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CURSOS ON-LINE – ADM.

PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO


PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI

1 – APRESENTAÇÃO

Olá, caro estudante:

Dando continuidade à preparação para o concurso de Auditor Fiscal do


Ministério do Trabalho, vou ministrar um curso sobre a disciplina
Administração Pública.

Vou fazer uma breve apresentação, já que sou também responsável


pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio.
Psicóloga por formação, há 34 anos, quase toda a minha vida
profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais – instituição
onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, também sou
docente do curso de especialização em Engenharia de Segurança do
Trabalho da UFMG.

Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento


para empresas públicas e privadas, tive a oportunidade de conviver
com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados.
Constatei que essas empresas, no dia-a-dia, não são tão diferentes,
como pensamos. Em ambas há disputas políticas, muito trabalho,
pessoas esforçadas e algumas negligentes. Há lealdade e deslealdade.
Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas.

A maior diferença é quanto à natureza dos problemas que se


apresentam e o tempo que se leva para solucioná-los. Enquanto as
empresas privadas são rápidas e decidem sem muito planejamento, as
empresas públicas são lentas, planejam muito antes de decidir.

Com relação ao concurso, vemos que, com a publicação do edital, a


expectativa é de que a prova seja realizada ainda na primeira quinzena
de junho. Temos, portanto, pouco tempo para a preparação. Minha
proposta é que o curso seja bastante objetivo e curto, englobando os
tópicos do programa de maneira concisa e simples.

Devido a essa exigüidade de tempo, não terei como tratar cada tópico
do edital de forma muito profunda. Procurarei abordar os temas mais
importantes, que têm sido reiteradamente cobrados pela ESAF em
provas de Administração Pública.

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2 – PROGRAMA

No edital, a disciplina Administração Pública possui peso 1, com 10


questões. Há uma mudança em relação à última prova, realizada pela
ESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questões, com peso 2. Já a
matéria é a mesma, não houve nenhuma alteração. São oito tópicos,
mas optei por desenvolvê-los em três aulas (além desta aula
demonstrativa), da seguinte maneira:

Aula 0 – Visão geral sobre a Administração Pública. Convergências e


diferenças entre a gestão pública e a gestão privada.

Aula 01 – A gestão tradicional. As novas tecnologias gerenciais:


reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configuração das
organizações públicas e sobre os processos de gestão. Excelência nos
serviços públicos. Gestão de resultados na produção de serviços
públicos. O paradigma do cliente na gestão pública.

Aula 02 – Gerência de recursos humanos e gestão estratégica. As


trajetórias de conceitos e práticas relativas ao servidor público.

Aula 03 – Tecnologia da informação, organização e cidadania.


Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.

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AULA 0: VISÃO GERAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Você, que já está estudando para concursos públicos, deve possuir uma
boa base para o estudo da disciplina, já que seus fundamentos estão
presentes em todo curso de Direito Administrativo.

O que o edital está cobrando são suas convergências e diferenças com a


administração privada e alguns tópicos que tratam da modernização do
serviço público, considerado lento, burocratizado, ineficiente.

A ESAF está cobrando tópicos - excelência nos serviços públicos,


paradigma do cliente na gestão pública, gestão de resultados na
produção de serviços públicos – que, até há bem pouco tempo, não
eram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio.

1. INTRODUÇÃO

Imagine um rapaz, recém-formado em Direito, com o idealismo de seus


26 anos, em 1831, visitando uma nação, que está se constituindo como
um Estado, cinqüenta anos depois de se tornar independente.

Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia na


América, alguns anos depois:

“Os funcionários públicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos em


meio à multidão dos cidadãos, não têm nem palácios, nem guardas,
nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes não se deve
unicamente a uma tendência particular do espírito americano, mas aos
princípios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, o
governo não é um bem, é um mal necessário.

...Admiro essa atitude natural do governo da democracia, dentro


daquela força interior que se prende mais que ao funcionário ao homem,
mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de viril
que admiro.

...Nenhum dos funcionários públicos dos Estados Unidos tem uma


vestimenta característica, mas todos recebem um salário” (pg. 157).

Imagine se aquele jovem voltasse hoje à América. Ele descobriria que


ainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionários
daquela época passaram a 13 milhões de americanos, em 1970,

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servindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu número era
igual ao da população de 1831. Ficaria ainda mais impressionado com
seu país - a França - e a maioria dos países do mundo. Quase todos se
tornaram democracias, com milhões de servidores públicos para fazê-las
funcionar bem.

É a Administração Pública a responsável pela máquina do Estado. Se a


máquina não anda, o povo fica insatisfeito, ameaçando a democracia.

De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo é um mal


necessário à democracia. A maioria do povo só vê o governo pelos
impostos, os serviços públicos ruins, ou, então, pelos grandes
escândalos. Mas vê também o carteiro, a professora do filho, o médico
do serviço público. Desconhece o verdadeiro papel de uma
Administração Pública eficiente: zelar pela imagem do governo e do
Estado, oferecendo bons serviços à população, cumprindo as políticas
públicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados e
reservados, os milhões de servidores públicos cumprem o seu dever
para com o povo e para com o governo, seja no nível nacional, estadual
ou municipal.

Os servidores públicos são aqueles trabalhadores diretamente


envolvidos na prestação de serviços governamentais básicos, fazendo
funcionar a Administração Pública: a atividade ligada à implementação
das políticas públicas e/ou a realização das metas públicas. Cabe-lhes
executar as leis e realizar os objetivos do Estado.

Mas o que é o Estado e o Governo?

O Estado pode ser entendido como uma nação: o Estado Brasileiro. Para
ser reconhecida como um Estado, pelas outras nações, é preciso que
uma nação exerça o poder e a autoridade. Não basta que o chefe da
nação decida fechar uma empresa estrangeira e expulsá-la de seu
território. Para fazer isso, essa nação precisa se tornar um Estado forte,
ter poder ou soberania. Só pela força política será reconhecido pelos
outros Estados constituídos. O Estado (com letra maiúscula) é, portanto,
o conjunto de poderes políticos que constituem uma nação: um
organismo político administrativo que tem ação soberana, ocupa um
território, é dirigido por um governo próprio e se constitui pessoa
jurídica de direito público internacionalmente reconhecida.

Uma nação precisa governar, pois sem capacidade de governo, o povo


não torna legítimo esse governo, não aceita sua autoridade. Assim, o
Estado precisa de Governo: a Administração superior, o poder
executivo.

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Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de fazê-las cumprir e
executá-las.

Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. E o


Governo precisa da Administração Pública, para fazer funcionar a
máquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser
feito.

Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse


modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a
alta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e os
funcionários.

Portanto, os administradores públicos ocupam variadas posições nos


órgãos do governo. A alta administração federal, no Brasil, é composta
pelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos de
natureza especial, secretários nacionais, presidentes e diretores de
fundações, autarquias, empresas públicas e estatais. Ao todo, são 1.312
autoridades, regidas pelo Código de Conduta da Alta Administração,
aprovado em 2.000, sob o zelo da Comissão de Ética Pública da
Presidência da República.

Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funções públicas são


servidores do quadro permanente de funcionários. Isso ocorre em vários
países. Pessoas de fora da Administração Pública, sem passar por
concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiança).
Enquanto ocupam oficialmente cargo ou função pública, mesmo sem
pertencer ao quadro do funcionalismo, são considerados servidores
públicos, devendo se pautar pelos mesmos princípios éticos em sua
conduta, podendo ser punidos por atos considerados impróprios
(improbidade administrativa.)

A Administração é também uma atividade política, porque não se pode


governar sem a divisão de poder e acordos com lideranças políticas. Há
impossibilidade de uma administração estritamente técnica e
profissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos e
perda de eficiência, pela interferência nos planos e programas
estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administração.

Com certeza, você deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os
escândalos nas administrações de vários países, em virtude de escolhas
das pessoas erradas para compor o Governo.

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2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ADMINISTRAÇÃO
PRIVADA – DIFERENÇAS

Administração é também chamada Gestão, assim como administradores


ou gestores são usadas como sinônimos. Do latim Administratione, a
Administração significa um conjunto de princípios, normas e funções
com o objetivo de ordenar os fatores de produção e controlar sua
produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado
(segundo definição do dicionário Aurélio).

Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo a


abordagem legal, é “a gestão de bens e interesses qualificados da
comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo
os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum”
(segundo Hely Meirelles).

Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja


feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos
(impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e
adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todos
os níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou
indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão
do Estado.

Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresa


privada que não aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras.
Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que dá
idéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organização
pública, de acordo com essa opinião. Preferimos, contudo, utilizar a
denominação de empresas públicas e privadas, apesar de suas
limitações.

A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso,


significa que ela não é direcionada a todos, mas é voltada para o que
não é público, aquilo que não se refere ao povo da nação ou cidadãos de
um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos
proprietários ou dos acionistas de uma empresa.

Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Pública


e a das Empresas, pelos princípios gerais que regem os administradores
públicos:

1 – Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, o


agente público, só pode fazer o que a lei permite e aí está uma

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grande diferença da Administração privada. Esta pode fazer tudo que a
lei não proíbe.

2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a


necessidade da realização de compra por licitações e recrutamento de
pessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade também
engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público são
imputados à entidade administrativa em que ele atua.

A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva ser


impessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades
ou servidores públicos” (art 37, XXI, 1º ).

3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo ato


administrativo. Não se reduz à moral comum, e sim à moral jurídica: o
bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado,
o justo e o injusto, o bem e o mal...

4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela


AP, seja através de diários oficiais, jornais, publicação de avisos de
licitação e editais, etc. O princípio da publicidade também assegura, aos
cidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de
interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art 5º,
XXXIII, CF).

5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência


com a gestão privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no
atendimento ao público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa à
burocracia da AP.

A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem


definidos como os que regem a Administração Pública. Cada uma
segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores
ou por critérios de responsabilidade social.

Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duas


administrações: enquanto uma é voltada para o bem público, a
outra é voltada para o bem privado, como já falamos. A primeira
representa os interesses do Estado, lidando com recursos que são
gerados pelo contribuinte (através de impostos), portanto, o cuidado ao
lidar com eles representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos.

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As empresas privadas lidam com recursos dos próprios donos e
acionistas, ou seja, o cuidado é voltado para o interesse de algumas
pessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um
negócio. O contribuinte, contudo, não pode escolher onde seus impostos
serão aplicados, ele é obrigado a aceitar as decisões que o afetam.
Portanto, há uma diferença fundamental na natureza da Administração
pública e privada.

A terceira diferença é quanto ao objetivo das empresas e das


organizações públicas. Enquanto as primeiras são empresas, isto é,
empreendimentos que visam lucros, as segundas, não buscam
resultados econômicos em suas atividades. Mesmo que empresas
ligadas ao governo, como as estatais ou autarquias, tenham lucro com
suas operações, como é o caso de exploração e refino de petróleo,
energia elétrica, atividades bancárias, entrega de cartas e encomendas
(todas altamente lucrativas), este resultado se dá por serem monopólios
estatais, mas elas não podem, a rigor, visar lucros em suas atividades.

Mesmo que o mercado as desfavoreçam, elas têm de continuar


operando. No entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nos
últimos anos.

A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas e


privadas. Se uma empresa privada lança um produto que prejudica os
consumidores, que podem ser milhões de pessoas, uma decisão pública
equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um único
fornecedor de energia, ou remédio, afetará não só as pessoas, mas
indústrias, ou todo o sistema de saúde e assistência à população,
prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar
um serviço, como a manutenção das estradas ou fiscalização do
transporte ou saneamento, toda a população de uma região inteira e a
economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as
decisões na administração pública, ao contrário das empresas, cujo
principal foco é a racionalidade econômica e técnica. A autoridade das
decisões públicas está baseada nesta diferença: o interesse coletivo.

A quinta diferença entre elas é a transparência. Enquanto aceita-se


que os negócios de uma empresa possam ser protegidos, por questões
de competição ou de segredos industriais, o mesmo não ocorre na
administração pública, salvo naquelas áreas de segurança do Estado.

Outra diferença importante é a avaliação do resultado ou


desempenho da organização pública e privada. Se uma empresa
privada der prejuízo ou não conseguir margens de lucro que compensem
seus investimentos, ela irá à falência ou será vendida pelo preço que

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cubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser
avaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade etc.

No entanto, uma organização pública pode funcionar dezenas de anos


com déficits. O resultado econômico ou financeiro é uma medida de seu
desempenho, de sua eficácia, porém, não diz se ela atingiu seus
objetivos. Como avaliar se ela é efetiva? Ela tem de considerar os fins a
que se propõe, porém isso é bastante difícil.

Avaliar objetivos públicos é uma tarefa difícil. Saber se os alunos de


uma escola aprenderam a ler é mais espinhoso do que ler os balancetes
mensais, ou dizer se foi lucrativa. Em segundo lugar, medir a
produtividade e dizer se uma empresa é eficiente é simples: basta
avaliar quanto ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a sua
fatia de mercado. Existem várias maneiras. Nas organizações públicas
isso é muito difícil. Pode-se avaliar o número de atendimentos feitos
pelo número de médicos ou o número de alunos atendidos por
professor. Os alunos podem não ter aprendido nada.

Outro ponto de divergência é quanto à natureza dos empregos


que elas oferecem. Os trabalhadores das empresas privadas são
empregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na empresa
pública, são servidores públicos, com códigos de conduta e previsões de
punição se agirem de forma imprópria.

Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção de


pessoal, as estruturas mais verticalizadas e burocratizadas nas
organizações públicas, as carreiras e promoções, a remuneração.

Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes:

As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os


objetivos, o alcance e a profundidade das decisões, a transparência, a
avaliação de seus resultados, a natureza dos empregos.

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3. SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOS

Já esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos.


No entanto, é bom nos aprofundarmos nesta questão, para
compreendermos os limites da Administração Pública.

Existem as expressões cargo, emprego e função pública, mas elas não


são sinônimos.

Os cargos públicos não podem ser criados aleatoriamente. Eles são


criados por leis específicas. Pode-se ocupar um cargo por concurso ou
por recrutamento direto (se for cargo de confiança).

Empregos são regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e


são temporários ou podem ser transformados em estáveis, por lei.
Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos públicos e para
empregos.

Os servidores públicos são aqueles que seguem uma carreira já definida,


com planos de carreira, promoções e aumentos salariais de acordo com
essas promoções. Além disso, são regidos por sistema jurídico próprio, e
não pela CLT, ao contrário dos empregos. Há, portanto, servidores e
empregados públicos, participando da administração pública, mas
regidos por contratos diferentes.

O cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades


cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação
por lei, denominação certa, número certo, pagamento pelos cofres
públicos e provimento em caráter efetivo ou em comissão. Cargos em
comissão são os cargos de confiança.

Os cargos públicos só vagam quando o servidor se afasta por algum


motivo (aposentadoria, morte, exoneração, promoção etc.) e, neste
caso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos são
chamados vencimentos ou remuneração (vencimentos mais vantagens
permanentes ou temporárias) e têm um teto.

Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob um


regime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime pode
ser nacional, estadual ou municipal.

Quem são os servidores? São todos aqueles que trabalham para os


níveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares e
funcionários administrativos dos poderes legislativo e judiciário,

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ocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leis
específicas em sua conduta como funcionário, podendo sê-lo por
concurso ou nomeação em confiança.

3.1. Direitos e deveres do servidor público civil e militar

Ao ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passam


por um estágio probatório de três anos, no qual serão avaliados em seu
desempenho e só então serão efetivados no cargo.

Isso não significa que os servidores sejam intocáveis e não possam ser
demitidos.

Se cometer falta grave, terá direito a se defender em um processo


administrativo. Poderá ainda ser demitido se houver sentença judicial
transitada em julgado (quando não cabe mais recurso), no caso de
algum delito. Duas novidades, para o serviço público, foram criadas com
a avaliação periódica dos servidores públicos e o corte de despesas,
para se obter maior eficiência. Se o desempenho for considerado de
forma negativa e o servidor não puder se defender justamente, poderá
ser demitido, assim como quando houver necessidade de cortar
despesas com pessoal.

Servidores civis e militares diferem em seu regime jurídico, cada um


tem o seu. Isso porque a administração pública voltada para a
sociedade civil é bastante diferente da administração militar e do serviço
que esta presta à sociedade. São questões de segurança, preparação de
jovens para defender a nação, proteção de fronteiras etc.

Seus direitos e deveres são, por isto, diferentes, como é o direito de se


organizar em sindicatos e participação em greves. Enquanto o servidor
civil é livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentos
grevistas, mas dentro de lei que limita esta participação, o mesmo não
ocorre com os militares. A greve é considerada uma falta gravíssima no
meio militar, porque coloca em risco a segurança pública.

Acumular cargos remunerados é também proibido aos servidores civis,


em qualquer tipo de empresa pública. As exceções permitidas são nos
cargos de médicos e professores, desde que sejam dois empregos de
médicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver
acumulação com um cargo de natureza técnico-científica com a de
professor, sempre considerando a compatibilidade de horários.

A aposentadoria dos servidores públicos se dá por: tempo de serviço,


voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. A
Constituição lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria

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do serviço público, dentro do Regime Próprio de Previdência Social, com
outra, formada pela contribuição dos servidores ativos, aposentados ou
pensionistas. São os Regimes de Previdência Complementar -
conhecidos como Fundos de Pensão.

3.2. Tipos de empresas públicas, relações com outras


empresas e usuários de seus serviços

Para você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública, há,


segundo o SIORG (serviço que centraliza as informações sobre a
estrutura dos órgãos do poder executivo, ligado ao Ministério de
Planejamento, Orçamento e Gestão), 53 mil órgãos governamentais,
com 49.500 pessoas responsáveis, em 1400 cidades do país.
Diretamente ligadas à Presidência da República, existem 49 órgãos,
entre Ministérios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. O
próprio governo ignora quantos funcionários tem.

Quanto aos tipos de empresas públicas, existem os órgãos


governamentais (como os ministérios, por exemplo), as autarquias, as
empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações.

As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrás e a Cemig)


caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detém a
maior parte do controle acionário) e acionistas particulares. Existem
ainda as fundações ligadas aos órgãos do governo, como por exemplo, a
Fundação Getúlio Vargas, que é muito conhecida. Elas têm maior
liberdade de captar recursos e oferecer serviços remunerados, mas
ainda assim são empresas públicas, funcionando graças ao órgão
federal, estadual ou municipal ao qual está ligada.

As autarquias são entidades autônomas, auxiliares e descentralizadas da


administração pública, sujeita à fiscalização e tutela do Estado, com
patrimônio constituído por recursos próprios e com os objetivos de
executar serviços importantes para a coletividade. Por exemplo, a Caixa
Econômica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdência.

Do mesmo modo que os cargos públicos, as entidades da Administração


Pública Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista,
autarquias ou fundações pública) só podem ser criadas por leis
específicas. Do mesmo modo, suas subsidiárias (empresas filiadas) ou
participação de algum órgão público em sociedade privada, só podem
ser criadas por lei específica. Tal conduta visa o bem do patrimônio
público e sua proteção.

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As relações com outras empresas, como é o caso de contratos de
compras, obras, serviços e vendas de algum bem, passam por uma lei
de licitação pública, com exceção de alguns casos especificados em lei.
Isso é feito para seguir os princípios que regem a Administração Pública.

A licitação é o processo administrativo pelo qual se seleciona a


proposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer por
pregão - que é um leilão de preços - por concorrência pública,
por tomada de preços, convite ou concurso. Cada uma dessas
formas tem seu próprio regulamento. Todas essas regras visam
salvaguardar os recursos públicos e os orçamentos.

Contudo, sabemos por vários fatos veiculados na imprensa que muitas


licitações são burladas por cartéis e quadrilhas que combinam preços e
serviços, tornando extremamente difíceis os controles sobre os
resultados.

As relações com os usuários ou clientes dos serviços públicos também


são objeto de lei constitucional, visando proteger o cidadão ou
contribuinte em seu direito a receber uma boa prestação de serviços. O
Código de Defesa do Consumidor representa uma definição deste direito
na prática.

Os usuários podem reclamar, buscar informações sobre atos do governo


e devem ser ouvidos sobre a qualidade dos serviços, periodicamente.
Cabem ações disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ou
que abusam de sua autoridade no exercício do cargo.

3.3. Contratos de gestão

Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender à complexidade de


funções e serviços exigidos por uma população tão grande, distribuida
por um enorme território e uma sociedade cada vez mais consciente de
seus direitos, são feitos contratos com outras empresas para prestar
serviços. Um dos exemplos é o contrato com as Pioneiras Sociais, que
gerenciam os Hospitais Sarah Kubistcheck. Outra situação em que
cabem contratos de gestão, por exemplo, é a coleta de lixo e limpeza de
uma cidade ou transportes coletivos. São difíceis de administrar,
exigindo equipamentos, grande número de trabalhadores, uniformes,
treinamento etc. Desse modo, quase todas as prefeituras têm contratos
com empresas licitadas.

Esses contratos tornaram-se possíveis constitucionalmente, através de


uma emenda que garante autonomia gerencial, orçamentária e

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financeira dos órgãos da administração pública para fazê-lo, obedecendo
a certos critérios regidos pela lei (Emenda Constitucional número 19, de
1988).

A fixação de metas de desempenho, criando a figura do agente público -


aquele que dirige ou trabalha na empresa que possui um contrato de
gestão pública - permite que estas empresas sejam acompanhadas e
vigiadas, de modo que, se cometerem atos de improbidade
administrativa, não seguindo os princípios da administração pública,
podem ser punidos severamente, do mesmo modo que qualquer
administrador público, assim como as pessoas jurídicas de direito
público e privada prestadoras de serviços públicos.

É bom lembrar que o agente público pode ser acionado,


simultaneamente, nas três esferas: administrativa, civil e criminal. As
três responsabilidades são independentes.

Isto ocorre porque o Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendo


com que a Fazenda Pública seja obrigada a reparar o dano causado a
terceiros por agentes públicos.

Depois de mostrar as diferenças entre a Gestão Pública e Privada e os


fundamentos legais da Administração Pública, gostaria de finalizar com
os desafios da Administração Pública brasileira.

Recomendo a vocês uma atenção especial aos artigos da Constituição


Federal que se referem à Administração Pública - artigos 37 a 43 - que
interessam, sobretudo, ao Direito Administrativo.

4. OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Segundo Guerreiro Ramos, o maior desafio da Administração Pública, no


Brasil, é sair do formalismo: a diferença entre o que está no papel e o
que acontece na realidade. A Administração Pública brasileira é um
conjunto de prescrições, por meio de leis. Ela se desenvolveu sem
considerar as características próprias da sociedade brasileira, por
inspirar-se em outros modelos, completamente distantes da nossa
história.

De fato, muitas idéias, programas e modelos de serviços públicos são


considerados os melhores do mundo, como, por exemplo, o da
Previdência Social. Contudo, na aplicação prática, o que se vê são filas,
pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes e
desvios.

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O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, com
grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um
Estado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrário,
procuraram descentralizar suas decisões, constituindo-se em uma
federação de Estados independentes. Desse modo, sua Constituição é
simples e pouco detalhada. Nós, ao contrário, detalhamos em excesso a
Constituição Federal, exatamente para criar um pensamento único. O
cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo.

Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra uma


Administração Pública criada como uma expressão das elites
dominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivo
controle baseado em leis. Há uma nítida discrepância entre a conduta
concreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem querer
prever tudo, controlar tudo e todos.

Em minha opinião, o excesso de leis que regulam a Administração


Pública brasileira é retrato da falta de confiança na sociedade. O
formalismo brasileiro é a representação dessa desconfiança.

Embora vários autores o tenham detectado desde as primeiras


iniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostrou
como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional.

O formalismo não é uma doença ou patologia própria do nosso país. Em


geral, acontece com países colonizados, como foi o nosso (mas não
aconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratégia na
relação com o mundo externo. As colônia antigas são receptivas às
influências dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do
nível histórico de tais influências.

Isso faz surgir uma dualidade: o que é verdade e o que parece verdade,
mas ninguém acredita. São dois opostos que continuamente criam
efeitos mútuos.

A modernização da Administração Pública, por esse motivo, constitui um


problema difícil, exigindo-se uma ação administrativa e política
combinada, com o esforço de todos para a superação dos obstáculos.

A modernização, transformação ou mudança da Administração das


empresas públicas, qualquer que seja o nome que se dê ao seu
aperfeiçoamento, terá de ser um processo voluntário e político para
superar este passado, marcado por grande decepção de todos os
brasileiros com grande parte dos serviços prestados ao povo. É claro
que temos água, luz, educação, serviços de saúde, segurança, coleta de

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lixo, aposentadoria, muitos dos quais não tínhamos até meados do
século XX.

Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos está sendo


bem retribuído com serviços?

Existem no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão vários


projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelo
decreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa de
Qualidade e Participação na Administração Pública e a Rede Governo,
visando a criação de uma infra-estrutura integrada de comunicação e
serviços.

A busca de qualidade e excelência na gestão pública poderá dar


resultados porque foca o usuário ou cliente. A gestão da
qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois
torna-se importante conhecer esses clientes, quem são e o que
eles necessitam ou desejam.

Teremos que passar de uma administração tradicional para uma gestão


de qualidade, para buscar maior satisfação do cidadão com os serviços
prestados e a maior eficiência no uso dos recursos.

A gerência tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles


não poderá mais ser praticada. O modelo burocrático, com seus
departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura
verticalizada já não funciona mais no mundo onde todos se consideram
poderosos. Assim, cidadãos insatisfeitos quebram guichês, agridem
funcionários sem saber que estes não podem fazer mais do que fazem
por falta de recursos, pessoal ou materiais. Será preciso dar poder de
decisão àqueles que estão na linha de frente do balcão e lidam
diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e fazê-lo
baixar do topo para as bases será verdadeiramente o desafio que espera
a Administração no Brasil.

Você que fará parte, em breve, da Administração Pública, terá de


conhecer esses desafios e participar dessa transformação. Só assim
teremos um país melhor e mais humano, onde o indivíduo mais simples
e humilde seja tratado como cidadão respeitado.

E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o país, no


futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: “existe aqui
uma democracia e o governo não é um mal, mas um bem.”

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Questões de concurso

(AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção correta:

a) As organizações da iniciativa privada são criadas por lei,


destinadas a produzir bens e/ou prestar serviços, tendo como finalidade
gerar lucro, atuando num mercado competitivo.

b) As organizações públicas são criadas pelo poder público,


destinadas a produzir serviços, bens e utilidades para a população, bem
como organizar a realização de atividades públicas.

c) As organizações públicas se constituem de entes com


personalidade jurídica própria, como os estados-membros, sociedades
anônimas, sociedades limitadas, fundações.

d) As organizações privadas se constituem de entes com


personalidade jurídica própria, como autarquias, sociedades de
economia mista, fundações.

e) A administração pública se estrutura em conselho de


administração e conselho fiscal; e a administração privada em
administração direta e indireta.

Resposta correta: letra B. De fato, esta é a própria definição de uma


organização pública que deve ser criada por lei específica, pelo poder
público.

(AFT – ESAF – 2003) – As opções a seguir apresentam características


das organizações da administração pública e do setor privado. Assinale a
opção correta:

a) As organizações do setor privado se regem por regulamentos e


normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o
que a regra permite”. Já as organizações da administração pública
podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus
regulamentos e normas podem ser mais simples.

b) São princípios das organizações do setor privado a legalidade,


impessoalidade, publicidade e eficiência, exigindo dos seus gestores a
observância de regulamentos e normas.

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c) As organizações da administração pública se regem por
regulamentos e normas dispostos de forma genérica e simples, exigindo
de seus gestores criatividade e flexibilidade. Já as organizações do setor
privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma
exaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administração.

d) As organizações da administração pública se regem por


regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só
podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações do setor privado
podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus
regulamentos e normas podem ser mais simples.

e) São princípios das organizações da administração direta a


competitividade, a conquista de mercados e a responsabilidade social,
exigindo dos seus gestores criatividade e flexibilidade.

Resposta correta: letra D.

Pela natureza dos “negócios” da administração pública e privada, as


regras sobre eles e como conduzí-los são bastante diferentes, como
explicamos na Introdução. A Administração Pública sujeita-se ao
princípio da legalidade e só pode fazer o que a lei permite. A
Administração Privada, ao contrário, pode fazer tudo o que a lei não
proíbe.

FONTES DE CONSULTA

CARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelência nos Serviços Públicos.


Qualitymark, 1992.

GUERREIRO RAMOS. Administração e contexto brasileiro. FGV,1983.

TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na América. USP, 1987.

LAPALOMBARA, Joseph. A Política no Interior das Nações. UNB, 1982.

CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA de 1988.

ESTATUTO DO SERVIDOR PúBLICO - site do MPO.

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AULA 1 - OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:


PARADIGMAS ANTIGOS E NOVOS

Tópicos: Introdução. A gestão tradicional. Os novos paradigmas


na gestão. Impactos sobre a configuração das organizações
públicas e nos processos de gestão. Gestão de resultados.
Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente. As
novas tecnologias gerenciais: Qualidade e Reengenharia.
Conclusões.

Olá. Espero poder ajudá-lo a compreender bem os assuntos acima,


para que você tenha um bom desempenho no concurso.
Hoje, vou começar a aula com um pequeno questionário. Responda-o
mentalmente. O objetivo é facilitar o entendimento sobre a questão da
Qualidade e da Reengenharia.

Questionário

Avalie se você está estudando dentro de uma filosofia da Qualidade


total, respondendo sim ou não às perguntas abaixo:

A - Liderança e visão
1. Você está criando uma visão sobre o seu futuro?
2. Está procurando melhorar continuamente o seu desempenho?
3. Está buscando fortalecer a sua capacidade de influenciar outras
pessoas e envolvê-las com sua visão sobre o futuro?

B - Informação e Análise
4. Busca dados suficientes para dizer em quê pode melhorar?
5. Seu nível de conhecimento hoje é melhor do que há 1 ano?
6. Você acha que está melhor ou pior do que os outros candidatos?

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C - Planejamento estratégico
7. Você estabeleceu objetivos para os seus estudos?
8. Você conhece as forças que o impulsionam positivamente para
ajudá-lo a atingir os objetivos?
9. Você conhece suas fraquezas que bloqueiam sua aprendizagem?
10. Ao traçar um plano para seus estudos, considerou estas forças
e fraquezas?

D - Utilização de Recursos Humanos


11. Todos à sua volta estão apoiando seus esforços?
12. Você procura um trabalho em equipe para aprender?
13. Você confia nas pessoas que lhe prestam ajuda?

E - Satisfação do cliente
14. Você tem clareza sobre suas expectativas?
15. Você está satisfeito com o modo como estuda ou aprende?

F - Resultados
16. Você definiu indicadores para avaliar seu desempenho?
17. Como sabe que está no caminho da Qualidade total?

G - Processos de aprendizagem
18. Existe alguma maneira de você simplificar mais seus estudos?
19. Você já pensou em mudar radicalmente seu modo de estudar e
aprender, “reengenheirando” tudo?
20. Seus processos de aprendizagem são adequados aos objetivos?

Espero que ao avaliar as 20 questões acima, de acordo com os itens


de qualidade, você possa compreender melhor como melhorar os
resultados de seu próprio processo de aprendizagem.
Este pequeno questionário é um exemplo de como as empresas são
avaliadas para certificação ou para premiação da qualidade. É claro

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que os questionários são bem mais complexos e são testados antes.


Apenas escolhi alguns itens da qualidade, como exemplo.
Como você verá, a organização dos tópicos no texto não é a mesma
do programa. Eles serão encontrados no decorrer da leitura. Fiz esta
modificação para que você desenvolva um raciocínio sobre o assunto e
não precise decorar. É bom fazer fichas com os conceitos. Assim, você
pode fazer uma leitura rápida, na véspera do concurso.
Vamos passar agora a compreender os diversos paradigmas sobre a
Administração Pública.
Um paradigma é um padrão ou um quadro de referência.
Na primeira parte, vou falar do paradigma patrimonialista, na
segunda, do paradigma burocrático, na terceira, do paradigma
gerencial e na quarta, do pós-burocrático.

1. INTRODUÇÃO

Qual a relação entre conduzir um barco e a administração de um


governo?
Segundo Karl Deutsch, a idéia de governo é como o timoneiro de um
navio. Ele precisa saber dirigir os negócios do navio e de auxiliares que
o ajudem a navegar, contando com mapas e idéias sobre o mundo a
ser percorrido.
A política, como a navegação, é a arte do possível e da aprendizagem
de um mundo, para estabelecer prioridades e corrigir as ações. Pela
política, um governo coordena o processo de aprendizagem da
sociedade, de modo que ela possa autodirigir-se, mudando suas
prioridades, seja pela via representativa, seja pela revolução, em
casos extremos.
A centralização excessiva, a erosão da autoridade governamental, a
defasagem entre objetivos e resultados geram a contestação e a
articulação entre segmentos sociais insatisfeitos. Quanto maior o nível
intelectual e educacional, tendo como contraponto as dificuldades
financeiras governamentais, a ineficácia e a desorganização da
administração pública, maior sua tendência às ações revolucionárias.
O desempenho decadente das elites governamentais nos períodos de
quase-ruptura - como a corrupção, a ineficácia, a falta de
adaptabilidade e de auto-confiança - somam-se às bases: está
formada a idéia revolucionária, segundo Samuel Huntington, um
estudioso da política.

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Desse modo, torna-se importante, aos administradores públicos, o


domínio de técnicas e conhecimentos teóricos sobre a Administração, o
desenvolvimento de suas habilidades, papéis e comportamentos,
assim como a leitura dos ambientes sociais e políticos, o
“conhecimento do mundo e das idéias”, a que se referiu Deutsch.

AS IDÉIAS SOBRE O MUNDO ADMINISTRATIVO

Entre 1880 e 1930, a maioria dos países ocidentais estava em


processo de industrialização, iniciado com a Revolução Industrial.
Neste mundo, a natureza do trabalho humano havia se transferido da
produção agrária para a produção fabril. A riqueza das nações passou
a ser gerada pela produção de bens materiais. A visão predominante
sobre a natureza humana era a de um ser racional e econômico. Neste
mundo recém-inaugurado, a tarefa do gerente era pouco mais que ser
um capataz, controlando os comportamentos e o desempenho dos
trabalhadores, para obter produtividade.
As idéias sobre a Administração desenvolveram-se de forma coerente
com esta visão de mundo e das pessoas.
A ESCOLA CLÁSSICA (ou teoria da Administração ou Universal),
representada principalmente por Henry Fayol, um industrial francês,
considerava, como funções básicas de todos os administradores, o
planejamento, a organização, a direção, o controle e a coordenação,
seguindo alguns princípios:

1º - O trabalho deve ser dividido em especializações, para se obter


controle e eficiência;
2º - Deve haver autoridade e responsabilidade, isto é, uma empresa
precisa do poder de dar ordens e de obediência, de acordo com o nível
de autoridade e de responsabilidade;
3º - Deve existir unicidade de comando, ninguém deve ter mais de um
chefe;
4º - Cada indivíduo deve receber uma remuneração justa;
5º - Deve existir o espírito de equipe (esprit de corps), pela
comunicação e união, elevando o moral e o desempenho.

Como consequência de tais princípios, a maioria das empresas adotou


uma estrutura dividida em departamentos especializados (por
exemplo, finanças, produção), criando uma escala de autoridade

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(hierarquia) em forma de pirâmide, com um organograma


(representação gráfica da empresa) onde se desenhavam as funções
organizacionais e os cargos, com os responsáveis e os tipos de
comunicação vertical e horizontal entre eles.

A ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA (O TAYLORISMO),


representada por Frederick Taylor, um consultor americano, que
havia sido operário, considerou, como a principal atividade gerencial,
agir pelo princípio da exceção, isto é, apenas quando as coisas saissem
das normas e procedimentos. Observando e medindo o trabalho dos
operários, planejou cuidadosamente como cada tarefa (o quê, como,
por quem) deveria ser realizada. Em seguida, selecionava a pessoa
certa para o lugar certo, treinava-a, inclusive no uso dos movimentos
corretos, distribuindo a carga de trabalho entre os trabalhadores, de
modo que cada gerente pudesse acompanhar e controlar o
desempenho individual e coletivo.
Se você já viu o filme de Charles Chaplin, “Tempos Modernos”,
compreende bem as idéias tayloristas, através daquela sátira.

A ESCOLA ESTRUTURALISTA - O MODELO BUROCRÁTICO. Max


Weber, um dos fundadores da Sociologia, é o principal representante
da escola chamada estruturalista, cujo nome vem da ênfase dada à
estrutura organizacional.
Para ele, a empresa e o gerente devem se comportar de modo
racional, baseando-se em uma autoridade técnica-profissional
(racional-legal) para obter a eficiência, sendo esta a maneira ideal de
administrar uma empresa.
Ser racional, ter racionalidade, significa que as ações humanas são
coerentes com os fins a que se propõem. Somos seres racionais,
portanto, buscamos aquilo que nos parece ter maior chance de
sucesso. Este tipo de racionalidade formal ou instrumental, contudo,
difere da racionalidade substantiva ou moral, na qual o sucesso de
uma ação não é importante (por exemplo, se alguém precisa decidir se
faz ou não uma prova, sua racionalidade formal lhe dirá que sim, pois
acha que terá sucesso. Mas, sua racionalidade moral lhe dirá que sim,
apesar de não estar bem preparado, devido ao compromisso e ao
dever como estudante).
Para Weber, as empresas públicas ou privadas buscam a racionalidade
instrumental. Elas desejam o sucesso, a eficiência, os resultados.
Portanto, deve utilizar a autoridade racional-legal, pois esta é baseada
no profissionalismo, no saber (há ainda a autoridade tradicional, que é

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a obediência, pelo costume e a autoridade carismática, baseada na


personalidade e no carisma de uma pessoa).
A burocracia é um modelo de organização ideal para qualquer
empreendimento, devido ao seu grau de racionalidade, construida
pelos seguintes princípios:

1º - Os cargos devem ser regidos por normas, de acordo com funções


específicas de competência e responsabilidades (divisão do trabalho e
especialização);
2º - A empresa deve ser organizada em uma estrutura de cargos
hierarquizados, com cargos superiores controlando os de menor
responsabilidade (hierarquia de autoridade);
3º - As normas de conduta devem ser padronizadas (padronização);
4º - Deve haver separação clara entre a propriedade dos donos e a da
administração (impessoalidade);
5º - Todas as ações devem ser documentadas e arquivadas
(formalização).

Portanto, o que é a burocracia? É a instituição administrativa que usa


os princípios da racionalidade, impessoalidade, formalidade, etc.
Assim, ela encontra na área pública e privada um de seus elementos
principais, pois é o tipo de organização apta a realizar, de modo
eficiente, as tarefas administrativas, em grande escala, mediante o
trabalho organizado racionalmente de muitos indivíduos. Ela cria a
profissionalização de seus empregados, porque é baseada na
competência e no mérito, não em favores a uma pessoa.
Há, contudo, um sentido pejorativo na palavra burocracia, que passou
a ser sinônimo de papelada, perda de tempo, ineficiência. De fato, as
disfunções (efeitos negativos) da burocracia são a dificuldade em
encontrar respostas rápidas, adaptar-se às mudanças de qualquer
natureza. Outra é o corporativismo (esprit de corps na união de
categorias profissionais) e a oligarquização (poder nas mãos de poucas
pessoas) das cúpulas dirigentes, que passaram a multiplicar os orgãos
e normas para reforçar o poder dos burocratas. Outro problema
apontado é o relacionamento funcional, baseado em atributos
pessoais, a utilização de sinais de status social, o conformismo e a
resistência à mudança. Ou seja, os burocratas tendem a “puxar-
sacos”, tornam-se cegos ao que é certo, como foi, por exemplo, o caso
dos nazistas que executaram pessoas, porque tinham de “seguir as
normas”.

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A burocracia, como qualquer sistema social, não é neutra. Há uma


superioridade técnica nela, mas não uma neutralidade. Os conflitos de
valores que surgem em qualquer empresa pública exigem
posicionamento e compromisso, não a obediência cega.
As três escolas da Administração têm muito em comum. Elas vêem o
mundo empresarial como uma máquina ou uma estrutura física a ser
controlada e “engrenada” pela administração, com as pessoas passivas
e obedientes, mas agindo com grande eficiência técnica.
De 1930 a 1960, começaram a proliferar as idéias sobre a
Administração, pois esta havia se tornado uma função importante e
valorizada na sociedade industrial. Surge uma reavaliação sobre a
natureza humana, com a descoberta de que os seres humanos não são
totalmente racionais: são motivados por necessidades e desejos de
participar socialmente. Nascia o homem social, logo superado pelo
homem auto-realizador.

A ESCOLA NEOCLÁSSICA. Esta escola inclui a chamada ESCOLA DE


RELAÇÕES HUMANAS E A ESCOLA COMPORTAMENTAL (ou
Behaviorista). Ambas reconhecem a importância dos indivíduos na
organização.
A primeira, representada por Elton Mayo, com seus experimentos em
Hawthorne (um bairro americano) descobriu, entre 1927 e 1933,
através de efeitos da iluminação no desempenho de grupos de
trabalhadores, que o sistema social – a comunicação, a relação de
amizade dos grupos informais, as relações humanas - tinha forte
influência na produtividade, ao contrário do que supunham os teóricos
anteriores.
A escola comportamental inclui as idéias de Maslow (que considera as
necessidades humanas escalonadas em 5 níveis – sobrevivência,
segurança, sociais, auto-estima ou competência e auto-realização), as
idéias de Douglas McGregor (na qual as expectativas da
administração determinam o comportamento dos empregados: se são
negativas, eles se comportam de forma indolente - a teoria X. Se são
positivas, eles respondem com alto compromisso, conforme a teoria
Y), de Likert (para quem existem sistemas de participação
autoritários, o sistema 1 até o sistema de total participação, o sistema
4, dentro das organizações), de Chris Argyris (que descobriu como a
comunicação educada e formal, aprendida na infância, pode gerar
comportamentos defensivos e perigosos em uma empresa), de F.
Herzberg (para quem os fatores higiênicos, que satisfazem as
necessidades de sobrevivência, segurança, sociais não motivam os

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empregados, que só se motivam pelas necessidades mais elevadas de


auto-estima e auto-realização, através de fatores motivacionais) e as
idéias arrojadas de David McClelland (para quem o desenvolvimento
econômico está relacionado a alta necessidade de realização dos
membros de uma sociedade).
De acordo com todas estas descobertas, viu-se que o trabalho dos
administradores é compreender os individuos como seres humanos,
agindo em função de necessidades e do clima organizacional, cálido ou
negativo, existente dentro de qualquer empresa. Além disso, passou a
caber-lhes a tarefa de criar oportunidades, incentivos, desenvolver um
bom clima e permitir a participação dentro das organizações.
De 1960 a 1980, o mundo começou a mudar suas paisagens. A
sociedade engatinhava em direção à economia pós-industrial, onde a
riqueza não é somente gerada pela produção de bens industrializados,
mas, sobretudo, por conhecimento e serviços.
Surge a ESCOLA MODERNA DE ADMINISTRAÇÃO, na qual se inclui
a TEORIA DA CIÊNCIA ADMINISTRATIVA e a Pesquisa Operacional,
que utilizam a informação, os modelos matemáticos para tomar
decisões, com o uso de ferramentas quantitativas, a simulação no
computador, mostrando aos gerentes que não lhe bastam somente o
conhecimento social e organizacional: seria preciso compreender e
saber usar a tecnologia e a informação.
A TEORIA DOS SISTEMAS é também uma teoria moderna. A
compreensão da cibernética trouxe consigo uma visão da empresa
inserida em um sistema maior, o ambiente formado por concorrentes e
outros interessados na empresa. Seja esta percebida como um
sistema vivo, aberto, em interação e trocas com o ambiente, buscando
um contínuo equilíbrio (homeostase) interno e externo, seja vista
como um sistema cibernético, viu-se a importância de compreender a
relação com o que está fora das fronteiras de uma empresa. Embora
seja considerada uma teoria muito abstrata e conceitual, de difícil
compreensão a situações gerenciais, ela facilita a compreensão das
organizações e seus fenômenos. A empresa é um sistema aberto, com
comportamentos probabilísticos (tem alguma chance de ocorrer). Elas
não são sistemas determínisticos, devido às interações ambientais.
A TEORIA CONTINGENCIAL OU SITUACIONAL segue a idéia de um
sistema em um ambiente. As organizações sofrem as influências
ambientais, principalmente porque não têm poder para controlar as
mudanças ou incertezas, as contingências às quais está sujeita. Estes
fatores situacionais são variáveis independentes, atuando sobre as
estruturas organizacionais ou os estilos de liderança de uma empresa (
variáveis dependentes). Por exemplo, se o ambiente de uma empresa

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é muito dinâmico, com muitas mudanças, competição, incerteza, as


estruturas devem se tornar adaptativas ou orgânicas. Neste caso, a
empresa deve ser menos burocratizada, ter uma estrutura mais
horizontal. Ao contrário, se é estável e pouco sujeito a incertezas,
como é o caso dos monopólios estatais, ela pode se tornar
burocratizada, com uma estrutura rígida e vertical.
Do mesmo modo, suas lideranças devem mudar os estilos de acordo
com as situações dos grupos liderados e com a tarefa a ser realizada.
A liderança pode ser mais democrática, se os grupos são maduros e se
a tarefa não for urgente. Do contrário, ela deve caminhar para um
estilo mais autoritário. Um estilo laissez-faire (solto, que deixa fazer),
por exemplo, pode ser mais produtivo em um grupo de pesquisadores.
Esta teoria mostra que não há um único modelo organizacional que se
adapte a qualquer empresa.
A teoria da Aprendizagem Organizacional surgiu após os anos 80, com
a aplicação da teoria dos sistemas. Peter Senge acredita que as
organizações também devem aprender para inovar. O aprendizado
organizacional tenta romper com a orientação para o controle e a
obediência, como forma de criar a inovação e de lidar com as
constantes de cenários. Para ele, existem 5 disciplinas a serem
aprendidas, sendo a mais importante, o pensamento sistêmico. O
individuo deve aprender o autoconhecimento, clarificando e
aprofundando seus objetivos de modo a concentrar esforços para
realizá-los. O grupo aprende pelo diálogo, propondo idéias e
participando de uma lógica comum. A organização aprende pelo
pensamento sistêmico, integrando o conjunto de teorias e das práticas
administrativas, promovendo um entendimento amplo de todos.
A Qualidade Total e a Reengenharia trouxeram novas idéias sobre
o envolvimento dos empregados, o trabalho em equipe, o trabalho
flexível, com as mudanças nas estruturas das empresas,
principalmente a redução e seu achatamento horizontal (downsizing).
A visão da organização de Morgan, através de metáforas, facilitou a
perspectiva de como elas funcionam. Assim, as empresas podem ser
vistas como prisões, cérebros, máquinas ou mini-estados. Nesta
última, a metáfora política, as empresas são arenas de luta pelo
poder, onde a divisão do poder e da autoridade levam a divergência ou
convergência entre interesses. Há algumas organizações autoritárias,
outras, democráticas, porém todas são políticas, buscando ordem e
direção na questão dos conflitos pelo poder. Onde a estrutura de poder
é pluralista, em que há diversos interesses envolvidos, os membros
passam a lutar por interesses variados. Na estrutura de poder única, o

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conflito é considerado um fenômeno passageiro, com base na


autoridade.
Novas preocupações passaram a fazer parte do mundo da
Administração, atualmente. O stress, a psicopatologia do trabalho, o
mal-estar no trabalho, a corrosão do caráter e da identidade dos
empregados em atividades precárias, surgem com as mudanças nas
empresas, nos empregos e na organização do trabalho.
As velhas certezas em Administração parecem estar ruindo. Seu eixo
central tem girado cada vez mais rápido nos últimos 50 anos, tanto
nas práticas, como nas teorias.
Fala-se muito em visão e liderança, atualmente. Porém, elas não
substituem a administração correta e responsável, que inclui a
capacidade de se comprometer e se envolver pessoalmente com os
fins e objetivos.

2 - O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA

A Administração Pública, em sua constituição histórica, sofreu as


influências de uma monarquia escravista, na qual o Estado era uma
extensão do soberano e seus auxiliares possuiam a posição de uma
nobreza servil e favorecida.
Neste tipo de Administração Pública, os cargos eram prebendas ou
sinecuras (cargo ou ocupação dadas de favor, rendosas e que não
exigem trabalho). A coisa pública (res publica) não era diferente da
coisa privada. Foi o período da Administração patrimonialista, em que
buscava-se, pelo cargo, aumentar o próprio patrimônio e não cuidar do
patrimônio público, como seria naturalmente esperado. A corrupção e
o empreguismo de parentes, o nepotismo eram quase habituais e
feitos sem constrangimentos.
Tal comportamento, “hoje considerado um escândalo”, não o seria
tanto naquela época, onde só os escravos trabalhavam e as pessoas
“de bem” mandavam ou tinham trabalhos de fachada. Os moços iam
estudar na Europa, onde conheciam a civilização e um ou outro livro,
voltando para as fazendas, onde os coronéis logo lhes conseguiam,
com alguém, o favor de um cargo público. É claro que havia aquela
classe média e pobre que trabalhava, comerciantes, professores,
escriturários, operários, etc. No entanto, a classe dominante se
apoderava dos cargos políticos e da Administração Pública, fazendo
desenvolver o clientelismo: a prática de obter favores.

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O Estado constituiu-se, nestes primeiros momentos, como uma


instância superior, favorecedora e provedora, quase um pai para os
filhos de brasileiros bem apessoados, criando-se valores culturais que
favoreciam a passividade e a dependência, a expectativa de que tudo
deveria ser provido pelo Estado. A vida administrativa acabou por
atender a necessidade de absorver o excedente de mão-de-obra,
crescendo de forma artificial, vinculando-se aos mecanismos de trocas
políticas para legitimá-lo. Este elemento histórico fez com que às suas
atribuições normais fossem somadas funções vicárias (que se fazem
por delegação de outros, conto do vigário) e compensatórias
(patrimoniais).
Cabia à Administração Pública encarregar-se do aparelho do Estado,
fazendo o trabalho necessário, sendo que um deles, era o de prover
empregos e cargos públicos para a elite e seus indicados.

3. O PARADIGMA BUROCRÁTICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A História da República no Brasil mostra o esforço para modernizar a


AP e aparelhar tecnicamente o Estado. A partir do início do século XX,
houve momentos mais inflexivos, acompanhando a trajetória do
processo de industrialização nacional. A indústria de base e bens de
capitais trouxe consigo o fortalecimento do mercado interno. O Estado
assumia um papel intervencionista, indutor do processo de
industrialização, com orientação nacionalista, ao mesmo tempo que
procurava modernizar–se, expandindo a Administração Pública direta,
criando órgãos , organizando os ministérios e normas administrativas.
1º - de 1930 a 1950: O ciclo clássico da Administração Pública
Seguindo Carlos César Pimenta, que fez um histórico sobre a
Administração Pública no Brasil, o período de 1930 a 1950 foi o ciclo
clássico da Administração Pública, quando se organizou o setor
público, com forte predomínio da administração direta (subordinação
direta ao centro do governo), servidores estatutários e criação do
orçamento ligado ao planejamento, formal e permanente.
Com a criação do Dasp (Departamento de Administração do
Serviço Público), em 1938, criou-se uma estrutura própria para a
administração pública (a data de sua criação varia de autor para autor,
podendo ir de 1936, 1937 a 1938). O Dasp é, portanto, um marco na
história administrativa do Brasil, atuando como centro irradiador de
renovação. Ele impulsionou o interesse pelas ciências administrativas e
melhorou a qualidade dos funcionários públicos. Privilegiou a
racionalização na administração, criando normas para admissão de

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pessoal, aquisição de materiais, elaboração de orçamento e


administração orçamentária, revisão das estruturas organizacionais e
racionalização de métodos.
O objetivo foi criar uma administração profissional para romper com o
modelo anterior, tradicional e marcado pelo patrimonialismo.
Para isto, adotou-se o paradigma burocrático e uma administração
científica, inspirada nas idéias de Taylor. Esta concepção mecanicista
do Estado (governo visto como uma máquina) não considerou,
contudo, as relações entre as organizações públicas e o universo
cultural e político. Desprezou comportamentos cristalizados no país,
considerando apenas os aspectos formais, de maneira autoritária.
Outros países europeus já haviam adotado os princípios burocráticos,
baseados na autoridade racional-legal, no final do século XIX. Embora
limitado, este modelo tem uma clara vantagem sobre a administração
anterior, separando o público do privado, o político da administração.
Concentra-se no processo, na criação de procedimentos para gestão
do Estado em todas as suas atividades e no controle desses
procedimentos. Por isto, a burocracia é lenta, cara, auto-referida (só
olha para si mesma), pouco orientada para o cidadão.
2º - De 1950 a 1980: A expansão da burocracia indireta
Neste segundo momento, a Administração Pública Brasileira expande
enormente sua burocracia.
Nos anos do governo JK, de 50 a 60, criou comissões especiais para
tentar superar a rigidez burocrática, com o planejamento e o
orçamento como peça principal de racionalidade administrativa. A
Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, criada em seu
governo, além da Comissão de Simplificação Burocrática, buscaram a
simplificação dos procedimentos, processos e a reforma ministerial
Crou-se também um processo de descentralização do governo, com a
expansão da administração indireta, desvinculada do controle direto do
governo central, com a entrada de empregados celetistas na
administração, trabalhando nas empresas da administração indireta.
Nesse período, apenas 6% dos servidores continuavam a ser
estatutários, 94% eram celetistas.
O DASP continuava atuante, mas havia ainda uma Secretaria de
Administração Federal, ligada diretamente à Presidência da República,
a SEDAP. Em 1975, foi criada a Secretaria de Modernização e Reforma
(SEMOR) existindo, portando três órgãos de orientação e coordenação
da Administração Pública.

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A crise fiscal, a dificuldade em honrar os compromissos do governo,


estimulou uma tentativa de romper, de certo modo, o modelo
burocrático. Isto se deu pela criação da administração indireta.
O grande marco deste período foi o decreto-lei 200, em 1967, na
época do regime militar, onde se aparelhou a administração pública
indireta, fazendo surgir o aparato estatal. Sendo um período
conturbado politicamente, a Administração Pública tornou-se muito
mais complexa, dando um salto quantitativo e qualitativo em termo de
aparelhamento do Estado.
Para alguns autores, este decreto introduziu uma nova visão gerencial
à administração, superando a rigidez burocrática, desmobilizando a
burocracia política, centralizada em torno do governo central. No
entanto, este ponto de vista é controvertido, pois o que se observou
foi o crescimento das instâncias modernas, separadas do governo
central, com formas arcaicas da administração central. Além disso, os
escalões superiores das empresas estatais criadas foram ocupados no
regime militar.
Outro marco importante deste momento foi o PND – Programa
Nacional de Desburocratização, de 1979 a 1980, para implementar
reformas administrativas, visando maior eficiência operacional. Uma
característica distintiva desse programa foi mobilizar a opinião pública,
através dos meios de comunicação, enfatizando o interesse do cidadão
e da pequena empresa, fazendo ampla divulgação de seus princípios.
Procurou focalizar o usuário do serviço público, mas concentrou nas
mudanças de comportamento e atuação da burocracia política.
As experiências de reforma administrativa, no Brasil, foram
atravessadas por impasses e contradições. Muitas visaram só ganhos
políticos de curto prazo. Houve resistências às mudanças. Um dos
elementos que melhor caracterizam estas tendências identifica-se com
o esforço em apresentar a modernização administrativa como um
ajuste organizacional ou adoção de novas normas, métodos e
procedimentos, simplificando a idéia de reforma, como foi o PND.
Pode-se dizer que entre os anos 30 e 70, o Estado e as empresas
governamentais tiveram um importante papel no sentido de
impulsionar, estruturar e alimentar o desenvolvimento brasileiro. Isto
pôde ser observado pelo crescimento da economia, que foi maior que
7% ao ano, caindo para 3% ao ano, a partir dos anos 80.
No entanto, a burocracia não foi capaz de romper com o
patrimonialismo. A formação do Estado Brasileiro constituiu-se
historicamente com o clientelismo político, políticas de subsidios e
incentivos fiscais, pobreza e serviços de péssima qualidade à

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população, apesar dos tributos elevados. Ao mesmo tempo, o Estado


passou a interferir e exercer controle sobre a economia, regulando as
empresas por portarias e normas. A burocracia tornou-se imensa,
dificultando a abertura de novos negócios, as soluções para as
dificuldades empresariais, emperrando a vida das pessoas com filas
intermináveis para obter serviços, em forma de um quase favor. O
sucateamento das empresas governamentais e dos serviços públicos
aconteceu, não porque o país não crescesse, neste período, mas por
conta da ineficiência de uma burocracia que queria controlar, gerenciar
e prover tudo, mas de uma forma ineficiente e distante dos princípios
de uma burocracia profissional.

4. O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL

A partir de 80, há uma tentativa de mudar radicalmente a


Administração pública, reduzindo o Estado ao mínimo, decorrente da
racionalização dos gastos públicos. Com a crise, a partir desta época, o
esgotamento dos estilos burocráticos dos dirigentes e gestores
públicos, novas lideranças ganharam espaço no setor público. Regra
geral, associaram-se ao progresso científico, aos conhecimentos das
ciências administrativas, à visão empreendedora, para estimular as
mudanças e dinamizar a Administração Pública. Estas novas
lideranças, definidas pela preocupação em atuar a partir de problemas
reais, enfatizar a cooperação, desenvolver a capacidade de manejar
situações complexas, buscando permanente articulação entre a
dimensão técnico-científica e política, contudo, os efeitos ainda são
difíceis de avaliar.
Vamos dar uma olhada no que aconteceu.
Em 1986, foi extinto o DASP, incorporando-o à SEDAP e, em 1989,
juntou-se à SEPLAN (Secretaria de Planejamento e Coordenação da
Presidência), que foi transformada na SAF (Secretaria de
Administração Federal), em 1990, como órgão do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão. A SAF tornou-se o órgão
coordenador de políticas de pessoal, modernização administrativa e
tecnológica e de serviços gerais, com função de planejar, coordenar,
supervisionar e controlar os assuntos referentes ao pessoal civil da
administração pública federal, modernizar as organizações públicas e
criar sistemas informatizados.
Houve, entre os anos 80 a 95, várias tentativas de aperfeiçoar a
Administração Pública e reformar o Estado. No governo Collor, foi
criado o PBQP (Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade),

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mas com pouco resultado na administração direta, sendo adotado nas


empresas estatais, de sociedade mista.
O modelo neoliberal, que privilegia o afastamento do papel do Estado
sobre a economia, favorecendo a competição e o fortalecimento do
mercado, a livre iniciativa e a propriedade privada, foi adotado no
país. Seguindo as idéias de reforma inglesa de Thatcher, em 1979,
quando se buscou maior eficiência na Administração pública,
terceirizando serviços públicos, reduzindo o número de funcionários
públicos e implantando sistemas informatizados para controle
financeiro, minimizou o papel do Estado na economia. No Brasil,
tentou-se o mesmo, com o número de servidores caindo de 713 mil
para 580 mil, de 88 a 94. No entanto, com a Constituição de 88, os
gastos com pessoal subiram principalmente nos municipios. No
governo federal, estes gastos aumentaram de 2,89% para 3,17% do
PIB. Houve também um aumento significativo do número de inativos
em relação aos ativos, quase igualando-os em número.
O PDRE (Plano diretor de reforma do Estado), adotado em 1995, a
partir de um diagnóstico inicial sobre a Administração Publica
brasileira, mostrando as dificuldades em manter os serviços públicos,
propôs a introdução de uma Administração Gerencial, com mudanças
de valores e comportamentos para prestar serviços mais eficientes,
dando maior atenção ao cidadão. Pretendia-se seguir um paradigma
pós-burocrático, para eliminar a lentidão e a ineficiência. O aparelho
público degradara-se, a escola pública estava falida, assim como a
saúde, as estradas, a segurança, pelos desequilíbrios orçamentários,
pelo clientelismo, corporativismo, corrupção, recessão. O Estado
falido, esgotara seu papel de condutor do processo econômico e social.
Contudo, a Constituição de 88 representou um retrocesso na idéia de
criar um novo paradigma gerencial. Ela enrijeceu a burocracia, pelo
regime jurídico único, estabilidade, fortalecimento da subordinação às
regras de controle da administração central. A idéia de ajustar as
organizações aos novos tempos, simplificar os processos decisórios,
flexibilizar a pirâmide hierárquica e manter a estrutura organizacional
aberta a modificações foi, portanto, bastante obstaculizada.
O Plano Diretor de Reforma do Estado criou uma série de propostas
para o Estado brasileiro.
O novo paradigma surgiu em um mundo diferente do de 30, 40 anos
atrás, no mundo pós-industrial. O Plano Diretor de Reforma do Estado,
criado em 1995, criou uma série de propostas para a Administração
Pública. Multiplicou as organizações complexas, com fins específicos,
buscando consolidar uma nova idéia de gerência, baseada no
conhecimento e não no controle dos subordinados.

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A Administração Pública Gerencial pode ser definida como uma


nova idéia de gerência que se concentra mais na aplicação de
conhecimentos do que no controle das atividades dos
subordinados. São conceitos renovados de administração e
eficiência. Emerge como resposta à crise dos Estados e
proteção do patrimônio público contra os interesses do rent-
seeking ou corrupção aberta.
Em diversos países do mundo, aumentou a insatisfação dos cidadãos e
a frustração por não conseguirem relacionar os impostos pagos aos
serviços prestados. Esta proposta de uma Administração gerencial
concentra-se nos resultados, modificando as relações dentro do
governo e do governo para com a sociedade. Embora controvertida,
uma administração orientada para resultados, possibilita o
estabelecimento de uma relação mais equilibrada entre quantidade,
qualidade e custo dos serviços, levando os administradores a se
concentrarem na efetividade de suas ações.
A administração gerencial caracteriza-se por:
- Orientação para o cidadão;
- Obtenção de resultados;
- Descentralização e incentivo à criatividade e inovação;
- Utilização de contratos de gestão como instrumento de controle de
gestores públicos;
- Pressupõe funcionários e políticos dignos de confiança.
O desenvolvimento de programas de privatização, expondo as
agências à competição com a iniciativa privada, ou a parcerias com o
setor privado em organizações sociais e não-governamental fazem
parte deste novo paradigma.
A idéia de uma reivenção dos governos, pelas experiências de vários
países, disseminadas por David Osborne e Ted Gaebler,
influenciaram este novo modelo de Administração Pública.
Estas idéias vinham ao encontro de uma economia pós-industrial, em
que a máquina burocratizada já não funcionava mais. Se uma
entidade estatal padece de problemas burocráticos, financeiros,
técnicos e pressões políticas, causando falhas na qualidade nos
serviços prestados pode-se extinguí-la e fazer com que os beneficiários
adquiram os serviços, pagando-os diretamente, com subsidios diretos
do governo. Pode-se privatizá-la ou fomentar atividades no 3º setor.
O empreendedorismo governamental surge como uma proposta capaz
de solucionar os problemas advindos desta nova economia.

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O empreendedorismo do governo é a adoção de novas formas de


utilizar recursos, de modo a maximizar a produtividade e a eficiência,
buscando sistemas participativos descentralizados, com base na
mobilização de setores da comunidade.
O governo empreendedor caracteriza-se por decidir e não em executar
(catalisador), gerar a participação da população em comunidades
locais, criar competição nos serviços públicos, pela definição de
serviços exclusivos e não-exclusivos do Estado, orientar-se por
missões, por resultados, com sistemas de avaliação, para os clientes e
pelo empreendedorismo, buscando receitas e oportunidades.
Assim, o governo orientação por missões, mantém o foco sobre os
objetivos, estabelecendo metas que permitem maior alinhamento
entre valores e práticas, facilitando a modernização dos sistemas
orçamentários e de pessoal e mobilizando os funcionários, através de
incentivos.
As mudanças atuais – migrações, mudança na composição da
população, dificuldade em manter os sistemas de bem-estar social, as
redes mundiais de negócios, o crescimento da miséria e da exclusão
social - em face do fim dos empregos industriais, criam os desafios
para uma nova Administração Pública.
As propostas de reforma do Estado, principalmente a redução de seu
tamanho - a visão quantitativa: reduzir a remuneração dos servidores,
demitir, eliminar órgãos, privatizar e combater o corporativo, foram as
respostas encontradas por muitos países. Contudo,as estruturas
material e conceitual do Estado são profundamente afetadas.

5. AS NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS

O PBQP - o Programa Brasileiro de Qualidade e Participação - veio


como uma resposta a este anseio de melhores serviços.
Contudo, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado,
em bases gerenciais deve considerar as assimetrias patrimonialistas,
excessos formais e anacronismo do modelo tradicional burocrático. A
Administração gerencial torna-se realista, quando mais capaz de
promover o aumento da qualidade e eficiência, significando uma nova
cultura e técnicas gerenciais modernas.
A reforma do Estado, proposta em 1995, através do Plano Diretor,
mencionado antes, buscou garantir a governança (capacidade de
funcionamento da máquina administrativa ), tornando mais eficientes

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as atividades exclusivas do Estado e tornar os serviços sociais


competitivos em organizações públicas não-estatais.
Seus objetivos foram limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe
são próprias (exclusivas), passando os serviços não-exclusivos para a
propriedade pública não-estatal, a produção de bens e serviços para o
mercado e para a iniciativa privada, transferindo da União para os
estados-membro e municípios as ações de carater local. Só caberá
ação direta da União em casos de emergência, transferindo para os
estados as ações de caráter regional, criando maior parceria entre
união e estados, dando maior autonomia e maior responsabilidade os
dirigentes do setor público não-estatal.
O GOVERNO É UM SERVIÇO?
Esta pergunta, feita por um especialista em Qualidade, Karl Albrecht,
foi respondida por ele, da seguinte forma:
“Se o governo é um serviço, ele é ineficaz e ineficiente. Os servidores
públicos são indiferentes, preocupados apenas com seus empregos. O
governo não precisa oferecer bons serviços, porque não depende deles
para sobreviver, como as empresas privadas. Não há nenhuma
ameaça à sobrevivência das empresas públicas. Querer ensinar a elas
uma administração voltada para a qualidade dos serviços aos clientes
é como ensinar um elefante a dançar. É um sonho esperar que algum
administrador público diga: “Nossa tarefa é proporcionar o serviço de
qualidade mais elevada possível”. E seria necessário que alguém
responsável se interessasse em eliminar os pecados do serviço: a
apatia, a frieza, o paternalismo, as respostas automáticas. A qualidade
exige tempo, perseverança e recursos, o que falta aos governos.”
Contudo, ao contrário dessas palavras, o discurso dos governantes, a
partir das últimas décadas, é exatamente este: qualidade, excelência,
serviços aos cidadãos, eficiência, custos baixos, etc. A ameaça às
empresas públicas não é ficção, mas realidade. A reivenção dos
governos, através da excelência dos serviços, é uma resposta às
dificuldades encontradas, diante dos inúmeros desafios atuais.
No Brasil, isto não é menos verdadeiro. A partir da Constituição de 88,
importantes alterações foram introduzidas na gestão dos recursos pela
Administração Pública. A descentralização de recursos e de grande
parte dos serviços públicos para os estados e municípios torna mais
próxima a Administração Pública dos cidadãos-eleitores-clientes-
contribuintes. Esta proximidade torna a qualidade do serviço mais
visível e mais facil de ser avaliada.
Outra mudança, introduzida pela Constituição, foi o acréscimo do
princípio da eficiência aos demais princípios da Administração Pública.

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O governo federal terá mais empenho em controlar os resultados dos


recursos repassados.
Outro fato importante que influencia a mentalidade voltada para a
melhor qualidade dos serviços públicos foi o reconhecimento, pelo
Banco Mundial, em 1997, sobre a importância de uma administração
eficaz, capaz de oferecer uma infra-estrutura básica, lei e ordem,
saúde pública, educação. O melhor desempenho nos serviços públicos,
evita ações arbritárias e corruptas, de modo a favorecer a condição
para o desenvolvimento econômico e social sustentado. A participação
e as parcerias com os cidadãos, na implantação e monitoramento das
políticas públicas tornam-se necessárias, ouvindo e buscando conhecer
seus níveis de satisfação com os serviços prestados.
Tanto a agenda criada pela Constituição de 88, como os anseios da
população brasileira, assim como as sugestões dos organismos
internacionais, reforçam a idéia de uma Administração Pública mais
eficiente e voltada para melhoria dos bens e serviços para atender as
necessidades dos cidadãos.
Podemos, portanto distinguir entre a Administração pública tradicional
e a Administração Pública gerencial, orientada para a Qualidade Total.

Características da Gerência Tradicional (paradigma


burocrático):
- As estruturas organizacionais são verticalizadas e centralizadas,
visando um forte controle sobre as atividades;
- As necessidades dos usuários/clientes são definidas por especialistas;
- As decisões são baseadas em pressupostos e intuições;
- Planejamento é feito de acordo com o orçamento;
- A relação com os fornecedores é baseada no preço e de curto prazo;
- Vários fornecedores provendo o mesmo tipo de produto, ignorando-
se o controle de qualidade dos fornecedores, sem acordos sobre
normas e especificações, porque os contratos são de curto prazo e
baseados em um sistema de concorrência;
- Os controles e melhorias são feitos pelas chefias e especialistas;
- As melhorias feitas são abruptas, com progressos isolados, como a
computação ou um novo procedimento;
- Tolera erros, desculpando-os, embora haja um limite para que
ocorram;

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- As inspeções e o controle da qualidade são feitos após o serviço ou o


produto;
- Os produtos e serviços são feitos individualmente, na sequência
planejada, por departamentos ou seções separadas;
- Não se considera o interesse do cliente, uma vez que ele não poder
de escolha.

Características da Administração Pública Gerencial (paradigma


pós-burocrático, do cliente ou da qualidade):
- Estruturas tornam-se horizontais e descentralizadas, pelo trabalho
interfuncional;
- As decisões são baseadas em fatos, porque busca-se conhecer
detalhadamente cada processo;
- A relação com os fornecedores é de longo prazo, em parcerias, para
melhorar o desempenho, é baseada no valor (não em preço), com a
concordância mútua entre normas e especificações;
- Busca-se minimizar o número de fornecedores, exigindo-se deles a
certificação em qualidade;
- Tolerância zero a erros, defeitos ou falhas, porque adota-se a
prevenção aos problemas;
- Ênfase no trabalho em equipe, inclusive entre fornecedores e
instituições interligadas,
- Identificação das expectativas dos usuários e clientes, estes passam
a ter vital importância: os clientes têm alto poder de escolha, podendo
trocar de produto ou serviço (mesmo no serviço público);
- Busca de melhoria contínua dos processos e do atendimento.

5.1 - A QUALIDADE TOTAL

Existem vários nomes para a qualidade. Pode ser TQM = Total Quality
Management, a Administração da Qualidade Total ou TQC = Total
Quality Control = Controle Total da Qualidade. Embora um pouco
diferentes, estas expressões podem ser usadas como sinônimas.
Vamos usar aqui a denominação acima, mais simples, Qualidade total.
O que é qualidade?
Há vários sentidos e visões sobre a qualidade. Podemos encontrar esta
expressão como sinônimo de EXCELÊNCIA, algo que é o melhor, por

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exemplo, o melhor serviço de transporte. Este conceito deriva-se de


estudos sobre as melhores empresas em seus ramos de atividade,
buscando conhecer os padrões que as tornava melhores. Estas
empresas excelentes têm um padrão de classe mundial, servindo como
referência para outras. Esta descoberta originou o benchmarking,
que é tentar conhecer, analisar e compreender as melhores práticas
empresariais ,inclusive dos concorrentes, para copiá-las ou imitá-las.
Excelência nos serviços públicos significa que eles possuem padrões
superiores, em decorrência de adoção das filosofias gerenciais da
qualidade, valorizando os recursos humanos e incorporando a
perspectiva de cidadania. A idéia que expressa melhor esta questão é
que avanços significativos em termos de qualidade e excelência
dependem do controle social, ou seja, da criação de mecanismos que
promovam a integração dos cidadãos no processo de definição,
implementação e avaliação da ação pública.
Um segundo sentido de qualidade é o de produto bem feito, em
CONFORMIDADE com as expectativas dos clientes. De acordo com este
conceito, o serviço ou produto deve seguir uma norma.
Um terceiro sentido é o de MELHORIA CONTÍNUA dos processos
produtivos, isto é, do modo como fazemos determinada coisa. Este
significado da qualidade está relacionado ao melhoramento
permanente dos processos (kaizen), de modo que possamos fazer bem
feito da primeira vez, com zero defeitos.
Um quarto sentido é o relacionado com o sentido de valor. Qualidade é
algo que tem valor para outra pessoa. Desse modo, uma empresa
pública buscará conhecer o que o usuário de seus serviços esperam:
qualidade material, prazos, quantidade, preço, etc. É a qualidade como
ADEQUAÇÃO AO USO. Um serviço, neste sentido, não precisa ser o
melhor, mas ser adequado aos clientes. É o que preconiza o
especialista J. Teboul.
Podemos definir a Qualidade Total também de várias maneiras.
Ela é uma filosofia de administração, a ser implantada em uma
empresa, criando uma mentalidade diferente da tradicional.
Valoriza-se o cliente ou o usuário de um serviço e procura-se
administrar para atendê-lo corretamente, desde a primeira vez.
Isso implica em mudança de mentalidade das equipes de
prestação dos serviços públicos.
Pode significar um programa a ser instalado na Administração, como o
Programa de Qualidade e Participação, para mudanças de valores e
comportamentos no setor público, quanto ao cidadão-cliente.

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Pode significar um processo de mudança e melhorias dentro das


organizações, com uma série de esforços, geralmente com a ajuda de
consultores contratados. Nesta visão, a qualidade deve ser vista como
um processo, com uma fase inicial, uma fase de conscientização e
mudança até a fase de consolidação da qualidade. É um processo lento
porque implica na aprendizagem de ferramentas, planejamento e
envolvimento de todos os participantes.
A definição de Qualidade Total, neste sentido, significa um conjunto de
princípios, ferramentas e procedimentos aprendidos, que fornecem
diretrizes para controlar e melhorar continuamente a maneira como os
trabalhos são realizados (os processos produtivos), com o
envolvimento de todos os participantes, para atender as expectativas
dos clientes.
Ela pode ser definida também como sistema permanente e de longo
prazo, voltado para alcançar a satisfação do cliente, por meio da
melhoria contínua de serviços e produtos, fazendo parte de seus
elementos básicos: visão organizacional de melhoria contínua,
avaliação e treinamentos contínuos, comunicação e empowerment
(poder assimilado) pelo trabalhador.
Um exemplo: uma empresa ganha uma concorrência para
determinada obra do governo. Com o andar do trabalho, descobre que
o orçamento inicial não previu determinados gastos com mão-de-obra.
Uma administração tradicional aceita um aditivo no contrato,
aumentando o valor inicial orçado. Na abordagem da qualidade, fará
reunir o contratado, os empregados e fornecedores até encontrarem
uma solução, dentro do valor contratado. A solução pode ser uma
mudança no fluxo do trabalho, uma parceria com os fornecedores ou
uma redução dos custos da mão-de-obra.
Veja-se a importância desta forma de administrar, considerando os
recursos escassos e as limitações legais de preços, além de não
favorecer expedientes escusos, como preços baixos para ganhar as
concorrências e depois aumentá-los por aditivos contratuais.
A HISTÓRIA DA QUALIDADE começa com princípios desenvolvidos por
Walter Shewart, na década de 20, que criou o CEP (controle estatístico
de processos), e o PDCA – Plan, Do, Check, Act - planejar, fazer,
checar e agir, duas ferramentas básicas para diagnosticar problemas
na produção e criar melhorias nos processos. Estes princípios foram
ensinados aos militares durante a 2ª guerra e, depois de 1950, foram
levados aos japoneses por um estatístico, Deming, encarregado de
ajudar o Japão a reconstruir sua indústria de telecomunicações. Vários
autores desenvolveram as idéias iniciais. Juran aplicou os princípios às
empresas, Feingebaun criou o CQT (Controle Total de Qualidade) para

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a empresa toda, Ishikawa desenvolveu os CCQ - Círculos de Controle


da Qualidade - e Taguchi desenvolveu o conceito de QFD - o
Desdobramento da Função Qualidade - para o desenvolvimento de
produtos.
Após os anos 80, o sucesso dos produtos japoneses, graças à
qualidade e aos custos, garantia e manutenção, fez despertar o
interesse pelo assunto que havia sido abandonado no pós-guerra.
A JUSE, associação de engenheiros e cientistas japoneses disseminou
o conceito de TQC no Brasil, com a Fundação Christiano Ottoni, ligada
à UFMG, nos anos 90, quando se criou o PBQP - Programa Brasileiro
de Qualidade e Produtividade. No entanto, apenas as empresas
estatais se preocuparam em implantar programas de qualidade, além
das grandes empresas privadas.
5.2 - O CLIENTE COMO PARADIGMA

Na Administração tradicional, o paradigma principal é “o processo de


trabalho burocratizado, de acordo com a norma”. A pergunta que
orienta as ações do servidor, no dia-a-dia é: “o que faço e considero
ser bom está de acordo com as normas?”
Na Administração gerencial, com enfoque na Qualidade Total, o
paradigma é “o cliente”, sendo este o usuário de um serviço ou
cidadão. Neste, o servidor deve se perguntar: “o que faço é
considerado bom pelo meu cliente?”
Por exemplo, imagine que uma escola ou secretária pública demora 4
meses para emitir um diploma escolar. Este tempo está de acordo com
as normas. Porém, este tempo satisfaz às necessidades dos clientes?
O foco no cliente modifica toda a Administração Pública.
Devemos lembrar que cliente não é apenas o cliente externo ou
usuário final de um serviço público. Há ainda os clientes internos da
própria organização, que dependem dos serviços prestados pelos
colegas e chefes. Também os clientes externos fornecem serviços para
o governo. Quando preenche um formulário e paga um imposto, ele
emite informações e se torna um fornecedor de informação para o
cliente que é o governo.
Desse modo, no paradigma do cliente, somos ao mesmo tempo,
fornecedores e clientes e todos vivemos em uma sociedade de serviço.
Esta mudança de perspectiva é muito importante. Veja um exemplo:
“Numa repartição, onde as pessoas aguardavam ser atendidas, o
calor, a falta de informação de alguém a quem se dirigir, a longa

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espera, levaram alguns a reclamar. Imediatamente, surgiu um


servidor e dirigiu-se ao público: “agora é que ninguém vai sair daqui,
hoje”. Os tumultos aumentaram e a situação tornou-se tensa.
Este relato da professora Rossi Correa, da FGV, em seu estudo sobre a
imagem do cliente pelo servidor público, é um retrato negativo do
modo de olhar para o cliente. A desconsideração ao seu tempo é um
dos maiores sinais de desatenção nos serviços públicos, abusando-se
dele, frequentemente.
A maior eficiência significa dar atenção ao cidadão e aumentar a
qualidade dos serviços. Procurar organizar as atividades públicas,
tendo em vista o cliente-cidadão, muitas vezes restringe as
conveniências e rotinas dos servidores, por isto, criam-se obstáculos.

Como conhecemos os desejos do cliente?


Não basta imaginar ou pensar que se conhece o cliente e suas
necessidades. É preciso ouvir, interagir, pesquisar. Além disso, é
preciso ouvi-lo após o serviço oferecido, recebendo seu feedback. Se
há insatisfação, faltou algum atributo de qualidade. Por exemplo,
esperava ser atendido em uma hora, mas levou um dia e saiu sem
uma solução ao seu problema.
Como adotar o paradigma do cliente?
1. Identificar quem são eles. Podemos saber quem são os clientes
pelo resultado ou sucesso de uma atividade. Ou pelos contatos
feitos na realização de um serviço (os clientes internos);
2. Obter feedback sobre serviços, produtos e informações prestados,
por meio de pesquisas, entrevistas, formulários, visitas,
telefonemas ou técnicas grupais;
3. Treinar os servidores no atendimento ao cliente e organizar
adequadamente os processos de trabalho. A separação em grades,
vidros, colocar os clientes nas filas em ruas, tudo isto depõe contra
a empresa pública e sua administração;
4. Desenvolver ações pró-ativas, isto é, que previnam os problemas
antes que ocorram. Pode-se educar os clientes por meio de
folhetos ou comunicação planejada. Por exemplo, os guardas de
trânsito nunca multam sem antes educar os motoristas ( uso de
cinto, celulares, estacionamentos, etc) para evitar reclamações e
insatisfação generalizadas.

A Implantação da Qualidade total

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Começa com a avaliação da qualidade praticada na organização, para


conhecer os custos da qualidade – o que é gasto com prevenção,
inspeção, perdas, reclamações e falhas - além de métodos utilizados
para garantir a qualidade pela Administração, a cultura organizacional
e o desempenho da empresa. Este passo inicial é feito em equipes com
ajuda de consultores treinados.

Albrecht propõe a seguinte metodologia:


1 - Compreender o cliente;
2 - Definir a estratégia de implementação;
3 - Educar a organização;
4 - Implantar as melhorias no nível operacional;
5 - Tornar o processo permanente.
A implementação da Qualidade total na Administração de uma
empresa pública implica em trabalho dos dirigentes:
- Os dirigentes precisam aprender os princípios da Qualidade Total,
além de envolver-se com os objetivos e a implementação do
programa. É preciso haver compromisso do alto escalão, porque seu
papel é iniciar, energizar e acompanhar a implantação;
- Políticas, diretrizes, uma visão sobre o que a organização deve ser,
além de definição da equipe responsável pelo programa;
- Exercer a liderança no processo;
- Estender o processo de Qualidade Total com os parceiros, entidades
que prestam serviços, fornecedores;
- Criar prêmios e oportunidades para divulgar e discutir os resultados.
A melhor forma de implementar é criar projeto-piloto em algumas
áreas e depois envolver toda a organização, buscando considerar a
cultura e os obstáculos da Administração Pública.
Nem tudo deve ser objeto da Qualidade total. Os problemas
importantes são aqueles relacionados com serviços aos clientes ou
com altos custos de qualidade. Há os problemas de natureza
sistêmicos (por exemplo, compras) e os crônicos, que precisam ser
transformados em problemas comuns antes de serem tratados. Além
disso, a capacidade de melhorar os processos é limitada pelas práticas
de fornecedores ou parceiras, portanto é necessário que estes sejam
envolvidos.
As ferramentas da Qualidade Total:

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A qualidade utiliza uma abordagem científica para analisar os


processos de trabalho e para solucionar problemas. Sem remover as
verdadeiras causas o problema não desaparece. Não basta encontrar
uma solução intuitiva, é preciso descrever, analisar e compreender
como acontecem os processos de uma organização.
O ciclo do PDCA – Planejar, Executar, Verificar e Agir - funciona como
um mapa de apoio à gestão da Qualidade Total. Toda atividade deve
passar por este ciclo para ser melhorada:
1 - Planejar: Selecionar um processo ou problema
Criar objetivos
Dar poder a uma equipe para encontrar uma solução
Definir o processo a ser analisado
Coletar dados sobre ele
Controlar as variações do processo
Planejar as melhorias

2 - Executar: Aprovar o plano de melhorias


Fazer o projeto-piloto

3 - Verificar: Verificar o desempenho


Validar a relação custo-benefício

4 - Agir: Estabelecer novos procedimentos


Padronizar a melhoria (escrever um manual)
Gerenciar a mudança para todos os envolvidos
Alavancar a melhoria (propor para outras áreas)

No ciclo do PDCA são usadas diversas ferramentas para fazer


levantamentos estatísticos dos processos, os gráficos de análise,
fluxogramas para descrever o fluxo de atividades, vários métodos de
análise, experiências controladas, simulações no computador. O CEP -
Controle Estatístico do Processo - é a base para os diagramas de
controle, em que se procuram conhecer a variabilidade e a estabilidade
dos fenômenos verificados.
Diagramas de causa-e-efeito. Neste, buscam-se as causas de um
problema, nas seguintes dimensões: pessoas, materiais, ambiente,

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equipamentos, métodos, até se encontrar e solucionar cada uma


delas.
Diagrama de Pareto: Em geral,são poucos os problemas importantes
que trazem impactos elevados na qualidade e nos custos. O diagrama
de Pareto ordena os impactos mais importantes na esquerda do gráfico
até o menos importante à direita, relacionados com a variável
analisada. Segundo Pareto, os maiores custos estão relacionados a 1/3
de todos os itens de uma empresa.
As equipes: A QT usa o trabalho em equipe em todos os níveis da
organização. Este trabalho é estruturado em torno dos processos e
requer treinamento e uso de ferramentas e procedimentos (por
exemplo, o PDCA). Pode haver comitê executivo de direção, que
planeja e acompanha as melhorias, as equipes de melhoria, as equipes
autogerenciadas, compostas por uma chefia e seus subordinados. A
participação em equipes torna maior o compromisso, dando ao
servidor um sentido de missão, realização e integração.
As equipes são mais eficazes que o trabalho individual,quando há
necessidade de eliminar as barreiras entre departamentos, aumentar a
aceitação das mudanças, criar mais habilidades, desenvolvendo
lideranças e fazendo-as surgir. Na verdade, a QT deseja mudar os
processos e o modo com o qual a organização funciona. Isto pode ser
feito sem extingûir os departamentos funcionais, pois são as pessoas e
seus processos de trabalho que criam realmente a estrutura.
Uma equipe de qualidade tem um líder, encarregado de marcar
reuniões, distribuir tarefas, marcar prazos e conseguir recursos. Seus
integrantes são as pessoas ligadas a um processo de trabalho ou área
de problemas (por exemplo, compras de remédios), podendo ter
mediadores e especialistas consultores.
O processo de Qualidade Total necessita participação de todos na
solução dos problemas pertinentes, as equipes devem envolver todas
as chefias e servidores, além de pessoas de outras áreas e
fornecedores.
A coleta e análise de dados é feita pelos próprios servidores,depois de
treinados, assim como sugestões de melhorias. É preciso torná-los
proativos, quebrar o receio de apresentar novas idéias, recompensá-
los com oportunidades de liderar e ensinar o processo e agir
rapidamente sobre as sugestões dadas.
Os gerentes de nível intermediário, os chefes de departamentos ou
secretarias e supervisores são os que oferecem maior resistência aos
programas, porque quase nunca são envolvidos no planejamento da
mudança e treinados efetivamente. Como eles exercem a maior

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influência no dia-a-dia, podem minar o esforço de implantação do


programa da Qualidade.
Sempre há uma equipe que lidera a implantação em tempo integral.
São os coordenadores, advogados da qualidade, que atuam como
instrutores, consultores internos ou facilitadores. Seu papel é liderar a
jornada da Qualidade na empresa, apoiar os esforços, removendo os
obstáculos e coordenar recursos.
Um grande obstáculo à implantação do programa de Qualidade vem
dos sindicatos dos funcionários. Eles se opõem à idéia porque acham
que ela ameaça os empregos, pelo aumento da produtividade e
enfraquecimento da oposição à empresa. De fato, a Qualidade Total
pode eliminar aqueles trabalhos que não agregam valor, porém não é
seu objetivo. Convidar os representantes sindicais para participar das
equipes e tratá-los como parceiros é essencial para que o programa
seja desenvolvido com sucesso.

5.3 - A MUDANÇA PLANEJADA

A implantação da Qualidade Total implica realizar um processo de


mudança planejada. Gerenciar esta mudança é um conjunto de
estratégias e métodos para guiar as pessoas na adoção de novos
modos de realizar suas atividades (os processos de trabalho).
As mudanças ou inovações podem ser de novas idéias e mentalidade,
do uso de novas ferramentas ou procedimentos. Elas envolvem a
dimensão técnica (por exemplo, seguir um manual, usar um
computador) e a dimensão social (aprendizagem, comunicação). A
maioria dos fracassos das mudanças ocorrem por fatores sociais, por
não terem sido adequadamente tratadas. Desse modo, muitos
programas de Qualidade falham porque as informações são falhas ou
falta participação das equipes e das gerências no treinamento.
O processo de mudança envolve a criação de uma estratégia de
mudança.
É necessário um diagnóstico, para conhecer o funcionamento da
organização, seleção de uma estratégia e implementação da mudança
necessária. Schein propõe como primeira etapa de qualquer mudança
o descongelamento de antigos hábitos. Isto pode ser feito pelo próprio
conhecimento do diagnóstico da organização e discussão sobre os
dados encontrados.

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As forças favoráveis e contrárias à mudança devem ser conhecidas,


para criar as estratégias favoráveis. Isto é chamado análise do campo
de forças, desenvolvido por Kurt Lewin.
Forças a favor (oportunidades) podem ser o apoio da alta
administração, a autoridade de uma política estabelecida, a
insatisfação dos clientes com os serviços, os custos de qualidade, etc.
Forças contrárias ( =ameaças) podem ser resistências dos servidores,
medo de desemprego, fracassos de outras mudanças anteriores, falta
de apoio das chefias, etc.
Para se encontrar as forças e as estratégias para a mudança podem
ser utilizadas técnicas de grupo, como a tempestade cerebral
(brainstorm).
Resistência é a conduta que serve para manter uma situação existente
(ou um comportamento,) quando se tenta mudá-la. As razões das
resistências surgem pela falta de informação e atitudes negativas.
Contudo, mesmo tendo informação ou mudando as atitudes as
pessoas podem não mudar seu comportamento (ex., parar de fumar).
Isto ocorre porque os hábitos são arraigados e fazem parte da
estrutura emocional.
No caso da Qualidade Total, em grande parte, o principal fator de
resistência é o medo do desconhecido. A vida no trabalho é
transformada, podendo modificar as atividades, transferir o poder e a
autoridade ou o controle. As resistências se expressam de várias
formas, cujos sintomas são as desculpas para não participar das
equipes, a má vontade, as palavras: “ vamos ver”.
Como mencionamos antes, as principais causas da resistência são de
de natureza social. É impossível eliminá-las, como disse Albrecht?
Não, muitas empresas públicas, prefeituras e governos no mundo
passaram a adotá-la.
Segundo algumas questões de concursos anteriores, há uma visão
pessimista sobre a Qualidade Total no serviço público. Elas já foram
inseridas no texto. Vamos revê-las.
A primeira diz que “a QT só faz parte dos discursos, não é praticada.
Isto pode ser observado pelo sucateamento do serviço público e da
coisa pública. Para que haja QT seria necessário reaparelhar o Estado
com tecnologia e gerenciamento, o que implica em estabelecer
prioridades, devido à escassez de recursos. Construir redes com
instituições universitárias e de pesquisa deveria ser a principal
prioridade estratégica para formar os gestores públicos.”

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A segunda diz que “diversos estudiosos consideram como dificuldade


de aplicar a QT no setor público sua característica própria, sem
estímulo de lucro e competitividade, recursos escassos e à
complexidade de sua gestão financeira e de pessoal. Uma explicação
para a lentidão da QT no setor público é que não existe uma teoria das
empresas públicas nem análise estratégica sobre as mesmas.”
A terceira diz, com visão mais neutra, que, “no mundo
contemporâneo, a QT passou a ser considerada estrategicamente
indispensável à maior eficiência, resultado econômico e competitivo,
tanto para as instituições públicas, como privadas. Produtividade,
redução de custos e atenção ao cliente são tópicos desse novo padrão
organizacional. Podemos entender a QT como um conjunto de esforços
orientados por uma visão sistemática destinados a modernizar os
métodos e processos de trabalho, de educação e treinamento, visando
a maior efetividade de serviços e valorização do cidadão.”
Outra ainda diz que “o PBQP - Plano Brasileiro de Qualidade e
Participação - buscou mudar a cultura burocrática para outra gerencial,
porém a diferença entre empresas públicas e privadas desaconselham
a mera reprodução dessas metodologias. As diferenças entre
finalidades (lucro X serviço), visão do cliente (interesse X dever),
políticas de qualidade (mercado X excelência) e contingências
(clientela X legislação) criam obstáculos intransponíveis entre essas
culturas.”
A nosso ver, as mudanças da cultura e do gerenciamento não são
eficazes, quando desencadeados de modo centralizado e uniforme. É
necessária a participação engajada para se criar elementos e
dinâmicas inerentes ao processo de mudança.

5.4 - QUALIDADE TOTAL E MUDANÇA CULTURAL

A cultura pode ser vista como um conjunto de crenças e valores,


normas de comportamento e rituais que fundamentam a forma como
as pessoas se comportam e reagem às mudanças. São pautas de vida,
historicamente determinadas, um programa mental coletivo.
Há várias maneiras de entender a cultura: por nacionalidade, pela
etnia, pela classe social, pelo caráter das organizações. Em todas elas,
há dimensões que nos permitem compreender as diferenças culturais
sobre as relações humanas: a aceitação de igualdade e o modo de
relacionar com os outros, por exemplo.

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A cultura tem sido apontada como forte principal de resistência às


mudanças e reformas para o setor público. Contudo, segundo Goffer,
várias pesquisas culturais sobre atitudes e valores e seu impacto sobre
a administração mostram resultados duvidosos. Todas as pessoas,
embora com atitudes, crenças e valores culturais diferentes,
conseguem trabalhar em conjunto, sem que isto afete o desempenho.
Mas, é preciso entender que algumas pessoas pensam diferentes de
nós. Estas diferenças não devem ser desrespeitadas, porém é preciso
lembrar que muitas se devem à personalidade e educação ou
profissão, não sendo culturais. Uma visão muito simplificada sobre a
cultura pode gerar estereótipos (preconceitos), como por exemplo,
dizer que “os servidores públicos são muito resistentes a mudança.” É
preciso ter cuidado.
Para alguns, a cultura política no Brasil é autoritária e não
democrática. Os governados esperam mais do governo do que de si
mesmos. As pessoas colocam o Estado como instância superior, da
qual se espera soluções ou favores. O clientelismo paternalista (a
prática de obter favores), com uma vasta gama de beneficiários do
governo cria um pólo de resistência a qualquer tentativa de
modernizar o Estado e a Administração Pública. Faltam ainda a
consciência da cidadania e de direitos de bons serviços públicos.
Outra característica cultural é sobre a forma de controle. O controle a
posteriori (resultados) esbarra em resistências culturais e
organizacionais. A ênfase nos controles a priori (antecipados em
normas) é a recusa em delegar autoridade e autonomia aos
administradores públicos. Ela parte de uma desconfiança fundamental
nos políticos e crença de que eles estão sempre prontos a submeter a
Administração Pública aos próprios interesses.
A cultura organizacional passou a ser importante, com o fenômeno da
resistência aos processos de mudança. O tema da cultura sempre
vinha à tona. Entretanto, nos anos 80, com a QT e a Reengenharia, a
preocupação com a cultura das organizações ganhou outra dimensão,
tornando-se elemento-chave para implementar as estratégias de
mudança, tanto nas empresas públicas como nas privadas. Qual seria
a explicação mais completa para este interesse generalizado?
Foi a mudança acelerada, a incerteza crescente, típica do período
histórico em que vivemos, que abalou os padrões existentes, fazendo
com que os valores e a dimensão simbólica se transformassem em
garantias de coesão e de motivação para as mudanças. A magnitude
das transformações atuais fez desmoronar os valores da cultura
racional, desorganizando as convicções dos participantes das
organizações, dificultando a capacidade de absorver a necessidade de

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mudanças. Tornou-se necessário aumentar a taxa de tolerância a elas


e modificar as expectativas antigas. A tarefa de transformar a cultura
tornou-se prioritária, pois é neste nível que as organizações pensam,
determinam os valores em que acreditar e o que esperar dos
comportamentos alheios. Tentar introduzir mudanças culturais de
forma radical é por isto equivocado e perigoso. As mudanças graduais
são mais bem sucedidas. Qualquer mudança de estratégia, de
tecnologia, de estrutura ou processo pode afetar a cultura, mas são
também afetadas por ela. As mudanças planejadas de cultura devem
ser iniciadas com um diagnóstico cultural e a distância entre o real e o
esperado.
As normas de conduta representam um dos elementos culturais,
porém valores, rituais e hábitos são igualmente importantes. Todos
podem ser reforçados por reuniões, premiações, convenções.
Podemos distinguir duas formas culturais, segundo Coopers &
Lybrand, na implantação de Qualidade Total em governos e empresas
privadas:
1 - Cultura Tradicional ou conservadora, própria da Administração
pública tradicional:
- Alto poder dos dirigentes e chefias, com luta pelo poder; decisões
arbitrárias e políticas, voltadas para problemas de curto-prazo;
recompensas previstas nas normas ou distribuidas de acordo com
critérios políticos; metas conflitantes e divergentes, definidas pelas
diferentes unidades; erros escondidos ou atribuidos a um responsável,
em geral, racionalizados e desculpados, em geral, descobertos depois
do serviço prestado; servidores insatisfeitos, indiferentes ao que
ocorre ou com auto- imagem negativa de si e dos outros.

Cultura Orientada para a Qualidade: visão compartilhada sobre a


organização; decisões baseadas em fatos; poder delegado e confiado
às equipes e aos empregados; defeitos e erros vistos como
oportunidades de melhoria, discutindo-os abertamente; recompensas
dadas às equipes ou aos indivíduos criativos; busca-se melhorar e
aperfeiçoar os processos, pela cooperação interfuncional; servidores
mais satisfeitos, sentindo-se vencedores.

5.5 - A REENGENHARIA

Melhorar continuamente a gestão e os processos é diferente de mudar


radicalmente o modo de trabalhar. Pode-se dizer que a Qualidade

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Total é um processo de desenvolvimento, a Reengenharia é um


processo revolucionário. Nesta tecnologia gerencial, o efeito é de curto
prazo, mais dramático e visível. A mudança não é gradual, é
repentina. Dá mais valor às iniciativas, idéias e esforços individuais do
que ao trabalho de equipes. Os riscos do fracasso são mais altos e
concentrados. Requer grande investimento em tecnologia do que nas
pessoas e é mais dificil de começar do que em manter. Seu sucesso é
avaliado em lucros, aumento da produtividade, mas também na
satisfação dos clientes ou usuários, principalmente em relação à
velocidade.
A idéia básica da Reengenharia é a reorganização das atividades ou
processos em torno do que realmente agrega valor aos clientes.
Nota-se que os referenciais da Qualidade são utilizados, com o sentido
de valor para o cliente. Contudo, há uma distinção entre elas. A QT
usa o pensamento convergente, dedutivo, lógico e científico. Ela vai do
particular para o geral. Na Reengenharia, é necessário o pensamento
criativo, que é ilógico, isto é, divergente, indutivo. Sem a criatividade,
não se pode mudar radicalmente o modo como fazemos as coisas.
Esta proposta de mudança radical foi disseminada por Champy &
Hammer, na década de 90, através de um processo desenvolvido nos
Estados Unidos, nos anos 80, em uma universidade. Juntando as
novas tecnologias de informação aos processos de negócios (cargos,
estrutura, sistema de gerência e valores), a BPR, seu nome original,
(Business Process Re-Engineering), pode ser entendida como:
“Reprojetar radicalmente processos de negócios para obter melhorias
em medidas críticas no desempenho – custos, qualidade, serviços e
velocidade.” Um processo é o conjunto de tarefas para realizar um
valor para um cliente. Ele começa com uma entrada (por exemplo, o
pedido de uma compra) e termina com uma saída (um produto ou um
serviço) que é o valor desejado pelo cliente.
Por exemplo: inúmeros pedidos de compras geram uma vasta
papelada, várias licitações, escolha de fornecedores, seleção,
contratos, recebimento dos materiais, controles, etc. Por que não fazer
um leilão pelo computador? O leilão virtual ou pregão eletrônico
reengenheirou o processo, simplificando-o, pelo uso de novas
tecnologias.

São 4 os princípios da Reengenharia:


1. Organizar o trabalho em torno do fluxo de informação, ou de
materiais ou de clientes, derrubando as barreiras entre
departamentos funcionais, através das saídas dos processos;

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2. Repensar radicalmente o processo e reprojetá-lo;


3. Fazer com que o processo seja realizado por aqueles que usam
as saídas;
4. Controle, decisão e gerenciamento devem ser feitos por estas
mesmas pessoas, com a ajuda da moderna tecnologia da
informação, aumentando a velocidade dos processos.As decisões
passam a ser tomadas onde faz mais sentido. Portanto, os
próprios empregados passam a ter autoridade para fazê-lo.
De forma simplificada, o processo começa com a alta direção definindo
um grupo de trabalho, com representantes de todos os setores da
empresa e dos fornecedores. O grupo examina os processos desde a
entrada às saídas, separando o que é fundamental e o que não é. Em
seguida, as etapas fundamentais são unidas, criando-se interligações
informacionais com a ajuda de computadores que passam a fazer
parte da rede, reduzindo o tempo e aumentando a velocidade.
Por exemplo, um cliente, ao comprar um carro, especifica o que deseja
em um formulário, que já passa a ser uma ordem de produção.
Como consequência, todos os aspectos da empresa mudam. As
tarefas, antes divididas e separadas (taylorizadas) deixam de existir,
transformadas em um conjunto de atividades feitas por uma única
pessoa (processo multidimensional), que passa a ser polivalente,
capaz de fazer várias atividades.
O desempenho das pessoas passa a ser avaliado pelos resultados, a
remuneração também. A promoção torna-se um efeito da competência
e da criatividade, não mais do trabalho realizado. Em vez de
simplesmente treinar o empregado, passa-se a oferecer oportunidades
para seu desenvolvimento e liderança. Os valores culturais se
modificam, com a consciência de que ser produtivo e competente é
mais do que ter um cargo de chefia ou gerência. A organização muda
radicalmente, com a estrutura tornando-se menor, com os dirigentes
próximos da base, acabam os departamentos, com equipes ligadas por
um gerente que fica no centro de um processo. Seu papel é
proporcionar apoio e treinar as equipes.
A reengenharia deseja fazer mais com menos, portanto, aumentar a
produtividade. Muitas empresas que a adotaram buscaram economizar
dinheiro e sobreviver, diante da competição mundial. Pode-se dizer
que todas as grandes empresas adotaram estas idéias. Começou com
a GE, por Jack Welch, que se tornou conhecido por reduzir a empresa
à metade, eliminando diversos níveis hierárquicos.
Com isto, acabaram por fazer apenas corte das gerências médias,
criando o achatamento da estrutura organizacional (downsizing), o que

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criou um grande desemprego industrial. Cerca de um milhão e meio de


empregos foram perdidos na indústria brasileira, devido a isto.
Quando o enxugamento da empresa é acompanhado por inovação de
produtos e serviços, aproximando as equipes do mercado, não só a
produtividade e os lucros crescem, mas os empregados se tornam
mais satisfeitos por terem trabalhos mais desafiantes.

6.O PARADIGMA PÓS-GERENCIAL NA ADMINISTRAÇÃO


PÚBLICA

Um novo paradigma de Administração Pública começou a ser discutido


recentemente. É o New Public Management - Nova Administração
Pública. Outros nomes são Estado contemporâneo ou Administração
Pública contemporânea.
Esta abordagem nasceu da formação de especialistas em governo e
administração pública.
Não se trata de um paradigma reestruturador da reforma do Estado,
na verdade, mas de um conjunto de discussões e estudos teóricos
sobre as transformações ocorridas na gestão pública nas últimas
décadas em todo o mundo. Passou-se a discutir não o gerenciamento
público (ou a reforma do Estado), mas as políticas públicas, cuja base
é sempre um resultado. No primeiro caso – a gestão - uma política é
estabelecida e daí surge o gerenciamento. No segundo caso,
determina-se um resultado, então, estabelece-se uma política pública.
No gerenciamento público, as políticas visam mudar o comportamento
dos atores governamentais, os administradores e servidores públicos.
Na política pública, busca-se mudar o comportamento dos atores não-
governamentais.
Estes estudos abordam as experiências do eixo anglo-americano, com
a inclusão de países escandinavos, que buscaram resultados para
implementar as políticas públicas.
Este campo de estudo profissional e acadêmico busca focar as práticas
inovadoras, a partir das recentes transformações no perfil e na forma
do Estado nestes países.
Ressalta-se a importância da transparência da gestão, substituindo o
antigo critério de eficiência da administração. A questão que possibilita
a transparência é o governo eletrônico (e-gov.).

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Outro elemento importante é o fortalecimento de uma burocracia


executiva, essencial à promoção da governança. O conceito de
governança significa a capacidade de governo de um Estado.
Governança não é sinônimo de governabilidade, pois esta é o poder
para governar. Exemplo: “o país não carece de governabilidade, mas
de governança, pois sua capacidade de implementar a política é
limitada pela ineficiência da máquina administrativa.”
Governança progressiva significa que o Estado passa a ter um papel
orquestrador, em face do fortalecimento dos mercados e do terceiro
setor.
Este terceiro setor é formado principalmente pelas ONGs, entidades
formadas por livre iniciativa e trabalho voluntário, fora do poder
governamental, mas capazes de atuar em funções públicas típicas.
Elas têm caráter de prestação de serviços ou de ação política, de
oposição ao governo. Seu crescimento se deu a partir dos anos 80
com o objetivo de otimizar o uso dos recursos públicos e estimular o
desenvolvimento em bases sociais mais justas. Cresceu a cooperação
entre instituições públicas e privadas e a interferência deste setor nas
políticas governamentais.
Paralelamente a estes estudos, surgem novas abordagens econômicas,
chamadas de neo-institucionalismo econômico. Entre elas, a teoria da
escolha pública denuncia o caráter de incompatibilidade e ineficiência
da burocracia pública relativa ao mercado e à revitalização da
sociedade civil no sentido de se organizar e prover-se de determinados
bens públicos de forma autônoma, sem depender do governo.Dois
defensores da teoria da escolha pública, William Mitchell e Randy
Simmons criticam o papel e a presença do Estado na sociedade. Para
eles, o Estado aumenta as desigualdades sociais, favorecendo a classe
média e não os pobres. Nenhum programa governamental combate
verdadeiramente a pobreza, porque parte dos recursos fica para a
Administração pública que gerencia o programa e a outra fica para os
fornecedores. Para eles, a Administração pública é incapaz de cumprir
as promessas. Os eleitores não são capazes de pressões, pois não são
organizados. Gerenciamento científico no governo não é uma opção
razoável, devido à natureza política da Administração Pública. É
preferível oferecer aos cidadãos a possibilidade de escolher os
serviços, pagando-os diretamente. É mais sensato e econômico para o
Estado.

7 - CONCLUSÃO

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Percebe-se a enorme dificuldade em ser um bom governante ou


administrador público, em qualquer esfera de governo. Há desafios
de natureza política, social, econômica, cultural. Estabelecer
objetivos, estruturas, estratégias, selecionar e treinar pessoas,
adquirir as tecnologias, equipamentos e materiais, tomar decisões
adequadas, realizar o enorme volume de serviço são atos quase
heróicos.
Não podemos deixar de reconhecer que o Brasil deu enormes saltos
quanto à qualidade dos serviços públicos à população. A Administração
Pública, com todas as dificuldades, foi, sem dúvida, responsável pelo
que conseguimos. Se hoje somos capazes de ser mais exigentes, é
graças às conquistas do passado e aos administradores e servidores
públicos.
UFA! Que aula pesada! Espero que vocês tenham gostado e captado
tudo! Leiam e releiam, anotando as palavras-chave e conceitos. Um
abraço!

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AULA 2

TÓPICOS: Gerência de Recursos Humanos e gestão estratégica.


As trajetórias e práticas relativas ao servidor público.

Olá.
Hoje, vamos abordar duas questões sobre a Administração Pública. A
primeira é como os recursos humanos (RH) devem ser gerenciados, de
maneira que possam atuar de maneira competente, sentindo-se
valorizados e dignos no desempenho de suas atividades para realizar
os objetivos estabelecidos pelas políticas públicas, em relação aos
clientes/usuários/cidadãos. Em segundo lugar, como a Administração
de Recursos Humanos precisa atuar, estrategicamente, considerando
as mudanças atuais.

1. INTRODUÇÃO

Governar não é somente elaborar políticas ou tomar decisões de


natureza estratégica. É preciso aplicá-las, torná-las eficazes para a
sociedade. É pela Administração Pública - a parte viva e próxima do
cidadão - que as estratégias tornam-se mais visíveis.
Contudo, a forma ideológica escolhida pelo Estado influencia a
natureza das políticas e estratégias governamentais. Se esta é o
Estado Social, com caráter intervencionista, não é indiferente ou
neutro à vida social, torna-se um agente ativo nos negócios
econômicos, sociais e culturais. Assume esta característica pelos
conteúdos constitucionais detalhados e até programáticos sobre
questões consideradas relevantes e pelos gastos sociais.
Em oposição, o Estado liberal desempenha um papel modesto, limitado
e mínimo, visando apenas à proteção das liberdades básicas,
reduzindo seus gastos de natureza social.
Estes dois extremos deixam suas marcas na maneira de combater os
problemas sociais, de proteger o trabalho, a economia, de prestar os
serviços à população, assim como em lidar com aqueles que praticam
os serviços, os funcionários do Estado.

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A ideologia estatal orienta os gastos do governo federal, dos estados e


dos municípios, principalmente o investimento em pessoal. Em quase
todos os países modernos, os gastos do setor público cresceram
extraordinamente, pela adoção de uma postura social. Isto significa
que a Administração Pública tornou-se uma atividade onerosa para a
sociedade, necessitando justificar-se através de bons serviços à
população, eficiência (custos baixos e alta qualidade) e eficácia
(resultados).
A aplicação do dinheiro público deve se refletir também na qualidade
de seus recursos humanos, seu nível de desempenho e satisfação com
o trabalho.
Um diagnóstico sobre a Administração de Recursos Humanos, em
nosso país, feito em 1994, como parte do Plano Diretor de Reforma do
Estado, mostrou que esta é a função mais vulnerável aos efeitos das
crises fiscais, pela contenção dos gastos públicos. Porém, é fácil
observar, pelos dados, a vulnerabilidade à ideologia adotada pelos
governos. Senão, vejamos:
Segundo os dados apresentados, o número de servidores públicos foi
reduzido de 713 mil, em 89, para 580 mil, em 94. Apesar desta
redução, os gastos aumentaram de 2,89 para 3,17% do PIB, no
governo federal, dobrando nos municípios.
Os estados empregavam 49% dos funcionários públicos, os
municipios, 26%; e a União, 25%.
O número de servidores inativos (aposentados e pensionistas)
aumentou, quase igualando-se ao dos ativos, em 94.
A Administração de RH caracteriza-se por ser “protecionista e inibidora
do espírito empreendedor, pela estabilidade e forma de recrutamento
por concurso, impedindo a contratação direta. A Constituição de 88 foi
equivocada quanto aos Recursos Humanos, pela instituição do Regime
Jurídico Único, dando tratamento uniforme a todos os servidores da
Administração Direta e Indireta (transformou os funcionários públicos
em servidores públicos, com este regime), e pelo ingresso por
concursos públicos, que são realizados sem regularidade e sem real
avaliação dos quadros, inviabilizando as carreiras públicas. Encareceu
a máquina administrativa e impediu a valorização do cargo e da
competência, pelo tratamento igual a todos.”
Outra dificuldade apontada no diagnóstico foi em relação às carreiras
existentes. Cerca de 47% dos servidores estavam dentro do PCC
(Plano de Cargos e Carreira), mas querendo entrar em uma carreira,
em que a remuneração é mais elevada, por gratificações.

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Os participantes de carreiras sofriam uma distorção em relação à


amplitude de carreira (que é a diferença entre os salários dos níveis
iniciais e finais de carreira), sendo esta diferença incapaz de
incentivar o acesso aos níveis mais elevados. As carreiras eram, à
época: Orçamento, finanças e controle, com os cargos de analistas e
técnicos. A de Especialistas em políticas e gestão governamental, com
o cargo de gestor público. Outra, a de Auditoria, com os cargos de
auditor fiscal e técnicos. Outra, a de Procuradores, com os cargos de
procuradores e subprocuradores. A de Diplomacia, com secretários a
ministros de 1ª classe. A de Docentes de nível superior, com auxiliares
a titulares. A de Pesquisa em Ciência e Tecnologia, com os cargos de
auxiliares a titulares. A de Militar, com tenente a almirantes. Apenas
quatro carreiras estavam com amplitude adequada, capaz de criar
incentivos ao esforço para subir na carreira (diplomatas, docentes,
pesquisadores e militares).
Quanto aos cargos de DAS (desempenho de atividade superior, o
cargo em comissão), apenas uma minoria era ocupada por não-
servidores, sendo que 75,5% deles eram ocupados por servidores
(quase 25% ou ¼ por gente de fora). A existência de DAS se
transformou no principal mecanismo de flexibilização da rígida
estrutura de remuneração. Através delas, a alta direção da
Administração Pública pode disputar, entre si, os melhores quadros do
serviço público, em um mercado paralelo, criando distorções, com
pessoas de fora do serviço público recebendo tais gratificações.
Faltaria ainda uma política de remuneração adequada, com uma
estrutura de cargos e salários, compatível com as funções. Houve
significativa redução dos salários de 89 a 94, com o plano Collor. Em
95, passaram a ficar próximo aos salários de 80, quando eram
relativamente elevados.
Segundo o diagnóstico, a remuneração do setor público não é baixa,
sendo que as atividades menos qualificadas ganham, em média, 45%
a mais que a média salarial do setor privado, porém os cargos
executivos são, em média, 14% menores.
As diferenças com o setor privado aparecem, principalmente, quando
se considera a previdência do setor público: é injusta, pagando oito
vezes mais que aos aposentados do INSS, quando a contribuição do
servidor público é apenas três vezes maior que a destes segurados.
Também observou que a idade média de aposentadoria era 3% menor
no setor público, sendo que no setor privado é de 62 anos (tal fato fez
mudar as regras para a aposentadoria do setor público, elevando-se a
idade e o tempo de serviço).

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Nas conclusões do diagnóstico,as características do mercado de


trabalho do setor público minam a Administração Pública
Gerencial, em três aspectos:

1º - A dimensão institucional-legal interfere no mercado de


trabalho do setor público, criando inflexibilidade e dificuldades
de contratar e incentivar os servidores, para se obter maior
eficiência;
2º - A dimensão cultural, existindo várias culturas entre os
servidores e não uma única. Há a cultura patrimonialista, a
burocrática e a gerencial. Seria necessária uma mudança
institucional-legal e gerencial para que se produzisse uma
mudança cultural;
3º - A dimensão gerencial de RH. É na gestão de RH que se vê a
eficiência e a efetividade. Gestão é o elemento central da
técnica administrativa, de como fazer, com que métodos, de
que modo, sob orientação de quais valores (observe que, no
diagnóstico, a gestão é definida como “tarefa” de direção,
apenas uma das funções da Administração, que inclui o
planejamento, organização, controle e direção). A boa gestão
de RH define com clareza, recruta os melhores, treina
permanentemente, desenvolve sistemas de motivação de
caráter psicossocial, dá autonomia e cobra resultados. Mas, isto
não acontece em nossa Administração Pública de Recursos
Humanos. A motivação só se torna possível por meio de
promoção em carreiras e gratificações por desempenho,
dificultando a administração gerencial e a cultura orientada
para o serviço ao cliente/cidadão.

Como consequências da redução da capacidade gerencial de RH, no


setor público, devido a sistemas falhos de incentivos, ausência de
carreiras estruturadas, salários baixos, falta de planos de formação e
desenvolvimento,observam-se:
- Evasão de servidores qualificados;
- Baixa profissionalização do contingente maior de servidores;
- Dificuldade em manter funcionando as diversas ilhas de excelência,
criadas para dar suporte às práticas administrativas e governamentais;
- Greves crescentes, motivadas por baixos salários.

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O maior desafio para a ARH no setor público é portanto, a valorização


do servidor público,sua orientação para os clientes externos .
Torna-se necessário, segundo as palavras do diagnóstico,
descentralizar e redesenhar as estruturas, desenvolvendo modelos
gerenciais capazes de gerar resultados e criar mecanismos que
viabilizem a integração dos cidadãos no processo de definição,
implementação e avaliação da ação pública.
Com este objetivo, o Plano Diretor da Reforma de Estado, em 95,
propôs, através da Emenda Constitucional 19, aumentar a eficiência e
eficácia dos serviços públicos, pela existência de quatro setores de
atividades públicas:

1 - O Núcleo estratégico: composto pelos servidores de alto nível,


estáveis e de carreira, como assessores e auxiliares à cúpula da Alta
Direção para a definição de leis e políticas públicas, esperando-se a
efetividade (atendimento eficaz aos interesses nacionais);

2 - As atividades exclusivas: composto pelos servidores que atuam


em atividades típicas do Estado, como arrecadação de impostos,
segurança, regulação das atividades econômicas, fomento e controle,
esperando-se a eficiência – atender o cidadão com boa qualidade e
baixo custo;

3 - As atividades não-exclusivas: composto por serviços públicos,


porém sem caráter de exclusividade. Referem-se à educação, saúde e
outros da área social. A eficiência esperada é o baixo custo e a
qualidade;

4 - As atividades de produção de bens e serviços econômicos:


Composto por agentes públicos, não servidores, aqueles que
trabalham em agências executivas ou reguladoras. A eficiência se
refere a qualidade, custos baixos e resultados econômicos.

Tal proposta divide a Administração Pública, diferenciando seus


objetivos, resultados, formas de avaliação e controle, reduzindo o
tamanho, o custo da Administração Pública, dos Recursos Humanos,
criando maior flexibilidade ao gerenciamento, modificando o perfil dos
funcionários.

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Em síntese, o diagnóstico apresentado mostrou que a complexidade


na gestão de RH, no setor público, vem, sobretudo, das regras rígidas
e difíceis de manejar, condicionando a contratação, a classificação, a
promoção e a demissão, gerando um gerenciamento caro e lento do
sistema de pessoal. Além disso,a carência de política coerente e
sistemática para esta gestão, devida à legislação, gera relações de
trabalho marcadas por rigidez, protecionismo exagerado, critérios
rígidos de seleção e contratação, desestimulando a competência e a
inovação.
Seria necessário remover os constrangimentos legais que afetem a
gestão de RH (por emenda constitucional), resgatando a possibilidade
de diferentes regimes jurídicos nas esferas do governo, criando novas
formas de seleção de funcionários, flexibilizando a estabilidade, de
acordo com as características organizacionais e gerenciais dos
diferentes segmentos da administração.
Podemos ver que as trajetórias e práticas sobre os servidores públicos
apontadas apresentam várias contradições: ao mesmo tempo que se
premia e se valoriza sua posição estável, sempre sujeita às
intempéries políticas das diversas correntes que se alternam no poder,
esta mesma estabilidade é considerada uma condição para o
comodismo e falta de profissionalismo, devido à ausência de incentivos
corretos e modernos, capazes de sustentar uma política de valorização
do servidor.
Estas contradições desnudam-se nas lutas sindicais e movimentos
grevistas entre os funcionários públicos, que se tornaram bastante
organizados em sindicatos e associações de categorias profissionais. O
número crescente de greves no setor público mostra que os
funcionários não são passivos e lutam para modificar as leis e as
práticas negativas, denunciando-as e buscando seu reconhecimento
junto à sociedade.
Ao modificar a denominação de funcionário público para servidor
público, a Constituição de 88 buscou enfatizar seu papel decisivo de
prestador de serviço, submetendo-o ao do usuário do serviço. Ao
mesmo tempo, colocou o servidor público como representante de um
Estado social, a serviço do povo. No entanto, a modificação ideológica
do papel do Estado de social para liberal, vê este novo papel dentro de
uma perspectiva da Administração gerencial, de busca de eficiência e
qualidade. Ao mesmo tempo, vê no papel do servidor, desenhado pela
Constituição, um obstáculo a esta nova abordagem administrativa e à
forma de Estado que se deseja construir (o Estado Liberal).

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Portanto, parece-nos que as trajetórias e práticas sobre o servidor


público, em nosso país, sofrem fortes influências da corrente política
que assume o Poder, sem uma visão da importância do quadro de
pessoal do Estado e do papel dos recursos humanos no
desenvolvimento da sociedade, como implementador e executor das
políticas públicas. Não consideram que eles representam, ao longo dos
anos, independentemente das ideologias e das correntes partidárias,
a parte viva e perene do Estado, perante a sociedade. São vistos
como custos ou passivos; não como recursos ou ativos
governamentais.
Outra contradição importante é a forte influência na mudança do
quadro de funcionários, a cada alternância de poder. A contratação de
pessoas ligadas a partidos, de parentes ou amigos, mostram a visão
antiga do Estado patrimonialista, com estas práticas do nepotismo ou
do clientelismo político, com cargos distribuidos como moeda eleitoral.
Felizmente esta prática, orientada pela ausência de compromisso com
os objetivos da Administração Pública, por parte dos governantes e
das cúpulas dos vários poderes e níveis - federal, estadual ou
municipal -está sendo limitada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de
2000, a qual impõe limites aos gastos com custeio de pessoal.
A longo prazo, se os controles realmente funcionarem e as punições
acontecerem, haverá a valorização do servidor e maior
profissionalismo da Administração Pública.
Segundo o economista e ex-ministro Raul Veloso, um dos maiores
especialistas em contas públicas, em reportagem ao Estado de Minas,
publicada em 21 de maio de 2005, as mudanças positivas não estão
acontecendo. O ajuste pós-99 com a nova política fiscal feita no Brasil,
buscando maior responsabilidade e racionalidade nos gastos públicos,
teria sido um equívoco. Para ele, há um limite de tolerância da
sociedade quanto ao volume de impostos que paga a um Estado, que
não dá, em troca, serviços públicos de qualidade, e este limite já teria
sido atingido. Em dez anos, de 1995 a 2005, os gastos da União
cresceram 72%, com os impostos crescendo 37%, dificultando
sobretudo a vida das empresas. A má qualidade do gasto público,
principalmente com as despesas de pessoal, é um problema sério.
Além disso, as transferências federais para os estados e municípios,
entre 1995 e 2005, cresceram 120%, mas em uma forma irracional,
segundo Marcos Mendes, consultor de economia. As cidades médias e
da periferia das grandes cidades, que têm os maiores problemas
sociais, recebem menos proporcionalmente do que as mais
desenvolvidas. E sabemos que a Administração Pública deve tornar-se

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“local”, próxima ao cidadão, nos municípios, para que se torne


eficiente e eficaz.
Todos estes aspectos criam dificuldades aos objetivos e ao bom
desempenho dos recursos humanos do setor público, desafiando
continuamente a Administração de RH.

2. ATITUDES E MOTIVAÇÃO DOS RECURSOS HUMANOS

A liderança dos Administradores pode afetar o desempenho da


organização ou dos funcionários?
A liderança é um aspecto necessário à vida humana. Amigos
escolhem seus líderes, filhos podem rejeitar a influência de seus pais
ou irmãos, os funcionários escolhem entre a liderança intelectual ou
afetiva, um governo pode ser visto como um líder forte ou fraco pela
sociedade.
Diferente do poder, no qual há imposição de uma vontade, pelo
controle de recursos, ou distante da autoridade, na qual o
poder precisa ser considerado legítimo, na liderança, a
influência independe de fatores externos: é uma escolha
emocional, segue-se alguém por vontade própria. A liderança
pode ser definida como um processo de dirigir e influenciar as
atividades de outras pessoas ou membros de um grupo.
A autoliderança é a capacidade de as pessoas motivarem a si
próprias para realizar atividades recompensadoras ou não.
Por longos anos, imaginou-se que só pessoas especiais poderiam
exercê-la. A Teoria dos Traços procurou encontrar características
inatas em grandes homens, como Gandhi, Lincoln, Luther King. São
geralmente generosos, ativos, com forte personalidade, capazes de
dar o exemplo e correr riscos pessoais, com mensagem simples e
cativantes, dotados de grande força interior. Tais líderes, porém,
acabam tragicamente, devido ao forte envolvimento e oposição que
provocam nas pessoas.
Os líderes heróicos/carismáticos tornam-se capazes de influenciar pela
situação e circunstâncias, não por serem especiais. Este segundo
ponto de vista, Teoria da Liderança situacional ou contingencial,
explica a influência em termos de situação, estilos praticados e
qualidade do grupo. Os estilos democráticos são considerados
superiores aos autocráticos ou laissez-faire (deixar fazer), em geral,
porém segundo esta teoria, tudo depende das contingências.

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Segundo Max Weber, há líderes voltados para os objetivos e os


orientados para harmonizar as pessoas. Os primeiros adquirem uma
liderança intelectual, enquanto os outros têm uma maior qualidade
afetiva. Podemos vê-los como uma liderança masculina ou feminina,
sendo as mulheres mais capazes de harmonizar os grupos e as
pessoas. Este fato teria levado as mulheres a serem predominantes
nos serviços e na administração pública, onde este tipo de influência é
mais importante.
Atualmente, a liderança visionária ou transformadora encontra-se
em evidência, pois, estes líderes conseguem emocionar, criar adeptos
a uma visão de futuro. Esta teoria reune certos traços pessoais a
situações que devem ser mudadas. Os líderes visionários ou
transformadores são aqueles que inspiram seguidores, por meio de
uma visão pessoal e energia, causando um impacto significativo em
seu ambiente.
Líderes eficazes e bem sucedidos podem aumentar os lucros de uma
empresa em até 10%, segundo alguns autores, sendo revelados em
tempos de tensão e incerteza. Eles precisam de uma dupla estratégia:
gerenciar e mudar, necessitando sólidas bases técnicas para a
liderança empresarial.
Os administradores podem contar com o poder do cargo, de sua
personalidade e das situações de mudança para influenciar e exercer a
liderança, porém não devem esperar que ela aconteça pela nomeação
à posição de gerência. Os subordinados podem escolher outras
pessoas a quem seguir. Desse modo, eles precisam desenvolver
liderança e participação: quanto mais autonomia é dada aos
subordinados, distribuindo a liderança na organização, maior será a
capacidade dos gerentes em influenciar, liderar e criar mudanças.
Além disso, os administradores precisam desenvolver
habilidades sistêmicas, técnicas e humanas. As habilidades
sistêmicas são importantes para os administradores de alto nível,
principalmente. Elas se referem à compreensão de um todo complexo,
uma visão dos sistemas, de sua interrelação entre as diversas partes e
da influência de uma sobre a outra. As habilidades técnicas se
referem ao domínio de um campo especializado de conhecimento,
sendo necessárias às atividades de supervisão e chefia, nos níveis
mais baixos de administração. As habilidades humanas são estas,
das quais tratamos aqui: a liderança, a motivação, a
comunicação, as relações interpessoais. Todos os gerentes, de
todos os níveis, necessitam de alta habilidade humana. Com as
mudanças atuais, os gerentes são exigidos em todas as três
habilidades, apenas variando o grau em que elas são utilizadas.
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As atitudes dos funcionários afetam o desempenho no trabalho e das


organizações onde eles trabalham? Esta questão tem sido objeto de
grande debate na ciência da Administração, principalmente no campo
do Comportamento Organizacional.
Para alguns estudiosos, tanto as atitudes, quanto as capacidades das
pessoas geram o sucesso de uma organização. No entanto, é
surpreendente a pouca atenção que se dá à esta questão, pois é o
capital intelectual que cria a maior parte dos valores na economia
atual.

Este capital intelectual se opera em 4 níveis:


- Know what (saber o que fazer): é o domínio básico de uma
disciplina, que os profissionais absorvem por meio de educação e
treinamento e certificação;
- Know how (saber como fazer): habilidade avançada, traduzindo o
aprendizado de livros em execução, aplicando as regras de uma
disciplina a um problema no mundo real (é o que cria mais valor);
- Know why (porquê fazer): compreensão sistêmica, profunda,
conhecimento da teia de relacionamentos entre causas e efeitos,
levando a resolver problemas muito mais complexo;,
- care why (gostar de fazer): criatividade automotivada,
significando vontade, motivação e adaptação para uma inovação bem
sucedida.
Apesar de as organizações precisarem das duas últimas, tendem a
treinar apenas nas duas primeiras e a criar padrões de desempenho
sobre elas. Esses casulos transformam intelectuais em burocratas,
resistindo à mudança e desenvolvendo atitudes negativas em relação
aos clientes, aos outros departamentos ou ao ambiente externo.
O conceito de capital humano, na Economia, é o conjunto de
investimentos em formação educacional e profissional da população,
sendo um indicador do desenvolvimento econômico. Pode ainda ser
sinônimo de capacidade de trabalho, o conjunto de habilidades e
conhecimentos que permite a uma pessoa trabalhar e ser remunerada.
Várias pesquisas têm demonstrado que os empregos atuais crescem
para pessoas menos qualificadas, com baixo nível de escolaridade.
Apenas alguns empregos têm alto nível de exigência intelectual. Para
Márcio Pochmann, o diploma, no Brasil, não assegura nem emprego,
nem recomposição da renda, porque existe uma grande oferta de
mão-de-obra qualificada, sem crescimento de vagas para este tipo de

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pessoas. O modelo econômico brasileiro destrói os empregos de classe


média. Várias implicações ocorrem desses dados:
A primeira é que as mudanças no trabalho ocorrem de modo a criar
uma divisão social do trabalho em dois pólos: aqueles de baixa
qualificação e outros de alta qualificação. Em segundo lugar, há mais
empregos para os primeiros. Os melhores empregos ficam para a
minoria bem educada, onde há mais oportunidades de
desenvolvimento. Em terceiro lugar, os serviços públicos tornam-se o
alvo preferido para os jovens de maior nível educacional. Mesmo nas
ocupações mais simples, o nível de escolaridade pode ser mais elevado
do que no setor privado, pelas altas exigências feitas em concursos
públicos.
Desse modo, os serviços públicos passam a constituir-se em um
mercado de trabalho valorizado, com recursos humanos de maior
capital intelectual. Passa a existir o desafio de manter estes
funcionários na Administração Pública, no sentido de satisfazer suas
necessidades psicológicas e desenvolver atitudes positivas com relação
ao serviço público.
O que são atitudes? As atitudes profissionais são a forma como um
individuo entende e responde às situações de trabalho. Por exemplo,
se um cliente pede uma informação, o servidor com uma atitude
positiva, apresenta-lhe a solução para o problema, não só a
informação. Ao contrário, o funcionário com atitudes negativas,
responde o mínimo ou manda buscá-la em outro lugar.
Devido ao fato de a maioria dos servidores públicos terem relativa
autonomia para realizar suas atividades, estas são profundamente
afetadas pelas atitudes. Quanto maior a autonomia, maior a influência
das atitudes. As pesquisas demonstram que atitudes positivas dos
funcionários de uma organização estão ligadas a níveis de rendimento
e de produtividade mais elevados.
Dentre as atitudes mais valorizadas no trabalho, quase todas parecem
relacionadas à personalidade, mas, na verdade, são provocadas e
induzidas por uma cultura própria, que privilegia estas atitudes. A
responsabilidade, a motivação, o esforço em aprender, a iniciativa, a
perseverança, o comportamento pró-social ou cooperativo, a
pontualidade e a assiduidade são comportamentos que passam a ser
observados, podendo ou não ser reforçados pelos colegas, pela
gerência e pelos hábitos, criando valores e atitudes positivos ou
negativos no ambiente do trabalho.
Uma administração mais democrática e participativa permite que as
atitudes positivas possam ser praticadas, além de induzir as pessoas
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a adotarem soluções consensadas, em torno de atitudes e valores


comuns.
No entanto, mudar as atitudes pode ser extremamente dificil e levar
anos, como alguns estudos já demonstraram.
Todos os administradores precisam se defrontar com a questão das
atitudes, mas também sobre o problema da Motivação. Durante anos,
a resposta que se deu à esta questão foi a visão racional-econômica,
na qual se supunha a necessidade ou motivação econômica como
única razão para que as pessoas trabalhassem. Desse modo, o salário
e as recompensas materiais tornaram-se os mecanismos principais
para mudar as atitudes e as motivação dos funcionários.
Posteriormente, estas idéias mudaram, com a idéia das relações
humanas. Os gerentes passaram a atuar sobre o clima organizacional
ou social existente para favorecer as atitudes e as motivações dos
empregados.
A concepção do homem auto-realizador de Maslow sugeriu a
hierarquia de necessidades, devendo-se conhecer o patamar de cada
individuo ou grupo e os incentivos corretos. A motivação como força
que impulsiona e dirige o comportamento humano para uma
direção tornou-se uma prioridade gerencial.
No entanto, a questão motivacional e sua influência nas atitudes e no
desempenho individual ou grupal é bastante controvertida. O que está
comprovado é o fato de que indivíduos insatisfeitos e desmotivados
passam a evitar o trabalho, aumentando os índices de absenteísmo.
Mas, as teorias motivacionais pensam de outra forma.
Segundo a Teoria da Equidade, todo empregado espera uma
retribuição equitativa e justa para o que faz. Ele compara o esforço
que terá de dispender para obter uma recompensa. Se há um déficit
nesta relação, tende a reduzir o rendimento. Se acha que está sendo
valorizado e recompensado tende a aumentar a qualidade ou a
quantidade de trabalho. Do mesmo modo, compara seu salário com o
dos colegas e age de forma semelhante.
Outra teoria vê o trabalhador como um ser racional e cognitivo, como
a anterior, ao contrário das teorias das necessidades, que vêem o
trabalhador como ser inconsciente de suas próprias motivações. É a
Teoria das Expectativas, de Vroom. Nesta, o desempenho
individual é função da expectativa, valor ou valência e resultado
conferidos pelo trabalhador a uma atividade. O desempenho é uma
função de expectativa, do valor atribuido à recompensa e ao esforço
dispendido. Assim, é preciso que o funcionário atribua valor positivo ao
salário, acredite que o bom desempenho é capaz de aumentá-lo, que a
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qualidade do desempenho depende de seu esforço e considere como


importante o desempenho no trabalho.
Os funcionários não são irracionais, pensam e atribuem valores,
desenvolvendo atitudes sobre suas atividades no trabalho e sobre a
organização onde trabalha. Por isso, é bom lembrar Etzioni, para o
qual o empregado pode se envolver com o trabalho, de várias
maneiras:
Envolvimento alienativo: trabalha em função das necessidades de
sobrevivência, porque não tem outra opção, esperando outra
oportunidade ou acomodando-se pelos salários, benefícios sociais ou
segurança;
Envolvimento calculativo: envolve-se à medida que vê uma
oportunidade de ser bem pago, ser promovido ou sob ameaça de
demissão, fazendo o mínimo necessário;
Envolvimento moral: sente valor no que faz e sente-se engajado
psicologicamente, atribuindo um significado próprio ao trabalho ou à
organização da qual faz parte;
Outro grande desafio na gestão de RH, além desses, é a forma de lidar
com pessoas que vêm de culturas muito distintas e que podem entrar
em conflito com a cultura da organização.

3. A FUNÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DE RECURSOS HUMANOS


(ARH) E O PAPEL DO ÓRGÃO DE ARH

Justamente quando se passou a atribuir às pessoas um papel


fundamental para o sucesso das organizações, a ARH perdia seu
prestígio, tanto em relação ao conceito, como em relação à função.
Seus objetivos principais - buscar a satisfação das necessidades dos
funcionários, assegurando sua representação interna e o controle
burocrático do quadro de funcionários, estavam sendo alcançados
pelos órgãos externos, os sindicatos dos funcionários. Na
Administração Pública, isto é ainda mais sério, pois todas as
negociações são centralizadas no governo central. Os órgãos de ARH
passaram a ser percebidos negativamente, como se atuassem de
forma contrária aos interesses dos funcionários. Estes órgãos foram se
transformando em burocracias especializadas em cumprir normas e
legislação trabalhista. Ou seja, passaram a ser criticados por fazerem
coisas que sempre foram esperadas deles: controlar os gastos com
RH, limitando seu número e nível de expectativas. Mas, diante das

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mudanças no mundo do trabalho, tais práticas tornaram-se obstáculos


a uma administração gerencial, mais moderna e inovadora.
Surgiram várias opiniões, sendo unânime que, a menos que se
transformem totalmente, esta função desaparecerá do organograma
das organizações. Mas, é claro que é impossível fazer desaparecer a
função de recursos humanos das organizações e sua administração,
própria a todos os que têm subordinados.
A Administração de Recursos Humanos pode ser entendida
como o conjunto de opções que uma organização toma sobre a
forma de dirigir o seu pessoal, segundo Larry Hunter. A
tecnologia, o sistema jurídico-legal e a situação do mercado de
trabalho afetam a ARH.
Tradicionalmente, este órgão foi sempre um serviço para as
organizações, constituindo-se inicialmente como um mero setor de
registro e apontamento sobre as fichas dos funcionários, cabendo à
contabilidade a função de remuneração e aos dirigentes e chefes a
função de recrutamento, seleção, treinamento on the job (no serviço),
demissão ou transferências.
Posteriormente, evoluiu para o órgão de Pessoal, com funções de
recrutamento, seleção, treinamento e pagamento.
A Administração de Recursos Humanos mais moderna surgiu com o
crescimento das organizações e a necessidade de sistematização de
métodos e procedimentos das funções relacionadas às pessoas em
uma organização, considerada como um sistema técnico e humano,
dentro de um ambiente externo, sujeita às suas contingências e
incertezas. Consiste no planejamento, na organização, no
desenvolvimento, na coordenação e no controle de técnicas capazes de
promover o desempenho eficiente do pessoal, assegurando o alcance
de objetivos individuais e organizacionais.
A ARH engloba vários objetivos e decisões estratégicas para a
organização:

- Pessoal: são as decisões sobre quem fará parte da organização e


quais os critérios de escolha, além do número de pessoas;
- Formação: Decisões sobre as capacidades e habilidades que devem
ser desenvolvidas, como e sob a responsabilidade de quem - da
organização ou do próprio indivíduo;
- Organização do trabalho e funções: decisões sobre os cargos
(flexíveis ou rígidos, individuais ou em equipe), carreiras e promoções;

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- Sistema de remuneração: decisões sobre os níveis de salários,


em comparação com o mercado, relação com os cargos e com a
promoção;
- Representação dos trabalhadores: decisões sobre avaliação dos
níveis de satisfação dos funcionários, de como lidar com as queixas e
representá-los perante a direção.

Na Administração Pública, suas decisões, objetivos e funções


envolvem:
Função estratégica, relacionada a objetivos e decisões de natureza
sistêmica, a longo prazo:
- Avaliação do ambiente interno e externo, propostas e planos
estratégicos sobre os Recursos Humanos,planejando e visando
mudanças (estratégias de RH);
- Planejar as necessidades da organização, em termos de provimento
de cargos e carreira (planejamento);
Funções rotineiras,relacionadas ao funcionamento da organização
(recrutamento, seleção, aplicação, manter as pessoas ou manutenção,
treinamento e desenvolvimento e controle);
- Atrair pessoas de fora (ou internamente) para compor o quadro de
funcionários da administração (recrutamento);
- Estabelecer os editais de seleção, e formas de concursos,
selecionando e admitindo as pessoas aptas, de acordo com os critérios
estabelecidos (seleção);
- Alocá-las nos cargos designados, acompanhando e avaliando seu
desempenho de acordo as normas ou estratégias (aplicação);
- Mantê-las na organização, através de condições adequadas em
termos de salários, benefícios, incentivos à carreira ou ao plano de
cargo (manutenção);
- Propor sistemas de saúde, higiene, segurança e ergonomia, para
assegurar sua integridade física e mental (manutenção);
- Desenvolver as relações com os sindicatos dos funcionários
(manutenção);

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- Desenvolver os meios e as oportunidades de treinamento e


desenvolvimento dos funcionários e da organização,(treinamento e
desenvolvimento);
- Desenvolver sistemas de informação e de controle sobre os recursos
humanos (controle);
Alcance de objetivos que envolvem a eficiência e a eficácia nos
objetivos organizacionais e o alcance de objetivos pessoais dos
funcionários (motivação e incentivos).
- Alcançar resultados organizacionais (eficiência e eficácia) e promover
sistemas para motivação dos funcionários.
- Promover diagnósticos e avaliações das atitudes e satisfação dos
funcionários e clientes, da cultura e do clima organizacional.

Na Administração Pública, os órgãos de RH existem em cada


organização da administração direta e indireta, reportando-se
funcionalmente à SAF (Secretaria de Adiministração Pública), e
em posição de staff ou assessoria dentro de cada organização.
Existem diversos tipos de controles de pessoal, mas o SIAFE é o mais
completo sistema de pagamento centralizado e informatizado de
pagamento dos servidores públicos da administração direta e indireta
das autarquias e fundações públicas. Em cada unidade administrativa,
existem serviços ligados à RH, reportando-se funcionalmente aos
Departamentos de Pessoal e em posição de staff ou assessoria à
direção da unidade.
Segundo Chiavenato, as dificuldades básicas da ARH são várias. É
uma função de assessoria, com responsabilidade de linha,
porque os recursos humanos não são subordinados a ela diretamente,
mas a diversos chefes e áreas funcionais diferentes. Portanto, ela não
pode determinar, mas orientar, assessorar e sugerir aos chefes e
gerentes das áreas finais como lidar com as pessoas. Sua
responsabilidade de linha significa que a ARH tem, na verdade, sua
responsabilidade delegada para cada chefia sobre os funcionários. Ela
não pode interferir diretamente com o modo como as atividades são
feitas. Outra dificuldade é lidar com pessoas únicas e complexas,
dificeis de avaliar e mudar. Outro grande problema é que esta função
é vista como custo, ela não gera receitas diretamente e, portanto, é,
com frequência sujeita a cortes em orçamentos e interferências em
suas estratégias e planos.
Finalmente, a grande dificuldade desta função é saber se ela está
fazendo um bom trabalho para a organização.
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Todo chefe ou gerente, de qualquer tipo de organização e em


qualquer nível de gerência, tem subordinados e, portanto, é um
administrador de recursos humanos, sendo responsáveis por
treiná-los, supervisionar suas atividades, orientando-os corretamente
e desenvolvendo suas atitudes e motivações. Os órgãos funcionais de
Recursos Humanos existem para apoiá-los e assessorá-los, nestas
atividades.
A gestão de RH e os órgãos de ARH passam a ser considerados como
ineficientes, incompetentes e onerosos, quando suas contribuições ao
sucesso da organização não são percebidas. Esta visão é bastante real
no caso da Administração Pública, cuja atuação é rotulada como
burocrática, com pouca ou nenhuma influência sobre o
desenvolvimento dos recursos humanos.
Segundo Dave Ulrich, professor e autor do livro Recursos Humanos
estratégicos, publicado em 2000, considera que a economia baseada
no conhecimento se tornou uma realidade, sendo este um grande
momento em termos dos recursos humanos para as organizações.
Criar competências humanas tornou-se vital para a criação de
produtos e valores para os clientes. Estas competências devem ser
criadas em torno de resultados, não mais em tarefas e funções, como
era feito na economia industrial. As pessoas deixaram de ser força de
trabalho a ser adestrada, fazendo as mesmas tarefas e atividades em
cargos bem definidos e limitados. Elas não são mais um fator de
produção, ao lado do capital e da tecnologia, porque elas se
converteram no capital, constituindo-se em diferenciais competitivos.
Portanto,interessam à ARH dois aspectos ligados aos resultados:
- o desempenho da organização e
- capacidades dos recursos humanos.
Dois estudos, realizados em 1995, citados por ele, comprovam este
fato. Um deles envolveu 260 empresas e outro 968 empresas. A
análise dos dados mostrou que 4 medidas consideradas em termos de
resultados financeiros aumentaram com a qualidade das práticas de
recursos humanos, denominadas de Alto Desempenho Profissional.
Concluiram que o alinhamento interno da estratégia da empresa com
as práticas de RH e da filosofia empresarial contribuiu para o sucesso
dessas empresas.
Em que consiste a gestão de RH de Alto Desempenho ou
Profissional? Boas políticas e procedimentos de seleção, remuneração
e avaliação, desenvolvimento de cargos, de atitudes, treinamento,
promoção e compartilhamento de informações, além do gerenciamento

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de queixas e relações trabalhistas. Um local de alto desempenho


significa participação dos empregados e redução das diferenças entre
eles e os administradores, definição mais ampla dos cargos,
autonomia e trabalho em equipe, o compromisso da organização com
a formação, uma parte da remuneração vinculada ao desempenho e
cuidadosa seleção de talentos humanos.
A taxa de rotatividade e produtividade foram relacionadas aos
resultados financeiros. Onde havia alto desempenho em RH, a
produtividade foi 16% mais alta, as vendas e os lucros muito elevados
e a rotatividade muito baixa.
Estes e outros estudos evidenciam que:

1º - O órgão de ARH deve ser um parceiro estratégico da organização,


buscando ser um agente de mudança e criando o capital profissional,
buscando resultados organizacionais e para as pessoas que ali
trabalham,
2º - O órgão de ARH deve mudar seu papel, suas práticas e o perfil
dos profissionais de RH:
- tornar-se parceiro na definição e execução das estratégias;
- tornar-se um especialista em organização do trabalho;
- tornar-se defensor dos funcionários;
- tornar-se agente de mudanças continuas.

Porém, o órgão de ARH não pode mudar por si só. Esta mudança é
uma função da mudança da alta administração.
O que se nota, no entanto, é que a maioria das organizações não se
apressa em adotar novos modelos para a gestão de RH. Um grande
número delas busca “enxugar” os recursos humanos para reduzir
custos. Na Administração Pública, isto é muito praticado.
Uma ARH eficaz não pode limitar-se a executar um conjunto de
políticas e procedimentos. Ela precisa questionar e compreender as
relações entre as diversas opções sobre como dirigir o pessoal, as
estratégias da organização e as oportunidades oferecidas no ambiente
externo. Os obstáculos institucionais, a resistência à mudança, as
culturas pouco favoráveis e as estratégias incoerentes também podem
explicar porque não se busca ARH de alto desempenho.

4 - A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTRATÉGICA


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Todos nós usamos alguma forma de estratégia para conseguir


objetivos, por exemplo, para obter um emprego. Mas, fazemos isto de
maneira não planejada ou consciente.
A palavra estratégia vem da vida militar, significando uma linha
de ação planejada, através de várias táticas para alcançar
objetivos.
O uso deste termo passou a ser incorporado aos negócios, após a 2ª
guerra, podendo significar uma ação que foi feita no passado, gerando
o êxito ou o fracasso ou uma ação orientada para um objetivo futuro,
conduzindo os esforços de uma pessoa, grupo ou organização. Ela é
melhor definida como um padrão de comportamento
consistente ao longo do tempo.
Podemos considerar, com Mintzberg - um dos principais estudiosos
sobre estratégia empresarial - dois tipos de estratégias: as planejadas
ou deliberadas e as emergentes. Para ele, não há tipos puros de uma
ou outra, porque qualquer estratégia precisa ser aprendida e formada
para se realizar; ela é um trabalho artesanal, funcionando como um
guarda-chuva para abrigar as outras dimensões da organização.
Qualquer que seja o enfoque, as estratégias se caracterizam por:

- Relacionar uma organização com seu ambiente externo (visão


sistêmica);
- Abranger um horizonte de planejamento (visão de tempo de
longo prazo);
- Incluir planejamento, criando uma administração ou gestão
estratégica;
- Ser essencialmente complexa;
- Afetar a organização inteira;
- Envolver conteúdos (objetivos, missão, filosofia), processos
sobre sua implementação (planos estratégicos, operacionais) e
resultados;
- Ser planejada, mas também emergente;
- Existir em diferentes níveis da organização;
- Envolver vários tipos de pensamento (convergente ou lógico e
divergente ou criativo);
- Apresentar vantagens (fixa a direção, focaliza o esforço,
define a organização e provê consistência nas ações);
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- Apresentar desvantagens (elimina alternativas de ação, cria o


pensamento grupal e o conformismo, simplifica ou distorce a
realidade).

Mintzberg fez um estudo sobre o pensamento teórico relacionado à


estratégia, e classificou-o em 10 escolas, comparando-as com animais
e suas estratégias de sobrevivência, em seu livro Safári de
Estratégia,de 2000, de uma maneira interessante e criativa.
Ele dividiu os 10 tipos em 2 classificações básicas: os modelos
prescritivos ou deliberadas ou planejadas e as emergentes.

A) Modelos Deliberados ou prescritivos


Estes modelos seguem um plano formal, buscando o controle sobre as
ações da organização, criando uma visão central, crenças e valores
culturais comuns e consenso em torno de objetivos.O planejamento é
centralizado na cúpula, cabendo aos funcionários sua implementação.
Na Escola de Design Estratégico, representada pela aranha, a
organização estabelece uma teia - a estrutura interna - para explorar
suas potencialidades. A segunda é a Escola do Planejamento, criada
por Ansoff, em 1965, considerado o pai da estratégia empresarial. É
representada pelo esquilo, que “planeja”, reunindo e organizando
recursos para os meses futuros. Neste modelo, o planejamento é feito
por um comitê de planejamento, prática que se tornou pouco usual.
Hoje, é usado nas estratégias corporativas (corporação é um grupo
empresarial, formado por diversas empresas). Na Escola de
Posicionamento, de Porter, simbolizada pelo búfalo, que assume
uma posição para se defender, a estratégia consiste na busca da
melhor posição para competir no mercado, criando barreiras à
concorrência. Pode-se ver que é uma estratégia quase militar.
B) Os Modelos emergentes
São estratégias que vão surgindo como padrões, baseados na
aprendizagem e na experiência.
A Escola Empreendedora (entrepreneur) pode ser comparada com
o lobo, animal com boa visão e solitário na procura da caça. Criada por
Schumpeter, em 1950, a estratégia emerge da visão de um
empreendedor, o fundador da organização ou seu dirigente principal,
como um processo não inteiramente consciente, no qual encontra
oportunidades, não percebidas por outras pessoas. A partir dessas

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idéias, surgiu o empreendedorismo na administração e nos negócios e


o conceito de líder transformador, visionário. A Escola Cognitiva, que
utiliza a coruja como metáfora, pensa a estratégia como um processo
mental ou cognitivo, que vai surgindo a partir das decisões. A Escola
do Aprendizado organizacional é comparada com o macaco, pois
este utiliza ferramentas para se alimentar. A estratégia é um processo
emergente, crescendo como ervas, lançando raizes, de modo que
todas as pessoas aprendem, tornando-a coletiva e cultural. É preciso
reconhecer e identificar a estratégia, já que ela não é pré-concebida. E
intervir, quando necessitar mudanças. Na Escola do Poder, como o
leão, competitivo e protetor de seu território, a estratégia surge de
um processo de luta pelo poder político e envolve a negociação entre
diferentes interesses e interessados (stakeholders). Ela emerge de
processos interativos, da barganha, de coalizões e alianças ou rede de
negócios. Na Escola Cultural, simbolizada pelo pavão, belo e cego, a
estratégia surge como um processo coletivo, de interação social,
baseado em crenças e valores, não claramente percebidos. Mostra-se
pelos padrões, pelos quais os recursos são protegidos e usados como
vantagens. Às vezes é utilizada para promover mudanças, mas
acabam por promover apenas diferenças nas posições dos indivíduos.
A Escola Ecológica ou Ambiental, utiliza a mesma estratégia da
avestruz, que prefere não olhar para fora, enterrando a cabeça na
terra. Nesta escola, a estratégia é um processo contingencial,
institucionalizado e ecológico. O ambiente é o agente central na
geração da estratégia, sendo a organização um elemento que reage e
se adapta a ele. Este tipo de estratégia acaba levando a organização a
se estabelecer em um nicho do mercado até morrer. Na Escola de
Configuração, a estratégia é como a arte do camaleão, cuja
camuflagem dá a falsa impressão de mudança. As organizações podem
adotar estratégias que dão a impressão de mudança, adotando
diferentes tipos de objetivos e configurações.
Como vemos, a teoria sobre estratégia percorreu um longo e
diversificado caminho, indo de 1950 a 1995, influenciando as teorias
de administração, como você deve ter notado.
Posteriormente, em 2004, Prahalad e Ramaswamy desenvolveram
outro modelo de estratégia. Para eles, o sucesso de uma organização
está em diferenciais inovadores, criados em parcerias com os clientes.
Eles criaram o conceito de Capital Estratégico, no qual há quatro
elementos básicos da co-criação de parcerias: o diálogo com os
clientes, acesso, avaliação do risco e transparência (Dart).
Clientes com acesso às informações e transparência nas ações e na
qualidade dos serviços públicos podem fazer escolhas e atuar sobre as
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estratégias e políticas públicas, como por exemplo, a venda de armas,


a publicidade de bebidas e cigarros, a regulação de serviços de
saúde,etc. Este modelo desafia o papel tradicional das organizações,
dos clientes e dos recursos humanos. Seria, na verdade uma
reengenharia para fora da organização, criando processos de
colaboração entre a organização e os clientes, ou em sua linguagem,
experiências de co-criação de valor. Necessita de novas tecnologias de
informação, empowerment dos funcionários (incorporação do poder) e
de autonomia para o trabalho. Modifica ainda a Gestão da Qualidade
total (TQM), na qual se busca a qualidade de produtos, serviços e
processos, para a Gestão da Qualidade da Experiência (EQM).
Nesta, a qualidade está associada com a infra-estrutura e com os
ambientes que favorecem a experiência com os clientes.
Na Administração Pública, com certeza, esta última abordagem será
fundamental, porém, ela é bastante nova e precisa ser melhor
compreendida e testada.
As estratégias da Administração Pública, em nosso país, estão
íntimamente ligadas ao Plano Plurianual, que é feito no início de um
governo, durando todo o tempo de mandato do presidente eleito. É o
programa desejado pelo governante. Em segundo lugar, são ligadas ao
Planejamento e Orçamento Público, feitos anualmente, sob a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), coordenado e consolidado pela
Secretaria de Orçamento do Ministério de Planejamento, Orçamento e
Gestão, que prioriza as metas do Plano Plurianual.
O Orçamento Público é considerado o principal instrumento da
Administração Pública moderna, porque ao prever todas as receitas e
despesas a serem feitas anualmente,alia-se ao planejamento, à
organização e ao controle. Receitas de governo são entradas previstas
de dinheiro, originadas de impostos, contribuições sociais das
empresas, operações de crédito, através de empréstimos internos ou
externos (dívida pública). As despesas são saídas previstas de
dinheiro, para pagar as diversas funções e subfunções da
Administração Pública. As principais são as compras e o pessoal, cujos
gastos crescem exponencialmente, se não forem bem administrados.
Após a adoção da Administração Pública Gerencial,em 1999, o
orçamento foi modificado. Tanto a União, como os estados e
municípios devem estruturar o orçamento em programas, definindo
problemas a serem solucionados e ações que permitam cobrança
de resultados pela sociedade. Estes planos devem ser simples,
definidos por problemas, descentralizados para os municípios ou
locais próximos do cidadão e definir responsabilidade de um

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administrador, pela execução e solução do problema considerado no


programa.
Qual a relação entre o planejamento e orçamento público?
É pelo programa que ambos se ligam. Ao fazer o plano estratégico,
(ver abaixo), definem-se vários programas.Aí termina o plano e
começa o orçamento. Ou seja, o orçamento público começa com o
programa, com a definição de despesas ou receitas previstas, de
acordo com classificações de funções e subfunções programáticas (por
exemplo, função de educação, subfunção de educação de ensino
infantil). Depois de terem sido consolidados os diversos planos e
programas pela Secretaria de Orçamento, o orçamento anual é
analisado por uma comissão, formada por deputados e senadores, é
criado um Projeto de Lei orçamentária, emendas são apresentadas
pelos parlamentares e depois a Lei é aprovada pelo congresso
nacional. O controle dos gastos é feito por diversos poderes e níveis,
utilizando diversos sistemas de controle internos e externos.O controle
externo sobre a Administração Pública Federal é feita pelo poder
legislativo e pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Com a
importância do controle ressurgiu, na atualidade, o papel do ouvidor
ou escutador de queixas, sob a forma do ombudsman, tanto na
esfera privada, quanto pública. Trata-se de uma forma de controle que
busca defender os direitos do cidadão, procurando aferir a legalidade
das decisões administrativas e da qualidade dos serviços, analisando
as queixas encaminhadas.
O Planejamento governamental, definido em um plano anual, começa
com a visão estratégica, identificação do problema ou oportunidade
que se deseja solucionar, a definição dos programas e orçamentos
dos programas, as ações do programa, através de projetos (quando
se deseja aperfeiçoar ou expandir uma ação de governo) ou
atividades (quando se deseja apenas manter uma ação de governo),
objetivos, metas e produtos (com indicadores de realização).
Nós podemos dizer que a estratégia governamental segue um modelo
prescritivo, porque utiliza um plano formal e um horizonte de tempo
de um ano (ou 4 anos no Plano Plurianual), seguindo a estratégia da
aranha, criando uma enorme estrutura, em teia, de programas e
projetos. Contudo, ela é também emergente, porque os programas e
os orçamentos baseiam-se nas experiências do passado. Cada novo
orçamento reflete o que foi realizado antes e os administradores
públicos orientam-se pela própria experiência para fazê-lo, apenas
atualizando os dados. Nesta abordagem emergente, está presente a
estratégia do leão, onde cada um defende e luta pelo território,
garantindo verbas orçamentárias, mas também a do pavão, através de
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padrões culturais fixos e imutáveis. Seria necessário adotar um


modelo de aprendizado, em que os administradores e funcionários
públicos percebessem as próprias estratégias e como elas impedem o
avanço da “organização” chamada Brasil.
Contudo,a simples observação sobre a Administração Pública indica a
falta de integração entre os planos e programas governamentais e os
processos reais, inclusive com o de recursos humanos. Muitas vezes,
estes planos não passam de intenções, com pouco significado para os
funcionários e clientes, apesar da exaltação de objetivos ligados à
satisfação dos clientes/usuários/cidadãos. Os administradores tentam
dar sentido aos paradoxos e às várias mensagens que recebem,entre
os planos, orçamentos e a realidade praticada, tentando compreender
e dar uma ordenação às contradições vindas de cima, procurando
entender como criar a satisfação dos clientes, mesmo sem ser-lhes
garantidas as capacidades necessárias para isto.
Os servidores, diante de mensagens contraditórias, comunicadas pelas
promoções políticas, gratificações a pessoas estranhas à
administração, pelos gastos indevidos, analisam os tipos de conduta
recompensadas, as aptidões promovidas, os critérios de sucesso na
carreira. São estas mensagens que ficam em suas mentes, não o
discurso governamental ou dos administradores.
É preciso que haja interligação e alinhamento entre o desempenho
individual, os processos de recursos humanos e as estratégias e
políticas públicas para que elas sejam sustentadas, a longo prazo.
Este fato é uma característica da Administração de Recursos Humanos
nas organizações de sucesso.

5 - A ADMINISTRAÇÃO ESTRATÉGICA DE RECURSOS HUMANOS

Como funciona a ligação entre a estratégia organizacional e as


estratégias de Recursos Humanos?
Parece pouco relevante falar sobre isto na Administração Pública, onde
as políticas, filosofias, estratégias sobre os Recursos Humanos são
centralizadas, sem a participação daqueles que a irão executar. As leis
e as politicas delimitam muito o escopo de uma ARH estratégica, no
setor público, dando pouca autonomia para a formulação de políticas
de pessoal (contratação e regime). Porém, esta abordagem não é
irrelevante, quando se pretende criar uma Administração Pública
gerencial.

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Além disso, como já mencionamos, atualmente, cresce cada vez mais


a atenção com a forma como a ARH se relaciona com a estratégia
organizacional, em decorrência da ligação com o sucesso
organizacional. Desse modo, o sistema de ARH tem de ser feito de
acordo com a estratégia organizacional.
A ARH tornou-se uma fonte de vantagem competitiva (é um tipo de
vantagem que uma organização tem sobre outra, em relação à
competição). O bom gerenciamento desses recursos leva ao
desenvolvimento das capacidades, promovendo o esforço dos
individuos e reforçando uma cultura em direção às estratégias
estabelecidas pela organização, ao mesmo tempo, que faz emergir
novas estratégias. Ela passa de uma postura burocratizada e reativa,
na qual só reage aos acontecimentos para outra, pró-ativa,
preparando-se e planejando suas ações.

Adota uma abordagem com maior sinergia (sinergia significa um


resultado entre forças que é superior à simples soma, tal qual
2+2=5), pela interação positiva entre as forças do ambiente interno e
externo, criando processos de mudanças nos recursos humanos, nos
sistemas de informação, de trabalho, na cultura compatíveis, com as
estratégias da organização.

Ao estabelecer suas estratégias, a ARH deve considerar novas forças


sociais, como os conflitos entre vida profissional e privada. Ignorar
estes conflitos pode gerar custos elevados. As mudanças na
composição da força de trabalho, com as mulheres representando
quase a metade dela , a presença de mais idosos nas famílias, as
famílias não tradicionais e as mudanças de valores são novas forças
sociais do ambiente externo. Este fato interessa às organizações e à
ARH, pois modifica a relação e a dedicação ao trabalho, afetando a
produtividade, a saúde mental, o stress, tornando mais complexas as
escolhas entre carreira e vida pessoal. Os funcionários, atualmente,
exigem mais qualidade de vida no trabalho para permanecer nos seus
empregos. A Qualidade de vida refere-se à satisfação das
necessidades individuais e aos direitos dos empregados a boas
condições do trabalho (é mais abrangente do que o conceito de clima
social, por envolver dimensões institucionais, como assistência à
saúde).
Se antes os negócios eram negócios e vida pessoal era pessoal, hoje
isto mudou, tornando estas dimensões interligadas, sendo necessário
conciliar o trabalho e a vida pessoal na filosofia da empresa. Este fato
altera as políticas de benefícios,os programas de saúde, os conteúdos
de formação dos recursos humanos, passando a incluir temas sobre
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saúde física e mental, atitudes e valores pessoais, envolvimento e


compromisso com o trabalho. As políticas, estratégias e filosofias das
organizações sobre os recursos humanos precisam considerar as novas
realidades da sociedade em mudança, desenvolvendo o humanismo.

Outra questão importante é o grau de participação e de delegação de


responsabilidades para os trabalhadores, que não podem ser impostas.
Ambas necessitam confiança dos funcionários na Administração. A
distribuição da autoridade e da liderança têm de ser reais e não um
mero discurso. O papel dos administradores muda radicalmente
quando existe a delegação para os funcionários, passando a ser de
orientação, facilitador de recursos, atuando como apoio aos
empregados. É justamente na relação entre os funcionários e a
administração que estes sistemas morrem. Se não houver confiança
na organização, os funcionários recusam-se a participar ou a desejar
maior delegação, preferindo ser “mandados” para evitar riscos.

Portanto, para estabelecer estratégias de recursos humanos afinadas


com a estratégia organizacional, é necessário conhecer as forças e as
fraquezas do ambiente interno e as ameaças e oportunidades do
ambiente da própria organização (que se configura como o ambiente
externo da ARH) e saber conciliá-las com as políticas e estratégias da
organização.
Um modelo de Administração Estratégica de Recursos Humanos
considera, em síntese:

1. Horizonte de planejamento e resultados organizacionais:


Visão de longo prazo para o planejamento - Deve considerar a
estratégia geral da organização, as expectativas de seu
crescimento e resultados esperados.

2- Análise do campo de forças (diagnóstico da situação):


Este diagnóstico pode ser feito com a participação das equipes de RH e
com pessoas das demais áreas da organização e funcionários
selecionados, de acordo com a orientação da organização.

- Variáveis do Ambiente Externo: são as ameaças e oportunidades que


atuam sobre a ARH. Por exemplo, as novas tecnologias, a legislação
podem ser vistas como ameaças por uma organização e como
oportunidades, em outra.

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- Variáveis do Ambiente Interno: a cultura, o estilo de gestão, os


recursos humanos podem ser vistos como forças ou fraquezas, isto é,
como pontos fortes ou fracos.

- Variáveis a serem transformadas: o quê deverá ser modificado e


como isto deve ser feito, em função das mudanças a serem criadas:
RH, sistemas de trabalho, sistemas de recompensa, cultura, etc.

- Resultados: A definição dos resultados esperados, em termos de


eficiência e de eficácia, objetivos organizacionais e dos funcionários.

3 - Definição de estratégias de ARH: Após a análise das variáveis e


a definição de resultados, criam-se as estratégias de mudança, através
dos planos de ação, que podem ser em relação a cada um dos
subsistemas de RH – seleção , formação do pessoal, remuneração, etc,
além das mudanças necessárias para atuar sobre as variáveis
necessárias.

4 - Implementação e execução, avaliando continuamente o


processo como aprendizagem organizacional.

6. CONCLUSÃO

A visão tradicional sobre estratégia é aquela, na qual um


administrador de recursos humanos pode moldar as ações e
expectativas dos funcionários, de cima para baixo, cabendo a estes
seguir as orientações e executar a estratégia.
Pensa-se o mesmo, com relação aos clientes.
Na Administração Pública, acredita-se que os servidores vão obedecer
às estratégias e implementá-las, segundo os planos e que os
clientes/usuários vão adotar comportamentos compatíveis com o papel
que lhes foi atribuido. Contudo, várias mudanças na sociedade
modificam as expectativas e os valores dos recursos humanos e dos
clientes/usuários. Desse modo, as estratégias podem não se realizar e
ficar apenas nos planos e nas intenções, constituindo-se nas não-
realizadas. Para sair desta dificuldade, seria melhor considerar a
estratégia como um processo de descoberta de valores, junto com os
funcionários, os clientes e as comunidades. Do mesmo modo, a ARH
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deve ser incluida no processo de definição das estratégias


organizacionais, porque pode impactar favoravelmente os resultados
finais. Toda estratégia implica em reconhecer oportunidades e em
alocar recursos, em visão empreendedora, em colaboração, em
aprendizagem e em esforços coletivos para se realizar. É preciso que
todos se empenhem na realização da estratégia. Não basta que ela
seja definida em uma sala de inteligência. É preciso muito mais para
ganhar batalhas e vencer uma guerra.

QUESTÕES DE CONCURSO

(AFT – ESAF – 2003) – A liderança é uma característica desejada em


todos os níveis gerenciais de uma organização, sendo fundamental
para a obtenção de melhores resultados junto aos seus recursos
humanos. Apesar de sua importância, muitas empresas e profissionais
têm dificuldade de discernir as habilidades e competências a serem
desenvolvidas se quisermos fomentar líderes.
Quais das seguintes características básicas pertencem ao conceito de
liderança?
I – A liderança é fruto de qualidades especiais inatas.
II – A liderança é uma habilidade humana e gerencial.
III – A liderança é alcançável por pessoas comuns.
IV – A liderança é o uso de poder pessoal para garantir seguidores ou
propósitos pessoais.
V – A liderança é a panacéia para a solução de todos os problemas.
VI – A liderança é mágica ou mistério.
VII – A liderança é fruto de habilidades e conhecimentos aprendidos.

Escolha a opção correta:

a) III e VII
b) II, VI e VII
c) I, III, V e VI
d) II, III e VII
e) II e VI

Resposta correta: letra D.


Vemos que as opções I, V e VI referem-se à teoria dos traços, a qual
vê a liderança como algo especial e inato.
A opção IV não está correta, porque utiliza a liderança em proveito
próprio. O conceito atual de liderança significa: habilidade humana e

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gerencial, alcançável por pessoas comuns, porque vem de habilidades


e conhecimentos que podem ser aprendidos.

(AFT – ESAF – 2003): Considerando que a gestão estratégica pensa


no futuro da organização prospectando cenários em função de
mudanças no contexto e, a partir destes, a organização define
estratégias de ação, escolha a opção que apresenta uma visão
estratégica da função de recursos humanos.

a) A unidade de recursos humanos define procedimentos de


recrutamento, seleção e admissão.
b) A unidade de recursos humanos providencia a contratação de
serviços de capacitação para o corpo gerencial.
c) A unidade de recursos humanos estuda o crescimento da
organização para dimensionar o quadro de pessoal.
d) A unidade de recursos humanos estabelece critérios para
implantar um programa de remuneração variável.
e) A unidade de recursos humanos controla os contratos de
trabalho dos funcionários.

Resposta correta: letra C.


Embora todas sejam funções de recursos humanos, apenas a opção c
mostra uma orientação para o futuro de mais longo prazo, uma visão
sistêmica da organização e relaciona resultados da organização com a
função de RH.

(AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção que completa corretamente


a frase a seguir: A gestão estratégica requer que a organização...

a) dissemine os fundamentos dessa gestão por todos seus níveis


hierárquicos.
b) crie órgãos específicos voltados para a definição de estratégias.
c) faça investimentos no levantamento de séries históricas de
venda e de clientes.
d) elimine postos de trabalho voltados para as atividades-meio.
e) envolva o conselho de administração e a assembléia no
processo.

Resposta correta: letra A.


Como vimos, a gestão estratégica requer o envolvimento de todos os
níveis de uma organização. A opção b é a do modelo antigo de
estratégia, seguindo o pensamento da Escola de Planejamento (a
estratégia do esquilo), pouco utilizado. A opção c se refere ao
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planejamento operacional. As demais não têm relevância para a


questão.

(AFT – ESAF – 2003) – Indique a opção que caracteriza a


organização que pensa estrategicamente a gestão de recursos
humanos.

a) A área de recursos humanos assume uma função de assessoria à


alta administração; institui programas voltados para a formação
profissional do quadro funcional; diagnostica os salários pagos
pelo mercado e estabelece uma estrutura salarial equivalente.
b) A área de recursos humanos assume uma função de assessoria à
alta administração; busca que os empregados, além dos
objetivos organizacionais, também atinjam seus objetivos
pessoais e profissionais; diagnostica a cultura da organização e
busca fortalecer valores e crenças consensadas.
c) A área de recursos humanos assume uma função de linha
subordinada à alta administração; cobra somente resultados
organizacionais de cada funcionário; diagnostica a cultura da
organização e busca fortalecer valores e crenças consensadas.
d) A área de recursos humanos assume uma função de linha
subordinada à alta administração; institui programas voltados
para a formação profissional do quadro funcional; diagnostica
fontes de recrutamento e seleção com vistas a encontrar a
pessoa certa para o cargo certo.
e) A área de recursos humanos assume uma função de assessoria à
alta administração; cobra somente resultados organizacionais de
cada funcionário; diagnostica a cultura da organização e busca
fortalecer valores e crenças consensadas.

Resposta correta: letra B.


Todas as opções têm algumas coisas em comum. O órgão ou área de
RH, como foi colocado, é sempre uma função de assessoria, com
responsabilidade de linha, como foi explicado. Assim, as opções c e d
estão descartadas. Somente b é completa, no sentido de que inclui
resultados organizacionais e pessoais e a cultura organizacional. As
demais se referem às funções rotineiras ou não incluem objetivos
pessoais.

(AFT – ESAF – 2003) – Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as


afirmativas a respeito das mudanças dos conceitos e práticas relativos
ao servidor público. A seguir, indique a opção correta.

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I – As crescentes demandas sociais exigem um serviço público mais


eficiente.
II – Em face ao elevado comprometimento orçamentário dos gastos
com pessoal do serviço público, entendeu o legislador constitucional de
estabelecer limites para a execução desse tipo de despesa.
III – O modelo caminha para a terceirização plena de todas as
atividades pelo Estado.
IV – O modelo caminha para um aumento da ação do Estado, como
agente de contratação e de aumento do volume de emprego,
reativando, dessa forma, a economia.
V – Existe a tendência de unificar o regime jurídico de todos os
servidores.

a) V, F, V, V, F
b) F, V, F, V, V
c) V, V, F, F, V
d) V, F, V, F, V
e) F, F, V, V, F

Resposta correta: letra C.


A eficiência passou a ser definida como um princípio de AP a ser
alcançado, a partir da Emenda const. 19. Os gastos com pessoal
passaram a ser objeto de contenção pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, em 2000. Observa-se a tendência de unificar os regimes
jurídicos para facilitar o controle de pessoal, porém é só uma
tendência.
O princípio da eficiência tem as seguintes características: direcionar as
atividades e serviços públicos à efetividade do bem comum,
imparcialidade, participação e aproximação dos serviços públicos da
população e desburocratização (EC 19/98).

(AFT – ESAF – 2003) – Um dos aspectos mais relevantes da reforma


do Estado brasileiro é o pertinente ao regime de pessoal. Esta
importância decorre da necessidade de se adequar a questão da
redução de despesas públicas, com a preservação de quadros de
qualidade no serviço público. Em relação ao regime de pessoal, é
incorreto afirmar que:

a) pela regra constitucional da unidade de regime político por ente


político, os estados têm autonomia para formulação de suas
políticas de pessoal.

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b) O regime do emprego público federal subordina o servidor a ele


submetido às normas trabalhistas, com algumas regras
específicas para observância.
c) As hipóteses de falta grave, previstas na CLT, correspondem
basicamente àquelas de falta grave previstas no Estatuto dos
Servidores Públicos Federais.
d) A adoção de regime contratual para o servidor público
representará uma sensível redução de custos em relação à
previdência do setor público.
e) A Lei 9962/2000 não especificou quais seriam as atividades
cujos servidores estariam sujeitos ao regime por ela
estabelecido.

Resposta correta: letra A.


Os estados-membros não podem formular políticas de pessoal,
devendo seguir a Constituição Federal sobre este pessoal: contrato,
remuneração, contratação.

Referências bibliográficas

CHIAVENATO, I. Recursos Humanos. 1993.


GAZETA MERCANTIL - caderno Especial 8 e 17 - O Domínio da
Administração. Mastering Management – 1997.
GRANJEIRO, J. Wilson. Administração Pública. 2005.
MINTZBERG e col. Safári de Estratégia. 2000
ESTADO DE MINAS – caderno de Economia, 21/5/2005.
PRAHALAD & RAMASWAMY. O futuro da competição. 2004
ULRICH, Dave. Recursos Humanos Estratégicos. 2000
Site: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

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AULA 3 - AS NOVAS TECNOLOGIAS E


A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

TÓPICOS: Os impactos das novas tecnologias na sociedade e na


administração pública. A comunicação e a informação. As
mudanças na organização com as novas tecnologias. Governo
eletrônico e cidadania.

Olá, caros alunos:


vamos abordar nosso assunto final.
Gostaria que vocês vissem, ao final da aula, as palavras-chave, cujos
conceitos devem dominar. Este roteiro visa orientá-los em seus
estudos e responder à demanda por exercícios.

1. INTRODUÇÃO

Os impactos das novas tecnologias na sociedade e na


Administração Pública

Além do capital financeiro, humano, intelectual, estratégico, surge


agora a expressão capital digital, todos considerados como valor
econômico, capazes de aumentar a riqueza de uma sociedade. O
capital digital, constituído pelas redes integradas de novas
tecnologias de informação, clientes e fornecedores de produtos
e serviços pela Internet, seria o principal indicador da chamada
3ª Revolução Industrial, tornando possível integrar a
comunicação e os negócios, mundialmente. Esta revolução foi
iniciada pela indústria de semicondutores, nos Estados Unidos, na
cidade de S. Francisco, na região do Vale do Silício, conhecida por este
nome graças à pequena placa de circuitos microeletrônicos feita deste
material.

O uso das novas tecnologias de informação (TI), pela Administração


Pública, surgiu com o crescimento e com a crescente complexidade da
máquina governamental, criando necessidade de controle e eficiência
na gestão pública. O governo tornou-se um dos principais mercados
para estes produtos e serviços. O Planin - Plano Nacional de
Informática - é o plano orientador das estratégias de informatização

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do governo, sob a coordenação da Secretaria de Ciência e Tecnologia e


Saf (Secretaria de Administração Federal), sob as normas do Decreto-
Lei 518/92, que estabelece o ordenamento para as compras de
equipamentos e serviços, permitindo o surgimento da Administração
da Informação, pelo governo, graças à sua importância atual.
Entre os países da América Latina, o Brasil está em 1º lugar na
utilização da Internet, e é o 8º no mundo, com 910 mil sites, e 57 %
das empresas brasileiras utilizando as TIs para os seus negócios. A
abertura e a aceitação da sociedade ao uso das novas tecnologias
facilitam a criação do governo eletrônico (e-governo), levando
informações e comunicando-se diretamente com os cidadãos.

Em 2007, o Brasil passará a integrar os países que dispõem de um


sistema digital de televisão aberta, com acesso gratuito e irrestrito a
conteúdos. Sem dúvida, este fato trará consigo inúmeras mudanças
tecnológicas. A televisão deverá se transformar em uma poderosa
ferramenta para o cidadão, permitindo novos serviços e facilitando seu
acesso a mais informações e à cultura mundial.
As novas tecnologias fornecem meios para que a sociedade alcance
níveis mais altos de desenvolvimento intelectual e cultural, orientando
o comportamento do cidadão para uma democracia verdadeiramente
participativa.

Pierre Levy, um dos maiores estudiosos sobre a relação entre as


novas tecnologias e a sociedade, considera que uma tecnologia
dominante ou hegemônica não precisa ser utilizada por todas as
pessoas de uma sociedade, para ser caracterizada desse modo. É o
caso da leitura e da escrita: nem todos sabem ler ou escrever. No
entanto, para viver na sociedade atual, é essencial dominar este tipo
de competência técnica. Sem ela, o cidadão fica excluído de muitas
oportunidades da vida social. O computador, que ele chama máquina-
universo é também uma tecnologia dominante no mundo moderno.
A informática, ou mediação digital, remodela as atividades cognitivas,
do mesmo modo que a leitura e a escrita fizeram no passado. Ela
reconfigura o modo que a mente humana trabalha, desenvolvendo
suas potencialidades. Tudo o que sabíamos fazer, a partir da leitura e
da escrita, está sendo remodelado por esta nova técnica.
O primeiro computador – o Eniac - foi criado há 60 anos, por Eckert e
Mauchly, para ajudar o exército americano a realizar cálculos mais
precisos. Ele ocupava uma área de 180 metros quadrados e tinha mais
de 17 mil válvulas, mas conseguiu realizar 5 mil operações por
segundo, velocidade mil vezes superior aos outros equipamentos
existentes. A Unisys (resultante da fusão da Remington, Sperry e

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Borroughs) tornou-se a pioneira na construção desta moderna


tecnologia, cuja característica impressionante é a velocidade em
processar dados.

As redes de informação tornaram-se possíveis graças aos


computadores. A integração entre a mídia, as telecomunicações e a
informática, articulada pela Internet e estes meios - os dados, o texto
e a imagem e o som - criaram a realidade dos negócios virtuais. As
redes da WWW (world wide web), com seus milhões de usuários, são
como um tubo de ensaio para novas modalidades de serviços de
informações. As redes (b-webs ou business webs ou e-business, os
negócios eletrônicos) podem ser de vários tipos, em forma de vendas,
distribuição ou alianças entre fornecedores e clientes de produtos e
serviços, alterando completamente a realidade tradicional dos negócios
e empresas.

Podemos observar facilmente que o curso dos acontecimentos atuais


converge para a constituição de uma nova sociedade, com novos
meios de comunicação, de pensamento e de trabalho, de onde se
origina a idéia de uma revolução em curso, com efeitos e
repercussões civilizatórias importantes, ainda não totalmente
conhecidas. O ciberespaço–infovias, ou auto-estrada da informação
(este último termo Levy considera infeliz), pela construção de redes de
informação, que interconetaram computadores e usuários mundiais,
implicando na mudança no modo de sentir, pensar e agir. Levy vê o
nascimento de uma sociedade nômade, não fisicamente, mas na
subjetividade, com o deslocamento das idéias, conceitos e
informações. Podemos nos deslocar para qualquer lugar, a qualquer
momento, interagir de várias formas com diferentes pessoas em
distantes locais do mundo. É uma era de tamanhas mudanças, como
se toda a humanidade descesse uma corredeira desconhecida. Ele
propõe o nome de computopia para esta nova sociedade, centrada na
tecnologia da informação: uma civilização invisível e sinergística, cujo
símbolo são as pequenas pastilhas eletrônicas de silício, em uma
caixa.

O rompimento dos territórios e das nacionalidades, com o nascimento


do ciberespaço, cria um desafio para os governos. Como é possível
governar nesta situação? O acesso rápido aos fatos, aos regimes
totalitários, à perda da ordem, ao desrespeito a direitos humanos
derruba governos, governantes e regimes. Não pode mais haver
muros separando pessoas de um mesmo país, assim como não podem
os ditadores manter, em segredo, a perseguição ou a crueldade. Os

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governos não conseguem ocultar seus atos da sociedade ou do mundo,


pois eles são instantaneamente disseminados pelas redes. Do mesmo
modo, elas permitem a organização de criminosos, ameaçando a
segurança das sociedades atuais, tornando-as mais vulneráveis.
Governos estão inadaptados para enfrentar os problemas
interconectados mundialmente, como o desemprego ou o terrorismo.
Nas palavras de Pierre Levy: “a informação é torrencial e oceânica,
mas os modos de decisão são diluvianos. A gestão é clássica,
burocrática, lenta. Os governos usam a informação para acelerar e
racionalizar o funcionamento burocrático e não para experimentar
novas formas de organização e de utilização da informação.”

A tecnologia não determina a sociedade, como vários autores


quiseram demonstrar, desde Veblen. Ela nasce na sociedade e
condiciona-a a seu uso. Ao utilizar as redes mundiais, as pessoas
desenvolvem novas atitudes, novos modos de pensar, novos valores e
uso das capacidades intelectuais, criando uma cibercultura, sustentada
pelas relações que acontecem de forma instantânea.

Desse modo, os governos precisam criar uma verdadeira democracia


eletrônica, encorajando a participação dos cidadãos em busca de
solução aos problemas individuais e coletivos, possibilitando e
fortalecendo a comunicação interativa e coletiva.

Segundo David Osborne, os problemas governamentais, criados pela


revolução da informação (como alguns preferem chamar), serão
enormes. A massa de empregos industriais irá desaparecer em certas
regiões, enquanto em outras, irão faltar profissionais de alta
qualificação. O desemprego gerado pelas novas tecnologias
(desemprego estrutural) terá de ser cuidado; ou pela redução das
jornadas de trabalho daqueles que têm empregos, ou por novas
atividades de entretenimento, lazer, arte e educação. Para ele, esta
nova era gerará cataclismos em massa, mas nenhum governo está
atento aos efeitos que podem ocorrer a longo prazo. No entanto, é
preciso olhar para estes, senão iremos “sentir muito, mas muito
mesmo”.

De fato, as novas tecnologias revolucionaram o trabalho: calcula-se


que 1/3 da população ocupada trabalhe em casa uma parte de sua
jornada de trabalho, diluindo-se as fronteiras entre trabalho e
descanso, aumentando as jornadas, e não diminuindo. Elas afetaram,
de modo complexo e contraditório, tanto os empregos femininos, como
os masculinos. Os cargos tornaram-se menos precisos e limitados,

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com os trabalhadores realizando mais atividades do que antes,


fazendo o trabalho de mais pessoas. Em grande parte, passaram a ser
trabalhos femininos, temporários (precários), com pagamentos
variáveis, vinculados à produtividade e resultados. Um exemplo é o
trabalho de professores de cursos à distância, como o nosso.

A controvérsia sobre os efeitos das redes mundiais ou do ciberespaço


é enorme, lembrando a primeira revolução industrial, quando se
criaram as manufaturas, substituindo as oficinas artesanais.
A história nos mostrou que o processo de industrialização multiplicou
os empregos e as especializações profissionais, além dos bens
produzidos, fazendo reduzir seus custos. O acesso a novos mercados
mundiais e o comércio eletrônico parece favorecer o surgimento de
novos concorrentes, novos produtos e serviços. Mas, afetou o trabalho
intensa e profundamente. A força motriz da globalização são estas
novas tecnologias e a velocidade que imprimem aos negócios. Alguns
acreditam que o fosso digital - a desigualdade no acesso às novas
tecnologias - cresceu, excluindo grande parte da população. No
entanto, os dados estatísticos parecem desmentir isto: mais pessoas,
mais crianças e escolas têm acesso cada vez maior aos computadores
e à internet e a novas tecnologias de comunicação (como os celulares,
que vão se transformando em mini computadores, com várias
funções).

Nos últimos anos, centenas de bilhões de dólares foram investidos em


novas tecnologias pelos governos, mas a produtividade aumentou
apenas em pequenas quantidades e a eficiência dos serviços parece
ter melhorado, em alguns setores e pouca, na maioria. Desse modo,
os governos consideram a informática como despesa, não como ativo
ou capital. Para que isto aconteça, torna-se necessário mudar a
maneira de relacionar com os funcionários, os clientes e fornecedores,
modificando a comunicação entre o público interno e externo. Não
basta racionalizar ou melhorar o funcionamento da Administração
Pública, mas modificar a visão dos resultados que se desejam
alcançar.
Para Strassmann, os frutos da informática surgem se esta é
considerada um meio de produção e não de consumo. Ele considera
imprópria chamar a sociedade atual de sociedade da informação. Ela é
uma sociedade de serviços, utilizando a informação com este objetivo.
O recurso principal desta sociedade é o conhecimento e seu princípio é
a cooperação. A universalidade da informática não significa
totalitarismo, mas autonomia da sociedade.

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2. INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO

Os administradores que não sabem se comunicar, nos vários meios


disponíveis, tornam-se monótonos e burocráticos, reduzindo o ânimo
das pessoas. O ceticismo mundial, em relação às empresas
administradas pelo Estado, refletem, segundo algumas opiniões, a
experiência negativa com os administradores públicos, que não se
comunicam bem com seu público.

Atualmente, além de saber comunicar-se, eles necessitam gerenciar


bem as informações, pois estas não são mais consideradas como
simples conteúdos da comunicação, a mensagem. Adquirem valor
para a sociedade moderna e um recurso ou ativo para as
organizações. Neste novo olhar, todas as organizações se tornam
informacionais e os administradores se tornam administradores de
informação, não somente comunicadores.
No setor público, a informação tornou-se mais do que uma questão
de marketing, transformou-se em um direito do cidadão. As novas
tecnologias favorecem o fluxo da comunicação entre governo e
população.

Nas diferentes abordagens teóricas sobre a comunicação, a informação


não era considerada tão importante. Interessava compreender mais o
processo do que o conteúdo da comunicação, cabendo aos
administradores desenvolver suas habilidades, para que a informação
fosse adequadamente recebida e interpretada. É claro que isto ainda é
importante, porém, a informação em si, adquiriu um status próprio,
uma vez que pode ser transmitida mais facilmente por meios não
humanos.

Um estudo feito por Mintzberg, sobre a prática de diversos tipos de


administradores, de vários níveis gerenciais (reitores, bispos,
dirigentes de empresas públicas e privadas, etc) revelou que
comunicar é a principal atividade de todo administrador, que gastam
nela a maior parte de seu tempo. A posição gerencial, qualquer que
seja ela, torna os administradores o centro do fluxo de comunicação,
exigindo deles o desempenho de diferentes papéis, ligados à
comunicação (um papel é o conjunto de comportamentos que
esperamos de uma pessoa, por exemplo, papel de pai):
São eles:

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Papéis interpessoais: relacionados com as interações humanas.


Compreendem:

a) Figura de proa: quando ele simboliza ou representa a organização;


b) Líder: quando influencia alguém de dentro ou de fora;
c) Ligação: quando interage com os colegas, subordinados ou chefes
ou pessoas de fora.

Papéis informacionais: relacionados com as informações.


d) Monitor: quando busca ou recebe informação e monitora o que
fazer com ela;
e) Disseminador: ao espalhar as informações de fora para dentro,
para cima para baixo, na organização;
f) Porta-voz: ao representar a organização, falando para fora.

Papéis decisórios: relacionados às decisões.


g) Empreendedor: neste papel, inicia e planeja mudanças;
h) Controlador: controla os conflitos e distúrbios, media e negocia;
i) Alocador de recursos: distribui recursos, tarefas, delega, administra
o próprio tempo, programa e toma decisões.

Para Mintzberg, o principal papel é o decisório, utilizando a


informação para criar o resultado da função gerencial, que é a
decisão. A informação é um insumo para as decisões, sejam dados,
conhecimentos ou boatos, frutos de comunicação informal e não
planejada.

Na abordagem psicológica, a comunicação é um processo de interação,


de relacionamento interpessoal ou de transações entre pessoas.
Ela envolve diferenças de percepção e de significados, originadas de
emoções positivas ou negativas, como a confiança e a desconfiança, os
mecanismos psicológicos de defesa e as habilidades em ouvir,
entender e confiar. Para o psicólogo, aquele que recebe uma
informação é influenciado pela percepção da situação, onde acontece a
comunicação. Tornam-se menos importante o conteúdo e a habilidade
do comunicador e mais relevante conhecer o individuo ou o grupo e
sua percepção da situação. Este conhecimento permite adequar a
mensagem, tornando a informação significativa para a pessoa.

Na teoria da Administração, comunicação é vista como um


processo que acontece em um fluxo, indo de A (o emissor) para
B (o receptor), em uma via única ou unidirecional. Pode também

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ir de B para A, criando o feedback, em uma comunicação dupla ou de


duas vias. Nesta abordagem, a comunicação é definida como o
processo pelo qual as pessoas tentam compartilhar significados,
através de mensagens simbólicas.
A informação torna-se o conteúdo de uma mensagem, feita por meios
verbais ou não-verbais, conduzida por um canal, seja diretamente,
seja por telefone, fax ou internet. A mensagem sofre uma codificação
em símbolos, que podem ser palavras ou sinais, que é decodificada ou
interpretada pelo receptor. A mensagem é a informação codificada.
Os ruídos são perturbações no fluxo da comunicação, podendo ocorrer
por barreiras. As barreiras estruturais são causadas por questões de
estrutura, como diferenças de autoridade ou especialização funcional.
Quando um gerente de informática fala com o chefe de contabilidade,
o modo de pensar de cada um gera barreiras no diálogo e no
entendimento. Barreiras sociais e culturais surgem de hábitos e
costumes. Por exemplo, um americano costuma ser mais direto em
sua linguagem do que os brasileiros. Os homens acham difícil entender
as mulheres, pois eles “são de Marte” e as mulheres, “de Vênus”,
segundo um livro conhecido. Barreiras técnicas acontecem devido a
falhas nos canais de comunicação. E as barreiras humanas surgem,
sobretudo em situações de pânico, ativando as emoções.
Nesta abordagem, os administradores devem criar canais adequados,
eliminar barreiras e ruidos para que a mensagem flua e seja eficiente,
utilizando novas tecnologias ou melhorando suas habilidades de lidar
com o processo comunicacional. Outra aplicação desta abordagem é a
semântica, que busca estudar e compreender o significado de palavras
e símbolos e a sintaxe, pelo aperfeiçoamento da relação entre os
símbolos.
Saber comunicar bem é utilizar a comunicação pró-ativa,
criando a disposição e o ambiente de aproximação, onde exista
uma atmosfera de tranquilidade e objetividade. Desse modo, o
Administrador torna-se disponível para ouvir e comunicar,
evitando problemas que possam ocorrer na comunicação.

Na abordagem da informação, necessária às novas tecnologias, o


processo de comunicação é estruturado por programas e linguagens
de informação. O uso de sistemas de informação cria um ambiente
satisfatório e produtivo para os funcionários e para a administração,
pois cria uma melhor comunicação. Estes sistemas incluem o hardware
(computadores e equipamentos de apoio), software (programas),
dados, pessoas (usuários e especialistas) e os procedimentos para
processar dados (PED). Os dados não são informações, eles precisam

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ser analisados e transformados em algo significativo para se


transformar em informação adequada.
Ao decidir sobre o uso de sistemas de informação, os administradores
devem decidir como a organização irá usar as informações e gerenciar
a informação. Isto envolve decisões sobre redes internas (intranet),
externas (internet), sobre sistemas, sobre treinamento de funcionários
e educação do público para utilizar as informações. O processo de
administrar informações consiste em sensibilizar a organização para
seu uso, coletar dados, organizá-los, processá-los, comunicando e
utilizando a informação para tornar a organização mais efetiva.
O uso maciço de tecnologias de informação só é válido se houver
grande volume de dados, tarefas e atividades repetitivas, necessidade
de armazenar, processar e acessar dados rapidamente. Facilitam a
coleta de informações, a comunicação e o apoio às decisões dos
administradores, simplificando o controle e aumentando sua precisão.

3. AS NOVAS TECNOLOGIAS - INFLUÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO

A compreensão do impacto das novas tecnologias, em uma


organização pública ou privada, abrange a análise de vários aspectos.
Vamos tratá-los separadamente:

3.1. O desempenho da organização

Os frutos da informática podem ser visualizados facilmente, segundo


Paul Strassmann, que comparou várias empresas governamentais e
privadas. A presença da informática muda para melhor o ambiente de
relacionamento entre os funcionários e os clientes. Em um caso
estudado por ele, observou que um pedido de um cidadão ao governo
requeria de 200 a 300 informações, envolvendo o trabalho de 14
departamentos diferentes: a formalidade era mais importante que a
eficiência.
Concluiu que a informática deve ser vista como meio de criar uma
organização de alto desempenho, porque muda a mensagem, muda a
emoção, pois os funcionários criam laços com seu computador, e muda
a linguagem. Ela facilita o desenvolvimento do capital humano e
intelectual. Mas, não basta apenas buscar o aumento de
produtividade, pois a complexidade dessas tecnologias exige
conhecimento e investimento em treinamento e desenvolvimento das
pessoas.
O alto desempenho manifesta-se pelo entusiasmo, pelo envolvimento
pessoal dos funcionários com seu trabalho, aumento da socialização,
aprendizado contínuo, aumento da criatividade, com a descoberta de

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novas utilidades e ampliação dos sistemas, desenvolvimento de novas


necessidades educacionais, ampliação do trabalho, tornando-o mais
abstrato e criando maneiras diferentes de avaliação do desempenho e
gerando uma cultura própria.
A economia com o uso das novas tecnologias surgem no modo como
são utilizadas. A avaliação da eficiência muda, passando a exigir a
definição de objetivos. Para ele, o conceito de eficiência é individual e
é elitista, pois está ligado ao custo. A efetividade ou eficácia é um
conceito coletivo e igualitário, pois está relacionado com o preço. O
cliente pode recusar ou aceitar algo pelo preço, mas não pelo custo.
Uma organização eficiente está interessada em seu funcionamento
interno, a organização efetiva quer criar riqueza e dividí-la. Ela
depende de cooperação técnica e política para criar comunicação fácil
e accessível. O trabalho efetivo é amplo, variável, sem sincronia no
tempo,automatizado na execução e sujeito à realimentação. As
pessoas são o ativo principal.
É preciso mudar e simplificar o trabalho, dar maior autonomia ao
funcionário, desenvolvendo pessoas de alto desempenho. A estação de
trabalho (trabalhador/computador) é o artefato central da era atual e
a integração entre estas estações permite a efetividade, ligando-a ao
cliente. O projeto para uso de informática precisa ajustar-se aos
usuários e não torná-los iguais.

3.2. A organização centralizada ou descentralizada

Imagine um grupo de quatro amigos perdidos em cinco cantos de uma


floresta. Eles precisam encontrar uma saída e só podem se comunicar
pelo celular. Um deles, Pedro, conhece o caminho, porém cada um só
dispõe de duas chamadas. Qual seria a melhor maneira de resolver o
problema?
Esta experiência foi realizada de uma maneira mais simples, em uma
sala de laboratório, por cientistas sociais. Nenhum dos participantes
poderia se comunicar com outro, a não ser seguindo um fluxo
determinado, em uma rede de comunicação. Os resultados mostraram
que as redes centralizadas em um centro (em formato de um Y ou de
X, onde o centro é o cruzamento dos pontos) são mais rápidas e
eficientes, quando a tarefa é simples. No entanto, as redes
descentralizadas (em forma de círculo ou em sequência) são melhores
e mais satisfatórias para tarefas complexas, embora mais lentas.
Isto significa que Pedro deveria ser o centro das comunicações feitas.
A solução em Y ou em X (estrela), com ele no centro, poderia ser mais
rápida. No entanto, se o problema se tornasse mais difícil, por
exemplo, se dez pessoas estivessem perdidas, este tipo de arranjo

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organizacional não seria eficiente. Seria preciso deixar que várias


pessoas centralizassem as chamadas.

Portanto, saber quando centralizar ou descentralizar, torna-se vital


não só para pessoas perdidas, mas também para as organizações.
Este exemplo levanta a questão sobre a aceitação de autoridade. Por
que pessoas perdidas vão aceitar a autoridade de uma delas? A
autoridade envolve persuasão ou aceitação, portanto, é preciso saber
comunicar para que alguém aceite a autoridade. Autoridade é uma
atitude na comunicação formal, levando à aceitação. Há vários
motivos pelos quais os amigos vão legitimar a autoridade, do ponto de
vista psicológico. Pela confiança, pela identificação ou porque parece
razoável (autoridade racional-legal). Aceitando-a, eles permitem que
as informações sejam centralizadas e daí, favorecem a solução para o
problema.
A centralização nas organizações (e no governo) é a autoridade
concentrada no topo ou na alta direção.
A descentralização é a autoridade passada para centros mais
baixos ou distantes e independentes. Por exemplo, quando a
União repassa para os estados e municípios parte de suas atribuições e
de seus recursos, está descentralizando suas decisões, delegando
autoridade para outros níveis de governo. A delegação de autoridade
relaciona-se, portanto, ao processo de comunicação, pois transfere
para outros níveis de autoridade o poder de iniciar a comunicação,
necessária ao cumprimento da autoridade e responsabilidade
delegadas. Torna-se necessária a existência de uma linha clara de
autoridade e de comunicação em uma organização para que haja
delegação (princípio escalar).

Este fato torna-se importante para a comunicação, com o uso de


novas tecnologias. Ao delegar e descentralizar a autoridade, as
tecnologias devem passar para onde ela é utilizada, e o dirigente
passa a ter menos poder de controle. Neste caso, a democracia fica
fortalecida dentro da organização e para fora, se o cidadão passa a
fazer parte da rede. A relação hierárquica passa a incluir a negociação
sobre os tipos de informação e seu uso. Além disso, aumenta a
interdependência entre as tarefas e unidades organizacionais.

Para os cientistas políticos, a informação é poder e é parte de um


processo político, no qual sua distribuição resulta da luta por
interesses. Quando a autoridade é descentralizada, mudam os
processos de comunicação, a informação muda de mãos, passando a
ser mais distribuida por várias pessoas.

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As diferenças entre a estrutura centralizada e descentralizada


podem ser resumidas em:

Estrutura centralizada: A cultura é orientada para o controle, para


as funções, utilizada para influenciar os outros, gerando atitudes
defensivas ou passivas. O uso da informação concentra-se em
posições-chave. A estrutura é verticalizada e o fluxo da comunicação é
em uma única via, de cima para baixo, na maioria das vezes. O uso
das novas tecnologias é orientado para racionalizar e melhorar o
funcionamento burocrático. O âmbito da informação é limitado e
exclusivo a algumas atividades, consideradas de pouca importância
estratégica.
Estrutura descentralizada: A cultura é orientada para partilhar a
informação livremente, existindo confiança no uso da informação, com
a cultura indagadora e criativa, para buscar novas informações. O uso
da informação é orientado para a aprendizagem e solução de
problemas. A estrutura torna-se mais lateral, menos verticalizada. O
processo de comunicação é interativo, em várias vias. O papel das
novas tecnologias é estratégico, visando modificar as relações com o
ambiente externo. O escopo das informações é mais abrangente,
voltado para os serviços a serem prestados e não somente para
controle.

Os problemas ou disfunções que ocorrem no uso da informação pela


organização são gerados pela incerteza e complexidade. Como os
amigos perdidos na floresta, eles podem reagir, antes de se informar
adequadamente, indo na direção errada. Podem desenvolver a
paralisia mental, bloqueando o uso correto da informação. Podem
regredir, gerando problemas novos, entrando em pânico. Ou podem
se tornar obsecados pelo controle, ocupando todo o tempo para
adquirir informação.

3.3. A estrutura organizacional

Se as organizações consideram a informação como estratégica, esta


oferece novas oportunidades ao olhar para a sociedade. Integrar a
informação na formulação da estratégia significa analisar e
decidir sobre ela e novos fluxos de comunicação dentro e fora
da organização.
A visão estratégica da informação se concentra na fórmula:objetivos +
estrutura + grupos de informação (banco de dados e programas de
computador definidos para a organização), o que é bastante

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desafiador, porque torna-se necessário definir o que é realmente


importante em termos de informação.
Ao criar estratégias integradas com as novas tecnologias, criam-se
novas estruturas organizacionais.
A estrutura organizacional é a forma pela qual a organização divide
os trabalhos e os integra em departamentos. Temos a
departamentalização funcional, onde as pessoas são reunidas de
acordo com o que elas fazem. Por exemplo, o Ministério de
Planejamento, o Ministério de Ciência e Tecnologia. O outro critério é
reunir as pessoas, de acordo com os produtos/clientes/mercados,
como, por exemplo, Secretaria da Criança e do Adolescente. A mistura
de funções e projetos cria a estrutura matricial, onde cada
funcionário tem dois chefes, um funcional e outro, de um projeto. A
departamentalização cria diferentes tipos de autoridades. A
autoridade funcional vem da função de assessoria dos
departamentos. Por exemplo, uma secretaria de administração de
recursos humanos tem autoridade funcional sobre os demais órgãos de
recursos humanos das diversas unidades. A autoridade de linha vem
da cadeia de comando. Assim, o ministro tem autoridade sobre todos
os chefes de departamentos de seu ministério. A autoridade de staff
vem dos departamentos que ocupam esta função. É o caso do
gabinete civil da presidência da república ou de sua secretaria pessoal.
A divisão em departamentos ou departamentalização cria uma grande
diferenciação interna, tornando-se necessário integrá-la, pela
coordenação: a hierarquia de autoridade, os planos conjuntos, as
reuniões, normas e pelas novas tecnologias de informação, permitem
a coordenação ou a ligação entre os departamentos.

A estrutura departamentalizada se modifica com as TI, deixando de


ser baseada em funções ou em atividade física. Ela passa a ser
intelectual, onde os esforços devem ser orquestrados em experiências,
criando uma estrutura que se constrói e se reconstrói, a cada
momento (as organizações virtuais), de acordo com o que está sendo
solucionado.
Os recursos humanos tornam-se servidores de informática,
aprendendo a lidar com as tecnologias e as informações. Os processos
organizacionais e a cultura vão sendo modificados, pois vão
incorporando a informação em seus hábitos e práticas.

Muitas organizações consideram as novas tecnologias incapazes de


corresponder ao que elas precisam. Isto é devido à forma como elas
são usadas. Se uma organização não buscar a velocidade de seus
processos, reduzir a burocracia e torná-la mais flexível, elas

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fracassam. A busca de velocidade é o motor para seu uso correto. O


trabalho das pessoas deve caminhar do isolamento para a integração,
com pessoas capazes de agir de forma coerente e rápida.

Desse modo, a TI, na Administração Pública, é como uma lei


excelente, que, sozinha, não é capaz de fazer um bom governo. Elas
são ferramentas, produzindo algo de valor, que é a informação. Não se
pode partir de uma ferramenta para desenhar o aparelho estatal.
Mas, é preciso saber que tipo de governo se deseja construir, com o
uso de boas ferramentas.

3. E-GOVERNO (e-gov) E CIDADANIA DIGITAL

Esta expressão e-governo ou governo eletrônico, significa o


governo que utiliza comunicação pela Internet ou por sistemas
interligados com os cidadãos, criando uma revolução na relação
cidadão-Estado. Gera vantagens econômicas, com a possibilidade de
planejar melhor os custos governamentais, mas principalmente
melhora as experiências de atendimento aos cidadãos. Considerando a
complexidade da estrutura governamental e a dificuldade em interligar
vários órgãos, o governo eletrônico é uma realidade que leva anos
para ser construída. Mas, já está acontecendo, conforme alguns
exemplos citados abaixo:

1. A Prefeitura de S. Paulo inaugurou um novo portal de serviços ao


cidadão, em maio de 2005. Os diversos órgãos municipais têm
centenas de sites voltados para a população, dando informações
necessárias à população. Gasta 320 milhões de reais por ano
com tecnologia de informação para serviços internos e externos;

2. Encontramos, pela Internet, informações sobre os diversos


órgãos da administração direta e indireta, em nosso país.
Podemos declarar impostos de renda por ela e acessar outros
serviços;

3. Em Cingapura, existe um site central do governo, o e-cidadão,


mostrando o verdadeiro e-governo. Todas as instâncias de
governo adotaram uma infra-estrutura tecnológica comum e
módulos de serviços. A única coisa que o cidadão precisa fazer é
dizer sua situação no momento- se está pagando impostos,
casando-se, alistando-se no serviço militar, registrando uma
empresa. O site dá-lhe as informações necessárias, gera os

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formulários e oferece-lhe os meios para transferir pagamentos e


informações;

4. Na Suécia, em 1975, o Conselho Sueco para o Desenvolvimento


Regional desenvolveu um projeto para uma região, com
participação da localidade. No Japão, vários projetos foram
feitos. A avaliação desses projetos mostrou que as pessoas
precisam ser educadas para utilizar os serviços, não bastando
fornecer-lhes as ferramentas informatizadas;

5. Um exemplo mais arrojado foi o de Miraflores, cidade próxima à


Lima, no Peru. Em 2004, os cidadãos registraram-se na
prefeitura, receberam um endereço eletrônico e uma senha,
elegendo seus representantes pela Internet. Esta cidade oferece
Internet gratuitamente a seus 90 mil habitantes, que podem
solicitar vários serviços por ela;

6. O Brasil foi o pioneiro na votação eletrônica, desde os anos 90 e


já estuda a possibilidade de eleição pela Net, com cartões
inteligentes.

Estes vários exemplos mostram as inúmeras possibilidades do uso de


novas tecnologias pelo governo, aproximando-o dos cidadãos e
ofertando serviços, informações e soluções às suas necessidades. A
disseminação de redes de serviços informatizados impulsiona a
cidadania de vários modos:

- acesso transparente à Administração Pública;


- maior igualdade social, pois o usuário passa a ter um
tratamento igualitário no acesso a informações e serviços e à
cultura;
- promove a cidadania ativa, buscando informações, emitindo
opiniões.

Contudo, este processo de democratização da informação gera


cidadãos mais ativos e conscientes, fazendo o poder central perder
força. Os velhos mecanismos de controle não funcionam em
sociedades onde os cidadãos comuns vivem no mesmo ambiente de
informação do poder.

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O conceito de cidadania tornou-se importante a partir da década de


70. Temos dois conceitos de cidadania, intimamente relacionados.
O primeiro nasceu do pensamento político atual, que confere à
cidadania, uma posição central na construção da democracia. Segundo
Liszt Vieira, a democracia é uma forma de existência social
aberta, que permite criar novos direitos, considera legítimos os
interesses divergentes e os conflitos, além da possibilidade de
organizar-se livremente. Neste sentido, a cidadania constitui-se na
criação de espaços sociais de luta e movimentos sociais e na definição
de instituições permanentes para a expressão política. É uma
cidadania ativa, afirmativa e não a passiva, outorgada pelo Estado.
Surge com a separação do Estado e da sociedade, no regime
republicano, que supõe democracia e igualdade e direitos do homem.
A cidadania, como o direito de ter direitos, inclui direitos de
primeira geração, conquistados no século XVIII, os direitos humanos.
(liberdade, igualdade, propriedade, direitos à vida) e os direitos
sociais, obtidos no século XIX (participação política e vida coletiva).
No século XX, surgiram os direitos de 2ª geração, os direitos à
qualidade de vida (direitos sociais-econômicos, como trabalho,
educação, saúde, aposentadoria). Na segunda metade do século XX,
surgiram os de 3ª geração, relacionados ao povo, grupos humanos e à
humanidade, incluindo-se as minorias, as mulheres, os deficientes, os
consumidores.
Na sociedade democrática atual, o homem é sujeito de direitos como
cidadão e como homem, o que inclui três direitos civis básicos: de
opinião, de associação e de decisão política e religiosa. No
entanto, só são considerados cidadãos os nascidos no país.

Conceitos como autonomia, autogestão, participação, empowerment,


direitos humanos e sociais levaram ao segundo conceito de cidadania,
ligado ao da construção de uma sociedade civil, onde se busca
igualdade de direitos para todos, independente de raça,
nacionalidade e credo. Esta sociedade surge como uma terceira
dimensão da vida pública, diferente do Estado (1º setor) e da
Economia (2º setor). É o chamado 3º setor, uma sociedade civil que é
não-estatal, não-econômica, empresarial ou partidária, buscando
articular a esfera pública com a esfera privada, em uma nova
representação.
Compõem o 3º setor, as ONGs - Organizações não-governamentais -
que consideram o Estado, as empresas privadas e o mercado ou os
partidos políticos, como insuficientes para construir a democracia.
Estas organizações buscam responder às questões de cidadania, ética
e democracia, ora opondo-se ao governo, ora exercendo funções que

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lhe caberiam, como assistência social, educação, proteção ao meio


ambiente, etc.
Segundo as Nações Unidas, em 1992,as ONGs beneficiaram 250
milhões de pessoas no mundo, distribuindo 5 bilhões de dólares em
doações nos planos locais, regionais, nacionais e internacionais.
A coalização entre as Ongs, estudantes, sindicatos e outros segmentos
da população estão mudando as práticas governamentais e as
políticas.
O e-governo fortalece ainda mais a presença dessas organizações,
possibilitando criar parcerias entre elas e o governo.

Para ser eficiente, o e-governo se sustenta em 4 bases:

- um banco de dados central e seguro para o governo, cobrindo todos


os órgãos do governo, através de uma Intranet (rede interna), com
alta capacidade de lidar com as informações, em tempo real;
- prestação eletrônica de serviços por intermédio de portais que
atendam às necessidades dos cidadãos;
- democracia digital, com acesso a todos os cidadãos, de modo que as
ações governamentais se tornem transparentes e mensuráveis;
- governo preparado para o efeito-rede: integrar funcionários e
fornecedores para que a administração pública se torne uma empresa
virtual. Se isto não acontece, não adianta querer fazê-lo. Ou seja, é
preciso criar uma rede de serviços entre empresas públicas e privadas,
treinando os funcionários.

Existem certos riscos para a sociedade e para o próprio governo. Em


primeiro lugar, cria um mercado de serviços de informática gigantesco
no governo, facilitando os desvios, as manipulações e custo elevado
para a sociedade. Em segundo lugar, o governo poderá ter afetada a
segurança de seus dados, pela complexidade do sistema e sua
interdependência. Em terceiro lugar, o governo passa a ter acesso
sobre dados de todos os cidadãos, podendo colocar em risco a
privacidade. Outro problema é a maior demanda de informações sobre
as ações do governo, por parte dos cidadãos, da imprensa, das Ongs.
Podem ser exigidos novos modelos de gestão das informações e
sistemas mais abrangentes, o que, sem dúvida acarretará mais custos
com sistemas informatizados abrangentes. Com esta hipótese, a força
de trabalho aumentaria substancialmente no governo.

4. CONCLUSÕES

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A Administração pode ser vista como arte e ciência de realizar


objetivos com e por meio de outras pessoas. Como arte, significa
que precisa ser aprendida, praticada e desenvolvida diariamente, para
se adquirir um talento especial. Como ciência, necessita do
conhecimento sistematizado sobre teorias da administração e das
funções ou processos de planejamento, organização, liderança e
controle.

Planejar é o processo de pensar em estratégias, objetivos,


estabelecer programas e planos, orçamentos e tomar decisões para
alcançar eficiência, eficácia e efetividade organizacionais.

Organizar é o processo de dividir o trabalho, estruturá-lo em


departamentos, integrá-lo por meio de autoridade, de coordenação de
recursos e ações para realizar as diversas funções necessárias à
organização.

Liderar ou dirigir é o terceiro e, talvez o mais importante processo


da Administração. Significa influenciar, motivar, liderar grupos e
comunicar eficientemente com os funcionários, colegas, chefes e
pessoas de fora da organização.

Controlar é garantir e certificar-se que os atos planejados são


realizados, os orçamentos, os programas e atividades do dia-a-dia
estão sendo cumpridos, de acordo com as finalidades, custos e prazos,
por meio de sistemas de controle informatizados, ou não.

Devido ao enorme volume de objetivos, de serviços e ao tamanho da


clientela a ser atendida, a Administração Pública adquire enorme
complexidade, custos elevados e desafios. Sua estrutura é gigantesca,
incluindo milhares de órgãos e localidades, como já mencionamos, no
início. Isto acontece porque a sociedade cresceu, a população
brasileira (e mundial) passou de alguns poucos milhares para milhões
de pessoas, que esperam cada vez mais coisas de seus governantes.
Estes são frutos de sua época, de sua visão estética da sociedade e do
próprio papel, de influências e alianças políticas sobre seu pensamento
e ações.
Segundo Giddens, há uma desilusão geral em relação à democracia
em vários países, com o nível de confiança na classe política
despencando. Apesar disso, mais de 90% das pessoas aprovam o
sistema democrático. Houve um processo de democratização da
democracia, em sua opinião. Este processo criou maior interesse na
política e cidadãos mais conscientes e críticos. Governo, economia e

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sociedade civil são os tamboretes da democracia, que, com três


pernas, é sempre instável e dependente do equilíbrio entre estas
dimensões.

Na História inicial do Brasil, a Administração Pública era feita na


cozinha dos palácios ou das casas grandes, na presença de escravos;
nada se exigia ou se esperava, a não ser favores. Cada família
educava seus filhos a seu modo, cuidava da saúde com chás e raízes,
consumia água de poços e cisternas, iluminava as casas com lampiões,
viajavando em lombos de burros, pagava com ouro da terra, a boa
vida da monarquia. Hoje, ao contrário, pagamos o governo com
trabalho e exigimos mais a sua presença em nossas vidas.

Contudo, pouco fazemos para mudar a visão dos nossos governantes.


Para os brasileiros, basta pagar os impostos e votar em dia. Nós não
nos manifestamos em praças e ruas, nem nos envolvemos. Preferimos
resolver nossos próprios problemas individualmente. Se pudermos,
contratamos nossa segurança, pagamos nossas escolas e médicos
particulares.

Nós não lideramos, não comunicamos com nossos governantes, não


levamos até eles nossas percepções e visões do mundo. Preferimos
ocultar nossa insatisfação, porque a liderança não depende só de nós:
depende de recursos e possibilidades de influenciar. Com isto, a
qualidade de nossa Administração Pública vai se deteriorando e perde
seu rumo, pela falta de participação e feedback.

A ética, no serviço público, enquadrada em várias leis, inclusive no


código de ética, regido por regras deontológicas (morais) exigem
deveres e zelo das coisas públicas e privadas. Não basta aos
servidores e administradores públicos que se conduzam bem no cargo
ou na função, mas, deles é exigida a conduta pessoal irrepreensível.
Dignidade, decoro, zelo e consciência devem ser aplicados na
intimidade, tanto quanto no cargo. A ética, como teoria aplicada à
prática moral, vai além do bem e do mal, é preciso equilibrar a
legalidade com os fins. O princípio da moralidade visa garantir que
os impostos, pagos diretamente pelos contribuintes, e que remuneram
os servidores, sejam aplicados para o bem comum. As punições,
previstas na lei 8.429/92, são aplicadas quando fogem da legalidade.
Embora não vejamos, as punições acontecem.
Desde 2001, o Banco de Punições, a cargo da CGU (Controladoria
Geral da União) registrou 1248 perdas de cargo, com demissões de
servidores (O Estado de S.Paulo, 28/5/2006). Sabemos que há ainda

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muito que se fazer. Os levantamentos feitos por este mesmo órgão -


a CGU - responsável pelo controle do governo federal na fiscalização
dos gastos de verbas federais, pelos municípios, verificou que 3 em
cada 4 prefeituras do país apresentam irregularidades. 77% estão
envolvidas em graves desvios éticos e legais em suas condutas de
licitação e aquisição de bens.

Quem entra para o serviço público pode se desencantar sobre como é


tratada a coisa pública, o cliente, o servidor. Só não esmorecem os
que acreditam que podem fazer diferença. O exemplo dos verdadeiros
homens públicos que, apesar das dificuldades e do desencanto,
permanecem em seus postos e realizam suas atividades com o rigor
de sempre, são o esteio da Administração Pública. São os milhares de
pequenos heróis e anônimos servidores que têm o serviço como seu
guia. São estes que nos inspiram. E são eles que orientam os jovens
que iniciam sua jornada na Administração Pública.

Por todos estes desafios, é importante que vocês, jovens bem


formados possam entrar na Administração Pública. Felizmente,
notamos que o perfil dos servidores vem mudando nos últimos anos.
Há mais gente jovem, bem formada, profissional e idealista.
Comportam-se com mais assertividade e são mais transparentes. São
os novos servidores, guiados por aqueles mais experientes e que não
esqueceram seus ideais, que poderão modificar a Administração
Pública no Brasil.

Desse modo, considerei de extrema importância este curso, para


vocês, que pretendem trabalhar no serviço público. Espero que tenha
ajudado a compreender aquele pouco necessário para que vocês
consigam seu objetivo e depois possam se desenvolver mais na prática
do serviço público.

Desejo-lhes sucesso no concurso e na vida de servidor, lembrando que


seu empregador não será, na verdade, o governo, mas a nossa
sociedade.

Um grande abraço,

Profa. Tânia L. Morato Fantini

PALAVRAS-CHAVE
(Estes conceitos devem ser bem compreendidos por vocês)

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AULA ZERO

1. Relação entre Administração Pública e Estado


2. Estado x Governo
3. Democracia
4. Níveis da Administração pública
5. Administração: conceito
6. Características da administração pública
7. Características da administração privada
8. Avaliação de resultados nas empresas públicas e privadas
9. Cargo público
10. Servidor público
11. Administração direta x indireta
12. Autarquias x fundações
13. Empresas públicas x sociedades de economia mista
14. Agências executivas x reguladoras x contratos de gestão
15. Organizações sociais x Organizações de sociedade civil de
interesse público (Oscip) x Organizações não governamentais
16. Características da Administração Pública

AULA 1

1. Escolas de administração: características principais


Escola universal
Escola da administração científica
Taylorismo
Modelo burocrático
Escola estruturalista (desenvolveu o modelo burocrático,
incluindo as idéias da Escola de Relações Humanas)
2. Usos da palavra burocracia
3. Neutralidade da burocracia/críticas ao modelo: racionalismo
excessivo, espírito conservador e sistema fechado.
4. Racionalidade instrumental ou formal x substantiva
5. Impactos da burocracia sobre os funcionários e a organização
6. Homem econômico x social x auto-realizador
7. Semelhanças entre as escolas mecanicistas
8. Escola neoclássica
9. Escola de Relações Humanas
10. Experimento de Hawthorne
11. O moral do grupo
12. Escola behaviorista
13. Teoria X e teoria Y

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14. Teoria da hierarquia de necessidades - Maslow


15. Sistemas 1 e 4 – autocrático x democrático
16. Maslow, Argyris, Likert, McGregor
17. Herzberg - fatores higiênicos x motivacionais
18. Escolas modernas
19. Escola da ciência administrativa
20. Teoria dos sistemas
21. Teoria contingencial
22. Qualidade total
23. Reengenharia
24. Metáforas da organização
25. Sofrimento mental no trabalho
26. Administração patrimonialista – Reformas do Estado – 1ª, 2ª,
3ª .Reforma de 67 - decreto 200 - não buscou reformar a
administração, apenas expandir a administração indireta.
27. Administração burocrática - Papel do DASP
28. Administração gerencial
29. Plano de Reforma do Estado: propostas principais
30. Gerência tradicional x gerencial
31. Significados da qualidade
32. Ciclo PDCA
33. Cliente – paradigma do cliente
34. Diagrama x fluxograma x histograma
35. Ferramentas da qualidade
36. Características gerais da qualidade total
37. Trabalho na qualidade total
38. Mudança planejada
39. Forças e fraquezas, ameaças x oportunidades
40. Resistência
41. Críticas à aplicação da qualidade total no serviço público
42. Cultura organizacional
43. Cultura tradicional x cultura da qualidade
44. Princípios da Reengenharia
44. Processo organizacional
45. Mudanças causadas pela reengenharia
46. Críticas à reengenharia
47. Benchmarking
48. Downsizing
49. Novos paradigmas - new public management
50. Governança x governabilidade
51. Governo empreendedor - características

AULA 2

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1. Estado social x neoliberal


2. Ideologia e impacto na administração pública
3. Diagnóstico da administração pública no Brasil
4. Carreiras públicas x servidores em planos de cargos
5. DAS - cargos em comissão
6. Comparação do mercado de trabalho público e privado
7. Setores do governo: núcleo estratégico, atividades exclusivas,
atividades não-exclusivas, atividades de produção
8. Propostas de mudanças para a gestão de RH
9. Gestão de RH: características
10. Impacto da Constituição de 88 sobre a gestão de RH
11. Administração global x local
12. Atitudes
13. Liderança – depende de recursos (é contingencial)
14. Teoria dos traços
15. Teoria de Max Weber sobre a liderança
16. Teoria contingencial da liderança
17. Liderança visionária
18. Habilidades sistêmicas
19. Habilidades técnicas x humanas
20. Capital humano x capital intelectual
21. Divisão social do trabalho atualmente
22. Motivação
23. Teoria da Equidade de Adams
24. Teoria das expectativas
25. Envolvimento alienativo x calculativo x moral
26. Funções rotineiras x estratégicas em RH
27. Objetivos na gestão de RH
28. Funções de assessoria x funções de linha
29. Autoridade de staff x autoridade de linha
30. Administradores de RH x gerentes de linha
31. Organização de alto desempenho
32. Administração estratégica de RH
33. Estratégia
34. Características das estratégias organizacionais
35. Modelos prescritivos x emergentes
36. Escolas de estratégia
37. Capital estratégico
38. Orçamento público
39. Planejamento x orçamento
40. Plano x programa x projeto
41. Plano plurianual de governo

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42. LDO – A fiscalização da moralidade da Administração pública é


feita pelo Judiciário
43. sinergia
44. Qualidade de vida
45. Clima x cultura
46. Novas forças sociais
47. Variáveis do ambiente – externas/independentes,
internas/dependentes,ligadas ao processo/intervenientes
48. Recursos humanos como ativos x custos
49. Participação
50. Resultados organizacionais

AULA 3

1. Capital digital e TI
2. Leitura/computador como tecnologia dominante
3. Redes de informação
4. Determinismo tecnológico
5. Computopia
6. Impacto das TI sobre o trabalho
7. Impacto das TI sobre a sociedade
8. Aplicação das TI na Administração Pública
9. Informação x dados
10. Informação como ativo, custo, direito
11. Papéis informacionais, interpessoais e decisórios
12. Comunicação na abordagem psicológica
13. Comunicação na abordagem administrativa
14. Comunicação de uma e de duas vias
15. Informação x comunicação
16. Barreiras à comunicação
17. Impactos da TI no desempenho organizacional
18. Impactos da TI na avaliação da eficiência
19. Centralização x descentralização da estrutura
20. Centralização x descentralização da comunicação
21. Impacto da centralização na organização
22. Impacto da descentralização na organização
23. Centralização e novas tecnologias
24. Descentralização e novas tecnologias
25. Disfunções no uso da informação
26. Estrutura organizacional
27. Estrutura funcional, matricial e de produto ou cliente
27. Autoridade funcional, de linha ou staff
28. e-governo

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29. Cidadania como direito


30. Cidadania como sociedade civil
31. Tipos de direitos
32. Administração
33. Processos de administração- planejamento, organização, direção,
controle
34. Princípios éticos na gestão pública
35. Desafios à Administração Pública atual

QUESTÕES DE CONCURSOS - AFT- 2003 (ESAF)

1. Com a disseminação do uso da Internet, aumenta o acesso do


cidadão à informação e serviços públicos, indo desde o envio da
Declaração do Imposto de Renda até a renovação de documentos, com
um grande impacto sobre a cidadania. Sobre este tema, assinale a
opção incorreta.

a) As novas tecnologias de informação trazem grandes ganhos de


produtividade, facilitando o processo de contenção do ganho público.
b) A Internet irá substituir todas as outras formas de interação entre o
servidor e o cidadão.
c) Em algumas situações, a introdução de novas tecnologias pode
facilitar o acesso mas, ao mesmo tempo, dificultar o controle sobre
como a informação fornecida pelo cidadão é utilizada.
d) Os custos de aquisição da informação e cruzamento de dados tende
a cair, ao mesmo tempo que a precisão e correção dos dados tende a
aumentar.
e) A sociedade passa a ter um poderoso instrumento de controle e
fiscalização não só sobre as atividades do Executivo, como também
sobre o emprego de seus recursos.

Resposta certa: b. Esta opção é impossível, pois muitos serviços


públicos precisam da interação direta, como é o caso dos serviços de
saúde e educação.

2. O desenvolvimento alcançado pelos meios de comunicação coloca


ao alcance de parcelas consideráveis da população economicamente
ativa, antes marginalizadas do sistema de informação, condições de
participação e expressão de direitos alcançados por grupos similares.
Neste sentido, assinale a opção correta.

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a) Maiores condições de participação e expressão não concorrem, em


países em estágio de desenvolvimento econômico menos avançado,
para um aumento de aspirações da população.
b) A tecnologia avançada e especializações mais estreitas geram maior
independência entre tarefas e unidades organizacionais.
c) A relação hierárquica já não se resume em transmitir e direcionar o
uso de dados, mas inclui a constante negociação sobre novas formas
de busca, processamento e uso de informações.
d) O poder hierárquico aumenta, porque o dirigente passa a ter um
maior controle de todos os aspectos da organização e das atividades
de seus subordinados.
e) A democracia representativa fica enfraquecida, a partir do momento
em que o cidadão passa a prescindir da mediação do Estado.

Resposta certa -C. Com o desenvolvimento de novas tecnologias e


sua aplicação à organização, cresce a autonomia dos subordinados e
diminui o poder dos dirigentes, modificando o fluxo e o conteúdo da
comunicação.

3. A preocupação com formas participativas da gestão pública


acentuou-se ultimamente em função não só da busca de formas mais
demócraticas de administrar, em consonância com a evolução social,
mas também da tentativa de aumentar a eficácia do poder e do
conflito num mundo organizacional mais complexo. Em relação a
essa afirmação, assinale a opção correta.

a) A ordem jurídica vigente vai dar espaço aos arranjos realizados no


interior de uma comunidade ou grupo, devendo o servidor público
estar sensível a esta nova realidade.
b) A consulta popular tenderá a ser ampliada, com a inclusão de
referendos periódicos e esvaziamento do Poder Legislativo.
c) Não haverá nenhuma mudança significativa na participação popular,
uma vez que sempre existiram formas de mobilização eficientes, tais
como partidos políticos e outras agremiações.
d) A sociedade ganha novas formas de controle e pressão, que
paulatinamente serão reguladas e assimiladas à Administração Pública
e à Legislação Vigente.
e) Os conflitos tendem a aumentar, pois quanto maior a participação,
maior a dificuldade de se obterem consensos.

Resposta certa – d. De fato, a gestão mais participativa implica em


uma sociedade mais atuante, capaz de pressionar e controlar, a

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aceitação de opiniões diferentes e a compreensão do poder,exigindo-


se a administração adequada destes conflitos.

4. A Administração Pública organizou-se historicamente de forma


departamentalizada, seguindo basicamente um critério de
especialização por função. Desta forma, os órgãos de saúde atendiam
simultaneamente a mesma população que os de educação, por
exemplo. Recentemente, iniciou-se uma mudança visando a unificação
das políticas e programas sociais. Aumentará também a cooperação
entre Estados, Município e Governo Federal. Neste sentido, é
incorreta a afirmativa:

a) O Governo Federal tende a concentrar a gestão e implementação


dos programas, pois possui os maiores recursos.
b) O servidor passa a fazer parte de uma cadeia de criação de valor,
na qual o valor é o serviço público e as etapas transcendem as
fronteiras entre municípios, estados e mesmo o setor privado.
c) O foco da gestão pública passa a ser o cidadão, suas aspirações e
ncessidades, o cidadão passa a ser um problema de todas as esferas
do Poder Público.
d) Aumenta a necessidade de profissionais qualificados e da utilização
de modernas técnicas de gestão, facilitando a integração com as ONGs
e o setor privado.
e)Cresce a importância do servidor que presta o serviço público
diretamente ao cidadão, pois ele concentra o resultado da cadeia de
valor e, ao mesmo tempo, é um dos avaliadores do êxito da política
implementada.

Resposta: A. Com a descentralização dos recursos e


responsabilidades para estados e municípios, a gestão de programas
também é desconcentrada, com a redução do poder central em
recursos e gestão.

5. Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as definições sobre as


características da comunicação na gestão pública. A seguir,
indique a opção correta.

( ) A comunicação deve respeitar e se manter nas esferas de influência


federal, estadual e municipal.
( )O servidor público deve satisfação apenas ao seu superior imediato,
que deve arbitrar as informações que podem ser passadas para a
comunidade.

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( )A comunicação no setor público é mais do que uma necessidade


mercadológica, é um direito do cidadão em muitos casos.
( )As novas tecnologias de comunicação estão mudando a forma como
o orçamento e o seu controle são realizados, permitindo uma maior
participação da sociedade.
( ) A comunicação na gestão pública cria redes organizacionais que são
sempre coordenadas pelo Governo Federal.
a) V,F,V,V,F b) F,V,F,V,V c) V,V,F,F,F d) V,F,V,F,V e) F,F,V,V,F

Resposta certa - E – F, F, V, V, F
O direito à informação faz parte do conceito de cidadania. As novas
tecnologias facilitam o acesso do cidadão às informações, permitindo
sua maior participação e controle.

Referências

EXAME/The economist - dez. 2000.


GAZETA MERCANTIL - Caderno Especial - O domínio da Administração.
Números 10 e 17 – 1997.
- Caderno Empresas & Negócios. 25/05/2006.
LEVY, Pierre. A Máquina-Universo. 1998.
A Inteligência coletiva. 1998.
Cibercultura. 1999
MASUDA, Yoneji. A Sociedade da Informação. 1982.
O ESTADO DE MINAS – 28/5/2005.
OSBORNE, Adam. A Nova Revolução Industrial. 1984.
TAPSCOTT, TICOLL & LOWY. Capital Digital. 2000.
STONER & FREEMAN. Administração. 1985.
STRASSMANN, Paul. Os Frutos da Informática. 1986.
VEJA – Edição especial – Tecnologia - julho de 2005.
VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalização. 1998.

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