A INTEGRAÇÃO REGIONAL NA POLÍTICA EXTERNA DE LULA E A

PARTICIPAÇÃO NA UNASUL

Catarina Rodrigues Duleba

Apresentação

O objetivo geral deste trabalho é analisar a política externa como uma

política pública e estudar a política externa para a integração regional no
governo de Luiz Inácio Lula da Silva, principalmente em relação a sua atuação
na Unasul. Primeiro, analiso o vínculo entre duas áreas dos estudos políticos e
internacionais: a política externa e as políticas públicas. Assumindo que o
Estado e o governo atuam no sistema internacional e que a política externa
confunde-se com a política pública, examino a política externa do governo de
Lula voltada à integração regional. A diplomacia de Lula foi bem marcada pelo
multilateralismo, mas com uma clara preferência pelas relações Sul-Sul e o
país teve importante atuação nos blocos regionais como o Mercosul e a
Unasul, sendo a participação nesta, o foco da análise deste trabalho.

1. A Política Externa como Política Pública

Embora a política externa seja frequentemente vista como algo

divergente em relação à política pública, por conta de suas especificidades,
podemos relacioná-las. Isso porque aquela é encarada como “fora” da
competência dos Estados, além de ser diferente das políticas domésticas.
Assim, as “políticas públicas” são conhecidas apenas como as políticas
domésticas, em que o Estado se utiliza para responder aos problemas sociais.
Porém, a política externa não pode ser dissociada das demais políticas
públicas, afinal, no processo decisório, as políticas internas, externas e
internacionais são complementares.
A teoria da interdependência foi fundamental para fazer a relação entre
tais políticas. Esta teoria foi desenvolvida por Robert Keohane e Joseph Nye no
final dos anos 1970, com a obra Power and Interdependence: World politics in
Transitions. Os autores identificaram que o paradigma realista não era
suficiente para analisar a configuração do sistema internacional e assim,
criticaram a divisão nesta abordagem entre política doméstica e política
internacional. A interdependência ressalta a importância de relações políticas e
sociais variadas entre os Estados e outros atores não estatais para gerir a
política internacional.1
Com a expansão das agendas social e comercial e a
internacionalização, a metodologia de análise das políticas públicas tem se
aproximado da política externa. Podemos apontar características em que elas
se relacionam como os resultados distributivos das políticas na sociedade,
além do grau de mobilização dos atores estatais e não-estatais para tentar
influenciar as decisões políticas internacionais.
Analisando a prática, percebemos que graças às transformações na
regulamentação internacional, cada vez mais, a política externa associa-se e
confunde-se com políticas distributivas, redistributivas e regulatórias. Também
faz parte da estrutura de tomada de decisões em Estados democráticos. Nas
agendas diplomáticas dos Estados percebemos cada vez mais a presença do
caráter “interméstico”2 entre os seus assuntos, o que prejudica uma percepção
precisa do que é interno e o que é externo, como por exemplo, em temas como
direitos da criança e do adolescente, direitos humanos, meio ambiente,
políticas comerciais e financeiras, entre outras questões.3
Entretanto alguns assuntos sensíveis da alta política permanecem nas
instituições burocráticas dos Estados por inferir significativamente no
posicionamento do país no sistema internacional. Estas questões estão na
agenda hard que contempla questões políticas de ordem do poder bélico e,
portanto, acaba por distanciar-se da própria noção de política pública. Já a
agenda soft traz questões econômicas, sociais e culturais e, por isso, há uma
proximidade com a delimitação e conteúdo das políticas públicas, visto que
discutem temáticas próximas dos cidadãos e contêm efeitos distributivos na
sociedade. Nestes casos, há maior mobilização da sociedade civil em seus
grupos de interesses e influenciados diretamente pelas ações do Estado no

1
RATTON SANCHEZ et. al., 2006. pp. 125 - 126
2
Referente a um assunto de escopo tanto internacional, quanto doméstico
3
FIGUEIRA, 2009. pp. 36
meio internacional. Assim, o uso da metodologia de análise de políticas
públicas torna-se um instrumento pertinente para a avaliação dos processos
políticos, como a construção da agenda, formação da política, processo
decisório, execução e avaliação, além dos tipos das políticas e seus efeitos
como distributivas, redistributivas ou constitutivas.4
Também para a compressão do ciclo do processo político, é essencial
conhecer as dimensões que definem a análise política. Há a dimensão
institucional (polity) que tem por objetivo entender a organização política, o
panorama normativo e institucional que rodeiam as políticas; a dimensão
processual (politics) que define os meios pelos quais se aplicam as políticas e
os impactos que sofrem durante o processo; e a dimensão material (policy) que
aborda de fato o conteúdo das políticas e as orientações para decisão e ação.
Políticas públicas tratam do conteúdo concreto e do conteúdo simbólico de
decisões políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões.5
A política pública pode ser entendida no geral como um caminho pelo
qual o Estado intervém na realidade a fim de mantê-la ou transformá-la. Para
isso, é identificado um problema público para ser enfrentado e a política pública
tem por objetivo combater, reduzir ou até solucionar o problema público, que
“conceito intersubjetivo, ou seja, ele só existe se incomoda uma quantidade ou
qualidade considerável de atores”6 Desta forma, temos que o processo de
formação da política pública passa pelas seguintes etapas: O problem stream,
em que é definido o problema principal a ser tratado. Com a questão definida,
começa o political stream, ou o processo político per se, em que serão
delimitadas as resoluções para a política (policy stream).
Entretanto, não é uma tarefa simples atrair atenção proeminente para
um tema específico, uma vez que há diversas demandas sociais em um
governo. Para analisar as diversas questões a serem resolvidas, os
governantes formam uma agenda política (agenda setting), conforme suas
prioridades ou limitadores. Nesta agenda o poder público e seus atores
destinam a sua atenção por um determinado período.

4
FIGUEIRA, 2009. pp. 37
5
Ibid., 2009. pp. 38
6
SECCHI, 2016, p. 5
 A agenda política forma um complexo de problemas públicos ou
questões encaradas como relevantes. Para tornar-se uma agenda
governamental, os agentes envolvidos e afetados por um problema público
devem articular-se politicamente para fazer pressão nas autoridades públicas a
fim de que estas constituam uma política pública, na forma de projeto,
programa, ou qualquer interferência do poder público para suavizar, diminuir,
ou acabar com a questão. Neste processo, identificamos a intencionalidade
pública e resposta ao problema público, ou seja, para se estabelecer uma
política pública deve existir um problema entendido como coletivamente
relevante.7
Quando o problema torna-se uma agenda, é preciso elaborar planos,
estudos e estratégias para a efetivação da política pública conforme os seus
fins e campos federativos, seja municipal, estadual, ou federal, que serão os
responsáveis pela realização e avaliação. Definir os objetivos é uma etapa
essencial para alcançar os efeitos esperados da política pública, pois a
avaliação da efetividade desta será mais segura e garantida se os fins
estiverem bem precisos.
Percebe-se que neste processo, focado na implementação, o contexto e
o conteúdo são fundamentais, já que a execução está vinculada às ações
singulares do governo, como respostas para as demandas específicas da
sociedade, o que reforça mesmo que subjetivamente, o caráter doméstico da
questão e sua solução. Porém, os autores que tratam o tema das políticas
públicas, discutem os assuntos de âmbito internacional, nem que seja somente
por sua capacidade de influência no âmbito interno.8
Já os autores de análise de política externa em relações internacionais
renovaram suas ideias a partir dos acontecimentos das duas últimas décadas
do século XX. Com a liberalização econômica, os processos de globalização,
as crises financeiras, o desenvolvimento tecnológico e de informação, a
mobilização transnacional de movimentos sociais e de ativismo, entre outros
acontecimentos, ficou claro a necessidade de novas reflexões sobre o papel do
Estado e sua prática na política externa, devido à capacidade de ação
internacional dos Estados e suas limitações.

7
SECCHI, 2015. p. 46
8
SOUSA, 2014. pp. 117
 Hoje as relações internacionais tratam não somente de um campo maior
de temáticas (direitos humanos, migrações, meio ambiente, internacionalização
do trabalho, educação e cultura, etc.) que necessitam conhecimentos
específicos, mas também trata de uma multiplicidade de novos atores
envolvidos em questões de âmbito internacional. Destacam-se organizações
não governamentais, movimentos sociais, igrejas, mídia, empresas,
organismos públicos municipais ou estaduais como exemplos de atores que
atuam internacionalmente de maneira mais organizada, em nome de seus
próprios interesses ou na defesa de causas políticas, atuando muitas vezes
sem a participação de seus Estados.
Assim, é perceptível o vínculo entre as temáticas internacionais e as
questões domésticas. A difusão da cultura entre nações, as crises financeiras
globais que atingem o cotidiano dos cidadãos, o ativismo de organizações
transnacionais sobre o aquecimento planetário que influencia atividades locais,
os movimentos a favor dos direitos humanos em diversos países, acabam por
ameaçar a separação entre o que é interno e externo, que é um dos pilares de
sustentação da teoria realista.9
Ao separar o externo do interno, os realistas foram capazes de defender
a construção de uma concepção de Estado como “uma casa de portas e
janelas sempre fechadas”10, cuja conjuntura econômica, política e social no
plano doméstico não seria relevante na análise da política externa. Desta
maneira, coisificavam a noção de interesse nacional propondo uma teoria
restrita do Estado, sendo de pouca utilidade para analisar as transformações
contemporâneas no campo da política externa.
Afastar-nos desta concepção do realismo mais “clássico” embora nos
traga vantagens analíticas, carrega consigo desafios. Ao diluir o plano
doméstico e externo das relações de poder, como se integram as políticas e
mecanismos? Como pensar a política externa como um continuum entre o
nacional e o internacional? Tudo aquilo que se projeta política e
estrategicamente para além das fronteiras do Estado seria determinado como
política externa?11

9
MILANI; PINHEIRO, 2013. pp. 14-15
10
Ibid., 2013. p.15
11
Ibid., 2013. p.16
 Todas estas questões já são bastante visíveis nos países centrais do
Ocidente, mas assumem aspectos especiais quando aplicadas a países em
desenvolvimento e periféricos, e, no caso do Brasil, de jovem democracia. Um
movimento importante ocorrido na década de 90 ajudaria a quebrar a
separação rígida entre a análise da política externa e as políticas públicas
domésticas. Após um êxodo de diplomatas do Itamaraty para outras agências
governamentais na década de 80, nos anos 90 um fenômeno distinto, mas não
antagônico: a incorporação crescente de temas de política externa por estas
agências. “Como resultado, passou-se a questionar o que antes parecia ser
senso comum, ou seja, a relativa autonomia e o insulamento burocrático do
Itamaraty no processo de formulação e condução da política externa.”12
Rompendo com a associação da política externa com a visão das
vertentes mais cruas do realismo, rompemos com a ideia de que o
comportamento do ator estatal somente pode ser entendido ou orientado em
referência ao interesse nacional (HILL, 2003, apud MILANI; PINHEIRO, 2013).
A imprecisão do interesse nacional refere-se a definir objetivos e imputar a toda
noção, pensando como se não existissem divergências, entre diferentes
cidadãos que também são sujeitos de classe, raça, gênero, crença ou etnia. 13
Ao reconhecer a política externa como política pública, a levamos para o
campo da politics e, portanto, considerando que a elaboração e implantação se
incorporam na dinâmica das decisões de governo que, por sua vez “resultam
de coalizões, barganhas, disputas, acordos entre representantes de interesses
diversos, que expressam, enfim, a própria dinâmica da política.”
Consequentemente, deixamos de admitir a política externa de um estado
inercial vinculado aos supostos interesses nacionais, ou seja, abandonamos a
percepção usual da política externa como aquilo que chamamos de política de
Estado, que lhe atribuía caráter distinto em comparação com outras políticas
públicas do governo.

2. A Integração Regional na Política Externa de Lula e a

Participação na Unasul

12
MILANI; PINHEIRO, 2013. pp.17-18
13
Ibid., 2013. pp. 23
 Até a metade do século XX a diplomacia brasileira encarava a América
Latina e a América do Sul de uma maneira limitada. A América Latina era vista
de uma forma muito ampla e vaga, considerada como área de pouco interesse
brasileiro, por ser de domínio estadunidense (América Central e México).
Enquanto a América Central teria preponderância dos Estados Unidos, a
América do Sul seria área de influência do Brasil. Logo, para a concepção
brasileira, a região sul-americana era sua referência de inserção regional e por
isso, o Brasil preservaria como região de sua ascendência e evitaria
envolvimento com o resto da América.14
Ainda assim, a política externa do país manifestava maior interesse nos
países da Bacia do Prata, enquanto dava pouca prioridade aos países da Bacia
Amazônica, depois da negociação de fronteiras. Porém ao impulsionar o seu
desenvolvimento industrial, o Brasil voltou-se a esta região, pensando em
atingir um potencial mercado para escoar suas manufaturas. O
desenvolvimento da Amazônia tornou-se elemento central para a integração
sul-americana, para ligar a economia industrial do Brasil aos mercados das
margens do Caribe e do Pacífico. Por sua vez, o desenvolvimento da Amazônia
estava sujeito às relações de cooperação com os países vizinhos.15
O enfoque regional recebeu ainda mais relevância com as
transformações da década de 1980, como a redemocratização brasileira e o fim
da Guerra Fria. Assim, o Brasil passou a diversificar suas atenções e a questão
regional tornou-se fundamental para a inserção internacional do país. A partir
desta conjuntura, ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, idealizou-
se uma união entre os países sul-americanos, visando modificar o foco das
relações diplomáticas através de um projeto de integração regional que foi, por
fim, empreendido no governo sucessor.
No fim do mandato de Cardoso, foi anunciado um acordo de livre
comércio entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Nações (CAN), mas não
foi firmado na sua administração. Lula prosseguiu com as negociações e o
acordo entre o Mercosul e a Comunidade Andina (Colômbia, Equador e
Venezuela) foi assinado em dezembro de 2003. Outro antecedente importante
foi a reunião de Estados da América do Sul, em 2000, que deu origem a

14
SILVA, André Luiz Reis, 2009, p. 1.
15
SILVA, André Luiz Reis, 2009, pp. 1 – 2.
Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), com a
participação do BID. Com esta reunião e mais um encontro em 2002, ainda no
governo FHC, idealizou-se uma estratégia política que viria a ser materializada
no governo Lula, a Comunidade Sul-Americana de Nações (Casa), com a
participação do BNDES.16
Acompanhada de outras pautas, a integração regional constava como
uma diretriz estratégica nos discursos do ex-presidente Lula. Apoiando-se no
multilateralismo, a política externa pretendia consolidar a Cooperação Sul-Sul
com integração política, econômica e cultural com os países do Sul e
integração energética e de infraestrutura com países sul-americanos. Este
direcionamento diplomático vai de acordo com a chamada autonomia pela
diversificação, que buscava impulsionar a capacidade de negociação do Brasil
e conquistar maior equilíbrio nas relações com países do Norte desenvolvido. 17
A diplomacia de Lula buscava na integração a consolidação de seu
posicionamento regional e tinha objetivos de médio a longo prazo. Acerca das
questões de infraestrutura, priorizaram-se instituições como a IIRSA e a OTCA
(Organização do Tratado de Cooperação Amazônica). As questões de cunho
econômico-comercial foram centralizadas no Mercosul e em seus arranjos com
a CAN. Já nas questões políticas, o foco estava na Casa e em seu
desenvolvimento em Unasul.18
Anterior à administração de Lula, a IIRSA surgiu como uma vertente
neoliberal no governo FHC, sob influência de agências de financiamento
multilaterais como o BID e a CAF (Comunidade Andina de Financiamento). O
governo de Lula buscou reassumir a capacidade de implementação da
integração física e o controle das negociações de energia, reduzindo a
interferência das agências de financiamento e do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão. Além disso, em 2007, iniciou-se a incorporação da IIRSA
à Unasul, que foi concluída em 2009.19 Assim, o BNDES passou a financiar
alguns projetos e também foi criado o Banco do Sul, que possibilitou
investimentos com maior controle regional.

16
CEPALUNI; VIGEVANI, 2007, pp. 310 – 311.
17
CEPALUNI; VIGEVANI, 2007, p. 283.
18
COSTA, 2010, p. 22.
19
Ibid., 2010, p. 190.
 A OTCA é uma organização internacional intergovernamental formada
por oito Estados que partilham o território da Amazônia: Brasil, Bolívia,
Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. Sua origem está no
Tratado de Cooperação Amazônica, de iniciativa brasileira, firmado em julho de
1978, que objetivava a preservação e o desenvolvimento sustentável da
Amazônia através da cooperação regional. Durante o governo Lula, o Itamaraty
forneceu amplo suporte operacional às atividades da organização, implantou
sua Secretaria Geral em Brasília e buscou exercer um domínio rígido sobre ela.
A OCTA é relevante no âmbito da integração devido à conexão norte da
América do Sul.20
Bem destacada pelo governo Lula, a parceria estratégica entre Brasil e
Argentina é o eixo central do Mercosul. A partir desta aliança, surgiu o projeto
de ampliação da integração econômico-comercial com outros países sul-
americanos. Nos anos em que Lula esteve no comando do Brasil, houve um
esforço no sentido do fortalecimento do Mercosul como União Aduaneira e na
formação do FOCEM para garantir investimentos em projetos de infraestrutura
e como instrumento de manejo dos desequilíbrios regionais. Outra iniciativa de
aprofundamento da integração foram os acordos do bloco com os países da
CAN, o Chile, a Guiana e o Suriname, destacando-se o processo de adesão da
Venezuela no bloco, que teve início em 2006.21
Completando o conjunto de organizações que marcaram a integração
regional no governo Lula, temos a Unasul, que sucedeu a Casa. Esta
instituição tornou-se a base do processo de integração por receber as cúpulas
da América do Sul, incorporar a IIRSA, institucionalizar a OTCA e a
convergência entre o Mercosul e a CAN, Chile, Guiana e Suriname. A Unasul
aborda os mais variados temas como posições políticas, segurança e defesa,
saúde, cultura e tecnologia, e destina-se a tratar das questões da América do
Sul a partir da negociação e do consenso, sem a interferência externa,
principalmente dos EUA.22
A relevância dada a tais organismos de integração demonstram o
caráter proativo e afirmativo da política internacional de Lula da Silva. Em 2002,

20
COSTA, 2012, p. 9.
21
COSTA, 2010, pp. 197 – 200.
22
COSTA, 2012, p. 10.
ao ser eleito, Lula enfatizou o interesse estratégico de seu governo no
Mercosul:

Estamos profundamente empenhados na integração da América do

Sul. Vemos essa integração não só do ponto de vista econômico e
comercial. Acreditamos em um amplo processo de aproximação
política, social e cultural entre os países da região, processo no qual
o Mercosul tem papel de destaque. O Mercosul é um projeto nacional
e como tal, uma das principais prioridades da política comercial
externa brasileira. [...] O Mercosul é um projeto estratégico e para seu
aprofundamento existe vontade política de todas as nações que o
integram. (LULA DA SILVA, 2002a)

De maneira complementar, o chanceler Celso Amorim afirmou em

discurso:

Consideramos essencial aprofundar a integração entre os países da

América do Sul nos mais diversos planos. A formação de um espaço
econômico unificado, com base no livre comércio e em projetos de
infra-estrutura, terá repercussões positivas tanto internamente quanto
no relacionamento da região com o resto do mundo. [...] Uma
América do Sul politicamente estável, socialmente justa e
economicamente próspera é um objetivo a ser perseguido não só por
natural solidariedade, mas em função do nosso próprio progresso e
bem-estar. (AMORIM, 2003)

Ficou claro que a diplomacia brasileira viu a integração sul-americana

como pilar estratégico para o desenvolvimento da região, intensificando as
relações políticas e econômicas dos países da América do Sul, principalmente
a partir de dois eixos: do Mercosul e da Unasul.
Lula comparou a atenção dada ao Mercosul e à Casa: “Fizemos do
entorno sul-americano o centro de nossa política externa. O Brasil associa seu
destino econômico, político e social ao do continente, ao Mercosul e à
Comunidade Sul-Americana de Nações.” (LULA DA SILVA, apud CEPALUNI;
VIGEVANI, 2007)23

De acordo com Leandro Freitas Couto (2010), a América do Sul “é uma

região a ser construída. Tanto no que diz respeito ao adensamento dos seus
fluxos internos, na construção de redes de conexões internas, quanto na
intensificação de uma integração social e, inclusive, de criação de identidade
própria.” 24 Tratando a região como prioridade, o governo brasileiro sabia que a
construção de um espaço sul-americano é uma missão de longo prazo. Em

23
LULA DA SILVA, Luis Inácio. Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na
Sessão de Posse, no Congresso Nacional. Presidência da República, 1/1/2007. Brasília: MRE, 2007.
24
COUTO, 2010, p. 32.
2007, o presidente Lula abordou a questão em um discurso no Instituto Rio
Branco:

O processo de integração pode ser às vezes turbulento, mas é

indispensável. Não há outro caminho para a América do Sul que não
seja o da construção de um espaço econômico, político e social
integrado. Estamos construindo um projeto de longo prazo, que
dependerá do empenho desta e das futuras gerações. Não podemos
nos render aos interesses imediatistas ou às dificuldades
conjunturais, mas a integração não pode ser assimétrica. Ela só será
efetiva se tivermos a ousaria de buscar soluções que atendam aos
objetivos de todos, especialmente para os menos favorecidos, afinal
de contas, isso é o que estamos fazendo no nosso próprio País.
(LULA DA SILVA, 2007).

Já se discutia há algum tempo a integração econômica sul-americana.

Em 1993, o ex-presidente, Itamar Franco, apresentou a proposta do Acordo de
Livre Comércio da América do Sul (ALCSA), que não foi adiante. Já no governo
de Fernando Henrique Cardoso, ocorreu em Brasília a Primeira Reunião de
Presidentes da América do Sul para tratar das relações comerciais entre o
Mercosul e a Comunidade Andina. Dando sequência, em 2002, foi realizada
uma segunda reunião, em Guayaquil, no Equador, abordando também
questões de infraestrutura.

Porém, foi apenas depois da eleição de Luiz Inácio Lula da Silva que a
política externa brasileira saiu do plano retórico e manifestou um esforço para a
integração regional. Em 2004, na terceira reunião entre os chefes de estados e
governos sul-americanos, em Cuzco, no Peru, foi apresentada a iniciativa
brasileira de constituição da Comunidade Sul-Americana de Nações.

A reunião de 2004 resultou na Declaração de Cuzco, que estabelece a

Casa como um espaço que fortifica a identidade sul-americana a partir de
aspectos sociais, políticos, econômicos, ambientais e de infraestrutura. A ideia
por trás da Casa era de ser um ponto de convergência entre os processos de
integração que havia na América do Sul, tendo como modelo a União Europeia.
Logo, iria associar o Mercosul e Comunidade Andina com a constituição de um
Banco do Sul, além da possível criação de uma moeda comum. Em geral, a
reunião definia, a priori, a integração a partir do plano econômico, como a
constituição de uma zona de livre comércio na América do Sul. O objetivo era
desenvolver o comércio na região e favorecer acordos econômicos entre os
países membros. No entanto, notou-se que era preciso articular uma união
política que levasse adiante tais propósitos.25

Em setembro de 2005, ocorreu em Brasília a 1ª Reunião dos Chefes de

Governo e de Estado dos países que compunham a Casa. Seguindo as
discussões do fórum anterior, definiram uma pauta para as atividades da
instituição envolvendo oito temas centrais: integração física; diálogo político;
integração energética; mecanismos financeiros sul-americanos; assimetrias;
meio ambiente; telecomunicações; promoção da coesão social e da justiça
social. Antes da 2ª Reunião dos Presidentes da Casa, aconteceram mais de
vinte reuniões especializadas e ministeriais haviam ocorrido, confirmando o
tratamento prioritário que os países estavam dando a questão da integração
regional. Destacam-se a Cúpula África-América do Sul e a assinatura do
acordo sobre isenção de passaportes e vistos a turistas sul-americanos que
viajarem pela América do Sul, ao longo da 3ª Reunião de Chanceleres da
Casa, em novembro de 2006, em Santiago.26

A 2ª Reunião dos Presidentes e Chefes de Governo dos países da Casa

foi em Cochambamba, na Bolívia, em 2006. Nesta reunião debateu-se sobre o
desenvolvimento da coordenação política, a institucionalidade da Casa, a
formação de um sistema financeiro regional, a integração energética, a
infraestrutura da região, a integração produtiva e normas para o
desenvolvimento social. O resultado foi a Declaração de Cochabamba, que
definiu os princípios norteadores da União Sul-Americana e delimitou as metas
do processo integracionista. Foi apontada na Declaração, a avaliação dos
membros de que há problemas no multilateralismo e um aumento das
assimetrias entre os países e por isso, a integração regional constituiria uma
alternativa ao movimento da globalização que agrava as diferenças entre
nações ricas e pobres.

A Comunidade Sul-Americana de Nações deveria assim, prezar pelo

desenvolvimento regional em âmbito político, econômico, social, financeiro,
cultural, ambiental e de infraestrutura. Para tornar isso possível, seria

25
PRADO, 2012, p. 71.
26
COUTO, 2010, p. 34.
necessário empreender um novo modelo de integração que fosse além do
plano comercial e que visasse um desenvolvimento mais igualitário a partir de
um entendimento produtivo e econômico entre os seus sócios. Conforme Couto
(2010) os princípios que orientavam esta integração sul-americana eram:

a) Solidariedade e cooperação na busca de uma maior equidade,

redução da pobreza, diminuição das assimetrias e fortalecimento do
multilateralismo; b) Soberania, respeito à integridade territorial e
autodeterminação dos povos; c) Paz; d) Democracia e pluralismo; e)
Respeito aos direitos humanos; f) Desenvolvimento sustentável27

Já quanto aos propósitos da integração, quatro pontos receberiam maio

atenção na fase inicial do projeto:

1. Superação das assimetrias para uma integração eqüitativa;

2. Afirmação de um novo contrato social sul-americano;
3. Integração energética para o bem-estar de todos;
4. Infraestrutura para a conexão dos nossos povos e da região
(COUTO, 2010)

Foi em 2008, que os presidentes dos doze países da região se reuniram

para ratificar a assinatura da Casa. Por sugestão de Hugo Chávez o nome foi
alterado para Unasul. Também foi decidido que a sede para a instalação da
Secretaria Permanente da instituição seria em Quito, no Equador. Todavia, o
esforço integracionista foi questionado por alguns países, principalmente pela
Bolívia, com Evo Morales, a Venezuela, com Hugo Chávez, e o Equador, com
Rafael Correa. Temendo a possível hegemonia brasileira na região, estes
países estruturam uma base contrária à liderança brasileira.28 Tais eventos
revelam o dinamismo entre Brasil e Venezuela, com pressões e concessões,
equilibrando seus pesos na balança de influência. Enfim, o tratado originário foi
firmado em 23 de maio de 2008 entre os seguintes países: Argentina, Bolívia,
Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e
Venezuela.

Os interesses brasileiros na integração sul-americana estavam em

concordância com a linha seguida pela Unasul. Contudo, os efeitos negativos
da ambição de liderança regional vinham à tona. Os países vizinhos
demonstraram não se sentirem representados pelo Brasil, causando
desentendimentos e disputas regionais. A forte presença brasileira na região e

27
COUTO, 2010, p. 35.
28
PRADO, 2012, p. 71.
o debate na diplomacia que prioriza a América do Sul no programa da nova
política externa reanimam as discussões sobre a liderança brasileira no espaço
sul-americano. De acordo com Menezes (2010), Lula via a integração regional
como uma responsabilidade brasileira que não deveria consistir em
fundamentos hegemônicos, mas na generosidade com as nações vizinhas. Na
visão de Lula, o Brasil tinha o papel de

assumir definitivamente a responsabilidade pela integração da

América do Sul. [...] o Brasil precisa ter consciência de que a
integração da América do Sul depende do seu gesto. [...] O Brasil não
quer ter hegemonia na sua relação com nenhum país. (LULA DA
SILVA apud MENEZES, 2010).29

A constituição da Unasul demonstrou valor simbólico não só por reunir

os países da região, mas também por evidenciar que desentendimentos podem
ser solucionados até em questões sensíveis como segurança. A formação do
Conselho Sul-Americano de Defesa, por exemplo, recebeu apoio e foi
aprovada por todos os sócios, apesar da Colômbia ter ressalvas no início sobre
como lidariam com as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (Farc). O
êxito do projeto foi encarado como uma conquista para a diplomacia brasileira,
já que havia uma desconfiança, conforme demonstrou o ministro da Defesa,
Nelson Jobim, de que o conselho fosse considerado uma maneira de
disseminar a suposta hegemonia brasileira pela América do Sul. Assim, ao
apresentar o projeto aos países da região em 2008, Jobim sublinhou que o
conselho era uma coalizão para coordenar estratégias de defesa, sem
nenhuma aspiração de ter poder de influência em questões domésticas.30
A assinatura do Tratado Constitutivo da Unasul foi um marco no
processo de integração regional e, na avaliação de Peña (2009 apud
DESIDERÁ NETO, 2014):

[...] a Unasul busca contribuir com o fortalecimento da integração

regional por meio de um processo inovador que permita ir além da
simples convergência dos esquemas sub-regionais já existentes. [...]
A Unasul nasceu então como uma iniciativa de forte perfil político,
que inclui sua projeção internacional (como reflete a ampla
enunciação do artigo 15 do tratado) e que não exclui sua ampliação
ao resto da América Latina (como afirmam os artigos 19 e 20). É
também uma iniciativa com uma forte marca brasileira, que reflete a

29
LULA DA SILVA, Programa de rádio “Café com o Presidente”. Rádio Nacional, 21.07.2008.
30
RIBEIRO; CASTELAN; LEMGRUBER, 2009, p. 23.
 vontade deste país de promover a institucionalização de um espaço
geográfico com nações que em sua maioria fazem fronteira com ele. 31

É notório que na estratégia de cooperação Sul-Sul empreendida pela

diplomacia de Lula, em âmbito regional, com a reformulação do Mercosul, ou
com a constituição da Unasul, o propósito é dirigido aos campos políticos e
sociais. Em ambos os casos, nota-se uma dupla finalidade: impulsionar a
cooperação internacional para o desenvolvimento e servir como ambiente para
projetar-se no sistema internacional. Ademais, tais coalizões são meios para a
manutenção da paz e da estabilidade política na região.32

Considerações Finais

Vimos que a política externa é complementar à política pública, mesmo

com as especificidades de cada uma. Nas Relações Internacionais, apesar da
distinção da teoria realista entre tais políticas, percebe-se que não é mais
possível dissociá-las em um sistema internacional tão interdependente entre os
atores que o compõe e suas questões da alta e baixa política que se
relacionam. Esta percepção é a base da teoria da interdependência,
fundamentada por Keohane e Nye no fim da década de 1970, a partir de uma
série de acontecimentos no mundo que demonstraram a complexidade das
relações políticas, econômicas e sociais entre os Estados e outros atores não
estatais na condução da política internacional.
Notamos a aproximação da metodologia de análise das políticas
públicas com a política externa observando os efeitos de políticas distributivas,
redistributivas e regulatórias na sociedade. Principalmente no que se refere à
agenda soft que trata de temáticas bem próximas às questões de políticas
públicas que afetam a vida dos cidadãos como assuntos sociais, econômicos,
culturais, etc.
Assim, considera-se que a elaboração e execução da política externa se
incorpora nas decisões do governo, a partir de acordos, debates e disputas
entre atores com diversos interesses, ou seja, deixamos de enxergar a política

31
Peña, Félix. A integração no espaço sul-americano: A Unasul e o Mercosul podem se complementar?
Revista Nueva Sociedad, 2009, p. 52.
32
DESIDERÁ NETO, 2014, pp. 73 – 74.
externa conectada apenas aos pressupostos interesses nacionais e passamos
a percebê-la como outras políticas públicas.
Considerando os aspectos relacionados acima e pensando a política
externa como uma política, analisamos o período do governo Lula e seu
esforço para a integração regional.
A diplomacia de Lula foi bem marcada pelo multilateralismo, mas com
uma clara preferência pelas relações Sul-Sul. O Brasil tomou frente em
iniciativas para a integração regional, como na proposta da Comunidade das
Nações Sul-Americanas (Casa), que mais tarde foi chamada de União Sul-
Americana (Unasul). Embora já se tenha pensado em um projeto de integração
na região em governos anteriores, nesta administração houve uma disposição
em institucionalizar o projeto, dando forma e se atentando às questões das
assimetrias entre os países da América do Sul.
Para a integração regional, a parceria estratégica entre o Brasil e a
Argentina foi fundamental. Mesmo com algumas divergências, a aliança entre
os dois países fortaleceu o Mercosul e ampliou o esforço integracionista. Em
2003, foi assinado o acordo entre os países da Comunidade Andina com os
países do Mercosul. Destaca-se também o processo de adesão da Venezuela
ao Mercosul em 2006 e a solicitação de ingresso da Bolívia. Em âmbito
regional, algumas instituições foram priorizadas como a IIRSA, a OTCA, para
os assuntos de infraestrutura; o Mercosul e seus arranjos com a CAN, para
assuntos comerciais e econômicos; além da Casa, que tornou-se Unasul, para
assuntos políticos e sociais. A importância dada a tais organismos revelam a
posição afirmativa e proativa da política internacional de Lula.
A Casa surgiu como ponto de convergência entre os processos de
integração que havia na região sul-americana, buscando desenvolver o
comércio e impulsionar alianças econômicas entre os países membros. Porém,
percebeu-se a necessidade de articular uma união política para seguir com a
integração. Assim, formou-se a Unasul, cujo tratado originário foi assinado em
23 de maio de 2008. Neste organismo, o Brasil esteve em posição de liderança
por ser a maior economia e por ter criado o projeto que originou a Unasul.
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