con potente agencia social. Así, el
mismo día, el periódico La Jornada, desde
su visión de izquierda, en su nota editorial
denuncia la transgresión que tales medidas
represivas entrañan, frente a principios bási-
cos de la constitución, la libertad de movili-
zación y los derechos individuales. Nada
que objetar. Mas el editorial ni menciona el
otro rostro del conflicto, enmudece frente a
carlos mario perea restrepo I 67
la criminalización de los jóvenes, esa funes-
ta visión sobre la que suelen desplegarse las po-
líticas públicas contra la inseguridad11: el
asalto brutal a las escuelas populares me-
diante medidas abusivas, como requisas y
exámenes de consumo lo confirman.
El imaginario del joven asesino y malhe-
chor no tiene vigencia sólo en México. En
Latinoamérica cobra particular fuerza, hasta
el grado en que varios países adoptan la ma-
cabra práctica de asesinar muchachos con
quienes mantiene algún conflicto. Ahí están
la sombra negra en Centroamérica y las operacio-
nes de limpieza en Colombia, los escuadro-
nes de la muerte en Brasil y los cruentos en-
frentamientos con la policía en Venezuela12.
La creencia se extiende y en las políticas pú-
blicas del continente, se afirma «que los jó-
venes son el epicentro de casi todos los epi-
sodios de violencia existente (tanto en su
calidad de víctimas como en su calidad de
victimarios)»13. Lo joven mutó en operador
semántico del crimen. El estigma se perfila,
cargado de consecuencias. No puede ser de
otro modo en la era donde la inseguridad
asciende a la urgencia más sentida entre la
población. Lo joven gana su puesto junto al
terrorismo, el tráfico de narcóticos y la co-
rrupción, sentado en el panteón de los de-
monios de la criminalidad contemporánea.
La pregunta obliga, ¿el estigma se sostiene?
la evidencia
Antes de entrar en materia, unas palabras en
torno a la estadística en que se basa la argu-
mentación. Pensar el crimen, hoy día, resul-
ta difícil sin el concurso de la información
numérica. Los tropiezos surgen de inmedia-
to, su ramificación en variadas esferas de la
68 seguridad ciudadana
vida colectiva, tanto como su condición ile-
gal, hacen de su registro estadístico una tarea
espinosa y difícil. La situación, de por sí
compleja, se agrava más en México, un país
donde, por principio, se desconfía de los re-
portes oficiales. Abundan las razones. No
sólo falta sistematización en el registro de
los datos, tanto en el consenso sobre las ca-
tegorías de recolección como en la periodi-
cidad de los mismos14; sino además es de
todos conocida la abierta manipulación po-
lítica de la información. El poder institucio-
nal se reserva la potestad de determinar el
monto y la naturaleza de los hechos que se-
rán de dominio público, mientras un perver-
so sistema de distribución de las asignacio-
nes presupuestales produce el falseamiento
de los datos15. México está lejos de un siste-
ma de información de dominio público,
objeto de controversia a partir de registros
fiables y consistentes, una condición esen-
cial de la apuesta democrática.
Sin embargo, la dificultad de la situación no
puede llevar, sin más, al desconocimiento
de la masa de información producida en el
país. En primer término, no se pueden co-
locar en el mismo saco todos los delitos.
Mientras resulta engorroso ocultar el homi-
cidio, puesto que existe de por medio la evi-
dencia de un cadáver, no se sabe la dimensión
precisa del atraco callejero, puesto que se
denuncia con dificultad. La diferencia, que
obliga a discriminar entre delitos, lleva al se-
gundo elemento. Las fuentes no son homo-
géneas y, por tanto, no se les puede mirar
con una sola lupa. En México existen cua-
tro series de información en el tema. Las de-
nuncias ante la PGR, reportadas por los Es-
tados16; el Ministerio Público, con sus datos
quórum 12
sobre procuración de justicia, incluyendo
información sobre las averiguaciones pre-
vias y las sentencias; la Secretaría de Salud y
las estadísticas vitales, con registros de delitos
contra la vida, en especial homicidios y le-
siones personales; y, por último, las encues-
tas de victimización, sondeos entre la opi-
nión pública en torno a la experiencia de la
criminalidad.
La primera, las denuncias ante la PGR,
reciben todo el peso de la manipulación ins-
titucional. Sus reportes hacen parte de la in-
termediación política entre los Estados y el
Gobierno central, de manera que sus registros
resultan poco fiables. Sirven apenas como
punto de referencia. En cambio, las dos si-
guientes no enfrentan una presión similar,
sus dificultades vienen antes de su esfera de
acción. El aparato de justicia enfrenta el de-
safío de su recortada capacidad de acción
frente al crimen. Se calcula que tan sólo se
denuncia el 25 por 100 de los delitos come-
tidos, de los cuales sólo un 18.2 por 100
concluye con investigación satisfactoria17:
sus datos son bastante reducidos frente a la
magnitud real de la criminalidad. Entretan-
to, por las clínicas de la Secretaría de Salud no
pasa la totalidad de los homicidios perpetra-
dos, sus reportes son un tanto bajos. Final-
mente, las encuestas de victimización son
un esfuerzo privado, ajeno a los intereses
políticos y estatales, sus limitaciones nacen
más bien de las condiciones de aplicación
de sus cuestionarios. Cada serie acusa su
precariedad, en el caso de las denuncias
francamente decisivas, en el caso de las otras
tres, relativas y ponderables18. La posible
imagen del crimen en México exige el em-
pleo de toda suerte de estrategias de con-
quórum 12
trastación de la información19. De lo con-
trario, renunciar al tratamiento estadístico
del crimen bajo el pretexto de su irremedia-
ble calidad, significa tanto como plegarse
inanes a los imperativos del autoritarismo:
el crimen ha de ser asunto de controversia
pública, interesada pero abierta20.
En este contexto, abordaremos la cone-
xión entre el crimen y la generación joven,
acudiendo a la información disponible en
tres tipos de delitos: contra la vida, contra el
patrimonio y contra la salud –donde se ras-
trea la actividad de narcotráfico–. Puesto
que, tanto en la Secretaría de Salud como
en el Ministerio Público, se desglosa la
edad, la mirada de cada uno de estos delitos
arroja una panorámica del desempeño cum-
plido por los ciclos generacionales iniciados
a los quince años, ese momento en que
arranca la juventud a título pleno.
Nuestro tratamiento comparativo se reali-
zó mediante el recurso a cuatro procedi-
mientos. En primer lugar, se procesan las ta-
sas, esto es, la proporción del número de
delitos de cada edad respecto a su pobla-
ción21. Tal la estrategia para realizar compa-
raciones de poblaciones dispares, como es el
caso de la edad22. Después, se calcula el por-
centaje de diferencia, en relación con la me-
dia general23. El dato arroja una medida de la
distancia que guarda cada edad con respecto
al valor promedio. En tercer lugar, se esta-
blecen unos niveles de calificación de los
porcentajes, considerando los grados de dis-
persión de los datos: como los delitos contra
la vida se agrupan con bastante proximidad,
se fijó el punto crítico de 20 por 100 para
los valores medios (entre 20 y –20 por 100),
carlos mario perea restrepo I 69
incrementando de allí hacia los lados un 30
por 10024. Por último se buscó, en todos los
casos, armar series temporales de la mayor
longitud posible25: nada más la visión de la du-
ración media posibilita una afirmación cer-
tera sobre el comportamiento de las genera-
ciones.
Hace falta sólo una precisión, los criterios
de edad empleados. Limitándonos a las eda-
des entre los 15 y los 45 años, en el intento
de comparar jóvenes y adultos, se estable-
cieron tres categorías de edad. La Edad 1
segmenta cada cinco años, posibilitando
una mirada fina de los distintos cortes de
edad26. La Edad 2 establece tres rangos, cada
uno de 10 años: JOVEN de 15 a 24; ADUL-
TO JOVEN de 25 a 34; ADULTO de 35 a 44.
Finalmente, la Edad 3 divide en dos rangos,
jóvenes de 15 a 29 y adultos de 30 a 44. En-
tre la 2 y la 3 nos resulta más conveniente la
primera porque define de manera más es-
tricta unos límites de edad, resistiéndose a
extensiones desmedidas; de modo distinto,
la Edad 3 es laxa, se empleó para evitar que
la discusión contra el estigma puesto sobre
el joven se «liquidara» con un mero estable-
cimiento de fronteras estadísticas27. Ade-
más, diversas entidades nacionales e inter-
nacionales entienden lo joven como el
período de vida acotado entre los 12 y los
29 años28.
delitos contra la vida
Los delitos contra la vida incluyen una va-
riada gama de actos, donde se ve lesionada
la integridad física de una persona. El códi-
go penal los desglosa en 35 tipos, entre los
que cuentan el homicidio, el aborto, el sui-
cidio, las lesiones, la tortura, el maltrato a
70 seguridad ciudadana
menores, la omisión de ayuda, el abandono
y la violencia intrafamiliar, cada uno abierto,
a su vez, en diversas modalidades. Para efec-
tos de nuestro cometido, nos centraremos
en los homicidios y las lesiones personales
no fatales.
En primer término el homicidio, el mejor
indicador de la actividad criminal no sólo
porque su registro se acerca con mucho a la
realidad29, sino porque su ejecución supone
el límite donde se pretende clausurar el con-
flicto, vulnerando el sagrado principio de la
vida30. Durante la década de los años no-
venta, la tasa de homicidio nacional ha ve-
nido bajando de manera sostenida: en 1992
tuvo un valor de 17, en 2002 de 1031. Em-
pero, en la perspectiva comparada, tanto
con Latinoamérica como con el resto del
mundo, la violencia en México no deja de
ser alarmante –se ubica en el noveno lugar
entre las 74 naciones reportadas por el in-
forme mundial citado32–, amén de la situación
en localidades críticas como Guerrero, Oaxaca
y Michoacán, con tasas de 37.5, 36.9 y 29.5
respectivamente33.
La información sobre las causas de muerte
lo confirma34. A nivel nacional, el homici-
dio intencional se mantiene estable, ocu-
pando el octavo lugar en 1980, 1990 y
2000, momento en que, a nivel del planeta,
se ubica en el puesto 22 (Cuadro n.º 1)35. El
cuadro se agrava una vez se desagregan las
edades. En los mismos tres años, los jóvenes
de 15 a 24 años tienen en el homicidio su
principal y primera causa de muerte. No
son los únicos, sin embargo, es también la
causa número uno entre los adultos jóvenes
y la segunda entre los adultos36. Comienza a
quórum 12
 Cuadro n.° 1
Puesto de homicidio y suicidio entre las causas de muerte por edad
en México. 1980-1990-2000
Nacional 15-25 años 25-34 años 35-44 años
1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000
Homicidio intencional* 8 8 8 1 1 1 1 1 1 2 2 2
Suicidio*** 41 32 26 8 5 3 16 11 5 23 18 13
Fuente: Dirección General de Información en Salud. Secretaría de Salud
*** Agresiones (Homicidios)
*** Lesiones autoinfligidas intencionalmente.

deshacerse el imaginario criminal del joven, ta con el estigma, no se sostiene la idea de

no hay diferencia entre las edades. En el pe-
ríodo por excelencia productivo, el que flu-
ye entre los 15 y los 45 años, el homicidio se
convierte en la primera o segunda causa de fa-
llecimiento desde hace un cuarto de siglo.
El dato es indicativo, introduce una imagen
inicial de la situación en marcha; con todo,
es apenas una tendencia global. Los datos
de la Secretaría de Salud arrojan una ima-
gen de la condición generacional de las víc-
timas del homicidio, según lo revela la com-
paración de sus tasas promedio, entre los
años de 1980 y 2000 (Gráfico n.º 1). En la
Edad 1, destaca la baja participación de los
chavos menores de 20 años: son los únicos
ubicados en el rango Bajo (color verde). De
ahí en adelante, todos caen en el rango Me-
dio del gris, con valores entre 20 y –20 por
100. Por cierto, los jóvenes ubicados entre
20 y 24 años tienen una tasa igual a los ma-
yores de 40: los valores más altos están entre
los 25 y los 39 años.
En particular, la violencia hace sus víctimas
de los 20 años en adelante. En abierta dispu-
muchachos violentos a edades cada vez más
tempranas, como sí sucede en Colombia37.
En México, de manera distinta, los chavos
entre 15 y 19 no caen asesinados en propor-
ciones comparables al resto de las edades.
Pululan experiencias complejas que les en-
rolan bien pronto, como las bandas, de las
que hablaremos más adelante. No obstante,
todo indica, en contra de lo esperado, un
menor nivel de violencia entre las pandillas.
Se agrieta la difundida idea del chavito vio-
lento, emblema del pánico urbano por su
disposición a matar por el más nimio detalle.
Una vez se agrupan los datos en categorías
de edad más amplias, la situación es de nue-
vo reveladora. Con claridad, en la Edad 2 es
menor la participación de los jóvenes como
víctimas del asesinato. La diferencia es pro-
tuberante: mientras caen en el rango Bajo,
los demás se ubican en el gris medio por en-
cima de la media. Acudiendo a la misma
fuente, pero mirando hacia los Estados, el
cuadro descrito se confirma. En efecto, en
ningún caso los jóvenes pasan de los valores
medios, otra vez entre los años de 1980 y

quórum 12 carlos mario perea restrepo I 71

 Gráfico n.º 1
Tasa de homicidio por edad. 15-44 años
Tasa promedio 1980-2000. Víctimas: Secretaría de Salud
EDAD 1
40
35 34,2 32,6
29,7 31,7
29,6 28,8
TASA/100.000
HABITANTES

30
25
20
14,7
15
10
5
0
15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 MEDIA
EDAD

EDAD 2
35
33
30 31,1
28,8
25 22,2
TASA/100.000
HABITANTES

20
15
10
5
0
15-24 25-34 35-44 MEDIA
EDAD

EDAD 3
35
30 31,5
28,8
25 24,9
TASA/100.000
HABITANTES

20
15
10
5
0
15-29 30-44 MEDIA
EDAD

RANGOS*
Desbordado Mayor a 80

Muy alto Entre 50,1 y 80

Alto Entre 20,1 y 50

Medio Entre 20 y –20

Bajo Entre –20,1 y –50

Muy bajo Entre –50,1 y –80

Ínfimo Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Dirección General de Información en Salud.

* Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100

72 seguridad ciudadana quórum 12

2000, mientras, entre los mayores, sucede
algo distinto. De un lado, los adultos jóvenes
de tres Estados (Guerrero, Michoacán y
Oaxaca) exhiben valores en el rango Des-
bordado, cuatro se sitúan en Muy Alto (Du-
rango, Morelos, Nayarit y Sinaloa) y uno
más en Alto (México). Igual, los adultos en-
tre 35 y 44 años manifiestan valores por en-
cima de los jóvenes. Dos son Desbordados
(Guerrero y Oaxaca), uno Muy Alto (Mi-
choacán) y cinco más Altos.
Y si alguien quisiera objetar las fronteras en-
tre las edades recién empleadas, la Edad 3
vuelve y valida la situación. Aun desde el am-
plio criterio que se alarga hasta los 29 años, los
jóvenes siguen siendo menos violentos. Los
valores se acercan, de 15 a 29 años, con una
tasa de 25, mientras que de 30 a 44, con una de
32. Claro, atendiendo al criterio de los rangos,
ambas edades caen en el nivel de los grises,
apenas diferenciadas, poniendo en evidencia
la simetría en la participación, aunque con va-
lores ligeramente menores hacia los jóvenes.
Los datos de las víctimas de homicidio confir-
man entonces la menor presencia juvenil. Los
jóvenes no son las principales víctimas de la
violencia; todo lo contrario, los adultos se per-
filan como sus más destacados receptores.
Si tal resulta desde la óptica de las víctimas,
un cuadro similar se dibuja desde la orilla
opuesta, la de los victimarios (Gráfico n.º 2).
Apelando a las estadísticas del Ministerio Pú-
blico entre los años de 1985 y 2000, se obtie-
ne información de los presuntos delincuentes
y los sentenciados, esto es, aquellas personas
sometidas a un trámite penal por la comisión
de un delito cometido, para el caso de homi-
cidio38. En esta oportunidad, con una serie
quórum 12
de 16 años, los jóvenes menores de 20 años, de
vuelta, descollan en la Edad 1, por el rango
Bajo en que se sitúan entre los presuntos de-
lincuentes (color verde)39. El contraste es
considerable con la década de los 20. En am-
bas categorías, tanto de 21 a 25 como de 26 a
30, sus valores sobrepasan el 20 por 100 de
diferencia con la media, ubicándose en el
rango de Alta violencia (amarillo). La década
de los 30, por su parte, cae en el rango Medio
de los grises. Desde la óptica de los victimarios,
se confirma la reducida participación de los
más jóvenes, mientras las demás edades se di-
ferencian por décadas: en México el homici-
dio lo cometen, ante todo, las personas entre
20 y 30 años.
En la Edad 2, las tres categorías de edad se
encuadran en el punto Medio. Los jóvenes
se sitúan ligeramente por debajo de la me-
dia, mientras los adultos jóvenes, un poco
por encima. Y una vez se salta a la Edad 3, las
cosas cambian un poco. Las dos edades caen
una vez más en el punto Medio gris. Pero la
jerarquía ha variado, los jóvenes se colocan en-
cima de la media, mientras los adultos lo
hacen por debajo40. Los datos son revelado-
res, las aseveraciones lanzadas a propósito
de las víctimas las validan los victimarios41: la
violencia homicida se ejerce de manera sin-
gular durante la década de los 20, se prolon-
ga atenuada hasta los 45, mientras se exime
con notoriedad de los chavos entre 15 y 19.
Aparece, entonces, el segundo tipo de de-
lito contra la vida, las lesiones personales no
fatales, entendidas como aquella situación
donde un golpe propinado a una persona le
obliga a solicitar un servicio de atención
médica. Los datos confirman las tendencias
carlos mario perea restrepo I 73
 Gráfico n.º 2
Tasa de homicidio por edad. 15-44 años
Tasa promedio 1985-2000. Víctimas: Ministerio Público
EDAD 1
25
21 20
20
TASA/100.000
HABITANTES

17
15
15 13
12
10
10

0
16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41-45 MEDIA
EDAD

EDAD 2
20

15
TASA/100.000
HABITANTES

17
10 15 14,67
12

0
16-25 26-35 36-45 MEDIA
EDAD

EDAD 3
20

17
15 15
TASA/100.000
HABITANTES

13
10

0
16-30 31-45 MEDIA
EDAD

RANGOS*
Desbordado Mayor a 80

Muy alto Entre 50,1 y 80

Alto Entre 20,1 y 50

Medio Entre 20 y –20

Bajo Entre –20,1 y –50

Muy bajo Entre –50,1 y –80

Ínfimo Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Arango y Lara (2003).

* Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100

74 seguridad ciudadana quórum 12

anotadas a propósito del homicidio, en par-
ticular de los victimarios. Los jóvenes me-
nores de 20 años están por debajo de todas las
edades, con la excepción de los mayores de 41
a 45, con tasas de 56 y 46, respectivamen-
te42. Las golpizas encuentran su mayor recu-
rrencia en la década de los 20, con su mayor
ascenso entre los 21 y los 25 y luego entre
los 26 y los 30, con tasas de 93 y 86. Su in-
cidencia disminuye para la década de los 30,
más rápido en las lesiones que en el homici-
dio, pues cae con fuerza de los 35 en ade-
lante. La Edad 3, por su parte, coloca a las dos
edades en los puntos medios, aunque a los
jóvenes de 15 a 29 con un indicador arriba
de la media, mientras los adultos de 30 a 45
con uno abajo (77 y 60 en su orden). El re-
sultado es consistente con el arrojado por
los victimarios, jóvenes y adultos compar-
ten el ejercicio de la violencia.
Los delitos contra la vida no sostienen el
pretendido protagonismo de los jóvenes en el
ejercicio cruento. No lo tienen en el homici-
dio como tampoco en las lesiones personales,
donde podría esperarse una participación ju-
venil por encima de la de los adultos. No es así,
los grandes matan y propinan golpizas con la
misma intensidad de los chavos, en varias
oportunidades, incluso con intensidad ma-
yor. El paisaje ofrecido por el conjunto de los
delitos contra la vida lo sanciona: las distintas
edades permanecen en el rango medio43.
Es indispensable dejar el punto claro: los
jóvenes no son los furibundos ejecutores del
asesinato y la pelea, como lo hace creer el
mendaz estigma que les ha colgado la era de
la inseguridad. Empero, ello no significa
que no acudan a la fuerza en el intento de
quórum 12
reducir a su adversario. Es cierto, primero,
dentro de las fronteras nacionales. En con-
traste con la media nacional de todas las
edades –y ya no con la media de los 15 a los
44 años–, las posiciones se modifican (Grá-
fico n.º 3): los menores de 20 años dejan de
ser el punto bajo y pasan a ocupar el rango
Medio del gris; y de allí para arriba, de los
20 hasta los 45, se escala más todavía hasta el
rango Desbordado. Entre los 15 y los 44
años se cometen el 71 por 100 del total de ase-
sinatos ocurridos en México entre 1980 y
2000. Y es cierto, segundo, en el contexto
internacional: los jóvenes mexicanos de 15
a 29 tuvieron en el 2000 una tasa de homi-
cidio de 14.6, y los adultos de 30 a 44, de
17.3. Ambas desbordan la media mundial
de las mismas edades, entre los jóvenes en el
rango de Alto y entre los adultos, peor toda-
vía, en el rango de Muy Alto44.
delitos contra el patrimonio
y la salud
Los delitos contra el patrimonio personal
constituyen el segundo escenario donde se vi-
sualiza al joven en el teatro de la criminalidad
nacional. Como en los delitos contra la vida, lo
componen un total de 35 tipos, entre los que
se cuentan el robo, el fraude, la estafa, la ad-
ministración indebida, la usura, el daño con-
tra la propiedad ajena y el abuso de confianza,
cada uno con sus respectivas clasificaciones.
Para el caso, se posee información de dos in-
dicadores donde se discrimina la edad, el total
de delitos contra el patrimonio y el robo.
El tratamiento comparativo de los datos
respecto al patrimonio mantiene las estrate-
gias reseñadas arriba para los delitos contra la
vida, sólo que con valores diferentes a las
carlos mario perea restrepo I 75
 Gráfico n.º 3
Tasa de homicidio por edad. México, 1980-2000*
EDAD 3
40
35 34 33
30 32
30
TASA/100.000
HABITANTES

30
25
20 16,2
15
15
10
5
0
15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 MEDIA*
EDAD

RANGOS*
Desbordado Mayor a 80

Muy alto Entre 50,1 y 80

Alto Entre 20,1 y 50

Medio Entre 20 y –20

Bajo Entre –20,1 y –50

Muy bajo Entre –50,1 y –80

Ínfimo Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Dirección General de Información en Salud. Secretaría de Salud
* Comparación respecto a la media nacional
** Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100

fronteras entre los rangos. En este caso, se
trata tanto de cantidades más elevadas
como de datos con mayores grados de dis-
persión. Mientras la media nacional de ho-
micidio entre los años de 1980 y 2000 es de
28, la de patrimonio entre 1985 y 2000 es
de 135 delitos patrimoniales por 100.000
habitantes45. De tal modo, se fijó el punto
crítico del rango Medio en 40 por 100, ex-
tendido entre 40 y –40 por 100, creciendo de
ahí hacia los lados en otros 40 puntos46.
Considerando la masa total de denuncias
ante las procuradurías de justicia, México se
ubica, dentro del concierto mundial, en el ni-
vel medio de criminalidad. En comparación
con datos de un estudio realizado en 1994, la
tasa general de delitos mexicana del año
2000, con una magnitud de 1.434, se ubica
por debajo del promedio, que es de 4.04747.
Algo similar ocurre con el robo, el delito de
mayor ocurrencia nacional, puesto que suma el
39 por 100 del total de denuncias48; en el pe-
ríodo que corre entre 1997 y 2001, puntuó
una tasa de 546 robos por 100.000 habitantes49.
Como se afirmó antes para el homicidio, la
tasa de robo mexicana no se ubica en los lími-
tes superiores; sin embargo, su magnitud no
es nada despreciable50. El punto de compara-
ción es de nuevo Colombia, una nación cuya
situación de conflicto endémico se traduce en
elevados niveles de violencia, acompañados,
al mismo tiempo, de una baja incidencia de
delitos económicos: su tasa de robo, entre los

76 seguridad ciudadana quórum 12

años de 1995 y 1999, es de 265. La violencia,
por fuerza, no se traduce en la proliferación
incontrolada de la máquina criminal. El fenó-
meno se verifica dentro del mismo México.
Los Estados con más elevadas tasas de violen-
cia –Guerrero, Oaxaca y Michoacán– son en-
tidades con tasas de robo por debajo de la me-
dia51.
En este contexto, viene la mirada sobre el
comportamiento generacional. En materia
de transgresiones al patrimonio económico,
las edades se mantienen, en las tres Edades,
en el punto Medio del gris. La excepción vie-
nen a ser los jóvenes de 21 a 25, en el rango
Alto, con una tasa de 208, y los mayores de 41
a 45, en el rango Bajo. Visto en su globali-
dad, el delito es compartido por todas las
edades, adultos y jóvenes hacen parte del es-
cenario criminal. Mirando los números, con
todo, la situación muestra a unos jóvenes con
una más destacada intervención. En las tres
edades, el grupo de los 21 a los 25 supera los
demás. De tal modo, así como en el homici-
dio se verificó su ejecución en todas las edades,
aun cuando más en los adultos, en los críme-
nes económicos la situación cambia en rela-
ción con su destacado operador: es una acti-
vidad en la que participan todas las edades,
pero los jóvenes llevan la delantera.
La afirmación se profundiza frente a la
consulta más puntual del robo (Gráfico
n.º 4). Los jóvenes sobresalen de manera
destacada, incluyendo el grupo que hasta
aquí manifestó niveles reducidos de crimi-
nalidad: hablamos de los jóvenes de 16 a 20
años, ubicados en el rango Alto del amari-
llo, con una tasa de 115 (71.8 por 100 arri-
ba de la media). Los jóvenes de 21 a 25 los
quórum 12
superan al enmarcarse en el rango Muy Alto
en naranja, mientras el siguiente rango de
edad, entre 26 y 30, cae también en el nivel
Alto, pero con una tasa menor respecto a los
chavos menores de 20. Las otras dos Edades
validan, sin discusión, la jerarquía juvenil
en el robo: tanto de 16 a 25 como de 16 a 30
se sitúan en el rango Alto, mientras los
adultos permanecen estacionados en el nivel
medio del gris –y de 36 a 45 en el Bajo.
Por desfortuna, la información sobre el
ilícito del robo enmudece de aquí hacia de-
lante en lo atinente a la edad. Primero, no
se sabe cuál es el peso generacional en la eje-
cución del robo, según sean éstos calificados
o simples. La diferencia es determinante, los
primeros se califican por su gravedad en tér-
minos del uso de la violencia, el allanamien-
to de morada u otro atenuante, impidiendo
ponderar la influencia de la edad en rela-
ción a uno u otro. Segundo, dentro de los
robos calificados, no se desagrega la edad en
términos de robo a banco, habitación, ne-
gocio, transeúnte, vehículo o transporte,
imposibilitando toda aseveración sobre la
eventual especialización en función del mo-
mento de la vida. Tales disecciones resulta-
rían de marcada importancia para nuestro
propósito. En el caso de Colombia, una vez
las pandillas comienzan a proliferar bajo su
modalidad actual, las estadísticas empiezan
a reflejar un notable incremento del atraco a
transeúntes: si en 1980 fue el 8 por 100 del
total de delitos, para 1998 había pasado a
ser el 27 por 10052. En congruencia con los
datos oficiales, la labor etnográfica en tres
ciudades mostró que la actividad delictiva
de las pandillas, en materia económica, se
centra en el atraco callejero, el asalto a casas
carlos mario perea restrepo I 77
 Gráfico n.º 4
Tasa de robo por edad. Presuntos delincuentes 15-44 años
Tasa promedio 1985-2000
EDAD 1
140
130
120 115
TASA/100.000
HABITANTES

100 97
80 78
60
60
44
40 22
20
0
16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41-45 MEDIA
EDAD

EDAD 2
150
TASA/100.000
HABITANTES

100
88
134 78
38
50

0
16-25 26-35 36-45 MEDIA
EDAD

EDAD 3
120

100 114
TASA/100.000
HABITANTES

80
78
60

40 42

20

0
16-30 31-45 MEDIA
EDAD

RANGOS*
Desbordado Mayor a 80

Muy alto Entre 50,1 y 80

Alto Entre 20,1 y 50

Medio Entre 20 y –20

Bajo Entre –20,1 y –50

Muy bajo Entre –50,1 y –80

Ínfimo Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Arango y Lara (2003).

* Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100

78 seguridad ciudadana quórum 12

de habitación y a negocios locales; la conexión
con el crimen organizado se da tan sólo en
unas pandillas, no en todas, siguiendo ca-
racterísticas típicas del crimen de la ciudad en
cuestión53.
Los registros mexicanos callan al respecto,
obligando a dar rodeos. Que las pandillas ca-
pitalinas en México no se comportan igual a las
colombianas, lo revela un estudio en marcha en
la delegación Iztapalapa54. Las conexiones con
el crimen organizado son más fluidas, en mu-
cho, como resultado de la mayor presencia de
personas adultas portando consigo una soste-
nida trayectoria criminal55. Sirve de ejemplo
el robo de coches, una práctica generalizada
en la que participan, de bulto, grandes y pe-
queños. Sin embargo, con sus excepciones, el
atraco callejero es más frecuente en los grupos
donde la cantidad de adultos se reduce, con-
firmando la primacía de esta actividad entre
los jóvenes y, en especial, entre los más chavos
menores de 20 años. Es lógico, quien tiene
conexiones de alto nivel y obtiene de ello ju-
gosos dividendos, no se expondrá al azar de
un asalto callejero cuyas ganancias son las más
de las veces reducidas.
En todo caso, los jóvenes ocupan un des-
tacado puesto en el arrebato del patrimonio.
Como en la violencia, comparten la respon-
sabilidad con los adultos, pero, a diferencia de
ella, los jóvenes son ahora sus destacados
protagonistas. Como no había acontecido
antes, los menores de 20 años se tornan visi-
bles, no en los delitos contra el patrimonio en
general, sí en el robo. De allí en adelante, se
ponen siempre al frente, un nivel por encima
de los adultos. Las bandas parecen cumplir su
papel: su condición urbana con la dedica-
quórum 12
ción al robo de vehículos y personas lo testi-
monia.
Queda, entonces, el otro escenario, sus-
ceptible de poner sobre el tapete el lugar del
joven en el crimen, los delitos contra la sa-
lud56. El rubro contiene 11 clasificaciones,
distribuidas entre contagio y propagación
de enfermedades, inseminación artificial,
falsificación o adulteración de alimentos y
atentado contra la salud, algunas con sus es-
pecificaciones. Su capacidad demostrativa
proviene de un delito más incluido en el
marbete «en materia de narcóticos». Es el de
mayor incidencia dentro de los delitos fede-
rales, asociado a la posesión y comercio de
psicoactivos, castigando con sanción penal
cualquiera de los eslabones de la empresa,
sea la producción, el procesamiento, la co-
mercialización o el consumo: lo mismo, por
desgracia, no se tiene esta clasificación desa-
gregada por edad.
La serie, en este caso, es más reducida, va
nada más de 1996 a 2000, desde el año en que
el delito de narcotráfico comienza a ser con-
signado en los registros de las averiguacio-
nes previas. Los jóvenes vuelven y asumen
un bajo perfil, como en el homicidio (Gráfi-
co n.º 5). Los menores de 20 bajan hasta el
nivel de Muy Bajo en azul. Los jóvenes in-
mediatos ya se ubican en Alto, al igual que de
los 26 a 30. De ahí para adelante, vuelve y cae,
primero al Medio y luego al Bajo57. Con es-
tos valores iniciales, las otras Edades ponen al
joven por debajo: la 2 lo deja en el nivel
Bajo, al tiempo que pone a los adultos en el
Medio; la 3 ubica ambas edades en el gris,
los jóvenes con un ligero valor positivo por en-
cima.
carlos mario perea restrepo I 79
 Gráfico n.º 5
Tasa de delitos contra la salud. Presuntos delincuentes 15-44 años
Tasa promedio 1996-2000
EDAD 1
40
34
32
30
TASA/100.000
HABITANTES

30
24
22
20 16
13
10

0
16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41-45 MEDIA
EDAD

EDAD 2
40

30
TASA/100.000
HABITANTES

30
20 24,4
20 19
10

0
16-25 26-35 36-45 MEDIA
EDAD

EDAD 3
28

26
26
TASA/100.000
HABITANTES

24
24
22
22

20
16-30 31-45 MEDIA
EDAD

RANGOS*
Desbordado Mayor a 80

Muy alto Entre 50,1 y 80

Alto Entre 20,1 y 50

Medio Entre 20 y –20

Bajo Entre –20,1 y –50

Muy bajo Entre –50,1 y –80

Ínfimo Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Arango y Lara (2003).

* Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100

80 seguridad ciudadana quórum 12

la ciudad y el campo
Sólo resta una consideración: la ciudad
como espacio de germinación de las más
destacadas identidades juveniles, incluidas
las violentas58. Para comenzar, en dirección
opuesta a la sugerida por el sentimiento de in-
seguridad reinante en la ciudad, la violencia
homicida no se desborda en las urbes. Du-
rante el año 2000, los 62 municipios del
país, que albergan 250.000 habitantes o
más, produjeron el 45.5 por 100 del total
de homicidios nacionales, mientras sus ha-
bitantes sumaron el 44.2 por 100 de la po-
blación59. Tal equilibrio no se constata en
todas partes60. Sea el caso de Colombia,
donde por encima de su cruento conflicto
armado, en gran medida desarrollado en el
campo, la relación entre ciudad y violencia va
en otra dirección: entre 1993 y 2000 las 23
ciudades capitales, de más de 100.000 habi-
tantes, contribuyeron con el 56.4 por 100
de las muertes, cuando su aporte a la pobla-
ción fue del 39 por 100. La elevada violen-
cia colombiana es, en buena medida, urbana.
Gráfico n.º 6
Tasa promedio de homicidio. Nacional y Municipios grandes*
México 1980-2000
40
35 Tasa nacional
Tasa municipios*
30
TASA/100.000
HABITANTES
25
20
15
15-19 20-24 25-29
Fuente: Cálculos nuestros sobre Dirección General de Información en Salud. Secretaría de Salud
* Municipios de más de 250.000 habitantes, incluyendo 13 delegaciones del DF
quórum 12
En México no se puede afirmar otro tanto, la
mayoría de sus grandes conglomerados ur-
banos poseen un bajo ejercicio sangriento:
el 41 por 100 cae en el nivel Bajo, al tanto que
otro 49 por 100 en el Medio61.
Como muestra el Gráfico n.º 6, los por-
centajes de diferencia de las ciudades son
más reducidos en comparación con los na-
cionales. Sucede en todos los grupos de
edad: el homicidio urbano se encuentra
siempre por debajo. Sólo entre los 15 y los 19
llegan casi a igualarse. Resultan evidentes
los menores niveles de participación de la
ciudad, en el homicidio. El perfil medio de
la ciudad no apoya la creciente inseguridad ex-
perimentada entre sus gentes, como míni-
mo obliga a tomar distancia del sentimiento
de violencia desenfrenada que suele acom-
pañar las resonantes campañas contra la cri-
minalidad. De nueva cuenta, los jóvenes le
propinan duro revés al estigma que pende
sobre su cabeza. Sería de esperar que la calle
de la gran urbe, el territorio natural de la
30-34 35-39 40-44
carlos mario perea restrepo I 81
pandilla y los desafueros juveniles, reflejara
su visible protagonismo violento. No apare-
ce ni entre los 15 y los 24 años, como tam-
poco entre los 15 y los 29; mucho menos de
los 15 a los 19, donde se llega incluso al ni-
vel de Muy Bajo, en comparación con el
país en su totalidad.
Idéntica realidad se constata entre los 17
municipios más violentos, entre los 62 de más
de 250.000 personas. En todos los casos, los
más jóvenes por debajo de 20 caen en un nivel
inferior respecto a sus mayores inmediatos. En
los tres municipios, donde alcanzan el rango
Alto –los conurbanos de Chimalhuacán y
Naucalpan y la ciudad norteña de Culiacán–,
los jóvenes de los 20 en adelante se sitúan dos
rangos más arriba en Desbordado. Los mu-
chachos, ni siquiera los urbanos, son los prin-
cipales impulsores de la violencia: agrupados
en la Edad 2, los jóvenes de 15 a 24 están por
debajo de los adultos jóvenes en 14 de los mu-
nicipios violentos, en los otros tres se igualan.
Por último, el robo sí es un delito ante
todo urbano. En efecto, los 62 municipios
de más de 250.000 habitantes hacen el 74
por 100 del total de denuncias por robo,
cuando su contribución poblacional está re-
ducida al 41 por 100. El porcentaje de dis-
tancia entre las tasas es notable. Mientras
los municipios exhiben, entre 1997 y 2001,
una tasa de 955 robos por 100.000 habitan-
tes, el país tiene, en el mismo período, una de
546: entre una y otra hay un porcentaje de di-
ferencia de 74.9 por 100, esto es, en robo
las ciudades alcanzan, respecto a la nación,
un rango Alto. Por desgracia nada se puede
afirmar respecto a la edad, los datos munici-
pales no la consignan.
82 seguridad ciudadana
un índice
La panorámica de la información presenta-
da hasta ahora aún no da licencia para formu-
lar un enunciado concluyente. En ocasiones, los
jóvenes se encuentran abajo, es el caso del ho-
micidio, las lesiones y el narcotráfico; en otras
se plantan arriba, como en el robo, donde al-
canzan una distancia notable. Es preciso un
paso más, uno desde donde sea factible una
visión de conjunto, frente a la pregunta de
nuestro interés: el papel criminal del joven.
En el empeño acudiremos a un índice de cri-
minalidad resultante de la combinatoria de al-
gunos de los delitos presentados. Se combinan
el homicidio en sus dos variantes –como vícti-
mas y como victimarios–, las lesiones persona-
les no fatales, el robo y el narcotráfico; se exclu-
yen los datos sobre la ciudad y el mundo. Se
procede, pues, con la operación llana de un
promedio: la sumatoria de los porcentajes de
diferencia, dividida entre el número de casos
sumados –en esta ocasión cinco–, siguiendo las
tres Edades empleadas. Así, el índice arroja un
porcentaje de diferencia global que compara
entre sí las edades, expresando la proporción de
la participación de cada una de ellas dentro
de la empresa criminal. El panorama dibuja-
do es concluyente, se aprecia en el Gráfico
n.º 762. Lo sintetizaremos en cinco enunciados:
Primero, la responsabilidad sobre la crimi-
nalidad mexicana se comparte de manera si-
métrica entre los jóvenes y los adultos, afirma-
ción que continúa con validez, aun al asumir un
criterio tan flexible como aquel que lleva el lí-
mite de lo juvenil hasta los 30 años. Lo mues-
tra la Edad 3: el linde de los 30 no abre terri-
torios distintos, sino que, a uno y otro lado, las
edades se instalan en el nivel Medio del gris.
quórum 12
 Gráfico n.º 7
Índice delictivo por edad. 15-44 años

EDAD 1
60

40
DE RANGOS*
PROMEDIO

20

-20

-40
16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41-45
EDAD

EDAD 2
20

10
DE RANGOS*
PROMEDIO

–10

–20

–30
16-25 26-35
36-45
EDAD

EDAD 3
20

10
DE RANGOS*
PROMEDIO

–10

–20
16-30 31-45
EDAD

RANGOS*
Desbordado Mayor a 80

Muy alto Entre 50,1 y 80

Alto Entre 20,1 y 50

Medio Entre 20 y –20

Bajo Entre –20,1 y –50

Muy bajo Entre –50,1 y –80

Ínfimo Menor a –80,0

* Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100

quórum 12 carlos mario perea restrepo I 83

 Segundo, la edad del crimen por excelen-
cia es la década de los años 20. En la Edad 1,
tanto de los 21 a los 25 como de los 26 a los
30, se encuadran en el nivel Alto. El consi-
derable peso de esta década, sin embargo,
no termina de modificar la nivelación entre
jóvenes y adultos expresada en la Edad 3:
explica el mayor valor de los 16 a los 30,
pero no cambia el nivel igual en el que se
instala una y otra edad.
Tercero, acudiendo a la Edad 2 –según se
aseveró la que nos resulta más conveniente
en tanto se apega a un criterio más justo de
lo joven–, los jóvenes vuelven y se instalan
en el mismo rango de los adultos jóvenes, el
gris Medio. Con la diferencia de que ahora los
jóvenes hacen gala de un valor un tanto más
pequeño.
Cuarto, los jóvenes por debajo de los 20
años están involucrados en las prácticas cri-
minales, es indudable. Pese a sus más bajas
participaciones, siguen parados en el nivel
de los grises. Sin embargo, lo hacen con
igual intensidad a como lo hacen los adultos
de la década de los 30: los tres cortes de
edad en la Edad 1 clasifican en el nivel Me-
dio, aunque con un porcentaje más reducido
entre los menores.
Por último, quinto, la intensidad en la ac-
tividad criminal comienza a decaer después de
la cuarta década. No más hasta los 40 años se
alcanza el nivel Bajo con la mancha verde.
La visible distancia, establecida desde los
40, da cuenta del nivel Bajo que toma el
rango de los 36 a los 45 en la Edad 2. Los
extremos jalan, lo hacen los menores de 20,
mucho más los mayores de 40.
84 seguridad ciudadana
un protagonismo violento
Entonces, si la delincuencia se convierte en
usanza entre personas que van de los 16 a
los 40 años, ¿qué guarda el imaginario que
hace del joven el emblema de la inseguri-
dad? En mayor proporción que los jóvenes
los adultos son matados, lesionan y son gol-
peados, consumen y distribuyen drogas,
mientras no dejan de robar, aunque lo ha-
gan con menos ímpetu. De ser así las cosas,
¿por qué se achaca al joven la violencia y la cri-
minalidad, tal y como lo asevera, sin ningún
empacho, el alcalde de Tlalnepantla, traído a
cuento al comienzo del texto?
Diremos, pues, que el estigma se crea, no
en relación a la magnitud de la participa-
ción de los jóvenes, sino más bien en cone-
xión con la forma en como lo hacen. Cierta-
mente, en Latinoamérica, a partir de la
década de los años ochenta, ganan presencia
diversos escenarios de conflicto donde los
jóvenes aparecen como intérpretes estelares.
Las cuadrillas de pandilleros, entregados de día
entero a la esquina, hostigando la zona y
perturbando la convivencia; el muchacho
sicario, dispuesto a cumplir su tarea de
muerte a cambio de una paga; las barras de
hinchas embravecidos, empeñados en arra-
sar todo cuanto se interponga en su camino;
los porros, grupos de choque organizados
por actores políticos empeñados en desha-
cer la movilización y la protesta. Con la ex-
cepción del último, una modalidad de larga
trayectoria exclusiva de la pugna política
mexicana63, los tres restantes gozan de carre-
ras desiguales en el continente. Uno y otro
hacen su contribución a la configuración de
la imaginería violenta, en particular el pan-
dillero y el sicario64.
quórum 12
 La pandilla cumple destacado papel. He-
cha dueña de un territorio, sobre el que im-
pone una voluntad de hierro, introduce más
de una turbulencia en la convivencia. Si-
guiendo la impronta del desanclaje y la uni-
versalización de los esquemas de identidad, se
desparrama por el globo entero, ocupando
la colonia popular de la nación pobre, pero
también el suburbio del país industrializa-
do. Así es, pese a enormes diferencias, y no
dejan de germinar en África y Latinoaméri-
ca tanto como en Europa y Estados Uni-
dos65. De la mano de su extensión planetaria,
se convierte en una forma de habitar la
ciudad.
México no se exime de su presencia66.
Bajo el nombre de chavos banda, tuvieron
su primera explosión hacia la segunda mi-
tad de los años setenta, experimentando su
gran desarrollo durante la siguiente década.
Tiempo atrás circularon algunos de sus an-
tecedentes, como los famosos pachuchos, ya
visibles a fines del decenio de los cuarenta67.
No obstante, será en los ochenta cuando
proliferarán en la calle de la ciudad, combi-
nando la potestad territorial y el distancia-
miento de los flujos de la vida corriente. De
ese entonces para acá, sus aristas compo-
nentes se han venido endureciendo, infla-
madas por la progresiva difusión de la cri-
minalidad en el escenario local. El primer
chavo banda, de alguna manera animado
por la contestación, se transforma en la ban-
da actual, conectada al crimen organizado,
entregada al consumo sostenido y presta a
desatar una violencia sin miramientos.
La afluencia de jóvenes por la pandilla es
inobjetable. En México, con menor fuerza
quórum 12
respecto a otras latitudes, como el caso de
Colombia, donde en zonas populares de
dos ciudades viven 58 pandillas, conforma-
das en un 90 por 100 por muchachos me-
nores de 25 años68. De manera distinta, al
menos en el contexto de la gran urbe mexi-
cana, los adultos tienen una presencia nada
despreciable. En 20 pandillas de las que se
tiene información en una zona de la delega-
ción Iztapalapa del Distrito Federal, el 36
por 100 de sus integrantes son adultos ma-
yores de 25 años69. Los jóvenes, sin embargo,
siguen manteniendo la primacía: casi dos de
cada tres están por debajo de los 25 años, el
40 por 100 es menor de 20 y una buena
proporción no cumplen ni siquiera los 16
(el 14 por 100)70.
El pandillero intimida, su exceso alimenta
la imagen del joven catalizador de la insegu-
ridad. Vive sumergido en un tiempo parale-
lo, sus ciclos de actividad marchan por fue-
ra de los horarios socialmente establecidos:
desisten de las aulas escolares, desprecian el
oficio estable y suelen quebrar los modos de
relación con la familia. El pandillero arque-
típico es un joven arrimado de día entero a
la esquina. Además, las prácticas conflicti-
vas de consumir droga, robar y violentar, sin
las que la pandilla pierde su fisonomía, tri-
turan las inervaciones del orden colectivo: el
«viaje» del consumo renuncia a la razón y su
voluntad disciplinante, el robo desdice de la
propiedad privada y el trabajo como vía al
disfrute, la violencia pone en suspenso el sa-
grado derecho a la integridad. Su centro de
referencia es entonces el barrio, por lo gene-
ral un puñado de cuadras, territorio donde
ejerce soberanía plena71. Desde esas condi-
ciones, la pandilla hace estallar un conflicto
carlos mario perea restrepo I 85
artero, su proliferación lanza un ácido desa-
fío al proyecto cultural de la ciudad. Para-
dos frente a un tejido urbano que ofrece ex-
clusión nada más, multitud de jóvenes de
las barriadas populares hacen de la margina-
ción un estilo de vida. No una marginación
cualquiera, una fractura ciega con la vida
corriente y sus usos, con la ley y la norma
instituida.
El sicario hace una contribución similar.
Su imagen clásica vino a ser el muchacho de
apenas quince años, disparando desde una
moto a un ministro de justicia, custodiado
por vehículos atiborrados de guardaespal-
das72. El arrojo de la empresa no podía pro-
vocar sino espanto y estupor. Uno llegó a
entregar su vida, ultimando a un candidato
a la Presidencia de la República, en el interior
de un avión, impedido para emprender
cualquier escapatoria. El cuadro se difundió
por el mundo, los tensos elementos que le
componían anunciaban como ave del mal
agüero la crisis cultural que sobrevendría de
ese momento en adelante. Ciertamente, el
ingreso de los chavos a la arena de la dispu-
ta política, cumpliendo el oficio de la muer-
te a cambio de un dinero, quebraba el sagra-
do principio de una sociedad que, ufanada
de su racionalidad técnica, se siente capaz
de aplazar y «derrotar» la muerte: el sicario le
pone imagen al silencio que acalla el morir en
la sociedad del progreso, desbaratando las
coordenadas de una existencia joven, pensa-
da en función de la construcción de un futuro
venidero.
El espectacularismo de los sicarios colom-
bianos quedó atrás, enterrado en la segunda
mitad de los años ochenta, cuando la mafia
86 seguridad ciudadana
local negoció con el Gobierno poniendo
término a las famosas «oficinas», los lugares
de reclutamiento del más cruel y sofisticado
sicariaje73. Desde ese entonces, la práctica
continúa en Colombia, por supuesto, no
tan cercana a la arena pública sino más bien
ligada a la «tramitación» de toda suerte de
situaciones en lo local: la deuda no pagada,
el padre con la afrenta de una hija violada,
el acoso sostenido de un pandillero. De las 45
pandillas de dos ciudades sobre las que se
posee información precisa, 10 se encuen-
tran ligadas al «oficio»74.
Mientras tanto en México, con la difusión
del negocio de la droga, se extiende el ajus-
ticiamiento privado, mediante el arreglo
con un mercenario. En el curso de tres años,
entre 2000 y 2002, la prensa reportó 124
noticias de homicidios ligados al narcotráfi-
co, con un saldo de 333 muertos75. En múl-
tiples casos, el perfil del asesinato habla de
cobros de cuentas entre el crimen organiza-
do, ejecutado por escuadrones que ultiman
con un tiro de gracia en la cabeza; en otros,
el homicidio se perpetra mediante la acción
fulminante de un sicario, contratado a cam-
bio de una paga, cuyo monto varía en función
de la jerarquía de la víctima76. A cuenta de
la elevada impunidad de tales aconteci-
mientos, sólo en contadas oportunidades se
establece la identidad de los victimarios.
Nada cierto se puede decir entonces sobre
sus edades. A lo sumo, a veces se habla de
adultos, otras de jóvenes y unas más de una
mezcla de unos y otros. El sicario de Amores
Perros, la película mexicana de Iñarritu, en
donde interviene la trata con un experimen-
tado asesino, no es un energúmeno joven de
las pandillas que aparecen en la primera his-
quórum 12
toria, sino un veterano y frustrado hombre
de edad. La figura mexicana del asesino a
sueldo no parece ser sólo la de un joven, la
práctica tiene más de un adepto. De nuevo,
sobre la averiguación en la delegación Izta-
palapa, resulta que en los 20 grupos censados
14 reportan actividades de sicariato. Los jó-
venes están allí. Es más, los extraviados dis-
puestos a «rifársela» toda, son los más solici-
tados, una acción de tan elevado riesgo lo
aconseja.
En los dos casos, los elementos en juego
son más que complejos. El pandillero se
para en el afuera y asedia la convivencia; el si-
cario lo congela todo, arrancando por el va-
lor canónico de la vida. Es cierto, los jóve-
nes ingresan a los escenarios de conflicto,
haciendo su propia apuesta; la preocupa-
ción por su lugar dentro del ejercicio crimi-
nal y violento está de antemano legitimada.
Empero, una realidad bien distinta asoma
detrás de la estigmatización y el señalamien-
to, pues, como mostramos, la actitud delin-
cuencial de los jóvenes no se diferencia del
comportamiento criminal de los adultos.
Unos y otros delinquen, a veces más unos, a
veces más otros, en oportunidades mediante
experiencias donde destaca el joven –la pan-
dilla y el sicariato las de mayor peso–, en
ocasiones mediante dispositivos dominados
por los mayores.
el pánico
Ante la masa de datos, el estigma, insostenible,
se revela como una macabra tentativa de do-
mesticar el pánico que cunde en la ciudad.
Las expresiones conflictivas de los jóvenes
desempeñan un importante papel en la cons-
trucción de tal agenciamiento social. Como
quórum 12
nadie más lo hace, la pandilla y el sicariato
representan al joven por fuera de toda nor-
mativa: permanecen ajenos a las valoraciones
que forjan el denso tejido de la vida, intoxicados
de la disposición a imponer su extravío por la
violencia. Es cierto, el pandillero y el sicario en-
carnan uno de los nudos más complejos de la
sociedad contemporánea; sin embargo, la in-
tensidad y extensión de su presencia parecen
no responder al paroxismo que quiere confe-
rirle una atolondrada y asustada opinión pú-
blica. Los datos hacen tambalear los lugares
imaginarios de lo urbano, cuando menos
obligan a pensar en multiplicidad de actores cri-
minales y violentos en mucho agenciados
por adultos. La menor participación de los
menores de 20 años, junto a una violencia no
desbordada en las ciudades, le pone cortapisas
a la publicitada imaginería del «potencial de-
lincuente» juvenil.
Allí habita, más bien, la manera de nombrar
la incertidumbre y el pánico, apoderado de la
conciencia ciudadana en la ciudad. La iden-
tidad entre inseguridad y joven criminal
convierte la dolencia estructural de la socie-
dad en mera naturaleza, en simple accidente
provocado por la droga, la inmadurez y el
desatino. En realidad, la raíz es otra, anida
en otra parte. Lo joven es uno de sus len-
guajes, una más de sus expresiones, notable
en razón de la desproporción que, por pro-
venir de los jóvenes, se torna más visible: la
deriva juvenil, hasta el escarceo con la
muerte, enrostra a una sociedad que no
haya el camino para incorporar a sus nuevas
generaciones.
El «desmadre» juvenil, que el pandillero y
el sicario llevan al extremo, no es sino la tra-
carlos mario perea restrepo I 87
ducción de una honda crisis que conmueve
a la sociedad en su conjunto, una sociedad
donde se desdibujaron las coordenadas del
vínculo con el otro, se deshicieron las marcas
para narrar la identidad y se confundieron
los resortes que sostienen la dominación. Si
el muchacho prescinde de su trámite por las
mediaciones colectivas –de la escuela a la
iglesia, pasando por la organización local–,
lo hace en resonancia con un mundo donde
se deslíe el vínculo social, desde la organiza-
ción política hasta el estado-nación. Si el jo-
ven abomina de la valoración y el signifi-
cado, lo hace en conexión con la deriva
simbólica imperante, acicate de un orden
donde no existe proyecto ni sentido posible
diferente al apetito del mercado. Si las nue-
vas generaciones abusan del poder y desatan
una cruenta violencia, lo hacen como vivo
reflejo de una economía que extravió su
nexo con la sociedad –como lo practica la
imposición neoliberal–, dinamitando la co-
nexión que debiera mantener el poder y el
futuro colectivo.
En el centro de la crisis anida la criminali-
dad, convertida en factor de rentabilidad de
una economía que no logra salir de la crisis,
pero también en eslabón de la reproducción
de la ilegalidad en la vida cotidiana. Del or-
den internacional a la calle de la ciudad –y en
tantos lados a la vereda rural–, se tienden
notas
1. Este trabajo cuenta con el invaluable aporte
de Carlos Alberto Zamudio, Jesús Salazar,
Taina Trujillo, Rosa Rodríguez y César
Huerta.
88 seguridad ciudadana
correas fluidas, elaboradas con el material
duro del dinero y el deseo. Lo muestra el
conflicto ocasionado por la economía de la
droga en el nivel internacional, tanto como
el amargo conflicto desatado por el consu-
mo y las mafiosas locales en el barrio popu-
lar. Las pandillas son un buen ejemplo, pero
no el único. Los datos presentados ponen
de manifiesto que, al lado del despropósito ju-
venil, es preciso buscar otros tantos media-
dores responsables de la criminalidad.
La sociedad que estigmatiza al joven, en
realidad, no es sino aquella colectividad im-
pedida para reconocer la honda crisis que la
atraviesa y el papel de catalizador que de-
sempeña la gramática criminal. A cambio se
limita a buscar chivos expiatorios, una manera
de mitigar el pánico y la soledad. El lugar de
la criminalidad en la sociedad contemporá-
nea surge, no de su incremento desbordado
–México tenía tasas de criminalidad por en-
cima de las actuales77–, sino de su ingreso a
la tramas de la cultura, convertido en posible
estilo de vida. La paranoica reiteración de la
inseguridad pierde sus supuestas bases obje-
tivas. Empero lo que tiene de cierto, la cri-
minalidad proviene, no de unos desquicia-
dos jóvenes que perdieron toda referencia,
sino de la invasión del crimen al tejido so-
cial, incorporando por igual sus diversas
edades. •
2. La última encuesta del ICESI (2002) revela que
un poco menos del 50 por 100 de la población
mexicana tiene el sentimiento de inseguridad. El
panorama se agrava en el Distrito Federal, el
porcentaje asciende al 90 por 100. Este País (1999).
quórum 12
El fenómeno es generalizado, se le encuentra igual
en el mundo entero. La percepción ciudadana de un
crimen en ascenso en Estados Unidos llegó en 1998
al 52 por 100, pero en 1989 fue del 84 por 100.
Chabat y Bailey (2001). En Colombia, un último
reporte oficial afirma que en Cali y Bogotá menos
del 30 por 100 de sus pobladores se siente seguro.
Dane (2004).
3. El fenómeno del temor al crimen toma cuerpo,
de preferencia, en las ciudades y los sectores
desfavorecidos. Ugalde (2004).
4. En México han crecido las entidades privadas en
contra de la criminalidad. Muestra de ello, el
Instituto Mexicano de Estudios de la Criminalidad
Organizada (IMECO), México Unido contra la
Delincuencia, el Instituto Ciudadano de Estudios
sobre la Inseguridad (ICESI). La marcha del 27
junio de 2004, donde se llenaron las calles del
centro del Distrito Federal, bien muestra la
preocupación ciudadana. De otro lado, en 1997
México fue el tercer comprador de dispositivos de
seguridad en el mundo. Chabat y Bailey (2001).
Para los comportamientos en el Distrito Federal,
González-Placencia (1999).
5. La violencia es una de las expresiones del crimen,
no la única. Entre la una y el otro existen relaciones
complejas. Sea el caso, Colombia tiene la tasa de
homicidios más alta de la región, y, sin embargo, su
tasa de delitos contra el patrimonio es más reducida
que la mexicana. Lo mismo dentro de México, las
entidades de más elevada tasa de violencia
–Guerrero, Oaxaca y Michoacán–, tienen a su vez
bajas tasas de robo.
6. Entre 1979 y 2002 el homicidio no tiene picos
bruscos. Luego de un ascenso lento durante los años
ochenta, evidencia una disminución durante la década
siguiente. El tema se trabajó en otro texto, los datos
de esta nota y de las dos siguientes en Perea (2004).
7. La violencia elevada entre los años de 1995 y 2002
se centraliza en zonas de Oaxaca, Guerrero, Sinaloa,
Chihuahua, Baja California, Michoacán, México,
Morelos y Durango. Esto es, 9 de los 32 Estados.
8. De los 641 municipios con violencia elevada en
el año 2000, el 57 por 100 tiene menos de 15.000
habitantes, y el 76 por 100 menos de 30.000.
quórum 12
9. Dos buenos ejemplos. En el Informe Mundial
sobre la Violencia y la Salud (2002) los jóvenes son
el primer capítulo, mientras no se hace nada
parecido con los adultos. En el seminario
internacional Políticas de prevención del crimen y la
violencia en ámbitos urbanos realizado en Bogotá en
mayo de 2003, todos los países asistentes hacen de
lo joven un nudo articulador de su discurso. Las
memorias del evento en Llorente y Rubio (2003).
10. La Jornada (4 de junio de 2004, p. 1 y 31). La
medida policial supone la requisa arbitraria de
cualquier persona que camine por la calle después
de las 10 de la noche. El municipio en cuestión es
Tlalnepantla de Baz, ubicado al norte del Distrito
Federal.
11. El vínculo entre joven y criminal asume diversas
direcciones. En su versión positiva, cuando se trata
de pensar las causas de la criminalidad, el tema casi
obligado viene a ser el desempleo juvenil. Por
supuesto, ello es cierto, pero a fuerza de no incluir
una visión global termina por reforzar el pánico y
sus estigmas. Mirar La Jornada (26 de junio de
2004, p. 17).
12. Equipo de Reflexión y colaboradores (2001);
Perea (2004a).
13. Rodríguez (2004, p. 36).
14. En una entidad federativa, se reportan los datos
de una manera, y en otra, con un criterio diferente,
por demás sometidos a numerosas fluctuaciones en
el tiempo. Cuesta creerlo, el Distrito Federal está
hoy todavía en el intento de unificar su información
y de adquirir, por fin, los computadores y
programas adecuados.
15. La asignación de la federación a los Estados en
materia de seguridad dependía de su «adecuado»
comportamiento, leído en términos de disminución
de los indicadores de criminalidad. En la reunión de
los procuradores de justicia de los Estados celebrada
a mediados del 2004 en Coahuila, se formuló un
pacto colectivo para poner término al hábito de
«maquillar» la información. La Jornada (junio de
2004).
16. En México no existe un sistema de registro en
el nivel primero del crimen, esto es, la policía
preventiva. Tampoco se sabe de la información del
carlos mario perea restrepo I 89
Servicio de Medicina Forense (Semefo), otra
entidad donde se debiera llevar un registro
minucioso de los asesinatos. En realidad, la única
manera de garantizar la validez de la información de
un país es la coincidencia entre las diversas
instituciones que intervienen en un mismo proceso:
por ejemplo en el homicidio, donde entrarían las
denuncias, la secretaría de salud y el Semefo.
17. Esto es, del total de delitos sólo un 4.6 por 100
recibe trámite satisfactorio; el resto permanece en la
impunidad. Zepeda (2004, p. 219).
18. Se han elaborado importantes trabajos a partir
de los reportes oficiales. Es el caso del Consejo
Nacional de Población con los índices de
marginación, Consejo Nacional de Población
(2001), así como del Instituto Nacional Indigenista
con los indicadores sociales y económicos de las
etnias nacionales, Serrano, Ambriz y Fernández
(2002).
19. La comparación de series temporales es una. En
este texto le apostaremos a otra: la puesta en
paralelo de diversos cortes sobre la información,
como bien es el caso de la edad, donde es posible
valorar la consistencia de una fuente a otra. Si la
participación de los jóvenes en el asesinato resulta
simétrica entre la Secretaría de Salud y el Ministerio
Público, se puede asumir que estamos ante una
aproximada radiografía de lo real.
20. El Instituto Nacional de Ciencias Penales
(Inacipe) elaboró un valioso trabajo de creación
de una base de datos sobre criminalidad,
recogiendo datos dispersos del INEGI. Arango y
Lara (2003).
21. Es una regla de tres sencilla: si X cantidad de
delitos se cometieron entre el total de la población,
cuántos se cometerían entre 100.000 personas. Tasa
= (X cantidad de delitos * 100.000) / total de la
población. De ahora en adelante todas las tasas son
por 100.000 habitantes.
22. Los jóvenes son más numerosos que las otras
edades. Entre los 16 y los 25 años suman el 34.6
por 100 de la población de 11 a 45 años; entre los
26 y los 35 años, el 24.3 por 100; entre los 36 y los
45, el 19.6 por 100. La tasa permite comparar la
edad al margen de su tamaño.
90 seguridad ciudadana
23. Otra vez es una regla de tres: [(media de la edad
– media de todas las edades) / media de todas las
edades]*100.
24. Alto entre 20.1 y 50 por 100 (Bajo entre –20.1
y –50); Muy Alto entre 50.1 y 80 por 100 (Muy
Bajo entre –50.1 y –80); y Desbordado mayor a 80
(o ínfimo de –80 hacia abajo). La prueba de
eficiencia del criterio adoptado reside en que el 90
por 100 de las tasas nacionales se agrupan dentro de
la frontera de 80 y –80 por 100.
25. La información de la Secretaría de Salud con
información sobre homicidio tiene datos entre 1980
y 2000; la información de las averiguaciones previas
y los sindicados –dando cuenta del homicidio, los
delitos contra el patrimonio y los delitos contra la
salud–, va de 1985 a 2000.
26. La Secretaría de Salud registra desde los 15 años,
mientras las estadísticas judiciales lo hacen desde los 16.
27. Estamos conscientes de la discusión sobre lo
que significa ser joven y su traducción en términos
estadísticos. De muchas maneras, los menores de 15
años ingresan en multitud de experiencias juveniles,
así como que lo joven parece alargarse cada vez más
hacia arriba. En todo caso preferimos no abusar de
la noción: poco tiene que ver un muchacho de 13
años con un hombre adulto joven de 28.
28. El Instituto Mexicano de la Juventud sigue este
criterio. Pérez (2002). La OPS / OMS (2002) lo
define entre los 15 y los 29 años.
29. En la tramitación de la muerte intervienen
varias instituciones en una situación donde es difícil
ocultar un cadáver. Existen situaciones, por
supuesto, como las fosas comunes halladas tiempo
después; no es lo común, menos en el contexto de
la ciudad.
30. En lo jurídico, el homicidio se divide en
homicidio intencional, donde se comete un
asesinato con dolo y conciencia; y homicidio
imprudencial, donde se mata sin intención, como
en un accidente de tránsito. Nos ocuparemos tan
sólo del homicidio intencional.
31. El homicidio se trabaja en otro texto. Perea
(2004).
32. Organización Panamericana de la Salud /
Organización Mundial de la Salud (2002).
quórum 12
33. Tasa promedio 1979-2002. El homicidio
disminuye pero se extiende a nuevas geografías: durante
los noventa pasó hacia los Estados de la frontera.
34. Dirección General de Información en Salud.
Secretaría de Salud.
35. La posición del homicidio a nivel mundial en
OPS / OMS (2002, cuadro A. 6, pág. 310).
36. Recordamos la Edad 2: joven de 15 a 24; adulto
joven de 25 a 34; adulto de 35 a 44.
37. En Colombia, los chavos menores de 20 sí
incrementan su participación en el homicidio; pero
lo hacen con la misma intensidad que los adultos de
30 a 35. Perea (2004b).
38. Presunto delincuente es la persona sometida a
una averiguación previa, esto es, el trámite legal
puesto en marcha toda vez que el Ministerio
Público encuentre méritos para abrir investigación
de una denuncia. Sentenciado, de manera distinta,
es quien cursa el proceso penal y recibe condena por
parte de un juez. Los datos han sido tomados de
Arango y Lara (2003).
39. Los datos de víctimas y victimarios no son
comparables de manera directa. Ambos apuntan a
realidades distintas, así como lo muestran sus
valores diferenciados: la tasa nacional de las víctimas
de homicidio es de 28.8 (Secretaría de Salud),
mientras la tasa nacional de los presuntos es de 15 y
de los sentenciados de 14 (Ministerio Público).
Entre los datos de presuntos delincuentes y
sentenciados existe un comportamiento simétrico,
razón por la que nos circunscribiremos a los
presuntos.
40. Queda en pie el interrogante de si no se trata de
una justicia que se aplica con más decisión sobre los
jóvenes, con menor capacidad para evadirla.
41. La confirmación de los victimarios permite
asegurar que no se trata de jóvenes violentos que
matan ante todo a adultos indefensos. Las dos
fuentes distintas arrojan un comportamiento similar
de las edades, de tal suerte que los datos se validan.
42. La tasa media en este caso es de 69. Cálculos
propios sobre Arango y Lara (2003).
43. Los datos del conjunto de delitos contra la vida
ha sido tomado también de Arango y Lara (2003).
quórum 12
44. La tasa mundial entre los 15 y los 29 años fue
de 11.8, y entre los 30 y los 44, de 11.4.OPS /
OMS (2002).
45. Cálculos propios a partir de Arango y Lara
(2003). La tasa de delitos patrimoniales se refiere a
las averiguaciones previas, esto es, a los presuntos
delincuentes.
46. Rango Alto entre 40.1 y 80 (Bajo entre –40.1 y
–80); Muy Alto de 80.1 a 120 (Muy Bajo de –80.1
a –120); y Desbordado de 120 por 100 para arriba
(Ínfimo de –120 por 100 para abajo).
47. Mirar Zepeda (2004, Cuadro I. 1, p. 40-41).
Por supuesto, al dato mexicano le caben múltiples
consideraciones. Como se dijo, se calcula apenas en
un 25 por 100 la cantidad de delitos denunciados.
48. Luego vienen Otros delitos con 33 por 100 y
lesiones con 17 por 100. El homicidio copa tan sólo
el 2 por 100 del total. Los datos son un promedio
entre 1997 y 2001.
49. El dato de robo se refiere, en este caso, a las
denuncias. De ahí su valor más elevado respecto a
las averiguaciones previas que supone el ejercicio de
una investigación por parte del Ministerio Público.
50. Zepeda (2004, p. 58) reporta datos de
Argentina con una tasa de robo de 1976, Costa
Rica, 1246; Chile, 592 y, Honduras, 167.
51. Guerrero con 303 robos por 100.000
habitantes, Oaxaca con 178 y Michoacán con 260.
52. Cálculos nuestros sobre Revista Criminalidad.
53. 9 de 10 pandillas practican el atraco callejero;
1 de 2 frecuentan el asalto a casas y comercios
locales. En Bogotá, la ciudad grande, tiene alguna
presencia el asalto bancario y de automóviles,
mientras en Neiva hay una conexión fluida con la
guerrilla y el robo internacional. Perea (2004b,
Cuadro n.º 15).
54. Movilización colectiva, crimen y poder.
Universidad de la Ciudad de México.
55. La edad en las pandillas del DF se mirará más
adelante.
56. Los delitos contra la salud entran en la
jurisdicción de los delitos federales, que suman nada
más el 6 por 100 del total de delitos denunciados
entre 1997 y 2001.
carlos mario perea restrepo I 91
57. Dado el reducido valor de las tasas y su
correlativa baja dispersión, se volvió a tomar el
criterio de clasificación de los niveles empleado en
el homicidio. Medio entre 20 por 100 y –20 por
100, y de ahí hacia los lados un 30 por 100.
58. Hasta donde se tiene noticia, en México no hay
pandillas en el sector rural. En Colombia tampoco,
pese a que muchas zonas agrarias alimentan una
suerte muy variada de actores armados.
59. En el Distrito Federal se sumaron las 13
delegaciones de más de 250.000 habitantes. Los 12
municipios conurbanos del Estado de México con
el mismo tamaño poblacional se contabilizan
aparte.
60. Con mayor razón si se considera que los
mismos 62 municipios aportan más del 70 por 100
de los robos nacionales, según veremos ahora.
61. Incluye municipios y delegaciones del DF con
más de 250.000 habitantes.
62. Para el establecimiento de los rangos del índice,
dado que las fronteras entre los tipos de delitos son
distintas, se optó por el criterio más restrictivo: el
utilizado en los delitos contra la vida y contra la
salud.
63. En otros lugares los jóvenes hacen parte de
grupos de choque, como los pandilleros en tomas
de tierra en la Costa colombiana. Sin embargo no se
trata de una experiencia «institucionalizada» como
en México.
64. Las barras bravas surgen en toda Latinoamérica,
incluido México. Sin embargo, son escasos los
estudios al respecto. Los porros han sido objeto de
una mirada mayor, aunque también escasean los
estudios. Mirar Adler Lomnitz (2003).
65. En el mundo entero se riegan las pandillas, en
los países del norte ligados a conflictos étnicos y
racistas. El neo-nazismo en Alemania es un buen
ejemplo, Funke (2000). El último informe mundial
de violencia, en un recuadro dedicado a las
pandillas, dice que «se encuentran pandillas de
jóvenes en todas las regiones del mundo».
Organización Panamericana de la Salud –
Organización Mundial de la Salud (2002, p. 39).
66. Literatura de los primeros chavos banda en
León (1984), Gomezjara y otros (1987),
92 seguridad ciudadana
Subdelegación de Desarrollo Social (1987), Castillo,
Zermeño y Ziccardi (1988); de los más recientes
Urteaga (2000) y Fajardo (2003). Asimismo está el
trabajo sobre comunicación de Reguillo (1991) y el
de los pachucos de Valenzuela (1988).
67. Octavio Paz hace de ellos una simbología de lo
mexicano en su Laberinto de la Soledad (¿?).
68. Las dos ciudades son Neiva y Bogotá. Perea
(2004b).
69. Es imposible acceder a una información
nacional. Desde 1996 aparece registrado el
«pandillerismo» como un delito contra la seguridad
pública. Aparece en los reportes de averiguaciones
previas –esto es, los delitos que dieron origen a una
investigación del Ministerio Público–. Por
desfortuna, los datos son asistemáticos. La tasa
nacional promedio llega apenas a 0.4, no alcanza ni 1.
Estados donde se tiene certeza de su presencia no
reportan el delito, como el Distrito Federal y el
Estado de México.
70. Los datos sobre las pandillas del DF hacen parte
de la citada investigación en curso. Movilización
colectiva, crimen y poder. Universidad de la Ciudad
de México.
71. La mixtura de los tres elementos constituye la
pandilla, diferenciándola de los chavos parados en la
esquina consumiendo. Primero, el tiempo paralelo:
el pandillero rompe las rutinas socialmente
establecidas mientras los otros jóvenes permanecen
ligados, así sea con conflictos, a las rutinas de la
familia, la escuela o el trabajo. Segundo, el afuera: la
pandilla asume como hábito permanente de vida el
consumo, el robo y la violencia, a diferencia de
grupos que pueden asumir uno u otro. Tercero, la
territorialidad: la pandilla no es nada sin la
referencia a un espacio local donde ejerce su poder.
72. La figura típica fue el sicario «paisa», como se
llama a los naturales de la región de Antioquía en
Colombia, la zona de donde salieron los más
renombrados sicarios por su conexión con el cartel
de Medellín, en su época el gran centro de control
de la distribución de cocaína en el mundo.
73. Salazar (1990) y Salazar y Jaramillo (1992).
74. En este caso las ciudades son Barranquilla y
Bogotá. Perea (2004b).
quórum 12
75. Se hizo una lectura sistemática de La Jornada
entre los años señalados, registrando los casos de
homicidios ligados al narcotráfico. La selección
original reposa en el archivo personal de Eduardo
Correa Senior.
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76. Por el asesinato de un policía judicial de Sinaloa
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de 2002).
77. La segunda mitad de los años noventa es señalada
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quórum 12
Políticas locales de seguridad ciudadana en Europa:
el caso de Barcelona
jaume curbet
Consultor de Administraciones Públicas

resumen
Se argumenta que en la Europa del último cuarto del siglo XX se vi-
vió un cambio en torno al control social de la violencia, debido al
surgimiento de la Unión Europea y a la expansión del crimen or-
ganizado. Los Estados europeos son desbordados por el crecimien-
to de una violencia que recurre a las nuevas tecnologías y se afian-
za con la fuerza de la expansión capitalista global. La UE enfrenta
el reto de combatir el crimen organizado y el terrorismo, así como
los gobiernos locales deben hacerlo por la delincuencia y la insegu-
ridad. La situación es ilustrada mediante el caso de Barcelona,
donde las tensiones entre los procesos globales y locales se materia-
lizan en la llamada glocalización, en la que las competencias estata-
les de justicia y seguridad son transferidas a la UE mientras que las
políticas de seguridad ciudadana son localizadas. Por último, se
afirma que el debate actual oscila entre un «populismo punitivo»
que demanda la intensificación de la represión penal y una bús-
queda de nuevas formas de «gobernanza de la seguridad» basada en
la justicia social.

Palabras clave: Control social de la violencia. Crimen organiza-

do y terrorismo. Delincuencia e inseguridad. «Glocalización». Po-
pulismo punitivo. Gobernanza de la seguridad.

abstract
It is argued that in the Europe of the last quarter of the 20´s
century was lived a big change around the social control of the
violence, due to the emergence of the European Union and the
expansion of the organized crime. The European States are
overflowed by the growth of a violence that resorts to the new
technologies and it is consolidated with the force of the global

quórum 12 jaume curbet I 95

 capitalist expansion. The UE faces the challenge to fight with the
organized crime and the terrorism, as well as the local
governments must fight with the delinquency and the insecurity.
The situation is illustrated by the case of Barcelona, where the
tensions between the global and local processes are materialized in
the called «glocalization», in which the state competitions of
justice and security are transferred to the UE, whereas the policies
of citizen security are located. Finally, the article affirms that the
present discussion oscillates between a «punitive populism» that
demands the intensification of the penal repression and a search of
new forms of «gobernability of the security» based on social
justice.

Key words: Social control of the violence. Organized crime and

terrorism. Delinquency and insecurity. «Glocalization». Punitive
populism. Gobernability of the security.

la globalización del crimen sorteando los obstáculos a la plena integra-

organizado y el terrorismo
Europa, en el transcurso del último cuarto
del siglo XX, se ha convertido en un escena-
rio idóneo para rastrear los ejes principales
de transformación del control social de la
violencia, en un mundo marcado por el de-
sarrollo intensivo de las nuevas tecnologías
de la información y la comunicación, así
como por una extraordinaria expansión de
una nueva modalidad de capitalismo global.
¿Por qué Europa? La Europa de los últi-
mos veinticinco años ya no es, tan sólo
–como sí lo fue hasta el final de la Segunda
Guerra Mundial–, el suelo compartido por
una yuxtaposición trágica de viejos Estados-
nación. Si bien, por una parte, se resiste a
desaparecer el horror fratricida en los Balcanes,
por otra, el proceso de construcción de la
Unión Europea (UE) –al ritmo a veces exas-
perante de la burocracia de Bruselas– sigue
ción.
Como es sabido, esta etapa decisiva del
proceso de integración europea coincide
con el desplome del sistema comunista en
los países de la Unión Soviética y de la Europa
oriental, así como con la consiguiente caída
del Muro de Berlín. De esta forma, uno de los
elementos cruciales para la constitución de
la UE, la implantación de la libre circula-
ción de personas y mercancías entre los Es-
tados miembros, habrá de verse sustancial-
mente alterado por el impacto provocado
por la sorpresiva eliminación del Telón de
Acero que, durante décadas, había separado
a los países europeos.
A su vez, el desmembramiento de las re-
públicas que integraban la Unión Soviética,
juntamente con la transición precipitada
del comunismo al capitalismo, facilitaron la

96 seguridad ciudadana quórum 12

práctica desaparición de los mecanismos
públicos de control de la economía y, por
consiguiente, se facilitó también la apari-
ción de una economía criminal1, basada en la
depredación masiva e impune de los recursos
energéticos, las industrias rentables, los bie-
nes del Estado e incluso el armamento con-
vencional, químico y nuclear, por parte de
redes flexibles de crimen organizado esta-
blecidas mediante acuerdos de colaboración
entre las antiguas y las nuevas mafias rusas y
la Mafia siciliana y los Cárteles de Colom-
bia principalmente2.
Esta eclosión del crimen organizado en
los países de la ex Unión Soviética, a partir
del final de la década de los ochenta, no
puede considerarse, bajo ningún concepto,
como un fenómeno localizado. Por el con-
trario, forma parte indisociable e incluso
principal de un proceso, de alcance mun-
dial, por el que las tradicionales mafias lo-
cales3, sin perder sus raíces, aprovechan las fa-
cilidades aportadas por la globalización
económica y de las comunicaciones para
establecer una extensa y eficaz red de acuer-
dos de colaboración entre todas ellas, que
les permitirá dar un salto exponencial tanto
en lo que se refiere al ámbito y al volumen
de sus actividades criminales como, espe-
cialmente, al rendimiento que de ellas ve-
nían obteniendo.
A principios de los noventa4, por tanto,
puede hablarse ya con propiedad de la
existencia de lo que Castells (2001) de-
nominaría Crimen Organizado Global.
Esta novedosa configuración en red, per-
mite a las mafias tradicionales, más que
una simple adaptación, convertirse en
quórum 12
uno de los actores destacados en el proce-
so de creación del nuevo orden mundial.
Fruto de esta visión estratégica, los prin-
cipales mercados criminales mundiales
–particularmente los de drogas, armas y
seres humanos– experimentan un creci-
miento desconocido hasta entonces. De
tal forma que, a mediados de los años no-
venta, las estimaciones más prudentes5 si-
tuaban el total de los ingresos generados
por el conjunto de los mercados crimina-
les gestionados por el Crimen Organiza-
do Global –lo que vendría a ser el produc-
to criminal bruto– en una cantidad no
inferior a los 800.000 millones de dólares
anuales, es decir, el equivalente al 15 por
100 del total del comercio mundial
(Maillard, pp. 48).
En este nuevo escenario global, la colosal ca-
pacidad de mediatización de la economía y la
política mostrada por las redes flexibles del cri-
men guarda un escaso parecido con los tó-
picos, aún firmemente asentados en el ima-
ginario social, acerca de la antigua mafia y
sus instrumentos más característicos: la coac-
ción, la corrupción o el blanqueo de dinero.
Porque ya no se trata, al hablar hoy de
blanqueo de dinero, del resultado de la am-
pliación gradual de la cadena de lavanderías
utilizada inicialmente por la mafia de Chi-
cago, en los años treinta, para reintroducir
en la economía legal (lavar) el dinero (sucio)
procedente de sus negocios ilegales. Actual-
mente, el equivalente al antiguo blanqueo
de dinero, constituye un complejísimo pro-
ceso financiero que mueve centenares de
miles de millones de dólares en los merca-
dos financieros mundiales6 con la inmedia-
tez y el anonimato que permiten las nuevas
jaume curbet I 97
tecnologías de la información y la comuni-
cación, mediante las ingenierías más sofis-
ticadas, diseñadas por los abogados y los
economistas más prestigiosos, a través de re-
conocidas instituciones de crédito y de in-
versión y recurriendo a los mismos paraísos
bancarios y fiscales7 a los que acuden los de-
fraudadores de las haciendas públicas de
todo el mundo, así como los recaudadores
de fondos ilegales de cualquier tipo y proce-
dencia.
Un fenómeno de estas características y
magnitud no parece que pueda pasar fácil-
mente desapercibido, encubierto bajo la
consideración de efecto colateral, o bien
como una simple anomalía que, eso sí, de-
berá ser, y por consiguiente lo será tarde o
temprano, subsanada por el propio sistema
económico globalizado. La comprensible
ausencia de datos empíricos fiables, en un
ámbito que sigue regido drásticamente por
la «ley del silencio», no parece razón sufi-
ciente para cerrar en falso algunas preguntas
no menos razonables que inquietantes: ¿En
qué medida la concentración de un poder
financiero desmedido en las manos de ma-
fias de base nacional puede estar condicio-
nando gravemente el margen de maniobra
de las políticas económicas de países como
México, Colombia, Venezuela o Turquía,
pero también de Austria, Italia, Rusia o Japón?
O bien, ¿cuál puede ser la incidencia econó-
mica y social de la entrada de enormes flujos
de dinero procedente de la economía crimi-
nal en el sector inmobiliario de algunos paí-
ses europeos? Y, aún más, ¿hasta qué punto la
enorme masa de dinero procedente de las
actividades del Crimen Organizado podría
estar contribuyendo a la deriva especulativa
98 seguridad ciudadana
de un sistema financiero global orientado,
casi exclusivamente, a la maximización
–socialmente irresponsable– de beneficios
privados a corto plazo?8
Lo cual nos lleva, desdichadamente, a un
nuevo interrogante: ¿Dónde se hallan los lí-
mites a la expansión metastásica, en las esfe-
ras de la economía y de la política, de este
descomunal poder surgido de la sombra de la
globalización? Porque, si bien resulta cada
día más difícil distinguir, con la requerida
nitidez, la economía legal de la criminal,
tampoco es más fácil medir el nivel de inter-
ferencia del Crimen Organizado Global en los
ámbitos críticos de la gobernabilidad de no
pocos Estados. Huelga decir que, así como
en el caso del blanqueo de dinero, también en
el de otros instrumentos tradicionales de las
mafias como lo son la coacción y la corrup-
ción, nos hallamos ante un auténtico cam-
bio de escala. Aunque sin renunciar a los
viejos procedimientos artesanales de coac-
ción o corrupción puntual de unos funcio-
narios determinados, la nueva mafia global
desarrolla sistemas industriales que le permi-
ten «adquirir» organismos públicos al com-
pleto (algún cuerpo policial, en México,
pongamos por caso) y, en última instancia,
implementa estrategias informacionales de
injerencia en los procesos de formación
de opinión pública (a través de la penetración
en la propiedad de medios de comunica-
ción), así como en la gobernabilidad (espe-
cialmente mediante la extensión, manifiesta
en algunos países europeos durante la últi-
ma década, de la «política del escándalo»).
Nada parece indicar, pues, que nos hallemos
simplemente ante un efecto indeseado, co-
quórum 12
lateral, del comúnmente conocido como
proceso de globalización. Sin embargo, no
deberíamos menospreciar nuestra enraizada
tendencia a contemplar los fenómenos cri-
minales desde esta perspectiva. Efectiva-
mente, considerar el Crimen Organizado
Global como una excrecencia del progreso
supone, inevitablemente, reducir el fenó-
meno a uno más de aquellos males que,
aunque producidos socialmente, deberían
ser extirpados sin mayores contemplacio-
nes. Pero, ¿cómo practicar una cirugía limpia
que permita acabar con un mal tan extendi-
do sin, a su vez, dañar irreparablemente el
cuerpo en el cual se ha desarrollado?
Parece evidente que, desde esta peculiar
visión, un tanto simplista y maniquea, re-
sulta harto difícil apreciar las interrelaciones
de todo orden que vinculan, de forma in-
quietante, al Crimen Organizado Global
con la formación del mundo contemporá-
neo; y, por consiguiente, la debilidad del
diagnóstico reduce enormemente la even-
tual eficacia de la terapia propuesta. Otra
cosa sería, claro está, si pudiéramos, como
propone Maillard, dejar de imaginarnos el
crimen como un virus que ataca un cuerpo
sano. Entonces, quizá nos fuera posible in-
dagar, con más lucidez que farisaico escán-
dalo, el origen psicosocial del fenómeno de la
criminalización de la economía y la política.
Porque, en última instancia, el éxito del
Crimen Organizado Global no se podría
entender fuera del contexto de una sociedad
que ha elevado la lógica de la competitivi-
dad y de la maximización del beneficio par-
ticular al grado de imperativo natural. Los
valores que sustentan la nueva mafia supo-
nen, de hecho, la realización del auténtico
quórum 12
sueño de los capitalistas: crecimiento eco-
nómico al servicio del interés particular, sin
el lastre de la solidaridad ni el control del
Estado. Podría decirse, pues, parafraseando
la célebre fórmula de Clausewitz, que la cri-
minalidad organizada viene a ser, en la era
de la globalización económica, la continua-
ción del comercio por otros medios.
No es de extrañar, por tanto, que los deci-
monónicos sistemas estatales de justicia cri-
minal europeos se hayan visto literalmente
desbordados, en las dos últimas décadas del
siglo pasado, por la audacia con la que las
redes del crimen se han aposentado en el
nuevo orden global. En lo que constituye,
en la realidad de los hechos, un auténtico
desafío al viejo Estado-nación, la emergen-
cia del Crimen Organizado Global consigue
agrietar, de un solo golpe, dos de sus pilares
básicos: la regulación cívica de la economía y
el monopolio de la violencia. No se trata,
especialmente en este último caso, de una
fanfarronada, sino de una confrontación ex-
plícita y brutal, que no deja lugar a dudas:
entre los años 1971 y 1992 fueron asesinados
por las mafias 26 magistrados europeos.
El conglomerado de Estados-nación en
que está fragmentado el Viejo Continente,
de repente, se ve impotente para enfrentarse
a un rival surgido de las propias entrañas de
las sociedades europeas, al que no contienen
las fronteras y que no se amedrenta ante la in-
timidación penal. Resulta llamativo, cuan-
do no dramático, contemplar las dos veloci-
dades a que avanzan, en esa peculiar carrera,
por una parte, las redes flexibles del crimen
y, por la otra, la oxidada maquinaria policial
y judicial de los Estados europeos. La dispa-
jaume curbet I 99
ridad, por supuesto, se hace cada vez mayor
y, de esta forma, se ponen en evidencia las
limitaciones del ámbito estatal para desarro-
llar estrategias eficaces de lucha contra el
Crimen Organizado Global.
Uno de los componentes esenciales del
proceso de unificación europea no podía ser
otro, por tanto, que la necesidad imperiosa de
dar lugar a un espacio transnacional de lu-
cha eficaz, primero, contra la criminalidad
organizada y, más tarde, contra el terroris-
mo. Lo cual, no cabe duda, no resulta fácil de
asumir por parte de las asentadas burocra-
cias estatales. Pero tampoco es menos com-
plejo armonizar este propósito con otros
que ocupan posiciones prioritarias en el
proyecto europeo; en particular, la creación
de un mercado y una moneda únicas y la
correspondiente libertad de circulación de
mercancías y personas. Todo ello permite
entender que el proceso de creación de un
espacio europeo de justicia y seguridad esté
jalonado de enfrentamientos ideológicos,
obstrucciones gremialistas, ralentizamientos
burocráticos y vetos estatales.
Qué duda cabe que esta ineptitud mani-
fiesta de los Estados a la hora de organizar
una respuesta europea a los nuevos retos cri-
minales, contrasta ostensiblemente con la
eficacia con la que las nuevas mafias se arti-
culan en redes ya no sólo en el ámbito euro-
peo sino también mundial, y, como hemos
visto, logrando una expansión colosal de los
mercados ilegales de armas, drogas y perso-
nas, así como una acumulación no menos
asombrosa de recursos económicos y de ca-
pacidad para mediatizar nada menos que la
economía y la política a escala global. ¿Se
100 seguridad ciudadana
trata, pues, de un proceso irreversible hacia un
desenlace fatal para las sociedades libres? En
cualquier caso, se trata de un peligro real y,
más allá de estériles polémicas entre opti-
mistas y pesimistas acerca del resultado fi-
nal, eso es lo único que parece que debiera im-
portar.
Esta incosciencia relativa, aunque genera-
lizada, no sólo entre las elites políticas, sino
también en la sociedad, de la amenaza que
supone el Crimen Organizado Global con-
trasta, a su vez, con el pánico a escala mun-
dial que ha sido capaz de provocar la irrup-
ción espectacular del nuevo terrorismo
transnacional. Lo cual, me atrevería a aven-
turar, viene dado básicamente por la dife-
rencia crucial entre la invisibilidad social de
los efectos devastadores de las redes globales
del crimen, y la extraordinaria visibilidad
que han alcanzado, en la era de la informa-
ción, las audaces acciones terroristas. Esta
notable diferencia en cuanto a la visibilidad
de los efectos inmediatos, de una y otra for-
ma de violencia organizada, se refleja dra-
máticamente en la figura emergente de las
víctimas del terrorismo en contraposición a
las desconocidas, a pesar de innumerables,
víctimas de la depredación a gran escala per-
petrada por el Crimen Organizado Global.
Aunque conmocionados por ambos gol-
pes, los Estados, no sólo europeos, parecen
más preparados, y en cualquier caso mejor
dispuestos, para enfrentar el reto terrorista a
escala global. Por lo menos, en términos re-
lativos. Ello se refleja en la creciente prioridad
acordada por las policías estatales y los servi-
cios de inteligencia a la lucha contra el terro-
rismo, al volumen de los medios asignados,
quórum 12
a los acuerdos de cooperación internacional
en los ámbitos policial y judicial, a la impli-
cación de los ejércitos y, en el caso de la UE,
al avance en la integración comunitaria de
las políticas antiterroristas. Pero no sólo en
la esfera estatal, también en los medios de
comunicación (la opinión publicada) y en
la opinión pública se refleja nítidamente
esta priorización de la lucha contra el terro-
rismo por delante de la lucha contra la cri-
minalidad organizada a escala global. Con
lo cual, dado que el crimen organizado basa
su éxito en la más estricta discreción (la «ley
del silencio») y el terrorismo en la máxima
publicidad (difusión del terror), podría sos-
tenerse que, paradójicamente, ambos están
logrando, en términos estratégicos, sus res-
pectivos propósitos.
la localización de la delincuencia
y la inseguridad ciudadana
El Estado-nación, en el Viejo Continente,
no sólo ve cuestionado su monopolio de la se-
guridad pública desde la esfera supraestatal,
por parte del Crimen Organizado Global,
sino también desde la infraestatal, debido al
fenómeno de inseguridad ciudadana asocia-
da a la delincuencia que se instaló en las so-
ciedades europeas, a lo largo del último
cuarto del pasado siglo.
Conviene insistir, aun a riesgo de incurrir
en obviedad, en que nos hallamos ante dos fe-
nómenos de naturaleza y características
muy distintas –la delincuencia y la inseguridad
ciudadana–, por más que su interrelación
pueda resultar social y políticamente deter-
minante. Para decirlo en pocas palabras, la
delincuencia es un hecho (aunque sea social-
mente construido) que constituye un factor
quórum 12
de inseguridad objetiva, en tanto que la inse-
guridad ciudadana es una sensación (por
más justificada que pueda aparecer) que
añade una dimensión de inseguridad subjeti-
va. Esta distinción resulta relevante, por
una parte, para poder disponer de diagnós-
ticos precisos de la evolución de ambos y,
por otra, para escoger estrategias adecuadas a
cada situación: políticas de prevención, para
hacer frente a la delincuencia, o políticas de se-
guridad para atajar la sensación de inseguridad;
y, como ha sido el caso dominante en los
años noventa en muchos países europeos, po-
líticas integradas de prevención y seguridad 9.
Pero también, conviene mantener presente
esta distinción, a fin de reducir las ocasiones
propicias a la manipulación del fenómeno
social de la inseguridad ciudadana, ya sea
con propósitos políticos o bien económicos.
Al hablar de delincuencia, inevitablemente,
incurrimos en una generalización poco es-
clarecedora. No cabe duda de que poco tienen
que ver los homicidios (si es que tiene algún
sentido explicativo juntar en una misma ca-
tegoría los ajustes de cuentas de la criminali-
dad organizada y los crímenes pasionales)
con los robos en automóviles: ni en las causas
que los originan, ni en los efectos que se deri-
van de cada uno de ellos, ni tampoco, por
consiguiente, en las correspondientes estrate-
gias de prevención (situacional10 o bien so-
cial11). No se trata, sin embargo, de una tor-
peza. Al reducir la totalidad de las violencias
sociales (que suponen la manifestación ex-
trema de conflictos de distinta naturaleza) a
la categoría única de «delincuencia», pode-
mos seguir confiando irreflexivamente en la
acción protectora de medidas simples de ca-
rácter general, como pudiera serlo la «pre-
jaume curbet I 101
vención mediante la represión», y, al mismo
tiempo, ahorrarnos la siempre incómoda ta-
rea de rastrear las causas que originan cada
uno de los distintos conflictos.
¿Qué propósito puede tener, pues, pre-
guntarse si aumenta o bien disminuye «la
delincuencia»? En todo caso, difícilmente
aumentan a la vez todas las conductas tipifi-
cadas como delito y en todas partes por
igual. Aún menos probable resulta que se
mantenga constante una línea de crecimien-
to o bien de disminución. Más bien, la evo-
lución del conjunto de las conductas delicti-
vas, en las sociedades europeas, se asemeja a
un paisaje de dunas en el que se pueden ob-
servar tanto plácidas continuidades como
bruscos y a veces inexplicados sobresaltos.
Lo cual no evita que, desconocedores de la
letra pequeña de los artículos de los crimi-
nólogos en las revistas especializadas, en los
titulares de los periódicos, las cabeceras de los
informativos televisivos, las conversaciones
en los cafés o en el mercado, así como en los
discursos políticos, predominen no ya las
preguntas sino directamente las afirmacio-
nes categóricas acerca del, habitualmente
alarmante, aumento de la delincuencia.
Pero, ¿de qué estamos hablamos cuando
sostenemos que la delincuencia aumenta o
bien disminuye? Imaginemos una pirámide
de cinco niveles. En un primer nivel encon-
traríamos la totalidad de las relaciones delic-
tivas que se producen en la sociedad, inclui-
das aquellas de las que no son conscientes
–de su carácter de delito– ni el agresor ni la
víctima, y de las cuales, obviamente, no po-
demos tener un conocimiento fiable. En un
segundo nivel aparece el volumen nada des-
102 seguridad ciudadana
deñable de delitos de los cuales sí son cons-
cientes los agresores y las víctimas, incluidos
aquellos que, por distintas razones, ni son
averiguados por la policía ni denunciados
por parte de las víctimas (la cifra negra de la
delincuencia). En algunos países europeos
como Reino Unido y los países escandina-
vos o ciudades como Barcelona, vienen uti-
lizándose encuestas de victimización, las cua-
les, mediante el estudio de una muestra
representativa y suficiente de la población,
aportan la información más fiable de que se
dispone acerca de la extensión real del con-
junto de delitos. En el tercer nivel encontra-
mos la delincuencia que es conocida por la po-
licía, mediante la denuncia efectuada por
las víctimas (índices de denuncia) o bien de-
bido a su propia investigación. Esta infor-
mación concerniente a los delitos conocidos
por la policía es, con frecuencia, la más uti-
lizada (incluso allí donde ya se dispone de
encuestas de victimización) tanto en los me-
dios de comunicación como en el debate
político para sostener el aumento o bien la
disminución de la delincuencia y, conse-
cuentemente, para promover las correspon-
dientes políticas de seguridad. Lo cual no
deja de resultar un despropósito, puesto que
el total de los delitos que figuran en las esta-
dísticas policiales puede aumentar o bien
disminuir sin que necesariamente haya au-
mentado o disminuido la delincuencia real.
Ello se explica, básicamente, por el hecho
que pueden crecer las denuncias mientras
disminuyen los delitos y viceversa. El senti-
do común parece indicar que deberían con-
trastarse las dos fuentes de información (ín-
dices de victimización y de denuncia) antes
de efectuar pronunciamientos categóricos
con relación a la evolución experimentada
quórum 12
por la delincuencia en un momento y lugar
determinados. El cuarto nivel corresponde a
la delincuencia que llega a los tribunales, ya
sea mediante la denuncia directa, a través de
la policía o de la acción de la Fiscalía. Final-
mente, el quinto nivel contiene exclusiva-
mente la delincuencia que ha sido senten-
ciada condenatoriamente por los tribunales.
La información sobre ambas (la delincuencia
que llega a los tribunales y las sentencias
condenatorias) se recoge en las series esta-
dísticas judiciales.
En definitiva, por un lado, la escasa fiabi-
lidad de los instrumentos disponibles para
medir la delincuencia y, sobre todo, compa-
rar los índices delictivos de los distintos paí-
ses y, por supuesto, de las ciudades, y, por el
otro, el uso inadecuado e incluso abusivo de
indicadores deformantes de la realidad (las
estadísticas policiales), no debiera ser consi-
derado como una simple insuficiencia me-
todológica, sino como un problema político
de primer orden. Sin embargo, siendo como
es la delincuencia uno de los problemas que
más preocupan a la ciudadanía, llama la
atención la indolencia política generalizada
con la que se desatiende la conveniencia de
verificar, mediante diagnósticos fiables, la
verdadera peligrosidad del mal que se da
por supuesto.
La ciudad europea pionera en el desarro-
llo de estrategias locales integradas de pre-
vención de la delincuencia y la inseguridad
ciudadana, Barcelona, dispone desde el año
1983 de una encuesta anual dedicada a me-
dir la evolución, por una parte, de la delin-
cuencia, y, por la otra, del sentimiento de in-
seguridad de los ciudadanos. Una respetable
quórum 12
secuencia temporal de más de veinte años,
viene a ilustrar dos hechos significativos y, a
su vez, perfectamente complementarios. En
primer lugar, se constata que existe una inse-
guridad objetiva que expresa una relación
razonable entre el miedo que experimenta el
ciudadano y su nivel de exposición cierta a
una o varias formas concretas de agresión
delictiva (vulnerabilidad). En segundo lu-
gar, se detecta una inseguridad subjetiva que
se expresa como un miedo difuso a la delin-
cuencia que no necesariamente se corres-
ponde con la vulnerabilidad específica del
ciudadano que la experimenta.
Esta doble, aunque indisociable, constata-
ción ha sido, sin embargo, la piedra de to-
que de una incesante e irresuelta discusión, en
toda Europa, acerca del fenómeno de la in-
seguridad ciudadana. Así, desde posiciones
políticas conservadoras, se prefiere enfatizar
las relaciones de causa (aumento de la delin-
cuencia) – efecto (consiguiente inseguridad)
que, en determinadas circunstancias, vincu-
lan ambos fenómenos12. Por su parte, desde
la izquierda, se insiste en la dimensión sub-
jetiva de la inseguridad ciudadana y, conse-
cuentemente, en su carácter de fenómeno
construido socialmente, no exento de mani-
pulación torticera a través de los medios de
comunicación13 e inductor del desarrollo ver-
tiginoso de la industria privada de la seguri-
dad. Tal y como es propio de las discusiones
del tipo botella-medio-llena o botella-me-
dio-vacía, parece evidente que, también en
este caso, se corre el riesgo de perder la pers-
pectiva global del problema.
Cabe, pues, remarcar que la conversión
del fenómeno de la inseguridad ciudadana
jaume curbet I 103
en problema político de primer orden
–efecto que en algunos países europeos se
observa en la década de los setenta y en
otros durante los ochenta–, no se entende-
ría sin la concurrencia de dos circunstancias
cruciales y a las que, probablemente, no se
les haya prestado toda la atención requeri-
da. Se trata, en primer lugar, del aumento
significativo de las depredaciones de bienes
(los robos o hurtos, generalmente furtivos,
sin confrontación entre autor y víctima)
que acompañan, como si de su reverso se
tratara, a la expansión de la sociedad indivi-
dualizada de consumo. Esta delincuencia de
depredación se asemeja a una disputa de
gran amplitud y larga duración en torno a
los bienes de consumo semiduraderos, una
disputa entre los que tienen acceso a ellos,
con más o menos facilidad, y los que se ven
más o menos radicalmente privados de
ellos. Y no se trata de una cuestión baladí en
una sociedad donde estos bienes proporcio-
nan un estatus. Tal vez sea éste el motivo
por el cual esta modalidad de delincuencia
tiene más que ver con la inseguridad que
cualquier otra forma de victimización (Ro-
bert, pp. 105). Pero, también, debe tomarse
en consideración la incapacidad de la poli-
cía –y, por extensión, del conjunto del siste-
ma de justicia penal– para impedir la reite-
ración, y con ello la cronificación, de la
delincuencia predativa14. Sólo así puede
contemplarse la secuencia completa, y orde-
nada debidamente –dado que en este caso sí
que el orden de los factores altera el produc-
to–, del proceso de producción del «proble-
ma de la inseguridad ciudadana»: se inicia
con la extensión de las depredaciones, se
agrava sustancialmente por la negligencia
policial 15 ante la pequeña y mediana delin-
104 seguridad ciudadana
cuencia, lo cual promueve una cultura de la
impunidad y la consiguiente sensación de
vulnerabilidad de amplios sectores sociales
ya no sólo a las depredaciones sino también
a las agresiones personales, dando lugar así a
la aparición de un miedo difuso aunque ge-
neralizado al delito que, a su vez, fomenta la
privatización de la seguridad.
la glocalización16 de la seguridad
Como es sabido, la llamada globalización
económica –predominantemente financiera
y de inspiración neoliberal– ha venido a
mermar drásticamente la capacidad del Es-
tado-nación no sólo para adecuar mínima-
mente el curso de la economía a los intereses
sociales –como había venido siendo, desde
el final de la Segunda Guerra Mundial, el
rasgo distintivo de los Estados sociales y de de-
recho en Europa–, sino también para ejer-
cer con solvencia el atributo común a todo Es-
tado: el monopolio de la violencia.
Este doble impacto en la línea de flota-
ción de la soberanía estatal habría de suponer,
ante todo, la supresión del efecto preventivo
básico ejercido por las políticas sociales, de-
sarrolladas en Europa en el marco del Esta-
do de bienestar, con el propósito de contener
el riesgo de exclusión económica y social
que amenazaba a amplias capas de la pobla-
ción. Se desarmaba, de esta forma, el instru-
mento primordial para cerrar, ni que fuera
parcialmente, las puertas de acceso a la de-
lincuencia predativa asociada al desarrollo
masivo de la sociedad de consumo de bienes
semidurables. Es decir, se privaba al Estado de
la capacidad de intervenir, de una forma efi-
caz, sobre las causas sociales de este fenóme-
no delictivo. Es ante este nuevo escenario
quórum 12
que, especialmente en la década de los
ochenta, se registran los esfuerzos más signi-
ficativos –de entre los cuales destaca el pro-
tagonizado por la ciudad de Barcelona17–
por desplegar políticas de prevención social de
la delincuencia que, de alguna forma, consi-
guieran atenuar los efectos dañinos –expre-
sados, en este caso, en el crecimiento tanto de
los índices de victimización como del fenó-
meno social de la inseguridad ciudadana–
de un crecimiento económico socialmente
irresponsable.
La incapacidad del Estado para restringir,
en sus fuentes, la expansión tanto de la de-
lincuencia de la impotencia (pequeña y me-
diana delincuencia) como de la delincuencia
de la prepotencia (criminalidad financiera,
criminalidad organizada), se ve agravada
por la negligencia mostrada por las policías es-
tatales a la hora de impedir la cronificación
de las manifestaciones socialmente más da-
ñinas, en la esfera global, del terrorismo, el
tráfico de drogas, armas y personas y, más
recientemente, el cybercrimen; y, en la esfe-
ra local, de la delincuencia predativa y las
agresiones. Situación, ésta, que viene a po-
ner de manifiesto la dificultad intrínseca
que experimentan las viejas policías euro-
peas para, por una parte, enfrentarse con
éxito a los nuevos fenómenos criminales
transfronterizos y, por la otra, compatibili-
zar la protección del Estado, es decir, el man-
tenimiento del orden, con la protección de
los ciudadanos, o sea, la atención eficaz de
las crecientes demandas sociales de seguri-
dad. Puede decirse, por tanto, que los Esta-
dos-nación europeos se ven sometidos, en el
último cuarto de siglo, a una creciente tensión
glocalizadora que, por elevación, alienta la
quórum 12
transferencia progresiva de competencias es-
tatales en materia de justicia y seguridad a la
UE, y, hacia abajo, impulsa la descentraliza-
ción al ámbito local de las políticas de segu-
ridad ciudadana (contratos locales de prevención
y de seguridad 18).
No es ésta, sin embargo, la única tensión
centrífuga que debe soportar el monopolio
estatal de la violencia. Al mismo tiempo que
el proceso glocalizador desgaja el núcleo de
las competencias propias del Estado-nación
en materia de seguridad, otra fuerza no me-
nos poderosa, la privatización, viene a trans-
formar el contenido mismo del bien público
de la seguridad. La incapacidad estatal para
garantizar, de forma efectiva, la seguridad
de los ciudadanos, así como la consiguiente
pérdida de legitimidad, han supuesto, de
hecho cuando no de derecho, la devolución
gradual de una parte nada desdeñable de di-
cha responsabilidad –antaño indiscutible-
mente colectiva– a los individuos; es decir,
se espera que cada uno sea capaz de defender
su persona y sus bienes. Sólo así se explica el
crecimiento espectacular que viene experi-
mentando, particularmente en los últimos
veinte años, la industria y el comercio de la
seguridad entendidos en su sentido más
amplio; pero también, en otro orden de co-
sas, los esfuerzos estatales no sólo por acercar
la justicia y la policía a la comunidad (poli-
cía de proximidad 19) sino para conseguir la
implicación de los ciudadanos en las políti-
cas públicas de seguridad (comisiones de se-
guridad urbana).
Sometidas como están a las poderosas
fuerzas centrifugadoras de la glocalización y la
privatización, las políticas de seguridad pa-
jaume curbet I 105
recen debatirse, en este inicio de siglo, tanto
en el espacio europeo como en el seno de
los Estados miembros, entre una tendencia ha-
cia un «populismo punitivo» –que vincula la
seguridad a la intensificación de la represión
penal de aquellas formas de delincuencia a
las que se atribuye la responsabilidad de la
inseguridad ciudadana (tolerancia cero 20)– y
la búsqueda de nuevas formas de «gobernan-
za 21 de la seguridad» —que faciliten un
punto de equilibrio entre las respuestas a las
causas de los comportamientos marginales y
aquellas que sitúan a las víctimas en el cen-
notas
1. A mediados de los noventa, las estimaciones más
prudentes calculaban entre un 60 por 100 y un 80
por 100 la infiltración mafiosa en el sistema
bancario ruso (Maillard, pp. 72).
2. Ver Castells (2001, pp. 214-226).
3. La Cosa Nostra siciliana (y sus asociadas, la
Camorra, N’dranghetta y Sacra Corona Unita), la
mafia norteamericana, los cárteles de Colombia y de
México, las redes criminales nigerianas, los yakuzas
japoneses, las Tríadas chinas, la constelación de
mafias rusas, los traficantes de heroína turcos, las
cuadrillas armadas de Jamaica y una miríada de
agrupaciones regionales y locales de todos los países.
4. Aunque el proceso de internacionalización de las
principales mafias locales se había iniciado, en
paralelo al de las grandes empresas, entre las décadas
de los cincuenta y de los setenta (Maillard, pp. 70).
5. La Conferencia de 1994 de Naciones Unidas
sobre el Crimen Organizado Global estimó que el
tráfico global de drogas suponía en torno a 500.000
millones de dólares estadounidenses anuales; es
decir, era mayor que el comercio global de petróleo.
Los beneficios generales de toda clase de actividades
ilegales se situaron en una cifra tan elevada como
750.000 millones de dólares anuales. El Centro
Nacional de Información Estratégica, por su parte,
106 seguridad ciudadana
tro de la acción pública. Aunque, en el pri-
mer caso, parece tratarse esencialmente de
una reacción más simbólica que eficaz y, en
el segundo, de un intento por recuperar la
legitimidad perdida, lo cierto es que en am-
bos casos lo que está en juego es la reconfi-
guración de un Estado fuerte. La cuestión
es, sin embargo, si lo que se demanda es un
poder estatal para imponer autoritariamente
el orden dictado por el neoliberalismo glo-
bal o bien un poder estatal capaz de promo-
ver democráticamente una seguridad basa-
da en la justicia social. •
elevaba esta estimación hasta el billón anual en
1993, que era casi la misma que el presupuesto
federal de los Estados Unidos en aquel mismo
momento (Castells, 2001, pp. 202).
6. Se estima que, anualmente, podrían
reintroducirse en la economía legal unos 480.000
millones de euros procedentes de los tráficos de
drogas, armas y seres humanos (Maillard, pp. 50-
52).
7. Estados Unidos y Europa están a la cabeza de la
mayoría de estas creaciones; el auge de las cuales
data de finales de los setenta.
8. «Miles de millones de dólares parecen evadirse
con cierta regularidad de la superficie de la tierra,
sin que nadie sepa cuál es su destino final. Cada
país publica unas estadísticas sobre su PIB y sobre
sus intercambios comerciales. Lógicamente, el
conjunto de los intercambios internacionales
debería estar equilibrado: lo que unos compran,
otros lo venden y recíprocamente. Sin embargo, las
balanzas de pago de los países registran cada año
unos saldos negativos que representan una media de
100.000 millones de dólares al año. Entre 1977 y
1989, más de 800.000 millones de dólares
desaparecieron de las contabilidades nacionales.
Desde entonces, el fenómeno ha ido en aumento.
quórum 12
Entre 1989 y 1998, miles de millones de dólares
desaparecieron de las cuentas del planeta. Pero no
de los paraísos bancarios y fiscales. Por supuesto,
esto no sólo es imputable a las organizaciones
mafiosas. Pero nadie sabe cómo explicar este agujero
negro de la economía mundial, ni explicar por qué
se hizo tan voraz a partir de los ochenta. A menos
que se asocie la explosión de las finanzas
especulativas y la curva paralela del poder de las
mafias y de la corrupción con el fenómeno de la
falta de normas que hubo en esa época a nivel
mundial» (Maillard, pp. 74).
9. Durante los años noventa, algunos países como
Inglaterra, los Países Bajos y Francia, que durante el
decenio anterior habían tenido un papel importante
en la elaboración de las políticas de prevención,
continuaron influyendo en el desarrollo de políticas
de prevención y de seguridad –inspiradas en el
comunitarismo norteamericano– en diversos países
europeos. Este modelo dominante –que se
caracterizaba por una política pública que
privilegiaba la prevención de la victimización
mediante medidas técnicas y situacionales– no
pudo, sin embargo, contener el aumento de la
pequeña y mediana delincuencia ni disminuir la
inseguridad ciudadana. Con frecuencia incitados
por partidos de extrema derecha, los gobiernos de
algunos países europeos (Austria, Bélgica, Italia)
desarrollan, desde finales de los noventa, unas
políticas aún más securitarias.
10. La estrategia de prevención técnica y situacional
–que fue desarrollada en Inglaterra, en los años
ochenta, bajo el gobierno conservador– busca
disuadir a los delincuentes de sus intenciones,
multiplicándoles los obstáculos (cámaras, códigos
digitales, espacios hiperprotegidos, etcétera).
11. En la estrategia de prevención social –que fue
promovida por gobiernos socialdemócratas, durante
la década de los ochenta, en Francia, los Países
Bajos, Bélgica y la ciudad de Barcelona– los
destinatarios de los programas son, sobre todo, los
autores potenciales de actos delictivos, pero también
los comportamientos incívicos (término que designa
el vandalismo, las «malas formas», los
comportamientos provocativos), que no son
sancionados por la ley, pero que contribuyen a
quórum 12
nutrir el sentimiento de inseguridad. En este
concepto de prevención se incluye una acción de
animación social y cultural, dirigida a mejorar
globalmente las condiciones de vida en un barrio,
con la esperanza de actuar indirectamente sobre la
delincuencia.
12. Esta óptica se expresa en la síntesis que Wesley
Skogan (1990) hizo del célebre artículo de Wilson y
Kelling (1982) sobre las ventanas rotas: «cuando se
deja acumular en un barrio los signos de desorden
social (alcoholismo, bandas, acoso y violencia en la
calle, tráfico de droga) y los de desorden físico
(vandalismo, abandono de los edificios,
acumulación de basuras y escombros), se socavan
los mecanismos de control informal, el sentimiento
de inseguridad y la delincuencia aumentan, el
mercado de la vivienda se desestabiliza y todas las
familias que tienen los medios para ello tratan de
irse a vivir en otro lugar para escapar a la
estigmatización de una zona que se hunde en una
espiral de desorden».
13. «Los medios de comunicación alimentan una
preocupación que no han creado, unos puntos de
cristalización sobre violencias emblemáticas, y su
peso sobre el miedo sólo es perceptible en caso de
consonancia entre la vivencia del lector o del
espectador y el mensaje mediático» (Robert,
pp. 79).
14. «La profesionalización, el desarrollo tecnológico
(sobre todo la motorización) y el peso creciente de
las reivindicaciones corporativistas tuvieron una
consecuencia no buscada: el alejamiento de los
policías de las labores de seguridad pública, de la
presencia en el espacio público, que al ser constante
resultaba disuasiva» (Robert, pp. 65).
15. Una encuesta realizada en Francia (IHESI,
1999) reveló que la policía resolvía menos del 15
por 100 de los robos y menos del 10 por 100 de las
violaciones. El 80 por 100 de los casos se
archivaban, en parte, debido a la falta de
identificación de los autores. Desanimadas, mal
tratadas en las comisarías, numerosas víctimas no
denunciaban y cuando lo hacían, en muchos casos,
era a petición de las compañías aseguradoras.
16. Término utilizado por Beck (1998, 77 y ss.)
retomándolo de Robertson (1995) para señalar la
jaume curbet I 107
realidad de un Estado-nación en fase de
explosión/implosión. Si el espacio Estado-nación se
revela demasiado pequeño ante los nuevos flujos
sociales, económicos y tecnológicos, se muestra en
cambio demasiado grande para gestionar o
representar la creciente diversificación y diversidad
que aparece en su seno, dejando así un espacio
emergente al ámbito local (Borja y Castells 1999,
pp. 18).
17. Ver, para una descripción detallada del modelo
Barcelona, Lahosa y Molinas (2004). Para un
análisis crítico, ver Antillano (2002).
18. El objetivo de los contratos locales, establecidos
por el Estado con las municipalidades durante los
años noventa en países europeos como Francia o
Bélgica, consiste en mejorar la tarea policial en el
ámbito local, el acercamiento de la policía
comunitaria a los ciudadanos y el impulso de
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108 seguridad ciudadana
proyectos de prevención (eminentemente de tipo
situacional) de la delincuencia.
19. El reto de acercar la policía a la población sólo
tiene sentido en un modelo en el que la policía no
esté únicamente al servicio del Estado, sino que
también sea responsable de la prestación de un
servicio público a los ciudadanos, prestación que
sólo es posible con la cooperación de estos últimos.
En un modelo en el que prevalezca el
mantenimiento del orden, esta proximidad estaría
claramente contraindicada.
20. La idea de tolerancia cero, legitimada por la tesis de
las ventanas rotas, ofrece una estrategia para reafirmar
la soberanía estatal, para imponer la disciplina y el
orden y para arrebatar las calles a los desviados.
21. El término se usa aquí en el sentido que
explicita Prats (2005).
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jaume curbet I 109
Otra mirada a la experiencia de seguridad y convivencia
en Bogotá1
maría victoria llorente 2
Investigadora Asociada del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE)
de la Universidad de los Andes

resumen
El texto hace un análisis de las exitosas administraciones municipales
de Bogotá en la implementación de políticas de seguridad y convi-
vencia ciudadana, durante el período 1995-2003, las cuales han
sido tomadas como referentes para la gestión de programas locales
en América Latina. Sin embargo, los resultados observados deben ser
interpretados con mayor cautela y menor ligereza, pues este caso
no es un modelo terminado sino un proceso en construcción. El
artículo contiene los indicadores de descenso del crimen en Bogo-
tá, una reflexión sobre las políticas de seguridad desarrolladas durante
el mencionado período, y una interpretación de lo sucedido que
brinda sugerencias. El caso muestra la importancia de gestionar
municipalmente políticas que mejoren la seguridad de los ciudada-
nos/as, muestra a la vez los grandes retos que quedan por delante y
evalúa el impacto de las intervenciones.

Palabras clave: Administraciones municipales de Bogotá. Políti-

cas de seguridad y convivencia ciudadana. Liderazgo local. Victi-
mización. Modernización policial.

abstract
The article analyzes the municipal Bogotá administrations, that
were really successful in the implementation of security policies
and citizen coexistence, during the period 1995-2003; which have
been taken as referents for the implementation of local programs
in Latin America. Nevertheless, the results must be interpreted
with more caution and less lightness, because this case is not a
finished model but a process in construction. The article contains
the indicators of reduction of the crime in Bogotá; a reflection on
the developed policies of security during the mentioned period;

110 seguridad ciudadana quórum 12

 and an interpretation of the past facts, that offers suggestions. The
case shows the importance of manage municipal politics that
improves the security of the citizens. Simultaneously, it shows the
great challenges that are ahead and evaluates the impact of
the interventions.

Key words: Municipal Bogotá administrations. Security and

citizen coexistence policies. Local leadership. Victimization. Police
modernization.

Durante la última década ha sido creciente
la preocupación en América Latina por en-
contrar modelos contextualizados de inter-
vención, que permitan controlar el crimen
y la violencia, en línea con la consolida-
ción democrática de los países de la región.
Dentro de este contexto, las políticas de se-
guridad y convivencia, implementadas en
Bogotá en el período 1995 a 2003, se han
constituido en ejemplo pionero de las posi-
bilidades que hay para gestionar progra-
mas desde lo local con aparentes resultados
exitosos en cuanto a la reducción del cri-
men y de la sensación de inseguridad de
los ciudadanos. En efecto, el caso de Bogo-
tá parece esperanzador para la región. Esta
ciudad, capital de Colombia con cerca de
siete millones de habitantes, reputada por
ser una de las naciones más violentas del
hemisferio occidental, ha experimentado,
desde 1994, un descenso continuo en los
principales indicadores de crimen. Particu-
larmente notoria ha sido la caída de la tasa
de homicidios, pese a los períodos de re-
crudecimiento del conflicto interno en el
resto del país y a la crisis económica de la se-
gunda mitad de los noventa que golpeó a
Colombia y, por supuesto, también a su
capital.
Ante el entusiasmo con el que se ha publi-
citado el caso de Bogotá, como un ejemplo a
seguir, y la unanimidad con la que se ha liga-
do la caída del crimen en la ciudad con las
políticas de seguridad, lideradas por las tres
últimas administraciones municipales, pare-
ce importante analizar el impacto de estas
medidas. Esto con miras a dar más elementos
de juicio, respecto de la pertinencia de repli-
car esta experiencia o algunos aspectos de la
misma. El presente artículo intenta hacer
algo de esto y plantea que los resultados ob-
servados en Bogotá deben ser interpretados
con mayor cautela y menor ligereza de la
que se ha tenido hasta el momento. Además,
se señala que este caso, más que un modelo ter-
minado –como se ha querido presentar en
ocasiones–, es un modelo en construcción.
El artículo está dividido en tres secciones.
En la primera, se presenta brevemente la
evolución de los indicadores más sobresa-
lientes de crimen en Bogotá; en la segunda,
se reflexiona sobre las políticas de seguridad
desarrolladas en la ciudad desde mediados
de los noventa y, finalmente, en la tercera
parte se trata de interpretar lo sucedido y
sugerir algunas lecciones relevantes para Bo-
gotá y otros contextos urbanos.

quórum 12 maría victoria llorente I 111

bogotá más segura
En 1993, se registraron en Bogotá 77 homi-
cidios por cada cien mil habitantes, el índi-
ce de homicidios más alto en la historia de la
ciudad. En 2004, después de un descenso
continuo, esta tasa fue casi cuatro veces in-
ferior y se situó en 22 homicidios por cada
cien mil habitantes. Esta caída resulta más
llamativa cuando se observa que, en el mis-
mo lapso, la tendencia de los homicidios a
nivel nacional y en otras zonas urbanas de
importancia en el país no siempre fue des-
cendente (Gráfico 1). Después de ser reco-
nocida como una de las ciudades más inse-
guras del continente, actualmente Bogotá se
distingue por tener un índice de muertes
violentas relativamente bajo, dentro del
contexto latinoamericano.
ron, aunque en menor medida, las muertes en
accidentes de tránsito, así como los registros
policiales de atracos callejeros y de hurtos a
automotores y a residencias (Gráfico 2). De
manera consistente, se dio un leve descenso
en la llamada «criminalidad real», según se
observa en dos encuestas de victimización
realizadas en 1995 y 2004, aun cuando lo
mismo ocurrió en otras ciudades principales
del país. Así, en 1995, el 17 por 100 de los
bogotanos fue víctima de algún delito,
mientras que en 2004 lo fueron el 13 por
100. Algo similar ocurrió con los índices de
victimización de las otras dos grandes urbes
colombianas (Cali y Medellín): en 1995 el
15 por 100 de los habitantes de estas ciuda-
des fue víctima de algún delito, frente al 12
por 100 en 20043.

Pero en este período no sólo cayeron los Por otra parte, si bien algunas encuestas
homicidios en Bogotá. También disminuye- muestran un apreciable incremento en la

Gráfico n.º 1: Tasa de homicidios por 100.000 Hab.

Principales ciudades de Colombia, 1980-2004
140

Bogotá

120 Colombia

Promedio 3 Ciudades*

100

80

60

40

20

0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

* Incluye los tres centros urbanos más grandes de Colombia después de Bogotá: Cali, Medellín y Barranquilla

112 seguridad ciudadana quórum 12

 Gráfico n.º 2: Principales delitos contra el patrimonio
30.000
25.000
Número Casos
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1994 1995
Fuente: CIC-Policía Nacional
sensación de seguridad de los bogotanos,
paradójicamente, durante el mismo perío-
do, el índice de incidentes reportados por
las víctimas a las autoridades se mantuvo en
un nivel inferior al 30 por 1004. Esto suge-
riría que la aparente mejoría en la percep-
ción sobre la situación de seguridad en la
ciudad, no alcanzó a afectar la confianza
ciudadana en las autoridades5. Con todo, la
reducción continua de la tasa de muertes
violentas en Bogotá, junto con la novedad
de la propuesta política de la administra-
ción municipal, han convertido este caso en
un referente de primer orden tanto en el
país como a nivel latinoamericano.
gestión de la seguridad en bogotá:
liderazco local, nuevos enfoques y
continuidad 6
La gestión de la seguridad ciudadana en Bo-
gotá, entre 1995 y 2003, tiene cuatro rasgos
distintivos: 1) el liderazgo ejercido por la
quórum 12
Bogotá, 1994-2004
Robo residencias Robo comercio
Robo personas Robo automotores
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
administración municipal; 2) la novedad en
el discurso y en el enfoque de política, 3)
la labor de la policía metropolitana y, 4) la
continuidad tanto en la voluntad política de
priorizar estos temas como en el desarrollo
de las principales líneas de acción.
El liderazgo adoptado por la alcaldía en la
gestión de la seguridad local ha sido de la
mayor importancia. Más aún cuando se
considera el carácter centralizado que, tradi-
cionalmente, ha tenido el manejo de la se-
guridad en Colombia, que hace que algunas
de las instituciones claves para la prevención
y el control del crimen, como la policía y la
justicia, sean aquellas encargadas del orden
nacional. Pero este proceso no se dio en el
vacío. Estuvo antecedido por una política
impulsada por el gobierno nacional, a prin-
cipios de los noventa, con la cual se les abrió
espacio a los alcaldes para que pudieran
ejercer el liderazgo que les otorga la Consti-
maría victoria llorente I 113
tución de 1991, frente a la seguridad en sus
respectivas jurisdicciones7.
Por otra parte, hay que mencionar otro
antecedente que tiene que ver con cambios
efectuados, también a principios de los no-
venta, en la administración municipal. Se
destaca la adopción, en 1993, de un nuevo es-
tatuto orgánico para la ciudad que, además de
reordenar el gobierno distrital, le otorgó au-
tonomía fiscal suficiente para sanear sus fi-
nanzas. Esto último fue clave para que Bogotá
pudiera disponer de recursos para asignar a sus
iniciativas de seguridad y convivencia.
El punto de quiebra en el ejercicio del li-
derazgo frente a los temas de seguridad y
convivencia de la ciudad, sin duda lo repre-
senta la primera alcaldía de Antanas Moc-
kus (1995-1997). Por primera vez, se plantea
una agenda de la ciudad en la cual estos te-
mas y, en particular, la «defensa de la vida»,
son uno de los ejes del plan de gobierno.
Dentro de este contexto, se empezó un pro-
ceso de institucionalización del manejo de
las respectivas políticas. En primer lugar, se
creó una oficina asesora del alcalde que,
posteriormente, se transformó en un ente
orgánico de la alcaldía, responsable de ges-
tionar las políticas en este campo. En segun-
do lugar, se potenciaron mecanismos para el
seguimiento de la situación de seguridad en
la ciudad y para la concertación de inter-
venciones con otras instituciones. Entre
ellos, está la formalización de reuniones pe-
riódicas del Consejo Distrital de Seguridad,
como escenario para la toma de decisiones, al
cual asisten funcionarios de la administra-
ción municipal y de otras entidades, como
la policía y la fiscalía. De manera comple-
114 seguridad ciudadana
mentaria, se desarrollaron herramientas
para la recolección y análisis de información
de distintas fuentes sobre delitos y violencia
en la ciudad. Así, se crea el Observatorio de
Violencia y Delincuencia, que fue moderni-
zado dando origen, en 2000, al Sistema Uni-
ficado de Información de Violencia y De-
lincuencia (SUIVD).
Esta institucionalización de la gestión de
las políticas de seguridad y convivencia es-
tuvo acompañada de un incremento sin
precedentes, en Bogotá y en el resto de las
ciudades del país, de las inversiones para el sec-
tor. Esto, sin duda, fue clave para que el
municipio pudiese ejercer su liderazgo, en
especial frente a la policía. En efecto, la in-
versión de la alcaldía en estos programas
pasó de poco más de 15 millones de dólares,
entre 1992-94, a 39 millones de dólares en-
tre 1995-97, hasta alcanzar un pico de 72
millones de dólares durante la administra-
ción de Enrique Peñalosa (1998-2000) y
luego situarse, durante la segunda alcaldía
de Mockus (2001-2003), en 55 millones de
dólares (Llorente y Rivas 2004, pp. 29)8.
Pero, además, se dio una diversificación en
la asignación de los recursos para financiar
una amplia gama de intervenciones. Sin
embargo, se mantuvo la tradición de darle
prioridad al gasto en policía, de modo que
se asignó cerca de tres cuartas partes del to-
tal de la inversión del sector, entre 1995 y
2003, a programas de dotación y, en menor
medida, de capacitación de la policía me-
tropolitana.
Como ya se mencionó, la novedad en el
enfoque de las políticas de seguridad y con-
vivencia experimentadas en Bogotá ha sido
quórum 12
otro elemento notable de este caso. A esto se
le suma el hecho de que hubo una combi-
nación de acciones para mejorar la capaci-
dad de sanción del Estado, con intervencio-
nes para prevenir factores de riesgo de
diverso orden.
Dentro de la propuesta de «cultura ciuda-
dana»9 de Mockus, han llamado la atención
las medidas inspiradas en el enfoque de la
salud pública que, como tal, se centra en ac-
ciones para prevenir la ocurrencia de even-
tos que predisponen o precipitan situacio-
nes violentas (Acero et. al. 1998, pp. 3). Las
iniciativas que mayor publicidad han recibi-
do son las políticas de desarme ciudadano y
de regulación del consumo de alcohol. En
ambos casos, se combinaron acciones peda-
gógicas orientadas especialmente hacia los
jóvenes, con medidas de tipo administrati-
vo, como son la prohibición al porte de ar-
mas de fuego los fines de semana y festivos y
la restricción del horario de venta de bebi-
das alcohólicas, mejor conocida como la
«hora zanahoria»10.
Pese a la centralidad de estas iniciativas en
las políticas de Mockus en sus dos adminis-
traciones, hay que señalar otros aspectos de
importancia dentro de sus propuestas. Por
un lado, está el mencionado liderazgo adop-
tado frente a la policía, que se expresó tanto
en el incremento de los recursos asignados,
como en el seguimiento sistemático de los
indicadores de crimen y de la labor policial
en la ciudad. Por otro lado, se encuentran
intervenciones frente a jóvenes en riesgo y
una serie de programas orientados hacia la
convivencia. Entre estos últimos están el
fortalecimiento de las comisarías de familia,
quórum 12
como espacios de orientación para la resolu-
ción de conflictos familiares, y la preven-
ción de la violencia intrafamiliar, así como
el desarrollo de mecanismos alternativos de re-
solución de conflictos, en particular la crea-
ción de unidades de mediación y concilia-
ción en todas la localidades de Bogotá.
Durante la alcaldía de Peñalosa, se continuó
con todas las iniciativas de seguridad ciuda-
dana del primer período de Mockus, pero se
le dio un nuevo énfasis a las políticas, to-
mando en cuenta la teoría de la «ventana
rota» y el principio de la «cero tolerancia»11,
a partir de la muy popular experiencia de
Nueva York (Alcaldía 2000, pp. 20-22).
Este enfoque de política cayó sin duda
como anillo al dedo para un alcalde cuyo
propósito central de gobierno era propor-
cionar espacios públicos ordenados y de ca-
lidad para todos los bogotanos. Así, son em-
blemáticas las intervenciones iniciadas,
desde 1998, para recuperar grandes ejes via-
les y zonas de alto deterioro físico y social,
especialmente en el centro de la ciudad.
Entre estas recuperaciones se destaca la re-
construcción de la Avenida Caracas12, que,
tradicionalmente, era percibida como una
de las vías más inseguras de la ciudad por el
alto índice de atracos callejeros (Niño et. al.
1998). También está la intervención de la
zona llamada «El Cartucho», identificada
como la más violenta de Bogotá13, donde,
además, había una elevada concentración
de personas dedicadas al acopio de material
reciclable, de habitantes de la calle, de dro-
gadictos y de estructuras criminales involu-
cradas en diversas actividades delictivas,
como la comercialización de drogas ilícitas
maría victoria llorente I 115
y el mercado negro de armas de fuego y de
mercancías robadas. A estas intervenciones,
se les sumó el Programa Misión Bogotá,
con el cual se buscó integrar a la comunidad
en acciones de recuperación del orden social
y físico en sitios puntuales de la ciudad,
donde se conjugaban problemas de convi-
vencia y de utilización inadecuada del espa-
cio público con una alta percepción de inse-
guridad por parte de la población.
También son importantes, dentro del en-
foque adoptado por Peñalosa, las medidas
orientadas hacia el fortalecimiento de la ca-
pacidad de controlar el delito y de sancionar
infractores, expresadas en el incremento de
los recursos para la policía metropolitana,
así como en la creación y recuperación de
espacios de retención de infractores y con-
traventores14. En este caso, se readecuó y
amplió al doble de su capacidad la cárcel
municipal, al tiempo que se construyó una
Unidad Permanente de Justicia (UPJ) como
centro de retención transitoria15.
El tercer elemento clave de la gestión de se-
guridad en Bogotá, entre 1995 y 2003, tiene
que ver con cambios notorios en el desempe-
ño de la policía metropolitana. Durante este
período, se observa una mejora considerable en
la efectividad policial en indicadores, como
las capturas de personas requeridas por la jus-
ticia, que registraron un extraordinario au-
mento de más del 500 por 100, o como los de-
comisos de armas de fuego, que se triplicaron
(Llorente y Rivas 2004, pp. 5). También se da
una reducción apreciable del tiempo de res-
puesta de la policía a las llamadas ciudadanas
de 20 a 5 minutos (Acero 2003, pp. 56). Y lo
más llamativo es que esto se hizo mientras se
116 seguridad ciudadana
reducía la tasa de efectivos asignados a la ciu-
dad, la cual pasó de 18 a 15 uniformados por
cada diez mil habitantes, entre 1995 y 2003 res-
pectivamente (Llorente y Rivas 2004, pp. 5).
En este aspecto coincidieron iniciativas de
modernización, adoptadas por la propia
institución a nivel nacional, desde media-
dos de los noventa, con el apoyo constante
dado por las administraciones de Mockus y
Peñalosa a la función de la policía en la ciu-
dad. En este sentido, hay que tener en cuen-
ta el proceso de reforma de la Policía Nacio-
nal, impulsado desde 1995, que propugnó
por un nuevo modelo de gestión institucio-
nal, a partir del cual se adoptó un plan es-
tratégico anual que incluía metas operati-
vas. Así, la Dirección Nacional empezó a
evaluar anualmente a los departamentos de
policía de todo el país sobre la base de indi-
cadores, como la reducción del 10 por 100 en
los delitos de impacto social, la recupera-
ción de vehículos hurtados, el decomiso de ar-
mas y la captura de personas requeridas por
la justicia. De igual forma, son destacables
los esfuerzos municipales expresados en un
seguimiento permanente a la labor policial
y en el aumento sin precedentes de las in-
versiones en la policía. En este caso, los re-
cursos se destinaron en su mayor parte (86 por
100) hacia mejorar su movilidad y su capa-
cidad de respuesta a los requerimientos ciu-
dadanos, así como hacia la adecuación de
los puestos de policía en la ciudad (Llorente
y Rivas 2004, pp. 21).
Dentro del proceso de modernización de
la Policía Nacional, surgieron otras iniciati-
vas orientadas hacia el acercamiento de los
ciudadanos a la policía y a los temas de se-
quórum 12
guridad en sus comunidades, las cuales reci-
bieron apoyos de la alcaldía y del sector pri-
vado. Es el caso de los frentes locales de se-
guridad, iniciados en 1996 como programa
de vigilancia vecinal, y que, actualmente,
representan el esfuerzo más consolidado de la
policía por movilizar a la comunidad en tor-
no a su seguridad. También está el progra-
ma de policía comunitaria, impulsado des-
de 1999 y que incorpora, como parte de sus
estrategias, a los frentes locales de seguri-
dad. Esta modalidad de policía, pese a la
popularidad de que gozó en sus inicios, no se
desarrolló plenamente y se mantuvo con un
número reducido de mil efectivos, que ope-
ra de manera poco articulada con los demás
servicios de policía16.
Finalmente, el último rasgo distintivo de
la gestión de la seguridad ciudadana en Bo-
gotá, durante el período considerado, ha
sido la continuidad. Ésta se expresó, tanto
en el ejercicio del liderazgo de la adminis-
tración municipal sobre los asuntos de segu-
ridad de la ciudad, como en el desarrollo de
las distintas líneas de acción frente a la poli-
cía, la justicia, la recuperación de zonas crí-
ticas y el conjunto de programas de convi-
vencia. Independientemente de los énfasis
de cada plan de gobierno, se mantuvieron
los esfuerzos en estas áreas y, quizá más im-
portante, se perfeccionaron de una admi-
nistración a otra las intervenciones. Así, po-
dría decirse que el caso de Bogotá, más que
un modelo terminado, ha sido un proceso
de construcción que se gesta con la intro-
ducción de nuevas reglas de juego para el
manejo de la ciudad a principios de los no-
venta y se materializa con el lugar central
que ocuparon los problemas de seguridad y
quórum 12
convivencia en las agendas de Mockus y Pe-
ñalosa.
hacia una experiencia de seguridad
en bogotá
Una conclusión importante, que se obtiene
de sólo mirar la evolución histórica de los
homicidios en la ciudad, es que la tendencia
ascendente, iniciada a mediados de los
ochenta, se quebró en 1994, es decir, un
año antes de que se arrancara con las inter-
venciones de Mockus y Peñalosa. Esto hace
que difícilmente se pueda asociar la rever-
sión de la tendencia de los homicidios en
Bogotá con las acciones implementadas du-
rante estas administraciones. Lo cierto es
que la pregunta sobre las causas de esta re-
versión sigue aún abierta. De cualquier ma-
nera, es muy factible que los esfuerzos loca-
les, llevados a cabo entre 1995 y 2003,
ayudaran a que se mantuviera la tendencia
decreciente de la violencia en la ciudad.
Pero, determinar la magnitud del impacto o
las medidas que más incidieron en este pro-
ceso, no es fácil.
Desafortunadamente, no hay informa-
ción suficiente ni líneas de base para hacer
evaluaciones precisas del efecto de las dis-
tintas medidas sobre la caída de los indica-
dores de crimen, para así determinar su efi-
ciencia en términos de costo-beneficio. En
esto caen, sobre todo, la mayoría de las in-
tervenciones de corte pedagógico, en las
que se utilizaron campañas y procesos de
capacitación, así como las acciones en mate-
ria de mecanismos alternativos para la solu-
ción de conflictos y de prevención de la vio-
lencia intrafamiliar. Aun así, tomando en
cuenta alguna información disponible, es
maría victoria llorente I 117
posible avanzar en una interpretación quizá
más cauta de lo sucedido en Bogotá, sobre
todo, en cuanto a los resultados frente a la
reducción de la violencia homicida.
En el caso de las medidas de restricción al
horario de consumo de alcohol y al porte de
armas de fuego los fines de semana y festi-
vos, se encuentra el trabajo de Llorente,
Núñez y Rubio (2000), que buscó determi-
nar el efecto de estos controles sobre la ten-
dencia de los homicidios de la ciudad. A
partir de un análisis de series de tiempo en el
cual se incluyeron los datos semanales de
homicidios en Bogotá, entre 1989-1999 y
los períodos de vigencia de dichas medidas,
se concluyó que se había sobredimensionado
el impacto de las mismas17. Según las medi-
ciones realizadas, estos controles tuvieron
un efecto sobre el descenso de los homici-
dios en la ciudad que, en el mejor de los ca-
sos, sería del 8 por 100 para el control del
alcohol y del 14 por 100 para la restricción
del porte de armas de fuego. Los resultados,
en el caso del control a las armas, son com-
parables con los del estudio de Villaveces
et. al. (2000), en el cual se utilizaron datos de
Cali (1993-94) y Bogotá (1995-96) y se en-
contró que en Cali, durante los períodos de
restricción, la tasa de homicidios se redujo
en un 14 por 100, frente a los períodos de
no restricción, mientras que en Bogotá la
caída fue del 13 por 100.
Aunque esta evidencia resulta relevante,
dista mucho de los resultados obtenidos en ex-
perimentos controlados, como el famoso
Kansas City Gun Experiment (Sherman,
Rogan y Shaw 1995) –según lo contrasta el
propio Sherman (2000) al analizar los resul-
118 seguridad ciudadana
tados del estudio de Villaveces y su grupo–.
En este experimento, después de seis meses de
aplicar estrictas medidas de restricción al
porte de armas de fuego ilegales en una
zona específica de la ciudad que presentaba
altos índices de criminalidad, se redujeron a
cerca de la mitad los delitos cometidos con es-
tas armas. A manera de control, se tomó
otro vecindario de la ciudad igualmente
violento, en el cual no se supervisó el porte
ilegal de armas. A diferencia de la zona in-
tervenida, en esta última no se observó nin-
guna variación significativa en los índices de
violencia armada.
Adicionalmente, en el mencionado estu-
dio de Llorente, Núñez y Rubio (2000), se hi-
cieron ejercicios para estimar el impacto de los
decomisos de armas de fuego, realizados por
la policía en la ciudad, entre 1996 y 1999, y
se halló que, por cada arma adicional deco-
misada, se daba una reducción de apenas un
séptimo de homicidio18. Este resultado sor-
prendente, en la medida en que por enton-
ces alrededor del 70 por 100 de los homici-
dios de la ciudad se cometían con arma de
fuego, se podría explicar por el hecho de
que los decomisos de estas armas se hicieron
sin focalizar las zonas más violentas de la
ciudad, según se observa al comparar la dis-
tribución geográfica de los homicidios y de los
decomisos, realizados por la policía en Bo-
gotá entre 1997 y 1999.
Es posible que no se hicieran mayores es-
fuerzos por focalizar las intervenciones de
este tipo, dado el diagnóstico predominan-
te en ese momento, según el cual la violen-
cia en Bogotá es originada en problemas
generalizados de convivencia –en particu-
quórum 12
lar la intolerancia ciudadana, potenciada
por factores de riesgo como el elevado con-
sumo de alcohol, el porte indiscriminado
de armas de fuego, la violencia intrafami-
liar y el maltrato infantil (Acero et. al.
1998)–. Pero, como lo demuestran estu-
dios posteriores, este diagnóstico no tomó en
cuenta tres aspectos notorios de la violen-
cia homicida en la ciudad, durante la se-
gunda mitad de los noventa: 1) la alta con-
centración de los homicidios en unos
pocos focos y la persistencia en el tiempo
de este patrón geográfico, 2) el mayor nú-
mero de muertes los aporta la violencia,
producto de ajustes de cuentas y de atra-
cos, que aquella asociada a agresiones en el
hogar y a riñas que, al calor de los tragos, cul-
minan fatalmente, y 3) la convergencia
geográfica entre los focos de intensa violen-
cia y la presencia de estructuras criminales,
asociadas a mercados ilegales y a activida-
des ilícitas y del «bajo mundo» (Llorente
et. al. 2001, Formisano 2002).
En lo que respecta a las recuperaciones de
zonas críticas de la ciudad, se han observa-
do, en algunos casos, dramáticas reduccio-
nes en los atracos callejeros y en los homici-
dios, que coinciden con los períodos de
intervención. Es el caso de la Avenida Cara-
cas, donde se observó una reducción, entre
1999 y 2003, de más del 60 por 100 en los
homicidios y cercana al 100 por 100 en los
atracos callejeros (Llorente y Rivas 2004,
pp. 33). De igual forma, en la zona del Car-
tucho, entre 2000 y 2003, cayeron los ho-
micidios y los atracos en más del 70 por 100
(Ibid.). Pero en otros sitios del centro de la
ciudad, que también fueron objeto de inter-
venciones similares, no se dieron reduccio-
quórum 12
nes comparables en el crimen por razones
que se desconocen. Además, otro aspecto
que resta por evaluar es si, a partir de estas me-
didas, se produjo o no algún tipo de reloca-
lización del crimen.
Otro elemento de las políticas de seguri-
dad y convivencia, implementadas en Bo-
gotá entre 1995 y 2003 que se ha intentado
evaluar, ha sido la prevención de la violencia
intrafamiliar. Los principales estudios dis-
ponibles (Rubiano et. al. 2003 y Alviar et.
al. 2003) se han centrado en analizar el fun-
cionamiento de las comisarías de familia y
coinciden en señalar que su gestión ha sido
relativamente efectiva, según la percepción
de los usuarios19. Sin embargo, ambos estu-
dios muestran también que subsisten serios re-
tos respecto del tratamiento que le dan las
comisarías a los casos de violencia contra las
mujeres, indicando que la eficacia de las in-
tervenciones, en particular de las concilia-
ciones, disminuye notablemente cuando se
trata de este tipo de incidentes.
Pese a la relevancia que pueden tener este
tipo de evaluaciones para mostrar aspectos
institucionales susceptibles de mejorar, hay
que señalar que, hasta el presente, no se ha he-
cho un análisis sobre el impacto de las co-
misarías en términos de la prevención de la
violencia intrafamiliar, ya que, para empe-
zar, no existen datos que permitan saber si
el fenómeno se ha incrementado o no en la
ciudad. Lo único que sabemos es que la so-
licitud por servicios de atención ha crecido no-
tablemente en los últimos años, pero ello
simplemente puede obedecer a que también
se aumentó la oferta de tales servicios en
Bogotá.
maría victoria llorente I 119
 Por otra parte, hasta hace muy poco, se ha
empezado a evaluar en Colombia el supues-
to comúnmente aceptado, según el cual este
tipo de violencia tiene una incidencia direc-
ta sobre la que ocurre por fuera del hogar.
Ya existe alguna evidencia que corrobora,
para el caso de Bogotá, el riesgo que representa
específicamente el maltrato infantil severo
en el trayecto que emprenden ciertos indivi-
duos durante su preadolescencia hacia el
crimen y la violencia (Klevens et. al. 1997 y
2001; Llorente y Chaux 2004). Pero no
sólo no se sabe acerca de la labor de las co-
misarías de familia frente al maltrato infan-
til en Bogotá, sino que, además, es razonable
esperar que una posible reducción de este
tipo de incidentes, en virtud de la actividad
de estas entidades y su efecto sobre la vio-
lencia en general, sea observable en el me-
diano o, mejor, en el largo plazo.
Finalmente, vale mencionar el estudio de
Sánchez, Espinosa y Rivas (2003), en el
cual se analiza la caída del crimen en Bogo-
tá, usando datos de atraco callejero y de ho-
micidios por localidades de la ciudad, du-
rante el período 1994-200220. En éste se
buscó cuantificar la contribución en la re-
ducción de estos delitos de distintas medi-
das adoptadas por las últimas administra-
ciones, clasificándolas en cuatro categorías:
1) las «zanahorias», que son aquellas que
afectan a las condiciones socioeconómicas
(incluye indicadores de gasto social, de ne-
cesidades básicas insatisfechas y de desem-
pleo); 2) el «garrote», que corresponde a ini-
ciativas de disuasión e incapacitación (tasas de
capturas por delitos, decomisos de armas
por homicidios y de policías por habitan-
tes); 3) las «zanahorias-garrote», que son las
120 seguridad ciudadana
medidas que buscan incidir en comporta-
mientos facilitadores de la violencia, para
las cuales no se encontraron indicadores
adecuados, por lo cual se utilizó la tasa de
muertes en accidentes de tránsito como una
aproximación, aunque imperfecta y burda,
al cambio en la cultura ciudadana; 4) las
medidas diseñadas bajo la teoría de «ventanas
rotas», que incluyen indicadores como el
control a la prostitución y el gasto en la re-
cuperación de vías y en espacio público.
La evidencia encontrada en este estudio
muestra que los cuatro tipos de medidas ex-
plican, en algún grado, la reducción en las
tasas de homicidios y de atracos en Bogotá du-
rante los últimos años. Sin embargo, las me-
didas «garrote» explican esta reducción en
una mayor proporción, en particular la tasa
de capturas que, para el caso de homicidio,
contribuyó en un 53 por 100 a la caída, y, en
el caso de los atracos, en un 76 por 100. Esta
contribución es seguida de lejos por la de las
medidas de cultura ciudadana, las cuales,
según las mediciones realizadas, explican el 11
por 100 del descenso de los homicidios y el
12 por 100 de la caída de los atracos. Aun-
que estos resultados son consistentes con es-
tudios sobre el caso de la caída del crimen
en Nueva York (Corman y Mocan 2002), y
pese al rigor con el cual se analizaron los da-
tos disponibles, la ausencia de indicadores
adecuados para las medidas orientadas al
cambio de comportamientos ciudadanos le
resta contundencia a las conclusiones.
Además, es importante matizar sus resul-
tados a la hora de diseñar políticas públicas
en seguridad y convivencia. Si bien es claro
que las medidas «garrote» han desempeña-
quórum 12
do un papel central en la reducción de los ín-
dices de criminalidad en Bogotá, su alcan-
ce en el mediano y largo plazo puede ser li-
mitado. En este sentido, resulta muy
pertinente el debate planteado por Blums-
tein (2003), acerca de la efectividad del en-
carcelamiento –y de sus funciones de
disuasión e incapacitación–, como estra-
tegia central utilizada en Estados Unidos
en las últimas dos décadas para controlar el
crimen.
Como muestra este autor, las medidas de
«mano dura», como el encarcelamiento, si
bien tienen efectos inmediatos en el caso de
infractores violentos, ya que claramente los in-
capacita para acceder a otras víctimas, su
impacto es bastante más limitado cuando se
trata de disuadir a delincuentes vinculados a
mercados ilegales. Esto último lo ilustra con
el caso de los mercados de drogas ilícitas en
Estados Unidos, y observa que el encarcela-
miento de delincuentes asociados a estos
mercados suele generar una mayor actividad
de aquellos infractores que no son encarce-
lados, así como el reclutamiento de otros
grupos, por lo general infractores más jóve-
nes y más dispuestos al uso de la violencia,
notas
1. Este artículo se desprende de un estudio del caso
sobre las políticas de seguridad ciudadana en Bogotá
financiado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) (Llorente y Rivas 2004). Las
opiniones e interpretaciones, así como los posibles
errores y omisiones, son responsabilidad exclusiva
del autor y no comprometen al BID.
2. Bogotá. Colombia. E-mail: pazpubl@uniandes.
edu. co
quórum 12
precisamente ante el incremento de la ame-
naza disuasiva del encarcelamiento.
El caso de Bogotá es, sin duda, un buen
ejemplo de la importancia que tiene el que
se gestionen, desde el nivel municipal, políti-
cas tendentes a mejorar las condiciones obje-
tivas y subjetivas de seguridad de los ciuda-
danos. También es un buen ejemplo de las
múltiples iniciativas que, a este nivel, se pue-
den impulsar y construir de una administra-
ción a otra. A la vez, este caso muestra los
grandes retos que hay en cuanto al diagnós-
tico, a la focalización de acciones y a la eva-
luación de impacto de las intervenciones.
Pero más allá de las mediciones que nos in-
diquen qué acciones fueron más o menos
eficaces, parece fundamental que se hubiese
priorizado en los planes de gobierno el tema
de la seguridad ciudadana y de la defensa de
la vida y que se hubiese mantenido en el
tiempo un liderazgo en la materia que con-
vocara y congregara a la ciudadanía. Con el
nuevo gobierno municipal (2004-2006), es-
tos temas han perdido importancia en la
agenda de la ciudad y ya empiezan a aparecer
señales de alerta que auguran nuevos retos
para la seguridad y la convivencia en Bogotá.
3. Datos del módulo de criminalidad de la Encuesta
Nacional de Hogares – ENH90, aplicada en 1995
por el Departamento Administrativo Nacional de
Estadísticas (DANE) y de la Encuesta de
Victimización realizada en 2004 por el DANE y el
Departamento Nacional de Planeación (DNP).
4. La Encuesta Social que realiza Fedesarrollo en
cuatro grandes ciudades colombianas desde 1999,
indica que Bogotá se destaca por el apreciable y
maría victoria llorente I 121
sostenido aumento en la sensación de seguridad de
los ciudadanos al pasar de 19 por 100 en 1999 a 42
por 100 en 2003 (http://www. fedesarollo. org ).
No obstante, a partir de las encuestas de
victimización citadas en la nota # 1, se tiene que
mientras en 1995 el índice de denuncia en Bogotá
fue del 30 por 100, en 2004 fue poco menos del 29
por 100.
5. Un dato que apoya esta idea es que cerca de la
mitad de las víctimas de Bogotá que manifestó no
haber denunciado lo hizo precisamente porque
pensó que las autoridades no harían nada o porque
en un incidente anterior había denunciado y no
pasó nada (Encuesta de Victimización de 2004,
DANE-DNP).
6. Una descripción detallada sobre las políticas en
este campo y sus desarrollos durante el período
1995 a 2003 se encuentra en Llorente y Rivas
(2004) y Martin y Ceballos (2004). La versión
oficial se resume en: Acero (2003) y Alcaldía Mayor
de Bogotá (2003).
7. El Gobierno del Presidente Gaviria (1990-1994)
representa un punto de quiebra importante en
Colombia frente al manejo de los temas de
seguridad. Fue el primero en estructurar un
programa integral para afrontar la crítica situación
de seguridad interna contenido en la «Estrategia
Nacional contra la Violencia» (1991) y su
continuación «Seguridad para la Gente» (1993).
Durante este gobierno se desarrolló un enfoque
nuevo para el país en el cual se intenta delimitar las
funciones de las fuerzas militares y de la policía y a
la par se aborda el problema de la administración de
justicia y de su necesaria reforma. Como parte
central de este enfoque se abren espacios
institucionales para que los civiles jueguen un papel
más activo en el diseño de las políticas públicas de
seguridad, así como en la correspondiente
planeación y asignación de recursos. Los principales
documentos de política y las normas más relevantes
expedidas durante esta administración se recogen en
Presidencia de la República 1994a, 1994b y 1994c.
8. Según lo explica Héctor Riveros (Secretario de
Gobierno del período Peñalosa), este aumento de la
inversión en el sector fue posible gracias a una
reestructuración del Fondo de Vigilancia y
122 seguridad ciudadana
Seguridad realizada a principios de los noventa, al
incremento de los recursos de la ciudad logrados
gracias a la capitalización de la empresa de energía y
al acceso a fuentes de financiación externas (Riveros
2002). Entre estas fuentes externas se destaca el
préstamo para el Apoyo a la Convivencia y la
Seguridad realizado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) ejecutado entre 1998 y 2004, el
cual ascendió a 10 millones de dólares más
6.6 millones de dólares de contrapartida.
9. La «cultura ciudadana», entendida como un
marco mínimo que regula los comportamientos
ciudadanos, fue el eje central del plan de gobierno
de Mockus en sus dos administraciones. Dentro
de este contexto, el conjunto de sus iniciativas
se orientó a armonizar los sistemas reguladores
básicos de los individuos y la sociedad: la
ley, la moral y la cultura. Ver Mockus 1994
y 2001.
10. En la práctica, la restricción al porte de armas
de fuego se aplicó en Bogotá entre 1995 y 2000,
pero de manera intermitente debido a la oposición
del Ejército Nacional, entidad que en Colombia
tiene la potestad sobre los permisos de tenencia y
porte de armas de fuego sobre todo el país. La
«hora zanahoria», por su parte, consistió en limitar
el horario de venta de bebidas alcohólicas en la
ciudad a la 1:00 a.m. Esta medida estuvo en vigor
desde 1995 hasta 2002, cuando el propio Mockus,
apoyándose en la disminución sostenida de las
muertes violentas en la ciudad, aplicó lo que
denominó la «hora optimista», con lo cual volvió a
ampliar el horario de venta de alcohol hasta las
3:00 a.m.
11. La teoría de las «ventanas rotas», propuesta por
los criminólogos estadounidenses Wilson y Kelling
hace dos décadas, pone de relieve el impacto del
desorden social y del deterioro del entorno físico en
las percepciones y condiciones de seguridad de las
comunidades (Wilson y Kelling 1982, Skogan
1990, Kelling y Coles 1996). La «cero tolerancia»
fue el desarrollo que se le dio a esta teoría en la
ciudad de Nueva York durante la década de los
noventa, y consistió en volcar el control policial
hacia las infracciones menores con miras a prevenir
la comisión de delitos más graves.
quórum 12
12. Esta avenida se convirtió en una de las rutas
principales de Transmilenio, que es el sistema de
transporte masivo que empezó a construirse durante
las alcaldías de Peñalosa y Mockus como una solución
a la situación crítica del transporte público en Bogotá.
13. Esta zona, ubicada en el centro de la ciudad, era
particularmente crítica por su alta concentración de
homicidios. Así por ejemplo, entre 1997 y 1999
presentó una tasa promedio de homicidios fuera de
toda proporción de 40 mil por 100 mil habitantes
(Echandía 2000).
14. En Bogotá, al igual que en el resto del país, la
situación de los sitios de reclusión era caótica de
tiempo atrás. Las condiciones eran indignas,
inadecuadas y totalmente insuficientes. Además, los
espacios de retención temporal de las estaciones de
policía permanecían hacinados.
15. En la Cárcel Distrital son recluidos los
individuos que cometen infracciones menores cuya
pena es inferior a 24 meses. A la UPJ son
conducidas, por un período máximo de 36 horas,
las personas capturadas en flagrancia mientras se les
define su situación jurídica, así como los infractores
de normas administrativas contenidas en los
códigos de policía y de tránsito.
16. Sobre el origen y desarrollo de los frentes locales
de seguridad y del programa de policía comunitaria,
ver Llorente (2004).
17. En el caso del control al consumo de
alcohol, habría sido mejor incluir en las
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quórum 12
estimaciones indicadores sobre las variaciones
temporales del consumo de estas bebidas en la
ciudad, pero no se encontró información
disponible para ello.
18. Esta medición se logró a partir de un modelo
econométrico sencillo que buscaba hallar la
elasticidad de homicidios: armas de fuego
decomisadas, es decir, la caída porcentual en el
número de homicidios generada por un porcentaje
de armas decomisadas por parte de la policía. Para
las estimaciones se utilizaron datos mensuales de
homicidios y de decomisos de armas de fuego para
el período 1996-1999 en las diecinueve localidades
de la ciudad.
19. Por ejemplo, a partir de una encuesta aplicada
en Bogotá a familias con violencia intrafamiliar, se
obtuvo que el 34 por 100 consideró que la
intervención de la comisaría sirvió mucho, mientras
que entre el 17 por 100 y el 26 por 100 de los
entrevistados reportó lo mismo con respecto a las
acciones de otras instituciones públicas de la ciudad
que también tienen responsabilidades en la materia
(Rubiano et. al. 2003, pp. 97).
20. Se utilizaron modelos de econometría espacial
para estimar las determinantes de la caída de los
homicidios y de los atracos en la ciudad. Además, se
realizaron ejercicios de descomposición para
cuantificar la contribución de las distintas variables
explicativas en la dispersión de la tasa de homicidios
y atracos entre las diferentes localidades.
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maría victoria llorente I 125
Democracia y seguridad en un mundo globalizado
y de riesgos. Algunas anotaciones
kl aus bodemer
Doctor en Ciencias Políticas. Director del Instituto de Estudios Iberoamericanos, Hamburgo

resumen
Existe un amplio consenso respecto a que, tanto en el Norte como
en el Sur, los gobiernos nacionales actúan en un contexto nacional
e internacional cada vez más interconectado, complejo y menos
calculable. Hay sobre todo dos conceptos que discuten este fenómeno
ya hace alrededor de dos décadas: el de la globalización y el de la so-
ciedad de riesgo. En el primer caso se trata de un concepto poco
preciso, muchas veces contaminado por disputas político-ideológi-
cas y paradigmas controvertidos. Sin embargo, a pesar de estas
controversias existe consenso en que se ha desarrollado en los esta-
dos-nación modernos un proceso de disolución de fronteras, el
cual ha cambiado profundamente las actitudes en la economía, la cul-
tura y la política, tradicionalmente organizadas a nivel del estado-
nación.

Palabras clave: Globalización. Sociedad de riesgo. Internaciona-

lización. Transnacionalización. Privatización. Modernidad.

abstract
There are a big agreement about the idea that: as much in the
North as in the South, the national governments act in a national
and international context more and more interconnected,
complex and less predictable. There are two concepts that discuss
this phenomenon since two decades ago: the concept of
globalization and the concept of «risk society». The first concept is
not a detailed or precise concept, and often is contaminated by
political and ideological disputes and controversial paradigms.
Nevertheless, in spite of these controversies, all agree with the idea
that it has been developed in the modern states a process of
dissolution of borders, which has deeply changed the attitudes in

126 seguridad ciudadana quórum 12

 the economy, the culture and the policy, traditionally organized at
the level of the state nation.

Key words: Globalization. Risk society. Internationalization.

Transnationalization. Privatization. Modernity.

seguridad/ inseguridad: Por eso, en el debate público y científico,

una realidad y un concepto
multifacéticos
La seguridad es una necesidad básica del ser
humano y un bien colectivo clásico, y por
ese motivo el mantenimiento o la reconsti-
tución de la seguridad ocupa un lugar des-
tacado en la escala de valores de la pobla-
ción. La seguridad es uno de los deseos
elementales de las sociedades modernas
ante el rápido cambio social, económico y
político, y tiene una categoría prioritaria en
el debate actual. La seguridad externa y la
interna han formado siempre parte impor-
tante de las tareas más destacadas del Esta-
do y de sus instituciones políticas –y no
sólo a partir del 11 de septiembre de 2002–.
Pero hay que tener en cuenta que el mante-
nimiento de esa seguridad, por parte del
Estado, con ser fundamental y responder al
un viejo anhelo de toda sociedad, no debe ha-
cernos olvidar otro deseo también viejo, el
miedo de los ciudadanos al excesivo poder de
ese Estado.
Mantener la seguridad tiene un precio
–como sostenían ya los pensadores de la fi-
losofía política clásica, desde la antigüedad–,
y para alcanzarla tenemos que renunciar a
una parte de nuestra libertad y someternos,
más o menos de manera voluntaria, a un
conjunto de reglas, de prescripciones y de
restricciones.
el término seguridad es muchas veces utilizado
de forma peyorativa y, a veces, sobrecargado
de suspicacia. Hay consenso en cuanto a
que la seguridad es una construcción social,
que tiene poco que ver con hechos sociales
concretos (las constataciones claras sobre los
riesgos económicos del desarrollo de la cri-
minalidad) y más bien con ciertas eviden-
cias supuestas. Por eso es difícil definir el
término seguridad, como concepto de las
ciencias sociales y, en el mejor de los casos,
sólo se puede enmarcar su sentido. La segu-
ridad y la inseguridad son términos norma-
tivamente muy cargados y que se han ido
transformando, como afirmó décadas atrás
el filósofo alemán Franz Xaver Kaufmann,
en el «símbolo de la palabra de una idea de
valor societal» (Kaufmann 1970, pp. 62).
En este primer acercamiento al tema, se
pueden diferenciar cuatro conceptos de se-
guridad (véase Glaessner 2002, pp. 4):
1. Poder confiar, no ser defraudado y evi-
tar riesgos. Se asocia con este término la au-
sencia de o la protección contra peligros.
2. Seguridad del estatus, mantenimiento
del nivel de vida alcanzado por los indivi-
duos y/o grupos sociales y la preservación
del estatus quo social y político, en el cual los
ciudadanos se han instalado.

quórum 12 kl aus bodemer I 127

 3. Cierta configuración institucional,
que parece idónea para defenderse contra
las amenazas internas y externas al orden so-
cial y político.
4. Y en sentido jurídico, la integridad
de derechos, cuya protección es tarea prin-
cipal del Estado. Algunos autores hablan
de la seguridad como un derecho funda-
mental del hombre y, en términos legales,
significa la protección frente al ejercicio
arbitrario del poder y el respeto de las reglas
de la convivencia y del modo de vida indi-
vidual.
Las sociedades modernas, vistas desde el
individuo particular, son cada vez más com-
plejas y, al mismo tiempo, menos transpa-
rentes. La percepción de la realidad tiene lí-
mites y la complejidad creciente de todas las
esferas de la vida hace cada vez más difícil
juzgar seriamente y decidir de forma racional.
La relación del ciudadano con un medio
cada vez más complejo puede ser percibida
por éste como una sobrecarga, por una
adaptación exitosa o fracasada, como una
oportunidad para la acción individual o co-
lectiva. El sociólogo alemán Niklas Luh-
mann ha elaborado en detalle la hipercom-
plejidad de las sociedades modernas, que
hace difícil pronosticar su desarrollo futuro y,
por tanto, produce más bien inseguridad
que seguridad (Luhmann 1989).
La promesa de seguridad en el mundo
moderno es cada vez más frágil y la sensa-
ción omnipresente es la inseguridad. Esta
inseguridad en el espacio económico, políti-
co y social tiene varias dimensiones y aspec-
tos internos y externos. Combatir la insegu-
128 seguridad ciudadana
ridad es tarea del Estado y de sus instancias.
Sin embargo, frente a los nuevos desafíos de
seguridad (tráfico de drogas, criminalidad
organizada, volatilidad de los mercados de
capitales, terrorismo internacional, etc.), las
instituciones estatales disponen, cada vez
menos, de las capacidades para responder
adecuadamente a estas amenazas y se en-
cuentran sobrepasadas a la hora de diseñar
estrategias eficaces e implementarlas con
éxito. El conservadurismo estructural de las
instituciones y su insistencia en la solución de
los problemas a corto plazo no es apto para
responder adecuadamente al surgimiento
acelerado de los nuevos desafíos. El mono-
polio del poder y de la regulación del Estado
se ve cada vez más amenazado desde arriba
(internacionalización y transnacionaliza-
ción) y desde abajo (privatización), y no se vis-
lumbra todavía qué puede reemplazar a este
monopolio estatal.
Estas premisas nos acercan al núcleo del
problema. Desde Thomas Hobbes y John
Locke, las cuestiones de la seguridad (públi-
ca) y de orden ocuparon el centro de las ta-
reas del Estado, abarcando siempre dos as-
pectos: la protección de los ciudadanos
contra el Estado y la protección de los ciu-
dadanos entre ellos, por parte del Estado.
En este sentido, la seguridad puede ser des-
crita con el término moderno «función del
Estado» (Glaessner 2002, pp. 4 y ss). Hoy
día, bajo los imperativos de la globalización,
el desarrollo demográfico y los movimien-
tos de migración, que tanto erosionan los
rasgos culturales tradicionales y los sistemas
de seguridad social, y, además, bajo las ame-
nazas del crimen organizado y los cambios
dramáticos en el sistema internacional, las
quórum 12
coordinadas de la política han cambiado
drásticamente.
Todos estos fenómenos son factores de in-
seguridad, frente a los cuales la política debe
buscar respuestas a sabiendas de que, en con-
textos de estructuración (Habermas) y bajo el
panorama arriba descrito, no se puede ha-
blar de garantía de seguridad, sino más bien
de reducción de inseguridad, en el ámbito
económico, político y social.
A continuación quisiera concentrar mis
observaciones en tres aspectos del debate so-
bre seguridad, que nos prometen ciertos be-
neficios analíticos y enseñanzas prácticas:
Primero: el proyecto de modernidad fue
al mismo tiempo un proyecto de seguridad.
Segundo: mirando al mundo de hoy, los
paradigmas de la globalización y de la sociedad
de riesgo son dos corrientes de pensamiento
que, según mi modo de ver, engloban en for-
ma convincente y comprensiva la nueva fase
post fordista, post industrialista, del capitalis-
mo moderno. El foco central (y también una
restricción pragmática) será la vinculación de
estas ofertas macro con la democracia.
Tercero: qué papel cumple el nuevo con-
cepto de seguridad/inseguridad humana
que se ha desarrollado desde los años 1990 en
la cooperación al desarrollo. Como veremos,
este concepto –y eso es, sin ninguna duda,
un paso hacia delante– va más allá del deba-
te que, durante décadas, se quedó en los
muros del pensamiento estratégico-militar e
ideológico de la bipolaridad, aunque tenga
también sus trampas y sus límites.
quórum 12
un recuerdo histórico: el proyecto
de modernidad fue siempre un
proyecto de seguridad
Vale recordar que el proyecto de moderni-
dad fue siempre un proyecto de seguridad,
tanto en la teoría política como en la realidad,
y vamos a dar algunos ejemplos de la filoso-
fía política y de la ingeniería política. En el si-
glo XVII, Descartes intentó superar la in-
seguridad de la duda por el método, el
camino seguro. En los comienzos del pensa-
miento moderno sobre el Estado, se plasmó
la idea de que la primera y más importante ta-
rea del Estado era la de garantizar, hacia
adentro, la seguridad, para evitar la guerra
civil y tomar las medidas necesarias de pro-
tección contra los enemigos externos. De
esta manera, Thomas Hobbes recomendó,
para evitar la inseguridad de la lucha de to-
dos contra todos, la creación del dios mortal,
del Leviatán. El monarca absoluto logró ter-
minar con las guerras de confesión de los
siglos XVI y XVII, consideradas por sus pro-
tagonistas como «guerras justas», y el resul-
tado fue una concentración de la de fuerza
en manos del Estado absolutista. La consti-
tución del monopolio de poder moderno
estatal, la «estatización del poder» (Rein-
hard 1999, pp. 351 y ss), fue legitimado
por la función de Estado de garantizar
la protección y la seguridad de sus ciuda-
danos.
La necesidad de seguridad fundamentó
también, desde Max Weber, la racionaliza-
ción del derecho. Y, como Eric Jones nos ha
enseñado en su libro «The European Mira-
cle», de 1981, la capacidad del «disaster ma-
nagment» fue una de las particularidades
que explica la ventaja de los Estados nacionales
kl aus bodemer I 129
europeos frente a los imperios asiáticos
(Breuer 2001, pp. 266). En la misma línea de
argumentación se puede decir que también el
Estado benefactor se ha constituido como
un Estado seguro y de seguridad, tal como
lo analizaremos a continuación.
el estado benefactor es,
en realidad, un estado seguro
y de seguridad
El ejemplo más impactante y también el
más vinculado con las corrientes del pensa-
miento arriba mencionadas es, sin ninguna
duda, lo que ha caracterizado el desarrollo
europeo del siglo XIX: la gran inseguridad
de aquella época fue, como nos enseñan los
historiadores, la cuestión social. El peligro
de la lucha de clases, como consecuencia del
avance del sistema capitalista, exigía, desde
la perspectiva de la burguesía, medidas de
cerco y de domesticación. Bismarck y otros
optaron por la estrategia del crecimiento
económico, por establecer reglas procedi-
mentales de distribución y estándares socia-
les mínimos, garantizados por el Estado,
para asegurar los riesgos individuales de la
clase trabajadora (contra enfermedad, acci-
dente, vejez, desocupación, etc.).
Con estas medidas de pacificación, em-
prendidas políticamente en forma inteli-
gente, el término riesgo fue más allá de los
aspectos tecnológicos: incluyó también di-
mensiones económicas y sociales de la so-
ciedad. Se puede decir, sin exagerar, como
ha explicado con detalle el teórico francés
Francois Ewald, en su libro sobre la formación
del état providence (Ewald 1986), que la se-
guridad es el manejo más usual de la con-
tingencia. El Estado benefactor es, repito,
130 seguridad ciudadana
un Estado seguro/de seguridad. Y a partir
de ahí, se puede comprender el riesgo como
una técnica específica del manejo de las in-
seguridades.
globalización y democracia,
¿hacia un nuevo autoritarismo?
Como ya he mencionado, existe un amplio
consenso respecto a que, tanto en el Norte
como en el Sur, los gobiernos nacionales ac-
túan en un contexto nacional e internacional
cada vez más interconectado, más complejo
y menos calculable. Hay, sobre todo, desde
hace dos décadas, dos conceptos que prota-
gonizan la discusión: el de la globalización y
el de la sociedad de riesgo. En el primer
caso, se trata de un concepto poco preciso,
contaminado. Muchas veces, por disputas
político-ideológicas y paradigmas contro-
vertidos (Bodemer 1996). Sin embargo, hay
consenso en que se ha desarrollado un pro-
ceso de disolución de fronteras en los esta-
dos-nación modernos que ha cambiado
profundamente las actitudes en la econo-
mía, la cultura y la política, tradicionalmen-
te organizadas a nivel del estado-nación.
De estos tres campos afectados –el econó-
mico, el cultural y el político– nos interesa,
especialmente el último, es decir, la relación
compleja entre globalización y democracia,
porque se trata de un campo teórica y polí-
ticamente muy minado y sobre el que existe
una amplia literatura. Por falta de tiempo y
espacio, me voy a restringir sólo a algunas
de sus facetas.
Políticamente, la globalización ha condu-
cido a una pérdida de soberanía (Sassen
1996) o, por lo menos, a una pérdida de au-
quórum 12
tonomía (Dittgen 1999) del Estado nacio-
nal, que se concreta, en primer lugar, en un
traspaso de competencias de la regulación
política en dos direcciones: hacia abajo, el
nivel subnacional, y hacia el nivel suprana-
cional e internacional.
En los países desarrollados, el Estado na-
cional tiene el monopolio de la fuerza legíti-
ma, pero no el de la gestión política
(Scharpf 1998, pp. 82), y en América Latina,
muchas veces el Estado no dispone ni de la
fuerza ni de la gestión. Se están formando
nuevos espacios políticos más allá del Estado
nacional. Al mismo tiempo, observamos
que el proceso de la globalización va acom-
pañado, cada vez más, por una regionalización
y una creciente fragmentación, tanto eco-
nómico-social como cultural y política
(Menzel 1998). Tanto en los países miem-
bros de la Organización para la Coopera-
ción y Desarrollo (OCDE) como en los del
Sur, se está produciendo una fragmentación
de la estructura social, acompañada por un
creciente proceso de individualización. Pa-
ralelamente, aumentan la desigualdad, la se-
gregación y la polarización socioeconómica.
En el ámbito social y de los estilos de vida
individuales se destaca, además, una hete-
rogenización sociocultural. Al mismo tiem-
po, se están formando, en el proceso de
la de-diferenciación cultural o re-tradicio-
nalización del mundo y de la vida respecti-
vamente (Habermas 1994), nuevas identi-
dades.
Nuestra pregunta central es, por tanto,
cómo estas tendencias macro –globalización
y fragmentación– afectan a la democracia
(Held 1995). Una hipótesis, ampliamente
quórum 12
difundida, destaca que la pérdida de sobera-
nía o autonomía del Estado no está sólo
asociada con una pérdida de gestión, sino
también con un déficit de legitimación y de
democracia, respectivamente (Habermas
1998). Los indicios al respecto son llamati-
vos. Observamos que en los países desarro-
llados, y también en los del Sur, hay una cri-
sis de confianza. Esta crisis, que en primer
lugar es una crisis de representación, se re-
fiere prioritariamente a las instancias inter-
medias entre el Estado y la sociedad, es decir,
a los partidos políticos y a los grupos inter-
medios de presión. Los actores de la articu-
lación de los intereses societales y de su
agregación en demandas políticas disponen,
cada vez menos, de capacidad de integra-
ción, y algunos indicadores apuntan a la
creciente volatilidad del comportamiento
electoral, el reemplazo de cleavages políticos
por issues, a la fragmentación del sistema de
partidos y a la creciente brecha entre los ciu-
dadanos y la clase política.
Frente a los déficits de legitimación y de
representación están surgiendo –ésa es la
otra cara de la moneda– nuevas formas de
participación política, articuladas por movi-
mientos indígenas (como, por ejemplo, en
Perú, Bolivia, Ecuador, Chile y Guatemala),
de autoayuda y/o de protesta social (los pi-
queteros en Argentina, los «sin tierra» en
Brasil). Este proceso es la expresión de una
nueva articulación política directa, que algu-
nos observadores califican como un nuevo
empuje democrático. Por otra parte, estas
nuevas formas de articulación político-so-
cial están muchas veces acompañadas por
un nuevo autoritarismo, visible en el surgi-
miento de nuevos líderes populistas outsi-
kl aus bodemer I 131
der, de un nacionalismo étnico, de nuevas
corrientes de la derecha, de un regionalismo
separatista y de un fundamentalismo reli-
gioso, tanto en Europa, como en América
Latina (Loch, Heitmeyer 2001, pp. 15; Peetz
2001; Werz 2003).
Estas experiencias, que surgen en casi todas
las regiones del mundo, han motivado al so-
ciólogo alemán, Wilhelm Heitmeyer, de la
Universidad de Bielefeld, a formular una hi-
pótesis, basada en datos empíricos, en la
que afirma que las diferentes variantes del
capitalismo moderno se están desarrollan-
do, cada vez más, en una dirección autorita-
ria, llevan consigo la destrucción social y es-
tán afectando masivamente la sustancia de
la democracia liberal (Heitmeyer 2001). La
combinación entre un «nuevo autoritaris-
mo», con elementos neopopulistas, y unas
democracias meramente electorales, carac-
terizadas por la exclusión social, un sistema
de seguridad quebrados, una creciente inse-
guridad pública y el desencanto político, es
responsable de que los ciudadanos se vean
cada vez menos protegidos y asegurados por
las autoridades políticas contra las crecien-
tes inseguridades de su entorno.
la sociedad de riesgo. ¿fin de la
seguridad?
¿Qué es el concepto la «sociedad de riesgo»,
respecto a la democracia y al tema de la se-
guridad / inseguridad?
La hipótesis central del bestseller del soció-
logo alemán, Ulrich Beck, La sociedad de
riesgo del año 1986, es que el proyecto de
la modernidad, que ha caracterizado los úl-
timos dos siglos, está a punto de fracasar.
132 seguridad ciudadana
Pero las causas de este fracaso no están, se-
gún el autor, en impedimentos externos o
en una implementación insuficiente del
proyecto, sino en su lógica interna. La maxi-
mización de los riesgos, entendidos como
efectos colaterales inciertos de las acciones,
en el marco del capitalismo post-industrial,
es el precio que hay que pagar por el mante-
nimiento de la modernidad. Se trata, según
Beck, de una ley forzosa de la evolución. La
causa no es la modernidad completa, sino la
modernidad incompleta, el medio camino
en el que vivimos hoy.
El riesgo es la potencialidad de un peligro
y los peligros se transforman en riesgos, por
las acciones del hombre. Los megapeligros,
como los de la energía atómica, los ecológi-
cos, los químicos y los genéticos, no se pue-
den delimitar temporal ni espacialmente, ni
se los puede calcular y, mucho menos, com-
pensar. Los riegos van más allá del manejo
de los peligros tradicionales. La seguridad
de la vida cotidiana existe sólo con reservas y
puede ser puesta en peligro, a cualquier hora
y en cualquier lugar, por catástrofes que sur-
gen en otros lugares del mundo, porque este
mundo, como todo lo que en él existe, se ha
transformado en un campo de experimento.
El principio de seguro socializa los peli-
gros en riesgos y emancipa a la sociedad ha-
cia una tolerancia jamás esperada hacia los
riesgos. El catastrofismo latente de la socie-
dad de riesgo comienza donde encuentra
sus límites la capacidad de dar seguridad
(Blanke 1991, pp. 281). Hoy día no se pue-
de garantizar el fin de la lucha de clases
porque las medidas del Estado benefactor
ha llegado a su fin. En estos tiempos de la
quórum 12
globalización ningún gobierno puede ga-
rantizar un crecimiento económico relativa-
mente continuo y con unos márgenes de
distribución, porque eso significaría un
consumo creciente de la energía y de los re-
cursos naturales, y una complejidad en au-
mento del medio ambiente. La catástrofe
ecológica, inminente en el ámbito planeta-
rio, es el precio de la solución procedimen-
tal del conflicto de clases, a través de la in-
clusión social y la externalización de los
costos, y es también el precio del triunfo de
la libertad y de la igualdad. La remoción de
este peligro sólo puede llevarse a cabo con
un nuevo empuje del aumento de compleji-
dad. Pero, sin embargo, los riesgos de la ci-
vilización no se reducirán con este empuje,
porque el aumento del riesgo es el precio del
mantenimiento del estatus quo, en un nivel
cada vez más complejo (Blanke 1991,
pp. 285).
El peligro omnipresente amenaza, según
Beck, no sólo la vida física, sino la vida social,
el conjunto de todas las instituciones y es-
tructuras de la sociedad. También la auto-
nomía de los sistemas parciales de la socie-
dad –según Niklas Luhmann, una de las
conquistas de los tiempos modernos– expe-
rimenta un proceso de erosión. Las institu-
ciones estatales y de derecho han abandona-
do, desde hace tiempo, sus competencias y
las han delegado a los expertos, enraizados
fuera del sistema político. Con esta delega-
ción, argumenta Beck, las instituciones llegan
a una contradicción extremadamente explo-
siva. Mientras estas instituciones prometen,
por un lado, una seguridad absoluta, legali-
zan, por el otro, actitudes que ofrecen sólo
una seguridad relativa y pueden transfor-
quórum 12
marse, en cualquier momento, en una ca-
tástrofe. Una consecuencia de eso es que la
credibilidad se erosiona cada vez más por-
que se está diluyendo el consenso básico, en
el cual se ha basado, hasta ahora, el desarro-
llo. De esta manera, se está desmoronando
el contrato social del Estado benefactor que,
como subrayábamos más arriba, siempre
fue un Estado «de seguro». La disminución
del conflicto que alcanzó el Estado benefac-
tor de la época de posguerra, por el creci-
miento y por los mecanismos de concerta-
ción y coparticipación, está siendo socavada
por la intensificación del conflicto, como
una consecuencia del crecimiento de los
riesgos.
Este diagnóstico, extraído por Beck de la
experiencia de los países desarrollados, es
más dramático en los países del llamado
Tercer Mundo y, entre ellos, los de América
Latina, en lo que ni siquiera se ha alcanzado
el estado de modernización, aunque sea a
medio camino, que es el punto de partida
del diagnóstico de Beck. Vale la pena men-
cionar, de manera esquemática, algunos de
estos impedimentos:
1. La mayoría de los países de América
Latina y del Caribe se encuentran, en el me-
jor de los casos, a medio camino hacia una
modernidad respecto del Norte. Su inser-
ción en el mundo globalizado es y sigue
siendo periférica, más defensiva que proacti-
va (Arocena 2004); su industrialización es y
siegue siendo trunca (Fajnzylber 1983); sus
aparatos estatales son y siguen siendo poco
eficientes, sus instituciones representativas
frágiles. Los sistemas democráticos carecen
de bases sociales y económicas sólidas, y
kl aus bodemer I 133
son, en su mayoría, frágiles, defectuosos y
no están lo suficientemente inmunizados
contra los bacilos del autoritarismo y el
clientelismo, la corrupción y el populismo.
Según los datos recientes del Latinobaróme-
tro (y otros datos empíricos), la cultura po-
lítica de las sociedades latinoamericanas es
reflejo de una realidad política, económica y
social y de una sensación térmica que no
suscita un gran optimismo (véase Hakim,
Lowentahl 1996, pp. 303 y ss).
2. Las legislaturas y los sistemas judiciales
carecen, en gran parte de América Latina,
de autonomía, jerarquía, recursos y compe-
tencia, los elementos necesarios para desem-
peñar plenamente sus funciones constitu-
cionales. Los presidentes suelen recurrir a
procedimientos excepcionales para eludir el
proceso legislativo, menospreciando así a las
instituciones formales del gobierno, com-
prometiendo las normas jurídicas y soca-
vando la legitimidad democrática.
3. Los partidos políticos, en diversos países
de América Latina y el Caribe, carecen de
vínculos efectivos con las bases electorales y,
por lo general, son poco más que vehículos
para impugnar elecciones y distribuir pre-
bendas y rentas. Raras veces ofrecen progra-
mas coherentes y suelen ser manipulados
para estar al servicio de las ambiciones per-
sonales de sus dirigentes. (Hakim, Lowenthal
1996, pp. 303).
4. La democracia en América Latina no
cuenta con una participación ciudadana
sostenida. Aunque la transición a gobiernos
electoralmente democráticos y liberales esti-
muló el surgimiento y crecimiento de orga-
134 seguridad ciudadana
nizaciones voluntarias, la mayoría de las na-
ciones de la región carece aún de un con-
junto vigoroso de instituciones no guberna-
mentales, a través de las cuales se puedan
expresar, mediar y someter o no a la consi-
deración de las autoridades, de manera con-
gruente con las demandas de la gente
común. Los actores sociales «clásicos» –sin-
dicatos, grupos empresariales, organizacio-
nes profesionales y asociaciones cívicas– si-
guen siendo débiles y fragmentarios, y
tienen una base demasiado estrecha para de-
sempeñar papeles políticos efectivos. La
prensa representa sólo una gama limitada de
opiniones y es, en muchos casos, económi-
camente dependiente de fuentes de finan-
ciación del gran capital financiero. En gene-
ral, no es un freno eficaz ante la corrupción
o el abuso de poder.
5. Después de casi dos décadas de expe-
riencias post-autoritarias, los expertos y los
ciudadanos comunes se preguntan si los ac-
tores e instituciones, con estas característi-
cas, están en condiciones de enfrentar, de
manera efectiva, los desafíos de la globaliza-
ción y de las sociedades de riesgo, sin perder
la confianza de su electorado. Y se plantean
si los políticos pueden explotar, de manera
convincente y orientados hacia el bien co-
mún, el margen de gestión restringido que
les queda.
6. El fracaso ante este desafío en gran
parte de las élites políticas se refleja con
toda claridad en el comportamiento ciuda-
dano. En muchos países de la región, el pro-
ceso democrático se ve amenazado porque
los ciudadanos dejan de participar activa-
mente en la vida política, debido a la desilu-
quórum 12
sión, la apatía o a la sensación de que han
sido excluidos o perjudicados injustamente.
Muchos ciudadanos están hartos del discur-
so de sus representantes, que, desde la déca-
da de los ochenta hasta hoy, les piden sacrifi-
cios, como consecuencias de los programas
de ajuste, que serán compensados un incier-
to mañana. La sensación de que cada vez les
queda menos dinero en el bolsillo y de que su
situación económica ha empeorado desde
los años de la transición democrática, se
agrega al comportamiento de una gran par-
te de la élite política, caracterizada por la
corrupción, las prácticas clientelares y el
mal manejo de los fondos públicos. La cre-
ciente desconfianza en la política, que se ma-
nifiesta en el hecho de que, en muchos paí-
ses, se vote a favor de políticos recién
llegados, con recetas de corte populista, refleja
la poca estima por los dirigentes democráti-
cos establecidos, la frustración por los ma-
gros resultados de la ingeniería política y la
decepción por el continuo deterioro econó-
mico y social, en un mundo cada vez más
inseguro y menos calculable.
Cada una de estas amenazas o impedimen-
tos a la profundización democrática en Amé-
rica Latina, han sido enormemente exacerba-
das por la crisis económica y la deuda social
acumulada. Las cifras al respecto son bien co-
nocidas y no es necesario repetirlas aquí. El
modesto crecimiento económico a lo largo
de las últimas dos décadas, la brecha crecien-
te entre ricos y pobres y la casi desaparición
de la clase media –el caso más espectacular es
el de Argentina– han erosionado, cada vez
más, la cohesión social, con el riesgo de que
también el proceso democrático y la estabili-
dad política estén en peligro. Una señal de
quórum 12
alarma es la decreciente valoración del siste-
ma democrático y el hecho de que el porcen-
taje de población que prefiere un gobierno
autoritario, si es capaz solucionar los proble-
mas económicos pendientes (Latinobarómetro
2004; UNDP 2004), está aparentemente en
aumento.
¿Qué tiene todo eso que ver con el tema
de la seguridad / inseguridad? La sensación y
la realidad de la inseguridad, crecientemen-
te difundida en los países de América Latina
y del Caribe, no tiene su base –en eso existe
un consenso amplio–, como en las décadas
anteriores, en conflictos clásicos: guerras in-
terestatales, fronterizas (con la excepción
del conflicto armado entre Perú y Ecuador
en 1996 y las turbulencias fronterizas re-
cientes entre Colombia y Venezuela) o civi-
les (con la excepción de Colombia), sino en
los fenómenos económicos, políticos, socia-
les y culturales de la vida cotidiana, discuti-
dos, desde la primera mitad de los años no-
venta, en el ámbito político y científico,
bajo el lema de la «seguridad humana».
de la seguridad tradicional
a la seguridad humana.
oportunidades y riesgos
1. La nueva conceptualización de la seguridad
por el PNUD
Los múltiples y rápidos cambios aconteci-
dos a nivel internacional durante la última
década del siglo pasado –el fin de la Guerra
Fría y su lógica; la globalización y la entrada
del capitalismo en la época postfordista; los
llamados «nuevos desafíos» de seguridad,
como el tráfico de drogas, el crimen organi-
zado transnacional, las migraciones masi-
kl aus bodemer I 135
vas, los desastres naturales y sus diversas re-
percusiones; el genocidio y los crímenes de
lesa humanidad; los abusos contra la infan-
cia; la creciente inseguridad pública, sobre
todo en los grandes conglomerados pobla-
cionales, y, finalmente, la expansión del te-
rrorismo internacional– han estimulado el
debate científico y la fantasía política para
encontrar respuestas teóricas y prácticas
adecuadas. Este debate ha desembocado,
entre otras cosas, en una nueva conceptuali-
zación de la seguridad que, más allá de su
estricto sentido militar, engloba ahora ele-
mentos económicos, sociales, tecnológicos e,
incluso, ecológicos. Así, en los años ochenta
y, particularmente, en los noventa, el debate
sobre la seguridad internacional fue ampliado,
con el fin de incorporar categorías innova-
doras, como seguridad cooperativa (Achar-
ya 2001), la seguridad societal, la seguridad
global, la seguridad democrática y la seguri-
dad humana. Este último término, que se
impone cada vez más en el debate interna-
cional, es un concepto multidimensional,
amplio y polivalente, que ha provocado
fuertes controversias sobre la noción de derecho
de intervención humanitaria.
El Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), en su Informe sobre
Desarrollo Humano del año 1993, fue el
que, por primera vez, reenfocó el término
«seguridad» desde los Estados hacia los seres
humanos en estos términos:
«The concept of security must change – from
an exclusive stress on national security to a
much greater stress on peoples security, from se-
curity through armaments to security through
human development, from territorial security
136 seguridad ciudadana
to food, employment and environment secu-
rity». (PNUD 1993, pp. 2.)
Y el informe de 1994 concretó el concep-
to (PNUD 1994, pp. 30), diferenciando
entre dos aspectos fundamentales:
1. Seguridad humana, que significa la
protección contra amenazas, como el hambre
y la enfermedad.
2. La protección contra sorprendentes y
dolorosas perturbaciones en la vida cotidia-
na. (PNUD 1994 pp. 28.)
La seguridad humana tiene cuatro carac-
terísticas:
1. Un deseo universal;
2. una dependencia mutua entre los ele-
mentos particulares de la seguridad humana;
3. la prevención de una ingerencia ex
post;
4. centrarse en el ser humano.
El concepto de la seguridad humana parte
básicamente de la convicción de que cada
persona debería ser capaz de manejar su vida
por sus propios esfuerzos y tener medios su-
ficientes de subsistencia. No es un concepto
defensivo, como, por ejemplo, la seguridad
territorial o militar, sino un concepto inte-
gral y proactivo. (PNUD 1994 pp. 29.)
En el año 1999, el PNUD retomó el con-
cepto de la seguridad humana en su infor-
me anual, y lo llamó «desarrollo con cara hu-
quórum 12
mana» (PNUD 1999), relacionándolo con
una lista de amenazas: desde la pérdida del
puesto de trabajo y el colapso de los merca-
dos financieros hasta el sida, el calentamiento
global y los sindicatos criminales mundia-
les. «La globalización», subraya el informe,
«amplía los chances para el progreso hu-
mano de unos, disminuye los de otros y so-
cava la seguridad humana.» (PNUD 1999,
pp. 53.)
2. La seguridad humana como medida para
relegitimizar la cooperación al desarrollo
Para el PNUD, existe una vinculación im-
plícita entre la promoción del concepto de
desarrollo humano, por un lado, y, por otro,
el rol mundial y la dotación financiera del
sistema de Naciones Unidas, más específica-
mente, la financiación de la cooperación al de-
sarrollo. Este razonamiento trata de afron-
tar, principalmente, el hecho de que, en un
mundo dominado por el pensamiento neo-
liberal reacio a las transferencias públicas, la
cooperación al desarrollo pierde cada vez
más importancia. De hecho, la cuota de los
fondos de la cooperación al desarrollo en los
presupuestos públicos de los países de la
OCDE, está cayendo de forma continua.
Las dudas frente a la eficacia, la necesidad y
el sentido de la cooperación al desarrollo
surgen y acrecientan, junto a la restricción
de los espacios de coordinación del desarro-
llo, la desilusión de la lucha por el equilibrio
social global y la conciencia de los límites
ecológicos de la modernización.
En este contexto, la seguridad humana,
como concepto integral, permite acatar los
déficits globales de la cooperación al desa-
rrollo como parte de potenciales riesgos de
quórum 12
seguridad y, al mismo tiempo, fundar nue-
vamente la legitimación de la cooperación,
que actualmente corre el riesgo de perder,
tanto la importancia política como los re-
cursos financieros.
3. Los peligros del concepto de la seguridad
humana
La cara opuesta de este concepto es la visión
de que el mundo está poblado de enemigos
de los Estados, de los pueblos, de las cultu-
ras y de las sociedades, y es poco probable
lograr un estado de distensión y de relaciones
pacíficas y políticas de solidaridad. El reco-
nocimiento del hecho de que sin desarrollo
no hay seguridad y sin seguridad no hay de-
sarrollo, formulado ya décadas atrás en el
Informe Brandt, corre el riego de desequili-
brarse. Si en el discurso sobre el desarrollo
predomina la seguridad, se puede producir
una de-solidarización, un pensamiento que
prime la fortaleza, en detrimento de una
política activa de cooperación al desarrollo
(von Braunmühl 2002, pp. 47). Además,
ese discurso pierde de vista la relación estre-
cha entre desarrollo, seguridad y derechos
humanos. Hay que diferenciar las políticas
que ponen el centro de su atención, como
pasó durante la Guerra Fría, en el miedo, la
sensación de amenaza y la defensa, de las
que configuran su pensamiento basándolo
en la empatía y la solidaridad como sus
grandes pilares. Y hay que diferenciar tam-
bién las que basan su política de seguridad
en los derechos humanos y aquellas en que la
política de derechos humanos se subsume
en el discurso de seguridad.
Resumiendo, a pesar de que el concepto
de la seguridad humana, formulado y pau-
kl aus bodemer I 137
latinamente revisado por el PNUD, signifi-
ca un verdadero progreso conceptual y prác-
tico, comparado con el concepto de seguri-
dad tradicional, en los últimos años ha
tomado, frente a los «nuevos desafíos» de
seguridad, una dirección problemática y
corre el riesgo de bloquear el potencial glo-
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138 seguridad ciudadana
bal de transformación: el desarrollo huma-
no como derecho humano. Este fenómeno
es aún más evidente en el debate de seguridad
(norteamericano) post 11 de septiembre,
que refuerza cada vez más un pensamiento
polarizado: «nosotros y los otros», mostran-
do así ciertos elementos paranoicos. •
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kl aus bodemer I 139
Hipertrofia represiva: la cuestión carcelaria
en América Latina
jorge núñe z vega
Investigador FLACSO Ecuador

resumen
El texto es un estudio comparativo de países latinoamericanos
donde se muestra la problemática del incremento acelerado de la
población carcelaria desde principios de la década anterior. El estu-
dio dice que la situación carcelaria depende de las reformas políti-
cas y económicas de cada estado, donde lejos de responder a una dis-
cusión de la política criminal, las políticas se dirigen hacia un
endurecimiento de la penalización y la expansión de la población car-
celaria, lo que no guarda proporción con el incremento de la de-
lincuencia. Prueba de ello es la política antidroga de los países an-
dinos, donde la presión internacional, a través de la imposición de
cuotas de incautación de drogas y de detenciones, engendra una
lógica represiva al margen de la propia dinámica del delito. Estas
políticas criminales y penitenciarias sobre drogas ilegales afectan
además a los grupos más vulnerables del campo del narcotráfico.
En Ecuador esto se aprecia en el porcentaje de mujeres privadas de
libertad, en Bolivia con la cantidad de campesinos presos por esta
clase de delitos.

Palabras clave: Población carcelaria. Política criminal y peniten-

ciaria. Política antidroga. Endurecimiento de la penalización. Di-
námica del delito. Reforma del Estado.

abstract
The article is a comparative study of Latin American countries,
where is shown the problematic of the accelerated increase of the
prison population, since the beginning of the previous decade.
The study says that the prison situation depends on the political
and economic reforms of each state that, far from respond to a
discussion of criminal policy, go towards a hardening of the

140 seguridad ciudadana quórum 12

 penalization and the expansion of the prison population, which
does not keep relation with the increase of the crime. Proof of it,
is the antidrug policy of the Andean countries, where the
international pressure, through the imposition of seizure fees of
drugs and the arrests, generates a repressive logic on the margin of
the dynamic of the crime. These criminal and penitentiary policies
on illegal drugs, in addition, affect the most vulnerable groups of
the drug trafficking. In Ecuador this is appreciate in the
percentage of women deprived of their freedom; in Bolivia,
because of the amount of imprisoned farmers that commited this
class of crimes.

Key words: Prison population. Criminal and penitentiary

policy. Antidrug policy. Hardening of the penalization. Crime
dynamic. State reform.

introducción constatación empírica, sirve para justificar

El incremento sostenido y acelerado de la
población penitenciaria es un fenómeno ge-
neralizado en América Latina. En todas las
cárceles, el número de personas excede la
capacidad física, y en la mayoría, los niveles
de hacinamiento son críticos. (Carranza,
2003) Esta realidad nos enfrenta a la si-
guiente pregunta: ¿Cómo interpretar la si-
tuación carcelaria de la región sin ocultar
particularidades, ni caer en descripciones
meramente institucionales?
Lecturas que den cuenta de esta interro-
gante son cada vez más necesarias, debido a
que la circulación de discursos que advier-
ten a diario sobre la inseguridad y el incre-
mento de la violencia, en ámbitos políticos y
académicos, actualizaron y reforzaron una
vieja creencia que mira en la cárcel un indi-
cador de la delincuencia. Así, habría más
gente presa porque los delitos aumentaron.
Aunque la afirmación no resiste la más leve
reformas en los sistemas penales y carcela-
rios de la región, lo cual, por decirlo menos,
es preocupante.
Ecuador es un buen ejemplo de lo anota-
do. La tasa de homicidios por cien mil habi-
tantes subió de 10.3, a principios de los
noventa, a 15, en 2000. El porcentaje de
personas encarceladas se mantuvo relativa-
mente estable: cerca del 20 por 100 del total
de la población en los últimos ocho años.
Mientras, la fundación Marcha Blanca, gru-
po que demanda más seguridad al Estado,
propone que los municipios asuman res-
ponsabilidades penales y penitenciarias para
mejorar la respuesta institucional1.
Otro argumento, un tanto más sofistica-
do, que suele utilizarse para explicar el au-
mento de la población penitenciaria, lo re-
laciona con el crecimiento demográfico.
Desde este punto de vista, la razón para

quórum 12 jorge núñe z vega I 141

 Cuadro n.º1
Variables que inciden en el crecimiento de la población penitenciaria
en países de América Latina
Años Crecimiento por Crecimiento por mayor
País Aumento aumento demográfico uso de la prisión
1992 1999 Número % Número %
Argentina 21,016 38,604 17,588 1,800 10 15,788 90
Bolivia* 6,235 8,315 2,080 296 14 1,784 86
Brasil 114,377 194,074 79,697 13,701 17 65,996 83
Colombia 33,491 57,068 23,577 3,867 16 19,710 84
Chile 20,989 30,852 9,863 2,282 23 7,581 77
Perú 17,350 27,452 10,102 2,448 24 7,654 76
Fuente: Carranza, 2003.
* El dato de Bolivia es de 1997.

que existan más personas presas es que la
sociedad está integrada por más gente. En el
siguiente cuadro observamos que el incre-
mento de la población penitenciaria obe-
dece, principalmente, al mayor uso de la
prisión y, en menor grado, al crecimiento
demográfico.
En este contexto, las ideas del artículo
pretenden mostrar la forma en que los pro-
cesos de construcción del Estado en el senti-
do weberiano, es decir, como producción y
reproducción de aparatos legales y burocrá-
ticos altamente racionalizados, definen la
realidad de las cárceles en América Latina.
Por un lado, se relaciona los indicadores pe-
nitenciarios en América Latina con las refor-
mas políticas y económicas de los Estados
durante los noventa. Por otro, se atiende a
las políticas criminales y penitenciarias deri-
vadas de la estrategia antidroga liderada por
Estados Unidos, desde finales de los ochen-
ta, en los países andinos.
El ensayo retoma los casos de Argentina,
Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador,
Perú y Venezuela. Si bien es un limitante no
analizar todas las realidades nacionales de la
región, estos países permiten distinguir y
observar tendencias. El periodo de referen-
cia es la década de los noventa. Sin embargo,
las características de los procesos políticos y
sociales aludidos extienden ocasionalmente
la temporalidad hasta los ochenta.
la entrada del estado de bienestar
en américa latina
A pesar de haber compartido elementos co-
munes con Europa, sobre todo después de
la Segunda Guerra Mundial, las diferencias
de orden histórico, económico y político
nos impiden hablar en rigor de Estados de
Bienestar en América Latina2. (Barba, 2004)
En primer lugar, las instituciones del Es-
tado de Bienestar europeas nacen, a finales
del siglo XIX, ligadas a la emergencia del ca-

142 seguridad ciudadana quórum 12

pitalismo. La creación del seguro social res-
ponde a procesos políticos donde los traba-
jadores estuvieron en capacidad de exigir al
Estado que se reduzcan las diferencias socia-
les, producidas por el mercado, y se eleve su
calidad de vida. (Isuani, 2000) De modo
que la estructura del bienestar en Europa es
anterior a la «Gran Depresión» de 1929. En
cambio, para América Latina las instituciones
típicas del bienestar aparecieron en el si-
glo XX, después de la crisis del modelo libe-
ral, lo que las vincula más al ámbito econó-
mico que al político.
Un segundo punto es el contexto econó-
mico, en el que se inscribe la construcción de
Estados de bienestar. En Europa, el pleno
empleo, institución básica del modelo key-
nesiano, se articuló fácilmente a la estruc-
tura original del bienestar, ya que al pro-
mover la intervención del Estado en el
mercado laboral para evitar la caída del
consumo, se amplió también la cobertura
social de sus instituciones. Mientras, en los
países latinoamericanos la adopción del
bienestar se produjo en el marco de procesos
de industrialización, vía sustitución de im-
portaciones, donde los Estados privilegia-
ron la seguridad social, ligada al empleo
formal, excluyendo, desde el inicio, a los
grupos desheredados del mercado laboral.
(Barba, 2002)
Finalmente, el Estado de Bienestar en Eu-
ropa se desarrolla en el marco de institucio-
nes democráticas, lo que permitió incorporar
a la ciudadanía en su lógica. En tanto, la au-
sencia de sistemas políticos democráticos en
América Latina estimuló el apareamiento
de redes clientelares. (Barba, 2004)
quórum 12
Por estas razones, la cuestión del bienestar
en América Latina es un hecho particular.
Además, las diferencias culturales y sociales en-
tre los países latinoamericanos también defi-
nieron las formas del bienestar en la región.
En este sentido, Barba (2004) identifica tres
tipos ideales de regimenes de bienestar: uni-
versalistas, duales y excluyentes, dependien-
do de las formas históricas en que se articu-
laron la política social, el funcionamiento
de la economía, particularmente el mercado
laboral, y las estrategias de bienestar de los
hogares. (Barba, 2004)
Los regimenes universalistas estuvieron
vigentes en Argentina y Chile durante los
setenta y se caracterizaron por un sistema de
seguridad social de alta cobertura, acceso a
sistemas de salud y educación primaria y se-
cundaria. Este modelo de protección se basa
en el trabajo formal y, por ende, estratifica
los beneficios a través de incorporaciones
controladas de grupos emergentes, dando
prioridad a los funcionarios del Estado,
profesionales y trabajadores urbanos.
Los regimenes duales surgieron en Brasil,
Colombia y Venezuela y en ellos encontra-
mos provisión de educación a nivel prima-
rio, con cobertura casi total hasta los seten-
ta; sistemas de salud y seguridad social,
ligados al empleo formal, e incorporación
de los sectores más pobres a través de redes
clientelares. Sin embargo, fueron margina-
das las zonas rurales. El tipo excluyente
presente en Ecuador, Bolivia y Perú, en
cambio, evidenció procesos más lentos de
cobertura de la seguridad social, restringida
básicamente a sectores públicos, incorporación
estratificada social y étnicamente a los servi-
jorge núñe z vega I 143
cios de salud y educación, así como redes
clientelares en las relaciones entre el Estado
y los sectores más pobres de la sociedad
(Vásconez, 2004)
adiós al bienestar latinoamericano
La crisis del modelo de sustitución de im-
portaciones, a principios de los ochenta,
convirtió a los organismos financieros inter-
nacionales en actores protagónicos de las
reformas políticas y económicas de los Esta-
dos, en América Latina. Si los países de-
sarrollados han hecho caso omiso de las
recomendaciones del Fondo Monetario In-
ternacional, del Banco Mundial y del Banco
Interamericano de Desarrollo, parecería que
Latinoamérica entró sin beneficio de inven-
tario en los llamados procesos de ajuste es-
tructural y estabilización económica deriva-
dos del Consenso de Washington3. (Isuani y
Nieto, 2002)
La receta inicial era relativamente sencilla:
estabilizar la inflación, liberalizar el comercio
y eliminar la regulación financiera, tareas
que podía realizar el jefe del ejecutivo, sin
tener que buscar consensos en la clase polí-
tica ni persuadir a ningún grupo social. La
segunda parte, políticamente más compleja,
incluía la reforma fiscal, la privatización del
sector público y la reforma de la seguridad
social.
Con esta consigna los gobiernos de turno
empezaron la reforma. Los regimenes uni-
versalistas fueron los primeros que comen-
zaron el proceso en los setenta, pero lo in-
terrumpieron por las distintas crisis que
generó, retomando la agenda a mediados de
esa década y continuando a lo largo de los
144 seguridad ciudadana
noventa. Para los regimenes duales y exclu-
yentes fueron los noventa el período decisi-
vo. En los regimenes universalistas el proce-
so ha sido gradual, mientras en los duales y
excluyentes las mediadas fueron muy rápi-
das. (Barba, 2004)
Las transformaciones sufridas por los Es-
tados han sido desiguales: Argentina y Chi-
le liberalizaron sus regimenes de bienestar,
con relativo éxito en Chile y muy pobre en
Argentina. Brasil se distingue por su poca
disposición a implementar las reformas
–hasta 1996 solamente había impulsado la
apertura comercial y la reforma financiera–.
Colombia lo ha hecho de forma conserva-
dora y en Venezuela fueron un fracaso. Perú
ha avanzado radicalmente en la implemen-
tación de las reformas y Bolivia y Ecuador
sufrieron crisis que frenaron los procesos.
la receta oculta:
políticas criminales y carcelarias
Loïc Wacquant (2002) afirma que, en los
últimos veinte años, el desmantelamiento
del Estado de Bienestar en Estados Unidos
y Europa implicó el incremento de políticas
criminales y carcelarias. En América Latina se
confirma esta relación cuando observamos
que, entre 1992 y 1999, la población peni-
tenciaria aumentó en un promedio del 83
por 100. Y, de acuerdo a la tasa de personas
privadas de libertad por cada 100.000 habi-
tantes, Argentina, Chile y Bolivia casi du-
plican este indicador en diez años. La tasa
promedio de todos los países en 1992 es de
77 personas, frente a 109 en 2002 y 144
presos considerando los picos más altos de
la serie, es decir, el doble del promedio del
año de referencia (ver Cuadro 2).
quórum 12
 Cuadro n.º 2
Población penitenciaria en países de América Latina (tasas por cien mil)

Años
País
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Argentina 63 64 68 74 97 96 99 106
Bolivia 80 86 102 110 97
Brasil 75 81 82 93 104 115 132 135 137
Colombia 92 96 96 97 119 128 127 137 145 156
Chile 155 155 150 155 163 172 181 205 214 216 212
Ecuador 74 81 81 84 94 80 78 69 61 59
Perú 77 80 83 88 96 100 104 108 107 103 103
Venezuela 102 112 106 98
Fuente: Carranza, 2003.

El único país que presenta un decremento Al relacionar los tipos de regimenes de

en la tasa en 2002 es Ecuador (ver cuadro 1),
un fenómeno que se explica por la promul-
gación de leyes de rebajas de penas que dis-
minuían la condena a la mitad automática-
mente, mecanismo que fue eliminado en
2001 por el Congreso Nacional y que es, ac-
tualmente, uno de los ejes del repertorio dis-
cursivo en la lucha del Comité Nacional de In-
ternos del país, al lado de la aplicación de los
beneficios de ley, como la prelibertad para
los detenidos por delitos de drogas ilegales, a
quienes se les ha negado este derecho in-
constitucionalmente hasta ahora4.
Hay que considerar también que la gente
que pasó por la cárcel, cuando cumplió su
pena, quedó sometida a tutela policial. Por
tanto, aunque la tasa baje, debido a un flujo
de ingresos y egresos rápido, como en el caso
ecuatoriano, o más lento, como en el resto
de países, miles de personas quedan cada
año conectadas a los aparatos policiales y
carcelarios del Estado.
bienestar con los indicadores de los sistemas
de cárceles en la región, si bien existe un au-
mento general de la población penitenciaria
en todos los países, incluido Ecuador, ya
que desde el 2001 la curva de crecimiento
vuelve a subir notablemente, observamos
que los regimenes universalistas presentan
cierta estabilidad durante la primera mitad
de los noventa y, a partir de allí, el creci-
miento es sostenido. Es lamentable no con-
tar con información en tasas de Argentina,
después de 1999, ya que el país atravesó una
crisis económica y política extremadamente
grave, que afectó a gran parte de la pobla-
ción. Pero al analizar el cuadro 1 vemos que
este país, entre 1992 y 1999, es el de mayor
incremento en la población penitenciaria
(90 por 100) y el de menor crecimiento de-
mográfico (10 por 100) de América Latina5.
El caso de Chile es también sugerente, sobre
todo debido a que este país ha sido el referen-
te de los efectos positivos de la reforma del

quórum 12 jorge núñe z vega I 145

Estado en América Latina6. Además de tener
la tasa más alta de todos los países y el rango
de aumento más grande, es el único caso del
cono sur donde el porcentaje de mujeres pre-
sas supera el 5 por 100, alcanzando un 8 por
100 en 2005. (Dammert y Díaz, 2004).
Finalmente, los regimenes duales eviden-
cian un incremento más lento pero sosteni-
do, a lo largo de la década. En Brasil y Co-
lombia ningún año desciende la tasa y,
comparando estos dos países, vemos que
Colombia, todos los años, tiene la tasa más
alta que Brasil, a pesar de tener menos habi-
tantes7. La situación en los regimenes exclu-
yentes es disímil. En Perú, la tendencia es
creciente y constante hasta 1999, que es
cuando comienza a bajar. Bolivia sólo pre-
senta datos desde 1997 hasta 2002 y la tasa
crece hasta 2000 y baja en 2001; sin embar-
go, este país es el segundo en porcentaje de
incremento de la población penitenciaria:
86 por 100 entre 1992 y 1999. Para Ecuador,
la serie crece hasta 1996, descendente hasta
2001 y, nuevamente, va en aumento por las
razones apuntadas arriba.
De lo expuesto hasta aquí, podemos afirmar
que en países con regímenes de bienestar
universalitas es mucho más evidente un ma-
yor uso de la cárcel ligado a las transforma-
ciones del Estado durante los noventa. Ar-
gentina y Chile nos muestran claramente
esta tendencia. El caso de Brasil no es claro
porque se confunde con el resto de países,
incluidos en categoría dual, donde encon-
tramos países andinos ligados a la dinámica
de las drogas ilegales. Además este país no
ha participado activamente de la reforma
política y económica, así que todavía man-
146 seguridad ciudadana
tiene instituciones de bienestar que los dife-
rencian aún más del resto de realidades.
la cruzada antidroga de
estados unidos en el mundo andino
Las políticas criminales y carcelarias sobre
drogas ilegales están íntimamente relaciona-
das con la estrategia antidroga, liderada por
Estados Unidos desde finales de los ochenta.
A mediados de esa década, el presidente Ro-
nald Reagan declaró que las drogas ilegales
son un asunto de seguridad nacional. En
1989, George H. W. Bush lanzó la «Iniciati-
va Andina», como parte de una estrategia
para erradicar la producción de drogas ile-
gales en la región. (Youngers y Rosin, 2005)
La visión militar del fenómeno impuesta
por Estados Unidos, no tardó en incluir a
las fuerzas armadas de los países andinos en
las tareas policiales. A finales de los noventa,
se firmaron convenios con Ecuador, Cura-
sao y El Salvador para realizar labores de in-
terdicción, a cargo del Departamento de
Defensa norteamericano, utilizando, para el
efecto, bases aéreas de estos países. Para ha-
bilitar estas locaciones militares, Washing-
ton ha gastado 137 millones de dólares, de los
cuales casi la mitad fueron asignados a equi-
par la base Manta en Ecuador. Es decir, ese
país recibió sólo por este concepto treinta
millones menos de los que su Estado invirtió
en Bienestar Social durante 20038.
La asistencia económica de Estados Uni-
dos para el control de drogas ilegales ha in-
crementado gradualmente a lo largo de la
década, sobre todo en los países andinos.
Washington aportó en programas antidro-
gas a las policías y fuerzas armadas de Amé-
quórum 12
rica Latina y el Caribe más de 2.737 millo-
nes de dólares, entre 1997 y 2002. Sin contar
paquetes especiales como el Plan Colombia,
la «ayuda antidroga» norteamericana, en
2000, fue de 117 millones de dólares para
policías y militares. Monto que sería exage-
rado si no tuviéramos que compararlo con
la escandalosa suma de 1.97 billones de dó-
lares gastados por ese país en ese mismo ru-
bro, desde la implementación del Plan Co-
lombia. (Isacson, 2005)
Además, Estados Unidos presionó a los
Gobiernos de los países andinos para que
impulsen legislaciones antidrogas especiales y
severas. Los casos de Ecuador y Bolivia nos
muestran la forma en que las embajadas
norteamericanas influenciaron en la expedi-
ción de esta clase de leyes, centradas en la
criminalización indiferenciada de consumi-
Cuadro n.º 3
Ayuda estadounidense militar y policial para América Latina y el Caribe, 1997-2002
Program
Counterdrug Programs
International Narcotics Control
Sections 1004 (Defense Dept. Counternarcotics)
Emergency Drawdowns
Sections 1003 (Defense Dept. Counternarcotics)
Discretionary Funds from ONDCP
Nondrug Programs
Excess Defense Articles (EDA)
Foreign Military Financing (FMF)
International Military Education and Training (IMET)
Antiterrorism Assistance (ATA)
JCETs, exercises, intelligence agencies, etc.
Fuente: Isacson, 2005.
quórum 12
dores, mulas (gente que lleva pequeñas can-
tidades de alguna droga en maletas o dentro
de su cuerpo), pequeños expendedores y
traficantes de drogas ilegales.
En Bolivia, antes de la discusión de la lla-
mada ley 1008 (Ley de Regulación de Sus-
tancias Controladas, julio de 1988), los vo-
ceros de la embajada de Estados Unidos
afirmaron que la ley antidroga era esencial
para levantar la suspensión temporal de la
asistencia económica que mantenía su país.
(Ledebur, 2005). La versión ecuatoriana de
esta ley, denominada 108 (Ley de Sustan-
cias Psicotrópicas y Estupefacientes, 1991),
nace en un contexto donde el presidente, de
tendencia social demócrata, era cuestionado
sobre este tópico por el partido demócrata
cristiano. Así que su apoyo incondicional a la
ley antidroga pretendía demostrar a Estados
Level of aid
(millions of U. S. dollars)
More than 2,737 (92 por 100)
More than 1,769
Approx. 705
192
61
10
More than 230 (8 por 100)
73
71
62
25
Unknown
jorge núñe z vega I 147
Unidos el compromiso del Gobierno con la
lucha contra las drogas, a cambio de un tra-
tamiento flexible en el resto de temas bilate-
rales, particularmente el comercial. (Ed-
wards, 2003)
A criterio de Irigoyen y Soberón (1994),
en los países andinos aparecieron verdade-
ros subsistemas penales, caracterizados por
acoger la normativa internacional de las
drogas ilegales, sin guardar ninguna cohe-
rencia con la legislación interna, ni propor-
cionalidad entre el delito y la pena y tampo-
co distinguir entre campos de control,
como el consumo, cultivo, procesamiento y
tráfico. En esta línea, los autores señalan la ins-
tauración de procedimientos especiales en
materia de drogas ilegales:
• Es recurrente la ampliación de los pla-
zos de detención policial para los casos rela-
cionados con drogas (en Perú se pasa de las
24 horas a 15 días; Bolivia a 48 horas).
• Son frecuentes la ampliación de atribu-
ciones y otorgamiento de valor probatorio a
la acusación del personal policial (Ecuador y
Bolivia) y la desaparición de etapas judiciales
(sumario o instrucción en Bolivia). En Co-
lombia, la policía aumenta su poder por el va-
lor probatorio de las diligencias de la destruc-
ción de plantaciones y sustancias incautadas y
la posibilidad de ocupar pistas de aterrizajes.
• Creación de órganos especializados
(Ecuador, Bolivia, Colombia).
• La creación de sistemas diferenciados
de delitos con procedimientos especiales
(Ecuador y Colombia).
148 seguridad ciudadana
• La creación de instancias de juzgamien-
to espacial (Bolivia, Colombia y Perú).
• Establecimiento de jurisdicciones mili-
tares para algunos casos (Venezuela y Co-
lombia).
• Nombramientos de jueces secretos, tes-
tigos secretos y ocultamiento temporal de
pruebas (Colombia).
• Extensión del plazo de prescripción de
la acción judicial y la propia pena (Bolivia,
Ecuador y Perú).
• Limitación de derechos y beneficios
procesales ordinarios (Bolivia, Ecuador, Perú
y Venezuela).
• Medidas cautelares especiales, como
prohibición de vender bienes, clausura de
establecimientos y decomiso (Ecuador, Co-
lombia y Venezuela).
• Limitación del secreto bancario (Ecua-
dor y Perú).
• Inversión de la carga de la prueba,
transfiriéndola al inculpado o a terceros
(Bolivia y Ecuador).
• La consulta de oficio de sentencias (Bo-
livia, Perú y Ecuador).
• Negación de beneficios de ley como la
prelibertad (Ecuador, Perú y Venezuela).
Si bien, en la mayoría de países, existieron
reformas a estas leyes, debido a las críticas
de varias organizaciones de derechos huma-
quórum 12
nos (Bolivia en 2001 y Ecuador en 1997),
en todos los países se ha mantenido la es-
tructura básica del marco jurídico. Antes de
concluir esta sección, valdría preguntarse
por los resultados de este gigantesco desplie-
gue policial, militar y penal antidroga en
América Latina.
En Bolivia y Perú, países donde cultural-
mente la hoja de coca tiene usos tradiciona-
les de larga data, la producción disminuyó
durante los noventa. No obstante, es perti-
nente señalar que en ambos casos la produc-
ción de coca, a inicios de los ochenta, incre-
mentó, en respuesta a la expansión del
mercado de cocaína a nivel mundial. En
Bolivia, los cultivos de coca para mascar,
antes de este período, eran de la región de
Yungas en el Departamento de La Paz,
mientras las nuevas plantaciones aparecie-
ron en el Chapare, durante los setenta. Los
cultivos de coca en Perú, antes de la escalada
de la demanda internacional, tenían mayo-
ritariamente usos tradicionales, y en peque-
ña escala servían para el comercio legal de
bebidas suaves. Después del apareamiento
de la industria del narcotráfico, la produc-
ción de coca en el país se hizo muy comple-
ja, debido a varios factores, entre ellos los
conflictos entre los campesinos y grupos sub-
versivos como Sendero Luminoso. (Thoumi,
2003).
Durante los noventa, los cultivos de coca
bolivianos bajaron de 48.800, en 1996, has-
ta 38.000 hectáreas, en 1998. La produc-
ción de cocaína declinó de 248 toneladas
métricas, en 1992, a 77 toneladas, en 1999,
y, para el año 2000, la producción del alca-
loide descendió a 55 toneladas. En 1999,
quórum 12
Perú tenía menos de 50.000 hectáreas de
cultivos, frente a las casi 100.000, de 1996.
La producción de cocaína cayó dramática-
mente de 606 toneladas métricas, en 1992,
hasta 192 toneladas, en 2000. En contraste
con esta situación, Colombia pasó, de ser
un país encargado del procesamiento y tráfi-
co de drogas ilegales, a constituirse en el
mayor productor de hoja de coca en el
mundo, en 1999, duplicando la producción
de Bolivia y Perú juntos. Entre 1989 y
1998, la producción de hoja de coca incre-
mentó en 140 por 100: de 33.999 a 81.400
toneladas métricas. Esta expansión ocurrió
a pesar de los programas de fumigación que,
sólo en 1998, cubrieron 65.000 hectáreas
de cultivos. Además, el país mantuvo su po-
sición de principal refinador de cocaína,
abasteciendo el 80 por 100 del mercado
norteamericano, y, durante los noventa, la
producción de amapola, materia prima de
la heroína, escaló de cero, en 1989, a 61 to-
neladas métricas, en 1998. (Bagley, 2003).
Bruce Bagley (2003) explica estos resulta-
dos, más agrios que dulces, de la política an-
tidroga, desde el punto de vista de la econo-
mía política del narcotráfico. Según el
autor, el puente aéreo que permitía a las or-
ganizaciones traficantes colombianas llevar,
desde Perú y Bolivia, pasta básica de cocaína
a Colombia para su posterior refinamiento,
colapsó a causa de la interdicción a media-
dos de los noventa. Esto incidió negativa-
mente en los precios de la hoja de coca boli-
viana y peruana, además de incentivar los
cultivos en territorio colombiano.
Por otro lado, la dinámica del tráfico in-
ternacional también cambió durante los no-
jorge núñe z vega I 149
venta. El desmantelamiento de las grandes
organizaciones colombianas de traficantes,
a comienzos de la década, y la vinculación
de grupos mexicanos al negocio del trans-
porte, configuró una nueva estructura
del comercio ilegal. Para Mónica Jacobo
(2003), el tráfico de drogas ilegales se adap-
tó fácilmente a las condiciones impuestas
por la política antidroga; en lugar de existir
pocos carteles grandes, ahora encontramos
pequeños cartelitos, articulados entre sí por
un sinnúmero de redes de relaciones econó-
micas que desbordan las fronteras nacionales.
Los capos pueden haber caído, y, con ello,
incluso tal vez disminuya la violencia, pero los
contactos del contrabando se han multipli-
cado y, por ende, no hay razón para que se re-
duzca la cantidad de droga ilegal en el mer-
cado.
Al parecer, Ecuador juega un papel simi-
lar al que cumplió, a principios de los no-
venta, dentro de la economía política del
narcotráfico. Es un punto de conexión para
el tráfico de cocaína y, aunque en menos
cantidad, de heroína hacia mercados inter-
nacionales, a través de la carretera paname-
ricana norte y los puertos marítimos de
Manta, Guayaquil, y Puerto Bolívar. Los ae-
ropuertos internacionales son utilizados en
menor grado para el tráfico, debido al incre-
mento de los controles existentes. También es
funcional a esta industria para el comercio
clandestino y el abastecimiento de precur-
sores químicos. En el país también se ha se-
ñalado el incremento de actividades relacio-
nadas con el lavado de dinero, después de la
dolarización, decretada en 2000; sin embar-
go, las referencias han sido principalmente
periodísticas y aún no encontramos estu-
150 seguridad ciudadana
dios económicos sobre el tema. (Rivera,
2004).
los efectos de
la política antidroga
en el sistema penitenciario
El punto anterior nos muestra la forma en
que Estados Unidos influyó en las políticas
criminales y carcelarias de la región andina
y en la configuración actual de la economía
política del narcotráfico, de acuerdo con las
funciones de cada país en la producción y
tráfico internacional de drogas ilegales. Fal-
ta explicar cómo afecta esta política antidro-
ga, de corte militar y penal, en los sistemas
carcelarios de los países andinos.
La participación de las fuerzas armadas en
tareas policiales conectó a la institución con
el fenómeno delincuencial, lo que implicó
la redefinición de sus funciones tradicionales
y el aumento de la fuerza represiva del Esta-
do. A través de la creación de policías espe-
ciales antidroga, se articuló a los sistemas
carcelarios a la dinámica internacional de la
interdicción. Ambos fenómenos generan la
hibridación y dislocación de los aparatos de
seguridad estatales en la región.
El tema de las unidades especiales anti-
droga en los países andinos muestra cómo
las relaciones de cooperación y coordina-
ción con las agencias antinarcóticos han
producido desigualdades al interior de las
instituciones policiales locales, lo que, al
mismo tiempo, ha generado cambios en la
organización y funcionamiento de la poli-
cía. Es común en la región andina la presen-
cia de grupos espaciales antidroga que operan
con relativa independencia de la jerarquía
quórum 12
institucional, cuentan con mejores equipos
y reciben contraprestaciones formales o in-
formales por su trabajo.
La corrupción es un problema particular
en las operaciones policiales antidroga. En
ocasiones, la policía «arregla» con un grupo
de traficantes para perseguir a otro. Uno de
los casos más sonados, en los que las agen-
cias antinarcóticos estadounidenses partici-
paron, fue la persecución a Pablo Escobar,
jefe del cartel de Medellín. Durante el ope-
rativo, la policía especial antinarcóticos de
Colombia hizo un pacto con los Pepes, un
grupo vinculado al cartel de Cali, que buscaba
liquidar al Escobar. (Neild, 2005).
A más de ello, el protagonismo de las po-
licías antinarcóticos, en materia judicial,
también ha irradiado el sentido de la espe-
cialización en el campo penal. Los casos rela-
cionados con drogas ilegales son mundos
aparte, dentro del sistema jurídico, no sólo
porque las leyes y procedimientos lo hacen
diferente, sino porque prácticamente todos
los actores, incluido el acusado, conocen y
reconocen que la dinámica tiene reglas de
juego propias. Los jueces saben que tienen
que ser severos, los fiscales que están someti-
dos a la policía, los presos enfrentados a sen-
tencias largas, etc.
De esta forma, la política antidroga en la re-
gión andina ha engendrado una racionali-
dad de la represión en la que no importa
realmente el delito que se persigue. El obje-
tivo es apresar gente con drogas ilegales, da
igual si son los últimos eslabones de la in-
dustria del narcotráfico, como consumido-
res, campesinos, mulas o pequeños trafi-
quórum 12
cantes, y que, en consecuencia, el apresa-
miento no disminuya la producción y el
tráfico.
Desde el punto de vista de los actores de
la industria, la realidad ecuatoriana nos
muestra una característica propia de los sis-
temas de cárceles, ligados a la lógica anti-
droga. De las mujeres presas, el 76 por 100
se hallan privadas de libertad por delitos re-
lacionados con drogas ilegales, y la gran ma-
yoría de las veces se involucraron a la indus-
tria en la etapa del transporte, como mulas,
es decir, recibieron entre 3.000 y 5.000 dó-
lares por llevar pequeñas cantidades de dro-
gas en su cuerpo o en maletas. Otro grupo sig-
nificativo se vio envuelto en el negocio
porque su marido estaba articulado a él y,
en menor escala, la mujer cumplía un papel
económicamente relevante en el negocio.
Hecho que se explica porque las asime-
trías de género, circundantes en la sociedad,
operan al momento de organizar las relacio-
nes sociales dentro del narcotráfico y las
mujeres son de los actores con menos poder
en este campo. Es lógico, por tanto, pensar
que son los grupos más vulnerables frente a
la criminalización de la droga9.
De acuerdo con la estadística, este fenó-
meno es generalizado en la región andina.
Como vemos en el cuadro, la población
carcelaria por sexo muestra que hay más
mujeres privadas de libertar en los países
andinos, indicador que, en promedio, lle-
ga alrededor del 9 por 100 y en Bolivia al-
canza el 12 por 100; frente a un 5 por
100 de promedio de Argentina, Brasil y
Chile.
jorge núñe z vega I 151
 Cuadro n.º 4
Población penitenciaria: total y por sexo en países de América Latina

Población Sexo
País
peniten. Hombres Mujeres
Argentina (2003) 51,998 40,393 2,294
Bolivia (2003) 6,768 5,949 819
Brasil (2004) 330,642 319,731 10,911
Colombia (2004) 68,020 63,385 4,635
Chile (2005) 64,828 59,659 5,169
Ecuador (2003) 9,866 8,862 1,004
Perú (2004) 32,129 29,816 2,313
Venezuela (2003) 21,342 19,933 1,409
Fuente: Argentina: Datos provinciales y federales 2003. Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP) www. pol-
crim. jus. gov. ar/Sneep/introduccion. htm. La información correspondiente a internos por sexo se basa en el total de datos remitidos
desde los establecimientos, y debido a que no todos los centros enviaron a tiempo la información requerida, ésta difiere del total de la
población penitenciaria (51.998 personas). Bolivia: Datos a diciembre de 2003. Primer censo efectuado por la Dirección de Régimen Pe-
nitenciario e International Centre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies. org. Brasil: Datos a Junio de 2004. International Cen-
tre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies. org. Colombia: Datos nacionales a Diciembre de 2004. Instituto Nacional Penitencia-
rio y Carcelario (INPEC) www. inpec. gov. co. Chile: Datos a Enero de 2005. Gendarmería de Chile www. gendarmeria.
cl/estadisticas/estadisticas. htm. Incluye el sistema abierto y cerrado. Ecuador: Datos a 2003. Dirección Nacional de Rehabilitación So-
cial. Boletín Estadístico 2003-2004. Perú: Datos a Octubre de 2004. International Centre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies.
org. Venezuela: Datos a Julio de 2003. International Centre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies. org.

Por otro lado, mientras en Argentina la de su población penitenciaria, de los cuales

población penitenciaria, clasificada por de-
litos, mayoritariamente pertenece a tipos
penales relacionados con la propiedad pri-
vada y el porcentaje de extranjeros no llega
al 4 por 10010, en Bolivia el 54 por 100 de
gente está detenida por delitos sanciona-
dos por la Ley de Sustancias Controladas
(1.008), y la Pastoral Penitenciaria de ese
país afirma que, entre los 3.656 casos de
drogas ilegales, no existen «peces gordos».
La mayoría de personas privadas de liber-
tad son campesinos, pequeños vendedores y
consumidores11. En cambio, los extranje-
ros en Ecuador representan el 10 por 100
el 60 por 100 tienen nacionalidad colom-
biana.
Hace falta realizar un análisis más fino
para comprender la relación profunda en-
tre los sistemas de cárceles en la región an-
dina y el campo del narcotráfico, a nivel in-
fraestatal. Tomando en cuenta los casos de
Ecuador y Bolivia, observamos que las per-
sonas privadas de libertad por las leyes anti-
drogas son generalmente los actores con
menos poder, dentro de la industria del
narcotráfico: mulas en Ecuador y campesinos
en Bolivia.

152 seguridad ciudadana quórum 12

 Por ahora es evidente que la lógica represi-
va de la interdicción sólo ha fomentado el
crecimiento de la industria y algunos cam-
bios en la estructura productiva y organiza-
cional de las drogas ilegales a nivel regional.
Realidad que dista mucho del sueño esta-
dounidense; por el contrario, al enfocar lo
que Youngers (2005) denomina efectos co-
laterales de la política antidroga, observa-
mos que las cárceles de los países andinos
sirven para confinar a grupos ligados preca-
riamente a dicha economía ilegal.
conclusiones
• En América Latina existe una relación
entre la implementación de las reformas po-
líticas y económicas del Estado y la situa-
ción del sistema penitenciario.
• Esta relación no es mecánica, depende
de las políticas criminales y carcelarias
adoptadas en cada país. Además, el mayor
uso de la cárcel también responde a proce-
sos de política pública relacionados con la
implementación de estrategias de control y
prevención del delito a nivel nacional y local.
• Las respuestas del Estado, frente al in-
cremento de la población carcelaria, no se
han orientado hacia una discusión sobre las
políticas criminales; la tendencia es cons-
truir más cárceles y, en algunos casos, priva-
tizar la rehabilitación social.
• No siempre hay una relación causal en-
tre el incremento de la población peniten-
ciaria y la delincuencia, y esto es especial-
mente evidente con la política antidroga en
los países andinos, donde la presión inter-
nacional, a través de la imposición de cuotas
quórum 12
de incautación de drogas y de detenciones, en-
gendra una lógica represiva al margen de la
propia dinámica del delito.
• La política antidroga liderada por Esta-
dos Unidos ha reforzado la capacidad repre-
siva de los Estados en la región andina, al
presionar para que las fuerzas armadas parti-
cipen en tareas de interdicción y apoyar la
creación de unidades especiales de policía
antidroga.
• Al involucrar a los militares en el trabajo
policial antidrogas, se conecta a la institu-
ción castrense con el fenómeno delincuen-
cial, lo que obliga a redefinir sus funciones.
• En los países andinos las políticas cri-
minales y carcelarias sobre drogas ilegales
dependen de la estrategia estadounidense.
• Estas políticas son las que más impac-
tan en la situación carcelaria de los países
andinos.
• Las políticas criminales y penitenciarias
sobre drogas ilegales afectan a los grupos
más vulnerables del campo del narcotráfico.
En Ecuador, esto se aprecia en el porcentaje
de mujeres privadas de libertad y en Bolivia
por la cantidad de campesinos presos por
esta clase de delitos.
• Lo anterior sugiere un impacto diferen-
ciado de la política antidroga, que depende en
gran medida de la economía política del
narcotráfico, aunque, como se señaló antes,
los sectores más afectados siempre son los
que tienen menos poder en la cadena de
producción.
jorge núñe z vega I 153
notas
1. La fuente de la tasa de homicidios es Carrión
Fernando, 2004. «La inseguridad ciudadana en la
Comunidad Andina». En ICONOS, n.º 18
FLACSO Ecuador. El porcentaje de internos por
delitos de homicidio puede verse en el Boletín
Estadístico anual de la Dirección Nacional de
Rehabilitación Social de Ecuador. Y la propuesta de
Marcha Blanca se encuentra en varios comunicados
y documentos públicos distribuidos por la
organización; el utilizado en este artículo fue
entregado al autor durante un Seminario realizado
por FLACSO el 31 de marzo y 1 de abril de 2005.
2. La teoría distingue tres tipos de Estado de
Bienestar. En el modelo residual, que tiene como eje
el mercado, las políticas públicas se orientan a
corregir externalidades de la economía, no intentan
modificar la estructura social generada por el libre
flujo de la oferta y la demanda y asume que sólo
hay que proteger transitoriamente a los pobres
incapaces de satisfacer sus necesidades pero que
están dispuestos a reintegrarse al mercado laboral.
Los regímenes conservadores son esencialmente
políticos porque conciben el bienestar de manera
corporativa; el problema fundamental es preservar
las diferencias de estatus; su institución
fundamental es el seguro social ligado al empleo
formal; su cobertura es expansiva y gradual; el
enfoque de política social es moderadamente
desmercantilizador y se basa en el principio de
subsidiaridad que supone la intervención pública
sólo cuando la familia es incapaz de proteger a sus
miembros. Finalmente, los modelos universales son
desmercanitizadores; buscan alentar
significativamente la estructura social generada por
el mercado y romper con los privilegios de los
grupos organizados; asumen la pobreza y la
desigualdad no como asuntos derivados de las
limitaciones de las personas sino como productos
del funcionamiento del mercado. Su principio
básico es fijar para todos los ciudadanos y
ciudadanas niveles mínimos de bienestar entendidos
154 seguridad ciudadana
como derechos sociales; sus instituciones son el
seguro social universal (no sólo para el empleo formal)
y sus políticas tratan de activar el mercado laboral.
(Esping – Andersen, 1990; Marshall 1975; Lautier,
2001, Skocpol 1987; tomado de Barba, 2004)
3. Termino acuñado por John Willianson para
referirse a un conjunto de ideas generales que
influyen en el diseño de políticas públicas
orientadas a superar la crisis del modelo de
industrialización vía sustitución de importaciones,
las mismas que son aceptadas por organizamos
internacionales, inversionistas financieros,
funcionarios de gobierno y asesores económicos.
4. Boletín Informativo 2002.El sistema
penitenciario ecuatoriano en cifras. Dirección
Nacional de Rehabilitación Social de Ecuador.
5. La curva de crecimiento anual de la población
penitenciaria desciende entre los años 1997 y 2001
y aumenta notablemente desde ahí hasta el
2003.Boletín Informativo 2002.El sistema
penitenciario ecuatoriano en cifras. Dirección
Nacional de Rehabilitación Social de Ecuador.
6. No se cuenta con cifras de Argentina desde 1999.
7. La comparación de las tasas entre Colombia y
Brasil en le cuadro sólo es posible desde 1995 hasta
el 2001 debido a la ausencia de datos, en el caso de
Brasil tampoco hay datos de 1996.La información
de Venezuela es muy limitada, sólo cuatro años,
como para agruparla en alguna tendencia.
8. Ministerio de Economía Finanzas.
9. Dirección Nacional de Rehabilitación Social. El
Sistema Penitenciario en Cifras. 2003-2004.
10. Sistema Nacional de Estadísticas sobre
Ejecución de la Pena (SNEEP). Informe preliminar
SNEEP año 2003
11. La Prensa. Editorial, La Paz-Bolivia Edición de
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jorge núñe z vega I 155
 CENTRO DE INICIATIVAS DE
COOPERACIÓN AL DESARROLLO

El CICODE, Centro de Iniciativas de Cooperación al Desarrollo de la Universidad de Alcalá se constituye con

el propósito de satisfacer los objetivos de formación, investigación y asistencia técnica de la propia comu-
nidad universitaria e instituciones y personas dedicadas a la cooperación al desarrollo, especialmente en
Iberoamérica y Guinea Ecuatorial.
El Centro de Iniciativas de Cooperación al Desarrollo promueve la colaboración con centros e institucio-
nes similares dedicados a la cooperación al desarrollo, a fin de aunar los esfuerzos internacionales y canali-
zar los recursos eficazmente.

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• Convivencia y Seguridad: Un reto a la gobernabilidad.
En colaboración con el Banco Interamericano de
Desarrollo. Julio 2000.
• El Ombudsman Iberoamericano y los Derechos de la
Infancia. Noviembre 1999.
• El Fortalecimiento del Ombudsman Iberoamericano.
Octubre 1998. (En libro y CD-ROM).
• América Latina: Modernización de los Servicios
Públicos y Cooperación al Desarrollo. 1996.
• La tutela de los derechos fundamentales y el Defensor
del Pueblo. Laura Villalba Benítez. Junio 2003.

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