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Sistema Politico Brasileiro: uma introducdo 2* EDIGAO REVISADA E AMPLIADA ORGANIZADORES: LUCIA AVELAR ANTONIO OCTAVIO CINTRA Z| .aderance Stiftung ie Sumario Aprosontagies 35 ig nstletae SRG ye eases nah SRE AUG ARRIETA 13 WILHELM HOFMEISTER Prefacio 4 sequndaedigado.......... bide een anaes cee Gua saab ann Gad 416 cS ep enimis TON -OCTAVIO-CINTR Parte 1 Fundamentos da politica e da sociedade brasileiras 1_Fundamentos da politica e da sociedade brasileiras. ...... 19 uost MUBILO DE CARVALHO 1. Os fundamentos, 1500-1930 2. Um nove Brasil, 1930-2000 3.0 grande desafio: reduzir a desigualdade Parte 2 Instituigdes e Sistema Politico: os poderes e suas inter-relagoes 1 Presidencialismo e pariamentarismo: so importantes as instituigées?. . ANTONIO ocTAVio cINTRA 1A importancia das institulgses (2. Presidencialismo e parlamentarismo 3.Governo de Assembléia: um perigo do parlamentarismo com sistema partidério fragmentado 4.0 sistema semipresidencial 5. Parlamentarismo ou presidencialismo? Material com di Sumario . Sistema Politico Brasileiro: uma intro 1.0 contexto da opedo presidencialista 2. Parlamentarismo: tentativas de implanta-lo 4. Resketinel "4. Com que ficamos: 0 presidencialismo brasileiro 5. Como funciona o presidencialismo brasileiro 6. A visio de um ex-presidente da Republica 7.0 presidencialismo estadual ¢ municipal 3 Judiciério: entre a Justica © a Politica... ........-..-+ B84 ROGERIO BASTOS ARANTES” 1, Judicidrio mederno: 6rgao de justiga ou poder politico? 2..A expansao do Judiciario no século XX: justica comum e papel politico 3. Ativismo judicial e caminhos da retorma do Judicidrio 4 Administragéo publica e burocracia... - Sin? PiAMaNIS ayeyerd: PERE ia pears 1. Administragéo publica e burocracia 2.0 Estado e a sociedade civil: 0 pablico e o privado 3. Caracteristicas da burocracia racional-legal @ sua emergéncia histérica na administragao publica 4. A supremacia da meritocracia sobre 0 clientelismo: 5. Servigo publico, ética e democracia 5 O Poder Executive, centro de gravidade do sistema politico brasileiro............-++ pete eee 131 riciacgrala’ Sees heal Semen 1. A formagio do governo 2. As prerrogativas legisiativas do chefe do Poder Executivo 2. Concluséo Material com direitos & A Camara dos Deputados na Nove Republica: @_viséo da Ciéncia Politica 143 ANTONIO OCTAVIO CINTRA £ MARCELO BARROSO LACOMBE 1. A organizacao da Camara dos Deputados 2. Composigdo da “classe politica” 3. Estrutura da Casa 4. A tramitacao das proposicées 5. A estrutura eo funcionamento da Casa, e seu papel no sistema de governo, vistos pela Ciéneia Politica 6. Os partidos politicos na Camara 7. Outras interpretagoes 8. As comiss6es ‘@, Questées remanescentes 7 Agencias reguladoras no Brasil... .. 6... ee ee ee ee 183 EDSON NUNES, LFANDRO MOLHANO RIBEIRO VITOR PEIXOTO 1. Reforma do Estado e regulagaéo 2. Indefinigées sobre o modelo emergente 3. Agéncias reguladoras como autarquias especiais 4, Difusdo do modelo das agéncias reguladoras 5. Questées em aberto: independéncia, control 6. Conclusdo modelo regulatério Parte 3 Federalismo: as relagées intergovernamentais 1_Federalismo. . oe ANT JALERIANO COSTA 1.0 que é federalismo ace ¥ i eo ii : i 4. As bases politices do federalismo no Brasil 5. As relagdes intergovernamentais 6. A Lei de Responsabilidade Fiscal P ; 2 Federag&o e relag6es intergovernamentais............. 225 FATIMA ANASTASIA 1, Democracia, condigdes e instituigdes 2. Aspectos procedimentsis 3. Aspectos substantives 4. Instituig6es subnacionais e democracia : 3.0 municipio na _polltica brasileira: revisitando Coronelismo, enxada e voto..........+..+ 243 LUIS AURFLIANO GAMA DE ANDRADE 1.0 municipio no Brasil Colénia 2..0 poder local na monarquia 3.0 poder local na Repiblica 4, 0 poder local no autoritarismo 5. Da Constituigio de 1988 aos nossos dias 6. Conclusao Sumario . Sistema Pr Parte 4 A relagao Estado/Sociedade, a participagao politica e os atores 1 Participag&o politica... 6.6. eee eee rece ee eee ee 281 Lois avelag 1. A emergéncia da participacao politica 2.0 que 6 participagao politica? 3. Mobilizago e organizagao 4. 0 que leva os individuos a participar da politica? 5. As agoes afirmativas e a politica de cotas 6. Ampliando a participagéo . Participacdo e democracia 2 As elites politicas....... Si tenis ahaeeanrr tis 281 OTAVIO SOARES DUICI 1. A problematica das elites 2. A selegéo social: a dinémica das elites no Brasil 3.0 aprendizado da politica 4. A imagem dos politicos 3.© sistema eleitoral brasileiro... + 1+. e eee ee re eee 2OR JAIRO NICOLAU 1.0 sistema proporcional 2. 0 sistema majoritério 4: canil F 4 Os partidos polfticos. .. . +++303 DAVID FLEISCHER 1. Primérdios 2. Redemocratizagao e pluripartidarismo, 1945-1965 3. O bipartidarismo, 1966-1979 4. 0 novo pluripartidarismo, 1980-1997 5. Periodo mais recente, 1997-2006 6. Conclusao: para onde vai o sistema partidario brasileiro? 5 Eleitorado brasileiro: composigéo © grau de participagéo. . . 349 MONICA MATA MACHADO DE CASTRO 1. A composigao do eleitorado 2. Cidadania eleitoral e participagéo 3.0 diagnéstico do eleitor: baixa sofisticag 4. A diregdo do voto popular politics 6 Os sindicatos: representagéo de interesses © ac&o politica de capital e trabalho no Brasil...........359 ADALBERTO MOREIRA GARDOSG 1, Vargas e 0 corporativismo 2. Liberalizagao demoeratica e participagio politica 2, Nova ditadura 4. Novo sindicalismo: renovagio persisténci 5. Uma palavra sobre 0 didlogo social 7: Ge milterese-a:polition 6 is0si40 0s exes seam eves 375 CLOVIS BRIGAGAO £ DOMICIO PROENGA JA. 1. A percepgao dos militares no Brasil 2. Seis perspectivas da agao militar na politica brasileira 3, Uma perspectiva que vem de longe: iodizagao histérico-politica das Forgas Armadas lade e rumos 5. A intervengo militar na garantia da lei e da ordem publica 6, Panorama das forgas singulares 7. Ministério e politica de defesa 8 A Igreja Catolica e o Estado Brasileiro...........+.... 387 PAULO FERNANDO CARNEIRO DE ANDRADE 1. O Catolicismo colonial brasileiro Sistema Politico Brasi 2. Reforma e restauragao catélica no Brasil 3. A Igreja e 0 governo militar brasileiro 4, As Comunidades Eclesiais de Base 5, Um balango final Parte 5 A Politica, a comunicagao politica e a opiniao publica 1 Midia e opinido publica . . 1. A centralidade da midia ne comunic 2. A reconstrugéo do mundo social 3.0 que é midia 4. Concentragao da propriedade dos meios de comunicacéo 5. O trabatho jornalistico 6. Fungées da imprensa 7. A mediagao do discurso politico 8. A influéncia dos meios de comunicagio de massa sobre a opinido publica 9. Os meios de comunicagao na politica brasileira 417 2. As sondagens politicas 3. A influéncia das sondagens sobre o eleitorado 4. A regulamentagao das sondagens eleitorais 5. Os diferentes usos das sondagens politicas &. As sondagens de opiniao publica e o sistema politico brasileiro Parte 6 0 Brasil e a ordem internacional 1 Evolug&o do sistema internacionel contemporaneo: implicag6es para a insergéo internacional do Brasi ANTONIO JORGE RAMALHO DA ROCHA 1. O Estado nacional moderno ¢ o sistema internacional. origens, consolidagéo, evolucéo 2. Anarquia 3. Soberania 4. Territori lade 5. Cooperagao e conflito 6. A transformagao do sistema internacional depois da Segunda Guerra Mundial 7. Maior interdependéncia, mais acelerado o ritmo da inovagao 9. Implicagoes para o Brasil 2 O Brasil e a ordem internacional... . 6.0.6.6 66s eee 457 LUCIO REINER 1. Definigges 2. Fundamentos da politica externa 3. 0 Brasil no cenério internacional 4, Necessidade de um projeto nacional 5. Perspectivas Parte 7.0 fins 5 as 1._Dilemas da democracia no Brasi 467 1. Politica, sociedade ¢ democracia 2. Democracia e capitalismo, globalizagao, governabilidade 3.0 eleitorado, o PT, o governo Lula e a crise 4, Reformas politicas ‘Sumario . Sistema Politico Brasileiro: uma introdugao Sobre Os autores... 1... eee ee eee teeta en eens Créditos das fotos... 2... eee cee eee Ficha técnica Apresentagao WILHELM HOFMEISTER' Os cidadios dos Estados democraticos devem saber como funciona o seu sistema politico. Isto é uma precondigio para a par- ticipagao nos processos politicos ¢ o seu controle. A democracia, que idealmente é 0 sistema de governo de todos, depende da transparéncia de suas estruturas, instituigoes € processos, Embora uma democraciarepre- sentativa possa funcionar consideravelmen- te bem sem que todos 0s cidadaos tenham o mesmo nivel de informagio e participagio, é importante que haja fontes sérias ¢ confidveis que apresentem ¢ expliquem o funcionamento da politica, sua estrutura, suas principais instituigdes e processos. Uma fonte deste tipo é o presente livro: Sistema Politico Brasileiro: uma introducdo, agoraem sua segunda edicao revisada e ampliada pe- los autores ¢ organizadores. Foi uma grande satisfacao para a Funda- gio Konrad Adenauer poder estimular e acompanhar a preparacio e publicacio des- ta obra. Organizada cuidadosamente pelos cientistas politicos Lécia Avelar, diretorado Instituto de Ciéncia Politica da Universida- de de Brasilia, ¢ Ant6nio Octavio Cintra, consultor legislativo da Camara dos Depu- tados, conta com a colaboragao de um bom niimero de destacados académicos de diver- sas universidades do Brasil, aos quais mani- festo meus sinceros agradecimentos pelo tra- balho de revisio e atualizacao dos artigos para esta segunda edicao. A apresentacao de um sistema politico nao deve abordar somente temas ligados a instituig6es politicas, mas obviamente no pode descrever a sociedade toda. E preciso apresentar os atorese contextos que influen- ciam, legitimam e impéem as decisées que se inserem no desenvolvimento politico de uma sociedade. O sistema politico deve ser compreendido como um subsistema da so- ciedade no qual o individuo pode desempe- nhar diferentes papéis, tais como cidadao, eleitor, integrante de um partido politico ou de uma associagio profissional, como parla- mentar nos diversos niveis de representagao ou como manifestante etc. Esta enumeracao de papéis disponiveis 20 cidadio ja indica que o sistema politico esta estreitamente ligado a processos sociais—um fendmeno que é bem considerado e apresen- tado neste livro. Por conseguinte, o livro nao se limita a descrigdo das instituigoes politicas 1, Diretor do Centro de Estudos da Fundasao Konrad Adenauer no Brasil Apresentacao 14 propriamente ditas, mas também nele sao abordados problemas ¢ fendmenos sociais que tém influéncia sobre a politica. Neste sentido vemos tratadas as seguin- tes questée! + Quais sio as instituigdes basicas do siste- ma politico, os seus fundamentos as suas caracteristicas de funcionamentos = Como sao tomadas as decisoes politicas ¢ como funciona o controle dos atores; + Como sio integrados os interesses regio- nais no proceso politico da Uniio; . Como se transformam os interesses ¢ opiniées dos cidadios em alternativas po- liticas; . Como se estruturam ¢ atuam os interes- ses organizados frente a politica; . Como funciona a inter-relagio entre po litica e opiniao publica; . Como o sistema politico brasileiro esta integrado no contexto internacional. Os capitulos deste livro ndo abordam acontecimentos individuais ou temas da con- juntura, mas se concentram no tipico ¢ ca- racteristico, nas estruturas e comportamen- tos permanentes ou estdveis. Desta maneira oferecem uma informagao muito valida para todos os que estdo interessados em saber como as diferentes partes compoem 0 mo- saico do sistema politico brasileiro. Prefaécio 4 segunda edigéo LUCIA AVELAR E ANTONIO OCTAVIO CINTRA Com muita alegria oferecemos aos leito- res esta segunda edigio de Sistema Politico Brasileiro: uma introducdo. Conforme dito no prefacio & primeira edicao, quisemos or- ganizar um texto destinado ao aluno dos anos finais do secundario ou dos primeiros anos de graduagdo, bem como a profissionais de outras dreas, estrangeiros e demais interes- sados em ter uma primeira visio das insti- tuigées politicas brasileiras, cuja leitura nio exigisse conhecimentos prévios de Ciéncia Politica, A 6tima acolhida do livro parece sinal de ter ele correspondido a essa expec- tativa. De inémeros colegas, sobretudo pro- fessores, recebemos manifestagdes positivas com respeito a utilidade da obra, que vem sendo adotada em cursos de graduacao ¢ até de p6s-graduagao. Pareceu-nos, pois, justifi- car-se 0 set relangamento. Demos aos autores a oportunidade de reverem scus textos, ¢ alguns o fizeram, até demodo substancial, sobretudo para atualiz- los com a consideragao de trabalhos publi- cados em perfodo mais recente sobre os t6- picos dos capitulos respectivos. Ademais, a intengio inicial de indicarmos uma biblio- grafia resumida, apés cada texto, foi modi- ficada devido a sugesties de colegas que, como foi dito, vém adotando o livro em cur- sos mais avangados. Acrescemos também 0 volume com dois noves capitulos, um sobre o sistema eleitoral e outro sobre as agéncias de regulagao, suprindo assim uma falta da primeira edicdo. Gostariamos de agradecer 4 Konrad- Adenauer-Stiftung e A Editora da Universi- dade Estadual Paulista — a UNESP, pelo re- novado apoio 8 iniciativa, em todas as suas fases. E de novo expressamos nosso desejo de que os estudantes, colegas da Ciéncia Po- Iitica, professores © demais pessoas que se interessam pela politica, essa {ascinante ati- vidade humana, encontrem no livro uma boa introducéo aos assuntos mais relevantes do campo, com foco em nosso pais, ¢ possam dizer-nos se nos desincumbimos com éxito da missao. 15 Fundamentos da politica e da sociedade brasileiras Capitulo 1 Fundamentos da politica e da sociedade brasileiras JOSE MURILO DE CARVALHO co central do Brasil € © problema politi construir um pais que combine trés coisas: liberdade, participacao e justiga social. Te- mos liberdade, alguma participagio e muita desigualdade. A liberdade e a participacio, para sobreviverem, precisam gerar igualda- de. Perseguindo esse tema central, o texto se divide em duas partes. A primeira aponta as principais caracteristicas da formagao social brasileira desde a colonizagio portuguesa até 1930, quando o pais comeca a passar por mudangas aceleradas. Nesse longo perfodo de 430 anos houve grande continuidade na economia, na composigao das classes e gru- pos sociais e nas relagdes sociais (como exem- plo de mudanga importante, pode-se citar apenas a aboligao da escravidio em 1888). ‘A segunda parte resume as grandes mudan- ¢as posteriores 2 1930 e aponta os proble- mas néo resolvidos em nossa trajetéria para uma sociedade democritica. 1. Os Fundamentos, 1500-1830 1.1 A colonizagso portuguesa Os conquistadores portugueses, como todos os outros do fim do século XV e ini- cio do XVI, além de difundir a fé, estavam interessados em encontrar riquezas naturais, e mercadorias vendaveis na Europa. A co- Jonia americana apresentava poncas alter- nativas além do pau-brasil ¢ de animais exéticos. Os natives nao produziam mer- cadorias aproveitaveis. A nova colénia nao. podia competir com as riquezas comerciais das fndias Orientais. A necessidade, porém, de defender a conquista dos ataques de ou- tros europeus, sobretudo franceses ¢ espa- nhdis, forgou a Coroa portuguesa a dar inf- cio A colonizagao, trinta anos apés a chega- dada esquadra de Cabral. Colonizagao sig- nificava “produzir para 0 mercado euro- peu”. O produto que naquele momento se re- velou mais adaptavel & regido foi o agicar. Para sua producdo eram necessatios terra, capital ¢ m4o-de-obra. A terra, abundante € facilmente arrancada dos nativos, foi dis- tribufda em vastas sesmarias. O capital veio de portugueses enriquecidos no comércio com as Indias e de capitalistas judeus. A mio-de-obra foi buscada inicialmente na escravizacao da populagao indfgena. Entre- tanto, como esta dificilmente suportava 0 trabalho nos engenhos ¢ era rapidamente dizimada por guerras e epidemias, recor- reu-se, j4 a partir da segunda metade do século XVI, a importagao de escravos da costa ocidental da Africa. Desenvolveu-se, entdo, um vasto e duradouro trafico de es- cravos que durou trés séculos. Calcula-se que cerca de trés milhdes de escravos afri- canos tenham sido transportados para a América portuguesa até 1822 e mais um 19 iras 2 3 g 5 20 milhdo para o Brasil, até 1850. Vieram es- cravos de varias etnias e de diferentes tradi- Ges culturais, saidos de regides que iam da baia de Benin, na costa ocidental da Africa, onde hoje fica a Nigéria, em direcdo ao sul, até Mogambique, jé na parte oriental daquele continente. Grande propriedade, escravidao e pro- ducao para o mercado externo foram tracos definidores da colonizagio portuguesa na América. 1.2 Populagéo Portugal 4 época da conquista tinha uma pequena populacio de cerca de um milhao de habitantes. Tendo criado um vasto impé- rio no século XVI, que se estendia da Amé- rica a Africae 4 Asia, nao contava com gente suficiente para colonizar as novas terras da América. Faltavam, sobretudo, mulheres brancas para a formagio de familias regula- res, Tirando vantagem de sua superioridade tecnologica, a minoria portuguesa impés-se A populagao nativa, calculada em cerca de quatro milhées, boa parte da qual foi dizi- mada por doengas e guerras, a semelhanga do que se passava na parte espanhola da América, Como solugio para a escassez de mio-de-obra, os portugueses recorreram entdo A importago macica de escravos afri- canos. Dada a escassez de mulheres brancas, o colonizador miscigenava-se com mulheres indigenas africanas, processo em que estu- pro e consentimento se misturavam de ma- neira indistinguivel. ‘Trés séculos depois da conquista, a época da independéncia da colénia, a populagio do novo pais foi calculada em torno de quatro milhdes de habitantes, niimero semelhante ao de 1500. Desses quatro milhées, 800 mil eram indigenas e um milhdo eram escravos africa- nos. Tinham desaparecido cerca de trés mi- Ihées de indigenas e entrado ntimero seme- ihante de africanos escravizados. Embora nao haja estatisticas a respeito, é certo que boa parte da populagio livre era composta de mestigos de todos os tipos, sobretudo de bran- cos e negros (mulatos) e de brancos e indios (caboclos). Independentemente das razbes que levaram a mestigagem, ela passou a caracteri- zat a populacao da colénia e do futuro pais, Essa composigao demogréfica foi altera- da apenas na segunda metade do século XIX, quando a abolicao do trafico de escravos (1850) ea da escravidao (1888) forcaram a busca de mao-de-obra, agora livre, em paf- ses europeus, sobretudo na Itdlia. A nova imi- gracao, incentivada ou voluntéria, a que se acrescentou no século XX substancial com- ponente japonés, mudou a cara do pais, so- bretudo no sul. © censo de 2000 registra a presenca de 52% de populagio branca, con- centrada no sul e sudeste, 9% de populacao negra (nordeste e sudeste) e 39% de popula- ao parda ou mestiga (nordeste e norte). Pela maneira como se formou a popula- gao nacional, nao se pode falar em coope- ragdo de trés ragas, ou de trés culturas. Pri- meiro, porque houve um processo inicial violento de submissio, pela escravizacio, de nativos ¢ africanos, levado a cabo pelos conquistadores. Segundo, porque tanto 0 con- tingente europeu quanto o nativo ¢ 0 aftica- no inclufam diferentes grupos étnicos e cul- turais. A primeira tazao ajuda a explicar os preconceitose as desigualdades sociais basea- dos na cor das pessoas. A segunda revela maior riqueza cultural do que a pretendida pelo mito das trés racas. Nao hé entre nos uma cultura branca européia, mas varias, as- sim como hé varias culturas africanas. Além disso, a geogeafia também responde por boa parte de diversidade cultural. 1.3 Economia A produgio de agicar ¢ tabaco em al- guns pontos da costa, o extrativismo e a pe- cudria no interior dominaram a economia dos séculos XVI e XVII. No século XVIII, a descoberta de ouro e diamantes na regiio que hoje inclui os estados de Minas Gerais, Goiés e Mato Grosso acrescentou nova di- mensio economia colonial. Pela primeira vez, grandes contingentes populacionais se deslocaram para o interior da colénia. Re- sultou da nova economia um efeito impor- tante de integragio econdmica: a vinda de tropeiros do sul e do norte para o interior do pais. A descoberta do ouro também pro- vocou o deslocamento do centro adminis- trativo da col6nia da Bahia para o Rio de Janeiro, Além dessas conseqiiéncias, 0 que de melhor resultou da mineragéo foram as cidades coloniais mineiras, com seus magni- ficos exemplares de arte barroca. A época da independéncia, a economia colonial podia ser descrita de maneira simplificada, Era composta por: grandes lati- faindios voltados para a produgao de merca- dorias exportaveis, como o agiicar, 0 tabaco, © algodao; fazendas dedicadas & produgio agropecudria para o mercado interno (cere- ais, leite e came) e 3 criagao de gado, estas dltimas sobretudo no norte ¢ no sul; ¢ cen- tros mineradores ja em fase de decadéncia. Acrescente-se ainda grande namero de pe- quenas propriedades voltadas para a agri- cultura ¢ a pecudria de subsisténcia. Nas ci- dades costeiras, capitais de provincias, predominavam o grandee o pequeno comér- cio. Os comerciantes mais ricos eram os que se dedicavam ao trafico de escraves. A Gnica alteragao importante nessa eco- nomia foi uma troca de produtos de expor- tagdo verificada com o descnyolyimento da cultura do café. Ja na década de 1830, esse produto assumira o primeiro Ingar nas ex- portacées, acima do acticar e do tabaco. Mas 0 café nao mudou o padrao econémico an- terior: era também um produto de exporta- ¢40 baseado no trabalho escravo. Esse mo- delo sobreviveu ainda por mais cem anos. S6 comegou a ser desmontado apés a Segun- da Guerra Mundial. As conseqiiéncias da hegemonia do café foram principalmente politicas. O fato de se ter ela estabelecido a partir do Rio de Janeiro ajudoua consolidar 0 novo governo do pais sediado nessa pro- vincia. Se nao fosse a coincidéncia do centro politico com o centro econdmico, os esfor- gos da elite politica para manter a unidade do pats poderiam ter fracassado. Ao final do século XIX, o deslocamento da produgio do café para Sao Paulo favoreceu aimplantacio da Repablica ea introdugio do federalismo. 2 ica e da sociadade brasileiras Fundamentos da pol 1.4 Sociedade ‘Aeconomia colonial gerou uma divisio de classes muito hierarquizada e bastante simples. No topo da pirdmide, estavam os grandes proprietdrios rurais e os grandes comerciantes das cidades do litoral. No meio, localizavam-se os pequenos proprietarios rurais e urbanos, os pequenos mineradores e comerciantes, além dos funcionérios pi- blicos. Mais abaixo, estavam os artesios, agregados das fazendas, capangas e popula- g6es indfgenas. Na base da piramide, mourejavam os escravos. As relagdes entre essas classes se baseavam em combinacao va- riada de violéncia e paternalismo, A violén- cia predominava na relagdo senhor-escravo; o paternalismo, entre ricos e pobres. No mundo rural, a grande propriedade resummia as relagdes entre as classes, Nela pre- dominava inconteste 0 proprietério, a cuja dominagio todos se submetiam. Submetia- sea ele a familia imediata, formada por sua mulher ¢ filhos, assim como a parentela, composta de genros, noras, sobrinhos, afi- Ihados. Submetiam-se ainda o padre, os agregados, moradores, artesdos, capangas. Finalmente, estava sob seu jugo toda a escravaria. Na grande propriedade, fosse ela engenho de agiicar, fazenda de café ou de gado, o senhor era a fonte do poder econé- mico, social e politico. Ele fornecia prote- 40 e distribufa castigos. Substitufa o pré- prio Estado. A agio do governo se detinha na porteira das fazendas. A populagao urbana era pequena, até 1920 apenas 17% dos brasileiros viviamem cidades de 20 mil habitantes ou mais, mas apresentava composigao mais complexa. Entre os ricos comerciantes e altos buro- cratas, em um extremo, € os escravos, no outro, havia grande variedade de grupos ‘ocupacionais. Os mais bem colocados eram 0s profissionais liberais, padres ¢ frades, militares, pequenos comerciantes, Em segui- da, vinham pequenos burocratas, artesios, costureiras, parteiras, operdrios, vendedores ambulantes, domésticas, prostitutas. ‘As mulheres ocupavam posicio peculiar na sociedade colonial e imperial. As brancas eram as tinicas a constituirem familias orga- nizadas ¢ legalizadas. Tinham situagio pri- vilegiada em relagao As outras mulheres, so- bretudo suas escravas, mas nio escapavam ao sistema patriarcal, que as submetia ao poder do chefe da familia, Eram excluidas da vida politica e mesmo da vida civil, fi- cando confinadas aos limites da casa gran- de ou do sobrado. No extremo oposto, as mulheres escravas ocupavam a posigio mais baixa da escala social, inferior até mesmo & do homem escravo. Além do trabalho for- ¢ado, eram obrigadas a se submeter as investidas sexuais dos senhores e dos filhos destes, As mulheres livtes pobres, na maioria nao-brancas, embora nio estivessem sujeitas aos constrangimentos sociais das brancas ri- cas ¢ legais das escravas, ndo escapavam ao dominio de pais ¢ companheiros, pois o patriarcalismo impregnava a escala social de alto a baixo. ‘Ao lado da grande propriedade e da es- cravidio, © patriarcalismo constituia uma terceira coluna no edificio que sustentava a sociedade. 1.5 Educagao e religido ‘As condigées em que se deu a coloniza- do nfo favoreciam a educacio, uma das condig6es indispensaveis para a formacao de cidadios. No inicio, os jesuitas encarrega- ram-se da catequizacao dos indios e da edu- cago popular. Os colégios jesuftas eram as ‘inicas escolas da colonia. Mas, além de ter a catequizacdoimplicado a destruiggo da cul- tura indigena e a imposicao do catolicis- mo, as escolas jesuitas eram muito poucas para o tamanho da colénia ¢ se localiza- vam nas cidades costeiras. Em 1759, houve um retrocesso nessa situacao jé de si pre- c&ria, Os jesuitas foram expulsos da me- trépole e da colonia e a educacao popular ficou nas maos do Estado. Foram criadas aulas régias, a cargo de professores pagos pelo governo. Mas, novamente, as aulas régias eram pouquissimas para o tamanho do pais e da populacao. ‘A falta de escolas era agravada pelo fato de no interessar aos senhores educar seus escravos, Excetuando-se alguns afticanos de cultura mugulmana que eram alfabetizados, a totalidade dos escravos ¢ libertos era anal- fabeta. O patriarcalismo, por sua vez, era responsavel pela nao-educagio das mulhe- res, Restritas a tarefas domésticas, as mu- Iheres eram excluidas da educagio formal. As brancas de familias ricas podiam, no ma- ximo, aprender a cantar ou tocar piano, para alegrar os saraus domésticos. O tragico resultado dessa falta de preo- cupagio com a educagéo popular apareceu no primeiro recenseamento nacional, feito em 1872. Meio século apés a Independén- cia, s6 16% da populagao era alfabetizada. Mais meio século depois, o censo de 1920 registrava 24% de alfabetizados, apenas 8% a mais do que em 1872. Fruto da escravi- dao, do patriarcalismo e do obscurantismo, © analfabetismo s6 fez reforgar as bases da desigualdade social. Sintomaticamente, em 1920, a taxa de alfabetizagao dos estran- geiros era o dobro da dos brasileiros natos. ‘Aeducacio superior mereceu mais aten- cdo. Mas durante 0 periodo colonial ela se limitava aos que podiam viajar 4 metrépole para estudar na Universidade de Coimbra. ‘A Coroa portuguesa, em contraste com a espanhola, no permitiu jamais a criago de universidades na colénia. Na época da Inde- pendéncia, havia 23 universidades na parte espanhola e nenhuma na parte portuguesa. Cerca de 150 mil pessoas haviam se forma- do nas universidades coloniais espanholas, ‘a passo que apenas 1.242 brasileiros tinham passado pela Universidade de Coimbra. O Brasil independente nao altcrou radicalmente essa politica. Apenas quatro escolas superio- res foram criadas até 1830 e as primeiras universidades s6 apareceram no século XX. A educacao superior piblica manteve sua fungao de treinar elites. ‘Outra dimensio importante na formacao de nossa sociedade é a religiao. A coloniza- ¢4o tinha como uma de suas justificativas a difusao da fé catélica. O primeiro nome do pats foi Terra de Vera Cruz. Lembre-se, no entanto, que, em 1517, Martinho Lutero ini- ciou 0 movimento de Reforma religiosa. O catolicismo ibérico reagiu fortemente con- tra a renovacdo protestante, ¢ a nova ordem dos jesuitas se colocou a frente da Contra- reforma. Como havia unio entre Igreja e Estado, junto com os conquistadores che- garam & colénia muitos padres, sobretudo jesuitas e franciscanos. Os jesuitas ficaram famosos por seu esforgo em converter os in- digenas. Trabalhando juntos, Estado e Igreja impuseram 0 catolicismo 4 populagao nati- va e posteriormente aos escravos africanos. O resultado foi a formacao de uma socieda- de uniformemente catélica, embora com boa dose de influéncia de religides africanas e in- digenas. ‘Auniio entre Estado e Igreja teve conse- qiiéncias importantes. A Coroa portuguesa desfrutava do padroada, isto é, de privilégios concedidos pelo papa relacionados com 0 governo da Igreja. Documentos papais de- 23 s % 5 Bg zB 3 s ° 8 Fundamentos da poli viam passar pela aprovagio da Coroa ¢ ca- biam também a ela a aprovagio dos bispos ea indicagao de pirocos. Os padres eram funcionérios piblicos e recebiam ordenado do governo. A situacao era vantajosa para o Estado, que podia contar com a burocra- cia da Igreja para executar tarefas adminis- trativas, como o registro de nascimentos, casamentos ¢ Gbitos. Durante o Império, os pérocos também faziam parte das mesas eleitorais e das juntas de recrutamento mi- litar. O Estado podia, ainda, contar com a Igreja para pregar a submissio dos catéli- cos & autoridade secular. Para a Igreja Ca- t6lica, havia a vantagem de ser considerada a religido oficial, fato que a protegia da com- petigio de outras religies. Mas 0 padroado a tornava dependente do Estado, até mes- mo em seu governo interno. Um exemplo de conflito gerado por essa dependéncia foi a Questo Religiosa, surgida na década de 1870, quando o governo imperial colocou na cadeia dois bispos que haviam tomado a iniciativa de proibir os cat6licos de perten- cer A magonarik Do ponto de vista politico, a fusio de Igreja e Estado reforcava 0 poder e dificul- tava o surgimento de oposicdo e mudancas. Um exemplo disso foi a questo da escravi- dio. Em outros paises, como Inglaterra ¢ Estados Unidos, foram igrejas ou seitas dis- sidentes, como os quakers, que constituiram a vanguarda do abolicionismo. No Brasil, em parte, sem diivida, pelo fato de estar ligada ao Estado, a Igreja Catélica foi sempre coni- vente com aescravidio. O monopélio da re- ligido foi outro fator a dificultar a educagao popular. A Igreja Catélica, & excecdo dos je- suitas, nao se ocupou da tarefa. Além disso, a agdo das igrejas protestantes, tradicional- mente preocupadas com aalfabetizagio, era limitada. 1.6 Politica a) Patrimonii mo ‘Duas caracteristicas marcaram a forma- éo politica do pafs, ambas relacionadas com anatureza da colonizacdo portuguesa. A pri- meira foi o carter estatal da empresa colo- nial. A viagem de Cabral, e as que se segui- ram, foram patrocinadas pela Coroa portu- guesa. A ocupagao e a exploracio da terra conquistada também se deram sob patrocf- nio oficial. No inicio, a Coroa tentou repas- sar a particulares a tarefa da colonizacao, utilizando 0 instrumento das capitanias he- reditérias, A experiéncia fracassou, porém, ea Coroa recuperou o controle sobre todo oterritério colonial. Até o final da colénia a administracio se fez sob o controle da me- trdpole, que nomeava vice-reis, capitaes-ge- nerais, magistrados, padres e bispos. Como disse um rei portugués, o Brasil era a vaca leiteira da Coroa. A segunda caracterfstica est4 relacionada A escassez de recursos hu- manos de Portugal. A metrépole nao dis- punha de gente suficiente para colonizar a nova terra, nem tinha pessoal qualificado para administré-la. A Coroa foi forcada a recorrer 4 cooperacao dos potentados ru- rais para expandir a coldnia, manter a or- dem ¢ tocar a administracao, sobretudo no interior. A seguranga no interior estava nas maos das ordenangas, tropas comandadas por ricos proprietarios. Mesmo na regio mais controlada pela Coroa, a das minas de ouro e diamantes, 0 concurso de particula- res se fazia indispensdvel. A coleta de im- postos nas Minas Gerais estava entregue a contratadores que os recolhiam e repassa- yam ao governo cm troca de comissio. Alguns dos envolvidos na Inconfidéncia Mineira eram contratadores que se viram em dificuldades de pagar a cota do gover- no, por causa da queda na produgio do ouro. ‘As duas caracterfsticas parecem contra- ditérias, pois indicam um governo ao mes- mo tempo forte e sem recursos. Mas elas constitufram um aspecto essencial da polfti- ca brasileira: a mistura, 0 conluio, entre 0 poder estatal e 0 poder privado. Essa mistu- raleva o nome de patrimonialismo, pois sig- nifica que o Estado distribui seu patriménio ~ terras, empregos, titulos de nobreza e honorificos — a particulares em troca de co- operacao ¢ lealdade. Em um sistema patrimonial nao hd cidadaos. Hé siditos en- volvidos num sistema de trocas com o Esta- do, regido pelo favorecimento pessoal do governante, de um lado, e pela lealdade pes- soal do siidito, de outro. O clientelismo eo nepotismo, ainda fortes até hoje, so um re- s{duo do patrimonialismo. O patrimonialismo € a coluna politica que se juntou as trés outras na sustentacao de nossa sociedade. b) Coronelismo Um dos melhores exemplos de como se mesclaram entre nés 0 poder do Estado € 0 dos particulares € 0 coronelismo. O coronel era. comandante maximo da Guarda Nacio- nal. Essa Guarda foi criada em 1831 e subs- tituiu as ordenancas da época colonial. Nao era paga pelo Estado e nio fazia parte da burocracia oficial. Era sustentada pelos co- mandantes, em geral proprietarios rurais e comerciantes ricos. Os coronéis se trans- formaram em chefes politicos locais. Quan- do a Repablica introduziu o federalismo, os governadores dos estados passaram a ser es- colhidos por eleigao popular. Precisavam en- 180 do apoio dos coroneis para vencer as elei- Ges. Surgiu, assim, um pacto entre governos € coronéis, segundo o qual estes davam aos candidatos do governo os votos de que ne- cessitavam eo governo entregava-Ihes 0 con- trole dos cargos politicos locais. Esse siste- ma atingiu seu apogeu durante a Primeira Republica (1889-1930). Formou-se uma pi- ramide de poder que ia do coronel ao presi- dente da Repablica, passando pelos gover- nadores dos estados. No melhor estilo patrimonialista, o poder do Estado se aliava a0 poder privado dos proprietérios, susten- tando-se os dois mutuamente, em detrimen- to da massa dos cidadaos do campo e das cidades que ficava 4 margem da politica. A dimensio da exclusao popular pode ser avaliada com auxilio dos dados do censo de 1920. Os médios e grandes proprietarios, donos de cem hectares ou mais, representa- vam naquela data apenas 180 mil pessoas, numa populagdo de 30,6 milhées. Esses 180 mil eram os coronéis da Repablica, que man- davam nos municipios e influenciavam os governos estaduais e nacional. ¢) Estado © governo Ao se tornar o pais independente em 1822, a elite politica brasileira optou por uma monarquia representativa como forma de governo, de acordo com o modelo francés da época. Monarquia, para facilitar a pre- servacao da unidade do pafs em torno da fi- gura do imperador e manter a ordem social. Representativa, para atender & oposicao aos governos absolutistas, muito forte desde 2 Revolugio Francesa de 1789. A Constitui- gio de 1824, outorgada por D. Pedro I, con- tinha todos os direitos civis e politicos reco- nhecidos nos paises europeus. Afastava-se do sistema inglés, modelo das monarquias re- presentativas da época, pela adogao do Po- der Moderador, que dava 20 imperador grande controle sobre o ministério. Essa 25 8 5 3 B 8 Fundamentos da pol 26 Constituigdo, com apenas uma alteragéio em 1834, sobreviveu até 1889, sendo substituf- da pela Constituigéo Republicana de 1891, que duron até 1930. imperador era o chefe do governo e do Estado. Escolhia os ministros entre os Ii- deres dos partidos Liberal e Conservador. Os deputados gerais eram eleitos por quatro anos, a nio ser que a Camara fosse dissolvi- da, de acordo com os procedimentos do par- lamentarismo. Os senadores eram eleitos por toda a vida em listas triplices. As provincias tinham suas assembléias também eleitas, mas seus presidentes eram escolhidos pelo governo central. As principais alteragdes introduzidas na Repiiblica foram a intro- dugao do presidencialismo, a eleicac popu- lar do presidente para mandates de quatro anos, e a dos governadores dos estados, de acordo com o sistema federal entio intro- duzido. Arealidade da vida politica distava mui- to dos dispositivos legais. © novo pais 36 havia tido experiéncia representativa nas elei- ges municipais da época colonial e, mesmo assim, nelas s6 votavam os chamados “ho- mens bons”, ou seja, os proprietérios de ter- ra. A abertura do direito de voto a outras camadas da populagao ndo resultou de ime- diato no bom funcionamento do sistema re- presentativo, Mulheres e escravos no vota- vam. A dependéncia social da populagao impedia que os cidadios exercessem com autonomia o dircito do voto. O controle dos senhores de terra no interior ¢ a pressao das autoridades nas cidades falseavam as eleigbes. A situagio agravou-se quando os analfabe- tos foram proibidos de votar, em 1881. A partir de entio, a participagio eleitoral, mes- mo em eleigdes presidenciais, s6 superou 5% da populagao em 1930. Nao se podia falar na existéncia de democracia representativa nem mesmo apés a proclamagio da Reptblica. A prépria Replica nao ti- nha povo. O fim do Império significou maior po- der para os estados e também para os se- nhores de terra, dando origem ao sistema coronelista. A proclamacao da Repiiblica também coincidiu com a ascensio de Sao Paulo a posicao de estado hegemdnico da federagao, gracas ao deslocamento da pro- dugao do café para novas terras ¢ a entra- da de milhares de imigrantes italianos. Na auséncia do Poder Moderador, a base de sustentagao do regime republicano foi transferida para um acordo entre os estados mais ricos e mais populosos, sobretudo Mi- nas Gerais e Sao Paulo. Esse acordo levou 0 nome de Politica dos Estados ¢ durou até 1930. Quase todos os presidentes da Repti- blica vieram dos dois grandes estados. 1.7 & Aboligao Aprincipal mudanga social ocorrida no Império foi a aboligio do trafico de escra- vos, em 1850, eda escravidao, em 1888. Os escravos africanos tinham sido a base da eco- nomia nacional durante quase quatro sécu- los. Eles eram indispensdveis nas fazendas, nos engenhos ¢ também na economia urba- na, onde exerciam variada gama de ativida- des, desde 0 servigo doméstico, a cargo das escravas, até trabalhos de rua exercidos por vendedores, artesdos, carregadores, prostitu- tas. Os escravos de ganho eram o sustento de muitas pessoas pobres nas cidades. ‘A escravidao produzia riqueza para os senhores e para o pafs, mas ao custo de ne- gar ao escravo as condigées de cidadao e de ser humano. Ao fazé-lo, comprometia a sai- de politica da sociedade como um todo, O senhor de escravo era pessoalmente livre, mas nao tinha o sentido da liberdade civil, pois nao respeitava o direito a liberdade de seus escravos. Era um cidadao aleijado. Como conseqiiéncia da generalizagao da es- cravidio no pais, a liberdade civil nio era um valor central da sociedade. Os préprios escravos, a0 se libertarem, muitas vezes com- pravam escravos. Como disse Joaquim Nabuco, a escravidio afetou os valores do proprio cidadao brasileiro, dentro de cuja cabega conviviam 0 senhor € 0 escravo, a arrogincia e a subserviéncia. ‘A abolicio significou um passo funda- mental na hist6ria do pafs. Ela incorporou 3 sociedade nacional parcela substancial de pessoas antes exclufdas. $6 a partir da aboli- ao é que se péde falar na existéncia, ainda embrionétia, de uma nagdo brasileira. 2. Um novo Brasil, 1930-2000 2.1 Divisor de Aguas O ano de 1930 foi um divisor de aguas. Até ento, as mudangas sociais e politicas ti- nham sido poucas e muito lentas. A partir de 1930, houve grande aceleragéo nas mu- dangas, cujas principais causas foram exter- nas, A primeira delas foi a Guerra Mundial de 1914-1918, que provocou carestia, gre- ves e inicio de substituigdo de importagées. Em seguida, veio a Revolugio Comunista de 1917, depois a implantagio do fascismo na Itdlia e, j4 na década de 1930, a tomada do poder pelos nazistas na Alemanha. Mas 0 fator que mais influenciou nessas mudangas foia grande crise de 1929, causada pela que- bra na bolsa de valores de Nova York. O impacto foi imediato na exportagio de café, e atingiu 0 coragio da economia nacional. Houve, porém, também causas internas. A Politica dos Estados nao conseguia mais manter 0 controle sobre as oligarquias des- contentes ¢ sobre os setores emergentes nas cidades, tanto operdrios como da classe mé- dia, Os militares se revoltavam, Movimentos culturais, como a Semana de Arte Moderna de 1922, desafiavam a tradicao. Assim, em- bora o movimento que derrubou o tiltimo pre- sidente da Primeira Repiblica nao tivesse sido uma revolucio no sentido estrito do termo, precipitou, mesmo assim, mudancas que, a médio prazo, deslancharam profundas trans- formagées politicas, sociais ¢ econémicas no pais agrério-exportador-oligérquico que © Brasil tinha sido até entio. 2.2 Industrializagao e urbanizagao Acrise de 1929 e, dez anos mais tarde, a Segunda Guerra Mundial aceleraram muito 0 processo de substituicao de importacoes ini- ciado durante a Primeira Guerra. O pais teve que produzir os bens industrializados que an- tes sempre importara. O processo nio mais se interrompeu, avancando, na década de 1950, com aimplantagio da indastria automobilisti cae, na década de 1970, com a produgao de méquinase equipamentos. Atualmente, o Bra- sil nao pode mais ser definido como um pais essencialmente agricola. O café ocupa papel modesto nas exportagées. O agronegécio € um setor préspero da economia, sobretudo na produgio de carnes, soja, suco de laranja, mas nio representa mais o grosso da expor- taco, localizado em bens industrializados, como carros, maquinas, eletrodomésticos, avides, além de minérios ¢ servigos. Paralelamente ao proceso de industria~ lizagao, mais rapidamente do que ele, ve~ rificou-se uma transformagio radical na lo- calizago e ocupacio do territério pela po- pulacio, Houve um deslocamento macigo de pessoas do campo para a cidade, Se, em 1920, menos de 20% da populacio morava nas ci- dades, em 1960 ja eram 45%; em 1980, a Fundamentos da politica e da sociedade brasileiras 28 68%; ¢, em 2000, mais de 80%, chegando a 90% no Sudeste. Inverteu-se completamen- te a situagao. O Brasil passou a ser um pais urbano, compardvel nesse ponto aos Esta- dos Unidos. Se o mundo rural que resta ain- da possui tragos do antigo, ele hoje repre- senta pequena parcela da populacdo. A gran- de maioria dos brasileiros reside nas cidades ese emprega na indiistria, no comércio e nos servicos ou engrossa o setor de desemprega- dos ¢ subempregados. 2.3 A entrada do pove na politica Desde a proclamacao da Repiblica até 1945, a participagio eleitoral nao passou de 5% da populagio. A partir dessa data, o cres- cimento do eleitorado foi rapido e constan- te, mesmo durante os governos militares, quando nao havia liberdade de oposigéo. Em 1960, votaram 18% dos brasilciros; em 1980, 479, uma expansio de 16196. A Cons- tituigdo de 1988, ao permitir o voto do anal- fabeto, mais de cem anos depois de sua ex- clusdo, ¢ ao baixar para 16 anos a idade mi- nima para votar, deu o impulso final a de- mocratizagao do voto. Hoje estao alistados 126 milhoes de eleitores, cerca de 70% dos brasileiros, porcentagem que se compara fa- voravelmente com as dos paises de mais lon- ga tradigao democratica. A entrada do povo na politica nao foi tranqtiila. Ela se deu, de inicio, dentro de um processo chamado de populista, inicia- do por Getilio Vargas na década de 1940. Além de votar, 0 povo comesou a manifes- tar-se também nas organizag6es sindicais, nas greves operirias, nos comicios ¢ em campa- nhas nacionais, como a da defesa do petré- leo. A participacao foi interrompida em 1964 e dificultada durante os 21 anos de duracio da ditadura militar. Embora 0 voto nao te- nha sido suprimido, foi eliminado 0 direito de expressao ¢ de organizagio, essenciais a participagao politica. Ao final da ditadura, a participacio foi retomada e assumiu novas e variadas formas. Um avanco importante na construgio democritica se deu na década de 1960, quan- do aIgreja Cat6lica abandonou sua posigao de aliada do Estado. Durante os governos militares, ela cumpriu papel muito positive de opositora da ditadura ¢ defensora dos per- seguidos politicos, além de ter organizado as comunidades de base. Nos anos recentes, 0 crescimento rapido de outras religiGes, sobre- tudo as pentecostais, alterou radicalmente 0 quadro religioso do pais, tornando-o mais rico e diversificado e reduzindo a forca popular da Igreja Cat6lica, 2.4 Ensaios de democracia Os esforgos para organizar um sistema de governo que incorporasse a participagio popular tiveram fracassos e éxitos. A primei- ta tentativa (1945-1964) fracassou quando as elites se juntaram aos militares para por fim ao regime democratico. Nova tentativa teve inicio em 1985, ao fim do governo mi- litar. O saldo da nova experiéncia tem sido positivo. Instituigées como sindicatos, par- tidos e imprensa tém exercido livremente suas atividades; os poderes constitucionais, Executivo, Legislativo e Judiciério, tém no geral funcionado de acordo com a leis os rituais da democracia, eleigées, debates, campanhas, nao tém sido interrompidos. Apesar de os resultados sociais do funcio- namento da democracia politica serem ai da insatisfatérios, 6 preciso levar em conta que a pratica democritica é recente e pret sa de tempo para se aperfeicoar. 2.5 A politica social A década de 1930 foi um marco tam- bem no que se refere a mudanca de postu- ra do governo em relaco aos direitos so- ciais, mesmo na auséncia da democracia politica. Os sindicatos operérios foram re- conhecidos, uma vasta legislacao trabalhis- ta foi introduzida, culminando em 1943 com a Consolidagio das Leis do Trabalho, e fo- ram criados varios institutos de previdéncia € aposentadoria. Pela primeira vez, os ope- rarios urbanos foram objeto de atengao do governo. Posteriormente, foram também in- clufdos na legislacao trabalhista e social os trabalhadores rurais, as empregadas domés- ticas eos trabalhadores autdnomos. Embora o sistema ainda nao funcione satisfatoriamen- te, sua introdugio constituiu mudanga im- portante no sentido de estender a setores cada vez mais amplos da populagio a parti- cipagao na riqueza ptiblica. 3. O grande desafio: reduzir a desigualdade Apesar das grandes mudangas havidas, as caracter{sticas da formagdo de nossa so- ciedade ainda pesam no presente sob a for- ma da desigualdade social. Apesar de ser a oitava economia do mundo, o Brasil est4 en- tre os paises mais desiguais, isto é, entre aque- les em que é maior a distancia entre ricos e pobres. Tem havido algum progresso na re- dugio da pobreza a partir da introdugio do Plano Real em 1993, mudanga acelerada pelas politicas sociais como a Bolsa Escola, depois mudada para Bolsa Familia. Mas em 2005, os 50% mais pobres detinham apenas 12% da renda nacional, ao paso que os 10% mais ricos ficavam com 46%. Caio mimero de pobres, mas a distancia entre ricos e po- bres quase nao se altera. A desigualdade incide sobretudo sobre os grupos da popula- ¢40 mais vitimados ao longo da histéria, os descendentes dos escravos, os trabalhadores rurais, as mulheres, os nordestinos. Os residuos da escravidio sobrevivem no preconceito racial e nas desigualdades entre brancos e ndo-brancos no que se refere ren- dae & educagao. O indice de analfabetismo entre nao-brancos é duas vezes superior ao dos brancos. Estes tm, em média, dois anos a mais de escolaridade que os primeiros. Igualmente, a renda média dos brancos € 0 dobro da dos nao-brancos. Essa desigualda- de é a razio da discussio atual sobre meios decorrigir a injustica hist6rica cometida con- tra os escravos trazidos da Africa. As desigualdades regionais também sio dramiticas. O analfabetismo no Nordeste em 2000 era de 26%, mais que o dobro do nacional. O analfabetismo funcional (qua- tro anos ou menos de escolaridade) atinge 50% da populagao nordestina. Apesar de as mulheres terem consegui- do superar a inferioridade no quese refere & educagio, até mesmo superando os homens nesse campo, os salrios pagos para igual tra- balho ainda s4o menores para elas. Segundo 29 lade brasileiras Fundamentos da politica e da socie 30 ocenso de 2000, o salério médio das mulhe- res naquele ano ainda equivalia a apenas 71% do salério médio dos homens. A pobreza rural se reflete nas estatisticas de educacao ¢ renda. A taxa nacional de analfabetismo em 2000 era de 12,8%, mas nas dreas rurais su- bia para 28%. A renda média urbana era de R$ 854,00, contra R$ 327,00 da renda ru- ral. Outro residuo do latifiandio € a existén- cia dos trabalhadores sem-terra. Num pais imenso, chegamos ao século XXI sem re- solver o problema da democratizacéo da propriedade rural. O crescimento acelerado das cidades ge- rou também uma grande populagio urbana pobre, excluida do mercado formal de tra- balho ¢ vivendo em condigées precérias, com pouco acesso aos servigos puiblicos. A misé- ria urbana faciliton a entrada do trafico de drogas nas comunidades, que, por sua vez, causou 0 aumento da violéncia em nossas grandes cidades, com indices de homicidios 86 inferiores aos de paises vitimas de guerra civil. Um sistema policial inadequado e uma justiga ineficiente contribuem para tornar a seguranga individual um dos problemas mais sérios do pais. O grande teste da democracia politica de que gozamos desde 1985, ¢ o grande desa- fio dos brasileiros, seri conceber e executar politicas que gerem desenvolvimento e, em conseqiléncia, reduzam a desigualdade que nos separa ¢ a violéncia que nos amedronta. A desigualdade é hoje o equivalente da es- cravidao no século XIX. José Bonifacio di- zia da escravidao que ela era um cancer que corrofa as entranhas da nagio e ameagava sua existéncia, O mesmo se pode dizer hoje da desigualdade. Para isso se faz necessdrio envolvimento cada vez maior dos cidadaos na politica ¢ recuperagao da crenga nas ins- tituigdes representativas, abalada por préti- cas anti-republicanas. Sugestées de leitura FAUSTO, B. Hist6ria do Brasil. Sto Paulo: Edusp, 1996. CARVALHO, J. M. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilizagéo Brasileira, 2001. IGLESIAS, F. Tiajetéria politica do Brasil. S30 Paulo: Companhia das Letras, 1993. n Parte 2 Instituigdes e Sistema Politico: os poderes e suas inter-relagdes Capitulo 1 Presidencialismo e parlamentarismo: s&o importantes as instituigées?" ANTONIO OCTAVIO CINTRA As democracias contemporaneas nao se- guem um tinico e rigido molde na organiza- ao de seus governos, que, ao contrario, po- dem configurar-se em sistemas diversos, me- diante variagdes nos seus componentes € no modo como eles se combinam uns com os outros, Assim, sobretudo sob oimpulso da onda de democratizagio das décadas finais do sé- culo pasado, o assunto “sistemas de gover- no” tem merecido crescente atengio no cam- po da Ciéncia Politica ¢ dos estudos consti- tucionais nos tiltimos anos, tendo-se acirra- doo debate sobre os méritos e deméritos do parlamentarismo e do presidencialismo. Fa- lar apenas de dois sistemas constitui, porém, grande simplificagao." Tanto no campo do parlamentarismo, quanto no do presidencialismo, hi uma boa variedade de tipos. As diferencas entre, por exemplo, o parlamentarismo da Gra- Bretanha € 0 dos paises escandinavos, o da Italia ou o da Austria, para nos restringir- mos a uns poucos casos, so enormes. ‘Também o “presidencialismo” se diferen- cia de pais para pais. Além, por exemplo, do presidencialismo dos Estados Unidos da ‘América - pafs que inventou o sistema —exis- tem os presidencialismos dos paises que su- cessivamente foram adotando essa configu- ragdo politica na América Latina, ao longo do século XIX, mas com muitas variagGes com respeito ao modelo inicial. O presiden- cialismo, sob diversas formas, tem sido tam- bém adotado em algumas das novas demo- cracias, entre elas as que sucederam is dita- duras do antigo bloco soviético. Nem se podem ignorar os sistemas hi- bridos, geralmente englobados na expresso “semipresidencialismo”, 4 qual, contudo, alguns autores objetam, por ser rétulo tinico para contetidos diversos. Finalmente, nao se deve omitir 0 sistema de governo de assembléia ou convencio, pois em alguns momentos da histéria constitucio- nal de varios paises, sobretudo a Franca, as concepgées politicas que fundamentam esse sistema ~ entre elas a idéia da supremacia da assembléia sobre um subserviente gabinete — ganharam forga. Agradego a Marcelo Lacombe pela cuidadosa leitura da presente versio deste capitulo, com erfticas e suges- tes que procurei levar em conta na redacio final, 1. Aterminologia “sistemas de governo” para designar presidencialismo, parlamentarismo e modelos hibridos segue a adotada pela Constituigao Federal, no art. 2° do Ato das Disposicdes Constitucionais Transitérias. 2. Vera observagio a respeito na nota 37. 35 rtantes as instituigdes? 340 impor Presidencialismo e parlamentarismo: 36 1. A importancia des instituigdes ‘Tem importancia essa problematica dos sistemas de governo? A freqiiente resposta negativa parece em boa parte derivar de ver 0s aspectos institucionais como superestru- turas, ou seja, elementos da realidade social condicionados por outros, mais decisivos que eles na hierarquia causal. Amoderna Ciéncia Politica, porém, tem estudado as instituig6es politicas com reno- vado interesse, pois foi de instituigées, em liltima instancia, que se tratou durante a vaga de democratizagao prescnciada no quartel final do século XX, Com a implosao das ditaduras, inclusive no Leste europeu, foi urgente definir como iriam funcionar os novos governos. Foi pre- ciso redigit novas constituigées. Os partici pantes das negociagdes de que elas resulta- ram tiveram de escolher a modalidade de governo democratico que descjavam, ¢ res- ponder aindmeras indagagées. Como seriam selecionadas as autoridades executivas e os representantes nas assembléias? Que siste- ma eleitoral seria adotado € que resultados se esperava de seu funcionamento em ter- mos da representagio politica? Qual o grau de miitua dependéncia entre Executivo ¢ Legislativo? Quais os poderes ¢ competén- cias de cada um desses poderes? Como se constituiriam os governos? O chefe de Esta- do € 0 chefe do governo seriam a mesma pessoa? Diante de quem seriam responséveis 0s governos? Teriam os governantes poder para lidar com emergéncias, editando decre- tos com forga de lei? Deveria estipular-se alguma “cléusula de barreira” para impedir a proliferagio de partidos politicos? Essas perguntas ¢ suas correlatas tratam de instituigdes, pois sao instituigées, nos seus diversos formatos, que a elas respon- dem. Uma coisa é certa: os participantes das rodadas de negociagio que visaram & redemocratizagéo ndo as consideravam irrelevantes para seu futuro politico e, por- tanto, néo fugiram de enfrenté-las. Para a moderna Ciéncia Politica, as insti- tuigdes permitem as pessoas e grupos coo- perar, regular e permanentemente e, de modo confidvel, em empreendimentos co- mnuns, necessdrios a vida em sociedade. As instituicées estimulam certos comportamen- tos dos eleitores e dos proprios politicos e partidos, e desencorajam outros. Se os ho- mens se organizam politicamente para lograr fins no alcangSveis fora da politica, os com- portamentos induzidos pelos sistemas de governo e pelo sistema eleitoral vao facili- tar-lhes a tarefa ou tom4-la mais espinhosa. Cada pais democratico tem sua orga- nizagao politica peculiar, surgida do enfrentamento dos desafios deparados ao longo de sua histéria, mas hé uma gran- de difusdo internacional de modelos institucionais entre as sociedades. Assim, por exemplo, os convencionais de Filadél- fia, nos Estados Unidos, se inspiraram em Montesquieu, cujas idéias vieram de obser- vagdo e interpretacdo do governo inglés no século XVIII. Em anos recentes, a Consti- tuigio democrética portuguesa (1976) se ins- pirou no semipresidencialismo da Constitui- cio francesa de 1958 a espanhola (1978) buscou, na Lei Fundamental alem4, o insti tuto da “mogao de censura construtiva”.’ As varias familias de governo democré- tico tém sido comparadas nos iiltimos anos, 3. Pela Lei Fundamental, o parlamento alemio retira a confianca de um gabinete pela eleigio do que deve substitul-lo, o que evita interregnos sem governo titular. ¢ scu desempenho tem sido avaliado & luz de diversos critérios. H4 hoje muito mais infor- macio sobre elas do que vinte ou trinta anos atras, quando se deduziam conseqiiéncias politicas a partir da andlise das caracteristicas que 0s tipos ideais de cada sistema apresenta- vam. A discussao é, hoje, sem diivida, muito mais bem informada empiricamente dos pon- tos fortes ¢ fracos dos diversos sistemas, mas Jonge ainda est de ser conclusiva para orien- tar com seguranca as eventuais escolhas institucionais das novas democracias. A seguir, discutiremos os sistemas de governo. 2. Presidencialiemo ¢ parlamentarismo 2.1 © presidencialismo O presidencialismo é 0 sistema de go- verno em que a) h4um presidente, ao mesmo tempo che- fe do governo ¢ chefe de Estado;* b) o presidente é escolhido em eleicio po- pulars ©) seu mandato, bem como o dos parla- mentares, € prefixado, nio podendo o presidente, exceto na hipétese do impeachment, ser demitido pelo voto parlamentar, nem o Legislativo ser dis- solvido pelo presidente; 4) a equipe de governo (0 ministério) é de- signada pelo presidente e € responsével perante cle, nao perante o Legislativo.S A matriz do presidencialismo sao os Es- tados Unidos, cujo sistema de governo tam- bém se conhece como sistema de separacdo on divisto de poderes, expressao esta que poe énfase em se elegerem independentemente o presidente, por um lado, e os deputados e senadores, por outro lado, e em desempe- nharem suas fungdes com relativa autono- mia recfproca.‘ A elei¢ao presidencial nao apenas se faz com bastante independéncia com relagdo & dos congressistas, mas, tam- bém, pode ser independente dos préprios partidos politicos que vao representar-se no Legislativo.” O chefe de Estado cepresenta a nacio no plano simbélico, ¢ 0 chefe do governo exerce as funcées principais de governo, No parlamentarismo, o chefe de Estado, tanto um monarca quanto um presidente, nio é, em geral, popularmente eleito ¢ nao tem poderes de governo, conquanto possa exercer um papel moderador no procesto politica e ter influéncia na opiniaa pablica Nos Estados Unidos, chama-se gabinete & equipe de ministros, mas em geral tal termo reserva-se para 0 ministério no parlamentarismo, que tem responsabilidade perante o parlamento. Como veremos mais adi- ante, 20 discutir 0 modelo semipresidencial, pode haver, nesse sistema, dupla responsabilidade do gabinete, perante o parlamento, mas também perante o presidente. Observa Marcelo Lacombe, em cominicagio pessoal, haver excegio A caracteristca (b) no presidencialismo boliviano, em que a elei¢ao presideacial pode, em algumas hipéteses, se: decidida pela legislatura. E a caracterfstica (d) tampouco esté presente nos presidencialismos do Peru e do Uruguai. Para ele, 0s critérios decisivos de definigéo do presidencialismo sio Para simplificar a exposicio, estamos ignorando o terceito poder, o Judiciario, cujo papel € critico na orga- 5. @e@. ‘ nizagao politica. 7 Nos Estados Unidos, 0 candidato a Presidéncia costuma constituir seu préprio comité de campanha, & margem do partido. Com o finaneiamento piblico da campanha presidencial para os candidatos que abdi- quem do uso de recursos privados, os partidos podem perder importincia até mesmo como provedores de recursos financeiros para 0 candidato presidencial. Ademais, o sistema de primarias permite a aspirantes de pouca expressio partidéria e sem grande vivéncia da politica nacionsl imporem-se como candidatos presi- denciais, contra a vontade da cipula do partido. 37 Presidencialismo e partamentarismo: sdo importantes as instituigées? 38 Por outro lado, no presidencialismo, os parlamentares — deputados ¢ senadores — no respondem pela implementacio de po- liticas e pelo exercicio do governo, como acontece no sistema parlamentar, em que a maioria - um sé partido ou uma coligagéo de partidos - é co-responsivel pela politica governamental. ‘Trata-se de fungdes—legislare implementar — bem distintas uma da outra no presidencia- lismo, em que o Legislativo vota leis, sem res- ponder, contudo, por sua implementacao. Quais as implicacées do regime de sepa- ra¢do de poderes para o funcionamento do governo? Pode o Executivo ter eficacia sem © apoio parlamentar, nao obstante nao ser tal apoio indispensével a sua sobrevivencia? Sao possiveis varias situagées. Uma de- las é a que ocorre as vezes nos Estados Uni- dos, quando hd 0 “governo dividido”, isto é,a situagdo em que o presidente, num sis- tema de dois partidos nacionais, pertence a um deles, enquanto a maioria, em uma ou nas dias Casas do Congreso, é do outro. Mas “governo dividido” nao significa impasse insuperdvel e paralisia, porque o presidente e 0 partido de oposicgo podem negociar e chegar a acordos sobre politicas bésicas. Praticam, entdo, 0 chamado gover- no bipartidério, o qual a opiniéo publica norte-americana muito louva. Para haver governo bipartidario, os partidos néo podem ser rigidas organizagées pautadas por ade- sio inamovivel a uma ideologia. De modo geral, os partidos norte-americanos sio prag- mAaticos € pouco Ccoesos, O que permite coo- peragio por cima das linhas partidérias.* Outras situagées se produzem em paises presidencialistas como 0 Brasil, com um sis- tema partidario de miltiplos partidos. Pode, nesses casos, haver governos minoritérios, mas a situagio mais freqiiente tem sido a de 0s presidentes procurarem assegurar-se apoio de varios partidos, mediante coaliz6es em que estes se tornam sdcios na gestao do pré- prio Poder Executivo, em troca de assegu- rar-lhe apoio parlamentar. Trataremos desse caso em pormenor em outro capftulo do li- yro, dedicado ao sistema de governo brasi- leiro. Durante bastante tempo, a Ciéncia Polf- tica os constitucionalistas dedicaram mui- to menos esforco ao estudo do presidencia- lismo, enquanto sistema de governo, do que a0 parlamentarismo. Nos tiltimos anos, no entanto, tem-se superado tal situagdo. A produgo académica sobre o presiden- cialismo foi em boa parte deflagrada por um influente texto do cientista politico Juan Linz, que, no final dos anos 80, questionou a adequagao do sistema presidencial 4 con- solidagdo e estabilidade democriticas.’ Contudo, surgem as vezes impasses nas negociacdes. Nessus circunstancias, as duas partes buscam, cada uma, ganhar a opiniao publica para si e jogd-la contra o adversdrio. A briga pactidéria se converte numa briga no apenas entre dois partidos, mas também entre os dois poderes. Nos Estados Unidos, as eleigées de congressistas dio-se a cada dois anos. Assim, a cada quatro anos, coincidem com as eleigGes presidenciais, mas dois anos depois vém as midterm elections, em que os presidentes podem ver seu apoio congressual tanto aumentar, quanto diminuit, pelo ganho ou perda de cadeira: no Congreso. Neste ltimo caso, grande a probabilidade de “governo dividido”. Otexto de Juan Linz circulou em vers6es preliminares no final da década de 1980. Uma versioem portugues #¢ encontra em Lamounier (1991), sob o titulo “Presidencialismo ou Parlamentarismo: faz alguma diferen- 2”, p.61-120. No final dos anos 50, o cientista politico Douglas V. Verney fez uma comparagio entre 0 parlamentarismo ¢ 0 presidencialismo (VERNEY, 1959) e, alguns anos antes, Carl Friedrich empreendera um ambicioso esforgo de comparagio dos sistemas, com uma visio bastante positiva do presidencialismo (FRIEDRICH, 1950). Os novos estudos mostram a diversida- de do governo presidencial.!" Diferenciam- se os sistemas presidenciais uns dos outros, por exemplo, em relacdo aos poderes a dis- posigao do presidente da Repiblica. Alguns desses poderes lhe so atribuidos de modo formal, nos textos constitucionais, e lhe pos- sibilitam influéncia na elaboracao das leis. Outros poderes the advém da lideranga so- bre seu partido. Um presidente que lidera um partido majoritério no Congreso esta- ria, em principio, mais bem petrechado para fazer prevalecer suas posigGes nas tomadas de decisdo do que um presidente afiliado a uma pequena agremiagdo sem forca parla- mentar. Os presidentes podem exercer influén- cia sobre a producdo legal via poderes reativos ¢ proativos. O veto € 0 mais valioso poder reativo dos presidentes, mas hé vetos de diversa natureza e forca. Em alguns paf- ses, basta uma maioria relativa para o Con- gresso derrubé-los. Em outros, nenhum pro- jeto, exceto 0 orgamente, se torna lei sem a concordancia presidencial."" © quorum mais comum de derrubada de veto € o de maioria absoluta, que adotamos (Constituigéo Fede- ral, art. 66 § 4°), mas a Argentina, o Chile € os Estados Unidos pedem quoruns ainda mais altos (maioria qualificada de dois tersos). © veto pode ser total ou parcial. Nos Estados Unidos, por exemplo, o presidente s6 pode vetar um projeto por inteiro. Em outros paises, como o Brasil, pode exercer 0 veto parcial, um poderoso instrumento, pois quando sé 0 veto total é permitido, se hd partes do projeto com que o presidente concorde,vetd-lo por inteiro significa jogar fora o bebé com a 4gua do banho.'* Entre os poderes presidenciais proativos, sobressai o de baixar decretos com forga de lei. Sao exemplo as nossas “medidas provi sérias” e os dectetos por razones de necesidad y urgencia da Constituiggo argentina (art. 99), nela introduzidos em reforma de 1994. O Poder Executivo tende a ter, moder- namente, dominancia na arena administrati- va, fruto do controle direto por parte de seu titular sobre a administragao. Esse poder € ainda acrescido pelo poder formal, de que pode estar o presidente investido, de editar decretos-lei. Com isso, adquire muita vanta- gem sobre os outros participantes do jogo politico e uma alta capacidade ofensiva. Se, por exemplo, entre nés, o presidente inunda a pauta de decises do Legislativo com “me- didas provisorias”, torna-se dificil a este po- der deliberar antes de os efeitos dessas medi- das se tornarem irreversiveis, uma dificulda- de adicional para a sua derrubada.* 10. Nesta parte, seguimos Shugart ¢ Carey (1992) e Mainwaring ¢ Shugart (1997). 11, Caso do Equador, em que a alternativa, para 0 Congresso, € recorrer a um referendo popular sobre 0 projeto vetado. 12. Art. 66, § 2° da Constituigéo Federal: ‘O veto parcial somente abrangeré texto integral de artigo, de paré- sgrafo, de inciso ou de alinea”. Durante o regime militar, a Constituicao nao fazia essa ressalva, de modo que © veto podia, também, ser 2 partes de um desses elementos especificados no § 2°. 13. Cientes dessa dificuldade, os congressistas norte-americanos tém por habito inserit, em projetos de interesse 14. presidencial, outros itens, de interesse deles, que nao podem ser vetados singularmente, sob pena de vetar-se © projeto inteira, Assim, a contragosto, o presidente tem de aceitar os caronas indesejéveis na le, se nfo quer perder o que considera positivo nela. Observa Marcelo Lacombe que, no presidencialismo, com sua perma- néncia no poder, nio sujeito aos votos de censura, ¢ com o poder de veto, mesmo em situagbes minoritarias, ‘© presidente & sempre parte no processo decisério (comunicagio pessoal) Exe t6pico ¢ analisado no capitulo “O sistema de governo no Brasil”, neste livro. 39 2 o importantes as insttuigées ismo e parlamentarismo: si 40 ‘Shugart ¢ Mainwaring chamam também a atengio para 0 uso estratégico dos decre- tos-lei pelos presidents, que, por meio de- les, podem sondar até onde a maioria do Congresso aceita iniciativas de politicas modificag6es no status quo. ‘Além dos decretos-lei, os presidentes po- dem, também, ter a iniciativa legislativa em certas Areas criticas da politica pablica: 0 orca- mento, a politica militar, a criagdo de novos 6rgaos e as leis relativas a tarifas e crédito.'S Em muitos sistemas presidencialistas li- mita-se, ademais, 0 poder de emendar do Congresso. Tal se da, entre nés, no tocante ao projeto de lei do orgamento anual, s6 modificavel por emendas compativeis com © plano plurianual e a lei de direwizes orga- mentérias. Essas emendas devem indicar os recursos necessérios para realizar o que pro- péem, recursos que devern, além disso, pro- vir da anulagao de despesas.'* Nos recentes estudos sobre o presidencia- lismo, dé-se énfase ao papel que nele exerce 0 sistema partidério. Mainwaring e Shugart chamam a atengdo tanto para sua fragmen- tagdo, quanto para a disciplina dos partidos nele presentes. No que diz respeito ao grau de fragmen- tagao, com um sistema fragmentado ou, pelo menos, com um ntimero muito grande de partidos, poderemos ter presidentes minoritarios, com dificuldade de implementar uma plataforma de governo. Precisarao eles recorter ao clientelismo para obter apoio ou tentardo passar por cima do Congresso e dos partidos.” Quanto a disciplina partidéria, os auto- res observam que tanto os partidos muito disciplinados, quanto os com fraca discipli- na, suscitam problemas no presidencialismo. A disciplina fraca leva a negociagées indivi- duais do Executivo com parlamentares e com. liderancas regionais. Se h4 disciplina, os If- deres nacionais tornam-se os interlocutores preferenciais para as negociagées, mas po- dem surgir conflitos sérios se o presidente nio tiver maioria parlamentar. Nas novas constituigées presidencialistas, ‘a auséncia de um sistema partidério confidvel parece haver induzido os constituintes a do- tar os presidentes de poderes maiores, pre- cisamente para evitar paralisia de decisées ¢ permitir-lhe superar impasses sem infringir as normas legais, 15. Para Shugart ¢ Mainwaring, o poder privativo de iniciativa legislativa em certas reas da ao presidente um 16. 17, poder negativo, Se ele nao deseja mudar a politica numa frea em que a iniciativa legislativa € sua, simples- mente pode “empurrar 0 assunto com a harriga” e no enviar wm projeto ao Congresto. No Brasil, a Cons- tiraigio Federal arrola, no seu art. 61, as leis de iniciativa privativa do presidente da Repiiblica, entre outras as que fixem ou modifiquem os efetivos das Forcas Armadas ou disponham sobre criagio de cargos, funcdes ‘ou empregos piiblicos na administracio direta e autérquica ou aumento de sua remuneragio ¢, no caso dos ‘Territ6rios, sua organizagao administrativa e judicisria, matéria tributéria e orgamentiria, servigos piiblicos € pessoais da administragao. ‘Mesmo assim excluidas a: que incidam sebre dotagées para pessoal ¢ seus encargos, servigo éa divida, transferéncias tributérias constitucionais para Estados, Municipios ¢ o Distrito Federal. Veja-se 0 art. 166, § 3°, Ill da CR. Para estudos que mostram como funcionam esses dispositives, vejam-se Pereira ¢ Mueller (2002), Figueizedo e Limongi (2005). Um estudo pioneiro do procesto orgamental sob a vigéncia da Cons- timigio de 1988 € 0 de Castro Santos, Machado e Rocha (1997). Cheibub, Przeworski e Saiegh discordam da inevitabilidade desse desfecho extremo, sob presidentes minoritérios, previsto por Shugart e Mainwaring (CHEIBUB, PZEWORSKI e SAIEGH, 2002). Mayhew também fornece evidencia empirica nese sentido (MAYHEW, 1991). 2.2 O parlamentarismo ‘Assim se caracteriza o parlamentarismo: a) 0 governo tem legitimacao indireta. Sur- ge, nao da votagao popular, mas da as- sembléia, em geral de sua maioria, for- mada por um partido singular ou por uma coalizdo de partidos; b) ogoverno sobrevive enquanto conta com a confianga da maioria da assembléia, perante a qual é responsavel; faltando a confianga, 0 governo cai; )_aassembléia pode ser dissolvida antes do término da legislatura, convocando-se novas eleicdes;, d) além da chefia do governo, existe a che- fia de Estado ~ pelo presidente ou pelo monarca — que exerce funcées simbéli- cas e cerimoniais. Diferentemente do presidencialismo, o sistema parlamentar busca uma integragéo organica entre Parlamento e Executivo. Em alguns casos, como na Gra-Bretanha, ha pra- ticamente uma fusdo dos poderes. Executivo ¢ Legislativo surgem de uma mesma base, 0 Parlamento, que indica, sustenta e, eventual- mente, desfaz o governo. Contudo, o conjunto dos sistemas parla- mentares € muito diversificado, Um sistema como o italiano, por exemplo, chega, em alguns aspectos, a parecer mais préximo ao presidencialismo brasileiro do que, por exemplo, ao parlamentarismo britanico. Uma das matrizes do sistema parlamen- tar é, precisamente, o sistema britanico. Nele, © Exccutivo, na figura do gabinete, na ver- dade comandado por um primeiro-ministro, que centraliza as decis6es, prevalece sobre 0 Parlamento. No pélo oposto, dentro do conjunto dos sistemas parlamentares, houve as experién- cias francesas durante as [II e 1V Repiblicas, nas quais se faziam e desfaziam os gabinetes com freqiiéncia, em detrimento da percep- ao popular da seriedade e legitimidade do sistema politico."* Entre esses tipos extremos de parlamen- tarismo, hé fSrmulas intermedidrias, como a alema, que se aproxima da britanica em alguns aspectos, mas que, diferentemente desta, nao repousa em apenas dois partidos parlamentares, 0 que a torna mais depen- dente de governos de coalizio. Assim como no caso do presidencialis- mo, € essencial ver o sistema partidario que dé base ao parlamentarismo. So ou nao ne- cessétias coalizées de partidos para formar © governo e exercer 0 poder, sempre com responsabilidade perante o parlamento e com a confianca deste? Ogoverno parlamentar é, teoricamente, coletivo, exercendo o poder um grupo de pares, unidos num ministério, conhecido como gabinete, podendo eles pertencer ou nao a um mesmo partido. Mas o grau em que o cariter coletivo do gabinete se materia- liza no sistema parlamentar pode produzir trés distintas configuragées, de acordo com a po- sigio nele ocupada pelo primeiro-ministro. Assim, o primeiro-ministro pode estar acima dos demais ministros, como primei- ro sobre desiguais. Pode também ser 0 pri- meiro entre desiguais ou, finalmente, o primei- 10 entre iguais." Como se esclareceri, a se- 18. O parlamentarismo assim exercido tende para um terceiro modelo de sistema de governo identificado na literatura, 0 governo de assembléia ou convengio, sobre o qual discorreremos adiante. 19, Essas distingGes so feitas por Sartori (1996). Presidencialismo e parlamentarismo: so importantes as instituicdes? cr guir, essas configuragées resultam, em boa parte, do tipo de sistema partidario existen- te no pais. Analisemos, portanto, essas configuracoes. Primeiro sobre desiguais: é a situagao do primeiro-ministro britinico, sempre o lider do partido majoritario. Winston Churchill, Harold Wilson, Margaret Thatcher ou Tony Blair, por exemplo, foram ou sao os Ifderes de seus partidos ¢, por essa razdo, chegaram_ a0 posto executivo supremo, quando o par- tido conquistou a maioria parlamentar. Di- zemos “partido”, no singular, porque 0 sis- tema partidério britanico, apresenta dois partidos dominantes, tendo os restantes pou- ca expresso parlamentar, mesmo os Demo- crata-Liberais, que, apesar de razoavelmen- te votados nacionalmente, néo tém votos suficientes para lograr a maioria relativa em muitos distritos eleitorais, nao conquistan- do, portanto, cadeiras. Nesse modelo, o primeiro-ministro difi- cilmente cai por um voto de desconfianga parlamentar. Pode ocorrer, porém, como se deu com Margaret Thatcher, de 0 proprio partido, por decisao interna, afastar o chefe do governo e designar outro lider para subs- titui-lo. No caso da primeira-ministra Thatcher, foi ela substituida por John Major na lideranga partidéria e, em conseqiiéncia, na chefia do gabinete.” © eleitorado britanico sabe, ao votar, que um dos partidos vai conquistar a maio- ria absoluta de cadeiras. Nesse sentido, a eleicio parlamentar britanica apresenta, com clareza, a caracteristica da identifica- bilidade, ou seja, 0 eleitor sabe qual vai ser © primeiro-ministro, dependendo de que partido ganhar a eleigio. Sabe, finalmente, que os titulares das pastas ministeriais se~ rio os membros do parlamento de maior destaque no partido que fizer a maioria nas. urnas.?! Os ministérios de hierarquia mais alta sao, comandados por deputados veteranos. Os deputados calouros ter de aguardar sua vez em futuras eleigdes. © primeiro-ministro escothe os demais ministros ¢ pode, também, demiti-los. Tem status claramente superior ao deles. No sistema britanico, por conseguinte, 0 partido parlamentar majoritério governa, e uma comissio de parlamentares desse par- tido - o Gabinete - lidera a assembléia e di- rige 0 Executivo. O sistema erige-se sobre rigida disciplina partidaria e parlamentar, produto da evolugio histérica do sistema ao longo do século XIX. Os partidos tém pro- gramas, organizacio interna, lideranga. No parlamento, configuram-se nitidamente si- tuagdo e oposi¢do, cujos membros se hierarquizam em fungio de antiguidade e 20. BA. Tal ocorre quando as liderancas partidérias comecam a discordar da conducio do governo pelo primeiro- ministro, a qual posss levar & perda da maioria pelo partido nas eleigées. Quando procedemos & revisio deste texto, Tony Blair também foi obrigado a fixar a data de sua saida da chefia do governo, em boa parte devido as discordincias entre os lideres trabalhistas sobre, em particular, o modo como ele tem conduzido.a politica externa britinica, sobretudo com 0 apoio 3 invasao do Iraque pelos Estados Unidos. Sobre identificabilidade, Shugart e Carey (1992:45) ¢ Cheibub (2006). Sobre o sistema eleitoral britanico, 0 pais ¢ recortado em distritos eleitorais, cada um elegendo um deputado. O candidato que tiver mais voros {pode ser uma maioria relativa) ganha a cadeira, Esse sistema tende, 20 longo do tempo, areduzir 0 nsimero de partidos, pois as agremiagGes menores ndo conseguem eleger representantes. Mesmo partidos com elei- torados de tamanko expressivo nacionalmente, mas espalhados, como os Democratas-Liberais,ficam exclu- fdos pela polarizacso distrital entre os dois maiores partidos, o Conservador ¢ o Teabalhista. Onome técnico do sistema eleitoral britanico ¢ sistema majoritirio uninominal de turno tinico. experiéncia, seja no governo, seja no “gabi- nete-sombra”,?? Entrelagam-se o Executivo e o Legislativo, sendo grande nimero de parlamentares mi- nistros e secretdrios de estado. O governo estd presente no proprio parlamentoe o parlamen- to esté no governo. Além disso, a fungao do parlamento, enquanto assembléia, € diferente da que exerce em outros pafses parlamen- taristas, pois lhe cabe diminuto papel na ela- boragio legislativa. O trabalho nas comisses é minima, por serem os projetos preparados pelas préprias burocracias ministeriais e, de modo geral, nao se espera do parlamento, enquanto assembléia, que lhes faga modifica- ‘g6es substanciais, principal papel do parlamento, uma vez formado o gabinete, é o de foro de deba- te entre maioria e minoria.”* Uma importante parte desse debate se d4 semanalmente, quan- do o primeiro-ministro vem ao parlamento para uma sessdo de inquiricdo, para expor as politicas adotadas e defender os atos do governo.* Em suma, o poder politico esté unifica- doe aresponsabilidade da maioria, por meio do gabinete, claramente fixada. O deputado da maioria sabe que, sendo a matéria impor- tante, nfo pode votar contra o governo de seu partido, sob o risco de destitui-lo. A fi- delidade partidéria é, pois, essencial, a dis- ciplina rigidamente aplicada.** No sistema politico britanico existe uma carreira parlamentar. Os deputados novatos devem passar por uma aprendizagem e s6 os seniores aspiram a posto ministerial. Para ser primeiro-ministro, 0 deputado precisa ter galgado a lideranga partidaria, numa cami- nhada pelos postos ministeriais de segunda € primeira grandezas. Nao hé, portanto, hi- pétese de um politico sem carreira partidé- ria empolgar a direcao do partido e, menos ainda, a chefia do gabinete. Primeiro entre desiguais: é a situagio do chanceler alemio. Nio tem ele 0 mesmo poder que seu colega britinico. Diferente- mente deste, nao precisa ser o lider maior do partido. Mas, chegando ao comando do governo, goza de mais poder do que os de- mais ministros. Escolhe-os e também pode demiti-los. A Alemanha nao tem um sistema bipartidério, mas afasta-se, também, da pul- verizagao partidaria. Ha trés, quatro, no 22, Ogabinete-sombra (Shadow Cabinet) € a organizacao da minoria, em que cada pasta do gabinete é acompa- 23. 24, 25. nhada por um parlamentar do partido de oposigio. O gabinete sombra funciona, pois, como se fora um verdadeiro governo paralelo, que avalia e critica as politicas da maioria e esta sempre pronto para assumir a responsabilidade de governo, caso a maioria perca a eleicio. © cienrista politico norte-americano Nelson Polsby fala de parlamentos transformadores = que desempe- nnham papel importante em todas as fases da produgio legislativa~ ¢ parlamentos arenas — que sio, sobretu- do, foros de debates das grandes questdes, com menor papel na produgao legislativa (POLSBY, 1975). Contudo, nao se pode exagerara importancia dessas sessbes. Nao raro, a maioria suscita, em prévio acordo com o primeiro-ministro, perguntas que Ihe permitem tomar praticamente todo o tempo das inquirigées respondendo sobre assuntos em que 0 governo se sai bem. Se o depurado desobedece a orientagio de voto do partido, sua posigio dentro deste ficars seriamente afetada, Em casos graves, sua carreica politica pode ser encerrads, pois o partido tem estrito controle sobre oscandidacos e nao o deixar competir na prOxima eleicio. As veres, pode forgarlhe a rentincia a0 manda- to, fechando-lhe as portas da politica, Para domar eventuais rebeldes, os primeiros-ministros ds vezes recor rem a votos de confianga acoplados com a ameaca de dissolucao da House of Commons. John Major valeu- sedo expediente em 1993 para enquadrar deputados de seu partido contritios 20 Tratado de Maastricht, jé alinhados com os Trabalhisias ¢ os Democratas-Liberais para tentar derrubar 0 governo na voragie. Com a solicitagdo de confianga, os rebeldes tiveram de voltar ao redil. 43 rtantes as instituigies? séo impo Presidencialismo e parlamentarismo: 44 méximo cinco partidos, em Ambito nacio- nal, representados no Parlamento.”* Em ge- ral, para constituir a maioria, so necessa- rias coligacées. Estas nao constituem alian- «as frageis, constantemente sob a ameaca de desergao deste ou daquele participe menor. Ao votar, 0 cleitor sabe que seu partido, caso atinjaa maioria, far de seu lider o chanceler, cabendo ao parceiro menor da coligago um papel mais modesto, mas ainda assim rele- vante. Por exemplo, durante o perfodo em que a Democracia Crista dominou o cend- rio, os eleitores sabiam que os Liberais se- riam seus parceiros no governo, cabendo- Ihes, tradicionalmente, a pasta das relag6es exteriores. ‘Uma importante caracteristica do parla- mentarismo germanico € 0 voto de desconfi- nga construtivo: em vez de pura e simples- mente derrubar um gabinete por uma mo- cio de censura, a maioria deve fazé-lo pela eleigéo de um novo chanceler. Com isso, 0 parlamento assume uma responsabilidade direta com a governabilidade do pais, nao podendo simplesmente derrubar um gover- no e lavar a maos com relagio as conse- qiéncias do ato. Em principio, tal disposi- tivo torna o parlamento mais responsivel, parecendo ser excelente invengo constitu- cional, que a Espanha também adoton na Constituicgao democrética de 1978.” Primeiro entre iguais: nesta terceira si- tuagfo, o gabinete resulta de uma coalizio de partidos, obtendo cada um seu naco de poder, nao se supondo, em principio, hie- rarquia entre eles. Nao existe, tampouco, hierarquia dentro do gabinete. Dai a expres- sio usada por Sartori para caracterizé-lo, em fungio da posigao do primeiro-ministro: primus inter pares. Se hé um voto de desconfianga, caem todos, nao tendo o primeiro-ministro 0 po- der dos sistemas anteriormente descritos de demitir ministros, caso ache conveniente. Esse tipo de parlamentarismo decorre da multiplicidade de partidos. Freqiientemente, nenhum deles é capaz, por si s6, de formar uma maioria, pelo menos uma maioria con- fortavel. Portanto, séo imprescindiveis coa- liz6es, via de regra com muitos parceiros, a quem cabe formar ¢ sustentar 0 gabinete. Ja nio existe, como no caso britanico, a certe- za sobre quem ser o primeiro-ministro, pois, para sabé-lo, é preciso definir quem ganhou a eleigéo, 0 que nao se sabe na au- séncia de um partido majoritério. S6 vai saber-se qual a maioria ao cabo das negocia- 6es pés-eleitorais para costuré-la, Nesse sentido, carece o sistema da caracteristica da identificabilidade, presente, como vimos, no caso britanico e, em boa medida, no ale- mao. Dado, porém, 0 hist6rico de coaliz6es anteriores, os resultados ndo costumam ser surpreendentes. A situacao € potencialmente mais ins- tavel do que as antes discutidas, mas nada 26. Antes da unificacio, os principais partidos eram a coligagio Democrata Crista, a Social Democracia ¢ os Liberais. Depois, surgiram os Verdes. Apésa unificacio, os ex-comunistas também integram o rol dos parti- os com alguma expressio. 27. Marcelo Lacombe, em comunicagio pessoal, chamou-nos a atencéo, no entanto, para um lado negativo do instituto da “censura construtiva”, que € a constituigio do governo ficar restrita As articulagdes, intraparlamentares, nesse sentido diminuindo a accountability do sistema. Em suas palavras, “a constituiggo de governo torna-se matéria quase exclusiva de conchavo entre partidos”, Sao, porém, muito raras as instan- cas de uso desse tipo de censura, que acaba funcionando mais como um dissuasor, co tornar mais dificil 0 voto de censura. excepcional, tao freqiiente tem sido em nu- merosos pafses parlamentaristas do Velho Continente. O processo de formacio do gabinete, num contexto multipartidario, comeca, de modo geral, com o chefe de Estado (monar- ca ou presidente) designando um lider poli- tico como primeiro-ministro. Este comeca a articular 0 ministério e a preparar um pro- grama de governo, mediante negociagies com outras liderangas parlamentares. Os gabinetes de coalizio serio, normalmente, submetidos ao parlamento, pois os nomes do gabinete deverao ser do gosto de uma maioria parlamentar. Com prazos curtos para a formagao do gabinete, as coalizes partidarias tenderao a seguir padrées j4 testados, procurando-se parceiros com quem jé exista uma tradigdo de aliangas. Asnegociagées obedecem a uma seqiién- cia. Um conjunto de partidos interessados em constituir um gabinete esboga uma coa- lizéo. Se ainda faltam votos para aprové-la, podem optar por compé-la com mais parti- dos. Num certo ponto, porém, os partici- pantes preferem parar a busca de parceiros adicionais. Um estudioso dos governos de coalizao, Kaare Strom, observa que, as vezes, 0 parti- do do primeiro-ministro escolhido, mesmo nio sendo majoritario, pode decidir-se a for- mar o gabinete sozinho, com apoio apenas de seu partido e tentar governar na base de apoios de coligagées legislativas ad hoc, em funcao de matérias espectficas.* Ochefe de Estado pode também, em vez de dirigir o convite a um lider de partido, para que inicie 0 processo de formagao de governo, convidar diretamente um grupo de partidos jé decididos a se aliar. Em alguns sistemas parlamentaristas € multipartidarios, podem surgir gabinetes de coalizes minoritarias, situagdo comum nos paises escandinavos (Suécia, Dinamarca e Noruega), mas as vezes presente também no Canad, Irlanda, Franga, Itiliac Espanha. Na Dinamarca, alids, os gabinetes majoritérios constituem excecao.”” Podem formar-se, também, coalizGes superdimensionadas, com tamanho além do necessdrio para os quénuns de decisao. Essas “grandes coalizées” se dao, com freqiiéncia, durante as guerras e outras emergéncias na- cionais. Em sociedades multiétnicas, em que se buscam férmulas politicas consensuais de 28, STROM, 1994, 29, Strom (1994) observa sobre tal situagio: “A democrs parlamentar parcceria requerer que todas as coali- z6es de gabinere fossem majoritérias. Todos os gabinetes vidveis devem ser capazes de reunir uma maioria legislativa quando desafiados por mog6es de ndo-confianga. Ocasionalmente, contudo, um ou mais partidos podem concordar em dar seu apoio a0 governo no parlamento sem ter representagio no gabinete. Sio os partidos de apoio (support parties), cuja existéncia implica poderem algumas coaliz6es na aparéncia minoritérias contar com apoio majoritério no parlamento”. Acrescenta ele nao precisarem as “coalizdes de apoio” de incluir sempre os mesmos partidos, para todas as questées cm jogo. Essas coalizbes mutdveis tém sido maito comuns em sistemas mukipartidarios tais como a Dinamarca, Israel Itilia, Na prética, portanto, mesmo havendo governos minoritérios, em que partido do primeiro-ministro prefira governar sozinho, sobrevivem eles porque contam com uma maioria parlamentar. Como enunciam Cheibub, Przeworski ¢ Saiegh, (2002:194), ¢ possivel “que o governo seja minoritirio € que a oposi¢do derrote o governo em uestées especificas. Mas se existe um governo, ndo existe uma maioria que queira substitufo, Assim, os dois resultados possiveis no parlamentarismo sio ou um governo com maioria parlamentar, seja qual for a composigao ¢ o tamanho deste governo, ou a ocorréncia imediata de novas eleig6es”. 45 : $40 importantes as instituigdes? Presidencialismo e parlamentarism 46 governo, clas so obrigatérias, pois todos os grupos devem estar representados no gabi nete para nio questionarem a legitimidade do sistema politico Giovanni Sartori chama a atengio para as condigdes de eficicia do sistema parlamen- tarista baseado em coalizdes de miltiplos partidos. Os governos de coligacao teriam, em geral, alguns meses de lua-de-mel, em que podem ser efetivos. Os partidos coliga- dos sentir-se-iam constrangidos de, logo de cara, mostrar divergéncias. Mogées de cen- sura seriam malvistas pela opinido publica. Depois de algum tempo, contudo, esses go- vernos passariam a sobreviver mais por ina- ho, pela dificuldade de conciliar os milti- plos parceiros.”” 3. Governo de assembiéia: um perigo do parlamentarismo com sistema Partidério muito fragmentado Uma percepcao comum do parlamenta- rismo, entre nés, ds vezes até entre defenso- res do sistema, é a de ser um sistema de go- verno instavel. Prevé-se que os gabinetes cairo a toda hora e os parlamentos terao de ser dissolvidos com freqiiéncia. Impor-se-ia, pois, antes de sua adogio, implantar no pafs uma burocracia profissional para garantir a estabilidade governamental, dificil de obter com o parlamentarismo. Essa percepgao confunde o parlamenta- rismo com o chamado governo deassembléia ou de convencdo."" Mas é preciso reconhecer que, na histéria do parlamentarismo, a ver- tente assemblefsta algumas vezes foi trilha- da por alguns pafses, sobretudo no perfodo entre as duas grandes guerras do século pas- sado, ¢ no pés-guerra houve esforco de evi- tar esse perigo na reorganizagao politica por que passaram. Nesse tipo de governo, a as- sembléia se torna soberana, cria ¢ derruba gabinetes subservientes, ao sabor da con- juntura. O multipartidarismo nao necessaria~ mente inviabiliza o parlamentarismo, mas, quando extremo, pode levar ao assemblefsmo, cada partido procurando extrair 0 miximo de concess6es em funcao de sua essencialidade & sustentagio do gabi- nete, que passa a viver num clima de cons- tante chantagem, sendo freqiientes os votos de desconfianga. Diante da fugacidade des- ses arranjos, 0 verdadeiro poder desloca-se para a burocracia estatal, que passa a ser 0 tinico pilar do sistema. Assim resume Sartori os tragos distinti- vos do governo de assembléi i) gabinete nao lidera o parlamento; ii) © poder nio est unificado, mas sim dis- perso ¢ atomizado: iii) a responsabilidade se diluis iv) a disciplina partidéria € baixa ou nula; v) 0s primeiros-ministros e seus gabinetes ndo tém condig6es de agir com rapideze decisio; vi) as coalizées raramente resolvem seus 30, 31. Sartori é bastante cético quanto aos sistemas parlamentares com multipartidarismo. Para ele, tis situagbes sio atenuadas quando um dos partidos predomine ¢ detenha a maioria de assentos parlamentares. Nesse caso, que se dew em paises como Suécia ¢ Noruega (predominancia dos Social-Democratas), Japao (até 1993, com a predominancia dos Liberais) ¢ Espanha (de 1982 até 1996, com os Socialistas), a formagio do gabincte pode obter condigdes mais aproximadas 3s da Gri-Bretanha e da Alemanha (SARTORI, 1996). A idéia de convengao vem do perfodo da Revolucéo Francesa que vai de 1792 a 1795, em que a assembléia = Convengio Nacional Francesa — governava o pais, O Executivo era exercido por uma comissio da prépria Convengio, o Comité de Salut Publique. desacordos ¢ esto sempre incertas so- bre o apoio legislativo; finalmente, 08 governos jamais podem agir e falar em unfssono e com clareza. Os exemplos das III e IV Reptiblicas fran- cesas so as instdncias cldssicas de parlamen- tarismo propenso ao governo de assem- bléia. Sea vertente assembleista existe no par- lamentarismo, nao é a tinica poss via, como o atestam a evolugao histérica bri- tanica e as escolhas constitucionais, bastante conscientes, feitas no perfodo posterior & Segunda Guerra Mundial, por pafses como a Alemanha ¢, mais recentemente, apés a queda de prolongadas ditaduras, Espanha Portugal, que se afastaram desse tipo de ten- taco, sem falar da propria Franca, com a Constituigao de 1958, que corrigiu as carac- teristicas dos sistemas anteriores."* Douglas Verney identifica em alguns sis- temas de governo parlamentar tragos origi- natios da visio assembleista. Por exemplo, a exigéncia de que os gabinetes tenham a apro- vagio da assembléia, depois de escolhidos. Para ele, sendo os “governos de convencio” tipicos de momentos pés-revoluciondrios, costumam desembocar em ditaduras unipessoais, como as de Cromwell, Napoleao, Lénin ou Stalin. vel, toda- ° fema_semipresidencial A modalidade hibrida do sistema presi- dencial tem,a partir da Constituigao france- sa de 1958, suscitado interesse internacio- nal, por representar, para muitos analistas, uma saudavel convergéncia do parlamenta- rismo e do presidencialismo em seus melho- res aspectos. Mas 0 semipresidencialismo foi wentado, de fato, na Alemanha, durante o periodo conhecido como a Repiblica de ‘Weimar. Os redatores da Constituigio de Weimar tinham em mente evitar um parlamentaris mo similar ao da Franga, entio na sua II] Repiiblica, Para tal fim, contrapuseram um. presidente forte ao parlamento, pois, em caso de assembleismo, o presidente teria compe- téncias constitucionais para corrigir os ex- cessos do outro poder. Essa inovagao consti- tucional, além de deficiéncias no seu dese- nho, se deu também num contexto de extre- ma conturbagio da vida alema em todas as esferas, com reflexos na politica, nao tendo sua operagio sido suficiente para evitar a as- censio dos nazistas e 0 colapso democratico. Osemipresidencialismo foi redescoberto alguns decénios depois, na Franga. Em 1958, em plena crise da guerra da Argélia, © general De Gaulle, entéo a frente do go- verno, encarregou uma comissio de juris- tas da redagio de novo texto constitucional para por cobro ao assembleismo da IV Re- publica, que a tornava incapaz de lidar com a emergéncia nacional, 32. ALI Republica era, sugestivamente, apelidada “reptiblica de deputados”. Carl Friedrich analisa essa fase da histéria pol ica francesa (FRIEDRICH, 1950:372). 33. Ao longo de século XX, os Iideres politicos e constitucionalistas buscaram dar ao parlamentarismo maior protegio contra asameagas do assembleismo, com, por exemplo, a mocio de censura construtiva, inovagio da Lei Fundamental alema, no pés-guerra. Trata-se do “parlamentarismo racionalizado”. Na visio exposta pelo jurista Mirkine-Guerzévitch, trata-se da tentativa de regulamentar a estabilidade governamental, pelo combate 3 instabilidade ministerial (MIRKINE-GUETZEVITCH, 1951: 31), 34. VERNEY, 1961. rtantes as instituigées? do impor Presidencialismo e parlamentarismo: 48 Pela nova Constituigio, a Franca teria um presidente do eleito pelo parlamento, dotado de poderes bem maiores do que os dos chefes de Estado no parlamentarismo cléssico.>> Em outras palavras, o semipresidencia- lismo francés tem uma estrutura de poder dual, com um presidente e um primeiro-ministro que compartilham poderes significativos. O pre- sidente deixa de ser um chefe de Estado, com fungées cerimoniais, passando também a compartilhar algumas prerrogativas de go- verno com o premier. Este responde perante 0 parlamento como qualquer primeiro-mi- nistro parlamentarista, comandaa operagao cotidiana do governo e toca a m4quina ad- ministrativa, sobretudo na politica interna. Os poderes do presidente séo mais ge- rais. No dizer de um dos mais importantes estudiosos do semipresidencialismo, Maurice Duverger, os principais poderes presiden- ciais so espasmédicos. Nao so pretrogati- vas normais, sendo poderes excepcionais, para usar com parciménia, Nao sao poderes de decisio, senio poderes ou de evitar uma decisio, ou de submeter essa decisio ao povo (por exemplo, mediante a dissolugao do par- lamento e a convocagio de referendo). O presidente nomeia o primeiro-minis- tro e, pedindo este demissdo, pée termo a suas fungées (art. 8° da Constituigao). Pode solicitar ao parlamento uma nova delibera- ao acerca de uma lei ou algumas das dispo- sigGes desta. Pode convocar referendos, ain- da que ndo unilateralmente (art. 11). Apés consulta ao primeiro-ministro ¢ aos presi- dentes de ambas as camaras, pode decretar a dissolugao da Assembléia Nacional. A Cons- tituicio também parece reservar-lhe os as- suntos de defesa e de politica externa. Como tem funcionado, na pratica, a in- sercdo de um presidente, diretamente eleito e dorado de poderes, na maquinaria do par- lamentarismo? ‘Na Franga, tém ocorrido duas situacées. Numa delas, os partidos que elegeram o pre- sidente e lhe dao apoio constituem a maio- ria parlamentar. Na outra situagao, sao minoritarios. No primeiro caso, o presidente é a figu- ra politica dominante, sendo o primeiro-mi- nistro um politico de sua escolha, afinado com as diretrizes que ele deseja imprimir ao governo. No segundo caso, temos o “gover- no dividido”, que os franceses chamam “co- abitago”. Essa divergéncia de maiorias tem sido enfrentada através da escolha, pelo presiden- te, de um primeiro-ministro das hostes da oposicaio majoritéria e pela divisio de traba- Iho entre os dois titulares. Nessa hipétese, reduz-se bastante o papel presidencial.'* Portugal enfrentou a coabitacao logo no inicio de sua pritica semipresidencial. Assim, desde 0 comego, o presidente teve suas fun- ‘ges contestadas pela maioria parlamentar € O sistema portugués foi sendo empurrado na 35. Inicialmente, o presidente seria eleito por um amplo colégio eleitoral. Apos emenda de 1962, passou-se a eleicio direta, em dois tumnos. 36. Segundo Sartori (1996), o sistema francés consolidou-se porque as situages de coabitacio, que podem ser probleméticas, surgiram apenas depois de muitos anos de experiéncia com a convergencia de maiorias. Nesse longo periodo, a classe politica acostumou-se com um presidente forte, senhor de competéncias cons- titucionais. Quando sobreveio a coabitagio, os lideres politicos agiram com sabedoria ¢ evitaram confron- tos. Em verdade, se 0 primeiro-ministro quisesse enfrentar 0 presidente, durante a coabitacio, os poderes deste se reduziriam bastante ma pritica, Mas como os primeiros-ministros tém interesse em chegar também a Presidéncia, ndo lhes convém transformar a Presidéncia em cargo decorativo. diregdo de um parlamentarismo de corte mais clissico, menos semipresidencial do que o francés. O presidente foi-se tornando um chefe de Estado, com poucos poderes con- cretos para interferir na politica cotidiana do pais. Tal situacdo foi, alids, formalizada, com a revisao constitucional de 1982. Segundo Matthew S. Shugart e John Carey,” a Constituigao portuguesa de 1976 pecava por no aclarar as responsabilidades dos dois chefes. Dava-se, na linguagem de- les, uma diarquia competitiva, exacerbada, ademais, por nao ter o presidente de entao, Ramalho Eanes, filiagao partidéria. Diante dos conflitos que essa atribuigio de poderes gerava, as forces politicas decidiram pela revisao constitucional de 1982, a qual reti- rou do texto muitos dos poderes presiden- ciais, entre eles o de demitir gabinetes ou ministros, reservado agora para situagGes ex- cepcionais de ameaca as instituigdes demo- créticas.3* Também os poderes de dissolugio da assembléia tornaram-se mais restritos € 0 poder de veto foi diminuido.” 5. Parlamenterismo ou presidencialismo? Parlamentarismo, presidencialismo e sis- temas hibridos de governo nio sio apenas objetos de escolhas institucionais nas assem- bléias constituintes ou mesas de negociago politica quando caem ditaduras, mas tam- bém matéria de divergéncia académica e aca- lorados debates na opiniao piblica mais in- teressada nos assuntos politicos. Durante a fase formativa dos principais sistemas de governo democratico, no decor- rer do século XIX, jé havia partidérios ¢ detratores de cada um dos modelos de go- verno que se iam delineando."” A controvérsia ressurgiu, durante a redemocratizagao do final do século passa- do, na redagio de novas constituiges em varios paises, inclusive o Brasil. A participacio mais significativa no de- bate internacional talvez tenha sido a de Juan Linz, cujo artigo, anteriormente mencionado, levantou daividas sobre a adequacio do siste- ma presidencial & consolidagao democratica."! 37. 38. 39, 40. 41. Carey e Shugart preferem fazer a distingio, no Ambito dos sistemas conhecidos como semipresidenciais, centre os sistemas premier-presidenciais e os presidenciais parlamentares. Nestes ikimos, o presidente tem 0 poder unilateral de nomear e demitir o governo (gabinete), mas este deve também contar com a confianca parlamentar. Ou scja, esabelece-se uma relagio confusa contflituosa entre as autoridades executiva elegislativa com respeito ao ministério. Para eles, a Reptblica de Weimar encarnava o sistema presidencial-parlamentar, ‘mas nio a atual V Replica francesa, que se enquadra no modelo premier-presidencial (SHUGART ¢ CAREY, 1992). Sobre a Repiblica de Weimar, diz Friedrich o seguinte: “Em fungio da dupla dependéncia do gabine- te seja ao presidente, seja 20 parlamento, ambos representantes eleitos por todo o povo alemao, era ele obrigado a oscilar entre os dois senhores” (FRIEDRICH, 1950:373). ‘Art. 198, § 2°: O presidente da Reptiblica s6 pode demitir 0 governo quando tal se torne necessirio para assegurar o regular funcionamento das instituig6es democriticas, ouvido o Conselho de Estado. (Os poderes do presidente portugués sio significativamente menozes do que antes. A diferenca desde 1982 & seu reduzido poder legislativo ¢ a perda de um dominio reservado para suas iniciativas de polities (SHUGART ¢ CAREY, 1992:63-65). cientista politico norte-americano Woodrow Wilson ~ mais tarde presidente do pals ~ ¢ 0 publicista britdnico Walter Bagekot queixavam-se da fragmentagio, ineficécia e paroquialismo prevalecente sob 0 sistema de separacéo de poderes e argumentavam que o sistema parlamentar, ao fundir a autoridade execu- tiva com a legislativa, numa lideranca tinica, promovia governo eficaz e responsivel (WILSON, 1900; BAGEHOT, 1995 - editado pela primeira vez em 1867). LINZ, 1991. 49 tantes as instituigdes? 340 impor Presidencialismo e parlamentarismo: A argumentagao de Linz € outros contra © presidencialismo tem-se estribado em va- rios pontos. Entre eles, caracteriza-se o pre- sidencialismo como um jogo em que o ven- cedor nada deixa para os outros competido- res.*2 Nesse sistema de governo, vencedores e perdedores do jogo politico “sao definidos em fungao do mandato presidencial, perio- do durante o qual nao hd esperanga de mu- dangas (..) 0s perdedores terio de esperar quatro ou cinco anos para ter algum acesso ao Poder Executivo e, portanto, para partici- par da formagio de gabinetes e poder distri- buir recursos aos seus partidarios”.** Essa ca- racteristica alimentaria 0 radicalismo golpista. Censura-se, também, a rigidez dos man- datos no presidencialismo, que impede a adap- tagdo de governo e Legislativo a situagdes politicas cambiantes. No parlamentarismo, os institutos da dissolugo do parlamento e do voto de confianga trazem flexibilidade. Aponta-se, além disso, nos sistemas pre- sidenciais, a contradigao entre a necessidade de um Executivo forte ¢ a arraigada suspeicio ‘com respeito ao poder presidencial. A proi- bigao de reeleigio, tipica dos presidencialis- mos latino-americanos, encarna essa atitude suspicaz. Demais, na eventualidade de governos minoritarios — pois partidos pequenos po- dem eleger presidentes -, pode faltar apoio parlamentar, sobretudo em razio da inde- pendéncia das eleig6es dos dois poderes. O decorrente imobilismo pode levar a golpes e saidas extraconstitucionais. Sendo fraca a autoridade do Executivo e faltando meios institucionais de preencher 0 vacuo resul- tante, sofrem a estabilidade politica e a governabilidade. Nao menos importante é a eleigio presi- dencial direta induzir aventureiros com pou- ca experiéncia partidaria e congressual a ten- tarem o lance maior, com apelos demagégi: cos e populistas. Ja no século XIX, faziam-se criticas ao presidencialismo, mesmo o dos Estados Us dos. Walter Bagehot, na segunda metade daquele século, achava dificil encontrar pior método de escolher um governante do que o do presidencialismo.* Quase cem anos depois, o constitucionalista Karl Lowenstein falava da ineficiéncia da maquinaria presidencialista.** Em trabalho mais recente, Terry Moe e Michael Caldwell exploraram as virtualidades dos dois sistemas em termos 42. Eo que, na terminologia técnica, se conhece como “jogo de soma-zero”. 43. LINZ, 1991:69-76. 44, 45. “Se o talento humano se houvesse decidido a conceber um sistema especialmente calculado para colocar & frente dasatividades um homem incompetente para enftentar uma premente crise, néo poderia ter inventa- do um mais adequado. Esse sistema quase certamente assegura a rejeigao do genio provado e preparado, ¢ afianca a sele¢ao da mediccridade nao posta & prova e desconhecida” (BAGEHOT, 1974:77). “Que o sistema americano de governo tenha funcionado ¢ resistido as tempestades de uma guerra civil, s crises econOmicas e a duas guerras mundiais constitui um dos maiozes milagres da hist6ria constitucional. Lento e desajeitado, pesado e, como diz Bryce, desenhado para ter seguranca, mas nio velocidade, foi capaz de prover, com alternincia de partidos em longos perfodos, notivel grau de estabilidade politica. Seu admi- ravel sucesso talvez transcends a racionalizagao constitucional. A sorte da localizagao geogrifica e a abun- dincia de recursos, combinadss com 0 contentamento do pove ameticano com 0 progresso material, con- tribuiram para converter um mecanismo intrinsecamente absurdo em estimado mito nacional. Os mais caridosos atribuirdo os felizes resultados a influéncia integradora e moderadora da opiniao publica, a qual, por sia ver, est condicionada pelos padrées relativamente altos de educacio politica” (LOWENSTEIN, 1949:452). de produzir politicas pablicas eficazes no campo da regulagio e chegaram a conclu- sbes desfavoriveis 20 presidencialismo.* Contudo, nao tém faltado defensores do sistema presidencialista. Matthew S. Shugart ¢ Scott Mainwaring desfiam argumentos a ele favoriveis. Muitos desses argumentos consistem em mostrar que as supostas fra- quezas desse sistema também tém seu lado positivo.” Por exemplo, a presenga de legitimida- des que competem uma com a outra, a da Presidéncia e a do Congresso, parece aos autores poder encarar-se positivamente, por aumentar os graus de escolha do eleitor. Este pode, como nos Estados Unidos, votar num candidato a presidente de um partido e num deputado ou senador do outro partido e, com isso, contribuir para evitar demasiada con- centracao de poder em qualquer um dos dois ramos. Em termos de dois requisitos democriti- cos, a accountability e a identificabilidade, parece-Ihes que o presidencialismo se sai bem ¢, até mesmo, melhor do que certas modali- dades de parlamentarismo. Accountability significa responsabilizar-se a autoridade go- vernamental perante o eleitor e prestar-lhe contas. Identificabilidade é a capacidade de o eleitor prever, em funcao do resultado elei- toral, quem vai governar, quais forcas poli- ticas estarao coligadas no governo resultan- te da eleigdo). Nos contextos multipartidarios, o presi- dencialismo prové accountability, pois hé escolha direta do presidente e, se existe a norma da reeleicao, essa accountability é acrescida, pois o eleitor poder recompen- sar ou punir o governante quando ele candidatar-se a novo mandato. No parlamen- tarismo multipartidario, ao revés, os gover- nos surgidos dos arranjos pés-eleitorais po- dem carecer de accountability, pois 0 cleitor fica sem condig6es de premiar ou castigar um determinado partido na eleigdo, ao nao saber que partidos vao coligar-se para for- mar © governo a partir das negociagées pés- eleitorais dos lideres partiddrios.* Quanto A identificabilidade, um indice aplicado pelo cientista politico Kaare Strom a uma amostra de paises parlamentaristas europeus mostrou-os com baixos valores nessa caracteristica. Ou seja, sendo o parla- mentarismo multipartidério, os eleitores votam, mas nao sabem que governo vai re- sultar de seu voto.” Os mandatos fixos do presidencialismo tampouco precisariam ser vistos apenas ne- gativamente. O argumento em favor da fle- xibilidade, que o parlamentarismo oferece, parece arma de dois gumes a Mainwaring ¢ Shugart. Flexibilidade pode significar inca- pacidade de sustentar gabinetes quando exis- tem partidos extremistas ¢ volatilidade elei- toral. Para esses autores, a compatibilidade entre coaliz6es multipartidérias e estabilidade, 46. MOE e CALDWELL, 1994. 47. SHUGART e MAINWARING, 1997: 2-54, 48. Contudo, observa Marcelo Lacombe que uma coalizdo pés-leitoral também pode ser punida pelo eleitor ‘em pleito futuro, © que no raro se dé nos parlamentarismos de coalizio (comunicagio pessoal). 49. Otrabalho de Kaare Strom est citado em Mainwaring e Shugart (199: 35). Para Marcelo Lacombe, nao se pode, todavia, superestimar a presenca da identificabilidade no presidencislismo, pois serem freqiientes eleigdes de presidentes que, uma vez eleitos, optam por politicas em descompasso com as promessis de ‘campanhha e programas partidirios que antes subscreviam (comunicacio pessoal) 51