UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

(Universidad del Perú, Decana de América)

FACULTAD DE CIENCIAS CONTABLES

UNIDAD DE POSTGRADO
“Año del Buen Servicio al Ciudadano”

MAESTRÍA EN POLÍTICA Y GESTIÓN TRIBUTARIA

MENCIÓN: AUDITORÍA TRIBUTARIA
Curso:

Tributación Patrimonial y Municipal

Tema:

Propuesta de Reforma de la Tributacion Municipal en el peru. Sustento.

Integrantes:

- Flores Uribe, Rosa Maria

- Trujillo Pedroso, Margareth Margoth
- Jara Ramirez Wendy

Docente:
MG. Saúl Barrera Ayala

Diciembre – 2017
 FORTALECIMIENTO DEL IMPUESTO PREDIAL

Antecedentes:

En el Perú el tema de recaudación tributaria es generalmente percibido como un

trabajo poco grato, pues las personas evitan con frecuencia el pago de los
impuestos. Pocas lo ven como la oportunidad de contribuir a generar recursos
para promover el desarrollo en la localidad y transformar el entorno en el cual
viven. Adicionalmente, el marco normativo vigente aún resulta complejo para
algunas municipalidades que no tienen la suficiente capacidad técnica y recursos
humanos para ejecutar acciones destinadas a recaudar el impuesto predial u
otros.

En el Perú la recaudación del impuesto predial equivale al 0.16% del PBI, y la

misma se encuentra estancada desde el año 2001. Esta recaudación -que es baja-
se concentra en pocas municipalidades. Las 10 municipalidades que más
recaudan aportan el 39% de la recaudación nacional del mencionado impuesto, en
tanto que las 100 primeras aportan el 86%. En América Latina la media es
equivalente a algo más del doble de lo que se recauda en Perú. Tomando en
cuenta una muestra de 12 países, Perú ocupa el penúltimo lugar. La recaudación
del impuesto predial solo supera a la de República Dominicana. En el primer lugar
del ranking se encuentra Colombia, en donde la recaudación del impuesto predial
equivale al 0.69% del PBI, seguido de Bolivia con 0.60% del PBI, luego Brasil y
Argentina con 0.52% del PBI y 0.44% del PBI, respectivamente.
 INTRODUCCION

El impuesto predial en el Perú es uno de orden nacional que es administrado y

usufructuado por el nivel local. Su base, tarifas y exenciones son fijadas por el
Gobierno Nacional, no dejando espacio al nivel local para ajustarse a las
especificidades de sus jurisdicciones y áreas dentro de sus jurisdicciones, cuestión
que determina, en otros contextos, la naturaleza eminentemente local de este
instrumento, Las valuaciones de predios constituyen una tarea altamente compleja
que necesita de alguna cercanía al inmueble y que determina el monto de
tributación. En el contexto peruano, esta es una función centralizada por el
Gobierno Nacional, quien determina los valores de un predio, desperdiciando las
ventajas que pudieran tener sobre esta actividad los gobiernos locales o
regionales que poseen mayor cercanía a la base tributaria, dada la naturaleza
inmóvil de la misma

En el contexto tributario, el impuesto que incide sobre la propiedad inmobiliaria es

el único tributo que hace viable la efectiva integración entre política fiscal y política
urbana, ocupando un papel preponderante en el desarrollo urbano de los
municipios. Su rol en la movilización de recursos se justifica no sólo por cuestiones
financieras, sino también por su efecto regulatorio. Debido a sus propias
características, el impuesto tiene el potencial de promover la racionalidad en el
uso y ocupación de la tierra, combatir la especulación inmobiliaria, recuperar
plusvalías generadas por la inversión pública, y hasta de contribuir en el
reconocimiento y regularización de la informalidad. Entre otros factores, lo que
atrae su institución a nivel municipal se puede explicar gracias a la fuerte conexión
entre el valor de los inmuebles y las inversiones públicas en infraestructura
urbana.

Hay varios factores específicos de cada país que afectan la capacidad del
impuesto sobre la propiedad de generar ingresos, tanto en forma directa como
indirecta. Estos factores se pueden clasificar en tres categorías: características
socioeconómicas de la jurisdicción; política tributaria y disposiciones legales; y
prácticas administrativas y de valuación de la propiedad.
La capacidad tributaria de las jurisdicciones, es decir, su capacidad para
establecer y cobrar impuestos sobre la propiedad depende de las características
socioeconómicas, como el inventario de bienes raíces, los precios inmobiliarios,
los ingresos personales de los residentes, los niveles de pobreza, la distribución
de ingresos, el grado de urbanización, la base económica y los derechos de
propiedad y de tenencia del suelo en vigencia. Los funcionarios tributarios deben
tener en cuenta estas condiciones, pero no tienen autoridad como para modificar
la mayoría de ellas a nivel local.

Las políticas tributarias y las decisiones legislativas en América Latina raramente

se toman al mismo nivel de gobierno. La distribución de ciertos poderes y
funciones fiscales afecta en forma directa la capacidad de las jurisdicciones para
recaudar ingresos.

Aun en el caso de que los gobiernos locales tengan la autoridad como para
establecer un impuesto sobre la propiedad, los parámetros de valuación o las
tasas tributarias legales en general son establecidos por un nivel más alto de
gobierno. Por ejemplo, en México, los estados deben aprobar los mapas de
valuación utilizados a nivel local.

En Colombia, el gobierno central ejerce supervisión fiscal sobre las

municipalidades. Si bien las autoridades locales no tienen el poder para tomar
decisiones sobre muchos aspectos de la política tributaria, tienen la capacidad de
ejercer un liderazgo político para promover cambios.

En la legislación estándar sobre la tributación predial, un mejor desempeño

depende principalmente de la autoridad tributaria y de sus prácticas catastrales, de
tasación, recaudación y cumplimiento de impuestos.
 PARA MEJORAR LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL

Hay otros factores que determinan indirectamente los ingresos del impuesto sobre
la propiedad, como el grado de descentralización fiscal, el desarrollo institucional
del poder judicial y la rama legislativa del gobierno, y otras consideraciones
políticas. Por lo anteriormente descrito el presente trabajo monográfico plantea
tres alternativas: Rediseño de la valuación de Predios a fin de que puedan
acercarse al valor de mercado, Eliminación de las amnistías municipales y
Reforzamiento de las acciones de Fiscalización.
Para el desarrollo de los planteamientos mencionados es importante entender las
dificultades que enfrentan los gobiernos sub-nacionales en el proceso de
Recaudación Tributaria, siendo el primero de ellos la valuación efectiva de los
predios. En la mayoría de los países de América Latina, la responsabilidad por los
autoevalúo y la administración tributaria en general recae sobre los gobiernos sub-
nacionales. Por lo tanto, sus acciones pueden aumentar potencialmente los
ingresos del impuesto sobre la propiedad. Sin embargo en el caso peruano no se
da esta situación, puesto que los gobiernos locales no cuentan con autonomía
para cuantificar el valor de los predios, pues tienen que sujetarse a un marco
normativo que es aprobado anualmente por el Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento.
1. REDISEÑO DE LA VALUACIÓN DE PREDIOS A FIN DE QUE PUEDAN
ACERCARSE AL VALOR DE MERCADO.
Algunos de los problemas con la administración del impuesto se relacionan con
los sistemas de catastros, que pueden tener una complejidad fuera del alcance
técnico de los funcionarios locales, o pueden costar más que los ingresos del
impuesto propiamente dicho. Una mejor administración tributaria exige por lo
tanto un mayor esfuerzo para diseñar catastros sostenibles y opciones
catastrales y de avalúo más flexibles para mejorar la exactitud y uniformidad de
las valuaciones.

En nuestro País la base imponible para la determinación del impuesto predial

está constituida por el valor total de los predios del contribuyente ubicados en
 cada jurisdicción distrital. A efectos de determinar el valor total de los predios,
se aplicará los valores arancelarios de terrenos y valores unitarios oficiales de
edificación vigentes al 31 de octubre del año anterior y las tablas de
depreciación por antigüedad y estado de conservación, que formula el Consejo
Nacional de Tasaciones – CONATA y aprueba anualmente el Ministro de
Vivienda, Construcción y Saneamiento mediante Resolución Ministerial.

Las instalaciones fijas y permanentes serán valorizadas por el contribuyente de

acuerdo a la metodología aprobada en el Reglamento Nacional de Tasaciones
y de acuerdo a lo que establezca el reglamento, y considerando una
depreciación de acuerdo a su antigüedad y estado de conservación. Dicha
valorización está sujeta a fiscalización posterior por parte de la Municipalidad
respectiva.

En el caso de terrenos que no hayan sido considerados en los planos básicos

arancelarios oficiales, el valor de los mismos será estimado por la
Municipalidad Distrital respectiva o, en defecto de ella, por el contribuyente,
tomando en cuenta el valor arancelario más próximo a un terreno de iguales
características.1

Lo anteriormente descrito es el sistema actual, en líneas generales, mediante

el cual se realiza el avaluó de los predios, y del cual se puede aseverar que
existen ciertas falencias, una de las cuales puede ser vista desde el punto de
vista del Catastro.

A diferencia de otros países de la región, en el Perú se presenta una situación

sui generis en relación al catastro y el impuesto predial, generada
principalmente por la normatividad vigente de ambos, resultando por un lado
un catastro inmobiliario de escaso potencial fiscal y un impuesto predial
1
A raíz de la modificación realizada a la Ley de Tributación Municipal por el Decreto
Legislativo Nº 952, el texto del artículo 11º que regula la base imponible.
altamente complejo para su eficiente administración. Esta complejidad además
se refuerza por las técnicas de valoración de predios empleadas, las cuales
combinan el valor del suelo y de las mejoras, a partir del establecimiento de
valores arancelarios de todo el territorio nacional para valorizar el suelo urbano,
y las mejoras a través de complejas tablas de valores unitarios de edificación
por regiones y por categorías.

En nuestro país el catastro presenta características particulares, pues no

corresponde totalmente a un único modelo dentro de las clasificaciones
presentadas en el capítulo anterior, sino se disgrega según sus actividades
internas de acuerdo a nuestra normativa particular, distorsionando así la
finalidad principal inherente a cada modelo catastral. Es así que tenemos, en
términos de administración competente, que los diversos aspectos del Catastro
son administrados por diferentes organismos.
Este modelo de organización con actividades y funciones disgregadas, crea un
conflicto entre las finalidades fiscales (tributarias), registrales y de base de
datos de inmuebles para la planificación, resultando que:
Por una parte, los valores para la aplicación de los impuestos relativos a la
propiedad inmobiliaria son establecidos por el Gobierno Central a través del
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; mientras que la propiedad
es declarada y administrada por el Ministerio de Justicia, quien tiene la
administración de los Registros Públicos - SUNARP; sin ambos mantener
relación alguna en cuanto a la información literal o cartográfica de su
competencia.

Asimismo las áreas de valorización del Ministerio de Vivienda, Construcción y

Saneamiento, por estar en el Gobierno Central, se encuentran alejadas del
impacto final de su función en el ciudadano y su obligación tributaria traducida
como el impuesto predial, diluyéndose toda posibilidad de retorno o feedback
necesaria para el afinamiento de los procesos de valorización. Esto al margen
que de acuerdo a la Ley de Tributación Municipal parte del rendimiento del
impuesto predial financia la actualización de valores unitarios y de aranceles,
con un resultante problema de agencias entre gobiernos locales y gobierno
central. Por otra parte, los impuestos relativos a la propiedad inmobiliaria son
administrados localmente por las municipalidades, principalmente a partir de
información declarativa; donde paradójicamente casi no se emplea para tal
actividad la información catastral levantada, no obstante esta si es empleada
por algunos municipios de forma referencial para la fiscalización del impuesto.
Y en todos los casos no se comparte la información centralizada de inmuebles,
sea alfanumérica o cartográfica, ni con el Registro de Propiedad administrados
por el Ministerio de Justicia, ni con las áreas de valorización del Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento.
Si bien la problemática de la valoración de la propiedad para fines de
determinación del impuesto predial es un tema bastante complejo, la
administración de las actividades de valoración por parte del gobierno central
podría mantenerse bajo igual estructura, salvo el punto del financiamiento de la
actividad, en la medida que, bajo un sistema de catastro nacional capaz de
proveer información precisa y actualizada de parte de las municipalidades, este
pueda ser más cercano a la realidad y actualizarse de manera dinámica y
efectiva.
Esta figura permitiría además, a futuro, aproximar los valores oficiales hacia los
valores comerciales de los inmuebles, lo cual a su vez permitiría evolucionar la
metodología de aplicación del impuesto predial hacia expresiones más
sofisticadas como las de grabar sólo el terreno, lo que además reduciría la
complejidad de la declaración jurada y por tanto la administración del impuesto
por parte de los municipios, así como la carga de actividades de las áreas de
valoración de inmuebles justificando también la reducción de su financiamiento
por parte de los gobiernos locales. Todo ello desde luego con el impacto
positivo adicional de la posibilidad de ordenamiento del territorio a través de la
regulación del mercado del suelo propia de un impuesto territorial que grabe
solo el valor del terreno.
2. ELIMINACIÓN DE LAS AMNISTÍAS MUNICIPALES.
De acuerdo con el marco constitucional y legal se reconoce la potestad
tributaria de las Municipalidades para – por medio de ordenanzas- crear,
modificar, suprimir o establecer exoneraciones respecto de tasas y
contribuciones municipales, pero no con respecto a los impuestos, como el
Predial y la Alcabala.

En ese sentido, la amnistía tributaria es una facultad que ejercen las

municipalidades en el marco de sus atribuciones tributarias, reguladas por la
Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Tributación Municipal, no
teniendo ninguna limitación para efectuar amnistías o exoneraciones con tasas
o contribuciones, mas NO ocurre lo mismo con los impuestos, como el predial,
los que están sujetos a valores arancelarios generales para circunscripciones
similares y regulado por el Ministerio de Vivienda, Saneamiento y
Construcción, con valores preestablecidos.
No obstante, las municipalidades en relación al pago de los impuestos que
tienen plazos para su cumplimiento, pueden de modo propio o a solicitud
exonerar o rebajar los intereses y las moras a que se hace acreedor el
contribuyente por su incumplimiento.
Entonces cualquier solicitud de amnistía tributaria deberá de efectuarse en los
marcos permitidos por la Ley, hasta donde la municipalidad puede ejercer sus
facultades de exonerar o rebajar los intereses del impuesto predial y en el caso
de las tasas y contribuciones de la misma deuda y sus intereses.

El fenómeno de la amnistía tributaria, es un mecanismo por el cual la

Municipalidad al condonar intereses y multas a los contribuyentes que se
acojan a la misma, hace que estos paguen, en un inicio, sus deudas
pendientes e incluso se les fraccione la misma, este arreglo momentáneo, que
cada vez es menos efectivo, debido a que los contribuyentes siempre
esperaran una nueva amnistía, dado a que no existe equidad entre el
contribuyente que paga puntualmente sus obligaciones tributarias, con todo el
 esfuerzo que ello amerita, con el contribuyente que los paga fuera de termino.
Esta situación es preocupante ya que conlleva a que no se cumpla con el
objetivo metas trazadas y no nos permita la seguridad de la recaudación, estos
y otros factores hacen que la mayoría de las municipalidades tengan un
deficiente sistema de administración tributaria, debido principalmente a que
nunca se preocuparon en desarrollar o potenciar esta importante área.

3. REFORZAMIENTO DE LAS ACCIONES DE FISCALIZACIÓN PARA

COMBATIR LA SUBVALUACIÓN.
La fiscalización tributaria del impuesto predial es el conjunto de actividades
desarrolladas por la administración tributaria municipal destinadas a verificar el
cumplimiento de las obligaciones relacionadas con este impuesto.
A través de la fiscalización tributaria se trata de determinar si el contribuyente
cumplió con informar sobre todas las características de su inmueble: uso,
tamaño, materiales de construcción empleados, y toda información que incida
o afecte el cálculo del monto por pagar. La fiscalización tributaria referida al
impuesto predial permitirá identificar a los contribuyentes que no cumplieron
con informar de sus predios (omisos), o que informaron de manera incompleta
sus características (sub-valuadores), de modo que afectaron la determinación
del impuesto por pagar. La fiscalización tributaria permite a la administración
tributaria municipal generar en los contribuyentes la percepción de que al
incumplir con sus obligaciones tributarias se exponen al riesgo de ser
sancionados.

Para ejercer la facultad de fiscalización se requiere implementar un órgano

administrativo al que se asignen todas las funciones relacionadas con esa
competencia. Éste debe formar parte de la estructura organizacional de la
administración tributaria municipal, y depender directamente de la Gerencia
Tributaria o de la que haga sus veces.
La función principal de esta unidad es, obviamente, desempeñar de manera
eficaz y eficiente la fiscalización. Este proceso implica una serie de
actividades, desde la notificación del requerimiento hasta la emisión y
notificación de la resolución de determinación y/o multa valor, y cuya correcta
ejecución le permitiría a la municipalidad a cargo ampliar su base tributaria al
evitar la subvaluación de los predios.
La elaboración de los planes de fiscalización deben estar basados sobre
elementos eminentemente técnicos y que no impliquen la violación del principio
de legalidad.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 62º del Código Tributario, la
facultad de fiscalización de la Administración Tributaria se ejerce en forma
discrecional.
Asimismo, el ejercicio de la función fiscalizadora incluye la inspección,
investigación y el control del cumplimiento de obligaciones tributarias, incluso
de aquellos sujetos que gocen de inafectación, exoneración o beneficios
tributarios. Para tal efecto, dispone de una serie de facultades discrecionales,
entre las aplicables al caso de los Gobiernos Locales, se pueden mencionar las
siguientes:
 Exigir la presentación de informes y análisis relacionados con hechos
imponibles, exhibición de documentos relacionados con hechos que
determinen tributación, en la forma y condiciones solicitadas, para lo
cual se podrá otorgar un plazo que no podrá ser menor de tres (3) días
hábiles.
 Requerir a terceros informaciones y exhibición de sus libros, registros,
documentos relacionados con hechos que determinen tributación, en la
forma y condiciones solicitadas, para lo cual se podrá otorgar un plazo
que no podrá ser menor de tres (3) días hábiles.
 Solicitar la comparecencia de los deudores tributarios o terceros para
que proporcionen la información que se estime necesaria.
 Practicar inspecciones en los locales ocupados, bajo cualquier título, por
los deudores tributarios.
 Requerir el auxilio de la fuerza pública para el desempeño de sus
funciones, que será prestado de inmediato bajo responsabilidad.
  Investigar los hechos que configuran infracciones tributarias,
asegurando los medios de prueba e identificando al infractor.
 Requerir a las entidades públicas o privadas para que informen o
comprueben el cumplimiento de obligaciones tributarias de los sujetos
con los cuales realizan operaciones, bajo responsabilidad.
 Solicitar a terceros informaciones técnicas o peritajes.
 Dictar las medidas para erradicar la evasión tributaria.

Del correcto cumplimiento de todas las facultades con las que contarían las
municipalidades habría que realizar una evaluación de los resultados de las
intervenciones y/o de la ejecución de las mismas con el objetivo de hallar
siempre un margen de mejora y quizás de dichas evaluaciones resulte
eminente que se debe fortalecer administrativamente a la gerencia tributaria
encargada o la que haga de sus veces.
 CONCLUSIONES

 Las Municipalidades están encontrando maneras de resolver los difíciles

problemas administrativos relacionados con el registro catastral, la
valuación de propiedades y la cobranza y el cumplimiento del pago de los
impuestos. Los gobiernos locales también están progresando para superar
las barreras políticas por medio de prácticas tributarias más transparentes.

 Un sistema eficiente de valuación de predios de la mano con el

fortalecimiento del sistema de fiscalización municipal y la eliminación de
amministias tributarias puede ayudar a ampliar la base tributaria.

 Las municipalidades que implementen las reformas propuestas podrían

beneficiarse de un mayor nivel de ingresos para poder invertir en servicios
públicos locales. Las mejoras en la recaudación del impuesto sobre la
propiedad deberían fortalecer a los gobiernos locales y al mismo tiempo
reforzar la responsabilidad compartida de los ciudadanos y las autoridades
públicas en pos del desarrollo urbano.

 Para desarrollar el cumplimiento tributario, mediante el fomento de la

cultura y educación, debe proporcionarse información adecuada y
orientación oportuna a los propietarios de los predios, con el fin de fomentar
el cumplimiento voluntario de las obligaciones formales y sustanciales; se
debe promover la implementación de nuevos programas de educación
tributaria a la generación de una cultura tributaria sólida, dando a conocer
los beneficios que conlleva cumplir las metas de recaudación y así mismo
mejorar los procesos administrativos de declaración y pago para utilizar
eficientemente los recursos a su disposición.