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CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI

Olá, caro estudante:

1 – APRESENTAÇÃO

Dando continuidade à preparação para o concurso de Auditor Fiscal do Ministério do Trabalho, vou ministrar um curso sobre a disciplina Administração Pública.

Vou fazer uma breve apresentação, já que sou também responsável pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio. Psicóloga por formação, há 34 anos, quase toda a minha vida profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais – instituição onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, também sou docente do curso de especialização em Engenharia de Segurança do Trabalho da UFMG.

Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento para empresas públicas e privadas, tive a oportunidade de conviver com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados. Constatei que essas empresas, no dia-a-dia, não são tão diferentes, como pensamos. Em ambas há disputas políticas, muito trabalho, pessoas esforçadas e algumas negligentes. Há lealdade e deslealdade. Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas.

A maior diferença é quanto à natureza dos problemas que se

apresentam e o tempo que se leva para solucioná-los. Enquanto as empresas privadas são rápidas e decidem sem muito planejamento, as

empresas públicas são lentas, planejam muito antes de decidir.

Com relação ao concurso, vemos que, com a publicação do edital, a expectativa é de que a prova seja realizada ainda na primeira quinzena

de junho. Temos, portanto, pouco tempo para a preparação. Minha

proposta é que o curso seja bastante objetivo e curto, englobando os tópicos do programa de maneira concisa e simples.

Devido a essa exigüidade de tempo, não terei como tratar cada tópico

do edital de forma muito profunda. Procurarei abordar os temas mais

importantes, que têm sido reiteradamente cobrados pela ESAF em

provas de Administração Pública.

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2 – PROGRAMA

No edital, a disciplina Administração Pública possui peso 1, com 10 questões. Há uma mudança em relação à última prova, realizada pela ESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questões, com peso 2. Já a matéria é a mesma, não houve nenhuma alteração. São oito tópicos, mas optei por desenvolvê-los em três aulas (além desta aula demonstrativa), da seguinte maneira:

Aula 0 – Visão geral sobre a Administração Pública. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada.

Aula

01

A gestão tradicional. As

novas tecnologias gerenciais:

reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão. Excelência nos serviços públicos. Gestão de resultados na produção de serviços públicos. O paradigma do cliente na gestão pública.

Aula 02 – Gerência de recursos humanos e gestão estratégica. As trajetórias de conceitos e práticas relativas ao servidor público.

Aula 03 – Tecnologia da informação, organização e cidadania. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.

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AULA 0: VISÃO GERAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Você, que já está estudando para concursos públicos, deve possuir uma boa base para o estudo da disciplina, já que seus fundamentos estão presentes em todo curso de Direito Administrativo.

O que o edital está cobrando são suas convergências e diferenças com a administração privada e alguns tópicos que tratam da modernização do serviço público, considerado lento, burocratizado, ineficiente.

A ESAF está cobrando tópicos - excelência nos serviços públicos, paradigma do cliente na gestão pública, gestão de resultados na produção de serviços públicos – que, até há bem pouco tempo, não eram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio.

1.

INTRODUÇÃO

Imagine um rapaz, recém-formado em Direito, com o idealismo de seus 26 anos, em 1831, visitando uma nação, que está se constituindo como um Estado, cinqüenta anos depois de se tornar independente.

Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia na América, alguns anos depois:

“Os funcionários públicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos em meio à multidão dos cidadãos, não têm nem palácios, nem guardas, nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes não se deve unicamente a uma tendência particular do espírito americano, mas aos princípios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, o governo não é um bem, é um mal necessário.

essa atitude natural do governo da democracia, dentro

daquela força interior que se prende mais que ao funcionário ao homem, mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de viril que admiro.

Admiro

Nenhum

dos funcionários públicos dos Estados Unidos tem uma

vestimenta característica, mas todos recebem um salário” (pg. 157).

Imagine se aquele jovem voltasse hoje à América. Ele descobriria que ainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionários daquela época passaram a 13 milhões de americanos, em 1970,

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servindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu número era igual ao da população de 1831. Ficaria ainda mais impressionado com seu país - a França - e a maioria dos países do mundo. Quase todos se tornaram democracias, com milhões de servidores públicos para fazê-las funcionar bem.

É a Administração Pública a responsável pela máquina do Estado. Se a máquina não anda, o povo fica insatisfeito, ameaçando a democracia.

De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo é um mal necessário à democracia. A maioria do povo só vê o governo pelos impostos, os serviços públicos ruins, ou, então, pelos grandes escândalos. Mas vê também o carteiro, a professora do filho, o médico do serviço público. Desconhece o verdadeiro papel de uma Administração Pública eficiente: zelar pela imagem do governo e do Estado, oferecendo bons serviços à população, cumprindo as políticas públicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados e reservados, os milhões de servidores públicos cumprem o seu dever

para com o povo e para com o governo, seja no nível nacional, estadual

ou municipal.

Os servidores públicos são aqueles trabalhadores diretamente envolvidos na prestação de serviços governamentais básicos, fazendo funcionar a Administração Pública: a atividade ligada à implementação das políticas públicas e/ou a realização das metas públicas. Cabe-lhes executar as leis e realizar os objetivos do Estado.

Mas o que é o Estado e o Governo?

O Estado pode ser entendido como uma nação: o Estado Brasileiro. Para ser reconhecida como um Estado, pelas outras nações, é preciso que

uma nação exerça o poder e a autoridade. Não basta que o chefe da nação decida fechar uma empresa estrangeira e expulsá-la de seu território. Para fazer isso, essa nação precisa se tornar um Estado forte, ter poder ou soberania. Só pela força política será reconhecido pelos outros Estados constituídos. O Estado (com letra maiúscula) é, portanto,

o conjunto de poderes políticos que constituem uma nação: um

organismo político administrativo que tem ação soberana, ocupa um território, é dirigido por um governo próprio e se constitui pessoa jurídica de direito público internacionalmente reconhecida.

Uma nação precisa governar, pois sem capacidade de governo, o povo não torna legítimo esse governo, não aceita sua autoridade. Assim, o Estado precisa de Governo: a Administração superior, o poder executivo.

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Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de fazê-las cumprir e executá-las.

Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. E o Governo precisa da Administração Pública, para fazer funcionar a máquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser feito.

Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a alta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e os funcionários.

Portanto, os administradores públicos ocupam variadas posições nos órgãos do governo. A alta administração federal, no Brasil, é composta pelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos de natureza especial, secretários nacionais, presidentes e diretores de fundações, autarquias, empresas públicas e estatais. Ao todo, são 1.312 autoridades, regidas pelo Código de Conduta da Alta Administração, aprovado em 2.000, sob o zelo da Comissão de Ética Pública da Presidência da República.

Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funções públicas são servidores do quadro permanente de funcionários. Isso ocorre em vários países. Pessoas de fora da Administração Pública, sem passar por concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiança). Enquanto ocupam oficialmente cargo ou função pública, mesmo sem pertencer ao quadro do funcionalismo, são considerados servidores públicos, devendo se pautar pelos mesmos princípios éticos em sua conduta, podendo ser punidos por atos considerados impróprios (improbidade administrativa.)

A Administração é também uma atividade política, porque não se pode governar sem a divisão de poder e acordos com lideranças políticas. Há impossibilidade de uma administração estritamente técnica e profissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos e perda de eficiência, pela interferência nos planos e programas estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administração.

Com certeza, você deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os escândalos nas administrações de vários países, em virtude de escolhas das pessoas erradas para compor o Governo.

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2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ADMINISTRAÇÃO PRIVADA – DIFERENÇAS

Administração é também chamada Gestão, assim como administradores ou gestores são usadas como sinônimos. Do latim Administratione, a

Administração significa um conjunto de princípios, normas e funções com o objetivo de ordenar os fatores de produção e controlar sua

resultado

produtividade

e

eficiência,

para

se

obter

determinado

(segundo definição do dicionário Aurélio).

Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo a abordagem legal, é “a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum” (segundo Hely Meirelles).

Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos (impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todos os níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão

do Estado.

Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresa privada que não aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras. Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que dá idéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organização pública, de acordo com essa opinião. Preferimos, contudo, utilizar a denominação de empresas públicas e privadas, apesar de suas limitações.

A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso,

significa que ela não é direcionada a todos, mas é voltada para o que não é público, aquilo que não se refere ao povo da nação ou cidadãos de um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos proprietários ou dos acionistas de uma empresa.

Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Pública e a das Empresas, pelos princípios gerais que regem os administradores públicos:

1 – Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, o agente público, só pode fazer o que a lei permite e aí está uma

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grande diferença da Administração privada. Esta pode fazer tudo que a lei não proíbe.

2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a necessidade da realização de compra por licitações e recrutamento de pessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade também engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público são imputados à entidade administrativa em que ele atua.

A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva ser impessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos” (art 37, XXI, 1º ).

o

administrativo. Não se reduz à moral comum, e sim à moral jurídica: o bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado,

ato

3 – Moralidade:

representa

elemento

ético

de

todo

o justo e o injusto, o bem e o mal

4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela

AP, seja através de diários oficiais, jornais, publicação de avisos de licitação e editais, etc. O princípio da publicidade também assegura, aos cidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art 5º, XXXIII, CF).

5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência

com a gestão privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no atendimento ao público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa à burocracia da AP.

A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem definidos como os que regem a Administração Pública. Cada uma segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores ou por critérios de responsabilidade social.

Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duas administrações: enquanto uma é voltada para o bem público, a outra é voltada para o bem privado, como já falamos. A primeira representa os interesses do Estado, lidando com recursos que são gerados pelo contribuinte (através de impostos), portanto, o cuidado ao lidar com eles representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos.

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As empresas privadas lidam com recursos dos próprios donos e acionistas, ou seja, o cuidado é voltado para o interesse de algumas pessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um negócio. O contribuinte, contudo, não pode escolher onde seus impostos serão aplicados, ele é obrigado a aceitar as decisões que o afetam. Portanto, há uma diferença fundamental na natureza da Administração pública e privada.

A terceira diferença é quanto ao objetivo das empresas e das

organizações públicas. Enquanto as primeiras são empresas, isto é, empreendimentos que visam lucros, as segundas, não buscam resultados econômicos em suas atividades. Mesmo que empresas ligadas ao governo, como as estatais ou autarquias, tenham lucro com suas operações, como é o caso de exploração e refino de petróleo, energia elétrica, atividades bancárias, entrega de cartas e encomendas (todas altamente lucrativas), este resultado se dá por serem monopólios estatais, mas elas não podem, a rigor, visar lucros em suas atividades.

Mesmo que o mercado as desfavoreçam, elas têm de continuar operando. No entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nos últimos anos.

A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas e

privadas. Se uma empresa privada lança um produto que prejudica os consumidores, que podem ser milhões de pessoas, uma decisão pública equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um único fornecedor de energia, ou remédio, afetará não só as pessoas, mas indústrias, ou todo o sistema de saúde e assistência à população, prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar um serviço, como a manutenção das estradas ou fiscalização do transporte ou saneamento, toda a população de uma região inteira e a economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as decisões na administração pública, ao contrário das empresas, cujo principal foco é a racionalidade econômica e técnica. A autoridade das decisões públicas está baseada nesta diferença: o interesse coletivo.

A quinta diferença entre elas é a transparência. Enquanto aceita-se que os negócios de uma empresa possam ser protegidos, por questões de competição ou de segredos industriais, o mesmo não ocorre na administração pública, salvo naquelas áreas de segurança do Estado.

Outra diferença importante é a avaliação do resultado ou desempenho da organização pública e privada. Se uma empresa privada der prejuízo ou não conseguir margens de lucro que compensem seus investimentos, ela irá à falência ou será vendida pelo preço que

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cubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser avaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade etc.

No entanto, uma organização pública pode funcionar dezenas de anos com déficits. O resultado econômico ou financeiro é uma medida de seu desempenho, de sua eficácia, porém, não diz se ela atingiu seus objetivos. Como avaliar se ela é efetiva? Ela tem de considerar os fins a que se propõe, porém isso é bastante difícil.

Avaliar objetivos públicos é uma tarefa difícil. Saber se os alunos de uma escola aprenderam a ler é mais espinhoso do que ler os balancetes mensais, ou dizer se foi lucrativa. Em segundo lugar, medir a produtividade e dizer se uma empresa é eficiente é simples: basta avaliar quanto ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a sua fatia de mercado. Existem várias maneiras. Nas organizações públicas isso é muito difícil. Pode-se avaliar o número de atendimentos feitos pelo número de médicos ou o número de alunos atendidos por professor. Os alunos podem não ter aprendido nada.

Outro ponto de divergência é quanto à natureza dos empregos que elas oferecem. Os trabalhadores das empresas privadas são empregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na empresa pública, são servidores públicos, com códigos de conduta e previsões de punição se agirem de forma imprópria.

Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção de

nas

pessoal,

organizações públicas, as carreiras e promoções, a remuneração.

as

estruturas

mais

verticalizadas

e

burocratizadas

Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes:

As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os objetivos, o alcance e a profundidade das decisões, a transparência, a avaliação de seus resultados, a natureza dos empregos.

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3. SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOS

Já esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos.

No entanto, é bom nos aprofundarmos nesta questão, para compreendermos os limites da Administração Pública.

Existem as expressões cargo, emprego e função pública, mas elas não são sinônimos.

Os cargos públicos não podem ser criados aleatoriamente. Eles são criados por leis específicas. Pode-se ocupar um cargo por concurso ou por recrutamento direto (se for cargo de confiança).

Empregos são regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e são temporários ou podem ser transformados em estáveis, por lei. Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos públicos e para empregos.

Os servidores públicos são aqueles que seguem uma carreira já definida,

com planos de carreira, promoções e aumentos salariais de acordo com essas promoções. Além disso, são regidos por sistema jurídico próprio, e não pela CLT, ao contrário dos empregos. Há, portanto, servidores e empregados públicos, participando da administração pública, mas regidos por contratos diferentes.

O cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades

cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação por lei, denominação certa, número certo, pagamento pelos cofres

públicos e provimento em caráter efetivo ou em comissão. Cargos em comissão são os cargos de confiança.

Os cargos públicos só vagam quando o servidor se afasta por algum motivo (aposentadoria, morte, exoneração, promoção etc.) e, neste caso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos são chamados vencimentos ou remuneração (vencimentos mais vantagens permanentes ou temporárias) e têm um teto.

Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob um regime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime pode ser nacional, estadual ou municipal.

Quem são os servidores? São todos aqueles que trabalham para os níveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares e funcionários administrativos dos poderes legislativo e judiciário,

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ocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leis específicas em sua conduta como funcionário, podendo sê-lo por concurso ou nomeação em confiança.

3.1. Direitos e deveres do servidor público civil e militar

Ao ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passam por um estágio probatório de três anos, no qual serão avaliados em seu desempenho e só então serão efetivados no cargo.

Isso não significa que os servidores sejam intocáveis e não possam ser demitidos.

Se cometer falta grave, terá direito a se defender em um processo administrativo. Poderá ainda ser demitido se houver sentença judicial transitada em julgado (quando não cabe mais recurso), no caso de

algum delito. Duas novidades, para o serviço público, foram criadas com

a avaliação periódica dos servidores públicos e o corte de despesas,

para se obter maior eficiência. Se o desempenho for considerado de forma negativa e o servidor não puder se defender justamente, poderá ser demitido, assim como quando houver necessidade de cortar despesas com pessoal.

Servidores civis e militares diferem em seu regime jurídico, cada um tem o seu. Isso porque a administração pública voltada para a sociedade civil é bastante diferente da administração militar e do serviço que esta presta à sociedade. São questões de segurança, preparação de jovens para defender a nação, proteção de fronteiras etc.

Seus direitos e deveres são, por isto, diferentes, como é o direito de se organizar em sindicatos e participação em greves. Enquanto o servidor civil é livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentos grevistas, mas dentro de lei que limita esta participação, o mesmo não ocorre com os militares. A greve é considerada uma falta gravíssima no meio militar, porque coloca em risco a segurança pública.

Acumular cargos remunerados é também proibido aos servidores civis, em qualquer tipo de empresa pública. As exceções permitidas são nos cargos de médicos e professores, desde que sejam dois empregos de médicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver acumulação com um cargo de natureza técnico-científica com a de professor, sempre considerando a compatibilidade de horários.

A aposentadoria dos servidores públicos se dá por: tempo de serviço,

voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. A Constituição lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria

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do serviço público, dentro do Regime Próprio de Previdência Social, com outra, formada pela contribuição dos servidores ativos, aposentados ou pensionistas. São os Regimes de Previdência Complementar - conhecidos como Fundos de Pensão.

3.2. Tipos de empresas públicas, relações com outras empresas e usuários de seus serviços

Para você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública, há, segundo o SIORG (serviço que centraliza as informações sobre a estrutura dos órgãos do poder executivo, ligado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão), 53 mil órgãos governamentais, com 49.500 pessoas responsáveis, em 1400 cidades do país. Diretamente ligadas à Presidência da República, existem 49 órgãos, entre Ministérios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. O próprio governo ignora quantos funcionários tem.

Quanto aos tipos de empresas públicas, existem os órgãos governamentais (como os ministérios, por exemplo), as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações.

As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrás e a Cemig) caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detém a maior parte do controle acionário) e acionistas particulares. Existem ainda as fundações ligadas aos órgãos do governo, como por exemplo, a Fundação Getúlio Vargas, que é muito conhecida. Elas têm maior liberdade de captar recursos e oferecer serviços remunerados, mas ainda assim são empresas públicas, funcionando graças ao órgão federal, estadual ou municipal ao qual está ligada.

As autarquias são entidades autônomas, auxiliares e descentralizadas da administração pública, sujeita à fiscalização e tutela do Estado, com patrimônio constituído por recursos próprios e com os objetivos de executar serviços importantes para a coletividade. Por exemplo, a Caixa Econômica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdência.

Do mesmo modo que os cargos públicos, as entidades da Administração Pública Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações pública) só podem ser criadas por leis específicas. Do mesmo modo, suas subsidiárias (empresas filiadas) ou participação de algum órgão público em sociedade privada, só podem ser criadas por lei específica. Tal conduta visa o bem do patrimônio público e sua proteção.

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As relações com outras empresas, como é o caso de contratos de compras, obras, serviços e vendas de algum bem, passam por uma lei de licitação pública, com exceção de alguns casos especificados em lei. Isso é feito para seguir os princípios que regem a Administração Pública.

A licitação é o processo administrativo pelo qual se seleciona a proposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer por pregão - que é um leilão de preços - por concorrência pública, por tomada de preços, convite ou concurso. Cada uma dessas formas tem seu próprio regulamento. Todas essas regras visam salvaguardar os recursos públicos e os orçamentos.

Contudo, sabemos por vários fatos veiculados na imprensa que muitas licitações são burladas por cartéis e quadrilhas que combinam preços e serviços, tornando extremamente difíceis os controles sobre os resultados.

As relações com os usuários ou clientes dos serviços públicos também são objeto de lei constitucional, visando proteger o cidadão ou contribuinte em seu direito a receber uma boa prestação de serviços. O Código de Defesa do Consumidor representa uma definição deste direito na prática.

Os usuários podem reclamar, buscar informações sobre atos do governo e devem ser ouvidos sobre a qualidade dos serviços, periodicamente. Cabem ações disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ou que abusam de sua autoridade no exercício do cargo.

3.3. Contratos de gestão

Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender à complexidade de funções e serviços exigidos por uma população tão grande, distribuida por um enorme território e uma sociedade cada vez mais consciente de seus direitos, são feitos contratos com outras empresas para prestar serviços. Um dos exemplos é o contrato com as Pioneiras Sociais, que gerenciam os Hospitais Sarah Kubistcheck. Outra situação em que cabem contratos de gestão, por exemplo, é a coleta de lixo e limpeza de uma cidade ou transportes coletivos. São difíceis de administrar, exigindo equipamentos, grande número de trabalhadores, uniformes, treinamento etc. Desse modo, quase todas as prefeituras têm contratos com empresas licitadas.

Esses contratos tornaram-se possíveis constitucionalmente, através de uma emenda que garante autonomia gerencial, orçamentária e

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financeira dos órgãos da administração pública para fazê-lo, obedecendo

a certos critérios regidos pela lei (Emenda Constitucional número 19, de

1988).

A fixação de metas de desempenho, criando a figura do agente público -

aquele que dirige ou trabalha na empresa que possui um contrato de gestão pública - permite que estas empresas sejam acompanhadas e vigiadas, de modo que, se cometerem atos de improbidade administrativa, não seguindo os princípios da administração pública, podem ser punidos severamente, do mesmo modo que qualquer administrador público, assim como as pessoas jurídicas de direito público e privada prestadoras de serviços públicos.

É

bom

lembrar

que

o

agente

público

pode

ser

acionado,

simultaneamente, nas três esferas: administrativa, civil e criminal. As três responsabilidades são independentes.

Isto ocorre porque o Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendo com que a Fazenda Pública seja obrigada a reparar o dano causado a terceiros por agentes públicos.

Depois de mostrar as diferenças entre a Gestão Pública e Privada e os fundamentos legais da Administração Pública, gostaria de finalizar com os desafios da Administração Pública brasileira.

Recomendo a vocês uma atenção especial aos artigos da Constituição Federal que se referem à Administração Pública - artigos 37 a 43 - que interessam, sobretudo, ao Direito Administrativo.

4. OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Segundo Guerreiro Ramos, o maior desafio da Administração Pública, no Brasil, é sair do formalismo: a diferença entre o que está no papel e o que acontece na realidade. A Administração Pública brasileira é um conjunto de prescrições, por meio de leis. Ela se desenvolveu sem considerar as características próprias da sociedade brasileira, por inspirar-se em outros modelos, completamente distantes da nossa história.

De fato, muitas idéias, programas e modelos de serviços públicos são considerados os melhores do mundo, como, por exemplo, o da Previdência Social. Contudo, na aplicação prática, o que se vê são filas, pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes e desvios.

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O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, com

grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um Estado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrário, procuraram descentralizar suas decisões, constituindo-se em uma federação de Estados independentes. Desse modo, sua Constituição é simples e pouco detalhada. Nós, ao contrário, detalhamos em excesso a Constituição Federal, exatamente para criar um pensamento único. O cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo.

Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra uma Administração Pública criada como uma expressão das elites dominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivo controle baseado em leis. Há uma nítida discrepância entre a conduta concreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem querer prever tudo, controlar tudo e todos.

Em minha opinião, o excesso de leis que regulam a Administração Pública brasileira é retrato da falta de confiança na sociedade. O formalismo brasileiro é a representação dessa desconfiança.

Embora vários autores o tenham detectado desde as primeiras iniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostrou como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional.

O formalismo não é uma doença ou patologia própria do nosso país. Em geral, acontece com países colonizados, como foi o nosso (mas não aconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratégia na relação com o mundo externo. As colônia antigas são receptivas às influências dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do nível histórico de tais influências.

Isso faz surgir uma dualidade: o que é verdade e o que parece verdade, mas ninguém acredita. São dois opostos que continuamente criam efeitos mútuos.

A modernização da Administração Pública, por esse motivo, constitui um problema difícil, exigindo-se uma ação administrativa e política combinada, com o esforço de todos para a superação dos obstáculos.

A modernização, transformação ou mudança da Administração das

empresas públicas, qualquer que seja o nome que se dê ao seu aperfeiçoamento, terá de ser um processo voluntário e político para superar este passado, marcado por grande decepção de todos os brasileiros com grande parte dos serviços prestados ao povo. É claro que temos água, luz, educação, serviços de saúde, segurança, coleta de

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lixo, aposentadoria, muitos dos quais não tínhamos até meados do século XX.

Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos está sendo bem retribuído com serviços?

Existem no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão vários projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelo decreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa de Qualidade e Participação na Administração Pública e a Rede Governo, visando a criação de uma infra-estrutura integrada de comunicação e serviços.

A busca de qualidade e excelência na gestão pública poderá dar resultados porque foca o usuário ou cliente. A gestão da qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois torna-se importante conhecer esses clientes, quem são e o que eles necessitam ou desejam.

Teremos que passar de uma administração tradicional para uma gestão de qualidade, para buscar maior satisfação do cidadão com os serviços prestados e a maior eficiência no uso dos recursos.

A gerência tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles não poderá mais ser praticada. O modelo burocrático, com seus departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura verticalizada já não funciona mais no mundo onde todos se consideram poderosos. Assim, cidadãos insatisfeitos quebram guichês, agridem funcionários sem saber que estes não podem fazer mais do que fazem por falta de recursos, pessoal ou materiais. Será preciso dar poder de decisão àqueles que estão na linha de frente do balcão e lidam diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e fazê-lo

baixar do topo para as bases será verdadeiramente o desafio que espera

a Administração no Brasil.

Você que fará parte, em breve, da Administração Pública, terá de conhecer esses desafios e participar dessa transformação. Só assim

teremos um país melhor e mais humano, onde o indivíduo mais simples

e humilde seja tratado como cidadão respeitado.

E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o país, no futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: “existe aqui uma democracia e o governo não é um mal, mas um bem.”

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Questões de concurso

(AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção correta:

a) As

destinadas a produzir bens e/ou prestar serviços, tendo como finalidade gerar lucro, atuando num mercado competitivo.

organizações

da

iniciativa

privada

são

criadas

por

lei,

b) As organizações públicas são criadas pelo poder público,

destinadas a produzir serviços, bens e utilidades para a população, bem

como organizar a realização de atividades públicas.

c) As

personalidade jurídica própria, como os estados-membros, sociedades anônimas, sociedades limitadas, fundações.

organizações

públicas

se

constituem

de

entes

com

d) As

personalidade jurídica própria, como autarquias, sociedades de economia mista, fundações.

organizações

privadas

se

constituem

de

entes

com

e) A

administração e conselho fiscal; e a administração privada em administração direta e indireta.

administração

pública

se

estrutura

em

conselho

de

Resposta correta: letra B. De fato, esta é a própria definição de uma organização pública que deve ser criada por lei específica, pelo poder público.

(AFT – ESAF – 2003) – As opções a seguir apresentam características das organizações da administração pública e do setor privado. Assinale a opção correta:

a) As organizações do setor privado se regem por regulamentos e

normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações da administração pública podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples.

b) São princípios das organizações do setor privado a legalidade,

impessoalidade, publicidade e eficiência, exigindo dos seus gestores a observância de regulamentos e normas.

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c) As organizações da administração pública se regem por

regulamentos e normas dispostos de forma genérica e simples, exigindo de seus gestores criatividade e flexibilidade. Já as organizações do setor privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administração.

d) As organizações da administração pública se regem por

regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações do setor privado podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples.

e)

competitividade, a conquista de mercados e a responsabilidade social, exigindo dos seus gestores criatividade e flexibilidade.

São

princípios

das

organizações

da

administração

direta

a

Resposta correta: letra D.

Pela natureza dos “negócios” da administração pública e privada, as regras sobre eles e como conduzí-los são bastante diferentes, como explicamos na Introdução. A Administração Pública sujeita-se ao princípio da legalidade e só pode fazer o que a lei permite. A Administração Privada, ao contrário, pode fazer tudo o que a lei não proíbe.

FONTES DE CONSULTA

CARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelência nos Serviços Públicos. Qualitymark, 1992.

GUERREIRO RAMOS. Administração e contexto brasileiro. FGV,1983.

TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na América. USP, 1987.

LAPALOMBARA, Joseph. A Política no Interior das Nações. UNB, 1982.

CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA de 1988.

ESTATUTO DO SERVIDOR PúBLICO - site do MPO.

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AULA 1 - OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

PARADIGMAS ANTIGOS E NOVOS

Tópicos: Introdução. A gestão tradicional. Os novos paradigmas na gestão. Impactos sobre a configuração das organizações públicas e nos processos de gestão. Gestão de resultados. Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente. As novas tecnologias gerenciais: Qualidade e Reengenharia. Conclusões.

Olá. Espero poder ajudá-lo a compreender bem os assuntos acima, para que você tenha um bom desempenho no concurso.

Hoje, vou começar a aula com um pequeno questionário. Responda-o mentalmente. O objetivo é facilitar o entendimento sobre a questão da Qualidade e da Reengenharia.

Questionário

Avalie se você está estudando dentro de uma filosofia da Qualidade total, respondendo sim ou não às perguntas abaixo:

A - Liderança e visão

1. Você está criando uma visão sobre o seu futuro?

2. Está procurando melhorar continuamente o seu desempenho?

3. Está buscando fortalecer a sua capacidade de influenciar outras pessoas e envolvê-las com sua visão sobre o futuro?

B - Informação e Análise

4. Busca dados suficientes para dizer em quê pode melhorar?

5. Seu nível de conhecimento hoje é melhor do que há 1 ano?

6. Você acha que está melhor ou pior do que os outros candidatos?

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C - Planejamento estratégico

7. Você estabeleceu objetivos para os seus estudos?

8. Você conhece as forças que o impulsionam positivamente para

ajudá-lo a atingir os objetivos?

9. Você conhece suas fraquezas que bloqueiam sua aprendizagem?

10. Ao traçar um plano para seus estudos, considerou estas forças

e fraquezas?

D - Utilização de Recursos Humanos

11. Todos à sua volta estão apoiando seus esforços?

12. Você procura um trabalho em equipe para aprender?

13. Você confia nas pessoas que lhe prestam ajuda?

E - Satisfação do cliente

14. Você tem clareza sobre suas expectativas?

15. Você está satisfeito com o modo como estuda ou aprende?

F - Resultados

16. Você definiu indicadores para avaliar seu desempenho?

17. Como sabe que está no caminho da Qualidade total?

G - Processos de aprendizagem

18. Existe alguma maneira de você simplificar mais seus estudos?

19. Você já pensou em mudar radicalmente seu modo de estudar e

aprender, “reengenheirando” tudo?

20. Seus processos de aprendizagem são adequados aos objetivos?

Espero que ao avaliar as 20 questões acima, de acordo com os itens de qualidade, você possa compreender melhor como melhorar os resultados de seu próprio processo de aprendizagem.

Este pequeno questionário é um exemplo de como as empresas são avaliadas para certificação ou para premiação da qualidade. É claro

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que os questionários são bem mais complexos e são testados antes. Apenas escolhi alguns itens da qualidade, como exemplo.

Como você verá, a organização dos tópicos no texto não é a mesma do programa. Eles serão encontrados no decorrer da leitura. Fiz esta modificação para que você desenvolva um raciocínio sobre o assunto e não precise decorar. É bom fazer fichas com os conceitos. Assim, você pode fazer uma leitura rápida, na véspera do concurso.

Vamos passar agora a compreender os diversos paradigmas sobre a Administração Pública.

Um paradigma é um padrão ou um quadro de referência.

Na primeira parte, vou falar do paradigma patrimonialista, na segunda, do paradigma burocrático, na terceira, do paradigma gerencial e na quarta, do pós-burocrático.

1. INTRODUÇÃO

Qual a relação entre conduzir um barco e a administração de um

governo?

Segundo Karl Deutsch, a idéia de governo é como o timoneiro de um

navio. Ele precisa saber dirigir os negócios do navio e de auxiliares que

o ajudem a navegar, contando com mapas e idéias sobre o mundo a

ser percorrido.

A política, como a navegação, é a arte do possível e da aprendizagem

de um mundo, para estabelecer prioridades e corrigir as ações. Pela política, um governo coordena o processo de aprendizagem da sociedade, de modo que ela possa autodirigir-se, mudando suas prioridades, seja pela via representativa, seja pela revolução, em casos extremos.

A centralização excessiva, a erosão da autoridade governamental, a

defasagem entre objetivos e resultados geram a contestação e a articulação entre segmentos sociais insatisfeitos. Quanto maior o nível intelectual e educacional, tendo como contraponto as dificuldades financeiras governamentais, a ineficácia e a desorganização da

administração pública, maior sua tendência às ações revolucionárias. O desempenho decadente das elites governamentais nos períodos de quase-ruptura - como a corrupção, a ineficácia, a falta de adaptabilidade e de auto-confiança - somam-se às bases: está formada a idéia revolucionária, segundo Samuel Huntington, um estudioso da política.

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Desse modo, torna-se importante, aos administradores públicos, o domínio de técnicas e conhecimentos teóricos sobre a Administração, o desenvolvimento de suas habilidades, papéis e comportamentos, assim como a leitura dos ambientes sociais e políticos, o “conhecimento do mundo e das idéias”, a que se referiu Deutsch.

AS IDÉIAS SOBRE O MUNDO ADMINISTRATIVO

Entre 1880 e 1930, a maioria dos países ocidentais estava em processo de industrialização, iniciado com a Revolução Industrial. Neste mundo, a natureza do trabalho humano havia se transferido da produção agrária para a produção fabril. A riqueza das nações passou a ser gerada pela produção de bens materiais. A visão predominante sobre a natureza humana era a de um ser racional e econômico. Neste mundo recém-inaugurado, a tarefa do gerente era pouco mais que ser um capataz, controlando os comportamentos e o desempenho dos trabalhadores, para obter produtividade.

As idéias sobre a Administração desenvolveram-se de forma coerente com esta visão de mundo e das pessoas.

A ESCOLA CLÁSSICA (ou teoria da Administração ou Universal),

representada principalmente por Henry Fayol, um industrial francês, considerava, como funções básicas de todos os administradores, o planejamento, a organização, a direção, o controle e a coordenação, seguindo alguns princípios:

1º - O trabalho deve ser dividido em especializações, para se obter controle e eficiência;

2º - Deve haver autoridade e responsabilidade, isto é, uma empresa

precisa do poder de dar ordens e de obediência, de acordo com o nível

de

autoridade e de responsabilidade;

- Deve existir unicidade de comando, ninguém deve ter mais de um

chefe;

4º - Cada indivíduo deve receber uma remuneração justa;

5º - Deve existir o espírito de equipe (esprit de corps), pela comunicação e união, elevando o moral e o desempenho.

Como consequência de tais princípios, a maioria das empresas adotou uma estrutura dividida em departamentos especializados (por exemplo, finanças, produção), criando uma escala de autoridade

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(hierarquia) em forma de pirâmide, com um organograma (representação gráfica da empresa) onde se desenhavam as funções organizacionais e os cargos, com os responsáveis e os tipos de comunicação vertical e horizontal entre eles.

A ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA (O TAYLORISMO),

representada por Frederick Taylor, um consultor americano, que havia sido operário, considerou, como a principal atividade gerencial, agir pelo princípio da exceção, isto é, apenas quando as coisas saissem das normas e procedimentos. Observando e medindo o trabalho dos operários, planejou cuidadosamente como cada tarefa (o quê, como, por quem) deveria ser realizada. Em seguida, selecionava a pessoa certa para o lugar certo, treinava-a, inclusive no uso dos movimentos corretos, distribuindo a carga de trabalho entre os trabalhadores, de modo que cada gerente pudesse acompanhar e controlar o desempenho individual e coletivo.

Se você já viu o filme de Charles Chaplin, “Tempos Modernos”, compreende bem as idéias tayloristas, através daquela sátira.

A ESCOLA ESTRUTURALISTA - O MODELO BUROCRÁTICO. Max

Weber, um dos fundadores da Sociologia, é o principal representante

da escola chamada estruturalista, cujo nome vem da ênfase dada à estrutura organizacional.

Para ele, a empresa e o gerente devem se comportar de modo racional, baseando-se em uma autoridade técnica-profissional (racional-legal) para obter a eficiência, sendo esta a maneira ideal de administrar uma empresa.

Ser racional, ter racionalidade, significa que as ações humanas são coerentes com os fins a que se propõem. Somos seres racionais, portanto, buscamos aquilo que nos parece ter maior chance de sucesso. Este tipo de racionalidade formal ou instrumental, contudo, difere da racionalidade substantiva ou moral, na qual o sucesso de uma ação não é importante (por exemplo, se alguém precisa decidir se faz ou não uma prova, sua racionalidade formal lhe dirá que sim, pois acha que terá sucesso. Mas, sua racionalidade moral lhe dirá que sim, apesar de não estar bem preparado, devido ao compromisso e ao dever como estudante).

Para Weber, as empresas públicas ou privadas buscam a racionalidade instrumental. Elas desejam o sucesso, a eficiência, os resultados. Portanto, deve utilizar a autoridade racional-legal, pois esta é baseada no profissionalismo, no saber (há ainda a autoridade tradicional, que é

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a obediência, pelo

personalidade e no carisma de uma pessoa).

A burocracia é um modelo de organização ideal para qualquer

costume e a autoridade carismática, baseada na

empreendimento, devido ao seu grau de racionalidade, construida

pelos seguintes princípios:

1º - Os cargos devem ser regidos por normas, de acordo com funções

específicas de competência e responsabilidades (divisão do trabalho e especialização);

2º - A empresa deve ser organizada em uma estrutura de cargos hierarquizados, com cargos superiores controlando os de menor responsabilidade (hierarquia de autoridade);

- As normas de conduta devem ser padronizadas (padronização);

- Deve haver separação clara entre a propriedade dos donos e a da

administração (impessoalidade);

(formalização).

Todas

as

ações

devem

-

ser

documentadas

e

arquivadas

Portanto, o que é a burocracia? É a instituição administrativa que usa os princípios da racionalidade, impessoalidade, formalidade, etc. Assim, ela encontra na área pública e privada um de seus elementos principais, pois é o tipo de organização apta a realizar, de modo eficiente, as tarefas administrativas, em grande escala, mediante o trabalho organizado racionalmente de muitos indivíduos. Ela cria a profissionalização de seus empregados, porque é baseada na competência e no mérito, não em favores a uma pessoa.

Há, contudo, um sentido pejorativo na palavra burocracia, que passou

a ser sinônimo de papelada, perda de tempo, ineficiência. De fato, as

disfunções (efeitos negativos) da burocracia são a dificuldade em encontrar respostas rápidas, adaptar-se às mudanças de qualquer natureza. Outra é o corporativismo (esprit de corps na união de categorias profissionais) e a oligarquização (poder nas mãos de poucas pessoas) das cúpulas dirigentes, que passaram a multiplicar os orgãos e normas para reforçar o poder dos burocratas. Outro problema apontado é o relacionamento funcional, baseado em atributos pessoais, a utilização de sinais de status social, o conformismo e a resistência à mudança. Ou seja, os burocratas tendem a “puxar- sacos”, tornam-se cegos ao que é certo, como foi, por exemplo, o caso dos nazistas que executaram pessoas, porque tinham de “seguir as normas”.

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A burocracia, como qualquer sistema social, não é neutra. Há uma

superioridade técnica nela, mas não uma neutralidade. Os conflitos de valores que surgem em qualquer empresa pública exigem

posicionamento e compromisso, não a obediência cega.

As três escolas da Administração têm muito em comum. Elas vêem o

mundo empresarial como uma máquina ou uma estrutura física a ser controlada e “engrenada” pela administração, com as pessoas passivas

e obedientes, mas agindo com grande eficiência técnica.

De 1930 a 1960, começaram a proliferar as idéias sobre a Administração, pois esta havia se tornado uma função importante e valorizada na sociedade industrial. Surge uma reavaliação sobre a natureza humana, com a descoberta de que os seres humanos não são totalmente racionais: são motivados por necessidades e desejos de participar socialmente. Nascia o homem social, logo superado pelo homem auto-realizador.

A ESCOLA NEOCLÁSSICA. Esta escola inclui a chamada ESCOLA DE

RELAÇÕES

Behaviorista). Ambas reconhecem a importância dos indivíduos na organização.

A primeira, representada por Elton Mayo, com seus experimentos em

Hawthorne (um bairro americano) descobriu, entre 1927 e 1933, através de efeitos da iluminação no desempenho de grupos de trabalhadores, que o sistema social – a comunicação, a relação de amizade dos grupos informais, as relações humanas - tinha forte influência na produtividade, ao contrário do que supunham os teóricos anteriores.

A escola comportamental inclui as idéias de Maslow (que considera as

necessidades humanas escalonadas em 5 níveis – sobrevivência, segurança, sociais, auto-estima ou competência e auto-realização), as idéias de Douglas McGregor (na qual as expectativas da administração determinam o comportamento dos empregados: se são negativas, eles se comportam de forma indolente - a teoria X. Se são positivas, eles respondem com alto compromisso, conforme a teoria

participação

Y),

autoritários, o sistema 1 até o sistema de total participação, o sistema

4, dentro das organizações), de Chris Argyris (que descobriu como a

comunicação educada e formal, aprendida na infância, pode gerar comportamentos defensivos e perigosos em uma empresa), de F. Herzberg (para quem os fatores higiênicos, que satisfazem as necessidades de sobrevivência, segurança, sociais não motivam os

HUMANAS

E

A

ESCOLA

COMPORTAMENTAL

(ou

de

Likert

(para

quem

existem

sistemas

de

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empregados, que só se motivam pelas necessidades mais elevadas de auto-estima e auto-realização, através de fatores motivacionais) e as idéias arrojadas de David McClelland (para quem o desenvolvimento econômico está relacionado a alta necessidade de realização dos membros de uma sociedade).

De acordo com todas estas descobertas, viu-se que o trabalho dos administradores é compreender os individuos como seres humanos, agindo em função de necessidades e do clima organizacional, cálido ou negativo, existente dentro de qualquer empresa. Além disso, passou a caber-lhes a tarefa de criar oportunidades, incentivos, desenvolver um bom clima e permitir a participação dentro das organizações.

De 1960 a 1980, o mundo começou a mudar suas paisagens. A sociedade engatinhava em direção à economia pós-industrial, onde a riqueza não é somente gerada pela produção de bens industrializados, mas, sobretudo, por conhecimento e serviços.

Surge a ESCOLA MODERNA DE ADMINISTRAÇÃO, na qual se inclui a TEORIA DA CIÊNCIA ADMINISTRATIVA e a Pesquisa Operacional, que utilizam a informação, os modelos matemáticos para tomar decisões, com o uso de ferramentas quantitativas, a simulação no computador, mostrando aos gerentes que não lhe bastam somente o conhecimento social e organizacional: seria preciso compreender e saber usar a tecnologia e a informação.

A TEORIA DOS SISTEMAS é também uma teoria moderna. A compreensão da cibernética trouxe consigo uma visão da empresa inserida em um sistema maior, o ambiente formado por concorrentes e outros interessados na empresa. Seja esta percebida como um sistema vivo, aberto, em interação e trocas com o ambiente, buscando um contínuo equilíbrio (homeostase) interno e externo, seja vista como um sistema cibernético, viu-se a importância de compreender a relação com o que está fora das fronteiras de uma empresa. Embora seja considerada uma teoria muito abstrata e conceitual, de difícil compreensão a situações gerenciais, ela facilita a compreensão das organizações e seus fenômenos. A empresa é um sistema aberto, com comportamentos probabilísticos (tem alguma chance de ocorrer). Elas não são sistemas determínisticos, devido às interações ambientais.

A TEORIA CONTINGENCIAL OU SITUACIONAL segue a idéia de um sistema em um ambiente. As organizações sofrem as influências ambientais, principalmente porque não têm poder para controlar as mudanças ou incertezas, as contingências às quais está sujeita. Estes fatores situacionais são variáveis independentes, atuando sobre as estruturas organizacionais ou os estilos de liderança de uma empresa ( variáveis dependentes). Por exemplo, se o ambiente de uma empresa

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é muito dinâmico, com muitas mudanças, competição, incerteza, as

estruturas devem se tornar adaptativas ou orgânicas. Neste caso, a empresa deve ser menos burocratizada, ter uma estrutura mais horizontal. Ao contrário, se é estável e pouco sujeito a incertezas, como é o caso dos monopólios estatais, ela pode se tornar burocratizada, com uma estrutura rígida e vertical.

Do mesmo modo, suas lideranças devem mudar os estilos de acordo com as situações dos grupos liderados e com a tarefa a ser realizada.

A liderança pode ser mais democrática, se os grupos são maduros e se

a tarefa não for urgente. Do contrário, ela deve caminhar para um

estilo mais autoritário. Um estilo laissez-faire (solto, que deixa fazer),

por exemplo, pode ser mais produtivo em um grupo de pesquisadores.

Esta teoria mostra que não há um único modelo organizacional que se adapte a qualquer empresa.

A teoria da Aprendizagem Organizacional surgiu após os anos 80, com

a aplicação da teoria dos sistemas. Peter Senge acredita que as organizações também devem aprender para inovar. O aprendizado organizacional tenta romper com a orientação para o controle e a obediência, como forma de criar a inovação e de lidar com as constantes de cenários. Para ele, existem 5 disciplinas a serem aprendidas, sendo a mais importante, o pensamento sistêmico. O individuo deve aprender o autoconhecimento, clarificando e aprofundando seus objetivos de modo a concentrar esforços para realizá-los. O grupo aprende pelo diálogo, propondo idéias e participando de uma lógica comum. A organização aprende pelo pensamento sistêmico, integrando o conjunto de teorias e das práticas administrativas, promovendo um entendimento amplo de todos.

A

Qualidade Total e a Reengenharia trouxeram novas idéias sobre

o

envolvimento dos empregados, o trabalho em equipe, o trabalho

flexível, com as mudanças nas estruturas das empresas, principalmente a redução e seu achatamento horizontal (downsizing).

A visão da organização de Morgan, através de metáforas, facilitou a

perspectiva de como elas funcionam. Assim, as empresas podem ser vistas como prisões, cérebros, máquinas ou mini-estados. Nesta última, a metáfora política, as empresas são arenas de luta pelo poder, onde a divisão do poder e da autoridade levam a divergência ou convergência entre interesses. Há algumas organizações autoritárias, outras, democráticas, porém todas são políticas, buscando ordem e

direção na questão dos conflitos pelo poder. Onde a estrutura de poder

é pluralista, em que há diversos interesses envolvidos, os membros

passam a lutar por interesses variados. Na estrutura de poder única, o

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na

autoridade.

Novas preocupações passaram a fazer parte do mundo da Administração, atualmente. O stress, a psicopatologia do trabalho, o mal-estar no trabalho, a corrosão do caráter e da identidade dos empregados em atividades precárias, surgem com as mudanças nas empresas, nos empregos e na organização do trabalho.

conflito

é

considerado

um

fenômeno

passageiro,

com

base

As velhas certezas em Administração parecem estar ruindo. Seu eixo central tem girado cada vez mais rápido nos últimos 50 anos, tanto nas práticas, como nas teorias.

Fala-se muito em visão e liderança, atualmente. Porém, elas não substituem a administração correta e responsável, que inclui a capacidade de se comprometer e se envolver pessoalmente com os fins e objetivos.

2 - O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA

A Administração Pública, em sua constituição histórica, sofreu as

influências de uma monarquia escravista, na qual o Estado era uma

extensão do soberano e seus auxiliares possuiam a posição de uma nobreza servil e favorecida.

Neste tipo de Administração Pública, os cargos eram prebendas ou sinecuras (cargo ou ocupação dadas de favor, rendosas e que não exigem trabalho). A coisa pública (res publica) não era diferente da

coisa privada. Foi o período da Administração patrimonialista, em que buscava-se, pelo cargo, aumentar o próprio patrimônio e não cuidar do patrimônio público, como seria naturalmente esperado. A corrupção e

o empreguismo de parentes, o nepotismo eram quase habituais e

feitos sem constrangimentos.

Tal comportamento, “hoje considerado um escândalo”, não o seria tanto naquela época, onde só os escravos trabalhavam e as pessoas “de bem” mandavam ou tinham trabalhos de fachada. Os moços iam estudar na Europa, onde conheciam a civilização e um ou outro livro, voltando para as fazendas, onde os coronéis logo lhes conseguiam, com alguém, o favor de um cargo público. É claro que havia aquela classe média e pobre que trabalhava, comerciantes, professores, escriturários, operários, etc. No entanto, a classe dominante se apoderava dos cargos políticos e da Administração Pública, fazendo desenvolver o clientelismo: a prática de obter favores.

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O Estado constituiu-se, nestes primeiros momentos, como uma instância superior, favorecedora e provedora, quase um pai para os filhos de brasileiros bem apessoados, criando-se valores culturais que favoreciam a passividade e a dependência, a expectativa de que tudo deveria ser provido pelo Estado. A vida administrativa acabou por atender a necessidade de absorver o excedente de mão-de-obra, crescendo de forma artificial, vinculando-se aos mecanismos de trocas políticas para legitimá-lo. Este elemento histórico fez com que às suas atribuições normais fossem somadas funções vicárias (que se fazem por delegação de outros, conto do vigário) e compensatórias (patrimoniais).

Cabia à Administração Pública encarregar-se do aparelho do Estado, fazendo o trabalho necessário, sendo que um deles, era o de prover empregos e cargos públicos para a elite e seus indicados.

3. O PARADIGMA BUROCRÁTICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A História da República no Brasil mostra o esforço para modernizar a AP e aparelhar tecnicamente o Estado. A partir do início do século XX, houve momentos mais inflexivos, acompanhando a trajetória do processo de industrialização nacional. A indústria de base e bens de capitais trouxe consigo o fortalecimento do mercado interno. O Estado assumia um papel intervencionista, indutor do processo de industrialização, com orientação nacionalista, ao mesmo tempo que procurava modernizar–se, expandindo a Administração Pública direta, criando órgãos , organizando os ministérios e normas administrativas.

1º - de 1930 a 1950: O ciclo clássico da Administração Pública

Seguindo Carlos César Pimenta, que fez um histórico sobre a Administração Pública no Brasil, o período de 1930 a 1950 foi o ciclo clássico da Administração Pública, quando se organizou o setor público, com forte predomínio da administração direta (subordinação direta ao centro do governo), servidores estatutários e criação do orçamento ligado ao planejamento, formal e permanente.

Com a criação do Dasp (Departamento de Administração do Serviço Público), em 1938, criou-se uma estrutura própria para a administração pública (a data de sua criação varia de autor para autor, podendo ir de 1936, 1937 a 1938). O Dasp é, portanto, um marco na história administrativa do Brasil, atuando como centro irradiador de renovação. Ele impulsionou o interesse pelas ciências administrativas e melhorou a qualidade dos funcionários públicos. Privilegiou a racionalização na administração, criando normas para admissão de

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pessoal, aquisição de materiais, elaboração de orçamento e administração orçamentária, revisão das estruturas organizacionais e racionalização de métodos.

O objetivo foi criar uma administração profissional para romper com o modelo anterior, tradicional e marcado pelo patrimonialismo.

Para isto, adotou-se o paradigma burocrático e uma administração científica, inspirada nas idéias de Taylor. Esta concepção mecanicista do Estado (governo visto como uma máquina) não considerou, contudo, as relações entre as organizações públicas e o universo cultural e político. Desprezou comportamentos cristalizados no país, considerando apenas os aspectos formais, de maneira autoritária. Outros países europeus já haviam adotado os princípios burocráticos, baseados na autoridade racional-legal, no final do século XIX. Embora limitado, este modelo tem uma clara vantagem sobre a administração anterior, separando o público do privado, o político da administração. Concentra-se no processo, na criação de procedimentos para gestão do Estado em todas as suas atividades e no controle desses procedimentos. Por isto, a burocracia é lenta, cara, auto-referida (só olha para si mesma), pouco orientada para o cidadão.

2º - De 1950 a 1980: A expansão da burocracia indireta

Neste segundo momento, a Administração Pública Brasileira expande enormente sua burocracia.

Nos anos do governo JK, de 50 a 60, criou comissões especiais para tentar superar a rigidez burocrática, com o planejamento e o orçamento como peça principal de racionalidade administrativa. A Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, criada em seu governo, além da Comissão de Simplificação Burocrática, buscaram a simplificação dos procedimentos, processos e a reforma ministerial

Crou-se também um processo de descentralização do governo, com a expansão da administração indireta, desvinculada do controle direto do governo central, com a entrada de empregados celetistas na administração, trabalhando nas empresas da administração indireta. Nesse período, apenas 6% dos servidores continuavam a ser estatutários, 94% eram celetistas.

O DASP continuava atuante, mas havia ainda uma Secretaria de Administração Federal, ligada diretamente à Presidência da República, a SEDAP. Em 1975, foi criada a Secretaria de Modernização e Reforma (SEMOR) existindo, portando três órgãos de orientação e coordenação da Administração Pública.

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A crise fiscal, a dificuldade em honrar os compromissos do governo,

estimulou uma tentativa de romper, de certo modo, o modelo burocrático. Isto se deu pela criação da administração indireta.

O grande marco deste período foi o decreto-lei 200, em 1967, na época do regime militar, onde se aparelhou a administração pública indireta, fazendo surgir o aparato estatal. Sendo um período conturbado politicamente, a Administração Pública tornou-se muito mais complexa, dando um salto quantitativo e qualitativo em termo de aparelhamento do Estado.

Para alguns autores, este decreto introduziu uma nova visão gerencial

à administração, superando a rigidez burocrática, desmobilizando a

burocracia política, centralizada em torno do governo central. No entanto, este ponto de vista é controvertido, pois o que se observou foi o crescimento das instâncias modernas, separadas do governo central, com formas arcaicas da administração central. Além disso, os escalões superiores das empresas estatais criadas foram ocupados no regime militar.

Outro marco importante deste momento foi o PND – Programa Nacional de Desburocratização, de 1979 a 1980, para implementar

reformas administrativas, visando maior eficiência operacional. Uma característica distintiva desse programa foi mobilizar a opinião pública, através dos meios de comunicação, enfatizando o interesse do cidadão

e da pequena empresa, fazendo ampla divulgação de seus princípios.

Procurou focalizar o usuário do serviço público, mas concentrou nas mudanças de comportamento e atuação da burocracia política.

As experiências de reforma administrativa, no Brasil, foram

atravessadas por impasses e contradições. Muitas visaram só ganhos políticos de curto prazo. Houve resistências às mudanças. Um dos elementos que melhor caracterizam estas tendências identifica-se com

o esforço em apresentar a modernização administrativa como um

ajuste organizacional ou adoção de novas normas, métodos e procedimentos, simplificando a idéia de reforma, como foi o PND.

Pode-se dizer que entre os anos 30 e 70, o Estado e as empresas governamentais tiveram um importante papel no sentido de impulsionar, estruturar e alimentar o desenvolvimento brasileiro. Isto pôde ser observado pelo crescimento da economia, que foi maior que 7% ao ano, caindo para 3% ao ano, a partir dos anos 80.

No

romper com o

patrimonialismo. A formação do Estado Brasileiro constituiu-se historicamente com o clientelismo político, políticas de subsidios e incentivos fiscais, pobreza e serviços de péssima qualidade à

entanto,

a

burocracia

não

foi

capaz

de

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população, apesar dos tributos elevados. Ao mesmo tempo, o Estado passou a interferir e exercer controle sobre a economia, regulando as empresas por portarias e normas. A burocracia tornou-se imensa, dificultando a abertura de novos negócios, as soluções para as dificuldades empresariais, emperrando a vida das pessoas com filas intermináveis para obter serviços, em forma de um quase favor. O sucateamento das empresas governamentais e dos serviços públicos

aconteceu, não porque o país não crescesse, neste período, mas por conta da ineficiência de uma burocracia que queria controlar, gerenciar e prover tudo, mas de uma forma ineficiente e distante dos princípios

de uma burocracia profissional.

4. O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL

A partir

Administração pública, reduzindo o Estado ao mínimo, decorrente da racionalização dos gastos públicos. Com a crise, a partir desta época, o esgotamento dos estilos burocráticos dos dirigentes e gestores públicos, novas lideranças ganharam espaço no setor público. Regra geral, associaram-se ao progresso científico, aos conhecimentos das ciências administrativas, à visão empreendedora, para estimular as mudanças e dinamizar a Administração Pública. Estas novas lideranças, definidas pela preocupação em atuar a partir de problemas reais, enfatizar a cooperação, desenvolver a capacidade de manejar situações complexas, buscando permanente articulação entre a dimensão técnico-científica e política, contudo, os efeitos ainda são difíceis de avaliar.

tentativa

de

80,

uma

de

mudar

radicalmente

a

Vamos dar uma olhada no que aconteceu.

Em 1986, foi extinto o DASP, incorporando-o à SEDAP e, em 1989, juntou-se à SEPLAN (Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência), que foi transformada na SAF (Secretaria de Administração Federal), em 1990, como órgão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A SAF tornou-se o órgão coordenador de políticas de pessoal, modernização administrativa e tecnológica e de serviços gerais, com função de planejar, coordenar, supervisionar e controlar os assuntos referentes ao pessoal civil da administração pública federal, modernizar as organizações públicas e criar sistemas informatizados.

Houve, entre os anos 80 a 95, várias tentativas de aperfeiçoar a Administração Pública e reformar o Estado. No governo Collor, foi criado o PBQP (Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade),

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mas com pouco resultado na administração direta, sendo adotado nas empresas estatais, de sociedade mista.

O modelo neoliberal, que privilegia o afastamento do papel do Estado

sobre a economia, favorecendo a competição e o fortalecimento do mercado, a livre iniciativa e a propriedade privada, foi adotado no país. Seguindo as idéias de reforma inglesa de Thatcher, em 1979, quando se buscou maior eficiência na Administração pública, terceirizando serviços públicos, reduzindo o número de funcionários públicos e implantando sistemas informatizados para controle financeiro, minimizou o papel do Estado na economia. No Brasil, tentou-se o mesmo, com o número de servidores caindo de 713 mil para 580 mil, de 88 a 94. No entanto, com a Constituição de 88, os gastos com pessoal subiram principalmente nos municipios. No governo federal, estes gastos aumentaram de 2,89% para 3,17% do PIB. Houve também um aumento significativo do número de inativos em relação aos ativos, quase igualando-os em número.

O PDRE (Plano diretor de reforma do Estado), adotado em 1995, a

partir de um diagnóstico inicial sobre a Administração Publica brasileira, mostrando as dificuldades em manter os serviços públicos, propôs a introdução de uma Administração Gerencial, com mudanças de valores e comportamentos para prestar serviços mais eficientes, dando maior atenção ao cidadão. Pretendia-se seguir um paradigma pós-burocrático, para eliminar a lentidão e a ineficiência. O aparelho público degradara-se, a escola pública estava falida, assim como a saúde, as estradas, a segurança, pelos desequilíbrios orçamentários, pelo clientelismo, corporativismo, corrupção, recessão. O Estado falido, esgotara seu papel de condutor do processo econômico e social.

Contudo, a Constituição de 88 representou um retrocesso na idéia de criar um novo paradigma gerencial. Ela enrijeceu a burocracia, pelo regime jurídico único, estabilidade, fortalecimento da subordinação às regras de controle da administração central. A idéia de ajustar as organizações aos novos tempos, simplificar os processos decisórios, flexibilizar a pirâmide hierárquica e manter a estrutura organizacional aberta a modificações foi, portanto, bastante obstaculizada.

O Plano Diretor de Reforma do Estado criou uma série de propostas

para o Estado brasileiro.

O novo paradigma surgiu em um mundo diferente do de 30, 40 anos

atrás, no mundo pós-industrial. O Plano Diretor de Reforma do Estado, criado em 1995, criou uma série de propostas para a Administração Pública. Multiplicou as organizações complexas, com fins específicos, buscando consolidar uma nova idéia de gerência, baseada no

conhecimento e não no controle dos subordinados.

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A Administração Pública Gerencial pode ser definida como uma nova idéia de gerência que se concentra mais na aplicação de conhecimentos do que no controle das atividades dos subordinados. São conceitos renovados de administração e eficiência. Emerge como resposta à crise dos Estados e proteção do patrimônio público contra os interesses do rent- seeking ou corrupção aberta.

Em diversos países do mundo, aumentou a insatisfação dos cidadãos e

a frustração por não conseguirem relacionar os impostos pagos aos

serviços prestados. Esta proposta de uma Administração gerencial concentra-se nos resultados, modificando as relações dentro do governo e do governo para com a sociedade. Embora controvertida, uma administração orientada para resultados, possibilita o estabelecimento de uma relação mais equilibrada entre quantidade, qualidade e custo dos serviços, levando os administradores a se concentrarem na efetividade de suas ações.

A administração gerencial caracteriza-se por:

- Orientação para o cidadão;

- Obtenção de resultados;

- Descentralização e incentivo à criatividade e inovação;

- Utilização de contratos de gestão como instrumento de controle de gestores públicos;

-

Pressupõe funcionários e políticos dignos de confiança.

O

desenvolvimento de programas de privatização, expondo as

agências à competição com a iniciativa privada, ou a parcerias com o setor privado em organizações sociais e não-governamental fazem parte deste novo paradigma.

A idéia de uma reivenção dos governos, pelas experiências de vários

países, disseminadas por David Osborne e Ted Gaebler, influenciaram este novo modelo de Administração Pública.

Estas idéias vinham ao encontro de uma economia pós-industrial, em que a máquina burocratizada já não funcionava mais. Se uma

entidade estatal padece de problemas burocráticos, financeiros, técnicos e pressões políticas, causando falhas na qualidade nos serviços prestados pode-se extinguí-la e fazer com que os beneficiários adquiram os serviços, pagando-os diretamente, com subsidios diretos

do

governo. Pode-se privatizá-la ou fomentar atividades no 3º setor.

O

empreendedorismo governamental surge como uma proposta capaz

de solucionar os problemas advindos desta nova economia.

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O empreendedorismo do governo é a adoção de novas formas de

utilizar recursos, de modo a maximizar a produtividade e a eficiência, buscando sistemas participativos descentralizados, com base na

mobilização de setores da comunidade.

O governo empreendedor caracteriza-se por decidir e não em executar (catalisador), gerar a participação da população em comunidades locais, criar competição nos serviços públicos, pela definição de serviços exclusivos e não-exclusivos do Estado, orientar-se por missões, por resultados, com sistemas de avaliação, para os clientes e pelo empreendedorismo, buscando receitas e oportunidades.

Assim, o governo orientação por missões, mantém o foco sobre os objetivos, estabelecendo metas que permitem maior alinhamento entre valores e práticas, facilitando a modernização dos sistemas orçamentários e de pessoal e mobilizando os funcionários, através de incentivos.

As mudanças atuais – migrações, mudança na composição da população, dificuldade em manter os sistemas de bem-estar social, as redes mundiais de negócios, o crescimento da miséria e da exclusão social - em face do fim dos empregos industriais, criam os desafios para uma nova Administração Pública.

As propostas de reforma do Estado, principalmente a redução de seu tamanho - a visão quantitativa: reduzir a remuneração dos servidores, demitir, eliminar órgãos, privatizar e combater o corporativo, foram as respostas encontradas por muitos países. Contudo,as estruturas material e conceitual do Estado são profundamente afetadas.

5. AS NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS

O PBQP - o Programa Brasileiro de Qualidade e Participação -

como uma resposta a este anseio de melhores serviços.

Contudo, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado, em bases gerenciais deve considerar as assimetrias patrimonialistas, excessos formais e anacronismo do modelo tradicional burocrático. A Administração gerencial torna-se realista, quando mais capaz de promover o aumento da qualidade e eficiência, significando uma nova cultura e técnicas gerenciais modernas.

A reforma do Estado, proposta em 1995, através do Plano Diretor,

veio

mencionado antes, buscou garantir a governança (capacidade de funcionamento da máquina administrativa ), tornando mais eficientes

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as atividades exclusivas do Estado e tornar os serviços sociais competitivos em organizações públicas não-estatais.

Seus objetivos foram limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias (exclusivas), passando os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, a produção de bens e serviços para o mercado e para a iniciativa privada, transferindo da União para os estados-membro e municípios as ações de carater local. Só caberá ação direta da União em casos de emergência, transferindo para os estados as ações de caráter regional, criando maior parceria entre união e estados, dando maior autonomia e maior responsabilidade os dirigentes do setor público não-estatal.

O GOVERNO É UM SERVIÇO?

Esta pergunta, feita por um especialista em Qualidade, Karl Albrecht, foi respondida por ele, da seguinte forma:

“Se o governo é um serviço, ele é ineficaz e ineficiente. Os servidores públicos são indiferentes, preocupados apenas com seus empregos. O governo não precisa oferecer bons serviços, porque não depende deles para sobreviver, como as empresas privadas. Não há nenhuma ameaça à sobrevivência das empresas públicas. Querer ensinar a elas uma administração voltada para a qualidade dos serviços aos clientes é como ensinar um elefante a dançar. É um sonho esperar que algum administrador público diga: “Nossa tarefa é proporcionar o serviço de qualidade mais elevada possível”. E seria necessário que alguém responsável se interessasse em eliminar os pecados do serviço: a apatia, a frieza, o paternalismo, as respostas automáticas. A qualidade exige tempo, perseverança e recursos, o que falta aos governos.”

Contudo, ao contrário dessas palavras, o discurso dos governantes, a partir das últimas décadas, é exatamente este: qualidade, excelência, serviços aos cidadãos, eficiência, custos baixos, etc. A ameaça às empresas públicas não é ficção, mas realidade. A reivenção dos governos, através da excelência dos serviços, é uma resposta às dificuldades encontradas, diante dos inúmeros desafios atuais.

No Brasil, isto não é menos verdadeiro. A partir da Constituição de 88, importantes alterações foram introduzidas na gestão dos recursos pela Administração Pública. A descentralização de recursos e de grande parte dos serviços públicos para os estados e municípios torna mais próxima a Administração Pública dos cidadãos-eleitores-clientes- contribuintes. Esta proximidade torna a qualidade do serviço mais visível e mais facil de ser avaliada.

Outra mudança, introduzida pela Constituição, foi o acréscimo do princípio da eficiência aos demais princípios da Administração Pública.

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O governo federal terá mais empenho em controlar os resultados dos

recursos repassados.

Outro fato importante que influencia a mentalidade voltada para a melhor qualidade dos serviços públicos foi o reconhecimento, pelo Banco Mundial, em 1997, sobre a importância de uma administração eficaz, capaz de oferecer uma infra-estrutura básica, lei e ordem, saúde pública, educação. O melhor desempenho nos serviços públicos, evita ações arbritárias e corruptas, de modo a favorecer a condição

para o desenvolvimento econômico e social sustentado. A participação

e as parcerias com os cidadãos, na implantação e monitoramento das

políticas públicas tornam-se necessárias, ouvindo e buscando conhecer

seus níveis de satisfação com os serviços prestados.

Tanto a agenda criada pela Constituição de 88, como os anseios da população brasileira, assim como as sugestões dos organismos internacionais, reforçam a idéia de uma Administração Pública mais eficiente e voltada para melhoria dos bens e serviços para atender as necessidades dos cidadãos.

Podemos, portanto distinguir entre a Administração pública tradicional

e a Administração Pública gerencial, orientada para a Qualidade Total.

Características

burocrático):

- As estruturas organizacionais são verticalizadas e centralizadas, visando um forte controle sobre as atividades;

- As necessidades dos usuários/clientes são definidas por especialistas;

- As decisões são baseadas em pressupostos e intuições;

- Planejamento é feito de acordo com o orçamento;

- A relação com os fornecedores é baseada no preço e de curto prazo;

- Vários fornecedores provendo o mesmo tipo de produto, ignorando-

se o controle de qualidade dos fornecedores, sem acordos sobre normas e especificações, porque os contratos são de curto prazo e baseados em um sistema de concorrência;

- Os controles e melhorias são feitos pelas chefias e especialistas;

- As melhorias feitas são abruptas, com progressos isolados, como a computação ou um novo procedimento;

- Tolera erros, desculpando-os, embora haja um limite para que

ocorram;

da

Gerência

Tradicional

(paradigma

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- As inspeções e o controle da qualidade são feitos após o serviço ou o

produto;

- Os produtos e serviços são feitos individualmente, na sequência planejada, por departamentos ou seções separadas;

- Não se considera o interesse do cliente, uma vez que ele não poder de escolha.

Características da Administração Pública Gerencial (paradigma pós-burocrático, do cliente ou da qualidade):

- Estruturas tornam-se horizontais e descentralizadas, pelo trabalho

interfuncional;

- As decisões são baseadas em fatos, porque busca-se conhecer detalhadamente cada processo;

- A relação com os fornecedores é de longo prazo, em parcerias, para melhorar o desempenho, é baseada no valor (não em preço), com a concordância mútua entre normas e especificações;

- Busca-se minimizar o número de fornecedores, exigindo-se deles a certificação em qualidade;

- Tolerância zero a erros, defeitos ou falhas, porque adota-se a prevenção aos problemas;

- Ênfase no trabalho em equipe, inclusive entre fornecedores e instituições interligadas,

- Identificação das expectativas dos usuários e clientes, estes passam

a ter vital importância: os clientes têm alto poder de escolha, podendo trocar de produto ou serviço (mesmo no serviço público);

- Busca de melhoria contínua dos processos e do atendimento.

5.1 - A QUALIDADE TOTAL

Existem vários nomes para a qualidade. Pode ser TQM = Total Quality Management, a Administração da Qualidade Total ou TQC = Total Quality Control = Controle Total da Qualidade. Embora um pouco diferentes, estas expressões podem ser usadas como sinônimas.

Vamos usar aqui a denominação acima, mais simples, Qualidade total.

O que é qualidade?

Há vários sentidos e visões sobre a qualidade. Podemos encontrar esta expressão como sinônimo de EXCELÊNCIA, algo que é o melhor, por

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exemplo, o melhor serviço de transporte. Este conceito deriva-se de estudos sobre as melhores empresas em seus ramos de atividade, buscando conhecer os padrões que as tornava melhores. Estas empresas excelentes têm um padrão de classe mundial, servindo como referência para outras. Esta descoberta originou o benchmarking, que é tentar conhecer, analisar e compreender as melhores práticas empresariais ,inclusive dos concorrentes, para copiá-las ou imitá-las. Excelência nos serviços públicos significa que eles possuem padrões superiores, em decorrência de adoção das filosofias gerenciais da qualidade, valorizando os recursos humanos e incorporando a perspectiva de cidadania. A idéia que expressa melhor esta questão é que avanços significativos em termos de qualidade e excelência dependem do controle social, ou seja, da criação de mecanismos que promovam a integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da ação pública.

Um segundo sentido de qualidade é o de produto bem feito, em CONFORMIDADE com as expectativas dos clientes. De acordo com este conceito, o serviço ou produto deve seguir uma norma.

Um terceiro sentido é o de MELHORIA CONTÍNUA dos processos produtivos, isto é, do modo como fazemos determinada coisa. Este significado da qualidade está relacionado ao melhoramento permanente dos processos (kaizen), de modo que possamos fazer bem feito da primeira vez, com zero defeitos.

Um quarto sentido é o relacionado com o sentido de valor. Qualidade é algo que tem valor para outra pessoa. Desse modo, uma empresa pública buscará conhecer o que o usuário de seus serviços esperam:

qualidade material, prazos, quantidade, preço, etc. É a qualidade como ADEQUAÇÃO AO USO. Um serviço, neste sentido, não precisa ser o melhor, mas ser adequado aos clientes. É o que preconiza o especialista J. Teboul.

Podemos definir a Qualidade Total também de várias maneiras. Ela é uma filosofia de administração, a ser implantada em uma empresa, criando uma mentalidade diferente da tradicional. Valoriza-se o cliente ou o usuário de um serviço e procura-se administrar para atendê-lo corretamente, desde a primeira vez. Isso implica em mudança de mentalidade das equipes de prestação dos serviços públicos.

Pode significar um programa a ser instalado na Administração, como o Programa de Qualidade e Participação, para mudanças de valores e comportamentos no setor público, quanto ao cidadão-cliente.

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Pode significar um processo de mudança e melhorias dentro das organizações, com uma série de esforços, geralmente com a ajuda de consultores contratados. Nesta visão, a qualidade deve ser vista como um processo, com uma fase inicial, uma fase de conscientização e mudança até a fase de consolidação da qualidade. É um processo lento porque implica na aprendizagem de ferramentas, planejamento e envolvimento de todos os participantes.

A definição de Qualidade Total, neste sentido, significa um conjunto de

princípios, ferramentas e procedimentos aprendidos, que fornecem diretrizes para controlar e melhorar continuamente a maneira como os trabalhos são realizados (os processos produtivos), com o envolvimento de todos os participantes, para atender as expectativas dos clientes.

Ela pode ser definida também como sistema permanente e de longo prazo, voltado para alcançar a satisfação do cliente, por meio da melhoria contínua de serviços e produtos, fazendo parte de seus elementos básicos: visão organizacional de melhoria contínua, avaliação e treinamentos contínuos, comunicação e empowerment (poder assimilado) pelo trabalhador.

Um exemplo: uma empresa ganha uma concorrência para determinada obra do governo. Com o andar do trabalho, descobre que

o orçamento inicial não previu determinados gastos com mão-de-obra.

Uma administração tradicional aceita um aditivo no contrato, aumentando o valor inicial orçado. Na abordagem da qualidade, fará reunir o contratado, os empregados e fornecedores até encontrarem uma solução, dentro do valor contratado. A solução pode ser uma mudança no fluxo do trabalho, uma parceria com os fornecedores ou uma redução dos custos da mão-de-obra.

Veja-se a importância desta forma de administrar, considerando os recursos escassos e as limitações legais de preços, além de não favorecer expedientes escusos, como preços baixos para ganhar as concorrências e depois aumentá-los por aditivos contratuais.

A HISTÓRIA DA QUALIDADE começa com princípios desenvolvidos por

Walter Shewart, na década de 20, que criou o CEP (controle estatístico de processos), e o PDCA – Plan, Do, Check, Act - planejar, fazer, checar e agir, duas ferramentas básicas para diagnosticar problemas na produção e criar melhorias nos processos. Estes princípios foram ensinados aos militares durante a 2ª guerra e, depois de 1950, foram levados aos japoneses por um estatístico, Deming, encarregado de ajudar o Japão a reconstruir sua indústria de telecomunicações. Vários autores desenvolveram as idéias iniciais. Juran aplicou os princípios às empresas, Feingebaun criou o CQT (Controle Total de Qualidade) para

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a empresa toda, Ishikawa desenvolveu os CCQ - Círculos de Controle da Qualidade - e Taguchi desenvolveu o conceito de QFD - o Desdobramento da Função Qualidade - para o desenvolvimento de produtos.

Após os anos 80, o sucesso dos produtos japoneses, graças à qualidade e aos custos, garantia e manutenção, fez despertar o interesse pelo assunto que havia sido abandonado no pós-guerra.

A JUSE, associação de engenheiros e cientistas japoneses disseminou

o conceito de TQC no Brasil, com a Fundação Christiano Ottoni, ligada

à UFMG, nos anos 90, quando se criou o PBQP - Programa Brasileiro

de Qualidade e Produtividade. No entanto, apenas as empresas estatais se preocuparam em implantar programas de qualidade, além das grandes empresas privadas.

5.2 - O CLIENTE COMO PARADIGMA

Na Administração tradicional, o paradigma principal é “o processo de trabalho burocratizado, de acordo com a norma”. A pergunta que orienta as ações do servidor, no dia-a-dia é: “o que faço e considero ser bom está de acordo com as normas?”

Na Administração gerencial, com enfoque na Qualidade Total, o paradigma é “o cliente”, sendo este o usuário de um serviço ou cidadão. Neste, o servidor deve se perguntar: “o que faço é considerado bom pelo meu cliente?”

Por exemplo, imagine que uma escola ou secretária pública demora 4 meses para emitir um diploma escolar. Este tempo está de acordo com as normas. Porém, este tempo satisfaz às necessidades dos clientes?

O foco no cliente modifica toda a Administração Pública.

Devemos lembrar que cliente não é apenas o cliente externo ou

usuário final de um serviço público. Há ainda os clientes internos da própria organização, que dependem dos serviços prestados pelos colegas e chefes. Também os clientes externos fornecem serviços para

o governo. Quando preenche um formulário e paga um imposto, ele

emite informações e se torna um fornecedor de informação para o cliente que é o governo.

Desse modo, no paradigma do cliente, somos ao mesmo tempo, fornecedores e clientes e todos vivemos em uma sociedade de serviço.

Esta mudança de perspectiva é muito importante. Veja um exemplo:

“Numa repartição, onde as pessoas aguardavam ser atendidas, o

a longa

calor, a falta de informação de alguém a quem

se dirigir,

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espera, levaram alguns a reclamar. Imediatamente, surgiu um servidor e dirigiu-se ao público: “agora é que ninguém vai sair daqui, hoje”. Os tumultos aumentaram e a situação tornou-se tensa.

Este relato da professora Rossi Correa, da FGV, em seu estudo sobre a imagem do cliente pelo servidor público, é um retrato negativo do modo de olhar para o cliente. A desconsideração ao seu tempo é um dos maiores sinais de desatenção nos serviços públicos, abusando-se dele, frequentemente.

A maior eficiência significa dar atenção ao cidadão e aumentar a qualidade dos serviços. Procurar organizar as atividades públicas, tendo em vista o cliente-cidadão, muitas vezes restringe as conveniências e rotinas dos servidores, por isto, criam-se obstáculos.

Como conhecemos os desejos do cliente?

Não basta imaginar ou pensar que se conhece o cliente e suas necessidades. É preciso ouvir, interagir, pesquisar. Além disso, é preciso ouvi-lo após o serviço oferecido, recebendo seu feedback. Se há insatisfação, faltou algum atributo de qualidade. Por exemplo, esperava ser atendido em uma hora, mas levou um dia e saiu sem uma solução ao seu problema.

Como adotar o paradigma do cliente?

1. Identificar quem são eles. Podemos saber quem são os clientes pelo resultado ou sucesso de uma atividade. Ou pelos contatos feitos na realização de um serviço (os clientes internos);

2. Obter feedback sobre serviços, produtos e informações prestados, por meio de pesquisas, entrevistas, formulários, visitas, telefonemas ou técnicas grupais;

3. Treinar os servidores no atendimento ao cliente e organizar adequadamente os processos de trabalho. A separação em grades, vidros, colocar os clientes nas filas em ruas, tudo isto depõe contra a empresa pública e sua administração;

4. Desenvolver ações pró-ativas, isto é, que previnam os problemas antes que ocorram. Pode-se educar os clientes por meio de folhetos ou comunicação planejada. Por exemplo, os guardas de trânsito nunca multam sem antes educar os motoristas ( uso de cinto, celulares, estacionamentos, etc) para evitar reclamações e insatisfação generalizadas.

A Implantação da Qualidade total

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Começa com a avaliação da qualidade praticada na organização, para conhecer os custos da qualidade – o que é gasto com prevenção, inspeção, perdas, reclamações e falhas - além de métodos utilizados

para garantir a qualidade pela Administração, a cultura organizacional

e o desempenho da empresa. Este passo inicial é feito em equipes com ajuda de consultores treinados.

Albrecht propõe a seguinte metodologia:

1 - Compreender o cliente;

2 - Definir a estratégia de implementação;

3 - Educar a organização;

4 - Implantar as melhorias no nível operacional;

5 - Tornar o processo permanente.

A implementação

empresa pública implica em trabalho dos dirigentes:

- Os dirigentes precisam aprender os princípios da Qualidade Total, além de envolver-se com os objetivos e a implementação do programa. É preciso haver compromisso do alto escalão, porque seu papel é iniciar, energizar e acompanhar a implantação;

- Políticas, diretrizes, uma visão sobre o que a organização deve ser, além de definição da equipe responsável pelo programa;

- Exercer a liderança no processo;

- Estender o processo de Qualidade Total com os parceiros, entidades que prestam serviços, fornecedores;

- Criar prêmios e oportunidades para divulgar e discutir os resultados.

A melhor forma de implementar é criar projeto-piloto em algumas áreas e depois envolver toda a organização, buscando considerar a cultura e os obstáculos da Administração Pública.

Nem tudo deve ser objeto da Qualidade total. Os problemas importantes são aqueles relacionados com serviços aos clientes ou com altos custos de qualidade. Há os problemas de natureza sistêmicos (por exemplo, compras) e os crônicos, que precisam ser transformados em problemas comuns antes de serem tratados. Além

disso, a capacidade de melhorar os processos é limitada pelas práticas

de fornecedores ou parceiras, portanto é necessário que estes sejam

envolvidos.

As ferramentas da Qualidade Total:

da

Qualidade

total

na

Administração

de

uma

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A qualidade utiliza uma abordagem científica para analisar os processos de trabalho e para solucionar problemas. Sem remover as verdadeiras causas o problema não desaparece. Não basta encontrar uma solução intuitiva, é preciso descrever, analisar e compreender como acontecem os processos de uma organização.

O ciclo do PDCA – Planejar, Executar, Verificar e Agir - funciona como um mapa de apoio à gestão da Qualidade Total. Toda atividade deve passar por este ciclo para ser melhorada:

1 - Planejar: Selecionar um processo ou problema

Criar objetivos

Dar poder a uma equipe para encontrar uma solução

Definir o processo a ser analisado

Coletar dados sobre ele

Controlar as variações do processo

Planejar as melhorias

2 - Executar: Aprovar o plano de melhorias

Fazer o projeto-piloto

3 - Verificar: Verificar o desempenho

Validar a relação custo-benefício

4 - Agir: Estabelecer novos procedimentos

Padronizar a melhoria (escrever um manual)

Gerenciar a mudança para todos os envolvidos

Alavancar a melhoria (propor para outras áreas)

No ciclo do PDCA são usadas diversas ferramentas para fazer levantamentos estatísticos dos processos, os gráficos de análise, fluxogramas para descrever o fluxo de atividades, vários métodos de análise, experiências controladas, simulações no computador. O CEP - Controle Estatístico do Processo - é a base para os diagramas de controle, em que se procuram conhecer a variabilidade e a estabilidade dos fenômenos verificados.

Diagramas de causa-e-efeito. Neste, buscam-se as causas de um problema, nas seguintes dimensões: pessoas, materiais, ambiente,

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equipamentos, métodos, até se encontrar e solucionar cada uma delas.

Diagrama de Pareto: Em geral,são poucos os problemas importantes

que trazem impactos elevados na qualidade e nos custos. O diagrama

de Pareto ordena os impactos mais importantes na esquerda do gráfico

até o menos importante à direita, relacionados com a variável

analisada. Segundo Pareto, os maiores custos estão relacionados a 1/3

de todos os itens de uma empresa.

As equipes: A QT usa o trabalho em equipe em todos os níveis da organização. Este trabalho é estruturado em torno dos processos e requer treinamento e uso de ferramentas e procedimentos (por exemplo, o PDCA). Pode haver comitê executivo de direção, que planeja e acompanha as melhorias, as equipes de melhoria, as equipes autogerenciadas, compostas por uma chefia e seus subordinados. A participação em equipes torna maior o compromisso, dando ao servidor um sentido de missão, realização e integração.

As equipes são mais eficazes que o trabalho individual,quando há necessidade de eliminar as barreiras entre departamentos, aumentar a aceitação das mudanças, criar mais habilidades, desenvolvendo lideranças e fazendo-as surgir. Na verdade, a QT deseja mudar os processos e o modo com o qual a organização funciona. Isto pode ser feito sem extingûir os departamentos funcionais, pois são as pessoas e seus processos de trabalho que criam realmente a estrutura.

Uma equipe de qualidade tem um líder, encarregado de marcar reuniões, distribuir tarefas, marcar prazos e conseguir recursos. Seus integrantes são as pessoas ligadas a um processo de trabalho ou área de problemas (por exemplo, compras de remédios), podendo ter mediadores e especialistas consultores.

O processo de Qualidade Total necessita participação de todos na

solução dos problemas pertinentes, as equipes devem envolver todas

as chefias e servidores, além de pessoas de outras áreas e fornecedores.

A coleta e análise de dados é feita pelos próprios servidores,depois de treinados, assim como sugestões de melhorias. É preciso torná-los proativos, quebrar o receio de apresentar novas idéias, recompensá- los com oportunidades de liderar e ensinar o processo e agir rapidamente sobre as sugestões dadas.

Os gerentes de nível intermediário, os chefes de departamentos ou secretarias e supervisores são os que oferecem maior resistência aos programas, porque quase nunca são envolvidos no planejamento da mudança e treinados efetivamente. Como eles exercem a maior

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influência no dia-a-dia, podem minar o esforço de implantação do programa da Qualidade.

Sempre há uma equipe que lidera a implantação em tempo integral. São os coordenadores, advogados da qualidade, que atuam como instrutores, consultores internos ou facilitadores. Seu papel é liderar a jornada da Qualidade na empresa, apoiar os esforços, removendo os obstáculos e coordenar recursos.

Um grande obstáculo à implantação do programa de Qualidade vem dos sindicatos dos funcionários. Eles se opõem à idéia porque acham que ela ameaça os empregos, pelo aumento da produtividade e enfraquecimento da oposição à empresa. De fato, a Qualidade Total pode eliminar aqueles trabalhos que não agregam valor, porém não é seu objetivo. Convidar os representantes sindicais para participar das equipes e tratá-los como parceiros é essencial para que o programa seja desenvolvido com sucesso.

5.3 - A MUDANÇA PLANEJADA

A implantação da Qualidade Total implica realizar um processo de

mudança planejada. Gerenciar esta mudança é um conjunto de estratégias e métodos para guiar as pessoas na adoção de novos modos de realizar suas atividades (os processos de trabalho).

As mudanças ou inovações podem ser de novas idéias e mentalidade, do uso de novas ferramentas ou procedimentos. Elas envolvem a dimensão técnica (por exemplo, seguir um manual, usar um computador) e a dimensão social (aprendizagem, comunicação). A maioria dos fracassos das mudanças ocorrem por fatores sociais, por não terem sido adequadamente tratadas. Desse modo, muitos programas de Qualidade falham porque as informações são falhas ou falta participação das equipes e das gerências no treinamento.

O processo de mudança envolve a criação de uma estratégia de

mudança.

É necessário um diagnóstico, para conhecer o funcionamento da

organização, seleção de uma estratégia e implementação da mudança necessária. Schein propõe como primeira etapa de qualquer mudança o descongelamento de antigos hábitos. Isto pode ser feito pelo próprio conhecimento do diagnóstico da organização e discussão sobre os dados encontrados.

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As forças favoráveis e contrárias à mudança devem ser conhecidas, para criar as estratégias favoráveis. Isto é chamado análise do campo de forças, desenvolvido por Kurt Lewin.

Forças a favor

administração, a autoridade de uma política estabelecida, a insatisfação dos clientes com os serviços, os custos de qualidade, etc.

Forças contrárias ( =ameaças) podem ser resistências dos servidores, medo de desemprego, fracassos de outras mudanças anteriores, falta de apoio das chefias, etc.

Para se encontrar as forças e as estratégias para a mudança podem ser utilizadas técnicas de grupo, como a tempestade cerebral (brainstorm).

Resistência é a conduta que serve para manter uma situação existente (ou um comportamento,) quando se tenta mudá-la. As razões das resistências surgem pela falta de informação e atitudes negativas. Contudo, mesmo tendo informação ou mudando as atitudes as pessoas podem não mudar seu comportamento (ex., parar de fumar). Isto ocorre porque os hábitos são arraigados e fazem parte da estrutura emocional.

No caso da Qualidade Total, em grande parte, o principal fator de resistência é o medo do desconhecido. A vida no trabalho é transformada, podendo modificar as atividades, transferir o poder e a autoridade ou o controle. As resistências se expressam de várias formas, cujos sintomas são as desculpas para não participar das equipes, a má vontade, as palavras: “ vamos ver”.

Como mencionamos antes, as principais causas da resistência são de

É impossível eliminá-las, como disse Albrecht?

de natureza social.

Não, muitas empresas públicas, prefeituras e governos no mundo

passaram a adotá-la.

Segundo algumas questões de concursos anteriores, há uma visão pessimista sobre a Qualidade Total no serviço público. Elas já foram inseridas no texto. Vamos revê-las.

A primeira diz que “a QT só faz parte dos discursos, não é praticada. Isto pode ser observado pelo sucateamento do serviço público e da coisa pública. Para que haja QT seria necessário reaparelhar o Estado com tecnologia e gerenciamento, o que implica em estabelecer prioridades, devido à escassez de recursos. Construir redes com instituições universitárias e de pesquisa deveria ser a principal prioridade estratégica para formar os gestores públicos.”

(oportunidades)

podem

ser

o

apoio

da

alta

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A

segunda diz que “diversos estudiosos consideram como dificuldade

de

aplicar a QT no setor público sua característica própria, sem

estímulo de lucro e competitividade, recursos escassos e à complexidade de sua gestão financeira e de pessoal. Uma explicação para a lentidão da QT no setor público é que não existe uma teoria das empresas públicas nem análise estratégica sobre as mesmas.”

A terceira diz, com visão mais neutra, que, “no mundo

contemporâneo, a QT passou a ser considerada estrategicamente indispensável à maior eficiência, resultado econômico e competitivo, tanto para as instituições públicas, como privadas. Produtividade, redução de custos e atenção ao cliente são tópicos desse novo padrão organizacional. Podemos entender a QT como um conjunto de esforços orientados por uma visão sistemática destinados a modernizar os métodos e processos de trabalho, de educação e treinamento, visando a maior efetividade de serviços e valorização do cidadão.”

Outra ainda diz que “o PBQP - Plano Brasileiro de Qualidade e Participação - buscou mudar a cultura burocrática para outra gerencial, porém a diferença entre empresas públicas e privadas desaconselham

a mera reprodução dessas metodologias. As diferenças entre

finalidades (lucro X serviço), visão do cliente (interesse X dever), políticas de qualidade (mercado X excelência) e contingências (clientela X legislação) criam obstáculos intransponíveis entre essas culturas.”

A nosso ver, as mudanças da cultura e do gerenciamento não são

eficazes, quando desencadeados de modo centralizado e uniforme. É

necessária a participação engajada para se criar elementos e dinâmicas inerentes ao processo de mudança.

5.4 - QUALIDADE TOTAL E MUDANÇA CULTURAL

A cultura pode ser vista como um conjunto de crenças e valores,

normas de comportamento e rituais que fundamentam a forma como as pessoas se comportam e reagem às mudanças. São pautas de vida, historicamente determinadas, um programa mental coletivo.

Há várias maneiras de entender a cultura: por nacionalidade, pela

etnia, pela classe social, pelo caráter das organizações. Em todas elas,

há dimensões que nos permitem compreender as diferenças culturais

sobre as relações humanas: a aceitação de igualdade e o modo de relacionar com os outros, por exemplo.

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A cultura tem sido apontada como forte principal de resistência às

mudanças e reformas para o setor público. Contudo, segundo Goffer, várias pesquisas culturais sobre atitudes e valores e seu impacto sobre

a administração mostram resultados duvidosos. Todas as pessoas,

embora com atitudes, crenças e valores culturais diferentes, conseguem trabalhar em conjunto, sem que isto afete o desempenho. Mas, é preciso entender que algumas pessoas pensam diferentes de nós. Estas diferenças não devem ser desrespeitadas, porém é preciso lembrar que muitas se devem à personalidade e educação ou profissão, não sendo culturais. Uma visão muito simplificada sobre a cultura pode gerar estereótipos (preconceitos), como por exemplo, dizer que “os servidores públicos são muito resistentes a mudança.” É preciso ter cuidado.

Para alguns, a cultura política no Brasil é autoritária e não democrática. Os governados esperam mais do governo do que de si mesmos. As pessoas colocam o Estado como instância superior, da qual se espera soluções ou favores. O clientelismo paternalista (a prática de obter favores), com uma vasta gama de beneficiários do governo cria um pólo de resistência a qualquer tentativa de modernizar o Estado e a Administração Pública. Faltam ainda a consciência da cidadania e de direitos de bons serviços públicos.

Outra característica cultural é sobre a forma de controle. O controle a posteriori (resultados) esbarra em resistências culturais e organizacionais. A ênfase nos controles a priori (antecipados em normas) é a recusa em delegar autoridade e autonomia aos administradores públicos. Ela parte de uma desconfiança fundamental nos políticos e crença de que eles estão sempre prontos a submeter a Administração Pública aos próprios interesses.

A cultura organizacional passou a ser importante, com o fenômeno da

resistência aos processos de mudança. O tema da cultura sempre vinha à tona. Entretanto, nos anos 80, com a QT e a Reengenharia, a preocupação com a cultura das organizações ganhou outra dimensão,

tornando-se elemento-chave para implementar as estratégias de

mudança, tanto nas empresas públicas como nas privadas. Qual seria

a explicação mais completa para este interesse generalizado?

Foi a mudança acelerada, a incerteza crescente, típica do período histórico em que vivemos, que abalou os padrões existentes, fazendo com que os valores e a dimensão simbólica se transformassem em garantias de coesão e de motivação para as mudanças. A magnitude das transformações atuais fez desmoronar os valores da cultura racional, desorganizando as convicções dos participantes das organizações, dificultando a capacidade de absorver a necessidade de

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mudanças. Tornou-se necessário aumentar a taxa de tolerância a elas

e modificar as expectativas antigas. A tarefa de transformar a cultura

tornou-se prioritária, pois é neste nível que as organizações pensam, determinam os valores em que acreditar e o que esperar dos comportamentos alheios. Tentar introduzir mudanças culturais de forma radical é por isto equivocado e perigoso. As mudanças graduais são mais bem sucedidas. Qualquer mudança de estratégia, de tecnologia, de estrutura ou processo pode afetar a cultura, mas são também afetadas por ela. As mudanças planejadas de cultura devem ser iniciadas com um diagnóstico cultural e a distância entre o real e o esperado.

As normas de conduta representam um dos elementos culturais, porém valores, rituais e hábitos são igualmente importantes. Todos podem ser reforçados por reuniões, premiações, convenções.

Podemos distinguir duas formas culturais, segundo Coopers & Lybrand, na implantação de Qualidade Total em governos e empresas privadas:

1 - Cultura Tradicional ou conservadora, própria da Administração pública tradicional:

- Alto poder dos dirigentes e chefias, com luta pelo poder; decisões

arbitrárias e políticas, voltadas para problemas de curto-prazo; recompensas previstas nas normas ou distribuidas de acordo com critérios políticos; metas conflitantes e divergentes, definidas pelas diferentes unidades; erros escondidos ou atribuidos a um responsável, em geral, racionalizados e desculpados, em geral, descobertos depois do serviço prestado; servidores insatisfeitos, indiferentes ao que ocorre ou com auto- imagem negativa de si e dos outros.

Cultura Orientada para a Qualidade: visão compartilhada sobre a organização; decisões baseadas em fatos; poder delegado e confiado às equipes e aos empregados; defeitos e erros vistos como oportunidades de melhoria, discutindo-os abertamente; recompensas dadas às equipes ou aos indivíduos criativos; busca-se melhorar e aperfeiçoar os processos, pela cooperação interfuncional; servidores mais satisfeitos, sentindo-se vencedores.

5.5 - A REENGENHARIA

Melhorar continuamente a gestão e os processos é diferente de mudar radicalmente o modo de trabalhar. Pode-se dizer que a Qualidade

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Total é um processo de desenvolvimento, a Reengenharia é um processo revolucionário. Nesta tecnologia gerencial, o efeito é de curto prazo, mais dramático e visível. A mudança não é gradual, é repentina. Dá mais valor às iniciativas, idéias e esforços individuais do que ao trabalho de equipes. Os riscos do fracasso são mais altos e concentrados. Requer grande investimento em tecnologia do que nas pessoas e é mais dificil de começar do que em manter. Seu sucesso é avaliado em lucros, aumento da produtividade, mas também na satisfação dos clientes ou usuários, principalmente em relação à velocidade.

A idéia básica da Reengenharia é a reorganização das atividades ou processos em torno do que realmente agrega valor aos clientes.

Nota-se que os referenciais da Qualidade são utilizados, com o sentido de valor para o cliente. Contudo, há uma distinção entre elas. A QT usa o pensamento convergente, dedutivo, lógico e científico. Ela vai do particular para o geral. Na Reengenharia, é necessário o pensamento criativo, que é ilógico, isto é, divergente, indutivo. Sem a criatividade, não se pode mudar radicalmente o modo como fazemos as coisas.

Esta proposta de mudança radical foi disseminada por Champy & Hammer, na década de 90, através de um processo desenvolvido nos Estados Unidos, nos anos 80, em uma universidade. Juntando as novas tecnologias de informação aos processos de negócios (cargos, estrutura, sistema de gerência e valores), a BPR, seu nome original, (Business Process Re-Engineering), pode ser entendida como:

“Reprojetar radicalmente processos de negócios para obter melhorias em medidas críticas no desempenho – custos, qualidade, serviços e velocidade.” Um processo é o conjunto de tarefas para realizar um valor para um cliente. Ele começa com uma entrada (por exemplo, o pedido de uma compra) e termina com uma saída (um produto ou um serviço) que é o valor desejado pelo cliente.

Por exemplo: inúmeros pedidos de compras geram uma vasta papelada, várias licitações, escolha de fornecedores, seleção, contratos, recebimento dos materiais, controles, etc. Por que não fazer um leilão pelo computador? O leilão virtual ou pregão eletrônico reengenheirou o processo, simplificando-o, pelo uso de novas tecnologias.

São 4 os princípios da Reengenharia:

1. Organizar o trabalho em torno do fluxo de informação, ou de materiais ou de clientes, derrubando as barreiras entre departamentos funcionais, através das saídas dos processos;

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2. Repensar radicalmente o processo e reprojetá-lo;

3. Fazer com que o processo seja realizado por aqueles que usam as saídas;

4. Controle, decisão e gerenciamento devem ser feitos por estas mesmas pessoas, com a ajuda da moderna tecnologia da informação, aumentando a velocidade dos processos.As decisões passam a ser tomadas onde faz mais sentido. Portanto, os próprios empregados passam a ter autoridade para fazê-lo.

De forma simplificada, o processo começa com a alta direção definindo um grupo de trabalho, com representantes de todos os setores da empresa e dos fornecedores. O grupo examina os processos desde a entrada às saídas, separando o que é fundamental e o que não é. Em seguida, as etapas fundamentais são unidas, criando-se interligações informacionais com a ajuda de computadores que passam a fazer parte da rede, reduzindo o tempo e aumentando a velocidade.

Por exemplo, um cliente, ao comprar um carro, especifica o que deseja em um formulário, que já passa a ser uma ordem de produção.

Como consequência, todos os aspectos da empresa mudam. As tarefas, antes divididas e separadas (taylorizadas) deixam de existir, transformadas em um conjunto de atividades feitas por uma única pessoa (processo multidimensional), que passa a ser polivalente, capaz de fazer várias atividades.

O desempenho das pessoas passa a ser avaliado pelos resultados, a

remuneração também. A promoção torna-se um efeito da competência e da criatividade, não mais do trabalho realizado. Em vez de simplesmente treinar o empregado, passa-se a oferecer oportunidades para seu desenvolvimento e liderança. Os valores culturais se modificam, com a consciência de que ser produtivo e competente é mais do que ter um cargo de chefia ou gerência. A organização muda radicalmente, com a estrutura tornando-se menor, com os dirigentes próximos da base, acabam os departamentos, com equipes ligadas por um gerente que fica no centro de um processo. Seu papel é proporcionar apoio e treinar as equipes.

A reengenharia deseja fazer mais com menos, portanto, aumentar a

produtividade. Muitas empresas que a adotaram buscaram economizar

dinheiro e sobreviver, diante da competição mundial. Pode-se dizer que todas as grandes empresas adotaram estas idéias. Começou com

a GE, por Jack Welch, que se tornou conhecido por reduzir a empresa

à metade, eliminando diversos níveis hierárquicos.

Com isto, acabaram por fazer apenas corte das gerências médias, criando o achatamento da estrutura organizacional (downsizing), o que

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criou um grande desemprego industrial. Cerca de um milhão e meio de empregos foram perdidos na indústria brasileira, devido a isto.

Quando o enxugamento da empresa é acompanhado por inovação de produtos e serviços, aproximando as equipes do mercado, não só a produtividade e os lucros crescem, mas os empregados se tornam mais satisfeitos por terem trabalhos mais desafiantes.

6.O PARADIGMA PÓS-GERENCIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Um novo paradigma de Administração Pública começou a ser discutido recentemente. É o New Public Management - Nova Administração Pública. Outros nomes são Estado contemporâneo ou Administração Pública contemporânea.

Esta abordagem nasceu da formação de especialistas em governo e administração pública.

Não se trata de um paradigma reestruturador da reforma do Estado, na verdade, mas de um conjunto de discussões e estudos teóricos sobre as transformações ocorridas na gestão pública nas últimas décadas em todo o mundo. Passou-se a discutir não o gerenciamento público (ou a reforma do Estado), mas as políticas públicas, cuja base é sempre um resultado. No primeiro caso – a gestão - uma política é estabelecida e daí surge o gerenciamento. No segundo caso, determina-se um resultado, então, estabelece-se uma política pública.

No gerenciamento público, as políticas visam mudar o comportamento dos atores governamentais, os administradores e servidores públicos.

Na política pública, busca-se mudar o comportamento dos atores não- governamentais.

Estes estudos abordam as experiências do eixo anglo-americano, com a inclusão de países escandinavos, que buscaram resultados para implementar as políticas públicas.

Este campo de estudo profissional e acadêmico busca focar as práticas inovadoras, a partir das recentes transformações no perfil e na forma do Estado nestes países.

Ressalta-se a importância da transparência da gestão, substituindo o antigo critério de eficiência da administração. A questão que possibilita a transparência é o governo eletrônico (e-gov.).

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Outro elemento importante é o fortalecimento de uma burocracia executiva, essencial à promoção da governança. O conceito de governança significa a capacidade de governo de um Estado.

Governança não é sinônimo de governabilidade, pois esta é o poder para governar. Exemplo: “o país não carece de governabilidade, mas de governança, pois sua capacidade de implementar a política é limitada pela ineficiência da máquina administrativa.”

Governança progressiva significa que o Estado passa a ter um papel

orquestrador,

em face do fortalecimento dos mercados e do terceiro

setor.

Este terceiro setor é formado principalmente pelas ONGs, entidades formadas por livre iniciativa e trabalho voluntário, fora do poder governamental, mas capazes de atuar em funções públicas típicas. Elas têm caráter de prestação de serviços ou de ação política, de oposição ao governo. Seu crescimento se deu a partir dos anos 80 com o objetivo de otimizar o uso dos recursos públicos e estimular o desenvolvimento em bases sociais mais justas. Cresceu a cooperação entre instituições públicas e privadas e a interferência deste setor nas políticas governamentais.

Paralelamente a estes estudos, surgem novas abordagens econômicas, chamadas de neo-institucionalismo econômico. Entre elas, a teoria da escolha pública denuncia o caráter de incompatibilidade e ineficiência da burocracia pública relativa ao mercado e à revitalização da sociedade civil no sentido de se organizar e prover-se de determinados bens públicos de forma autônoma, sem depender do governo.Dois defensores da teoria da escolha pública, William Mitchell e Randy Simmons criticam o papel e a presença do Estado na sociedade. Para eles, o Estado aumenta as desigualdades sociais, favorecendo a classe média e não os pobres. Nenhum programa governamental combate verdadeiramente a pobreza, porque parte dos recursos fica para a Administração pública que gerencia o programa e a outra fica para os fornecedores. Para eles, a Administração pública é incapaz de cumprir as promessas. Os eleitores não são capazes de pressões, pois não são organizados. Gerenciamento científico no governo não é uma opção razoável, devido à natureza política da Administração Pública. É preferível oferecer aos cidadãos a possibilidade de escolher os serviços, pagando-os diretamente. É mais sensato e econômico para o Estado.

7 - CONCLUSÃO

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Percebe-se a enorme dificuldade em ser um bom governante ou administrador público, em qualquer esfera de governo. Há desafios de natureza política, social, econômica, cultural. Estabelecer objetivos, estruturas, estratégias, selecionar e treinar pessoas, adquirir as tecnologias, equipamentos e materiais, tomar decisões adequadas, realizar o enorme volume de serviço são atos quase heróicos.

Não podemos deixar de reconhecer que o Brasil deu enormes saltos quanto à qualidade dos serviços públicos à população. A Administração Pública, com todas as dificuldades, foi, sem dúvida, responsável pelo que conseguimos. Se hoje somos capazes de ser mais exigentes, é graças às conquistas do passado e aos administradores e servidores públicos.

UFA! Que aula pesada! Espero que vocês tenham gostado e captado

tudo! Leiam

e releiam, anotando as palavras-chave e conceitos. Um

abraço!

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AULA 2

TÓPICOS: Gerência de Recursos Humanos e gestão estratégica. As trajetórias e práticas relativas ao servidor público.

Olá.

Hoje, vamos abordar duas questões sobre a Administração Pública. A primeira é como os recursos humanos (RH) devem ser gerenciados, de maneira que possam atuar de maneira competente, sentindo-se

valorizados e dignos no desempenho de suas atividades para realizar os objetivos estabelecidos pelas políticas públicas, em relação aos clientes/usuários/cidadãos. Em segundo lugar, como a Administração

de

Recursos Humanos precisa atuar, estrategicamente, considerando

as

mudanças atuais.

1. INTRODUÇÃO

Governar não é somente elaborar políticas ou tomar decisões de natureza estratégica. É preciso aplicá-las, torná-las eficazes para a sociedade. É pela Administração Pública - a parte viva e próxima do cidadão - que as estratégias tornam-se mais visíveis.

Contudo, a forma ideológica escolhida pelo Estado influencia a natureza das políticas e estratégias governamentais. Se esta é o Estado Social, com caráter intervencionista, não é indiferente ou neutro à vida social, torna-se um agente ativo nos negócios econômicos, sociais e culturais. Assume esta característica pelos conteúdos constitucionais detalhados e até programáticos sobre questões consideradas relevantes e pelos gastos sociais.

Em oposição, o Estado liberal desempenha um papel modesto, limitado

e mínimo,

reduzindo seus gastos de natureza social.

Estes dois extremos deixam suas marcas na maneira de combater os problemas sociais, de proteger o trabalho, a economia, de prestar os serviços à população, assim como em lidar com aqueles que praticam

os serviços, os funcionários do Estado.

visando

apenas

à

proteção

das

liberdades

básicas,

1

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A ideologia estatal orienta os gastos do governo federal, dos estados e

dos municípios, principalmente o investimento em pessoal. Em quase todos os países modernos, os gastos do setor público cresceram extraordinamente, pela adoção de uma postura social. Isto significa que a Administração Pública tornou-se uma atividade onerosa para a sociedade, necessitando justificar-se através de bons serviços à população, eficiência (custos baixos e alta qualidade) e eficácia (resultados).

A aplicação do dinheiro público deve se refletir também na qualidade

de seus recursos humanos, seu nível de desempenho e satisfação com

o trabalho.

Um diagnóstico sobre a Administração de Recursos Humanos, em nosso país, feito em 1994, como parte do Plano Diretor de Reforma do Estado, mostrou que esta é a função mais vulnerável aos efeitos das crises fiscais, pela contenção dos gastos públicos. Porém, é fácil observar, pelos dados, a vulnerabilidade à ideologia adotada pelos governos. Senão, vejamos:

Segundo os dados apresentados, o número de servidores públicos foi reduzido de 713 mil, em 89, para 580 mil, em 94. Apesar desta redução, os gastos aumentaram de 2,89 para 3,17% do PIB, no governo federal, dobrando nos municípios.

Os estados empregavam 49% dos funcionários públicos, os municipios, 26%; e a União, 25%.

O

aumentou, quase igualando-se ao dos ativos, em 94.

A Administração de RH caracteriza-se por ser “protecionista e inibidora

do espírito empreendedor, pela estabilidade e forma de recrutamento

por concurso, impedindo a contratação direta. A Constituição de 88 foi

equivocada quanto aos Recursos Humanos, pela instituição do Regime Jurídico Único, dando tratamento uniforme a todos os servidores da Administração Direta e Indireta (transformou os funcionários públicos em servidores públicos, com este regime), e pelo ingresso por concursos públicos, que são realizados sem regularidade e sem real avaliação dos quadros, inviabilizando as carreiras públicas. Encareceu a máquina administrativa e impediu a valorização do cargo e da competência, pelo tratamento igual a todos.”

Outra dificuldade apontada no diagnóstico foi em relação às carreiras existentes. Cerca de 47% dos servidores estavam dentro do PCC (Plano de Cargos e Carreira), mas querendo entrar em uma carreira,

em que a remuneração é mais elevada, por gratificações.

número

de

servidores

inativos

(aposentados

e

pensionistas)

2

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Os participantes de carreiras sofriam uma distorção em relação à amplitude de carreira (que é a diferença entre os salários dos níveis iniciais e finais de carreira), sendo esta diferença incapaz de

incentivar o acesso aos níveis mais elevados. As carreiras eram, à época: Orçamento, finanças e controle, com os cargos de analistas e técnicos. A de Especialistas em políticas e gestão governamental, com

o cargo de gestor público. Outra, a de Auditoria, com os cargos de

auditor fiscal e técnicos. Outra, a de Procuradores, com os cargos de procuradores e subprocuradores. A de Diplomacia, com secretários a ministros de 1ª classe. A de Docentes de nível superior, com auxiliares

a titulares. A de Pesquisa em Ciência e Tecnologia, com os cargos de

auxiliares a titulares. A de Militar, com tenente a almirantes. Apenas quatro carreiras estavam com amplitude adequada, capaz de criar

incentivos ao esforço para subir na carreira (diplomatas, docentes, pesquisadores e militares).

Quanto aos cargos de DAS (desempenho de atividade superior, o cargo em comissão), apenas uma minoria era ocupada por não- servidores, sendo que 75,5% deles eram ocupados por servidores (quase 25% ou ¼ por gente de fora). A existência de DAS se transformou no principal mecanismo de flexibilização da rígida estrutura de remuneração. Através delas, a alta direção da Administração Pública pode disputar, entre si, os melhores quadros do serviço público, em um mercado paralelo, criando distorções, com pessoas de fora do serviço público recebendo tais gratificações.

Faltaria ainda uma política de remuneração adequada, com uma estrutura de cargos e salários, compatível com as funções. Houve significativa redução dos salários de 89 a 94, com o plano Collor. Em 95, passaram a ficar próximo aos salários de 80, quando eram relativamente elevados.

Segundo o diagnóstico, a remuneração do setor público não é baixa, sendo que as atividades menos qualificadas ganham, em média, 45% a mais que a média salarial do setor privado, porém os cargos executivos são, em média, 14% menores.

As diferenças com o setor privado aparecem, principalmente, quando se considera a previdência do setor público: é injusta, pagando oito vezes mais que aos aposentados do INSS, quando a contribuição do servidor público é apenas três vezes maior que a destes segurados. Também observou que a idade média de aposentadoria era 3% menor no setor público, sendo que no setor privado é de 62 anos (tal fato fez mudar as regras para a aposentadoria do setor público, elevando-se a idade e o tempo de serviço).

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Nas conclusões do diagnóstico,as características do mercado de trabalho do setor público minam a Administração Pública Gerencial, em três aspectos:

1º - A dimensão institucional-legal interfere no mercado de trabalho do setor público, criando inflexibilidade e dificuldades de contratar e incentivar os servidores, para se obter maior eficiência;

2º - A dimensão cultural, existindo várias culturas entre os servidores e não uma única. Há a cultura patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Seria necessária uma mudança institucional-legal e gerencial para que se produzisse uma mudança cultural;

3º - A dimensão gerencial de RH. É na gestão de RH que se vê a eficiência e a efetividade. Gestão é o elemento central da técnica administrativa, de como fazer, com que métodos, de que modo, sob orientação de quais valores (observe que, no diagnóstico, a gestão é definida como “tarefa” de direção, apenas uma das funções da Administração, que inclui o planejamento, organização, controle e direção). A boa gestão de RH define com clareza, recruta os melhores, treina permanentemente, desenvolve sistemas de motivação de caráter psicossocial, dá autonomia e cobra resultados. Mas, isto não acontece em nossa Administração Pública de Recursos Humanos. A motivação só se torna possível por meio de promoção em carreiras e gratificações por desempenho, dificultando a administração gerencial e a cultura orientada para o serviço ao cliente/cidadão.

Como consequências da redução da capacidade gerencial de RH, no setor público, devido a sistemas falhos de incentivos, ausência de carreiras estruturadas, salários baixos, falta de planos de formação e desenvolvimento,observam-se:

- Evasão de servidores qualificados;

- Baixa profissionalização do contingente maior de servidores;

- Dificuldade em manter funcionando as diversas ilhas de excelência,

criadas para dar suporte às práticas administrativas e governamentais;

- Greves crescentes, motivadas por baixos salários.

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O maior desafio para a ARH no setor público é portanto, a valorização do servidor público,sua orientação para os clientes externos .

Torna-se necessário, segundo as palavras do diagnóstico, descentralizar e redesenhar as estruturas, desenvolvendo modelos gerenciais capazes de gerar resultados e criar mecanismos que viabilizem a integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da ação pública.

Com este objetivo, o Plano Diretor da Reforma de Estado, em 95, propôs, através da Emenda Constitucional 19, aumentar a eficiência e eficácia dos serviços públicos, pela existência de quatro setores de atividades públicas:

1 - O Núcleo estratégico: composto pelos servidores de alto nível,

estáveis e de carreira, como assessores e auxiliares à cúpula da Alta

Direção para a

leis e políticas públicas, esperando-se a

efetividade (atendimento eficaz aos interesses nacionais);

definição de

2 - As atividades exclusivas: composto pelos servidores que atuam

em atividades típicas do Estado, como arrecadação de impostos, segurança, regulação das atividades econômicas, fomento e controle, esperando-se a eficiência – atender o cidadão com boa qualidade e

baixo custo;

3 - As atividades não-exclusivas: composto por serviços públicos,

porém sem caráter de exclusividade. Referem-se à educação, saúde e

a

outros da área social.

A eficiência esperada é o

baixo custo e

qualidade;

4 - As atividades de produção de bens e serviços econômicos:

Composto por agentes públicos, não servidores, aqueles que trabalham em agências executivas ou reguladoras. A eficiência se

refere a qualidade, custos baixos e resultados econômicos.

Tal proposta divide a Administração Pública, diferenciando seus objetivos, resultados, formas de avaliação e controle, reduzindo o tamanho, o custo da Administração Pública, dos Recursos Humanos, criando maior flexibilidade ao gerenciamento, modificando o perfil dos funcionários.

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Em síntese, o diagnóstico apresentado mostrou que a complexidade na gestão de RH, no setor público, vem, sobretudo, das regras rígidas e difíceis de manejar, condicionando a contratação, a classificação, a promoção e a demissão, gerando um gerenciamento caro e lento do sistema de pessoal. Além disso,a carência de política coerente e sistemática para esta gestão, devida à legislação, gera relações de trabalho marcadas por rigidez, protecionismo exagerado, critérios rígidos de seleção e contratação, desestimulando a competência e a inovação.

Seria necessário remover os constrangimentos legais que afetem a gestão de RH (por emenda constitucional), resgatando a possibilidade de diferentes regimes jurídicos nas esferas do governo, criando novas formas de seleção de funcionários, flexibilizando a estabilidade, de acordo com as características organizacionais e gerenciais dos diferentes segmentos da administração.

Podemos ver que as trajetórias e práticas sobre os servidores públicos apontadas apresentam várias contradições: ao mesmo tempo que se premia e se valoriza sua posição estável, sempre sujeita às intempéries políticas das diversas correntes que se alternam no poder, esta mesma estabilidade é considerada uma condição para o comodismo e falta de profissionalismo, devido à ausência de incentivos corretos e modernos, capazes de sustentar uma política de valorização do servidor.

Estas contradições desnudam-se nas lutas sindicais e movimentos grevistas entre os funcionários públicos, que se tornaram bastante organizados em sindicatos e associações de categorias profissionais. O número crescente de greves no setor público mostra que os funcionários não são passivos e lutam para modificar as leis e as práticas negativas, denunciando-as e buscando seu reconhecimento junto à sociedade.

Ao modificar a denominação de funcionário público para servidor público, a Constituição de 88 buscou enfatizar seu papel decisivo de prestador de serviço, submetendo-o ao do usuário do serviço. Ao mesmo tempo, colocou o servidor público como representante de um Estado social, a serviço do povo. No entanto, a modificação ideológica do papel do Estado de social para liberal, vê este novo papel dentro de uma perspectiva da Administração gerencial, de busca de eficiência e qualidade. Ao mesmo tempo, vê no papel do servidor, desenhado pela Constituição, um obstáculo a esta nova abordagem administrativa e à forma de Estado que se deseja construir (o Estado Liberal).

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Portanto, parece-nos que as trajetórias e práticas sobre o servidor público, em nosso país, sofrem fortes influências da corrente política que assume o Poder, sem uma visão da importância do quadro de pessoal do Estado e do papel dos recursos humanos no desenvolvimento da sociedade, como implementador e executor das políticas públicas. Não consideram que eles representam, ao longo dos anos, independentemente das ideologias e das correntes partidárias,

a parte viva e perene do Estado, perante a sociedade. São vistos como custos ou passivos; não como recursos ou ativos governamentais.

Outra contradição importante é a forte influência na mudança do quadro de funcionários, a cada alternância de poder. A contratação de pessoas ligadas a partidos, de parentes ou amigos, mostram a visão antiga do Estado patrimonialista, com estas práticas do nepotismo ou do clientelismo político, com cargos distribuidos como moeda eleitoral.

Felizmente esta prática, orientada pela ausência de compromisso com

os objetivos da Administração Pública, por parte dos governantes e

das cúpulas dos vários poderes e níveis - federal, estadual ou municipal -está sendo limitada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, a qual impõe limites aos gastos com custeio de pessoal.

A longo prazo, se os controles realmente funcionarem e as punições acontecerem, haverá a valorização do servidor e maior profissionalismo da Administração Pública.

Segundo o economista e ex-ministro Raul Veloso, um dos maiores especialistas em contas públicas, em reportagem ao Estado de Minas, publicada em 21 de maio de 2005, as mudanças positivas não estão acontecendo. O ajuste pós-99 com a nova política fiscal feita no Brasil, buscando maior responsabilidade e racionalidade nos gastos públicos, teria sido um equívoco. Para ele, há um limite de tolerância da sociedade quanto ao volume de impostos que paga a um Estado, que não dá, em troca, serviços públicos de qualidade, e este limite já teria sido atingido. Em dez anos, de 1995 a 2005, os gastos da União cresceram 72%, com os impostos crescendo 37%, dificultando sobretudo a vida das empresas. A má qualidade do gasto público, principalmente com as despesas de pessoal, é um problema sério.

Além disso, as transferências federais para os estados e municípios, entre 1995 e 2005, cresceram 120%, mas em uma forma irracional, segundo Marcos Mendes, consultor de economia. As cidades médias e

da periferia das grandes cidades, que têm os maiores problemas

sociais, recebem menos proporcionalmente do que as mais desenvolvidas. E sabemos que a Administração Pública deve tornar-se

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“local”, próxima ao cidadão, nos

municípios, para que se torne

eficiente e eficaz.

Todos estes aspectos criam dificuldades aos objetivos e ao bom desempenho dos recursos humanos do setor público, desafiando continuamente a Administração de RH.

2. ATITUDES E MOTIVAÇÃO DOS RECURSOS HUMANOS

A liderança dos Administradores pode afetar o desempenho da organização ou dos funcionários?

A liderança é um aspecto necessário à vida humana. Amigos

escolhem seus líderes, filhos podem rejeitar a influência de seus pais ou irmãos, os funcionários escolhem entre a liderança intelectual ou afetiva, um governo pode ser visto como um líder forte ou fraco pela sociedade.

Diferente do poder, no qual há imposição de uma vontade, pelo controle de recursos, ou distante da autoridade, na qual o poder precisa ser considerado legítimo, na liderança, a influência independe de fatores externos: é uma escolha emocional, segue-se alguém por vontade própria. A liderança pode ser definida como um processo de dirigir e influenciar as atividades de outras pessoas ou membros de um grupo.

A autoliderança é a capacidade de as pessoas motivarem a si

próprias para realizar atividades recompensadoras ou não.

Por longos anos, imaginou-se que só pessoas especiais poderiam exercê-la. A Teoria dos Traços procurou encontrar características inatas em grandes homens, como Gandhi, Lincoln, Luther King. São geralmente generosos, ativos, com forte personalidade, capazes de dar o exemplo e correr riscos pessoais, com mensagem simples e cativantes, dotados de grande força interior. Tais líderes, porém, acabam tragicamente, devido ao forte envolvimento e oposição que provocam nas pessoas.

Os líderes heróicos/carismáticos tornam-se capazes de influenciar pela situação e circunstâncias, não por serem especiais. Este segundo ponto de vista, Teoria da Liderança situacional ou contingencial, explica a influência em termos de situação, estilos praticados e qualidade do grupo. Os estilos democráticos são considerados superiores aos autocráticos ou laissez-faire (deixar fazer), em geral, porém segundo esta teoria, tudo depende das contingências.

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Segundo Max Weber, há líderes voltados para os objetivos e os orientados para harmonizar as pessoas. Os primeiros adquirem uma liderança intelectual, enquanto os outros têm uma maior qualidade afetiva. Podemos vê-los como uma liderança masculina ou feminina, sendo as mulheres mais capazes de harmonizar os grupos e as pessoas. Este fato teria levado as mulheres a serem predominantes nos serviços e na administração pública, onde este tipo de influência é mais importante.

Atualmente, a liderança visionária ou transformadora encontra-se em evidência, pois, estes líderes conseguem emocionar, criar adeptos a uma visão de futuro. Esta teoria reune certos traços pessoais a situações que devem ser mudadas. Os líderes visionários ou transformadores são aqueles que inspiram seguidores, por meio de uma visão pessoal e energia, causando um impacto significativo em seu ambiente.

Líderes eficazes e bem sucedidos podem aumentar os lucros de uma empresa em até 10%, segundo alguns autores, sendo revelados em tempos de tensão e incerteza. Eles precisam de uma dupla estratégia:

gerenciar e mudar, necessitando sólidas bases técnicas para a liderança empresarial.

Os administradores podem contar com o poder do cargo, de sua personalidade e das situações de mudança para influenciar e exercer a liderança, porém não devem esperar que ela aconteça pela nomeação à posição de gerência. Os subordinados podem escolher outras pessoas a quem seguir. Desse modo, eles precisam desenvolver liderança e participação: quanto mais autonomia é dada aos subordinados, distribuindo a liderança na organização, maior será a capacidade dos gerentes em influenciar, liderar e criar mudanças.

Além disso, os administradores precisam desenvolver habilidades sistêmicas, técnicas e humanas. As habilidades sistêmicas são importantes para os administradores de alto nível, principalmente. Elas se referem à compreensão de um todo complexo, uma visão dos sistemas, de sua interrelação entre as diversas partes e da influência de uma sobre a outra. As habilidades técnicas se referem ao domínio de um campo especializado de conhecimento, sendo necessárias às atividades de supervisão e chefia, nos níveis mais baixos de administração. As habilidades humanas são estas, das quais tratamos aqui: a liderança, a motivação, a comunicação, as relações interpessoais. Todos os gerentes, de todos os níveis, necessitam de alta habilidade humana. Com as mudanças atuais, os gerentes são exigidos em todas as três habilidades, apenas variando o grau em que elas são utilizadas.

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As atitudes dos funcionários afetam o desempenho no trabalho e das

organizações onde eles trabalham? Esta questão tem sido objeto de grande debate na ciência da Administração, principalmente no campo

do Comportamento Organizacional.

Para alguns estudiosos, tanto as atitudes, quanto as capacidades das pessoas geram o sucesso de uma organização. No entanto, é surpreendente a pouca atenção que se dá à esta questão, pois é o capital intelectual que cria a maior parte dos valores na economia atual.

Este capital intelectual se opera em 4 níveis:

- Know what (saber o que fazer): é o domínio básico de uma

disciplina, que os profissionais absorvem por meio de educação e

treinamento e certificação;

- Know how (saber como fazer): habilidade avançada, traduzindo o aprendizado de livros em execução, aplicando as regras de uma disciplina a um problema no mundo real (é o que cria mais valor);

- Know why (porquê fazer): compreensão sistêmica, profunda,

conhecimento da teia de relacionamentos entre causas e efeitos,

levando a resolver problemas muito mais complexo;,

- care why (gostar de fazer): criatividade automotivada, significando vontade, motivação e adaptação para uma inovação bem sucedida.

Apesar de as organizações precisarem das duas últimas, tendem a treinar apenas nas duas primeiras e a criar padrões de desempenho sobre elas. Esses casulos transformam intelectuais em burocratas, resistindo à mudança e desenvolvendo atitudes negativas em relação aos clientes, aos outros departamentos ou ao ambiente externo.

O conceito de capital humano, na Economia, é o conjunto de

investimentos em formação educacional e profissional da população, sendo um indicador do desenvolvimento econômico. Pode ainda ser

sinônimo de capacidade de trabalho, o conjunto de habilidades e conhecimentos que permite a uma pessoa trabalhar e ser remunerada.

Várias pesquisas têm demonstrado que os empregos atuais crescem para pessoas menos qualificadas, com baixo nível de escolaridade. Apenas alguns empregos têm alto nível de exigência intelectual. Para Márcio Pochmann, o diploma, no Brasil, não assegura nem emprego, nem recomposição da renda, porque existe uma grande oferta de mão-de-obra qualificada, sem crescimento de vagas para este tipo de

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pessoas. O modelo econômico brasileiro destrói os empregos de classe média. Várias implicações ocorrem desses dados:

A primeira é que as mudanças no trabalho ocorrem de modo a criar

uma divisão social

do trabalho em dois

pólos: aqueles de

baixa

qualificação e outros de alta qualificação. Em segundo lugar, há mais empregos para os primeiros. Os melhores empregos ficam para a minoria bem educada, onde há mais oportunidades de desenvolvimento. Em terceiro lugar, os serviços públicos tornam-se o alvo preferido para os jovens de maior nível educacional. Mesmo nas ocupações mais simples, o nível de escolaridade pode ser mais elevado do que no setor privado, pelas altas exigências feitas em concursos públicos.

Desse modo, os serviços públicos passam a constituir-se em um mercado de trabalho valorizado, com recursos humanos de maior capital intelectual. Passa a existir o desafio de manter estes funcionários na Administração Pública, no sentido de satisfazer suas necessidades psicológicas e desenvolver atitudes positivas com relação ao serviço público.

O que são atitudes? As atitudes profissionais são a forma como um individuo entende e responde às situações de trabalho. Por exemplo, se um cliente pede uma informação, o servidor com uma atitude positiva, apresenta-lhe a solução para o problema, não só a informação. Ao contrário, o funcionário com atitudes negativas, responde o mínimo ou manda buscá-la em outro lugar.

Devido ao fato de a maioria dos servidores públicos terem relativa autonomia para realizar suas atividades, estas são profundamente afetadas pelas atitudes. Quanto maior a autonomia, maior a influência das atitudes. As pesquisas demonstram que atitudes positivas dos funcionários de uma organização estão ligadas a níveis de rendimento e de produtividade mais elevados.

Dentre as atitudes mais valorizadas no trabalho, quase todas parecem relacionadas à personalidade, mas, na verdade, são provocadas e induzidas por uma cultura própria, que privilegia estas atitudes. A responsabilidade, a motivação, o esforço em aprender, a iniciativa, a perseverança, o comportamento pró-social ou cooperativo, a pontualidade e a assiduidade são comportamentos que passam a ser observados, podendo ou não ser reforçados pelos colegas, pela gerência e pelos hábitos, criando valores e atitudes positivos ou negativos no ambiente do trabalho.

Uma administração mais democrática e participativa permite que as atitudes positivas possam ser praticadas, além de induzir as pessoas

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a adotarem soluções consensadas, em torno de atitudes e valores comuns.

No entanto, mudar as atitudes pode ser extremamente dificil e levar anos, como alguns estudos já demonstraram.

Todos os administradores precisam se defrontar com a questão das atitudes, mas também sobre o problema da Motivação. Durante anos,

a resposta que se deu à esta questão foi a visão racional-econômica, na qual se supunha a necessidade ou motivação econômica como

única razão para que as pessoas trabalhassem. Desse modo, o salário

e as recompensas materiais tornaram-se os mecanismos principais para mudar as atitudes e as motivação dos funcionários.

Posteriormente, estas idéias mudaram, com a idéia das relações humanas. Os gerentes passaram a atuar sobre o clima organizacional ou social existente para favorecer as atitudes e as motivações dos empregados.

A concepção do homem auto-realizador de Maslow sugeriu a

hierarquia de necessidades, devendo-se conhecer o patamar de cada