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JÓVENES
ARTÍCULOS
VULNERABLES Y
POLÍTICAS PÚBLICAS DE
FORMACIÓN Y EMPLEO
INTRODUCCIÓN
MAYO/1/EMPLEO JOVEN
hacían al comienzo de la década de los noventa (Cuadro 1).
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MAYO/1/EMPLEO JOVEN Cuadro 1- Evolución de las tasas específicas de escolarización de niños
de 13 a 17 años. Aglomerados urbanos seleccionados, 1990- 1998
1990 1998
Fuente: IIPE: Indicadores de la situación educativa argentina a partir de encuestas de hogares, mayo 1998
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Sin embargo, los jóvenes pobres permanecen menos
en el sistema educativo que el resto de sus congéneres (Cuadro 2) y su
trayectoria educativa se da en condiciones de precariedad: el ausen-
tismo reiterado y el acceso a circuitos educativos de baja calidad des-
de la escolaridad primaria configuran una relación con la escuela
caracterizada por la repitencia, los bajos logros y, frecuentemente, el
abandono prematuro.
FUENTE: IIPE: Indicadores de la situación educativa argentina a partir de encuestas de hogares, mayo 1998 MAYO/1/EMPLEO JOVEN
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MAYO/1/EMPLEO JOVEN Algunas investigaciones que abordan la significa-
ción de la asistencia escolar para los jóvenes pobres (Meckler, 1993;
Duschatsky, 1998; Jacinto y otros,1999) muestran que la escuela
media es valorada como un espacio simbólico de inclusión social.
Ya no parece percibirse como un vehículo de movilidad social as-
cendente, sino como una vía necesaria pero no suficiente para una
mejor ingreso al mundo del trabajo. Otra cuestión que aparece aso-
ciada a la permanencia en la escuela es –paradójicamente– la falta
de otros espacios de inserción social para los adolescentes, en es-
pecial, la escasa oportunidad de conseguir un empleo: la escuela es
percibida como el mejor lugar hasta que el joven tenga edad sufi-
ciente para trabajar.
Sin embargo, según datos de la Encuesta de Desarro-
llo Social (Siempro, 1999), solamente alrededor del 25% de los jóve-
nes pobres entre 18 y 24 han terminado la educación media. No es
extraño que así siga sucediendo: asistir a ella implica, sin duda, gas-
tos y prescindir del ingreso que podría generar el adolescente. Pero
también, según lo señalan diversos autores (Tenti y otros, 2000), la
escuela media padece de una crisis de sentido en tanto decae su pa-
pel como gran articulador del eje estudio-trabajo. Al disminuir su pe-
so como promesa de movilidad social o, aún, de protección ante el
desempleo, algunos jóvenes, y también sus familias, aparecen cues-
tionándose la relevancia de la permanencia en la misma.
Esta percepción coincide con lo que muestran los da-
tos en términos de devaluación de credenciales educativas. Aunque
sigue existiendo relación inversa entre nivel educativo y desempleo,
el valor de la educación disminuye para los jóvenes (Cuadro 3). La es-
colaridad ya no significa movilidad social ascendente porque, en un
contexto de crisis del empleo, la inserción laboral (desempleo, calidad
de los empleos) depende cada vez menos de la educación formal y ca-
da vez más del capital social.
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Cuadro 3 - Tasas de desocupación por grupos de edad y sexo según el máximo
nivel de instrucción alcanzado. Total de Aglomerados Urbanos, Mayo 1998.
FUENTE: IIPE: Indicadores de la situación educativa argentina a partir de encuestas de hogares, mayo 1998
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denciales educativas como los saberes de distinto tipo (técnicos, de re-
solución de problemas, interactivos, etc.) son un criterio de selección
relevante, se cierran cada vez más para los jóvenes menos favorecidos.
La significativa segmentación del mercado de trabajo les deja nichos
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MAYO/1/EMPLEO JOVEN ocupacionales muy estrechos tanto en relación a las tareas a las que
acceden como a las condiciones de las mismas. Así, sólo consiguen in-
tegrarse, en los casos en que lo consiguen, en los segmentos ocupacio-
nales más marginales y precarios (Gallart, Jacinto y Suarez, 1995).
Uno de los principales hallazgos de estudios de tra-
yectorias laborales de jóvenes pobres consiste en haber mostrado el
itinerario laboral de éstos como un recorrido con escasos grados de
libertad. La inserción temprana en ocupaciones precarias, inestables
y poco calificadas está en relación con una identidad que se cons-
truye sobre la base de otra serie de precariedades: la falta de tenen-
cia de la tierra y la vivienda, la marginación geográfica, la falta de
documentos, etc.
Desde este punto de vista, tal vez el dato más preocu-
pante es el de los adolescentes que no estudian, no trabajan, ni bus-
can trabajo; llegando alrededor del 15% del total. ¿Quiénes son?, ¿qué
hacen estos jóvenes? Poco se han examinado estas cuestiones. Pero es
sabido que ante la crisis de instituciones tradicionales de socialización
como la escuela y el trabajo, muchos de ellos difícilmente encuentran
otros espacios de inserción social. Se incluyen, entre otros, mujeres
que permanecen en el hogar a cargo de sus hermanos menores o son
protagonistas de maternidad temprana, y varones adolescentes que
deambulan por los barrios marginales, por las esquinas y, muchas ve-
ces, corren el riesgo de verse involucrados en situaciones violentas o
presentar conductas anómicas.
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profesional del ex CONET, que fueron transferidos a las provincias y,
por el otro, la capacitación laboral que está articulada con la educa-
ción básica y media de adultos y jóvenes. Muchos de estos centros pú-
blicos de formación profesional adolecen de poca flexibilidad para
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Muchos de estos
centros públicos de
adaptarse a las cambiantes condiciones del mercado de traba- formación
jo y alta burocratización: plantas de instructores rígidas, cur- profesional
sos cuyos contenidos se repiten año a año, escasa vinculación
adolecen de poca
con posibles demandas del mercado de trabajo zonal y coe-
flexibilidad para
xistencia de ofertas desarticuladas. Sin embargo, en el marco
adaptarse a las
de este diagnóstico general es necesario remarcar los límites
cambiantes
de algunas generalizaciones. En el caso de los centros de for-
mación profesional provinciales, éstos han sido creados siem-
condiciones del
pre en convenio con otras instituciones, tales como: empresas, mercado de
sindicatos, obispados, municipalidades, quienes seleccionan trabajo y alta
las especialidades y proveen los recursos para equipamiento burocratización
y materiales. La relación de los centros con la entidad conve-
niente ha dado como resultado algunas estrategias innovado-
ras surgidas desde la base. Se conocen experiencias inte-
resantes en ese sentido, por ejemplo, una organización reli-
giosa que nuclea centros en redes de capacitación y fortalecimiento,
ampliando la estrategia de intervención (Jacinto, 1997). Entre 1994 y
1999, el “Proyecto Joven" capacitó a más de 100.000 personas –en-
tre 16 y 35 años– en todo el país, constituyendo la inversión más im-
portante de la última década orientada a la formación para el trabajo
de jóvenes desempleados. No se apoyó en la oferta tradicional sino
que propuso la licitación de cursos a una diversidad de oferentes. El
modelo básico de curso era hasta seis meses. Incluyó una etapa de ca-
pacitación propiamente dicha, sumada a otra de pasantía en una em-
presa, aspecto interesante en tanto implica para el pasante una
práctica en un empleo formal pero, sin duda, uno de los más difíciles
de implementar. Los cursos fueron ejecutados por una diversidad de
oferentes entre los que se destacaron las personas físicas (Jacinto,
1997)1. Desde el ángulo de los contenidos de los cursos y de las estra-
tegias pedagógicas, es posible cuestionar el carácter demasiado acota-
do (en duración y en enfoque) y discontinuado de la formación. Y, a
su vez, el hecho de que no se prestó suficiente atención a las debili-
1. Iniciativas parecidas al Proyecto Joven y tambien financiadas por el BID se han desarrollado en
Chile, Uruguay, Colombia, Perú, Venezuela y Panamá. Brasil ha emprendido un programa similar
pero sin financiamiento externo. También es posible detectar los diferentes programas sociales
recientes que atienden a jóvenes vulnerables en buena parte de los países de América Latina.
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dades de los jóvenes atendidos respecto a competencias generales bá-
sicas y habilidades sociales. La sostenibilidad y la institucionalización
de los centros de formación que participan en estos programas cons-
tituyen otros ejes preocupantes: el mecanismo de licitación de cursos
diseñados uno por uno por los proveedores, obstaculiza la inversión
en materiales didácticos buenos y mejoras acumulativas en las estra-
tegias formativas de los centros de formación. Se está más bien ante
la creación de pequeñas entidades efímeras que aparecen y desapa-
recen según los avatares de la implementación.
En los últimos años, algunos programas nacionales
dependientes de organismos sociales apoyaron proyectos de capacita-
ción laboral de jóvenes, desarrollados por ONGs. Algunos de ellos se
plantean no sólo la capacitación laboral, sino también insertarlos en
emprendimientos productivos. Los tipos de organismos no guberna-
mentales que intervienen en este campo presentan mucha diversidad.
Van desde asociaciones comunitarias de base hasta técnicas altamen-
te profesionalizadas, teniendo también un papel relevante aquellas
que están vinculadas o promovidas por la Iglesia. El fortalecimiento
técnico realizado desde la coordinación central del programa suele ser
importante. En este marco, se han registrado algunas experiencias in-
novadoras (Jacinto y otros, 1999) donde se visualiza una mayor con-
ceptualización y preocupación por los perfiles de la población objetiva
y por promover –en un sentido más amplio– la participación social de
la misma. Pero también existen muchas experiencias muy puntuales
y de escasa calidad técnica. Por otro lado, es conocido el riesgo que
corren estas experiencias cuando desaparece el financiamiento y, aún
en los casos más innovadores, muchos aspectos son difíciles y extre-
madamente costosos de reproducir a mayor escala. Lamentablemente,
no existen demasiados esfuerzos que planteen cómo capitalizar desde
lo institucional estas experiencias.
Otro nuevo espacio en el que se ha empezado, en los
últimos años, a implementar programas de formación laboral de jó-
venes desfavorecidos es el municipio. En algunos casos, la comuna
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aparece como coordinadora local o como gestora de programas socia-
les o de empleo nacionales o provinciales, contratando o asignando
recursos a organizaciones que ofician de ejecutoras. O bien, intervie-
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MAYO/1/EMPLEO JOVEN ne en los procesos de selección de los participantes. En otros casos, el
origen de las iniciativas es el propio municipio.
Las potencialidades de las intervenciones municipales
se vinculan a que ese nivel permite, al menos teóricamente: a) mayor
cercanía con los propios jóvenes y, por lo tanto, mayor posibilidad de
encontrar respuestas adecuadas a los distintos grupos y necesidades;
b) articular y movilizar actores locales, entre ellos escuelas, ONGs téc-
nicas, centros comunitarios, parroquias, y también empresas (muchas
con disposición para apoyar proyectos de desarrollo en el ámbito lo-
cal); c) relevar y usar información socio-ocupacional local; etc.
El gran problema con el que se enfrentan estas iniciati-
vas es que los municipios, por su falta de recursos y su escasa experien-
cia, suelen ser un actor con gran debilidad técnica tanto en lo que
concierne a los problemas de la capacitación laboral y la formación so-
cial de jóvenes como respecto a la gestión. Los riesgos son evidentes: si
la descentralización no tiene en cuenta el apoyo técnico y financiero,
pueden generarse situaciones aún más inequitativas entre los munici-
pios con mayores capacidades técnicas y financieras, y aquellos más dé-
biles en ambos aspectos; la selección de los beneficiarios y de las
entidades ejecutoras, la gestión local y la distribución de fondos se ven
expuestas a clientelismos políticos y/o a desviación de fondos a otras
prioridades; la debilidad técnica puede conducir a que las acciones to-
men un carácter meramente asistencial y no formativo para los jóvenes.
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san los jóvenes no es otra que aquella de la que habían salido unos
años antes porque no respondía a sus expectativas y era excluyente.
Otro impacto no menor de estas experiencias ha sido
brindar un espacio de protección para los jóvenes frente a un contex-
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MAYO/1/EMPLEO JOVEN to social excluyente. Estas instancias de educación no formal a me-
nudo constituyen los únicos espacios institucionales de participación
social de los jóvenes de barrios populares, junto con algunos espacios
recreativos, deportivos o solidarios.
Menos se conoce aún acerca de los resultados de al-
gunas experiencias poco masivas que han promovido la creación del
propio trabajo, sea a través de empleo por cuenta propia como a tra-
vés de microempredimientos. La cuestión aparece a la vez como un
desafío y como un interrogante. Como un desafío porque en el actual
contexto socio-laboral, la generación de puestos de empleo en el sec-
tor formal se ve muy restringida y entonces la “invención" del propio
trabajo aparece como alternativa. Como interrogante porque cabe pre-
guntarse hasta qué punto el autoempleo o el microempredimiento re-
presentan alternativas laborales válidas y realistas para jóvenes de
sectores de pobreza. Además de las conocidas dificultades de sobrevi-
vencia de los microempredimientos en general, en los jóvenes se agre-
gan otras como la edad y la escasa experiencia laboral, sumadas en
este caso a la endeblez de las competencias generales y a la limitada
red de relaciones sociales. La experiencia acumulada en otros países
latinoamericanos muestra que la promoción de experiencias de au-
toempleo y/o microemprendimientos con jóvenes de estos perfiles so-
cio-educativos requiere de un fuerte seguimiento que se exprese a
través de: apoyo a la selección de nichos productivos o de servicios
viables; capacitación en gestión, en comercialización y en las compe-
tencias ligadas a la actividad, acceso al crédito y asistencia técnica
durante un periodo considerable, incluyendo acompañamiento psico-
social. La complejidad y el costo de tales intervenciones plantean cla-
ros límites a la masividad de los programas con esa orientación.
¿Es suficiente con ese tipo de resultados? ¿Son las es-
trategias adoptadas por los programas las más adecuadas?
Las intervenciones realizadas por los programas aquí
analizados deben ser abordadas desde dos puntos de vista: su contri-
bución a la equidad y su contribución a la integración social. En la
medida en que posicionen a los jóvenes en otro lugar en la fila de es-
pera de empleos disponibles, habrán contribuido a la equidad. Pero
una tensión permanente, especialmente en contextos de alto desem-
pleo, es el llamado “efecto de sustitución", por el cual se desplaza a
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otros, tal vez menos capacitados, pero igualmente pobres. En la medi-
da en que constituyan espacios de participación social de los jóvenes,
espacios de formación de actitudes democráticas que los alejen de las
conductas anómicas, habrán contribuido a su integración social. Pero
el efecto puede ser efímero si no se articula con otras acciones.
Evidentemente, podría plantearse una serie variada de
puntos para mejorar estas intervenciones, pero existe un dilema cen-
tral: impartir formación inicial puntual a jóvenes de bajos niveles
educativos puede llegar a servir de poco a quienes tienen por delante
cincuenta años de vida laboral.
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2. Ello genera un tipo de problema que se ha presentado en Proyecto Joven: a veces, la demanda de
calificación para una determinada tarea no contempló contenidos básicos para el desempeño más
amplio del oficio, tal fue el caso de algunos cursos de construcción.
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MAYO/1/EMPLEO JOVEN evidencia otro de los problemas. Las intervenciones muestran una es-
casa visión integral de los jóvenes, se enfatiza su problemática de baja
capacitación sin incorporar cuestiones sociales y culturales que hacen
al “ser joven o ser adolescente" ni tener en cuenta la heterogeneidad de
situaciones sociales y educativas que caracterizan a los jóvenes pobres
según los contextos geográficos, locales y familiares. Tomar en cuenta
esta heterogeneidad probablemente conduciría a reconocer que no
existen las mejores respuestas de un modo lineal, sino que las fortale-
zas de unas y otras intervenciones y organizacio-
nes deben verse en relación con las diferentes
problemáticas de los jóvenes. Si se piensa en se-
cuencias de intervención que acompañen trayec-
torias, es evidente que los jóvenes más
vulnerables precisan de formaciones más largas,
más amplias y más integrales –que muchas ve-
ces pueden ser apoyadas por ONGs insertas en
contextos locales y que, una vez superada esa
etapa, permitan poner el énfasis en una capaci-
tación con mayor vinculación con el mercado de
trabajo. Y siempre estará presente la convenien-
cia de la reinserción en la educación formal.
Vinculado a estas cuestiones,
cabe preguntarse cuál es el impacto posible de
intervenciones puntuales en el marco de la
complejidad e interdependencia de diferentes
dimensiones en la problemática. Es claro que el
diagnóstico plantea como necesaria la inter-
sectorialidad de las intervenciones. Sin embar-
go, aunque generalmente se ha promovido la articulación de la
capacitación con otras acciones formativas y culturales, y/o con
otros servicios de salud, etc., esta articulación no suele ser un crite-
rio valorado ni en la selección de los proyectos ni en la evaluación
de los cursos de capacitación. Los enfoques más amplios que plan-
tean la articulación con proyectos de desarrollo local y la inserción
social de los jóvenes quedan restringidos a experiencias acotadas y
de escasa cobertura.
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¿Hasta qué punto la serie de acciones llevadas adelan-
te hasta el presente muestran una política de formación y empleo diri-
gida a jóvenes pobres y/o desertores de la escuela media? Los
mecanismos institucionales puestos en juego en ese sentido muestran
claros límites y desarticulaciones. Estas acciones fragmentadas debieran
articularse en un circuito educativo secuenciado.
En relación a la reinserción en la escuela media de jó-
venes desertores, las experiencias de otros países muestran caminos
que pueden resumirse en tres tipos de estrategias, sin duda comple-
mentarias: seguimiento, articulación de diferentes actores sociales y
alternativas flexibles de provisión de los servicios educativos. Crear
estructuras de seguimiento de jóvenes desertores, especialmente a ni-
vel municipal, que les ofrezcan asesoramiento sobre alternativas de
formación (escuelas medias comunes o de adultos o, eventualmente,
formación profesional) y apoyo personal y/o grupal para la reinser-
ción escolar ha sido un camino probadamente exitoso en los países
nórdicos. Promover redes de instituciones y organizaciones locales, en
las que participen distinto tipo de organizaciones no gubernamenta-
les (comunitarias, vecinales, representativas, de promoción), escuelas
y, ¿por qué no?, empresas, que lleven adelante proyectos enfocados
a la atención educativa y social de jóvenes desertores, es otra vía que
han comenzado a explorar algunos proyectos sociales en el país. Im-
plementar formas alternativas de organización de la provisión de ser-
vicios educativos, diseñando, por ejemplo, programas a distancia que
utilicen medios audiovisuales, materiales de autoaprendizaje y apoyo
de tutores o programas que permitan preparar por vías alternativas la
aprobación del nivel medio son caminos que han mostrado resultados
interesantes en otros países latinoamericanos.
Respecto a la capacitación laboral, es preciso avanzar
hacia la formulación de formaciones modulares que permitan ir acce-
diendo a competencias de mayor complejidad pero teniendo en cuen-
ta la urgencia por trabajar que a veces causa la deserción de los
cursos. Esta necesidad se inserta en un terreno más amplio: el de
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constituir un sistema de educación permanente que responda a las
transformaciones sociales, culturales, económicas y tecnológicas. No
es posible pensar ya en una educación en un momento de la vida, si-
no en el acceso a diferentes alternativas de formación a lo largo de
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MAYO/1/EMPLEO JOVEN toda la vida, que respondan a distintas situaciones, etapas y contex-
tos técnico-profesionales.
¿A qué empleos acercar a los jóvenes? En la actuali-
dad, parece relevante que la formación laboral contemple la interme-
diación laboral, teniendo como escenarios posibles de inserción de los
jóvenes tanto sector formal como el autoempleo y enfatizando el nú-
cleo de competencias comunes que hoy demandan ambos sectores a
través de una adecuada articulación teoría-práctica y de la inclusión
de competencias de gestión. Los puentes posibles con el trabajo inclu-
yen la exploración de nichos ocupacionales en el sector de servicios
y en el terreno del trabajo solidario.
En el marco de la revalorización de la formación per-
manente, es ineludible abordar la cuestión de cómo estructurar una
oferta educativa y de formación profesional dirigida a los desertores
de la escuela media. Estas articulaciones deben involucrar a la educa-
ción formal, la formación profesional y los distintos dispositivos de
formación y empleo de jóvenes.
Las tendencias de los últimos quince o veinte años en
los países de la Unión Europea, que comparten la crisis del empleo y
la constitución de núcleos duros de desempleo juvenil, aunque no sus
causas, van en el sentido de articular los sistemas de educación y for-
mación profesional, creando “pasarelas" entre las diferentes ofertas
educativas para superar los “callejones sin salida", es decir, las forma-
ciones terminales no articuladas con otras instancias formativas. Ese
es uno de los caminos para reorientar el diseño de políticas públicas
articuladas en la materia. -
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BIBLIOGRAFÍA
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