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Olá pessoal!

Na aula de hoje estudaremos o assunto “responsabilidade civil do


Estado”.

Seguiremos o seguinte sumário:

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O vocábulo “responsabilidade” é utilizado para qualquer situação


em que alguém deva responder pelas consequências dos seus atos. Esse
“alguém”, no nosso tema de estudo, é o próprio Estado que, por possuir
personalidade jurídica, também é titular de direitos e obrigações na ordem
civil.
No campo do Direito, verifica-se a existência de uma tríplice
responsabilidade: a administrativa, a penal e a civil, inconfundíveis,
independentes entre si e, eventualmente, cumuláveis.
Em apertada síntese, a responsabilidade administrativa resulta de
infração a normas administrativas; a responsabilidade penal decorre da
prática de crimes e contravenções tipificados na lei penal; já a
responsabilidade civil decorre de infrações a normas de direito civil,
gerando para o infrator a obrigação de reparar o dano ou de ressarcir o
prejuízo causado a outrem.
A reponsabilidade do Estado, como pessoa jurídica, é sempre
1
civil . A responsabilidade civil tem como pressuposto a ocorrência de um
dano (prejuízo). Significa que o sujeito só é civilmente responsável se sua
conduta ou omissão provocar dano ao terceiro, dano que pode ser de
ordem material (patrimonial) ou moral.
A sanção aplicável no caso de responsabilidade civil é a indenização,
que é o montante pecuniário necessário para reparar os prejuízos
causados pelo responsável.
Na maioria das relações entre particulares, o direito civil reconhece a
chamada responsabilidade contratual. A responsabilidade contratual,
como o próprio nome sugere, se funda no descumprimento de cláusulas
estabelecidas em contratos prévios firmados entre as partes.
Diversamente, a responsabilidade civil do Estado constitui
modalidade extracontratual, por inexistir um contrato que sustente o
dever de reparar. Para caracterizar a responsabilidade civil ou
extracontratual do Estado, basta que haja um dano (patrimonial e/ou
moral) causado a terceiro por comportamento omissivo ou comissivo
de agente público. A responsabilidade civil impõe ao Estado a obrigação
de reparar (indenizar) esse dano.

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forma coercitiva e unilateral. Distinguia-se, dessa forma, a pessoa do Rei


(insuscetível de errar), que praticaria os atos de império, da pessoa do
Estado, que praticaria atos de gestão através de seus agentes.
Portanto, pela teoria civilista, o Estado respondia pelos danos
causados por seus agentes ao praticarem atos de gestão, porém só no
caso de culpa destes. Ademais, cabia ao particular prejudicado o ônus de
identificar o agente estatal causador do dano, além de demonstrar que ele
teria agido com culpa.
O problema dessa teoria (que vigorou no Brasil desde o Império até a
Constituição de 1946) é que, na prática, nem sempre era fácil distinguir
se o ato era de império ou de gestão, o que causava uma série de dúvidas
e confusões.

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Evoluindo mais um pouco, chegamos à teoria da culpa


administrativa. O principal acréscimo na construção teórica foi quanto à
desnecessidade de se fazer diferença entre os atos de império e os atos
de gestão.
Ademais, a teoria da culpa administrativa procurava desvincular a
responsabilidade do Estado da ideia de culpa do agente estatal. Passou-se
a falar em culpa do serviço público, em que o terceiro lesado não
precisava identificar o agente estatal causador do dano. Para caracterizar
a responsabilidade do Estado, bastava-lhe comprovar que o serviço
público não funcionou ou funcionou de forma insatisfatória, mesmo que
fosse impossível apontar o agente responsável pela falha.
Perceba que a teoria também exige uma espécie de culpa, mas não a
culpa subjetiva do agente, e sim uma culpa atribuída ao Estado (pela má
prestação do serviço), denominada pela doutrina de
culpa administrativa ou culpa anônima (haja vista a desnecessidade
de individualizar a conduta do agente).
A culpa administrativa ocorre quando:
! O serviço não existe (inexistência do serviço);

! Mau funcionamento do serviço (o serviço existe, porém não funcionou


bem); ou

! Retardamento do serviço (o serviço existe, funciona bem, porém atrasou-


se).

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concomitantemente – sua obrigação de indenizar será proporcionalmente


atenuada. Mais que isso, se a Administração conseguir provar que a culpa
tenha sido exclusivamente do motorista particular, restaria excluída a
obrigação de indenizar por parte da Administração. Essa é a fundamental
diferença com relação ao risco integral, como veremos a seguir.

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Vimos que, na teoria do risco administrativo, o Estado é responsável


pelas condutas danosas de seus agentes públicos, independentemente de
prova de culpa, mas há situações que afastam o dever de o Estado
reparar o eventual prejuízo (são as excludentes de responsabilidade,
como a culpa da vítima).
Por sua vez, pela teoria do risco integral, o Estado funciona como
“segurador universal”, sendo obrigado a indenizar os prejuízos suportados
por terceiros, ainda que resultantes da culpa exclusiva da vítima ou de
caso fortuito ou força maior.
Segundo essa teoria, basta a existência do evento danoso e do nexo
de causalidade para que surja a obrigação de indenizar para o Estado,
sem a possibilidade de que este alegue excludentes de sua
responsabilidade.
Por ser o risco integral modalidade de risco administrativo
extremamente exagerada, a doutrina majoritária sustenta não ser
aplicável em nosso ordenamento jurídico. A regra geral, portanto, é a
não aplicabilidade da teoria do risco integral.
Porém, há na doutrina quem defenda serem os danos causados por
acidentes nucleares uma aplicação da teoria do risco integral (CF,
art.21, XXIII, “d” 4 ), uma vez que, nessa hipótese, ficaria afastada
qualquer possibilidade de alegações de excludentes pelo Estado5.
Outra hipótese de aplicação da teoria do risco integral aceita pela
doutrina e pela jurisprudência é a responsabilidade por
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O art. 37, §6º da Constituição Federal assim dispõe:

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado


prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

A doutrina ensina que esse dispositivo constitucional consagra no


Brasil a responsabilidade extracontratual objetiva da Administração
Pública, na modalidade risco administrativo.
Sendo assim, a Administração Pública tem a obrigação de indenizar o
dano causado a terceiros por seus agentes, independentemente da
prova de culpa no cometimento da lesão (e independentemente da
existência de contrato entre ela e o terceiro prejudicado).
A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º da CF alcança:
! Todas as pessoas jurídicas de direito público (administração direta,
autarquias e fundações de direito público), independentemente das
atividades que exerçam;

! As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços


públicos (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações
públicas de direito privado que prestem serviços públicos);

! As pessoas privadas, não integrantes da Administração Pública, que


prestem serviços públicos mediante delegação (concessionárias,
permissionárias e detentoras de autorização de serviços públicos).

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exercendo. Não importa se a atuação do agente foi lícita ou ilícita7; o


que interessa é exclusivamente ele agir na qualidade de agente
público, e não como pessoa comum.
Dessa forma, se um policial fardado, agindo em nome do Estado (o
que, no caso, presume-se pelo só fato de o agente estar fardado e
integrar efetivamente os quadros da corporação policial), ainda que em
dia de folga, causar dano ao particular, a obrigação de indenizar compete
ao Poder Público, independentemente da existência de irregularidade na
conduta do agente.

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É oportuno conhecermos também o alcance do conceito de


“terceiros”, constante do art. 37, §6º da CF. A expressão tem
abrangência ampla, incluindo todas as pessoas físicas e jurídicas,
públicas ou privadas. Em outras palavras, o Estado deve responder
pelos danos causados por seus agentes a qualquer que seja a vítima10.
Continuando no art. 37, §6º, percebe-se que, na sua parte final, é
feita referência à possibilidade de a pessoa jurídica cobrar do agente
público o valor da indenização que foi obrigada a pagar. Assim, a pessoa
jurídica deverá ajuizar ação regressiva contra o seu agente a fim de
obter o ressarcimento da indenização que foi obrigada a pagar.
Todavia, o agente somente será responsabilizado se for comprovado
que ele atuou com dolo ou culpa, ou seja, a responsabilidade do
agente é subjetiva, na modalidade culpa comum. O ônus da prova da
culpa do agente é da pessoa jurídica em nome da qual ele atuou e que
já foi condenada a indenizar o terceiro lesado.

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Como já foi afirmado, o Estado pode causar dano a particulares por


ação ou omissão.
Quando há ação, os danos podem ser gerados por conduta culposa
ou não do agente público. Em ambos os casos incide a responsabilidade
civil objetiva, desde que presentes os seus pressupostos – o fato do
serviço, o dano e o nexo causal.
Todavia, quando há omissão, em regra existe a necessidade da
presença do elemento culpa para a responsabilização do Estado. Em
outras palavras, nas hipóteses de danos provocados por omissão do Poder
Público, a sua responsabilidade civil passa ser de natureza subjetiva, na
modalidade culpa administrativa. Nesses casos, a pessoa que sofreu o
dano, para ter direito à indenização do Estado, tem que provar (o ônus da
prova é dela) a culpa da Administração Pública.
A culpa administrativa, no caso, origina-se do descumprimento do
dever legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação do dano.
Ou seja, decorre de falta no serviço que o Estado deveria ter prestado
(abrangendo a inexistência, a deficiência ou o atraso do serviço) e que, se
tivesse sido prestado de forma adequada, o dano não teria ocorrido.
Tal “culpa administrativa”, no entanto, não precisa ser
individualizada, isto é, não precisa ser provada negligência, imprudência
ou imperícia de um agente público determinado. Basta ao lesado provar o
nexo causal entre o dano e a omissão estatal.
A responsabilidade subjetiva do Estado usualmente se aplica a
situações em que há dano a um particular em decorrência de atos de
terceiros, não agentes públicos (ex: delinquentes ou multidões) ou de
fenômenos da natureza (ex: enchente ou vendaval).
Por exemplo, na hipótese de ocorrência de uma enchente que
provoque estragos na residência de um particular, este terá direito à
indenização do Estado caso consiga provar que os bueiros e as galerias
pluviais, cuja manutenção é dever do Poder Público, estavam entupidos.
Nesse exemplo, como o dano foi causado por um evento da natureza, e
não por um ato de um agente público atuando nessa qualidade, para se
atribuir ao Estado a responsabilidade civil pelo prejuízo, há necessidade de
se provar a culpa administrativa (a responsabilidade é subjetiva,
portanto). A culpa, na situação, está caracterizada pela ausência ou
deficiência no serviço de manutenção, que contribuiu para o dano causado

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ao patrimônio do particular; não há, contudo, necessidade de provar qual


foi o agente público responsável pela omissão13.
Por outro lado, caso se verifique que o dano decorreu
exclusivamente de atos de terceiros ou fenômenos da natureza, sem
qualquer omissão culposa da Administração, esta não terá a obrigação de
indenizar.
No mesmo exemplo anterior, caso todo o sistema de escoamento
estivesse em perfeitas condições e, mesmo assim, por conta de uma
chuva de intensidade excepcional e imprevisível, não tenha sido suficiente
para evitar a enchente, a responsabilidade do Estado será afastada,
porque o dano terá ocorrido exclusiva e diretamente de situação de força
maior, sem qualquer culpa da Administração. A responsabilidade pela falta
do serviço só existe quando o dano era evitável.
Assim, podemos concluir que a regra da responsabilidade objetiva da
Administração Pública não vale para os casos de omissão estatal. A
responsabilidade passa a ser subjetiva. Este é o entendimento tanto
doutrinário como jurisprudencial dominante 14 , e que deve ser tomado
como regra geral.
Disse que deve ser tomado como regra geral porque há situações em
que os atos omissivos acarretarão a responsabilidade objetiva do
Estado, nos termos do §6º do art. 37 da CF.
Segundo a jurisprudência do STF 15 , quando o Estado tem o dever
legal de garantir a integridade de pessoas ou coisas que estejam sob
sua proteção direta (ex: presidiários e internados em hospitais públicos)
ou a ele ligadas por alguma condição específica (ex: estudantes de
escolas públicas) o Poder Público responderá civilmente, por danos
ocasionados a essas pessoas ou coisas, com base na responsabilidade
objetiva prevista no art. 37, §6º, mesmo que os danos não tenham sido
diretamente causados por atuação de seus agentes. Nesse caso, de forma
excepcional, o Estado responderá objetivamente pela sua omissão no
dever de custódia dessas pessoas ou coisas.
Como exemplo, pode-se citar um presidiário que seja assassinado por
outro condenado dentro da penitenciária ou um aluno de escola pública

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Por exemplo: um motorista, servidor público, vem dirigindo em


serviço de forma cautelosa quando, de repente, um particular avança o
sinal vermelho e colide com o veículo oficial. Nesse caso, o Estado não
teria o dever de indenizar o proprietário do automóvel particular, pois o
dano foi causado exclusivamente por ato do próprio particular. Em outras
palavras, não houve nexo de causalidade entre alguma ação do agente
público e o dano, daí o fundamento para a exclusão da responsabilidade
civil do Estado.
Detalhe é que a responsabilidade do Poder Público, em razão de culpa
atribuível à própria vítima, pode ser totalmente excluída como também
pode ser reduzida proporcionalmente. No exemplo dado, a
responsabilidade foi totalmente excluída, pois a culpa pelo acidente foi
exclusiva do particular.
Por outro lado, se alguma ação do servidor público, de alguma forma,
tivesse contribuído para o acidente, haveria aquilo que a doutrina chama
de culpa concorrente (do agente público e da vítima). Nesse caso, a
responsabilidade civil da Administração seria afastada apenas
parcialmente, ou seja, o Estado teria o dever de indenizar o particular, só
que o valor da indenização seria reduzido proporcionalmente.
Outra excludente de responsabilidade se verifica na hipótese de
caso fortuito ou força maior.
Não há consenso na doutrina acerca do que vem a ser caso fortuito e
do que vem a ser força maior. Alguns autores dizem que caso fortuito
decorre de eventos da natureza e força maior da conduta humana; outros
autores afirmam exatamente o contrário. Entretanto, não nos interessa
aqui fazer distinção entre os conceitos. Para o nosso objetivo, vamos
adotar a posição majoritária da doutrina e da jurisprudência que considera
“caso fortuito” e “força maior” como se fossem a mesma coisa.
Nesse sentido, tanto o caso fortuito como a força maior
constituem fatos imprevisíveis, não imputáveis à Administração e
que podem romper a necessária causalidade entre a ação do Estado e o
dano causado.
Os eventos de caso fortuito e força maior só podem ser considerados
excludentes de responsabilidade nas situações em que o dano decorrer
exclusivamente dos efeitos do evento imprevisível. Isso é necessário
para caracterizar a necessária quebra do nexo de causalidade entre o
dano e alguma ação ou omissão estatal.

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*****

Vamos agora aprender como ocorre a reparação do dano causado


pelo agente público ao particular, e como a pessoa jurídica poderá exercer
o seu direito de regresso contra o agente.

Em frente!

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Caso a Administração e o terceiro lesado não consigam entrar em


acordo para reaver o prejuízo de forma amigável, na via administrativa, o
particular que sofreu o dano praticado por agente público deverá intentar
a ação judicial de reparação em face da Administração Pública,
pleiteando indenização pelo prejuízo.

A ação de reparação deve ser movida contra a


Administração (pessoa jurídica), e não contra o
agente que causou o dano.

Isso porque, conforme o art. 37, §6º da CF, é a própria pessoa


jurídica (de direito público ou de direito privado prestadora de serviço
público) que responderá objetivamente pela reparação dos danos
causados a terceiros por seus agentes. Portanto, quem deve figurar no
polo passivo (respondendo, sendo processado) da ação de indenização
movida pelo particular é a pessoa jurídica, e não o agente público; este
tampouco poderá figurar em conjunto com a pessoa jurídica, na posição
de litisconsorte.

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Γ7Ο%ΟΨ)Κϕπ∗ θ Ξ)Γ7

Antes de encerrar esse tópico, cabe abordar a (in)aplicabilidade da


“denunciação à lide” aos processos judiciais fundados na
responsabilidade civil objetiva do Estado.
Primeiro, vamos ver o que significa essa expressão. Lide quer dizer
litígio, uma questão a ser resolvida, normalmente, em processo de
natureza judicial. Assim, “denunciar à lide” significa, de maneira simples,
trazer para um processo judicial alguém que pode (ou deve, em
algumas situações) ser trazido.
O art. 125, II, do Código de Processo Civil prevê que “é admissível a
denunciação da lide, promovida por qualquer das partes àquele que
estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva,
o prejuízo de quem for vencido no processo”. Isso significa que, na esfera
do direito privado, se uma empresa é alvo de ação civil por prejuízo
causado por um de seus empregados, poderá ser feita a “denunciação da
lide” ao funcionário, ou seja, aquele funcionário poderá ser chamado a
responder na mesma ação judicial.
Existem divergências doutrinárias e jurisprudenciais a respeito da
aplicação ou não do instituto da denunciação à lide às ações civis contra o
Estado. Não obstante, a posição majoritária da doutrina e da
jurisprudência é no sentido da inaplicabilidade da denunciação à lide
pela Administração a seus agentes.
Em outras palavras, a Administração não pode, já na primeira ação
(isto é, na ação de indenização movida pela pessoa que sofreu o dano),

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trazer para o processo (denunciar à lide) seu agente cuja atuação


ocasionou o dano.
O argumento é: a responsabilidade do agente é subjetiva; a do
Poder Público, objetiva. Admitir a denunciação pelo Poder Público ao
agente importaria trazer, já para a ação de indenização, a discussão
acerca da existência de dolo ou culpa na conduta do agente público, o que
certamente traria prejuízos ao particular interessado; primeiro porque
atrasaria o recebimento da indenização (afinal, enquanto a
responsabilidade da Administração é objetiva, não demandando análise de
culpa, denunciar o agente à lide tornaria a ação dependente da
demonstração da sua culpa, ou seja, seria gasto mais tempo com análise
de provas, atrasando a solução final do litígio), e segundo porque, se
ficasse comprovada a culpa do agente já na ação de reparação, este é que
seria o responsável por indenizar o particular, e não a Administração,
gerando o risco de o agente não dispor de recursos financeiros suficientes
para arcar com a despesa.
Assim, se fosse cabível a denunciação da lide, ocorreria, dentro do
processo do particular contra a Administração, uma discussão relativa à
existência ou não de culpa do agente, e essa discussão, a princípio, em
nada interessa o particular (presume-se que o único interesse do
particular é ver o seu dano ressarcido, objetivamente).
Na esfera federal, o art. 122, §2º da Lei 8.112/1990 estabelece que
“tratando-se de dano causado a terceiros, responderá o servidor perante a
Fazenda Pública, em ação regressiva”. O significado desse dispositivo é
que o exercício do direito de regresso previsto no art. 37, §6º da CF
deverá ser exercido pela Administração mediante ação própria, a ação
regressiva, e não chamando o agente público para a ação de indenização
movida pelo particular lesado contra o Estado.
Portanto, na esfera federal, pode-se dizer que o instituto da
denunciação à lide, por expressa disposição legal, não é aplicável nos
processos em que se discute a responsabilidade civil objetiva do Estado
por danos causados a terceiros.

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(por possuírem destinatários certos e determinados), proporcionando,


portanto, os mesmos efeitos de atos desta natureza (administrativos).
São exemplos as leis que aprovam planos de urbanização, as leis que
concedem isenções fiscais a determinado setor ou pessoa, etc.
Em relação à edição de leis inconstitucionais, parte-se da
premissa de que o Poder Legislativo, embora possua soberania para editar
leis, deve elaborá-las em conformidade com a Constituição. Assim, caso o
Legislativo não observe essa condição e venha a elaborar leis
inconstitucionais, poderá surgir a responsabilidade extracontratual do
Estado.
Ressalte-se que a responsabilização do Estado, nessa hipótese,
depende da declaração de inconstitucionalidade da lei pelo
Supremo Tribunal Federal (STF), tanto no controle concentrado como
no difuso. Sem a declaração da Suprema Corte, não há que se cogitar a
responsabilidade estatal.
Ademais, é necessário que a lei tenha efetivamente causado dano
ao particular. Dessa forma, havendo a declaração de inconstitucionalidade
da lei, a pessoa que tenha sofrido danos oriundos da sua incidência terá
que ajuizar uma ação específica pleiteando a indenização, a fim de
demonstrar o dano sofrido.
Para a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o entendimento quanto
às leis inconstitucionais pode ser estendido aos regulamentos do Poder
Executivo e às normas das agências reguladoras, com a
peculiaridade de que a indenização poderá ser pleiteada com
fundamento na simples ilegalidade do ato, dispensando-se a prévia
apreciação judicial.

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Por fim, é importante mencionar que, por força do que dispõe o


art. 143 do novo Código de Processo Civil, o magistrado responderá
“civil e regressivamente” por perdas e danos quando, no exercício de
suas atribuições, proceder dolosamente, inclusive com fraude, assim
como quando recusar, omitir ou retardar, sem motivo justo,
providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte.
Nessas situações, em que o juiz pratica atos jurisdicionais com o intuito
deliberado de causar prejuízo à parte ou a terceiro (conduta dolosa),
também incide a responsabilidade civil objetiva do Estado,
assegurado o direito de regresso contra o juiz.

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ΒΕΜΘΜ 3ΜΥ3ΒΞΕΞΜ

Em seguida, vamos abordar alguns tópicos especiais relativos ao


tema responsabilidade civil do Estado.

(7∃ς∗Ο∃ΚΩ)Ξ)ΓΚΓ7 ς∗( ΓΚΟ∗∃ Γ7 ∗Ω(Κ∃ ςκΩΞ)ΨΚ∃

Na aferição da responsabilidade civil por danos decorrentes de obras


públicas interessa indagar, a priori, se o dano foi causado:
! Pela própria natureza da obra, ou seja, pelo só fato da obra;

! Pela má execução da obra.

Quando o dano decorre da própria natureza da obra ou, em outras


palavras, pelo só fato da obra, sem que tenha havido culpa de alguém, a
responsabilidade da Administração é do tipo objetiva, na modalidade
risco administrativo.
Nesta situação, o dano resulta da obra em si mesma, por sua
localização, extensão ou duração prejudicial ao particular, sem relação
direta com alguma falha na execução propriamente dita.
A ideia subjacente é que, como o resultado da obra pública, em tese,
irá beneficiar a todos, é justo que os danos decorrentes da própria
natureza da obra também sejam repartidos, através da indenização
arcada pelo erário.

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Nessa hipótese (dano causado pelo só fato da obra), a


responsabilidade da Administração independe de quem estava
executando a obra (se a própria Administração ou algum particular
contratado).
Como exemplo de dano provocado pelo só fato da obra, Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo trazem as rachaduras nas paredes das casas
próximas a uma obra para ampliação do metrô, provocadas pelas
explosões necessárias à perfuração e abertura de galerias, apesar de
todas as precauções e cuidados técnicos tomados. Nesse caso, o dano a
essas casas é ocasionado pelo só fato da obra, sem que haja culpa de
alguém, e quem responde pelo dano é a Administração Pública
(responsabilidade civil objetiva), mesmo que a obra esteja sendo
executada por um particular por ela contratado.
De outra parte, danos também podem ser causados pela
má execução da obra, ou seja, pela falha na adoção das técnicas
construtivas ou pela não observância dos procedimentos corretos por
parte do executor da obra.
Nessa hipótese, já interessa saber quem está executando a
obra.
Se a obra estiver sendo executada pela própria Administração,
diretamente, ela responderá pelo dano objetivamente, com base no
art. 37, §6º da CF. Vale dizer, a reparação do dano causado a terceiros
pela má execução de obra pública, quando o executor é a própria
Administração, constitui hipótese de incidência da responsabilidade civil
objetiva do Estado.
Diversamente, se o executor da obra for um particular contratado
pela Administração (uma empreiteira, por exemplo), quem responderá
civilmente pelo dano é esse particular; porém, sua responsabilidade será
do tipo subjetiva, ou seja, o executor contratado só responderá se tiver
atuado com dolo ou culpa. É o que prevê o art. 70 da Lei 8.666/1993:

Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à


Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do
contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o
acompanhamento pelo órgão interessado.

Nessa hipótese, se for o caso, o Estado responderá de forma


subsidiária. É dizer, sua responsabilidade só estará configurada se o
executor não for capaz de promover a reparação dos danos que causou ao

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Uma das diferenças é que a delegação dos serviços notariais e


registrais não é feita mediante licitação e sim por meio de concurso
público de provas e títulos.
Ademais, essa delegação é feita pelo Poder Judiciário, cabendo-lhe,
ainda, competência exclusiva para a fiscalização; esta, vista como poder
de polícia, permite a cobrança de taxa.
O delegatário, também chamado de notário ou tabelião, é uma
pessoa física. É considerado um agente público em sentido amplo
(mas não é um servidor público detentor de cargo efetivo, é só agente
público).
A serventia (cartório) não é uma pessoa jurídica, sendo o próprio
particular, para o qual foi conferida a outorga da delegação, o responsável
pela prestação do serviço. Como dito, ele exerce a atividade em caráter
privado, e é responsável por todos os atos praticados na serventia.
O tabelião pode causar dano a terceiros quando, por exemplo,
reconhecer uma firma falsa ou registrar erroneamente um protesto,
causando restrições cadastrais indevidas. Sendo assim, qual seria a
responsabilidade civil do tabelião nesses casos?
A responsabilidade civil dos tabeliães é de natureza subjetiva,
conforme expressamente previsto no art. 22 da Lei 13.286/2016:

Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis


por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo,
pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que
autorizarem, assegurado o direito de regresso.

Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de reparação civil,


contado o prazo da data de lavratura do ato registral ou notarial.

Assim, o terceiro lesado terá que provar dolo ou culpa do tabelião


para que este venha a responder civilmente pelo dano causado.
Ressalte-se que a responsabilidade é pessoal do tabelião (em caso
de dolo ou culpa), e não do Estado. E a ação prescreve em três anos,
diferente, portanto, da prescrição em cinco anos das ações de reparação
propostas contra o Estado.

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A Lei 10.744/2003 autorizou a União, na forma e critérios


estabelecidos pelo Poder Executivo, a assumir despesas de
responsabilidades civis perante terceiros na hipótese da ocorrência de
danos a bens e pessoas, passageiros ou não, provocados por atentados
terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos 25 , ocorridos no
Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrícula brasileira
operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público,
excluídas as empresas de táxi aéreo.
Perceba que, nesse caso, o Estado responderá civilmente pelos danos
provocados por terceiros, ou seja, será responsabilizado por evento alheio
ao organismo estatal. E, na referida lei, não houve qualquer previsão de
excludente de responsabilidade. Por isso, a doutrina sustenta tratar-se de
hipótese de risco integral.

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****
É isso pessoal. Terminamos aqui a parte teórica. Como já é de praxe,
vamos resolver mais algumas questões de prova ☺

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ΚΝ%ΞΜΥ%ΝΡδςΒΞΕ

STF – RE 591.874/MS (26/8/2009)


1 EMENTA: CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. ART. 37, § 6º,
DA CONSTITUIÇÃO. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS
DE SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO
DE TRANSPORTE COLETIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A
TERCEIROS NÃO-USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO. I - A
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do
serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II - A
inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano
causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para
estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III
- Recurso extraordinário desprovido.

STF – RE 291.035/SP (28/3/2006)

Responsabilidade civil objetiva do Estado (CF, art. 37, § 6º). Policial militar,
que, em seu período de folga e em trajes civis, efetua disparo com arma
de fogo pertencente à sua corporação, causando a morte de pessoa
inocente. Reconhecimento, na espécie, de que o uso e o porte de arma de fogo
pertencente à Polícia Militar eram vedados aos seus integrantes nos períodos de
folga. Configuração, mesmo assim, da responsabilidade civil objetiva do
Poder Público. Precedente (RTJ 170/631). Pretensão do Estado de que se acha
ausente, na espécie, o nexo de causalidade material, não obstante reconhecido
pelo Tribunal "a quo", com apoio na apreciação soberana do conjunto probatório.
Inadmissibilidade de reexame de provas e fatos em sede recursal extraordinária.
Precedentes específicos em tema de responsabilidade civil objetiva do Estado.
Acórdão recorrido que se ajusta à jurisprudência do supremo tribunal federal. RE
conhecido e improvido.

STF – AI 473.381/AP (20/9/2005)


EMENTA: - CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ACIDENTE DE TRÂNSITO.
AGENTE E VÍTIMA: SERVIDORES PÚBLICOS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO
ESTADO: CF, art. 37, § 6º. I. - O entendimento do Supremo Tribunal Federal é
no sentido de que descabe ao intérprete fazer distinções quanto ao vocábulo
"terceiro" contido no § 6º do art. 37 da Constituição Federal, devendo o Estado
responder pelos danos causados por seus agentes qualquer que seja a vítima,
servidor público ou não. Precedente. II. - Agravo não provido.

STF – RE 633.138/DF (4/9/2012)


Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DANOS MORAIS. PROFESSOR. SALA DE

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AULA. ALUNOS. ADVERTÊNCIA. AMEAÇAS VERBAIS. AGRESSÃO MORAL E


FÍSICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. ARTIGO 37, § 6º, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA N. 279 DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
(...) 2. In casu, a recorrida moveu ação de conhecimento com o fim de promover
a responsabilização civil do Distrito Federal e dos Diretores do Colégio nº 06 em
Taguatinga, por terem agido com culpa, por negligência, em agressão sofrida
pela professora, provocada por parte de um aluno daquela escola. 3. O Tribunal
a quo, ao proferir o acórdão originariamente recorrido, consignou, verbis: “CÍVEL
E PROCESSO CIVIL. DANOS MORAIS. DISTRITO FEDERAL. PROFESSOR. SALA DE
AULA. ALUNOS. ADVERTÊNCIA. AMEAÇAS VERBAIS. AGRESSÃO MORAL E
FÍSICA. OMISSÃO E NEGLIGÊNCIA DOS AGENTES PÚBLICOS. SENTENÇA.
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSOS DE APELAÇÃO. PRELIMINAR. REJEIÇÃO.
MÉRITO. DESPROVIMENTO. MAIORIA. Os réus não apresentaram elementos
suficientes que justificassem a declaração de não-conhecimento da apelação da
autora. Tratando-se de ato omissivo do Poder Público, a responsabilidade
civil por esse ato é subjetiva. Imprescindível, portanto, a demonstração de
dolo ou culpa, esta numa de suas três modalidades – negligência, imperícia ou
imprudência. O dano sofrido pela autora ficou demonstrado pelos relatórios
médicos, laudo de exame de corpo de delito, relatório psicológico e relatório do
procedimento sindicante, bem como por meio dos depoimentos acostados. Se a
autora foi agredida dentro do estabelecimento educacional, houve
inequívoco descumprimento do dever legal do Estado na prestação
efetiva do serviço de segurança, uma vez que a atuação diligente
impediria a ocorrência da agressão física perpetrada pelo aluno. A falta
do serviço decorre do não-funcionamento, ou então, do funcionamento
insuficiente, inadequado ou tardio do serviço público que o Estado deve prestar.
O fato de haver no estabelecimento um policial militar não tem o condão
de afastar a responsabilidade do Estado, pois evidenciou-se a má-
atuação, consubstanciada na prestação insuficiente e tardia, o que
resultou na agressão à professora. Agressão a professores em sala de aula é
caso de polícia, e não de diretor de estabelecimento e seu assistente. A
responsabilidade é objetiva do Distrito Federal, a quem incumbe garantir
a segurança da direção e do corpo docente, por inteiro, de qualquer
estabelecimento. A valoração da compensação moral deve ser apurada
mediante prudente arbítrio do Juiz, motivado pelo princípio da razoabilidade, e
observadas a gravidade e a repercussão do dano, bem como a intensidade, os
efeitos do sofrimento e o grau de culpa ou dolo. A finalidade compensatória, por
sua vez, deve ter caráter didático-pedagógico, evitado o valor excessivo ou
ínfimo, objetivando, sempre, o desestímulo à conduta lesiva. Não se aplica o
disposto no art. 1º-F, da Lei 9.494/97, uma vez que se trata de juros de mora
incidentes sobre verba indenizatória, devendo incidir os juros de mora legais, nos
termos do art. 406, com observância ao percentual de 1% ao mês, fixado pelo

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art. 161, § 1º, do Código Tributário Nacional (e-STJ fls. 363).” 4. Agravo
Regimental a que se nega provimento.

STF – RE 179.147/SP (12/12/1997)


I. A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas
jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, responsabilidade
objetiva, com base no risco administrativo, ocorre diante dos seguintes
requisitos: a) do dano; b) da ação administrativa; c) e desde que haja nexo
causal entre o dano e a ação administrativa. II. - Essa responsabilidade
objetiva, com base no risco administrativo, admite pesquisa em torno da culpa
da vítima, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da
pessoa jurídica de direito público ou da pessoa jurídica de direito privado
prestadora de serviço público. III. - Tratando-se de ato omissivo do poder
público, a responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou
culpa, numa de suas três vertentes, negligência, imperícia ou imprudência,
não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída
ao serviço público, de forma genérica, a faute de service dos franceses.

STF – RE 695.887/PB (11/9/2012)


Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
ADMINISTRATIVO. ROMPIMENTO DE BARRAGEM. INUNDAÇÃO. OMISSÃO DO
PODER PÚBLICO. RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA. ANÁLISE DA
COMPROVAÇÃO, OU NÃO, DA CULPA DO ENTE PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE.
REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA N. 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL
A QUE SE NEGA PROVIMENTO (...) Na espécie, a responsabilidade civil do Estado
encontra-se comprovada, uma vez que tem este, por obrigação, manter em
condição regular e fiscalizar as obras públicas, onde sua omissão, caracterizada
na falha da prestação desses serviços, acarretará a sua culpabilidade.
Precedentes do TJPB. Havendo indícios de que houve perdas de natureza
material, em virtude de sérios danos na casa da parte autora, deve ser
julgado procedente o pedido de indenização. 5. Agravo regimental a que se
nega provimento.

STJ – REsp 602.102 (6/4/2004)


ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – ATO OMISSIVO –
MORTE DE PORTADOR DE DEFICIÊNCIA MENTAL INTERNADO EM HOSPITAL
PSIQUIÁTRICO DO ESTADO.

1. A responsabilidade civil que se imputa ao Estado por ato danoso de seus


prepostos é objetiva (art. 37, § 6º, CF), impondo-lhe o dever de indenizar se se
verificar dano ao patrimônio de outrem e nexo causal entre o dano e o
comportamento do preposto.

2. Somente se afasta a responsabilidade se o evento danoso resultar de caso


fortuito ou força maior ou decorrer de culpa da vítima.

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3. Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida


entre as correntes dos adeptos da responsabilidade objetiva e aqueles
que adotam a responsabilidade subjetiva, prevalece na jurisprudência a
teoria subjetiva do ato omissivo, de modo a só ser possível indenização
quando houver culpa do preposto.

4. Falta no dever de vigilância em hospital psiquiátrico, com fuga e suicídio


posterior do paciente. 5. Incidência de indenização por danos morais.

7. Recurso especial provido.

STF – RE 422.941 (6/12/2005)


EMENTA: CONSTITUCIONAL. ECONÔMICO. INTERVENÇÃO ESTATAL NA
ECONOMIA: REGULAMENTAÇÃO E REGULAÇÃO DE SETORES ECONÔMICOS:
NORMAS DE INTERVENÇÃO. LIBERDADE DE INICIATIVA. CF, art. 1º, IV; art.
170. CF, art. 37, § 6º. I. - A intervenção estatal na economia, mediante
regulamentação e regulação de setores econômicos, faz-se com respeito
aos princípios e fundamentos da Ordem Econômica. CF, art. 170. O
princípio da livre iniciativa é fundamento da República e da Ordem econômica:
CF, art. 1º, IV; art. 170. II. - Fixação de preços em valores abaixo da realidade e
em desconformidade com a legislação aplicável ao setor: empecilho ao livre
exercício da atividade econômica, com desrespeito ao princípio da livre iniciativa.
III. - Contrato celebrado com instituição privada para o estabelecimento de
levantamentos que serviriam de embasamento para a fixação dos preços, nos
termos da lei. Todavia, a fixação dos preços acabou realizada em valores
inferiores. Essa conduta gerou danos patrimoniais ao agente econômico,
vale dizer, à recorrente: obrigação de indenizar por parte do poder
público. CF, art. 37, § 6º. IV. - Prejuízos apurados na instância ordinária,
inclusive mediante perícia técnica. V. - RE conhecido e provido.

STF – RE 429.518/SC (17/8/2004)


EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE
CIVIL DO ESTADO: ATOS DOS JUÍZES. C.F., ART. 37, § 6º. I. - A
responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos dos juízes, a não ser
nos casos expressamente declarados em lei. Precedentes do Supremo Tribunal
Federal. II. - Decreto judicial de prisão preventiva não se confunde com o
erro judiciário - C.F., art. 5º, LXXV - mesmo que o réu, ao final da ação
penal, venha a ser absolvido. III. - Negativa de trânsito ao RE. Agravo não
provido.

STF – RE 385.943 (15/12/2009)


E m e n t a: responsabilidade civil objetiva do estado (CF, art. 37, § 6º) -
configuração - "Bar Bodega" - decretação de prisão cautelar, que se
reconheceu indevida, contra pessoa que foi submetida a investigação penal pelo
poder público - adoção dessa medida de privação da liberdade contra

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quem não teve qualquer participação ou envolvimento com o fato


criminoso - inadmissibilidade desse comportamento imputável ao
aparelho de Estado - perda do emprego como direta conseqüência da indevida
prisão preventiva - reconhecimento, pelo Tribunal de Justiça local, de que se
acham presentes todos os elementos identificadores do dever estatal de reparar
o dano - não-comprovação, pelo Estado de São Paulo, da alegada inexistência do
nexo causal - caráter soberano da decisão local, que, proferida em sede recursal
ordinária, reconheceu, com apoio no exame dos fatos e provas, a inexistência
de causa excludente da responsabilidade civil do poder público -
inadmissibilidade de reexame de provas e fatos em sede recursal extraordinária
(Súmula 279/STF) - doutrina e precedentes em tema de responsabilidade civil
objetiva do estado - acórdão recorrido que se ajusta à jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal - recurso de agravo improvido.

STJ – REsp 816.209 (24/4/2014)


PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRADO. FUNDAMENTO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA
182/STJ. AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS. PERSEGUIÇÃO POLÍTICA E TORTURA
DURANTE O REGIME MILITAR. IMPRESCRITIBILIDADE DE PRETENSÃO
INDENIZATÓRIA DECORRENTE DE VIOLAÇÃO DE DIREITOS HUMANOS
FUNDAMENTAIS DURANTE O PERÍODO DE EXCEÇÃO. INAPLICABILIDADE DO
ART. 1.º DO DECRETO N. 20.910/32. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ.

(...) 2. Conforme jurisprudência do STJ, são imprescritíveis as ações de


reparação por danos morais ajuizadas em decorrência de perseguição,
tortura e prisão, por motivos políticos, durante o Regime Militar.
Inúmeros precedentes (...)

STJ – Resp 435.266/SP (17/6/2004)


PROCESSO CIVIL E CIVIL - ATO ILÍCITO - RESPONSABILIDADE CIVIL DO
ESTADO - INDENIZAÇÃO - HOMICÍDIO CULPOSO CAUSADO POR POLICIAL
MILITAR EM PERÍODO DE FOLGA - CONDENAÇÃO CRIMINAL TRANSITADA EM
JULGADO - VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC - INEXISTÊNCIA - DANO MATERIAL
- PRESCRIÇÃO - QUANTITATIVO - JUROS MORATÓRIOS - SÚMULA 54/STJ -
DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO CARACTERIZADO.

(...) 3. O termo inicial da prescrição, em ação de indenização decorrente


de ilícito penal praticado por agente do Estado, somente tem início a
partir do trânsito em julgado da ação penal condenatória. Precedentes
desta Corte (...)

STJ – REsp 1089955/RJ (24/11/2009)


RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA
DO ESTADO. MORTE DECORRENTE DE ERRO MÉDICO. DENUNCIAÇÃO À LIDE.
NÃO OBRIGATORIEDADE. RECURSO DESPROVIDO.

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1. Nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva


do Estado (CF/88, art. 37, § 6º), não é obrigatória a denunciação à lide
do agente supostamente responsável pelo ato lesivo (CPC, art. 70, III).

2. A denunciação à lide do servidor público nos casos de indenização


fundada na responsabilidade objetiva do Estado não deve ser
considerada como obrigatória, pois impõe ao autor manifesto prejuízo à
celeridade na prestação jurisdicional. Haveria em um mesmo processo, além da
discussão sobre a responsabilidade objetiva referente à lide originária, a
necessidade da verificação da responsabilidade subjetiva entre o ente público e o
agente causador do dano, a qual é desnecessária e irrelevante para o eventual
ressarcimento do particular. Ademais, o direito de regresso do ente público em
relação ao servidor, nos casos de dolo ou culpa, é assegurado no art. 37, § 6º,
da Constituição Federal, o qual permanece inalterado ainda que inadmitida a
denunciação da lide. 3. Recurso especial desprovido.

STF - RE 518894 AgR / SP (2/8/2011)


EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DANOS CAUSADOS
A TERCEIROS EM DECORRÊNCIA DE ATIVIDADE NOTARIAL. PRECEDENTES. 1.
Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “o Estado
responde, objetivamente, pelos atos dos notários que causem dano a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável, nos
casos de dolo ou culpa (C.F., art. 37, § 6º)” (RE 209.354-AgR, da relatoria do
ministro Carlos Velloso). 2. Agravo regimental desprovido.

STJ - REsp 1087862 / AM (2/2/2010)


ADMINISTRATIVO. DANOS MATERIAIS CAUSADOS POR TITULAR DE SERVENTIA
EXTRAJUDICIAL. ATIVIDADE DELEGADA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO
ESTADO.

1. Hipótese em que o Tribunal de origem julgou procedente o pedido deduzido


em Ação Ordinária movida contra o Estado do Amazonas, condenando-o a pagar
indenização por danos imputados ao titular de serventia.

2. No caso de delegação da atividade estatal (art. 236, § 1º, da Constituição),


seu desenvolvimento deve se dar por conta e risco do delegatário, nos moldes do
regime das concessões e permissões de serviço público.

3. O art. 22 da Lei 8.935/1994 é claro ao estabelecer a responsabilidade dos


notários e oficiais de registro por danos causados a terceiros, não permitindo a
interpretação de que deve responder solidariamente o ente estatal.

4. Tanto por se tratar de serviço delegado, como pela norma legal em comento,
não há como imputar eventual responsabilidade pelos serviços notariais
e registrais diretamente ao Estado. Ainda que objetiva a responsabilidade da

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