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A política pública para os serviços

urbanos de abastecimento de água


e esgotamento sanitário no Brasil:
financeirização, mercantilização
e perspectivas de resistência
The public policy for urban water supply and sanitation
services in Brazil: financialization, commodification
and resistance perspectives

Ana Lucia Britto


Sonaly Cristina Rezende

Resumo Abstract
Este artigo busca analisar a política pública de The article aims to analyze the public water
abastecimento de água e esgotamento sanitário supply and sanitation policy during the Brazilian
durante as gestões do Partido dos Trabalhadores, Labor Party's administrations between 2007 and
entre 2007 e 2014, identificando, nos instrumen- 2014, identifying, in the policy instruments, an
tos da política, uma ambiguidade entre uma lógica ambiguity between a commodification logic and
mercantilizadora e uma lógica do saneamento co- a logic of sanitation as a social right. It examines
mo direito social. São examinados o crescimento the growth of private sanitation companies in
das empresas privadas de saneamento no período, the period, showing their characteristics, and
evidenciando suas características, e as mudanças the recent changes promoted by the entry of
recentes, com entrada do capital internacional. Fi- international capital. Finally, it presents, as a
nalmente, são apresentados, como o contraponto counterpoint to what has been happening in
ao que vem ocorrendo no Brasil, casos internacio- Brazil, international cases of public management
nais de retomada da gestão pública, que demons- resumption, which demonstrate that privatization
tram que a privatização não é a única alternativa, is not the only alternative, and that it is possible
e que é possível conciliar eficiência e uma lógica de to reconcile efficiency and a logic of sanitation as
saneamento como direito social. a social right.
Palavras-chave: saneamento básico; política pú- Keywords : basic sanitation, public policy,
blica; privatização, direito social; gestão pública. privatization, social right, public management.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 19, n. 39, pp. 557-581, maio/ago 2017
http://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2017-3909
Ana Lucia Britto, Sonaly Cristina Rezende

Introdução água (Loftus, 2009). Swyngedouw mostra que


a água, além de ser um elemento vital, possui
um vasto significado no campo social, intelec-
Neste artigo, busca-se traçar o perfil das pres- tual e cultural e internaliza relações de poder.
sões mercantilizadoras sobre os serviços urba- Definindo o ciclo urbano da água, o autor mos-
nos de abastecimento de água e esgotamento tra que ela é necessariamente transformada,
sanitário no Brasil, recuperando as políticas metabolizada, em termos das suas caracterís-
públicas implementadas entre 2007 e 2014, ticas físico-químicas e, também, em termos das
identificando-se projetos e ações promovidos suas características sociais e dos significados
pelos governos federal e estaduais, contrapon- culturais e simbólicos que lhe são atribuídos.
do-os às políticas de resistência do serviço de No caso das cidades capitalistas, ou das cida-
sanea­mento como serviço público identificadas des em que as formas de troca se estabelecem,
em determinados países da Europa. sobretudo, pelas relações de mercado, a água
Para construir nosso argumento, recorre- também faz parte da circulação de dinheiro e
mos ao referencial analítico que trata das lógi- capital (Swyngedouw,­2004).
cas mercantilizadoras na gestão das águas, em A lógica da mercantilização da água,
geral, e dos serviços de abastecimento de água via sua inserção na circulação de dinheiro e
e esgotamento sanitário, em particular, com capital, busca transformar esse recurso num
base em autores da ecologia política da água commodity,­ gerando dependência a uma
e do campo da geografia crítica; recorremos, “política de preços” e sendo gradualmente
também, ao referencial que trata da análise da submetida aos “processos de financeiriza-
política pública de saneamento. ção” e ao chamado “mercado de futuros”
No que diz respeito às lógicas mercan- (Bruckmann,­2011, p. 212). Para a autora, essa
tilizadoras na gestão dos serviços urbanos de visão é defendida por representantes de em-
água, o argumento central é que a água é um presas privadas de água que concentram 75%
recurso escasso que deve ser gerido de forma do mercado mundial.
eficiente. Na lógica neoliberal, a melhor ma- A circulação da água também pode ser
neira de assegurar essa eficiência é através de entendida como governança urbana da água
uma política de preços adequada e de gestores pautada no processo de decisão e de imple-
capazes de aplicá-la: as empresas privadas. mentação sobre a alocação, o uso, o tratamen-
Para examinar as lógicas mecantiliza- to e a reciclagem de água urbana. A análise da
doras na gestão da água, recorremos aos tra- governança urbana da água enfatiza atores e
balhos de Loftus (2009) e de Swyngedouw instituições que interagem na sua gestão. Deta-
(2004), na perspectiva da ecologia política da lhando essa perspectiva, Castro (2007) ressalta
água. Para os autores, a injustiça na distribui- a perspectiva da governança como processo
ção da água é um ponto de partida. Ao invés conflituado de interações entre governo, gran-
de encontrar respostas em promessas ou so- des empresas, partidos políticos, organizações
luções técnicas, a ecologia política procura da sociedade civil, representando interesses
politizar o entendimento da distribuição de setoriais (sindicatos de trabalhadores e ONGs)

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e agências internacionais (instituições financei- preocupação secundária, tendo em vista que se


ras internacionais e outros agentes do processo pode contar com subsídios oriundos da receita
de governança global). Esses atores estão en- gerada por impostos públicos (seja no gover-
volvidos em debates contínuos e em confrontos no local, seja no nacional), e os sistemas de
sociopolíticos sobre como governar serviços es- abastecimento de água tendem a se consolidar,
senciais relacionados à água, por quem e para expandindo a cobertura doméstica integrada
quem, representando o cerne do processo de a um sistema de esgoto, com disposição final,
governança democrática da água, caracteriza- mesmo que sem tratamento.
do pelo diálogo e pela negociação, e também O terceiro estágio inicia-se após a I Guer-
por crescente incerteza e por conflitos sociais e ra Mundial, quando os setores de saneamen-
políticos prolongados (ibid.). to, eletricidade e telecomunicações se tornam
Podemos afirmar que a governança da parte de uma preocupação crescente. Os Esta-
água é determinada pelo que Heller e Castro dos Nacionais passam a ter um papel central
(2007) denominam condicionantes sistêmicos: na regulação, no controle e nos investimentos,
“processos socioeconômicos, políticos e cultu- no contexto de uma política econômica e social
rais que estruturam e determinam as opções de fordista-keynesiana.
políticas públicas”. Buscando enxergar a evolução das ações
Em uma análise da economia política de saneamento no Brasil, na vertente da dis-
da água, Swyngedouw, Kaika e Castro (2016) cussão de Swyngedouw, Kaika e Castro (2016),
mostram que, no cenário internacional, a orga- percebe-se que a evolução das ações coletivas
nização dos sistemas urbanos de abastecimen- de saneamento, desde as primeiras vilas, o sur-
to de água pode, de forma geral, ser dividida gimento das primeiras cidades e polos econô-
em quatro estágios. micos e de poder, revela, na origem, a esfera
O primeiro vai até a segunda metade do privada atuando no setor, mas sem se constituir
século XIX, quando a maioria dos sistemas ur- uma atividade lucrativa. Após a vinda da Cor-
banos de água consistia de empresas privadas te Portuguesa para o Brasil, ao fim do primeiro
relativamente pequenas para o fornecimento quartil do século XIX, adotou-se a responsabi-
de água a uma parcela restrita da população. lização municipal ante a questão sanitária. Foi
A qualidade da água era variável, resultando com o aumento da população e seu adensa-
em um padrão de abastecimento altamente es- mento nas principais cidades do Império, em
tratificado, com a atuação das empresas visan- meio à insalubridade ambiental e às doenças,
do, essencialmente, à geração de lucros para que surgiu o debate pautado na teoria do con-
seus investidores. tágio e, decorrente deste, a defesa da existên-
O segundo é marcado por um processo cia da interdependência sanitária, ganhando
de municipalização dos serviços promovida, destaque a premissa de que o microrganismo
principalmente, pela preocupação causada transmissor da doença seria democrático, esco-
pela deterioração das condições ambientais e lhendo suas vítimas indistintamente (Hochman,
pelo aumento das exigências de salubridade 1998; Lira Neto, 1999). Tal compreensão resul-
urbana. A rentabilidade é, nesse contexto, uma tou em que o poder público se posicionasse

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diante das demandas sanitárias e, dada a sua Essa nova configuração política que se
incapacidade técnica de assumir diretamente consolidou no território brasileiro, no início do
a gestão e a prestação dos serviços, no final século XX, com o passar dos anos, reverteu-se
do século XIX e início do XX, transferisse à ini- em práticas de corrupção e clientelismo que
ciativa privada tal prerrogativa. Segundo Costa refletiam no mau funcionamento dos sistemas.
(1994), assumiram esse papel de maneira he- Em um novo contexto, no entorno da Segunda
gemônica as companhias inglesas, instalando- Guerra Mundial, e tendo em conta a presença
-se em cidades estratégicas para a economia dos norte-americanos no Brasil, inicia-se uma
nacional, como a cidade portuária de Santos. A proposta para a gestão pública do saneamento
atuação dessas companhas foi breve, na maior (Brown, 1976). As relações entre o Brasil e os
parte dos locais atendidos, graças a referida EUA intensificaram-se com a criação do Serviço
qualidade variável e abastecimento de água Especial de Saúde Pública (Sesp), resultando no
estratificado, mencionados por Swyngedouw, auxílio técnico e financeiro dos EUA ao Brasil
Kaika e Castro (2016), que deram o tom a es- (Peçanha, 1976), havendo, por traz dessa ação,
sas concessões, juntamente com o mote prin- a pretensão de se explorar recursos minerais e
cipal de geração de lucros para seus investi- vegetais de áreas de especial interesse, como
dores. Tendo ficado constatado o fracasso do na região do médio rio Doce. Ali, era frequente
setor privado nesse ramo (Costa, 1994), foi a presença de engenheiros norte-americanos,
consenso de que apenas o Estado poderia mo- que inovaram ao introduzir um modelo de ges-
bilizar os recursos necessários para viabilizar tão público vinculado ao ente municipal, mas
a complexa infraestrutura sanitária requerida com autonomia para a gestão dos sistemas
(Rutkowski, 1999). (Rezende e Heller, 2008).
O poder público assumiu, então, a prer- Até a década de 1950, as diretrizes para
rogativa de cuidar do saneamento com a expe- os setores saúde e saneamento eram bastante
riência fracassada das privadas. Delineou-se, relacionadas. A partir daí o caminho da saú-
dessa forma, o segundo estágio mencionado de distanciou-se do saneamento, e este setor
por Swyngedouw, Kaika e Castro (2016), com se volta para a gestão regionalizada, susten-
a municipalização dos serviços apoiada pe- tada no modelo de sociedades de economia
lo governo federal, resultando em discussões mista, representada pelas companhias esta-
sobre a titularidade local e a intervenção por duais, que passaram a atuar, já na década de
parte das unidades da federação, no caso de 1960, prioritariamente no abastecimento de
os municípios não estarem aptos a resolverem água. Esse modelo mostrou, desde sua insta-
problemas de interesse regional. Nessa fase, lação, grande alinhamento com os propósitos
ações são implementadas com recursos oriun- pré-capitalistas que aceleraram o ritmo da
dos dos impostos públicos, e os sistemas de industrialização no País. Nesse contexto, sur-
água e esgotos saem do circuito das capitais giu o primeiro plano de saneamento do País,
por meio da administração direta do poder pú- o Planasa, em grande medida voltado para o
blico municipal. atendimento de áreas de especial interesse

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econômico­e para o fomento­a meios de pro- e de liderança do Estado. Essa fase é marcada­
dução capitalista (ibid.). por uma mudança nas relações entre setor
Ao se buscar cotejar elementos descritos público e setor privado no campo do sanea-
por Swyngedouw, Kaika e Castro (2016), para o mento. A crise econômica levou a crescentes
cenário internacional, na terceira etapa de de- dificuldades orçamentárias para os governos
senvolvimento da organização dos sistemas de nacionais e, por vezes, para os locais, resultan-
abastecimento de água, com a trajetória bra- do na redução de despesas com serviços pú-
sileira, observam-se experiências comuns ou blicos, incluindo aí os serviços de saneamento,
semelhantes. Em meio a outras necessidades preterindo-se investimentos subsidiados no se-
básicas intrínsecas ao sistema capitalista, num tor da água, sendo privilegiados investimentos
primeiro plano, figuravam as ações voltadas para apoiar setores industriais endividados. Ao
para o atendimento das atividades industriais mesmo tempo nos países centrais ocorreu um
e das demandas domiciliares a elas relaciona- envelhecimento das infraestruturas combinado
das. A escolha das Companhias Estaduais de com uma demanda crescente por água, geran-
Saneamento Básico (Cesb) como agentes do do ainda maior pressão sobre os orçamentos
Plano foi determinante para a consolidação públicos. Surgem, então, as soluções apoiadas
desse modelo de gestão e sua supremacia no no recurso ao capital privado como forma de
abastecimento de água, ação favorecida quan- enfrentar a crise do modelo fordista.
do comparada ao esgotamento sanitário. Sua A desterritorialização dos mercados fi-
lógica de criação, voltada para os rápidos ga- nanceiros, acompanhada da ampliação da par-
nhos de escala no atendimento por redes de ticipação privada na prestação dos serviços; o
água, tem um paralelo com a lógica descrita desenvolvimento de uma gestão orientada por
pelos autores. Como no plano internacional, o uma lógica de negócios ou de mercado, em
Estado brasileiro também incorpora a política sintonia com as estratégias para a geração de
econômica e social fordista-keynesiana, introje- lucro privado são aspectos comuns nesse perío­
tada aqui em um contexto de ditadura militar do. Os investidores começaram a explorar no-
no qual o Estado usava de instrumentos coerci- vas fronteiras para o investimento de capital:
tivos para alcançar seus objetivos, coadunando “a água surge como uma possível nova fron-
com os ideais imperialistas norte-americanos, teira a ser explorada, com o forte potencial de
impondo aos municípios à concessão dos servi- transformar H2O em dinheiro e ganhos priva-
ços às Cesbs, caso estes desejassem acessar os dos” (ibid., p.17)
recursos do Planasa. Por outro lado, Swyngedouw, Kaika e
Swyngedouw, Kaika e Castro (2016) mos- Castro (2016) afirmam que o processo não
tram que a quarta e mais recente fase começa ocorre sem resistência; em regimes democráti-
com a recessão global de 1970, associada ao cos, movimentos sociais e sindicais colocaram
declínio no crescimento econômico liderado barreiras a essas mudanças. Particularmente
pelo Estado, com posterior transição para um em contextos em que grupos da sociedade civil
modelo econômico pós-fordista ou de formas mobilizados por questões ambientais se torna-
mais flexíveis de desenvolvimento econômico ram mais visíveis e influentes, os sistemas de

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governança tinham que se tonar mais sensíveis mandato do Governo Lula e no Governo Dilma,
a essas questões. procurando evidenciar leis e regras adotadas,
O efeito combinado dos processos e di- relações entre os atores, conflitos estabelecidos
nâmicas descritos provocou uma mudança na perspectiva do saneamento como um direito
mais ou menos radical (com diferentes graus social e na perspectiva do saneamento inserido
de intensidade em diferentes países), tanto na na lógica de financeirização e mercantilização.
prática como no nível ideológico/discursivo, de Os dois governos apresentaram, tanto
modo que o setor da água, convencionalmen- no discurso como nas ações, perspectivas de
te dirigido e controlado pelo Estado, teve que avanço do saneamento como direito social.
entrar em sintonia com as forças de merca- Nesse sentido identificamos: (1) a aprovação
do globalizado e com os imperativos de uma da lei n. 11.445/2007 e de seu decreto de re-
economia privatizada e competitiva (Kallis e gulamentação, de 2010; e (2) a promoção do
Coccossis,­2001, apud ibid.). Além disso, em- controle social e o funcionamento regular do
presas de saneamento tornaram-se parte de Conselho Nacional das Cidades (ConCidades),
empresas globais, com base em locais diversos e das Conferências Nacionais das Cidades. A lei
ou de conglomerados multisserviços, normal- do saneamento pauta-se em princípios de di-
mente globais. reitos sociais que apontam para a necessidade
Podemos afirmar que a política de sanea- de priorização de planos, programas e projetos
mento no Brasil se encontra nessa quarta fase, que visem a implantação e ampliação de servi-
na qual avanços e retrocessos são identificados ços e ações de saneamento nas áreas ocupadas
em dois sentidos: saneamento como direito e por população de baixa renda. Busca assegu-
saneamento na perspectiva de uma política rar o atendimento da população do campo,
neo­liberal, conectada a financeirização e mer- da floresta e das águas, em áreas rurais com
cantilização da cidade. Esses avanços e retro- aglomerações ou dispersões populacionais,
cessos são atribuídos à governança conflituada considerando seus aspectos socioculturais co-
desses serviços, fruto das pressões, por um la- mo determinantes de soluções de saneamento.
do, dos movimentos sociais, sindicais e setores Ainda no campo dos avanços, identi-
mais progressistas ligados à gestão dos ser- ficamos a elaboração do Plano Nacional de
viços e, por outro, dos atores ligados ao setor Saneamento Básico (Plansab), prevista na lei
privado e de atores públicos alinhados à lógica n. 11.445/2007, e os princípios explicitados
mercantil e serão examinados a seguir. no plano: universalidade e equidade. Elabora-
do entre 2009 e 2011, o plano foi submetido
à Consulta Pública, em 2013, e aprovado pela
Presidente Dilma em novembro de 2013 (de-
A política pública do governo creto n. 8141, de 20 de novembro de 2013).
federal entre 2007 e 2014 No âmbito dos financiamentos, a institui-
ção do PAC 1 e PAC 2 elevou os investimen-
Buscamos nessa parte do texto examinar a polí- tos a um novo patamar, viabilizando recursos
tica pública federal de saneamento no segundo­ para que a política pública pudesse caminhar

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no sentido da universalização. O PAC 1 previa do Setor, resolveu pela revogação dessa apro-
investimentos de 40 bilhões em quatro anos vação, o que não ocorreu.
e um volume contratado, em 2007, de 10,4 Até então, nos casos em que a operação
bilhões, mais que o dobro do contratado em ou a prestação dos serviços de abastecimen-
2006. O Governo Dilma deu continuidade ao to de água e/ou de esgotamento sanitário de
PAC através do PAC 2, lançado em março de município beneficiado pelos recursos do PAC
2010, prevendo investimentos da ordem de fossem delegadas para empresa ou instituição
45,8 bilhões de reais em saneamento básico, da qual o Poder Público não detivesse maioria
sendo 41,8 bilhões disponibilizados por meio de ações com direito a voto, durante a vigência
do Ministério das Cidades e outros R$ 4 bilhões do respectivo instrumento de repasse, o desem-
via Fundação Nacional de Saúde. Observa-se bolso dos recursos do PAC deveria ser suspen-
ainda dentro do PAC o Programa de Urbani- so (item 19.4 do referido manual). Por meio da
zação de Assentamentos Precários, que incluía portaria n. 280, previu-se exceção a tal suspen-
obras de implantação de sistemas de sanea- são: ela não seria aplicada aos casos em que
mento básico. a operação ou a prestação de serviços tivesse
Como aspectos positivos do PAC desta- sido transferida por contrato de concessão na
cam-se a previsibilidade e a regularidade na modalidade não onerosa (sem cobrança pelo
oferta de recursos, o que possibilitou o estabe- Poder Público de valor de outorga), firmado sob
lecimento de condições favoráveis para o pla- o amparo das leis n. 8.987/1995 – Lei de Con-
nejamento setorial, fator de extrema relevância cessões –, e n. 11.079/2004 – a Lei de PPPs.
em função das características institucionais de Assim, a partir de 2013, recursos do PAC passa-
gestão descentralizada dos serviços públicos ram a ser disponibilizados para empresas priva-
de saneamento no Brasil. No âmbito do PAC 2, das que detinham concessões de saneamento.
uma parte dos recursos foi destinada à elabo- Verificamos, portanto, ao longo dos
ração de planos municipais de saneamento bá- Governos Lula e Dilma, avanços no sentido
sico via seleção pública do PAC. Como aspectos de se construir uma política universalista e
negativos, observa-se que a distribuição dos re- democrática, mas também um movimento
cursos não foi efetivamente debatida no ConCi- através do qual a participação privada e a ló-
dades, desrespeitando-se processos democráti- gica de mercantilização no saneamento saem
cos e de controle social construídos em torno fortalecidos,­beneficiados pelo acesso aos re-
da elaboração da política de saneamento. cursos públicos.
Nesse sentido, vale destacar o embate Chama a atenção, nesse sentido, a confi-
ocorrido em 2013, em torno da aprovação da guração da Saneatins, cujo controle, em 2011,
portaria n. 280, de 25 de junho de 2013, pelo passou ao Grupo Odebrecht através da subsi-
Ministério das Cidades, que possibilitou o aces- diária Foz do Brasil. Toda a composição acio-
so de recursos do Orçamento Geral da União nária privada da Saneatins (76,52% do total)
(OGU) pelo setor privado para empreendimen- foi transferida para a recém-criada Foz Cen-
tos de saneamento básico do PAC. O Conselho tro Norte. Com a associação, a Foz do Brasil
Nacional das Cidades, em sua Câmara Técnica agregou um milhão de habitantes, passando

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a operar­em 125 municípios do Tocantins e em outras empresas dos setores da construção civil
cinco do Pará. e de infraestrutura, marcando como posição a
Dados de 2015, do SNIS, mostram que de quererem:
cinco capitais estaduais: Manaus, Palmas,
[...] ser reconhecidos pela sociedade,
Campo Grande, Cuiabá e a cidade do Rio de Ja-
pelos agentes do setor de saneamento
neiro (zona Oeste) apresentam concessão pri- e pelos governos como entidades que
vada de serviços de saneamento. Outras cida- primam pelo padrão e qualidade de sua
des importantes em seus respectivos estados representação institucional, baseadas
também possuem concessão privada de servi- em princípios éticos e idôneos, em prol
do desenvolvimento do setor, promo-
ços de saneamento: Cachoeiro de Itapemirim
vendo as operações privadas que atuem
(ES), Niterói, Campos dos Goytacazes, Nova com eficácia, transparência, equidade e
Friburgo, Petrópolis e Resende, no estado do universalidade.1­
Rio, e Sinop (MT). No Maranhão, duas das três
cidades que compõem a ilha de São Luiz, Paço A participação da Abcon-Sinduscon junto
de Lumiar e São José de Ribamar, contam com ao ConCidades e no processo de elaboração do
serviços prestados pela Odebrecht­Ambiental Planasb foi uma constante. Em 2007, é criado o
(Brasil, 2016). Instituto Trata Brasil, uma Oscip (Organização
Algumas companhias estaduais con- da Sociedade Civil de Interesse Público) que
solidaram o processo de abertura de capital tem como associado o setor empresarial priva-
iniciados em períodos anteriores: Sabesp, do interessado em questões do saneamento. O
Copasa e Sanepar. Nas duas primeiras, os Trata Brasil vem ganhando grande legitimidade
dois estados detêm a maioria do capital, São junto à mídia e aos governos estaduais, como
Paulo, 50,3% e Minas Gerais 51,13%, sen- entidade produtora de estudos qualificados.
do o restante das ações fragmentado entre Além disso, como assinalam Swyngedouw,­
pequenos­acionistas nacionais e internacio- Kaika e Castro (2016), o processo não ocorre
nais; a composição acionária­atual da Sane- sem resistência: movimentos sociais e sindicais
par é a seguinte: Estado do Paraná, 51,4%; colocaram barreiras a essas mudanças. No Bra-
Dominó Holdings,­12,2%; Copel, 7,6%; Fundo sil destaca-se a importância da articulação dos
garantidor­PPP-PR, 7,3%; Andrade Gutierrez­ movimentos sociais e do movimento munici-
Concessões, 2,1%; City Group ventures, palista mais progressista, representado, sobre-
2,0%; prefeituras municipais, 0,5%, e outros, tudo, pela Assemae, (Associação dos Serviços
16,9%. Além disso, diferentes formas de asso- Municipais de entidade) organizada em Regio-
ciação com o capital privado se concretizam. nais em todo o Brasil, no freio às pressões mer-
O setor privado também se consolida cantilizadoras. Dentro do ConCidades, esses
cada vez mais como ator capaz de represen- dois grupos de atores formam uma coalização
tar seus interesses junto ao Governo Federal, em torno de uma visão de saneamento como
através da Abcon-Sinduscon, que congregam direito social. Tal coalizão foi de fundamental
empresas privadas prestadoras de serviços pú- importância para o apoio ao Decreto de regula-
blicos de água e saneamento básico, bem como mentação da lei n. 11.445/2007.

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A Assembleia da Assemae, realizada isso tem provocado dúvidas quanto à


em junho de 2010, em Uberaba, teve como implementação do plano. (2014)
tema “Avançar no Saneamento é Garantir a
A entidade destaca, ainda, haver in-
Cidadania”. Comemorativa dos seus 25 anos
certeza de alocação de recursos, pelo fa-
de atuação, contou com a presença do Presi-
to de os cálculos dos valores necessários à
dente Lula e do Ministro das Cidades, Márcio
universalização dos serviços terem sido reali-
Fortes. Era a primeira vez que um presidente
zados com base em um cenário muito positi-
da república participava de uma Assembleia
vo (inflação de 3,5% ao ano e taxa de cres-
da Assemae, evento que ocorre anualmente,
cimento anual de 4%, até 2033). Além disso,
indicando um reconhecimento pelo Governo
evidencia a dificuldade de implementação
Federal da pauta das entidades mais progres-
das macrodiretrizes decorrente da diversidade
sistas do setor.
econômica e social e dos diferentes níveis de
Nessa mesma época, a versão preliminar
do Plansab já estava em fase final de elabora- capacidade administrativa apresentados pelos
ção, porém a consulta pública só ocorreu em mais de 5.500 municípios brasileiros; e critica o
2013. Para os setores progressistas do sanea- número e a complexidade das 138 estratégias
mento, o Plansab representou um avanço pro- que visam a materializar as metas previstas
gressista do setor; ele introduziu uma cultura para 2033. Segundo a Aesbe:
de planejamento, dando maior transparência O conjunto dessas estratégias, de tão
e racionalidade à alocação dos investimentos amplo, demanda por parte do governo
federais, ainda marcada por emendas parla- federal maior ordenamento de suas es-
mentares de caráter clientelista; fortaleceu, truturas administrativas; o que exigirá
através de linhas de financiamento específicas do governo federal uma extraordinária
capacidade de harmonizar a atuação dos
para capacitação e planejamento, os gestores
entes e atores mencionados no documen-
e prestadores públicos, a regulação e o contro- to. (2014, pp. 23-24)
le social, princípios da lei n. 11.445/2007.
Mesmo sendo defendido pelo Governo Para a Abcon/Sindcon, o Plansab é uma
Federal, o Plansab foi alvo de críticas da coa- referência do déficit do setor, e, caso sejam
lizão representada pela Aesbe, Abes e Abcon/ mantidos os atuais níveis de investimento no
Sinduscon. Para a Aesbe, o Plano: saneamento, a meta de universalização esta-
belecida só será atingida em 2055. Assim, para
[...] exacerba na quantidade de estraté-
que a universalização se torne realidade, em 20
gias listadas, as apresenta de forma ge-
neralista e não prioriza diretrizes, o que anos, o Brasil precisa investir ao menos R$ 15
confere ao documento um caráter muito bilhões por ano no saneamento, mais do que
mais intencional que diretivo. Apesar de o o dobro da média investida nos últimos dez
plano inegavelmente inovar ao promover
anos. Na visão da Abcon, atingir esse patamar
no setor a prática do planejamento, ação
de investimento é um desafio que só será pos-
pouco usual na área, ele peca em não es-
tabelecer com clareza o caminho para a sível vencer com a complementaridade entre os
almejada universalização do saneamento­, recursos dos setores público e privado. No 26º

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Congresso da Abes, realizado em Porto Alegre, falta de pagamento da parcela não subsidiada.
em 2011, Paulo Roberto Oliveira, presidente da Evidentemente esse modelo garante o retorno
Abcon, fez críticas à versão preliminar do plano do investimento à empresa privada.
(anterior à consulta pública de 2012): “somen-
te nas macrodiretrizes do plano é que se faz
menção às contribuições potenciais do privado, O papel cada vez mais
que deveriam ser mais bem exploradas nas es- proeminente do setor
tratégias, nos programas e nas ações”.2
Tanto as argumentações da Aesbe quan-
privado e da lógica mercantil
to as da Abcon são pautadas por uma visão versus o enfraquecimento
empresarial do saneamento, ressaltando aspec- do setor público
tos em que o Plansab poderia contrariar essa
visão. Ambas defendem a promoção de subsí- No período entre 2011 e 2015, houve um efe-
dios à população que realmente precisa e que tivo incremento da população atendida por
se enquadre dentro dos critérios estabelecidos operadores privados, considerando-se as di-
para outros benefícios sociais do governo; e ferentes formas de contratos: concessão total,
a inclusão do subsídio para o saneamento na concessão parcial, PPP, etc. Dados da Abcon
política social do Governo Federal. Os subsídios de 2015 indicam que são 304 municípios aten-
seriam de responsabilidade do Estado, garan- didos pelo segmento privado, distribuídos por
tindo-se, portanto, o pagamento dos usuários diversos estados. A maior parte das conces-
de baixa renda, eliminando-se a inadimplência sões privadas está em cidades que possuem
e também a lógica de subsídios cruzados. Não menos de 50 mil habitantes. Isso se explica pe-
está dito, mas implícito, que os lucros auferidos lo número expressivo de municípios atendidos
na prestação dos serviços não seriam prejudi- pela Saneatins, com menos de 50 mil habitan-
cados por uma possível inadimplência da popu- tes; das 47 concessões à companhia, apenas
lação de baixa renda. Vale lembrar que a Abcon três municípios têm população superior a 50
defende como modelo adequado o de subsí- mil habitantes: Palmas, Araguaína e Gurupi
dios aos usuários de baixa renda da empresa (Abcon e Sindcom, 2015).
chilena Aguas Andinas. É adotada a fórmula se- A participação privada também se faz
gundo a qual o Estado concede subsídios des- presente em projetos nas metrópoles, como
tinados a valores de conta que ultrapassem 2 a a PPP entre a Sabesp e a CabSpat (empresa
3% da renda familiar das famílias de baixa ren- formada pela Galvão Engenharia S.A. e pe-
da. Os critérios para atribuição do subsídio são la Companhia Águas do Brasil), dos Sistemas
o custo da conta e a renda familiar em diferen- AltoTietê e São Lourenço, em São Paulo, para a
tes regiões do país. Esse subsídio cobre apenas ampliação da produção de água; o Cidade Sa-
parte do consumo do usuário, e o Estado paga neada, na Grande Recife (PPP para construção
diretamente ao prestador a parte da conta que de sistemas de coleta e tratamento de esgo-
é subsidiada, sem transferência de dinheiro tos na RM de Recife, entre a Compesa e a Foz
para o beneficiário. Ele é cancelado se houver do Brasil Odebrecht Ambiental); a concessão

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A política pública para os serviços urbanos...

do sistema de coleta e tratamento de esgoto A medida é um projeto do Governo do Estado


nas cidades do Rio de Janeiro (Região Oeste - para ampliar a capacidade de investimento da
AP5) e Maceió; a PPP feita entre a Copasa e estatal, com o intuito de abrir 49% do controle
a Odebrecht­Ambiental para o aumento da da empresa para investidores.
produção de água na bacia do rio Manso, que Uma outra mudança diz respeito às no-
atende a RMBH); além das concessões em três vas relações entre empresas privadas e com-
importantes capitais do País (Campo Grande, panhias estaduais. A Sabesp associou-se a
Cuiabá e Manaus) (Abcon Sindcom, 2015). empresas privadas na prestação de serviços em
No mesmo período, outras companhias diferentes municípios (Águas do Brasil – Cab
estaduais deram início a processos de abertura Ambiental em Andradina, SP e Castilho, SP; Foz
de capital. Em 2011, o governo do Estado de do Brasil – Odebrecht Ambiental em Mairin-
Santa Catarina decidiu negociar, na bolsa de que, SP). Todos esses aspectos são indicativos
valores, 49% das ações da Companhia de Água de uma coalizão de interesses entre esses dois
e Saneamento (Casan). As ações da Casan per- grupos de atores (companhias estaduais e em-
tenciam à Companhia de Energia Elétrica de presas privadas).
Santa Catarina (Celesc), SC Parcerias (SCPar) e Vale lembrar que, para representar seus
Companhia de Desenvolvimento de Santa Ca- interesses, a Abcon assumiu a representação do
tarina (Codesc), todas estatais. Para executar segmento empresarial nos Grupos de Trabalho
o plano, o Executivo enviou à Assembleia um que discutem o Plansab e questões de orçamen-
projeto de lei para abertura de capital da esta- to dentro do Conselho Nacional das Cidades.
tal, acompanhado de uma Proposta de Emenda Um outro ponto central é a aprovação
Constitucional (PEC) que desobrigava a realiza- da portaria n. 280, de 25 de junho de 2013, no
ção de prévia consulta popular, mediante alte- âmbito do Ministério das Cidades, que possi-
ração de controle acionário. A Assembleia apro- bilita o acesso de recursos do OGU, pelo setor
vou a proposta para o governo estadual colo- privado, para empreendimentos de saneamen-
car em prática um projeto de atração de um to básico. O Conselho Nacional das Cidades,
sócio estratégico para a Casan e garantir um em sua Câmara Técnica do Setor, resolveu pela
fundo de investimento no setor de saneamento revogação dessa Portaria, o que não ocorreu.
no Estado. Os deputados aprovaram também A Portaria altera o Manual de Instruções pa-
a derrubada de uma emenda constitucional, ra Contratação e Execução dos Programas e
criada em 2010, que previa a realização de um Ações do Ministério das Cidades, inseridos
plebiscito em caso de alienação de ações da no Programa de Aceleração do Crescimento –
companhia. Contudo, até o final de 2015 não PAC, aprovado pela portaria n. 164, de 12 de
houve mudança na estrutura acionária da com- abril de 2013, do Ministério das Cidades. Ela
panhia. O Governo do Estado do Espírito Santo visa a garantir que os recursos oriundos do
também decidiu abrir o capital da Cesan, Com- PAC, destinados a ações na área de saneamen-
panhia Espírito Santense de Saneamento. Os to básico, possam ser aplicados em projetos de
deputados estaduais aprovaram, em dezembro concessões comuns subsidiadas e de parcerias
de 2015, a abertura do capital da Companhia. público-privadas.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 19, n. 39, pp. 557-581, maio/ago 2017 567
Ana Lucia Britto, Sonaly Cristina Rezende

A participação privada contrapartida­do solicitante. Os empréstimos


têm prazos de 20 anos para as modalidades
no setor de saneamento abastecimento­de água, esgotamento sanitário,
básico: quem são os atores manejo de águas pluviais e saneamento inte-
principais e como se dá grado. O FGTS­pode financiar até 95% do valor
a participação do capital do investimento, exceto na modalidade abaste-

financeiro cimento de água, na qual pode ser financiado


até 90% do valor do investimento. As taxas de
juros são de 5% ao ano, na modalidade sanea­
A Abcon estabelece, como meta, a participação mento integrado, e de 6% ao ano, nas demais
privada no setor de saneamento em um pata- modalidades. A contrapartida mínima é de 5%
mar que atinja 30% da população, cerca de 57 do valor do investimento, exceto na modalida-
milhões de brasileiros, até 2017. Verifica-se um de abastecimento de água, na qual a contra-
histórico no qual grandes empresas construto- partida mínima é de 10%. A remuneração do
ras brasileiras investiram pesadamente no se- agente financeiro correspondente ao diferen-
tor de saneamento, através da criação de novas cial de juros nas fases de carência e amortiza-
empresas, como Foz do Brasil (parte do Grupo ção, de 2% ao ano, é feita mensalmente junto
Odebrecht), e a Cab Ambiental (parte do gru- com os juros contratuais, incidentes sobre o
po Queiroz Galvão) apenas para operar nesse saldo devedor da operação de crédito.4
setor. Observando-se as empresas privadas que O Fundo de Investimento do Fundo de
atuam no setor de saneamento básico, verifica- Garantia do Tempo de Serviço – FI-FGTS foi
-se uma mudança em sua composição de capi- criado por autorização da lei n. 11.491, de 20
tal. Até muito recentemente as empresas mais de junho de 2007. Trata-se, portanto, de um
atuantes no setor eram de capital essencial- fundo de investimento que não dispõe de per-
mente nacional, com origem no setor de obras sonalidade jurídica e de estrutura administra-
públicas. Destacam-se, nesse campo, segundo a tiva e operacional próprias, com administração
receita operacional líquida em 2015, as empre- e gestão realizadas pela Caixa. O FI-FGTS tem
3
sas Foz do Brasil/Odebrecht Ambiental; Águas por finalidade investir em ativos de infraes-
do Brasil, Aegea, CAB, GS Inima. No entanto, trutura no Brasil, por meio da ampliação da
recentemente, mudanças vêm sendo notadas, capacidade instalada dos setores de rodovia,
como detalhado no quadro a seguir. ferrovia, hidrovia, porto, saneamento, energia
No que concerne à Odebrecht Ambien- e aeroportos, conforme seu Regulamento. O
tal, os recursos da CEF/FGTS provêm do Pro- Fundo também poderá participar de projetos
grama Saneamento Para Todos que visa a fi- contratados sob a forma de Parcerias Público-
nanciar empreendimentos aos setores público -Privadas (PPP), desde que atendidas as con-
e privado, com recursos oriundos do Fundo dições estabelecidas no Regulamento (Brasil,
de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e da Ministério do Trabalho, 2016).

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A política pública para os serviços urbanos...

Empresa / Contingente
Ano de fundação e Representantes Fontes de
aspectos de Locais de atuação populacional
áreas de atuação formais financiamento
interesse atendido

Atua desde 2009 como Odebrecht Presente em 186 Em 2015, a CEF/FGTS (Programa
acionista da Foz do Ambiental S.A. municípios localizados população atendida Saneamento Para
Brasil S.A.. É prestadora em 12 estados (SP, RJ, atingiu 17 milhões Todos), FI-FGTS,
de serviços de água MG, ES, SC, RS, BA, TO, de pessoas (Abcon, BNDE[2], FNDE,
Odebrecht e esgotos. Em 2013, PA, PE, GO, MA). Sindcom, 2015). Debêntures.
Ambiental após tornar-se sócia
majoritária da empresa,
altera sua razão
social para Odebrecht
Ambiental S.A.

Atua desde 1995, com Developer S.A.: Estado do Rio de Em 2015, a BNDES (Finame e
a associação de quatro Grupo 100% Janeiro:­ Paraty, população atendida Finem), Itaú, Fecam,
empresas da área de nacional, formado Petrópolis,­ Araruama, era de aproximada- Eletronuclear e
engenharia e obras pela Carioca Saquarema, Silva mente 5.940.000 recursos próprios.
públicas. É líder no setor Engenharia, Queiroz Jardim, Campos dos habitantes (relatório
Águas do de concessões privadas Galvão Saneamento, Goytacazes, Niterói, da empresa)
Brasil de serviços de água, New Water e Resende­e Nova
coleta e tratamento de Construtora Cowan Friburgo;­possui o co-
esgotos. S.A. -controle da Foz Águas
5, que opera na Zona
Oeste da cidade do Rio
de Janeiro.
Atua desde 2005, ano Grupo Equivap: Atua em 41 municípios 5 milhões de Banco Mundial
da aquisição da Águas majoritariamente situados em oito pessoas atendidas / International
Guariroba, em Campo representado por estados: RO, PA, MA, (site da empresa). Finance Corporation-
Grande -MS. É a terceira uma corporação MT, MS, SP, RJ, SC. IFC; e o BNDES.
maior empresa privada familiar; os
Aegea
que opera serviços de minoritários são
água e esgotos no Brasil. fundos vinculados
ao Governo de
Cingapura e ao
Banco Mundial.

Atua desde 2006, O Grupo Galvão Está presente em cinco Atende, diretamente BNDES
quando foi criada detém o controle estados brasileiros: São ou indiretamente,
pelo Grupo Galvão acionário da Paulo, Mato Grosso, cerca de 6,6 milhões
CAB Engenharia, para ser empresa; e o BNDES Paraná, Santa Catarina de pessoas
Ambiental gestora de concessões Participações S.A. e Alagoas, por meio de
e PPPs em serviços detém 33,42% do 18 operações.
públicos de água e capital.
esgoto.

Atua desde 1995 nas Grupo de capital Sul Estado de São Paulo:
concessões de Limeira coreano que possui Campos do Jordão,
e Ribeirão Preto. É 76 filiais nacionais, Mogi Mirim, Ribeirão
especializada em das quais oito são Preto, Paraibuna, Santa
GS Inima atividades ambientais, de capital aberto Rita do Passa Quatro
associadas ao (incluindo a GS E&C) e Araçatuba; e em
tratamento de água. e uma rede global Maceió (AL). A empresa
de 68 subsidiárias atua em uma PPP com
no exterior. a Sabesp.

Fonte: adaptado de Britto(2014).

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Ana Lucia Britto, Sonaly Cristina Rezende

Segundo o relatório de 2015, contava com investimentos aproximados de


R$1,8 bilhão em empresas do setor de sanea-
essa utilização de parte dos recursos do
mento, o que correspondia a 2,5% de seu valor.
FGTS no mercado de capitais era uma
demanda de vários agentes, inclusive O Caixa FIP Saneamento já realizou o
organismos internacionais. Restrições re- aporte de R$90,6 milhões, em 2011, na Foz
gulamentares e ausência de projetos que Centro Norte Participações S.A., que posterior-
aliassem a manutenção do papel social mente alterou sua razão social para Odebrecht
do FGTS com o seu direcionamento ao
Ambiental – Centro Norte Participações S.A.
mercado de capitais só foram superadas
com o início das atividades do FI-FGTS, (OACNP), resultando na aquisição de parti-
que criou condições de aproveitamento cipação acionaria equivalente a 49% de seu
das oportunidades de investimento e se capital social. Essa companhia é controladora
tornou relevante para o desenvolvimento direta da Companhia de Saneamento do To-
do país. (Brasil, Ministério do Trabalho,
cantins (Saneais) (Brasil, Ministério do Traba-
2016, p. 18)
lho, 2016).
Destaca-se que o FI-FGTS, enquanto fun- A Odebrecht Ambiental recebeu também
do de natureza privada atuando como agente recursos do BNDES para investimentos nos sis-
investidor, está exposto a riscos de mercado, temas de Cachoeiro de Itapemirim, Blumenau,
de crédito e de liquidez, entre outros, confor- Limeira, Rio das Ostras e Rio Claro. Também
me se lê em seu Regulamento. Na categoria foram alocados recursos do BNDES na PPP
ativos financeiros e/ou participações, o FI-FGTS­ com a Embasa para o Sistema de Disposição
pode realizar investimentos em diferentes Oceâ­nica do Jaguaribe em Salvador. Ela tam-
modalidades: a) instrumentos de participação bém recebeu recursos­do Fundo de Desenvolvi-
societária; b) debêntures, notas promissórias mento do Nordeste (FNDE), regulamentado em
e outros instrumentos de dívida corporativa; novembro de 2012.
c) cotas de fundo de investimento imobiliário; O FNDE destina-se a empreendimentos
d) cotas de fundo de investimento em direitos de interesse de pessoas jurídicas que venham
creditórios; 
e) cotas de fundo de investimento a ser implantados, ampliados, moderniza-
em participações; f) certificados de recebíveis dos ou diversificados na área de atuação da
imobiliários; g) contratos derivativos; e h) títu- Sudene, sendo a participação de recursos na
los públicos federais (Brasil, Ministério do Tra- área de infraestrutura, saneamento e abaste-
balho, 2016).
 cimento de agua, áreas prioritárias, até 80%
O Caixa Fundo de Investimento Participa- do investimento total do projeto e, nas demais
ções Saneamento foi constituído em 6 de de- áreas, 70%. O Banco do Nordeste é o opera-
zembro de 2010 sob forma de condomínio fe- dor do Fundo.
chado, destinado exclusivamente a investidores Os recursos do FNDE, no valor R$400
qualificados. O principal objetivo do Fundo é a milhões, foram disponibilizados também pa-
aquisição de participação acionária em compa- ra investimentos da Odebrecht Ambiental em
nhias de saneamento e em projetos desenvol- esgotamento na Região Metropolitana de
vidos do setor. Em dezembro de 2015, o Fundo Recife, na PPP assinada com a Compesa em

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A política pública para os serviços urbanos...

2013, que abarca 15 municípios (14 municí- município, do Fundo Estadual de Conservação
pios da RM de Recife e o município de Goia- Ambiental e Desenvolvimento Urbano (Fecam)
na, fora da RM) e 3,7 milhões de habitantes. e da Eletronuclear.
Vale lembrar que, para realizar os investimen- Na parceria com a Odebrecht Ambiental,
tos previstos, a Odebrecht­Ambiental também a Águas do Brasil (FOZ Águas 5) assumiu os
obteve um empréstimo da CAIXA-FGTS no serviços de coleta e tratamento de esgoto na
valor de 700 milhões.­ região Oeste do Rio de Janeiro (AP5), a segun-
Em função da Operação Lava Jato, da ne- da mais populosa AP da cidade (1,7 milhão de
cessidade de arrecadar R$12 bilhões, até mea- habitantes). O grupo recebeu o primeiro finan-
dos de 2017, e das negociações de dívidas de ciamento de longo prazo para a concessão. A
empresas como a Óleo e Gás (cerca de US$5 Caixa Econômica Federal destinou, à empresa,
bilhões), a Odebrecht confirmou as mudanças R$640 milhões por meio do programa Sanea-
na sua estrutura de negócios que incluem a mento para Todos, via recursos do FGTS, para
Odebrecht Ambiental. A gestora canadense investimentos em um período de quatro anos
Brookfield comprou 70% da Odebrecht Am- (2013-2016).
biental, por US$768 milhões. Esta é a primeira O grupo japonês Itochu tomou partici-
aquisição da Brookfield, em parceria com fun- pação no capital da concessionária Águas do
dos institucionais no segmento água e esgoto, Brasil no fim de 2015, adquirindo uma parte
e se fez através da Brookfield Brazil Capital da Queiroz Galvão, ingressando no mercado
Partners LLC e do Fundo de Investimentos BR de saneamento no Brasil e se tornando um
Ambiental, ambos administrados pela cana- dos acionistas da empresa, que faturou R$1,4
dense Brookfield Asset Management. bilhão em 2015. Vale lembrar que o Grupo faz
A Brookfield é um dos maiores grupos parte do consórcio asiático formado pela Itochu
de investimento do mundo, atuando nas áreas Corporation, JFE Steel Corporation, Posco, Kobe
imobiliária, de infraestrutura, energia renová- Steel, Nisshin Steel e China Steel Corp, tendo
vel, construção, agropecuária e florestal; está também adquirido 12,48% do capital social da
presente em 30 países com mais de US$250 bi- Congonhas Minérios, controladora da Compa-
lhões em ativos sob gestão. O fechamento de- nhia Siderúrgica Nacional (CNS), por meio de
finitivo da transação, previsto para o primeiro emissão primária de ações.
trimestre de 2017, está sujeito a uma série de A Aegea, por sua vez, estruturou um mo-
condições que são habituais em transações en- delo de gestão através do qual procura atuar
volvendo empresas prestadoras de serviço pú- como concessionária em processos nos quais
blico, como a obtenção de anuências do poder ocorre a municipalização dos serviços. Sua es-
público e dos financiadores e a aprovação das tratégia é aposta na pulverização do mercado
5
agência regulatórias. e no estabelecimento de longos prazos de con-
O grupo Águas do Brasil, na PPP realiza- cessão. Desde 2010, a companhia mantém um
da em 2014 para os serviços de abastecimento sistema de mapeamento de oportunidades nos
de água e esgotamento, na área urbana de Pa- municípios do País que se estendia até 2017
raty, contou com contraprestações públicas do (Britto, 2014, p. 161).

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Ana Lucia Britto, Sonaly Cristina Rezende

Já a Companhia de Águas do Brasil (CAB dentre elas a suspensão da intervenção decre-


ambiental) vem diversificando sua atuação por tada pela prefeitura de Cuiabá na CAB Cuiabá,
meio de contratos de concessão e de PPP com uma das principais concessionárias da empre-
municípios, estados e companhias públicas. Em sa. Além disso, ficou acertado que o BNDES
2008, foi assinado o primeiro contrato de PPP vai liberar os créditos já pré-aprovados com a
(CAB spat) com a Sabesp e ocorreu a entrada CAB.6
da empresa no estado do Paraná (Águas do A GS Inima Brasil é o quinto maior con-
Paraná). Atualmente, o Grupo está presente glomerado do País em termos de receita to-
em cinco estados brasileiros (São Paulo, Mato tal por grupo. Possui 76 filiais nacionais, das
Grosso, Paraná, Santa Catarina e Alagoas), por quais oito são de capital aberto (incluindo a
meio de 18 operações, que, somadas, atendem, GS E&C) e uma rede global de 68 subsidiárias
diretamente ou indiretamente, a cerca de 6,6 no exterior. A subsidiária no Brasil é especia-
milhões de pessoas. lizada em atividades ambientais, associadas
Contudo, o Grupo Galvão, que contro- ao tratamento de água. No Brasil ela atua
la suas ações e está entre as investigadas da por meio de empresas concessionárias (SPEs)
Operação Lava Jato, vem avaliando a venda controladas. Busca ampliar sua área de atua-
da concessionária de água e esgotos de Cuia- ção de forma a implantar novas concessões e
bá. Os credores da CAB pressionarem a Galvão PPPs, isoladamente ou em consórcio com ou-
Participações (Galpar) para encontrar uma so- tras empresas.7
lução de mercado para o ativo, que vinha en- Em 2016, o Governo Federal lançou o
frentando dificuldades para cumprir os inves- Programa de Parcerias de Investimentos (PPI),
timentos previstos nos seus contratos de con- coordenado pelo BNDES, com objetivo de de-
cessão. Desde o ano passado a Galpar tenta, senvolver projetos de parcerias com iniciativa
sem sucesso, vender sua participação na CAB. privada para a realização de investimentos em
Em novembro de 2016, a CAB anunciou que as abastecimento de água e esgotamento sanitá-
ações da Galpar, que está em recuperação judi- rio, buscando a universalização desses serviços
cial, passarão a ser de um fundo de investimen- nos estados. Em março de 2017, o BNDES divul-
tos em participação (FIP) da RK Partners. A RK gou o resultado do edital que tinha por objeto
Partners é um advisor independente, especiali- a contratações de serviços técnicos especia-
zado em reorganizações empresariais, atuando lizados para processos de modelagem da pri-
em projetos de reestruturação financeira e ope- vatização das seguintes companhias estaduais­
racional em setores variados, estando à frente de saneamento: Companhia Pernambucana de
de alguns dos principais e maiores processos Saneamento – Compesa, Companhia de Sa-
de reestruturação empresarial realizados no neamento do Pará – Cosanpa, Companhia de
Brasil. A empresa do grupo Galvão passa a ser Saneamento Ambiental do Maranhão – Caema,
então cotista desse fundo e acionista indireto Companhia de Saneamento do Amapá – Caesa,
da CAB – sem perder o investimento feito na Companhia de Saneamento de Sergipe – Deso
empresa. Para o fechamento da operação acon- e Companhia de Abastecimento de Águas e Sa-
tecer, existem algumas condições precedentes, neamento do Estado de Alagoas – Casal.

572 Cad. Metrop., São Paulo, v. 19, n. 39, pp. 557-581, maio/ago 2017
A política pública para os serviços urbanos...

Encontrava-se em fase de processo li- a França, com 94 casos, e os Estados Unidos,


citatório a contratação dos mesmos serviços com 58 casos, representam a grande maioria
anteriores, para as seguintes companhias esta- dos casos notificados em países de alta renda.
duais: Companhia de Água e Esgotos da Paraí­ Além disso, a população afetada pelos proces-
ba – Cagepa, Companhia de Águas e Esgotos sos de remunicipalização é maior nos países de
do Rio Grande do Norte – Caern, Companhia renda baixa ou média, quando comparada aos
de Água e Esgoto do Ceará – Cagece, Departa- países de alta renda: 81 milhões de pessoas­
mento Estadual de Pavimentação e Saneamen- contra pouco menos de 25 milhões (Lobina,
to – Depasa­do Acre e Companhia Catarinense 2015, p. 16).
de Águas e Saneamento – Casan. Esse processo confirma a afirmação de
Definida a modelagem, de comum acor- Swyngedouw, Kaika e Castro (2016) de que o
do com cada Estado, o BNDES anunciou que processo de mercantilização não ocorre sem
continuará apoiando o processo, desde a pros- resistência; em regimes democráticos, movi-
pecção de investidores até a realização do mentos sociais e sindicais colocaram barrei-
leilão de concessão ou de outra forma de par- ras a essas mudanças. Além disso, podemos
ceria com a iniciativa privada. A política de do afirmar que mesmo onde a mobilização social
BNDES, para o setor de financiamento, permite é mais fraca, instâncias do legislativo (tribu-
financiar até 80% do projeto com taxa de juros nais) buscam intervir para garantirem o cará-
de longo prazo (TJLP) e prazos de até 20 anos. ter público­do saneamento e o direito social
São, evidentemente, condições que buscam quando ameaçados.­
atrair o investimento privado. Nos Estados Unidos, apesar dos esforços
das empresas privadas para entrarem no setor,
os serviços de abastecimento de água e esgo-
Um contraponto: tamento sanitário que atendem às cidades são
essencialmente públicos, sendo somente 6%
a remunicipalização dos municípios americanos os que delegam a
dos serviços e a resistência prestação de serviços a empresas privadas com
à mercantilização fins lucrativos. Desde 2000, a remunicipaliza-
ção tirou das mãos das grandes empresas de
Se, no Brasil, existe uma clara tendência de pri- água 169 contratos. É um número significativo
vatização dos serviços, em diferentes partes do em relação a um contrato de gestão privada
mundo uma onda de reestatização no setor de de água, se for levado em conta que as quatro
saneamento vem se afirmando. Em 2000 foram mais importantes empresas privadas de água
duas remunicipalizações; em março de 2015 detêm cerca de 70% do mercado americano e
foram 235, em 37 diferentes países, a maioria tinham, em 2013, contratos com 760 municí-
destes, de alta renda, nos quais ocorreram 184 pios (Grant, 2015, p. 39). Mesmo no contexto
casos de remunicipalização ao longo dos últi- de fortes pressões no sentido da privatização,
mos 15 anos, em comparação com 51 casos em cidades como Nova York, após um debate po-
países com renda baixa ou média. Dois países, lítico aprofundado, têm optado por manter o

Cad. Metrop., São Paulo, v. 19, n. 39, pp. 557-581, maio/ago 2017 573
Ana Lucia Britto, Sonaly Cristina Rezende

controle público sobre seus sistemas de água. o governo vendeu 49,9% das ações da com-
Gandy (2002) analisa esse processo durante panhia e 51,1% permaneceram nas mãos do
prefeitura do republicano Rudolf Giulianni, em setor público. Os parceiros privados eram as
uma gestão marcada pela austeridade fiscal e empresas internacionais Veolia e RWE, cada
fortemente apoiada no setor privado. Interes- um deles tendo adquirido 24,95% das ações.
sante notar que a proposta de Giulianni, de Formalmente, a cidade de Berlim manteve o
venda do New York City Water Board, visava à controle da gestão; as decisões centrais te-
obtenção de benefícios: pagar antigas dívidas riam de ser tomadas em uma comissão mista,
e habilitar o município a ultrapassar os valores na qual o governo tinha a maioria. Mas, os
estabelecidos para empréstimos. Um dos oposi- parceiros privados eram as forças dominantes
8
tores da venda, o City Controler Alan Harversi, (Herzberg, 2010, p. 204). Usando dos meca-
considerou a proposta um truque fiscal com nismos disponíveis de participação, a Berliner
efeitos nocivos de longo termo sobre a cidade Wassertisch (“Fórum da Água Berlim"), rede
(ibid., p. 58). O estudo de Grant (2015) elenca de cidadãos preocupados e comprometidos
as razões da opção por serviços públicos muni- com os serviços públicos, lançou o referendo
cipais nos Estados Unidos: as reduções de des- para a transparência dos contratos sobre a pri-
pesas, já que a remunicipalização permitiu, em vatização da água. Em 13 de fevereiro de 2011,
média, uma redução de custos de 21%; a busca os berlinenses decidiram, por referendo, que
de melhoria de desempenho, devido à falta de os contratos de privatização, até então man-
capacidade de resposta dos serviços privati- tidos em segredo, deveriam ser publicados.
zados e do nível insuficiente de manutenção; Em 2012, a Agência Federal da Concorrência
o controle público torna possível uma ação Alemã condenou a empresa de água de Berlim
coor­denada entre os setores da gestão urbana, a reduzir os seus preços em 18%, consideran-
permitindo uma melhor gestão dos recursos; do abusivo o aumento de tarifas. Uma análise
em muitas cidades, os setores de manutenção comparativa feita pela agência mostrou que
viária e de saneamento buscam coincidir as as tarifas eram significativamente superiores
substituições de canalização com obras viárias às de outras empresas comparáveis (todas em
para evitar a duplicidade de trabalho. propriedade pública). Em 2012, Berlin comprou
Na Alemanha, em 2007, os operadores as ações da RWE por 654 milhões de euros e,
públicos de água fundaram a Aliança das As- em 2013, as ações da Veolia, por 590 milhões
sociações Públicas da Água, que buscava lu- de euros. Para fazer isso, a cidade de Berlim te-
tar contra a privatização e defender a gestão ve de contrair um empréstimo que deve agora
pública. Desde 2012, pelo menos seis cidades ser reembolsado através de contas de água, ou
alemãs decidiram remunicipalizar seu serviço seja, pelos usuários, durante um período de 30
de água, sendo o caso mais emblemático o anos. Apesar disso, como mostra Hecht, des-
de Berlim. No final da década de 1990, vários de a remunicipalização, os investimentos em
de seus serviços públicos passaram para a es- infraestrutura aumentaram, e o preço da par-
fera privada, incluindo a privatização parcial te da tarifa relativa ao esgotamento diminuiu
da prestação de serviços de água: em 1998, (Hecht, 2015).

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A política pública para os serviços urbanos...

Na França existe um histórico de delega- e médios municípios, sendo que essa perda de
ção dos serviços a empresas privadas, sendo capacidade não pode ser totalmente compen-
as duas principais empresas, Veolia e Suez, sada pelo uso de auditores externos. Houve um
criadas no século XIX. Como assinala Barra- movimento de remunicipalização que envolveu
qué, dos anos 1970 a 1980, muitos municípios cidades importantes, como Grenoble, Paris e
optaram por delegar a gestão dos serviços de Marselha. Em relatório recente sobre a situa­
saneamento a empresas privadas, essencial- ção dos serviços de abastecimento de água
mente porque não podiam arcar como os in- e esgotamento sanitário no país, a Cour des
vestimentos necessários à modernização dos Comptes, indica que uma tendência à remuni-
sistemas (Barraqué, 2015). Esse período foi cipalização pode se consolidar em função de
marcado por uma forte concentração da de- uma nova lei de 2015, que se refere à organiza-
legação dos serviços de água e saneamento ção institucional, reforçando a cooperação in-
a três grandes grupos envolvidos em outras termunicipal e transferindo as obrigações com
áreas e também, muitas vezes, em atividades relação ao abastecimento de água e ao esgota-
de construção: Veolia­ (antiga Générale des mento sanitário às associações intermunicipais
Eaux, Vivendi), Suez Environnement­(antiga (communautés de communes e a communes
Lyonnaise des Eaux) e Saur. Aproximadamente d’agglomération). Com isso, municípios que
75% dos serviços municipais de água são de- não tinham escala nem meios para garantir
legados a empresas privadas e 35% dos servi- uma gestão de serviços eficiente podem optar
ços de esgotamento sanitário. Esse aumento pela gestão pública consorciada dos serviços.
da delegação dos serviços foi reforçado tanto O caso mais emblemático de remunici-
pela falta de exigência para a concorrência, palização na França é o de Paris, onde o pro-
como pela prática de "taxas de entrada". Es- cesso foi iniciado na administração do prefeito
ta é denominada no Brasil outorga onerosa, eleito pela primeira vez em 2001, Bertrand
quando há um pagamento de um valor aos Delanoé, da coalização socialista. Uma série
municípios permitindo que esses recursos se- de auditorias e revisões dos contratos com as
jam aplicados em obras ou serviços externos à empresas Veolia e Suez, que dividiam a pres-
água e ao esgotamento. A delegação de servi- tação de serviços no município, teve início.
ços foi também fonte de corrupção, tal como Reeleito em 2008, o prefeito, com apoio da
pagamentos irregulares a prefeitos para obter Câmara Municipal, decidiu remunicipalizar os
a concessão (Lime, 2015). serviços. A efetivação do processo ocorreu em
A partir do final dos anos 1990, vários 2010, com a criação da empresa pública Eaux
fatores começaram a colocar em questão a de Paris.
renovação dos contratos: falta de transparên- Em entrevista, Anne Le Strat, que condu-
cia, perda de capacidade técnica e de conhe- ziu o processo de remunicipalização e foi pre-
cimento para monitorar o desenvolvimento sidente da Eaux de Paris, entre 2010 e 2014,
de contrato, sobretudo no caso dos pequenos afirma que:

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Ana Lucia Britto, Sonaly Cristina Rezende

Eau de Paris goza de boa reputação, e abastecimento­de água fosse assumido pela
com razão. Ele funciona, nós abaixamos o empresa pública (Zamzami e Ardhianie, 2015).
preço da água, mantendo um ambicioso
programa de investimentos a longo prazo
e um modelo de governança que é mui-
to inovador em muitas áreas. Eu mesmo Considerações finais
constatei que algumas das nossas inova-
ções são assumidas por grupos grandes
privados. (Le Strat, 2015) Buscou-se, neste texto, traçar um perfil das
pressões mercantilizadoras sobre os serviços
Observando outros casos, em países do urbanos de abastecimento de água e esgo-
Sul, destacamos a cidade de Jakarta, na In- tamento sanitário no Brasil, recuperando as
donésia. Desde 1997, quando a ditadura de políticas públicas implementadas entre 2007
Suharto ainda parecia sólida, o setor privado de 2014, contrapondo-os às políticas de resis-
atua na prestação de serviços na cidade. Foi tência do serviço de saneamento como serviço
uma concessão de 25 anos, em que se firmou público, identificadas outros países.
a gestão de distribuição de água na capital, a Um primeiro aspecto a ser destacado
Thames Water (Grã-Bretanha) e Suez (França); é a política ambígua do Governo Federal nas
cada uma operava os serviços em uma metade gestões do Partido dos Trabalhadores entre
da área metropolitana: a parte Oeste é a área mercantilização e direito. Podemos afirmar que
da PT PAM Lyonnaise Jaya (Palyja, subsidiária o período em questão avançou em um marco
da Suez 51% e 49% da infraestrutura da em- regulatório (lei. 11.455/2007 e seu decreto de
presa indonésia Astratel Nusantara) e a parte regulamentação e Plansab) que fortalece uma
Leste do PT Aetra Air Jacarta (Aetra, subsidiária concepção de saneamento como direito social.
da empresa de Singapura Acuatico desde 2007, Contudo, esse marco não foi suficientemente
a empresa indonésia PT Alberta Utilities deten- forte para frear os avanços de uma lógica de
do 5% das ações). saneamento como mercadoria.
A privatização da água em Jacarta foi No discurso existe uma subordinação do
malsucedida. A taxa de cobertura na capital da acesso a recursos federais, a uma lógica de pla-
Indonésia continuou baixa, apenas 59%; as re- nejamento e controle social e fortalecimento
des estavam em mau estado, com uma taxa de do setor público. No entanto, isso, de fato, não
perdas de até 44% – uma situação denuncia- ocorreu. A distribuição de recursos para obras
da repetidamente pelo então governador. Em do PAC 1 e PAC 2 exemplifica esse aspecto: ela
24 de março de 2015, em decorrência de uma não foi subordinada aos planos municipais; as
ação coletiva dos cidadãos, o Tribunal Central prioridades de investimentos não foram deba-
do Distrito de Jacarta cancelou os contratos tidas no ConCidades e os recursos do FGTS e
de privatização, sendo alegada a incapacida- do BNDES foram amplamente disponibilizados
de de gestão privada para garantir o direito para prestadores privados, fortalecendo esse
humano à água aos habitantes da cidade. O setor. Mesmo nos casos onde houve concessão
tribunal também ordenou que o serviço de onerosa, como o da AP5 do Rio de Janeiro, em

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A política pública para os serviços urbanos...

que o grupo Foz Aguas 5 transfere à Prefeitura setor­financeiro­estão entrando, via compra
uma parte da receita auferida, cujo destino não de empresas­ou participação acionária, nas
é transparente, a empresa recebeu um volumo- empresas de saneamento. O grupo Brookfield
so empréstimo do FGTS. Considerando os múl- adquiriu a Odebretch Ambiental; a Aegea, em-
tiplos interesses do grupo Odebrecht no muni- presa privada que tem atuação em 47 municí-
cípio e seu envolvimento em megaprojetos de pios em diferentes estados do País, tem na sua
reestruturação e renovação urbanas, podemos composição acionária a International Finance
associar essa iniciativa do grupo, apoiada pela Corporation (IFC), braço de crédito do Banco
prefeitura e referendada pelos gestores fede- Mundial, o Fundo Soberano de Cingapura (GIC)
rais da política de saneamento, como inserida e o Fundo Global de Infraestrutura (GIF), geren-
na prática de urbanismo neoliberal. ciado pelo IFC. Com o Programa de Parcerias
Observa-se, ainda, na discrepância entre de Investimentos (PPI) do governo Temer, já
o discurso e a prática a aprovação do Plan- iniciado pelo BNDES, a participação de grupos
sab em 2013, junto com a aprovação da libe- privados com essas características na prestação
ração do acesso a recursos do PAC pelo setor de um serviço que é um componente essencial
privado; a constituição do FI-FGTS, Fundo de do direito à cidade tende a se ampliar. Já foi
Investimento do Fundo de Garantia do Tempo dado início pelo BNDES ao processo de mode-
de Serviço (2007) e da Caixa Fundo de Investi- lagem da privatização de um número impor-
mento Participações Saneamento (2010), assim tante de companhias estaduais de saneamento,
como a atuação do BNDES através da alocação sobretudo nas regiões norte e nordeste. Nessas
de investimentos e da ação do BNDESPar. regiões a capacidade de pagamento de tarifas
Considerando que a governança dos de uma parte significativa dos usuários é baixa.
serviços de água envolve vários atores e níveis Não estão claros os mecanismos que farão com
de decisão e que, embora seja materializada que a gestão privada atenda a esses usuários
através dos governos, verifica-se que os ato- de baixa renda.
res que mais se fortaleceram no período fo- Se o problema é garantir recursos para o
ram os que se orientam pela mercantilização setor e uma gestão eficiente dos serviços de sa-
do saneamento: Cesbs de capital aberto e o neamento, essa política merece ser questiona-
setor privado, que através de seus órgãos de da. Até hoje os recursos para os investimentos
representação e da pressão organizada junto privados no setor não vieram dos recursos pró-
ao governo e junto à opinião pública através prios das empresas, mas, majoritariamente, de
do Trata Brasil, conseguiu fazer prevalecer fundos públicos, como o FGTS e o FAT, oriundos
seus interesses. da contribuição dos trabalhadores, disponibili-
O fortalecimento do setor privado e da zados para o setor privado com taxas de juros
lógica de financeirização aparece nas mudan- bastante atraentes. O programa anunciado pe-
ças na composição de capital das empresas lo BNDES parece reforçar essa tendência. Por
privadas do setor de saneamento. Grandes outro lado, as experiências internacionais aqui
grupos internacionais que têm origem no examinadas mostram que existe uma contra­

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Ana Lucia Britto, Sonaly Cristina Rezende

tendência: o retorno ao serviço público mu- universalistas e não mercantis, pode ser muito
nicipal. As experiências de remunicipalização­ eficiente, tanto em países do norte, como em
revelam que a gestão pública, com objetivos países do sul.

Ana Lucia Britto


Universidade Federal do Rio de Janeiro, Programa de Pós-Graduação em Urbanismo. Rio de Janeiro,
RJ/Brasil.
anabrittoster@gmail.com

Sonaly Cristina Rezende


Universidade Federal de Minas Gerais, Programa de Pós-Graduação em Saneamento, Meio Ambiente
e Recursos Hídricos, Departamento de Engenharia Sanitária e Ambiental. Belo Horizonte, MG/Brasil.
srezende@desa.ufmg.br

Notas
(1) http://abconsindcon.com.br/sobre-a-abcon/. Acesso em: 28 maio 2017.

(2) http://www.maxpress.com.br/Conteudo/1,446265,Abcon_avalia_pontos_criticos_do_
PlanSab,446265,7.htm. Acesso em: 28 maio 2017.

(3) Durante o primeiro semestre de 2014, a Foz do Brasil passou a se chamar Odebrecht Ambiental, o
que não implicou mudança no seu corpo de acionistas, direção, escopo de atuação ou contrato
com os municípios.

(4) http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/assistencia_tecnica/produtos/
financiamento/saneamento_para_todos/saiba_mais.asp. Acesso em: 28 maio 2017.

(5) http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,brookfield-compra-70-da-odebrecht-
ambiental,10000084899; http://www.valor.com.br/empresas/4841138/odebrecht-enxuga-
portfolio-de-negocios-e-define-novos-lideres; http://www.valor.com.br/empresas/4824924/
estrangeiro-cresce-em-saneamento. Acesso em: 28 maio 2017.

(6) http://www.valor.com.br/empresas/4779833/cab-ambiental-reestrutura-sua-divida-e-rk-
partners-entra-no-capital. Acesso em: 28 maio 2017.

(7) http://www.gsinimabrasil.com.br/pt-br/pagina/gs-inima-brasil/. Acesso em: 28 maio 2017.

(8) O City Controler é o equivalente do secretário de finanças da cidade. Com o prefeito e o


procurador, ele é escolhido pelo voto popular a cada quatro anos.

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A política pública para os serviços urbanos...

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Texto recebido em 10/fev/2017


Texto aprovado em 17/abr/2017

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