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Universidade Estadual de Campinas

Instituto de Economia
Especialização em Gestão Pública e Governo
Gestão Pública e Políticas Públicas Comparadas

Catarina Rodrigues Duleba

POLÍTICAS PÚBLICAS DE ENFRENTAMENTO À VIOLÊNCIA SEXUAL


CONTRA A MULHER: BRASIL E PORTUGAL

Resumo

Este trabalho trata de políticas públicas e estratégias para o enfrentamento


da violência sexual em diferentes conjunturas, fazendo uma análise de documentos
oficiais do Brasil e de Portugal. Compreendemos a Política Pública como uma forma
por meio da qual o Estado intervém na realidade com o intuito de preservá-la ou
alterá-la. Compreende-se o conceito de violência sexual contra a mulher como uma
expressão da violência de gênero e assume-se a noção de políticas públicas
voltadas para o enfrentamento à violência sexual contra a mulher.

Introdução

Para falarmos de política pública é necessário considerar o problema público,


pois os fins da política pública são combater, diminuir ou até mesmo resolver o
problema público. “O problema público é um conceito intersubjetivo, ou seja, ele só
existe se incomoda uma quantidade ou qualidade considerável de atores” (Secchi,
2016). Um problema público pode tornar-se uma agenda governamental à medida
que os atores envolvidos, especialmente os afetados pelo problema conseguem se
articular politicamente para pressionar os poderes públicos para a consolidação de
uma política pública, seja ela um programa, projeto, orçamento, ou seja, uma
intervenção direta do poder público para amenizar ou sanar o problema.
Uma vez que o problema foi incluído na agenda, são realizados estudos,
planejamentos e estratégias para realização da política pública de público de acordo
com seus objetivos e esfera federativa (Municipal, Estadual ou Federal) responsável
pela execução e acompanhamento. A constituição dos objetivos é um processo
fundamental para definição dos resultados esperados da política pública. Quanto
mais precisos os objetivos, mais segura será a verificação da eficácia da política
pública.
Por questões de saúde pública, pressão social, educação e outras razões, o
enfrentamento à violência sexual é uma agenda que preocupa governos do Brasil e
de Portugal. Comparar experiências de políticas públicas para esta agenda é
importante para analisar as semelhanças e diferenças que este fenômeno assume
no tempo e espaço. Assim, podemos extrair lições de como tratar a questão e como
adaptar cada experiência às especificidades locais, já que cada realidade é única.
O perfil das políticas públicas e, em especial, das políticas econômicas e
sociais é o que define o papel de um Estado no atendimento das
necessidades fundamentais dos indivíduos, já que estas agrupam os principais
meios em que o Estado consegue afetar o acesso dos indivíduos à renda e a bens
e serviços essenciais. Comparando políticas econômicas e políticas sociais no
tempo e espaço, conseguimos classificar modelos de sistema de proteção social.
Países que costumam seguir o mesmo modelo têm respostas parecidas para os
mesmos problemas.
Brasil e Portugal possuem muitas semelhanças em seu sistema de proteção
social. Isso porque seus sistemas foram concebidos e incorporados legalmente de
maneira tardia, comparando-os com outros países europeus e até latinoamericanos.
O surgimento em Portugal foi após a revolução de 1974, e no Brasil, com a
redemocratização em 1988, coincidindo em ambos os casos com o fim de períodos
ditatoriais e a retomada da democracia.
A tipologia de sistemas de proteção social mais conhecida foi desenvolvida
por Gøsta Esping-Andersen em 1990, que foi desenvolvida com o tempo, expandida
através de outras experiências e hoje são identificados quatro modelos.
Analisando as semelhanças entre políticas públicas, econômicas e sociais de Brasil
e Portugal, o modelo mediterrâneo é o que mais se aproxima nas experiências dos
dois países. Ao longo deste trabalho, vamos perceber que a questão da violência
sexual é um problema público preocupante no Brasil e em Portugal, e que ambos
os países tem por referência importantes convenções internacionais sobre o tema
para elaborar suas políticas públicas no enfrentamento do problema.
Segundo a OMS (2002), a violência sexual define-se por qualquer ato ou
tentativa de relação sexual, investidas e comentários sexuais indesejados, atos
voltados ao tráfico sexual ou qualquer ato direcionado contra a sexualidade de uma
pessoa sob coação, em qualquer grau, cometido independente da relação com a
vítima e em qualquer cenário.
A violência sexual é não só uma questão de saúde pública, como também
uma grande violação de direitos humanos. É uma das expressões da violência de
gênero mais comuns e traumáticas, com consequências indeléveis para quem a
sofre, sejam físicas ou mentais, além de afetar toda a sociedade. É um evento que
com várias facetas, verificado em diferentes classes sociais, religiões, raças e etnias
e atravessa períodos históricos, nações e fronteiras e está em diversas culturas
(Ministério da Saúde, 2010).
Principalmente em virtude de esforços de movimentos feministas, a violência
de gênero é reconhecida pela comunidade internacional como um grande problema
de saúde pública e direitos humanos. O assunto tornou-se preocupação também de
organizações governamentais e não governamentais (ONGs), do mundo
acadêmico, de organizações internacionais e da ONU. Governos de vários países
já criaram planos, programas e políticas para combater esse tipo de violência,
porém apesar de boas na teoria, muitas dessas ações continuam sem aplicação ou
tornam-se insustentáveis. Para tratar desta questão complexa, é necessária uma
abordagem ampla e multidisciplinar dos profissionais, gestores e formuladores de
políticas públicas que a enfrentam.
Apresentação do problema público e grau de violência sexual
analisado

É possível observar números de casos de violência sexual praticados por


parceiros íntimos em diferentes lugares. Em todo o mundo, entre 10 a 50% de
mulheres já sofreram alguma forma de violência cometida por parceiros íntimos em
algum momento da vida. (Heise aput Marinheiro et al). Estima-se que o risco de
uma mulher ser agredida dentro de sua casa por seu companheiro é quase nove
vezes o risco de ser vítima de violência na rua. (Jewkes aput Marinheiro et al). No
Brasil, segundo estudo do Grupo Brasileiro do WHO MultiCountry Study on
Women’s Health and Domestic Violence Against Women (aput Cavalcanti et al),
10,1% das mulheres em São Paulo e 14,3% na Zona da Mata pernambucana
afirmaram ter sofrido abusos sexuais com uso de força quando não queriam ou
foram forçadas a praticar atos sexuais por medo da reação de seus parceiros. De
acordo com o Anuário Brasileiro de Segurança Pública (Fórum Brasileiro de
Segurança Pública aput Cavalcanti et al), baseado em registros policiais, 50.617
casos de estupros foram relatados em 2012, representando um aumento de 18,17%
em comparação com 2011.
Conforme pesquisa realizada em 2012 pela Agência para os Direitos
Fundamentais da União Europeia (UE), 60% das mulheres em Portugal tem a
percepção de que a violência contra elas é muito comum. A mesma pesquisa indica
que 24% das mulheres de Portugal disseram já ter sido vítimas de alguma forma de
violência física e/ou sexual desde os 15 anos de idade. A Associação Portuguesa
de Apoio à Vítima, em relatório de 2017, afirma que 85,3% das vítimas de crimes
sexuais que procuraram a associação foram do sexo feminino. Ainda segundo o
relatório, em relação a todo o tipo de violência, 59,7% das relações existentes entre
vítima e autor do crime foram entre cônjuges (ou ex cônjuges) e companheiros (ou
ex companheiros).
Políticas públicas de enfrentamento à violência sexual contra a mulher
no Brasil

É considerada violência sexual qualquer forma de atividade sexual não


consentida no Brasil (Lei Ordinária 12.845, de 01 de agosto de 2013. Art. 2). Em
2003 foi criada a Secretaria de Políticas para as Mulheres, elaborando conceitos,
diretrizes e normas para fortalecer políticas públicas de enfrentamento à violência
contra as mulheres. A partir daí houve uma ampliação de documentos e leis
publicados, como por exemplo, os Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres
(PNPM) que estruturou a Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra a
Mulher (SPM, 2004). Com esta iniciativa, o Governo Federal reconheceu que é
papel do Estado assumir a responsabilidade ao combate à violência contra a
mulher, demonstrando uma mudança de perspectiva em relação ao assunto. Tal
política busca fortalecer mulheres para que elas próprias consigam romper com o
ciclo perverso da violência. Para isso, tem por fundamento a estruturação de
serviços especializados; capacitação e conscientização dos agentes públicos para
prevenção e atendimento; ampliação do acesso das mulheres aos serviços de
Justiça e à Segurança Pública; estímulo à articulação dos poderes públicos para a
formação de atendimento multidisciplinar em rede; e apoio a projetos educativos e
culturais (SPM, 2006).
Essa abrangência se refletiu na publicação de diferentes documentos e leis
neste período, como exemplo os Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres, a
Lei Maria da Penha, a Política e o Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência
contra as Mulheres, as Diretrizes de Abrigamento das Mulheres em situação de
Violência, as Diretrizes Nacionais de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres
do Campo e da Floresta, Norma Técnica do Centro de Atendimento à Mulher em
situação de Violência, Norma Técnica das Delegacias Especializadas de
Atendimento à Mulher, entre outras (SPM, 2004).
Fato relevante neste processo foi a elaboração da Norma Técnica de
Prevenção e Tratamento dos Agravos Resultantes da Violência Sexual Contra
Mulheres e Adolescentes, constantemente revisada, que estabelece a garantia de
atendimento a mulheres vítima de violência sexual nos serviços de saúde, sendo
uma das medidas a serem tomadas pensando na redução de agravos decorrentes
deste tipo de violência. Esta Norma Técnica visou estruturar a atenção nos serviços
públicos, padronizar o atendimento clínico, os cuidados médicos e de enfermagem,
a coleta de material para identificação do agressor, a anticoncepção de emergência
e a prevenção de doenças sexualmente transmissíveis (DST)/AIDS e à gravidez
indesejada. (Ministério da Saúde, 2010). Assim, a Norma Técnica vem sendo
aplicada sob a forma de protocolo nos serviços de saúde, conforme sua realidade
específica, tais procedimentos que devem ser feitos para responder e identificar às
vítimas de violência sexual de maneira apropriada.
No tocante à produção de dados e estatísticas oficiais, é previsto pela Lei
Maria da Penha a criação de um Sistema Nacional de Dados e Estatísticas sobre a
Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher. Neste sentido, também há o
sistema de notificação compulsória dos casos de violência contra a mulher (SINAN),
que tem o Ministério da Saúde como responsável; e o sistema Nacional de
Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal (SINESPJC), que compõe o
Módulo Registro das Ocorrências, o Módulo Perfil das Instituições Segurança
Pública; a Pesquisa Nacional de Vitimização; o Fluxo do Sistema de Justiça
Criminal, de responsabilidade da Secretaria Nacional de Segurança Pública/
Ministério da Justiça. Todos os sistemas são essenciais para avaliar os eventos de
violência contra a mulher, proteger as vítimas, examinar as políticas públicas e
contribuir a articulação de ações multissetoriais. Outro mecanismo de colaboração
para o conjunto de registros é o "Ligue 180 - Central de Atendimento à Mulher, da
Secretaria de Política para as Mulheres", que foi criado para atender, acolher,
orientar e encaminhar as mulheres em situação de violência para os serviços da
Rede de Enfrentamento à Violência contra a Mulher em todo o país (SPM, 2004).
O desenvolvimento de políticas públicas para o combate à violência contra
as mulheres foi consolidado em agosto de 2007, com o lançamento do Pacto
Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, inserido na Agenda
Social do Governo Federal e fundamentado como uma estratégia de integração
entre governo federal, estadual e municipal para a promoção de ações e de políticas
públicas referentes à temática. A formação do Pacto surgiu a partir da ideia de que
o enfrentamento a qualquer forma de violência contra a mulher só será possível com
a elaboração de ações integradas, agrupadas em quatro áreas estruturantes: a)
consolidação da Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres
e implementação da Lei Maria da Penha; b) proteção dos direitos sexuais e
reprodutivos das mulheres e enfrentamento à feminização da AIDS e outras DST;
c) combate à exploração sexual e ao tráfico de mulheres; e d) promoção dos direitos
humanos das mulheres em situação de prisão (SPM, 2007).
Nos Planos Nacionais percebemos a noção não só de enfrentamento à
questão, mas também priorizar ações no sentido de prevenção, assistência e
garantia de direitos das mulheres. Para promover o combate a partir desta
concepção, é necessária uma ação conjunta com todos os setores envolvidos na
questão, como saúde, educação, segurança pública, justiça, assistência social,
entre outros.

Políticas públicas de enfrentamento à violência sexual contra a mulher


em Portugal

O Plano Global para a Igualdade de Oportunidades, lançado em 1997,


configurou-se como a primeira estratégia integrada de políticas públicas na área da
igualdade de gênero em Portugal, tendo por objetivo a prevenção da violência e a
garantia de proteção adequada às mulheres vítimas de crimes de violência. Com a
percepção de que a violência contra as mulheres acontece principalmente no
espaço privado e ainda mais em relações conjugais, a violência doméstica tornou-
se uma maior preocupação para o Estado português, dois anos mais tarde,
ensejando o I Plano Nacional contra a Violência Doméstica (Resolução do Conselho
de Ministros n.º 55/99, de 15 de junho) para dar maior visibilidade a esses atos de
violência, na maioria dos casos ocultados na esfera privada do espaço doméstico
ou das relações de intimidade (Portugal, 2013).
Com sucessivos Planos Nacionais contra a Violência Doméstica, notamos
que a nível nacional, a abordagem ao fenômeno tem acompanhado a evolução das
diretrizes europeias e internacionais nesta matéria, estipulando uma política
estruturada e concertada buscando entender e prevenir o fenômeno, qualificar
profissionais e dotar o País de estruturas de apoio e de atendimento, proteger as
vítimas, condenar e recuperar os agressores, convocar o poder local e as
organizações da sociedade civil para uma união de esforços e estratégias que
erradiquem a violência doméstica e a violência de gênero no país.
É importante ressaltar a contribuição da investigação científica que, com
pesquisas em todo o país, possibilitou a visibilidade dos impactos da violência
doméstica, especificamente os seus custos sociais, econômicos e individuais. Foi a
partir da investigação científica que foi definido e evoluído o próprio conceito de
violência doméstica em Portugal, hoje estabelecido no artigo 152.º do Código Penal,
com a alteração efetuada pela Lei n.º 19/2013, de 21 de fevereiro.
Juntamente com a academia, as organizações da sociedade civil, em
particular as associações de mulheres, são essenciais desde a década de 1980
como organizações de primeira linha no apoio direto às mulheres vítimas de
violência e no desenvolvimento de soluções articuladas com estruturas públicas.
O IV Plano Nacional contra a Violência Doméstica que durou de 2011 a 2013,
privilegiou o monitoramento e avaliação interna e externa, com resultados que
levaram ao V Plano Nacional de Prevenção e Combate à Violência Doméstica e de
Gênero 2014-2017. Com uma maior incidência no campo da violência doméstica,
buscando consolidar todo o trabalho desenvolvido no passado, o V Plano Nacional
inspirou-se em toda esta aprendizagem anterior, ampliando a intervenção para as
outras formas de violência de gênero. Como o III Programa de Ação para a
Eliminação da Mutilação Genital Feminina, que foi parte integrante deste Plano.
O V PNPCVDG foi baseado nos pressupostos da Convenção do Conselho
da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a
Violência Doméstica (Convenção de Istambul), ampliando o seu campo de
aplicação, até aqui circunscrito à violência doméstica, a outros tipos de violência de
gênero, como a mutilação genital feminina e as agressões sexuais. Na União
Europeia, Portugal foi o primeiro país a ratificar este instrumento internacional,
buscando difundir uma cultura de igualdade e não-violência, assumindo o objetivo
de se tornar um país livre de violência de gênero.

O V Plano Nacional tem 5 áreas estratégicas estruturadas: 1) Prevenir,


Sensibilizar e Educar; 2) Proteger as Vítimas e Promover a sua Integração; 3)
Intervir junto de Agressores; 4) Formar e Qualificar Profissionais; 5) Investigar e
Monitorizar.

Conclusão

A partir de uma estrutura de direitos humanos e uma perspectiva de gênero,


algumas convenções internacionais são consideradas grandes marcos
fundamentais para a institucionalização da cidadania e dos direitos humanos das
mulheres, convocando governos a prevenir e combater a violência contra as
mulheres, incluindo a violência sexual. São exemplos a Convenção sobre a
Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (CEDAW), a
Convenção de Belém do Pará, o Programa de Ação da Conferência Internacional
sobre População e Desenvolvimento (CIPD), a Declaração e Plataforma de Ação
de Pequim e a Convenção de Istambul.
Os dois países usam de marcos internacionais comuns como referência para
as suas políticas públicas nacionais de enfrentamento à violência de gênero e
indicam um caminho de ampliação, envolvendo redes intersetoriais e mudanças no
aparato legal. Apesar disso, em nível nacional, a implementação de programas e
ações governamentais dirigidas às situações de violência sexual, percorrem
trajetórias específicas. Fatores distintos explicam isso, como a visibilidade que o
tema vem assumindo nas agendas públicas, o seu enquadramento conceitual, as
estruturas disponíveis, a interferência dos movimentos sociais e os contextos
culturais de cada país. (Cavalcanti et al, 2017).
Portanto, o problema público da violência contra a mulher existe nos dois
países, mas que têm experiências sociais diferentes entre si, logo, comparamos que
há respostas diferentes entre eles para a mesma questão.
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