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CAPITULO 1:
Economía, principales conceptos
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Indice
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Capítulo 1: Economía, principales conceptos
En este capítulo se define la Economía como ciencia y se presentan los conceptos teóricos
básicos que permitirán lograr una mejor comprensión de los temas que se abordan en los
capítulos posteriores.
¿Por qué es una ciencia social? Porque se ocupa de las decisiones que toman las personas
cuando viven en sociedad. Las decisiones de Robinson Crusoe aislado en su isla no le
interesan a la ciencia económica, aunque indudablemente él asignaba recursos escasos para
satisfacer todas sus necesidades.
¿Por qué esto es un problema? Cuando las personas toman decisiones económicas existe un
problema por dos razones básicas: por un lado, las necesidades que intentan satisfacer no
tienen un límite preciso y por otro lado, no cuentan con una cantidad ilimitada de recursos.
Las personas buscan satisfacer las necesidades propias y las de su familia para poder
sobrevivir y para tener una vida placentera. Entre ellas se encuentran las necesidades
básicas o primarias, como la alimentación o la salud, y también necesidades de tipo
secundario, que aumentan el bienestar. Las necesidades secundarias son muy variadas y, en
general, se asocian al bienestar espiritual; entre ellas se encuentra, por ejemplo, el deseo de
ir al cine, de escuchar música, de asistir a un espectáculo deportivo o de ir de vacaciones a
otro lugar. Estas necesidades cambian según la época, el país, la educación o la moda, son
“culturales”. Antiguamente, la vestimenta solía incluir como accesorio importante el
sombrero. Hoy en día, sin embargo, las personas no consideran necesario usar un sombrero
para salir a la calle. Antiguamente, para comunicarse con un amigo que estaba lejos, era
necesario escribirle una carta. Hoy en día es posible llamarlo por teléfono o conectarse con
él a través de Internet. Estos ejemplos ilustran la primer dificultad: las necesidades a
satisfacer no tienen un límite preciso y cambian con el tiempo.
Por otra parte, las personas cuentan con una cantidad limitada de recursos en relación a esas
múltiples necesidades. Permanentemente deben optar porque sus ingresos no les permiten
hacer todo lo que desearían: deciden comprar un pantalón nuevo o comprar un par de
zapatos; eligen ir a un espectáculo deportivo o a un concierto de rock; compran un auto o
hacen un viaje, etc.
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¿Se enfrentan los individuos ricos al problema económico de la escasez? Sí, también tienen
este problema porque la escasez es relativa pues deviene de la disparidad entre los deseos
humanos y los recursos disponibles para satisfacerlos. Por más que una persona disponga
de gran cantidad de recursos para la satisfacción de sus necesidades, siempre deberá optar
pues éstas son ilimitadas. Además de la satisfacción de necesidades comunes, tendrá deseos
de poseer diamantes de tamaño cada vez mayor o de viajar a la luna, o de dominar una
compañía que le proporcione más poder y más dinero, etc.
En la medida en que las personas y los países más ricos dedican mayores ingresos y tiempo
al ocio, se van multiplicando sus necesidades secundarias en forma permanente. Así, las
necesidades de las personas pueden ser consideradas como infinitas, no sólo porque son
muy variadas, sino también porque la mayoría de los individuos prefieren tener mucha
cantidad de un bien que les satisface antes que poca cantidad. Esta idea es uno de los
supuestos que la ciencia económica adopta en cuanto a la racionalidad del comportamiento
de los individuos.
Cuando las personas adoptan decisiones económicas son capaces de establecer un orden de
preferencias o prioridades. Así, por ejemplo, saben si prefieren comprar una torta de
chocolate o una de frutilla. Esta idea es otro de los supuestos básicos que adopta la
Economía: que el individuo toma decisiones de forma de lograr el mayor nivel de
satisfacción posible. Mediante este supuesto se descarta la posibilidad de que el individuo
sea indeciso y que le resulte indiferente cualquier opción.
En todos los casos las personas toman decisiones. Toma decisiones un empresario, cuando
resuelve qué productos va a ofrecer en el mercado, qué cantidad va a producir y qué
tecnología va a utilizar. También toma decisiones económicas una persona cuando decide
en qué va a gastar sus ingresos, qué cantidad de cada producto va a adquirir, etc. Estas
decisiones se interrelacionan en los mercados a través de la oferta y la demanda de bienes y
servicios.
La sociedad en su conjunto emplea sus recursos escasos para producir bienes y servicios
con el fin de satisfacer múltiples necesidades, mediante las opciones que realizan sus
miembros. Los recursos de una sociedad son, por ejemplo, los recursos energéticos, los
trabajadores, las máquinas, etc. Con ellos la sociedad produce bienes y servicios (alimentos,
servicios de salud, de educación, etc,) que se distribuyen entre sus miembros para atender
sus necesidades. Aunque las sociedades más ricas ponen a disposición de sus miembros una
cantidad mayor de bienes y servicios, el problema económico de la escasez se mantiene ya
que los deseos de estas sociedades también son ilimitados en la medida en que las
necesidades secundarias se multiplican.
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Recuadro 1.1:
Recursos o factores productivos
Recursos o factores: Son los medios básicos que se utilizan para producir bienes y servicios.
En general se clasifican en tres grupos:
Trabajo: Es el tiempo y el esfuerzo que las personas dedican al proceso productivo. Depende
de las facultades físicas e intelectuales de cada uno. La cantidad de trabajo se designa
generalmente con la letra L.
Capital: Son los bienes duraderos que contribuyen a la producción de bienes y servicios.
Comprende las maquinarias y equipos, las construcciones y las existencias (stocks) de bienes
intermedios utilizados en el proceso productivo. La cantidad del factor capital se designa
generalmente con la letra K.
Tierra o Recursos naturales: Son los recursos que brinda la naturaleza en un país
determinado; no son producidos por el hombre. Estos son la tierra, los minerales, los recursos
energéticos, el agua, etc. Se designan generalmente con las letras RN.
Los recursos de que dispone una sociedad para la producción determinan, en cierto grado,
los bienes que puede producir esa sociedad con mayor facilidad. Un país con abundancia de
pasturas, como Uruguay, tendrá muy buenas condiciones para producir ganado y productos
derivados de la ganadería. Por el contrario, un país que no dispone de petróleo en su
subsuelo, no tiene las mejores condiciones para desarrollar la industria petroquímica.
Los bienes que utilizan las personas para satisfacer sus necesidades pueden obtenerse de
dos maneras, pagando un precio por ellos o en forma gratuita. Esa diferencia de acceso al
bien está determinada por su escasez. Cuando un bien es muy abundante, por ejemplo el
aire que se respira, se puede obtener sin pagar ningún precio por él. Estos bienes se llaman
bienes libres.
En cambio, cuando un bien es escaso y las personas lo requieren para cubrir sus
necesidades, deben pagar un precio por él. Estos bienes se denominan bienes económicos.
El agua del río, que no es potable, es un bien libre, pero el agua potable es un bien
económico porque debemos pagar por ella.
La Economía se ocupa del estudio de los bienes económicos y no se ocupa del estudio de
los bienes libres.
Diagrama 1.1
Recursos Bienes
limitados limitados Necesidades
ilimitadas
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Recuadro 1.2:
Bienes
Bien: Es todo objeto material utilizado, directa o indirectamente, para satisfacer los deseos de
los seres humanos. Si los bienes no están limitados en cantidad y no pertenecen a nadie en
particular son bienes libres. Si los bienes son escasos en cantidad en relación con las
necesidades humanas y pueden ser apropiados, son bienes económicos.
Los bienes económicos pueden clasificarse de distinta forma. Según se destinen en forma
directa o indirecta a la satisfacción de necesidades, se clasifican en:
- Bienes de consumo: Se utilizan directamente en la satisfacción de las necesidades de las
personas, como por ejemplo, aquéllos comprados por una familia para la alimentación de sus
miembros (pan, carne, verdura, arroz, etc.), los que adquieren para la higiene personal (jabón,
pasta de dientes, etc.), los electrodomésticos utilizados en la casa (heladera, cocina, lavarropa,
televisor, etc.). Algunos de los bienes de consumo son duraderos: permiten la satisfacción de
las necesidades durante un período extenso de tiempo, porque pueden ser utilizados muchas
veces sin agotarse, como por ejemplo, un mueble, un televisor o un auto. En cambio, hay
bienes de consumo que satisfacen las necesidades sólo durante un período corto, porque se
agotan cuando se utilizan, y por lo tanto, deben ser adquiridos frecuentemente para la
satisfacción de las necesidades. Los alimentos son bienes de consumo no duradero.
- Bienes de capital: No son utilizados en forma directa en la satisfacción de las necesidades
de las personas. Son los bienes que se utilizan para producir otros bienes, por ejemplo, las
máquinas que se usan en la producción de alimentos, vestimenta o automóviles. Existen
bienes que, por sus características intrínsecas, son siempre bienes de capital: una
motoniveladora, un tractor, un telar. Existen otros bienes que son de consumo o de capital
según el uso que se les dé: una camioneta comprada por una familia es un bien de consumo,
mientras que la misma camioneta comprada por un distribuidor es un bien de capital.
En los últimos 50 años se ha producido un cambio importante en los bienes que satisfacen
las necesidades de las personas. Cada vez más se requieren ciertos bienes intangibles o
inmateriales, llamados servicios. El cambio tecnológico y el aumento de los ingresos
inciden para que las personas consuman proporciones crecientes de estos bienes en
comparación con los bienes materiales o tangibles. En la actualidad, cualquier persona de
ingresos medianos destina una parte importante de sus ingresos a pagar bienes intangibles o
servicios: electricidad, agua, teléfono, televisión por cable, seguros, patentes, salud,
impuestos. Más aún, hace 50 ó 60 años el consumo de electricidad correspondía
básicamente a lamparillas, radio, plancha y heladera. En la actualidad, la tarifa eléctrica
incorpora el consumo derivado del televisor, el lavarropas, el lavavajillas, el aire
acondicionado, la computadora, el reproductor de videos. A su vez, las tarifas telefónicas
en la actualidad incorporan no sólo el gasto por telefonía fija sino el gasto en acceso a
Internet, los teléfonos celulares y los servicios obtenidos por línea telefónica: partidas de
nacimiento, por ejemplo.
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satisfacen directamente necesidades de tiempo libre (ocio) o esparcimiento. Otros servicios
colaboran en la satisfacción de necesidades, como los servicios que presta un distribuidor,
llevando productos desde la fábrica a los locales de venta al público.
Texto de apoyo
La paradoja del agua y los diamantes
Adam Smith en el siglo XVIII, denominó la paradoja del agua y los diamantes, a la
siguiente reflexión: ¿cómo se explica que siendo el agua tan útil para los seres humanos y
tan esencial para conservar la vida, sin embargo, es menospreciada y vendida
excesivamente barata? Contradictoriamente, los diamantes, cuya utilidad real para la vida
es nula y sirven únicamente en su condición de joya, se venden a precios altísimos. El
razonamiento continúa así: las personas pueden sobrevivir sin diamantes, pero si estuvieran
en medio del desierto durante tres días, valorarían un vaso de agua más que todos los
diamantes del mundo. Lo que ocurre es que los diamantes tienen precios elevados debido a
una cierta utilidad (o satisfacción) alta que se relaciona con su limitada existencia. La
utilidad del bien no es lo que explica sus precios sino que éstos responden a la escasez.
No obstante, el hecho de que un bien sea escaso no asegura que tenga un precio alto. Un
cuadro pintado por un mal pintor puede ser sumamente escaso, digamos que una pieza
única, pero ello no va a determinar que tenga un gran precio, si las personas no obtienen
satisfacción de su contemplación. Las dos condiciones, utilidad y escasez, contribuyen a la
explicación de los diferentes precios que tienen los bienes.
Los hogares o familias son considerados como unidades de consumo. Esto significa que
compran o demandan en el mercado de bienes y servicios todo lo necesario para cubrir sus
necesidades. Diariamente las familias toman decisiones de consumo: resuelven qué
cantidades de bienes o servicios van a comprar, sean ellos alimentos, salud o vacaciones.
Sus decisiones dependen, por un lado, del ingreso que tenga la familia para gastar (su
restricción de presupuesto o restricción presupuestaria) y de los precios vigentes de los
artículos de consumo. Por otro lado, sus decisiones de cuánto comprar de cada bien
dependen de sus preferencias o gustos.
Se supone que las familias distribuyen el ingreso entre todos los consumos de la mejor
manera posible, dadas sus preferencias. Así, en un año determinado y con el nivel de
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precios vigente, dos familias con igual cantidad de recursos e igual cantidad de integrantes,
pueden elegir opciones de consumo muy diferentes. Mientras que una de ellas puede
decidir tomar vacaciones y alquilar una casa en la playa, la otra puede considerarlo
disparatado pues prefiere satisfacer otras necesidades que considera prioritarias, como
comprarse un auto. Sin embargo, al año siguiente si hay un cambio de precios relativos,
aunque ambas familias mantengan las mismas preferencias, sus decisiones pueden ser otras.
1.2.2 Empresas
Las empresas son las unidades de producción, organizan el proceso productivo para la
obtención de bienes y servicios. Deciden qué cosas producir, cómo producir (en base a qué
tecnología) y cuánto producir. Para hacerlo, las empresas utilizan factores de producción
(capital, trabajo y recursos naturales) combinados en ciertas proporciones determinadas por
la tecnología que utiliza. Esa combinación se denomina función de producción.
Recuadro 1.3:
La función de producción
Qx = f (L, K, RN)
siendo:
Qx la cantidad producida del bien x
L, K y RN las cantidades de los factores productivos (ver Recuadro 1.1)
Los factores de producción pueden combinarse de muchas maneras para producir una
misma cantidad. Una empresa alcanza la eficiencia técnica si obtiene la máxima
producción posible con determinadas cantidades de factores. La función de producción
resume la información técnica sobre las combinaciones de factores técnicamente eficientes
que están disponibles para la empresa. Sin embargo, las empresas van a tratar de minimizar
los costos de producción, dados los precios de los factores productivos que utilizan. Cuando
se alcanza este resultado la empresa logra la eficiencia económica.
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¿Se puede medir la eficiencia técnica a nivel de la economía en su conjunto? Para
responder a esta pregunta se plantea un sencillo modelo que permite identificar las distintas
opciones de producción y ubicar cuáles son las más eficientes. Este modelo denominado
frontera de posibilidades de producción (FPP), es un gráfico que representa las
cantidades producidas en una economía a partir de los recursos disponibles. Se supone que
en esta economía se producen sólo dos bienes, por ejemplo, alimentos y vestimenta.
Recuadro 1.4:
La frontera de posibilidades de producción (FPP)
Diagrama 1.2
Vestimenta Combinaciones
inalcanzables
V xP dada la dotación
de recursos.
xQ Situaciones
deseables pero no
Combinaciones posibles
alcanzables dada la
dotación de recursos pero
inferiores a situaciones
posibles y más deseables
Alimentos
A
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cantidad de unidades de un bien que se dejan de producir para generar una unidad más de
otro bien se denomina costo de oportunidad.
Recuadro 1.5:
Costo de oportunidad
El costo de oportunidad de producir una unidad más de vestimenta es distinto según las
unidades que se estén produciendo de este bien (es decir, depende del punto de la FPP en
que nos encontremos). Las diferencias en la relación de unidades de uno y otro bien a lo
largo de la FPP explican su forma cóncava.
Cuando la mayor parte de los factores productivos se destina a producir alimentos (cerca
del punto A), la FPP es muy empinada. Esto significa que por cada unidad de alimentos que
se deja de producir se aumenta la producción de vestimenta en mucho más que una unidad.
Esto se debe a que cerca del punto A los factores productivos más aptos para producir
vestimenta se estarían utilizando en la producción de alimentos y bastaría una pequeña
disminución en la cantidad producida de alimentos para aumentar significativamente la
cantidad de vestimenta. Por ejemplo, si las costureras estuvieran dedicadas a producir
tallarines, su habilidad estaría desaprovechada. En la medida en que aprovecharan mejor
sus aptitudes, dedicándose a producir vestidos y no tallarines, se lograría aumentar las
unidades de vestimenta en mayor proporción que lo que disminuirían las unidades de
alimentos.
Lo contrario sucede en el otro extremo de la FPP (cerca del punto V): por cada unidad de
vestimenta que se deja de producir aumenta la producción de alimentos en mucho más de
una unidad. La FPP en este tramo se vuelve más achatada (horizontal).
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Los puntos sobre la FPP son puntos de eficiencia porque en ellos se está produciendo la
máxima cantidad posible con los recursos disponibles. Cualquier combinación de alimentos
y vestimenta situada en el interior de la frontera (como el punto Q) supone ineficiencia,
puesto que sería posible ubicarse en un punto más a la derecha y/o más arriba que
permitiría aumentar la producción de al menos uno de los dos bienes, sin disminuir la
producción del otro. Los puntos interiores son, por lo tanto, posibles pero no deseables, en
la medida en que representan combinaciones inferiores a las que se ubican sobre la FPP.
En cambio, las combinaciones que se ubican fuera de la FPP (como el punto P) serían
deseables pero no posibles, dado que los recursos disponibles no permiten alcanzarlas. Sólo
es posible lograr esas combinaciones si un cambio tecnológico desplaza la FPP hacia la
derecha.
Además del sector privado (empresas) en las economías modernas actúa el sector público.
El sector público diseña e implementa políticas económicas o “políticas de gobierno”,
establece regulaciones para el funcionamiento de las actividades económicas, controla el
cumplimiento de dichas regulaciones y sanciona su incumplimiento. Las políticas que el
Estado implementa y las actividades que desarrolla tienden a ciertos objetivos principales
en relación al funcionamiento general de la economía: el crecimiento económico, la
estabilización de los precios, la disminución del desempleo y la equidad en la distribución
del ingreso. También está entre sus cometidos el garantizar a los ciudadanos sus derechos
de propiedad y el usufructo del producto de sus esfuerzos económicos.
El Estado también actúa como agente económico cuando consume bienes y servicios
(unidades de consumo públicas) y, en muchos casos, cuando produce directamente bienes y
servicios (unidades de producción públicas).
En el ámbito del derecho privado un individuo tiene asegurada su libertad por el hecho de
que puede hacer todo aquello que las normas no prohíban. En cambio, en el ámbito del
derecho público, el Estado sólo puede hacer lo que las normas habilitan, lo cual contribuye
a asegurar la libertad de los individuos. En consecuencia, el sector público como agente
económico, realiza algunas acciones similares a las del sector privado pero que están
regidas por un marco jurídico diferente, mucho más regulado.
¿Por qué el Estado regula las actividades económicas que realiza el sector privado? Existen
varias razones para ello, derivadas de la existencia de imperfecciones o fallas del mercado.
Las fallas del mercado son situaciones o condiciones en las cuales los precios no dan
buenas señales a los consumidores (no reflejan adecuadamente sus preferencias) o a los
productores (no reflejan adecuadamente sus costos). Tradicionalmente se entendía que en
esos casos estaba justificada la producción por parte del Estado de los bienes y servicios
que respondían a tales características. Actualmente se entiende que el Estado debe regular y
controlar tales situaciones, pero no necesariamente desarrollar las actividades por sí mismo.
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Existen básicamente tres tipos de fallas de mercado que justifican la regulación pública:
existencia de bienes públicos, de externalidades y de monopolios naturales. Suelen
agregarse otros dos tipos de fallas: la información asimétrica y los mercados incompletos.
• Bienes públicos. Son bienes que pueden ser consumidos de manera indivisible por
toda la comunidad. Tienen la característica de no poder excluir de su utilización a
las personas y que no resultan más caros porque los utilice una persona más. Por
ejemplo, la luz de un faro es un bien público. No puedo impedir que un barco se
beneficie de su señal aunque no pague impuestos para mantenerlo en
funcionamiento y tampoco resulta más caro si la utilizan cien barcos en lugar de uno
solo.
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agricultores contra este fenómeno; sólo lo hace el Banco de Seguros del Estado, que
es una institución del sector público.
Existen otras razones por las cuales el Estado actúa en la economía. Estas no son
meramente económicas sino que responden a juicios de valor aceptados por la sociedad.
Más allá de las funciones centrales del Estado (justicia, defensa, seguridad) en todos los
países del mundo el sector público presta ciertas funciones que por alguna razón la sociedad
considera que las hace mejor que el sector privado: es el caso de la educación pública o la
salud pública. Por eso decimos que las economías modernas son economías mixtas, porque
participan en ellas tanto el sector privado como el sector público.
Los países no están aislados, tienen relaciones con el resto del mundo al que se denomina,
en forma genérica, sector externo. El sector externo produce parte de los bienes y servicios
que luego son ofrecidos dentro del país a través del comercio. A su vez, el sector externo
consume parte de los bienes y servicios que se elaboran dentro del país.
La economía normativa es aquélla que indica cómo debería ser el mundo, realiza un juicio
de valor. Ofrece prescripciones acerca de lo que es deseable en base a juicios de valor. Por
tal motivo la economía normativa no se puede validar o refutar con información, porque los
juicios de valor tienen que ver con criterios éticos, ideológicos o políticos que tienen las
personas.
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1.4.1 El enfoque microeconómico
La primera percepción que tiene una persona sobre los temas económicos es
microeconómica. Cuando un niño recibe por primera vez una moneda de 10 pesos, y se
dirige a un quiosco a comprar golosinas, realiza su primera actividad económica. Deberá
elegir entre múltiples ofertas atractivas de golosinas de diferentes formas y colores que le
son ofrecidas desde tentadoras vitrinas, a determinados precios. Empezará preguntando al
quiosquero los precios de las golosinas que más le gustan y mentalmente irá asignando sus
10 pesos. En ese momento sentirá por primera vez, el dilema de querer obtener múltiples
bienes con recursos escasos. Se ha convertido en un consumidor, vive el conflicto entre lo
que desea tener y lo que puede comprar.
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Recuadro 1.7:
Macroeconomía
Entre otras cosas, la macroeconomía permite la elaboración de políticas para evitar que se
produzcan cambios bruscos en la producción o en el empleo en ciertos períodos, aumentos
de los precios en otros, o procesos generalizados de endeudamiento de los agentes. En
cambio, la macroeconomía no busca explicar por qué en determinado año se producen más
o menos automóviles o computadoras, ni por qué su precio aumentó o se redujo. De este
tipo de cuestiones se encarga la microeconomía.
Existen dos formas básicas de conocer una ciudad donde uno nunca ha estado. Una de ellas
es tomando una foto aérea, donde aparecerán las calles, las casas, los árboles, las antenas,
los cables y los autos. Otra forma es mediante un plano donde estén dibujadas las líneas
esenciales que marcan las calles y las plazas. Si bien una fotografía es una reproducción
más exacta de la realidad, contiene demasiados elementos que generan confusión cuando
uno quiere identificar las calles para llegar a un cierto destino. En cambio, si bien el plano
no contiene todos los elementos de la realidad (es una simplificación de la misma), resulta
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mucho más útil para orientarse y seleccionar los caminos. Los modelos económicos son los
planos que nos permiten conocer de manera más simple y rápida cómo funciona la
economía.
Recuadro 1.8:
Modelo del flujo circular
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Diagrama 1.3
Gasto de las
Mercado de familias
Ingreso de Bienes y
las empresas Servicios
Bienes y servicios
Bienes y servicios comprados
) +
vendidos
Empresas Hogares
Factores de
producción Factores de
demandados producción
ofrecidos
Ingreso o
Mercado Renta de las
familias
Salarios, de
alquileres y factores
beneficios
En la parte superior del Diagrama 1.3, se representan las relaciones que se dan en el mercado
de bienes y servicios. En él las empresas venden lo que producen y las familias compran lo
que necesitan. Un ejemplo sencillo que permite entender cómo se relacionan los agentes
económicos en el mercado es la famosa feria de Tristán Narvaja que funciona en Montevideo
todos los domingos. Suponiendo que todos los feriantes son también productores, ellos son
los agentes económicos que deciden qué frutas, flores o verduras producir, con qué
tecnología y en qué cantidad.
Cuando los feriantes ven que no logran vender la totalidad de la mercadería que llevaron al
mercado, es probable que decidan bajar el precio. Es común ver en la feria carteles donde se
van tachando los precios y se muestra su tendencia a la baja a medida que se acerca la hora en
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que finaliza la feria. Los consumidores, a su vez, atendiendo al dinero que tienen en su
monedero, a sus preferencias y a los precios, deciden qué productos comprar y en qué
cantidades.
La confluencia de las decisiones de estos dos grupos de agentes económicos determina qué
productos se venden ese día en la feria, qué cantidad y a qué precios. Las decisiones de
productores y consumidores determinan cuánto dinero llevan los primeros a su casa como
resultado de sus ventas (y cuánta mercadería retorna porque no fue vendida), cuánto gasto
realizan los compradores y cuántas frutas y verduras llevaron a sus casas. La suma de las
decisiones microeconómicas de los individuos determina el resultado de ese día de mercado
en la feria de Tristán Narvaja.
• El mercado de factores
En la parte inferior del Diagrama 1.3, se observan las relaciones entre los distintos agentes en
el mercado de factores. Para realizar sus compras las familias deben poseer una cantidad de
dinero equivalente al gasto que realizan.
¿De dónde obtienen las familias sus ingresos para poder consumir? Las familias son las
propietarias de los factores de producción (trabajo, capital y recursos naturales), que son
utilizados en la producción de los bienes y servicios. Por lo tanto, las familias obtienen su
ingreso en el mercado de factores donde venden los servicios de los mismos. Ellas ofrecen el
uso de los factores en este mercado y a cambio de esto, reciben una retribución. La
retribución que proviene del trabajo es el salario, la que proviene del uso del capital es el
beneficio o interés y la del uso de la tierra se denomina renta. En el mercado de factores las
empresas son las que “compran” y las familias son las que “venden” y en él se determinan los
precios de los factores.
A nivel agregado o global, la suma de las decisiones de todos los vendedores y compradores
del país, determina el resultado macroeconómico del mercado global de bienes y servicios de
la economía. Siguiendo el diagrama, la línea llena que va desde las empresas al mercado de
bienes y servicios representa la producción o flujo real de bienes y servicios.
Supongamos que las empresas que se representan en el diagrama del flujo circular
producen sólo bienes y servicios que se destinan a satisfacer necesidades de las familias.
Con este supuesto, al flujo real en la parte superior izquierda del diagrama, le corresponde
un flujo monetario que representa el pago que reciben las empresas en el mercado de bienes
y servicios finales por las ventas realizadas.
A nivel agregado, si suponemos que todos los bienes y servicios producidos son vendidos,
este flujo monetario representa lo que se denomina Producto Interno Bruto (PIB) de la
economía simple ilustrada en el diagrama. El PIB es el valor monetario de la suma de todos
los bienes y servicios producidos en esta economía.
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Diagrama 1.4
PIB
Mercado de
Bienes y
Servicios
)
Empresas
Si observamos nuevamente el diagrama del flujo circular, podemos ver otras variables
importantes a nivel agregado. En primer lugar, en la parte inferior derecha del diagrama, el
Ingreso Nacional (Y) que también se denomina Renta Nacional. Dado que las familias son
propietarias de los factores de producción, la retribución obtenida en el mercado de factores
se distribuye hacia las familias como indica la línea punteada.
Diagrama 1.5
+
Hogares
Mercado de Ingreso
factores Nacional (Y)
Las empresas pagan a las familias un valor monetario por el servicio de los factores. Esta
retribución a los factores es el ingreso que reciben los hogares. A nivel agregado, en esta
economía simple, es indiferente medir el PIB o el valor del ingreso nacional porque ambos
valores son idénticos. El ingreso nacional está formado por la suma de todos los salarios,
rentas y beneficios percibidos por los hogares.
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Producto = Ingreso
PIB = Y (1)
Y=C (2)
PIB = C (3)
VA = PIB (4)
Diagrama 1.6
)
Empresas Salarios,
beneficios y
rentas
Mercado
de
VA factores
En una economía verdadera, la medición del PIB es más complicada que la que surge a
partir del modelo de flujo circular descrito anteriormente. No sólo existen en este caso
bienes finales que son directamente consumidos por las familias, sino también bienes
intermedios y bienes de capital que se utilizan por las empresas en el proceso productivo.
Por otra parte, no sólo consumen las familias, sino también el Estado y no todos los bienes
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producidos son consumidos en el mismo período, sino que algunos de ellos se acumulan en
stocks que serán utilizados en períodos posteriores. Adicionalmente, algunos bienes no se
consumen en el país sino que se venden al sector externo (se exportan), del mismo modo
que algunos bienes que se consumen en el país no se producen en ese espacio geográfico
sino que se compran al sector externo (se importan).
El flujo de bienes y servicios que da lugar al PIB, implica un proceso productivo donde se
van encadenando los productos generados en distintos sectores. Por ejemplo, en la
producción de una mesa con destino a los hogares, se recorren distintas etapas que van
desde la producción de la madera (forestación) hasta la producción de muebles en la
carpintería, pasando por una serie de servicios, como el de transporte.
En una primera etapa, la madera en bruto es vendida al aserradero por un cierto valor,
supongamos $150, que corresponde a su valor de producción. Los troncos de madera en
bruto son la materia prima o el consumo intermedio de la actividad económica siguiente (el
aserradero).
Luego la madera aserrada es comprada por un carpintero para fabricar la mesa. ¿Cuánto
vale la producción de esta nueva actividad (la del carpintero)? Se debe contar la cantidad de
mesas que produce y multiplicarla por el precio al cual las vende. Si fabricó 10 mesas y las
vendió a $35, el valor de la producción de la actividad realizada por el carpintero es de
$350. Sin embargo, el valor que agrega el carpintero es la diferencia entre el valor de
producción de las mesas y el valor de las tablas aserradas (consumo intermedio). Esto es,
$350 menos $200, lo que da un valor de $150. Este es el valor agregado de la carpintería.
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Cuadro 1.1
Valor de producción, PIB y valor agregado
En pesos
Etapa de Valor de Consumo Valor
la producción producción intermedio agregado
Plantación de árboles 150 0 150
Aserraderos 200 150 50
Producción de 350 150 200
bienes intermedios
Fabricación de muebles 350 200 150
Producción de 350 200 150
bienes finales
PIB 350
Recuadro 1.9:
Producto Interno Bruto (PIB)
¿Qué es el Producto Interno Bruto o PIB de un país? Es el valor monetario final de todos
los bienes y servicios generados por los factores de producción localizados en ese país
durante un período determinado.
La palabra PRODUCTO se refiere al valor generado por los factores de producción, sin
tomar en cuenta el valor de las materias primas o los insumos intermedios incorporados en
los bienes y servicios producidos, a efectos de evitar duplicaciones en el total agregado. Es
equivalente al “valor agregado” por los factores de producción en un período determinado.
La palabra INTERNO indica que se considera la producción realizada dentro de las
fronteras del país aunque los productores o las empresas sean extranjeros. Del mismo
modo, significa que no se tiene en cuenta la producción realizada por factores de
producción uruguayos en el exterior.
El calificativo de BRUTO se añade al producto interno para señalar que no se toma en
cuenta la pérdida de valor (o depreciación), que hayan sufrido los bienes de capital durante
el período de tiempo que se está considerando (por desgaste u obsolescencia, por ejemplo).
Si se tomara en cuenta la depreciación se estaría considerando el producto “neto”.
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Recuadro 1.10:
Valor bruto de producción (VBP) y Valor Agregado bruto (VAB)
El valor agregado bruto es el valor de los bienes y servicios producidos en dicho país en
un período de tiempo, pero descontando el costo de los insumos utilizados en la
producción.
En ambos casos, los valores son “brutos” porque no se toma en cuenta la pérdida de valor o
depreciación que sufren en el período considerado los bienes utilizados en la producción.
Según las cifras preliminares del Banco Central del Uruguay (BCU), en el año 2003 el PIB
alcanzó un monto de $ 315.446 millones. Esta medida del PIB en pesos uruguayos (unidad
monetaria del país), está expresada en pesos corrientes. Esto significa que las cantidades
de bienes y servicios producidos están valoradas a los precios vigentes en 2003, período en
el cual se generaron esos bienes y servicios (período corriente).
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Las actividades que se realizan en el país pueden ser agrupadas en sectores económicos y el
total del PIB puede ser descompuesto según la contribución que hace cada uno de ellos al
valor agregado bruto. La composición por sectores del PIB uruguayo en el año 2003 se
presenta en el Gráfico 1.1.
Gráfico 1.1
Estructura del PIB en 2003
12,4%
40,0%
18,0%
4,5%
3,3%
11,5%
10,3%
En 2003 el sector primario (que incluye las actividades agropecuarias, la pesca y la minería)
generó algo más del 12% del PIB y la industria manufacturera fue responsable de un 18%
del total. El conjunto de actividades que componen el sector servicios representaron más de
60% del PIB en ese año. Entre ellas se destacan las actividades de comercio, restaurantes y
hoteles y los servicios financieros. Un conjunto muy variado de otros servicios (como las
actividades que realiza el gobierno, los servicios a empresas y los servicios culturales,
personales, etc.) representan un 40% del total.
24
Cuadro 1.2
Evolución de la estructura del PIB por sectores de actividad
(en porcentajes)
Para considerar la evolución del PIB a lo largo del tiempo es necesario medir la variación
en las cantidades de bienes y servicios producidos. Esto requiere eliminar las variaciones
del PIB ocasionadas por cambios en los precios. Volviendo al ejemplo de las mesas,
supongamos que en 2002 se produjeron 100 mesas que se vendieron a $50 cada una y que
en 2003 se produjeron 80 mesas que se vendieron a $100 cada una. En el primer año, el
valor de lo producido es $500, mientras que en el segundo ese valor es $ 800. Aunque el
valor aumentó, la cantidad producida es menor (80 contra 100). Si comparamos los valores
en uno y otro año, llegaríamos a la conclusión errada de que la producción de 2003 es
mayor que en el año anterior. Sin embargo, la población tendrá menos mesas disponibles en
este último año.
Cuando se desea saber si las actividades productivas del país aumentaron o disminuyeron
en un período de tiempo es necesario medir el PIB a los precios vigentes en un determinado
año. A esto se le llama valor del PIB a precios constantes.
Al igual que en el ejemplo de las mesas, entre 2000 y 2003 el PIB de Uruguay, pasó de
$243.027 millones a $ 315.446 millones, como lo indica el Cuadro 1.3. En pesos corrientes es
evidente que aumentó. Sin embargo, ese incremento responde a subas en los precios y, por lo
tanto, esos valores no reflejan el crecimiento de las cantidades producidas de los distintos
bienes y servicios.
25
comprueba que, contrariamente a lo que sugieren los valores a precios corrientes, el PIB de
2003 a precios constantes es menor que el de 2000.
Cuadro 1.3
PIB de Uruguay a precios corrientes y constantes
En millones de pesos
Cuando el valor del PIB o de cualquier otra variable económica está expresado en precios
del año considerado (precios corrientes), se le denomina valor nominal y cuando está
expresado en precios constantes se le llama valor real. Para transformar una variable como
el producto, que se compone de múltiples bienes y servicios, de precios corrientes a precios
constantes, se utilizan Indices de precios.
Recuadro 1.11:
Indice de precios
Si en 2003 el valor del índice de precios es mayor que 100, significa que los precios de ese
año son mayores que los de 1983 (año base). Por el contrario, si el valor del índice de precios
en 2003 es menor que 100 eso implica que los precios de 2003 son menores que los de 1983.
26
Recuadro 1.12:
Tasa de variación porcentual
La tasa porcentual de variación es una medida estadística que muestra los aumentos o
disminuciones que experimenta una variable entre dos momentos diferentes del tiempo.
Se calcula como el cociente entre la variación (diferencia) que registra el valor de una variable en
un período y el valor de esa misma variable al comienzo del período, multiplicado por 100. Si la
variable (por ejemplo, el PIB) está medida en precios constantes, el porcentaje obtenido es la tasa de
variación real del PIB.
Algebraicamente si queremos calcular la tasa de variación del PIB de 2003 con respecto al año
anterior, tendremos:
Puede suceder que la cantidad real de bienes aumente pero la población crezca a una tasa
mayor, de modo que cada persona podría acceder a menos bienes. Por tal motivo, el
crecimiento también se evalúa mediante el PIB real per cápita, es decir, el PIB real dividido
por la cantidad de habitantes del país. Esta variable da una medida de la cantidad de bienes
y servicios en relación al tamaño de la población.
El PIB por habitante es también la medida adecuada para comparar la situación de un país
en relación a los demás. Obviamente si los países A y B tienen un PIB similar pero el país
A tiene una población que duplica a la de B, los habitantes de este último estarán en
condiciones de satisfacer mejor sus necesidades porque tendrán acceso al doble de bienes y
servicios.
27
Recuadro 1.13
Producto por habitante y Paridad de Poderes de Compra
¿Qué es el producto por habitante? El producto por habitante o producto per cápita, es el
cociente entre el PIB y el número de habitantes de un país para un período determinado. El
producto por habitante es un indicador frecuentemente utilizado para medir la variación de
la riqueza de una economía a lo largo del tiempo y, fundamentalmente, es empleado para
comparar la riqueza entre países.
Para poder hacer estas comparaciones es necesario, en primer lugar, medir el PIB por
habitante de los diversos países en una misma moneda. Se suele utilizar como moneda
común el dólar americano. En segundo lugar, se deben realizar ciertos ajustes a las cifras de
los PIB en dólares, dado que una misma cantidad de esta moneda compra cantidades
diferentes de bienes en cada país. En consecuencia, el valor del PIB por habitante en
dólares es ajustado para que refleje en todos los países igual capacidad para comprar
bienes. A este ajuste se le denomina ajuste por Paridad de Poderes de Compra (PPC).
En una economía verdadera, las relaciones que se establecen entre los agentes no son tan
simples como las que surgen del modelo del flujo circular. Además de las relaciones entre
empresas y familias, a través de los mercados de bienes y servicios y de factores, existen
relaciones entre estos agentes y otros como el Estado, el sector externo y las instituciones
financieras. En el Diagrama 1.7 se agrega algo más de complejidad al modelo del flujo
circular, esquematizando los principales flujos monetarios que se dan entre todos esos
agentes económicos.
28
Diagrama 1.7.
Diagrama complejo del flujo circular de la economía
)
Empresas
Déficit público
*
Impuestos
+
Hogares
Estado
Pagos a factores
&
Instit.
Financ. Ahorro privado
Þ Mercado de
Ingreso o renta
Sector
externo factores
Pagos a factores de y
hacia el exterior
• Los hogares
Los hogares, además de vincularse con las empresas, se relacionan con el Estado a través
del pago de impuestos. Algunos hogares no gastan todo su ingreso en la compra de bienes y
servicios y en el pago de impuestos, sino que ahorran una parte del mismo, mediante
depósitos u otros instrumentos ofrecidos por las instituciones financieras.
• Las empresas
Las empresas no sólo venden bienes y servicios a los hogares, sino también al Estado,
recibiendo a cambio un flujo monetario. Las empresas requieren fondos para financiar la
inversión que les permite producir bienes y servicios. Estos fondos los obtienen de las
29
instituciones financieras que intermedian entre el ahorro de las familias y las necesidades
de las empresas.
• El sistema financiero
El sistema financiero está formado por instituciones que operan como intermediarios entre
los hogares que ahorran y las empresas que necesitan recursos monetarios para invertir y
producir bienes y servicios. También el Estado necesita fondos para financiar sus déficits
cuando sus gastos superan a sus ingresos.
• El Estado
El Estado o sector público obtiene sus ingresos a través de la recaudación de impuestos que
cobra a los hogares. Es también un demandante de bienes y servicios producidos por las
empresas.1
• El sector externo
La economía nacional se relaciona con el resto del mundo (o sector externo) a través de dos
flujos principales, uno real y uno monetario. El flujo real está compuesto por los bienes y
servicios importados o exportados. El flujo monetario está compuesto por los pagos y
cobros por concepto de exportaciones o importaciones. 2
Como se vio en el diagrama del flujo circular más simple, el PIB es igual al ingreso total y al
gasto total:
PIB = Y (5)
De acuerdo a la versión del flujo circular representada en el Diagrama 1.7, el gasto total debe
incluir no sólo el gasto de consumo de los hogares (C), sino también el gasto de inversión de
las empresas (I), el gasto del consumo del Estado (G) y el gasto neto del sector externo o
exportaciones netas (X - M). Debemos escribir, entonces:
PIB = C + I + G + X – M (6)
1
Suponemos, por ahora que el Estado no produce bienes y servicios, no contrata factores ni invierte ni
tampoco cobra impuestos a las empresas.
2
En esta versión del flujo circular se supone que las relaciones con el resto del mundo se limitan al
comercio de bienes y servicios.
30
Texto de Apoyo
Identidades y ecuaciones
Identidad
Una identidad está formada por dos expresiones separadas por un símbolo de igual donde,
para cualquier valor de las variables, se cumple su igualdad.
Igualdad
En una ecuación, en cambio, sólo se cumple la igualdad para ciertos valores de la
expresión.
Con el ingreso (Y) que reciben, las familias pagan impuestos (T) al Estado. El monto que
pueden gastar depende, entonces, no sólo de sus ingresos sino también de cuánto pagan por
concepto de impuestos. Se define así el ingreso disponible (Yd), que es la porción del
ingreso total que puede efectivamente ser gastada en consumo:
Yd = Y –T (7)
Sin embargo, las familias no gastan todos sus ingresos en consumo, sino que también
ahorran. El ahorro (S) es aquella parte del ingreso disponible que las familias no gastan en
consumir en el período presente. Cuando las familias deciden ahorrar están postergando su
consumo de hoy para consumir en el futuro.
S = Yd – C (8)
La cantidad de ahorro de las familias depende del nivel de sus ingresos y de sus pautas
culturales en relación al consumo. Hay familias (y hay países) que tienden a gastar una
parte mayor de sus ingresos que otras, dado un mismo nivel de ingresos.
S=Y–T–C (9)
A su vez, como Y es igual al PIB, sustituyendo Y por la desagregación del PIB se obtiene:
S=C+I+G+X-M–T–C (10)
Supongamos que estamos en una economía cerrada (sin relaciones con el exterior) y que G
= T, es decir que el Estado está en equilibrio (no tiene déficit ni superávit). Bajo estas
condiciones, el ahorro es igual a la inversión:
S=I (11)
31
De la ecuación (10) se puede deducir también la relación que existe entre los saldos o
balances del sector privado, del Estado y del sector externo. Reagrupando términos se
obtiene:
(S – I) + (T - G) = X – M (12)
En una economía abierta (es decir, que se relaciona con el resto del mundo), se define la
oferta agregada (también llamada oferta final) como la suma de todos los bienes y servicios
finales que se ofrecen en el país, cualquiera sea su procedencia. Se distingue dentro de la
oferta agregada dos grandes componentes: los bienes y servicios producidos internamente
(el PIB) y los bienes y servicios importados (que designaremos con la letra M).
OA = PIB + M (13)
Recuadro 1.14:
Oferta agregada o final
La oferta agregada u oferta final es la suma de todos los bienes y servicios finales que se
producen o se importan en una economía en un determinado período.
Gráfico 1.2
Estructura de la oferta agregada en Uruguay
(valores promedio 2000-2003)
17 %
83%
32
En los últimos tres años, los bienes y servicios producidos en Uruguay han representado, en
promedio, un 83% de la oferta agregada del país.
• Consumo privado
También el Gobierno demanda bienes y servicios en el mercado para poder desarrollar sus
actividades. Debe comprar papel para sus oficinas, alimentos para los comedores infantiles,
medicamentos para los hospitales públicos, etc. El consumo o gasto del gobierno (G)
comprende únicamente los gastos corrientes realizados por el sector público, porque los
gastos de inversión se consideran como parte del componente anterior.
De manera que la demanda agregada está compuesta también por el gasto público:
33
DI = C + I + G (12)
• Exportaciones
Finalmente, el sector externo también demanda bienes y servicios del país. La suma de las
compras que agentes económicos del exterior realizan en el país también es parte de la
demanda agregada. Cuando vienen turistas al país o cuando se vende carne o automóviles a
compradores del exterior, se están exportando bienes o servicios. Estas exportaciones
representan la demanda externa que enfrenta el país.
DA = C+I+G+X (15)
Recuadro 1.15:
Demanda agregada o final
La demanda agregada o final es la suma de los gastos de consumo (público y privado) de los
gastos de inversión y de las compras de bienes y servicios del sector externo.
En los tres últimos años, el consumo privado representó, en promedio, un 61% de la demanda
agregada en Uruguay. La demanda externa fue el componente que siguió en importancia,
siendo casi un 18% del total, como lo indica el Gráfico 1.3.
Gráfico 1.3
Estructura de la demanda agregada en Uruguay
(promedio 2000-2003)
17,6% 10,8%
10,6%
61,0%
Inversión Consumo privado Gasto Público Exportaciones
34
La oferta y la demanda agregada son iguales ex post. Esto significa que al final del período
todos los bienes y servicios producidos en el país o importados fueron utilizados (o
demandados). Por lo tanto, se verifica la siguiente igualdad:
PIB + M = C + I + G + X (16)
Cuadro 1.4
Oferta y demanda agregada en Uruguay (2000-2002)
En millones de pesos constantes de 1983
35
1.7 Conceptos clave
Necesidades
Escasez relativa
Preferencias
Factores productivos
Bienes libres y económicos
Bienes de consumo y de capital
Fallas del mercado
Externalidades
Modelo del flujo circular
Bienes y servicios finales
Producto Interno Bruto
Ingreso Nacional
Consumo privado
Bienes y servicios intermedios
Valor agregado bruto
Precios corrientes y constantes
Valor nominal y real
Indices de precios
Producto por habitante
Oferta y demanda agregada
Importaciones
Consumo
Ahorro
Inversión
Exportaciones
Ingreso disponible
37
1.8 Preguntas de repaso (ojo van en cada sección, no al final)
1) ¿Cuál es el objeto de estudio de la Economía?
2) ¿Tienen más necesidades las personas que viven en países de altos ingresos o las
que viven en países de bajos ingresos?
3) ¿Cuál es el dilema que enfrenta el consumidor?
4) ¿Qué es un bien económico?
5) ¿Qué es un bien libre?
6) ¿Qué son los factores productivos?
7) ¿Qué es un bien de consumo duradero? ¿Y uno no duradero?
8) ¿Qué es un bien de capital?
9) ¿Cuáles son las Unidades de Consumo y qué decisiones toman?
10) ¿Cuáles son las Unidades de Producción y qué decisiones toman?
11) ¿Cuál es la decisión óptima del consumidor?
12) ¿Qué es la eficiencia técnica?
13) ¿Qué es la eficiencia económica?
14) ¿Pueden diferir la eficiencia técnica y la económica?
15) ¿Qué es la frontera de posibilidades de producción (FPP)?
16) ¿Qué es el costo de oportunidad?
17) ¿Por qué razones el Estado regula algunas actividades económicas que realiza el
sector privado?
18) ¿Cuál es la diferencia entre economía positiva y economía normativa?
19) ¿Cuál es el objeto de estudio de la microeconomía?
20) ¿Cuál es el objeto de estudio de la macroeconomía?
21) ¿Los enfoques micro y el macroeconómicos son excluyentes?
22) ¿Qué es un modelo económico?
23) ¿Qué es una variable económica?
24) ¿Cuáles son los principales mercados del Modelo del flujo circular de la economía?
25) ¿Qué es el flujo real?
26) ¿Qué es el flujo nominal?
27) ¿El PIB se mide a través del valor bruto de la producción?
28) ¿Qué es el Consumo privado?
29) ¿Cuál es el sector productivo con mayor participación en el PIB de Uruguay?
30) ¿Qué quiere decir que el PIB está valuado a precios constantes de 1983?
31) ¿Cómo se mide el crecimiento de la actividad económica?
32) ¿Qué papel juega la tecnología en la FPP?
33) ¿Qué es la función de producción?
34) ¿Qué es la oferta agregada y cuales son sus componentes en una economía abierta?
35) ¿Qué origen tiene la oferta total que existe en un país en un cierto momento?
36) ¿Qué es la demanda agregada y cuáles son sus componentes en una economía
abierta?
37) ¿Las familias gastan todos sus ingresos en el consumo?
38
1.9 BIBLIOGRAFIA
BERGARA, M. et al. (1999). Economía para no economistas. Montevideo, Departamento
de Economía. Facultad de Ciencias Sociales.
39
cinve
Centro de Investigaciones Económicas
CAPITULO 2:
Crecimiento durante el siglo XX
Versión revisada
1
Indice
2
Capítulo 2: Crecimiento durante el siglo XX
Entre los habitantes de Uruguay existe una percepción generalizada de que el país sufrió un
fracaso económico considerable en algún momento del siglo XX. Con frecuencia se cree
que en el “pasado lejano” las condiciones de vida en Uruguay eran mejores que en el
“pasado cercano” y en el presente. Se dice que Uruguay era la Suiza de América, se habla
del “país de las vacas gordas” y se añora una época en la que todo funcionaba tan bien que
hasta el seleccionado de fútbol salía campeón del mundo. Se afirma que después el país se
estancó y peor aún, entró en una crisis que se ha extendido prácticamente a lo largo de toda
la segunda mitad del siglo XX. ¿Es así? ¿Esa percepción es compatible con los datos “duros
y puros” que manejan los economistas?
Este capítulo identifica los hechos sobre los que se asienta la percepción del fracaso, al
tiempo que resume los principales argumentos que explican sus causas. En la primera
sección se describen las principales características del desempeño económico de Uruguay
durante el siglo XX. En la segunda, se presentan los conceptos principales relacionados con
la contabilidad del crecimiento y los resultados que arroja para Uruguay y otros países. En
la tercera, se comenta la adecuación de las teorías basadas en la acumulación de factores
productivos a distintos países y/o períodos. En la cuarta se analiza el papel de variables
como el cambio tecnológico en la explicación del crecimiento de economías como la
uruguaya. Finalmente en la última parte se introducen las corrientes explicativas sobre los
determinantes del crecimiento en países en desarrollo donde variables tales como la
estabilidad macroeconómica, la calidad de las políticas, variables como la educación juegan
un rol destacado. En esta sección quedan planteados algunos de los temas que serán
desarrollados en los capítulos siguientes.
Diversos indicadores sociales muestran que en los últimos cincuenta años las condiciones
de vida del promedio de la población uruguaya no sólo no empeoraron sino que mejoraron.
La mortalidad infantil se redujo de 55 a 18 por cada 1.000 niños nacidos vivos, la esperanza
de vida al nacer pasó de 67 a 74 años y el analfabetismo de las personas mayores de 15
años descendió desde 6,7% a 2,4%. Sin embargo, el hecho de que, a mediados del siglo
XX, Uruguay dejó de ser un país de inmigración para transformarse en uno de emigrantes
apunta en la dirección opuesta.
En el plano estrictamente económico, los datos disponibles muestran que en la última mitad
del siglo hubo más bienes y servicios disponibles que los que había en 1950, como lo indica
el Gráfico 2.1. ¿Por qué existe, entonces, una visión tan negativa sobre la evolución
económica reciente?
3
Gráfico 2.1
PIB per cápita de la economía uruguaya: 1900-2003
Índice a precios constantes del año 1913=100
300
250
200
150
100
50
0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
A lo largo del siglo XX (más precisamente, entre 1900 y 2003) el PIB por habitante (o per
cápita) de Uruguay creció, en promedio, un 1,4% por año. Esto significa que, si bien hubo
años en que la cantidad producida de bienes y servicios se redujo, en otros años aumentó lo
suficiente como para compensar esas caídas y lograr que promedialmente el PIB per cápita
creciera, aunque a un ritmo relativamente lento. A ese ritmo se requieren aproximadamente
cincuenta años para que el conjunto de bienes y servicios se duplique.
Este crecimiento promedio a lo largo de un período tan extenso, en realidad resume dos
realidades diferentes, como lo muestra el Gráfico 2.1. En la primera mitad del siglo (entre
1900 y 1955), el PIB por habitante creció a una tasa anual promedio de 1,87%, pero
posteriormente (entre 1956 y 2003), sólo se logró un aumento promedio de 0,84% anual.
Esto quiere decir que el ritmo de crecimiento se redujo a menos de la mitad del observado
en los primeros 55 años del siglo XX.
Dicho de otra forma, aunque los uruguayos de hoy disfrutan de más bienes y servicios que
sus antepasados, la velocidad a la cual éstos han aumentado es mucho menor en la segunda
mitad del siglo XX que en la primera mitad. Si el PIB por habitante en los últimos
cincuenta años hubiera crecido al mismo ritmo que en 1900-1955, hoy se podría disfrutar
de casi 80% más bienes y servicios. ¿Será este enlentecimiento en el ritmo de crecimiento
lo que explica la sensación de fracaso que se asocia a la evolución económica del país en la
segunda mitad del siglo? Para responder a esta pregunta es útil observar con un poco más
de detalle este último período, representado en el Gráfico 2.2.
4
Recuadro 2.1:
Números índice y tasa de variación
Indice del PIB. Para construir un índice del PIB (o de cualquier otra variable) se divide el valor del
PIB (o de la variable) en cada año entre su valor en un período que se toma como base y el resultado
se multiplica por 100. De este modo, el índice toma el valor 100 para el período base y su valor en
cada año refleja un valor comparable respecto a ese período base. Si en un año determinado el valor
del índice es mayor que 100 eso significa que el PIB es mayor que en el año base.
A partir de los valores del índice para distintos años se puede calcular las tasas de variación del PIB
año a año, como se explicó en el Recuadro 1.12 del capítulo 1).
En el gráfico 2.1, para construir el Indice del PIB por habitante de Uruguay, se eligió como período
base el año 1913 y el gráfico muestra las variaciones del PIB con relación a ese año. Los valores del
índice por debajo de 100 (sea antes o después de 1913) señalan que para esos años el PIB por
habitante era inferior al valor registrado en 1913. Por el contrario, los valores del índice por arriba
de 100 (sea antes o después de 1913) reflejan años en los que el PIB por habitante era mayor que en
1913.
El gráfico muestra que a largo plazo, el PIB por habitante creció en comparación con el de 1913.
Esto implica que, en promedio, los habitantes de Uruguay disponen de más bienes y servicios que
hace noventa años.
Gráfico 2.2
PIB per cápita de la economía uruguaya: 1955-2003
Índice a precios constantes del año 1913=100
280
260
240
220
200
180
160
140
120
100
55
57
59
61
63
65
67
69
71
73
75
77
79
81
83
85
87
89
91
93
95
97
99
01
03
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
5
La evolución del PIB por habitante entre 1955 y 2003 muestra un primer período de nítido
deterioro económico, en el cual la cantidad de bienes y servicios disponibles para la
población se redujo. Este período se extendió aproximadamente hasta 1968 y refleja un
estancamiento de la producción global que, comparada con el crecimiento de la población
da como resultado una tendencia declinante del ingreso per cápita. Generalmente este
período se asocia con el agotamiento del modelo de crecimiento basado en la sustitución de
importaciones que trataremos más adelante en este libro.
A partir de entonces, la economía retomó una senda de crecimiento cuyo ritmo se aceleró a
lo largo de la década del setenta. Esta etapa se identifica con un modelo de crecimiento
basado en la promoción de exportaciones, que también trataremos más adelante. Este
período de crecimiento se interrumpió abruptamente en 1982 iniciándose un fuerte
retroceso, en el contexto de la aguda crisis de la deuda que afectó a varios países
latinoamericanos. La caída del PIB per cápita fue muy profunda y la recuperación se inició
recién en 1985. Al igual que en la mayor parte de los países latinoamericanos el resultado
de esta fuerte fluctuación negativa fue una década perdida para el crecimiento, dado que
recién en 1991 se recuperó el nivel previo a 1982.
En la década del noventa, la economía uruguaya volvió a crecer a un ritmo acelerado, sobre
la base de una conexión más estrecha con los países vecinos (en cierta medida vinculada al
MERCOSUR). Nuevamente el proceso se interrumpió en 1999 iniciándose un retroceso
que se agudizó en 2002, en medio de una fuerte crisis regional que comenzó a revertirse en
el año siguiente. Esta nueva fluctuación negativa echó por tierra buena parte del incremento
en el PIB per cápita logrado en la década del noventa.
1
Los ciclos económicos y las fluctuaciones se tratan en el siguiente capítulo.
6
2.1.2 Crecimiento comparado: rezago relativo
Gráfico 2.3
PIB per cápita de Uruguay, Bélgica y Dinamarca
En dólares constantes de 1990
25000
20000
Uruguay
15000 Dinamarca
Bélgica
10000
5000
0
1900 2001
Entre 1900 y 2001 el PIB por habitante de Uruguay se multiplicó por 3,4. Esto quiere decir
que, en promedio, cada habitante actual del país tenía en 2001 casi tres veces y media más
ingresos (más bienes y servicios) que quienes vivían en él cien años antes.
¿Qué pasó en los demás países en ese mismo período? Luego de más de un siglo, en
promedio, los habitantes del mundo también tienen en la actualidad ingresos más altos que
2
Los datos que aparecen en el gráfico 2.3, al igual que todos los que aparecen en este capítulo comparando
distintos países, están expresados en dólares constantes corregidos por la Paridad de Poderes de Compra
(PPC). Como se señaló en el recuadro 1.13 del capítulo 1, este ajuste es imprescindible cuando se trata de
comparar entre países.
7
sus bisabuelos y tatarabuelos. Entre 1900 y 2000 el PIB por habitante del mundo se
multiplicó por 3,8. Más trabajadores y capital y, sobre todo, innovaciones tecnológicas y
nuevos conocimientos de mayor calidad, han llevado a que hoy se tenga un mayor acceso a
bienes y servicios que hace cien años. ¿Cómo evaluar la importancia del crecimiento
económico que registra Uruguay a largo plazo? El Cuadro 2.1 permite comparar el
crecimiento de Uruguay con el de otros países, ofreciendo una primera respuesta a esta
pregunta.
Cuadro 2.1
Crecimiento total del PIB por habitante: 1900-2001
En dólares de 1990
Países Factor por el que se multiplica el PIB en el período
Argentina 3.0
Brasil 8.2
Chile 5.1
Colombia 5.2
Uruguay 3.4
Alemania 6.3
Estados Unidos 6.8
Francia 7.3
Reino Unido 4.5
Fuente: Datos de A. Maddison
El aumento del PIB por habitante de Uruguay luce escaso cuando se lo compara con el de
otros países, especialmente si se tiene en cuenta que el punto de partida de algunos de ellos
es desde un nivel de riqueza superior.3 No sólo los países industrializados muestran un
crecimiento promedio mucho mayor que el de Uruguay, sino que lo mismo sucede con
otros países latinoamericanos. A Uruguay parece costarle mucho lograr un ritmo de
crecimiento importante en el largo plazo y lo mismo le sucede a Argentina. Por el contrario,
Chile, Colombia o Brasil muestran un grado de dinamismo mucho mayor.
En el Gráfico 2.3 se compara el PIB per cápita de Estados Unidos, Finlandia, Francia,
Italia, Japón y Uruguay en tres momentos distintos del tiempo: 1900, 1955 y 2001. A
principios del siglo XX, el PIB de Uruguay era el tercero de la muestra (superando a
Finlandia, Italia y Japón), y esta situación no se modificó sustancialmente al menos hasta
1955. Sin embargo, este panorama se revirtió de manera notable en la segunda mitad del
siglo, ya que para el año 2001 Uruguay tiene el PIB más bajo de la muestra y por una
diferencia muy grande.
3
Como veremos en la sección 2 de este capítulo, existen razones que permiten pensar que los países que han
alcanzado menores niveles de ingreso por habitante tienen mayores posibilidades de crecer que los países más
ricos.
8
Gráfico 2.3
PIB por habitante de Uruguay y de países desarrollados
(En dólares de 1990)
30,000
Japón
25,000 Finlandia
Italia
Uruguay
20,000 Francia
Estados Unidos
15,000
10,000
5,000
0
1900 1955 2001
El fracaso económico que los uruguayos perciben adquiere entonces una dimensión
relativa antes que absoluta. Primero, porque si bien quienes habitan hoy en Uruguay tienen,
en promedio, un ingreso mayor que quienes lo hacían hace cien o cincuenta años, sus
condiciones de vida están más alejadas que en el pasado de las de los ciudadanos de los
países industrializados.
Segundo, porque a lo largo del siglo XX otros países de la región “se acercaron” a Uruguay
en términos de ingreso por habitante. En el Gráfico 2.4, se compara el PIB per cápita de
Uruguay, Argentina, Brasil y Chile, nuevamente en tres momentos distintos del tiempo
(1900, 1955 y 2001). Como se puede ver, a principios del siglo XX, en términos del nivel
de ingreso per cápita, Uruguay tenía la segunda posición (muy cerca de Argentina que
ocupaba la primera posición), siendo su ingreso tres veces mayor que el brasileño. A
grandes rasgos, esta situación se mantenía en 1955. Sin embargo, en el año 2001 el PIB per
cápita de Chile era un 30% mayor al de Uruguay, en tanto que Brasil se acerca mucho más
a los niveles de de Argentina y Uruguay. Esto pone de manifiesto que, en algún momento
entre 1955 y 2001, algunos países que históricamente tenían un ingreso per cápita inferior,
superaron o se acercaron mucho al nivel de Uruguay.
9
Gráfico 2.4
PIB per cápita de Uruguay y de países de la región
(En dólares de 1990)
12.000
10.000
Brasil
Chile
8.000
Uruguay
Argentina
6.000
4.000
2.000
0
1900 1955 2001
Fuente: A. Maddison
Las dos dimensiones del rezago relativo de Uruguay presentadas en los Gráficos 2.3 y 2.4,
muestran que este proceso adquiere mayor relevancia en la segunda mitad del siglo XX.
Probablemente, ésa es la razón por la que muchos uruguayos perciben al siglo pasado
partido en dos: la primera mitad asociada a la prosperidad y el bienestar, la segunda mitad
relacionada con estancamiento y crisis.
10
2.2 ¿Qué dice la teoría sobre los determinantes del crecimiento
económico?
11
Diagrama 2.1
Vestimenta
V2 F2
V1 F1
A1 Alimentos
En otras palabras; ¿de qué depende que la economía crezca? En primer lugar depende del
aumento en las cantidades de los factores productivos o de la acumulación de factores de
producción. En el diagrama 2.1, supongamos que la disponibilidad de una cantidad mayor
de uno de los factores de producción, tiene como consecuencia un aumento en la
producción de vestimenta, en relación a la cantidad producida de alimentos. La FPP se
desplaza de F1 a F2. Ello permitirá contar con más vestimenta para cualquier cantidad de
alimentos que el país elija producir. Como el ejemplo supone que el aumento en la
acumulación de factores afecta a un solo sector de la economía (el que produce
Vestimenta), la curva no se desplaza uniformemente hacia afuera, sino que la expansión es
mayor a medida que aumenta la producción de vestimenta. Así, la forma en que se expande
la frontera de producción dependerá de cuáles son los factores de producción que se
acumulan y cuán importantes son esos factores en la producción de cada bien o servicio.
12
Recuadro 2.2:
Capital
Tradicionalmente, el capital ha sido concebido por la teoría económica como todos los
bienes que pueden ser utilizados para producir más bienes.
Capital físico: son los bienes materiales que se utilizan para producir más bienes y que no
se extinguen en el proceso de producción. Se lo suele medir por el stock de capital (K) que
es la suma de los valores monetarios de los bienes de capital acumulados. Típicamente
maquinaria, herramientas, etc.
Modernamente, la teoría económica considera al capital como una categoría más amplia
que la definición previa. El capital incluye también las habilidades que, además de servir
para producir otros bienes, pueden ser acumuladas en el tiempo.
Capital humano: Es el stock de conocimientos acumulados mediante el aprendizaje y la
educación. Dependiendo del período de tiempo que se quiera analizar y en función de la
información disponible, suele ser medido con algún indicador del nivel de educación de la
población de un país como, por ejemplo, los años de educación formal de la población
económicamente activa.
Recuadro 2.3:
Acumulación de factores de producción
A largo plazo, aún en ausencia de innovaciones tecnológicas, las economías pueden crecer
si logran acumular factores que no exhiban rendimientos decrecientes.
Una segunda razón por la que puede crecer la economía (o expandirse la FPP) es el cambio
tecnológico. Esto se da, por ejemplo, cuando con la misma dotación de factores, se produce
una cantidad mayor de bienes como consecuencia de una mejor organización del proceso
de producción o de la incorporación de un avance tecnológico. La curva F2 del Diagrama
2.2 muestra cómo se desplaza la frontera de posibilidades de producción en forma paralela
cuando se supone que el cambio tecnológico beneficia por igual a la producción de ambos
bienes.
13
Diagrama 2.2
Vestimenta
V2
V1 F2
F1
A1 A2
Alimentos
¿Se puede medir el progreso técnico? No, no en forma directa. Lo que podemos medir son
los efectos del progreso técnico.
14
Recuadro 2.4:
Cambio tecnológico o progreso técnico
Q = A.f (K, L)
Esto quiere decir que la producción cambia cuando cambia la cantidad de factores
productivos utilizados (K o L) o cuando hay progreso técnico (cambio en A).
15
Recuadro 2.5:
Productividad de los factores
Productividad del trabajo: Es la cantidad de bienes y servicios obtenidos por hora de trabajo
utilizado. Se mide por el cociente Q/L.
Productividad del capital: Es la cantidad de bienes y servicios obtenida por cada hora de
servicios del capital utilizada (horas de máquina utilizadas). Se mide mediante el cociente Q/K.
El cambio técnico (ya sea en la forma de una mejor organización del trabajo, o por la
introducción de máquinas más modernas, etc.) se encuentra estrechamente vinculado con el
aumento de la productividad de los factores. El siguiente diagrama muestra los canales a
través de los cuales el cambio tecnológico, entendido en un sentido amplio, se transforma
en aumentos en la productividad de los factores de producción.
16
Diagrama 2.3
Relación entre el Progreso Técnico y la Productividad
Ganancias de Productividad
En la sección 2.1.2, se vio que en el último siglo algunos países han mostrado un
importante crecimiento económico, mientras que otros, como Uruguay, han crecido
relativamente poco. La teoría económica identifica factores determinantes del crecimiento
económico y relaciona su comportamiento con el desempeño alcanzado en los distintos
países.
17
Sin embargo, esos determinantes próximos del crecimiento económico se encuentran, a su
vez, determinados por otros factores. Por ejemplo, la calidad del capital humano se
encuentra determinada por el nivel educativo y el adiestramiento de los trabajadores. Un
trabajador más capacitado será capaz de producir más que un trabajador poco capacitado, y
es por eso que frecuentemente se suele decir que la educación de los individuos es
importante para el crecimiento económico futuro de un país.
Diagrama 2.4
Determinantes del crecimiento
Adiestramiento
Acumulación de Factores
de Producción
Instituciones
Políticas y
Económicas
Avances Tecnológicos
(Progreso Técnico)
Geografía
Financiamiento
Por otro lado, una apropiada difusión de la tecnología y la posibilidad de que las empresas
puedan contar con financiamiento, son elementos determinantes de la inversión (es decir,
de la acumulación del capital físico) y del avance tecnológico.
18
2.2.4 La evidencia empírica: determinantes próximos del crecimiento
Los estudios empíricos sobre este tema presentan dificultades porque existen serios
problemas para obtener datos sobre la utilización de los factores de producción o sobre su
calidad. A su vez, muchas veces existen errores de medición en los datos utilizados, por lo
que, si bien en teoría el concepto de productividad total de los factores se aproxima al
concepto de avance tecnológico, en la práctica, la PTF calculada como residuo suele incluir
otros elementos ajenos al cambio tecnológico.
19
Texto de apoyo
La Contabilidad de Crecimiento
PIB = A. f(L,K)
g PIB = α k .g k + α h .g h + g PTF
Como es muy difícil medir los cambios en la PTF (gPTF) en una economía, y dado que
generalmente se cuenta con información sobre la tasa de crecimiento del producto, del
capital físico y del trabajo, suele hallarse la tasa de crecimiento de la PTF como residuo. En
otras palabras, se toma el crecimiento total de la economía, se le resta el crecimiento del
capital físico y el crecimiento del trabajo ponderados por sus participaciones en el proceso
productivo, y como resultado se obtiene el crecimiento de la PTF. Matemáticamente:
g PTF = g PIB − α k .g k − α h .g h
• ¿Qué dice la evidencia internacional sobre cuáles son las “vías” o determinantes
próximos más importantes del crecimiento económico?
20
crecimiento y se toman dos grupos extremos, los que más crecieron por un lado y los que
menos crecieron por otro, se pueden extraer algunas conclusiones al respecto.
Cuadro 2.2
Vías de crecimiento de los países que más crecieron
en comparación con los que menos crecieron
Factores de
Producto Producción PTF
10% de países con
7,55% 3,88% 3,67%
crecimiento más alto
El Cuadro 2.2 muestra los resultados de un ejercicio realizado para un conjunto de 107
países para el período 1980-2000. Los países se ordenaron en forma decreciente según sus
tasas de crecimiento anual. Luego se formaron dos grupos: uno con el 10% de los países ue
mostraban tasas de crecimiento más altas y otro con el 10% de los países que mostraban las
tasas de crecimiento más bajas. En el Cuadro se puede ver las diferencias en cuanto a la
importancia de las distintas fuentes de crecimiento en ambos grupos de países. Los países
con mayores tasas de crecimiento han realizado una mayor acumulación de factores de
producción (capital físico y trabajo) que los países que han crecido menos, es decir, han
invertido más en maquinaria, en herramientas, en recursos humanos. Mientras el primer
grupo aumentó en casi 3.88% anual la cantidad de factores utilizados, el otro grupo sólo
aumentó en 2,29% por año la acumulación de factores. Sin embargo, la explicación más
importante para las diferencias en el desempeño económico se encuentra en el crecimiento
de la PTF (en la última columna del cuadro). El grupo de mayor crecimiento aumentó su
PTF en casi 4% anual, mientras que el de menor crecimiento sufrió una caída de la misma
de más de 3% anual. La diferencia entre la variación de la PTF en uno y otro grupo fue de
más de 7% por año.
Es posible pensar que los países pueden tener distintas fuentes de crecimiento según el
estado inicial de riqueza. Por ejemplo, podría suceder que inicialmente los países más
pobres crecieran más rápido mediante la acumulación de factores, pero que, a medida que
aumentase su riqueza acumulada, se tornara más importante la PTF como fuente de
crecimiento. Para analizar esta hipótesis, se han hecho estudios que separan las buenas y
malas experiencias de crecimiento en función de la riqueza inicial de los países. Los
resultados obtenidos se pueden observar en el Cuadro 2.3 donde los países se clasifican
según su nivel de riqueza en 1980 y luego, según sus tasas de crecimiento.
21
• ¿Qué dicen estudios similares para el caso uruguayo?
Gráfico 2.5
Contribuciones al Crecimiento de Uruguay: 1955-2003
(% promedio anual)
1,6%
1,4%
0,26%
1,2%
1,0% 1,15%
0,8%
0,74% 1,3 3% 1,33%
0,6%
0,4%
-0,1% -0,16%
-0,3%
Residuo T radicional de Solow Residuo de S olow Ajustado
Con trib ución de l Ca pital Físico Con tib ución de l T rab ajo
El gráfico permite observar varias cosas. En primer lugar, cuando no se consideran cambios
en el nivel educativo de los trabajadores, el factor trabajo explica la mayor parte del
crecimiento del período (0,74% de un total de 1,33%). Sin embargo, cuando se toman en
cuenta los cambios que han existido en la calidad (en el nivel educativo de los
trabajadores), la contribución promedio anual del trabajo aumenta de 0,74% a 1,15%. La
contracara de ello es que la contribución de la PTF al crecimiento del PIB (calculada por
diferencia), pasa de ser positiva a ser negativa (de 0,26% a -0,16%). Esto significa que
ambas estimaciones concuerdan en la importancia de la contribución del factor trabajo al
crecimiento del PIB, pero es contradictorio el resultado obtenido acerca de la contribución
de la PTF al crecimiento. Se puede decir que en el primer caso la contribución de la PTF se
encontraba sobreestimada.
22
acumulación de trabajo y la mejora de su calidad, como consecuencia del aumento del nivel
de educación, es decir, por la acumulación de capital humano. La acumulación de capital
físico también tuvo un aporte positivo al crecimiento (0,34% de un total de 1,33%), una
cuarta parte aproximadamente de la contribución del capital humano. En cambio, la PTF se
habría reducido, afectando negativamente al crecimiento. Esto estaría indicando que
durante el período 1955-2003 la productividad total de los factores no sólo no ha
contribuido al crecimiento económico uruguayo, sino que lo ha perjudicado.
• ¿Cómo se comparan los resultados hallados para Uruguay con los de otros países
latinoamericanos?
En el Gráfico 2.6 presenta las tasas de crecimiento de distintas regiones para el período
1960-1999, dividiendo a su vez este período en sub-períodos de 10 años de duración.
También se ha incluido Uruguay para apreciar las diferencias de comportamiento.
Gráfico 2.6
Tasas de Crecimiento del Producto per Cápita 1960-1999 (%)
7,0%
6,0% 1961-70
1971-80
5,0% 1981-90
1991-99
4,0% 1961-99
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
-1,0%
-2,0%
Países Este Asíatico América Latina y África sub- Uruguay
Industrializados el Caribe Sahariana
En primer lugar se puede ver que, en el promedio de los últimos cuarenta años, los países
de América Latina y el Caribe, al igual que Uruguay, han tenido dificultades para alcanzar
altas tasas de crecimiento económico. Entre 1961 y 1999 la región ha tenido un
crecimiento mucho menor al logrado por los países del Este Asiático, y también menor al
de los países industrializados.
23
con la evolución del conjunto de países latinoamericanos. También debe señalarse el
impactante crecimiento de los países del Este Asiático en un período en el cual América
Latina (incluido Uruguay) presenta un crecimiento negativo de su PIB per cápita.
¿Cuáles han sido los determinantes próximos que han estado detrás del crecimiento de los
países latinoamericanos? Veamos el Gráfico 2.7.
Gráfico 2.7
Contribuciones al crecimiento para países de América Latina y el Caribe 1960-99
5 .0 %
4 .0 %
3 .0 %
2 .0 %
1 .0 %
0 .0 %
-1 .0 %
-2 .0 %
-3 .0 %
-4 .0 %
PTF
PTF
T ra b ajo
T rab ajo
T ra b a jo
T ra b ajo
T rab a jo
P IB
P IB
P TF
PT F
P TF
PT F
Tra b a jo
P IB
PI B
P IB
PI B
C a p ita l
C ap it a l
C a p ita l
C a p it a l
C ap it a l
Ca p it al
5 .0 %
4 .0 %
3 .0 %
2 .0 %
1 .0 %
0 .0 %
-1 .0 %
-2 .0 %
-3 .0 %
P IB
P IB
PTF
PTF
T ra b ajo
T rab ajo
T ra b a jo
T ra b ajo
T rab a jo
P IB
PI B
P IB
PI B
P TF
PT F
P TF
PT F
Tra b a jo
C a p ita l
C ap it a l
C a p ita l
C a p it a l
C ap it a l
Ca p it al
24
En este conjunto de países de América Latina y el Caribe, al igual que en Uruguay, el
crecimiento económico ha ocurrido fundamentalmente por la vía de la acumulación de
factores de producción y no mediante aumentos en los niveles de productividad. Más aún,
la mayoría de los países muestran contribuciones negativas de la PTF al crecimiento. Como
hemos visto antes, los países que más rápido han crecido lo hicieron mediante aumentos
sostenidos en la PTF, lo que sugiere que el comportamiento de la productividad en la región
estaría explicando su pobre desempeño económico en los últimos años.
Por esa razón, las teorías que identifican a la PTF con el cambio tecnológico serían
aplicables cuando una economía está en la frontera de sus posibilidades técnicas y, por lo
tanto, resultan válidas para los países desarrollados. En economías como la uruguaya y
muchas otras latinoamericanas, en las cuales la PTF fluctúa y cae por factores ajenos al
progreso técnico, su validez es limitada. De todos modos, los estudios que se realizan con
este enfoque aportan información acerca de la contribución de cada factor productivo y
detectan la importancia de otros elementos que pueden estar reflejados en la PTF como los
que se acaban de mencionar.
25
2.2.5 Determinantes Finales del Crecimiento Económico
Hasta ahora hemos visto que de acuerdo con la evidencia empírica el camino fundamental
para alcanzar elevadas tasas de crecimiento económico es el aumento en la productividad
total de los factores. Sin embargo el análisis realizado hasta ahora no explica por qué
algunos países logran niveles de productividad más elevados que otros, ni tampoco por qué
algunos países invierten más que otros en maquinarias, en tecnología o en educación. Si el
crecimiento económico es algo deseable, ¿por qué hay países que crecen poco? Si el
crecimiento de la productividad y la acumulación de factores son fuentes de crecimiento
económico, ¿qué es lo que explica las diferencias en la productividad total de factores?
¿Qué es lo que lleva a algunos países a invertir mucho más que otros en capital físico o en
capital humano?
Para comenzar a entender por qué se dan estas diferencias (que en última instancia son las
que explican los distintos ritmos de aumento del PIB per cápita) hay que tomar en cuenta
los determinantes últimos o finales del crecimiento económico. En otras palabras, debemos
analizar qué factores están detrás de la tasa de crecimiento de la productividad y de la
acumulación de factores y, por ende, determinan en última instancia, el crecimiento
económico de los países.
Diversos aportes teóricos recientes han intentado identificar cómo son las relaciones de
causa-efecto entre los determinantes últimos y el crecimiento económico de los países, así
como también la importancia de cada uno de ellos. A continuación se mencionan
brevemente los lineamientos básicos de estos desarrollos teóricos. 4
4
Tomado de “Economic Growth in Latin America and the Caribbean: Stylized Facts, Explanations, and
Forecasts” (2002), Loayza N., P. Fajnzylber y C. Calderón.
26
establecidas perjudica el crecimiento económico, ya que los agentes económicos deben
tomar sus decisiones con mucha incertidumbre debido a la falta de “reglas de juego” claras
y estables.
Las instituciones legitimadoras son aquéllas que proveen protección social, redistribuyen
ingresos y atenúan los conflictos sociales (por ejemplo, los sistemas de seguridad social, los
seguros de desempleo, etc.).
Geografía:
La geografía determina las características climáticas de los países, que países son vecinos o
no, la cercanía o no al mar, etc. Estos factores son extremadamente importantes para el
crecimiento.
Por ejemplo la salud de los habitantes de un país depende en parte del clima y como vimos
la salud es un determinante del capital humano y por tanto un determinante del crecimiento.
Por su parte la geografía de un país puede determinar la productividad de las tierras y la
posibilidad de hacerla crecer por tanto determina el potencial de crecimiento de la
producción asociada a este factor productivo.
La geografía también determina que mercados quedan más cerca o más lejos. No es lo
mismo vender productos a Brasil que vender productos a Japón. Mientras que al primero
podemos llegar en horas al otro llegamos en días. Esto hace que Argentina sea un socio
comercial natural, por una cuestión de geografía. Ahora bien si Argentina es un país muy
inestable y por tanto nuestras exportaciones a este país también los son, estaremos
5
Tomado de Rodrik, Subramanian y Trebbi (2002).
27
contagiándonos de esta inestabilidad y como vimos la existencia de inestabilidad y de
ciclos económicos puede ser negativa para el crecimiento.
Cultura
La cultura, determinada entre otras cosas, por las experiencias vividas e influenciada por las
religiones, es un determinante decisivo de los valores, las preferencias y las creencias de los
individuos y las sociedades. Para algunos autores, estos factores van a jugar un rol decisivo
en las opciones o preferencias económicas y, en última instancia, en el desempeño
económico de la sociedad. Así suele ponerse como ejemplo que América Latina es pobre
por tener descendencia ibérica mientras que Norteamérica es rica por su herencia
anglosajona.
2.4 Resumen
Entre los habitantes de Uruguay existe la percepción generalizada de que el país sufrió un
fracaso económico considerable en algún momento del siglo XX. Dicha percepción
conduce frecuentemente a creer que en el “pasado lejano” las condiciones de vida en
Uruguay eran mejores que en el “pasado cercano” y el presente. En realidad, los habitantes
de Uruguay hoy son más ricos que en 1900 o en 1955, el problema es que la velocidad a la
cual ha aumentado su riqueza es mucho menor en la primera mitad del siglo XX que en la
segunda mitad.
El otro rasgo que caracteriza el desempeño económico de largo plazo de Uruguay es que
presenta un crecimiento comparado que resulta pobre en relación al de los otros países.
Debido a ello, a pesar de que el producto por habitante crece, Uruguay se “aleja” de las
economías industrializadas y algunos países de la región se le “acercan” en términos de PIB
por habitante. Algo similar sucede con la economía argentina. Lo anterior permite deducir
que durante el siglo XX la economía uruguaya se rezaga en términos relativos.
28
¿Cuáles son los factores directos que explican el crecimiento? La acumulación de capital
físico la acumulación de capital humano y/o el avance tecnológico actúan directamente
sobre el crecimiento. Estos determinantes próximos o directos del crecimiento en realidad
son formas de crecimiento, es decir, son las “vías” a través de las cuales un país puede
incrementar su producción.
¿Cuáles han sido los determinantes próximos que han estado detrás del crecimiento de los
países latinoamericanos? La evidencia indica que para el conjunto de países de América
Latina y el Caribe al igual que para Uruguay, el crecimiento económico ha ocurrido
fundamentalmente vía la acumulación de factores de producción y no mediante aumentos
en los niveles de productividad.
Los resultados encontrados para Uruguay y América Latina, dado la forma residual en que
se calcula la PTF hace que en la práctica las mediciones no coincidan estrictamente con el
concepto de progreso técnico. Además hay distorsiones al no tomarse en cuenta el grado de
utilización de los factores de producción. Por esa razón, las teorías que identifican a la PTF
con el cambio tecnológico serían aplicables cuando una economía está en la frontera de sus
posibilidades técnicas y, por lo tanto, resultan válidas para los países desarrollados. En
economías como la uruguaya y muchas otras latinoamericanas, en las cuales la PTF fluctúa
y cae por factores ajenos al progreso técnico, su validez es limitada. De todos modos, los
estudios que se realizan con este enfoque aportan información acerca de la contribución de
cada factor productivo y detectan la importancia de otros elementos que pueden estar
reflejados en la PTF como los que se acaban de mencionar.
A su vez, las formas o vías de crecimiento económico se encuentran determinados por otros
factores que se consideran como determinantes finales o indirectos: nivel educativo,
adiestramiento de los trabajadores, apropiada difusión de la tecnología, financiamiento,
instituciones, cultura, geografía, etc.
Para las diferencias entre los países, que en última instancia son las que explican los
diferentes desempeños económicos, se deben analizar los determinantes últimos o finales
del crecimiento económico. En otras palabras, se deben analizar que factores están detrás
29
de la tasa de crecimiento de la productividad y de acumulación de factores en los países y
por ende determinar el crecimiento económico de los mismos. En la literatura económica,
tanto a nivel teórico como a nivel empírico, se han desarrollado diversas explicaciones
sobre cuáles son las causas últimas detrás del crecimiento económico de los países. Los
factores que la teoría subraya en la actualidad como responsables del crecimiento
económico son: las instituciones y políticas públicas, la geografía y la cultura.
2.5 Preguntas
1. ¿Qué se entiende por crecimiento económico? ¿Cuáles son las medidas usuales de
crecimiento económico?
3. ¿Cuál es la razón por la que mucha gente piensa que Uruguay era un país más rico en el
pasado que en la actualidad? ¿Qué argumentaría usted a una persona que afirmara que los
habitantes de Uruguay hoy son, en promedio, más pobres que nuestros abuelos?
7. ¿Cuál es, empíricamente, el factor clave que explica el crecimiento a largo plazo de las
economías?
8. ¿Qué papel juega la productividad total de los factores en el crecimiento de largo plazo de
Uruguay?
9. ¿Qué papel juega la productividad total de los factores en el crecimiento de los países de
América Latina?
30
2.6 Bibliografía
31
− SAMUELSON, P. y W. NORDHAUS (1999), Economía, Decimosexta Edición, McGraw-
Hill, México D.F.
32
cinve
Centro de Investigaciones Económicas
CAPITULO 3:
Fluctuaciones económicas de corto plazo
y política económica
Primer Borrador
1
Indice
2
Capítulo 3: Fluctuaciones económicas de corto
plazo y política económica
Cuando se piensa en la evolución de la economía en los últimos veinte años del siglo
pasado, muchos uruguayos recordarán la crisis del año 1982, cuando se “quebró la tablita”
y el crecimiento se interrumpió abruptamente. Este hecho marca el inicio de una etapa de
retroceso, caracterizada por el cambio abrupto en la cotización del dólar, gran caída del
producto, subas de precios y aumento del desempleo. Otros países latinoamericanos
enfrentaban problemas parecidos en el marco de la llamada “crisis de la deuda”, que
implicaba serias dificultades de los países para hacer frente a sus pagos con el exterior.
Como se observó en el capítulo anterior (Gráfico 2.2), la caída del PIB por habitante fue
muy profunda y la recuperación se inició recién en 1985. Esta fuerte fluctuación negativa
que se dio en Uruguay y en otros países de América Latina bautizaron a la década de los
ochenta con el nombre de la década pérdida.
En los noventa, luego de retomar la senda del crecimiento con gran energía, Uruguay se
enfrentó nuevamente a una brusca interrupción a partir de 1999. Esta caída de los niveles de
PIB se prolongó hasta el año 2003 donde otra vez se retomó el crecimiento. Como
resultado, nuevamente se ha perdido buena parte del avance logrado en los noventa y
muchos se preguntan si estaremos ante otra década perdida. Ante la gravedad de estos
retrocesos, surgen interrogantes de distinto tipo. ¿Las fluctuaciones, son un problema
generalizado o es una característica peculiar de nuestra economía? ¿Presentan fluctuaciones
los países desarrollados? ¿Qué es lo que determina las profundas fluctuaciones de la
economía uruguaya? ¿Es posible tomar medidas para suavizarlas?
3
económicos: el empleo global, la renta nacional, la inversión, el consumo, los precios, los
salarios, entre otros. Los temas de la macroeconomía pueden ser estudiados en referencia a
distintos períodos: corto plazo y largo plazo. Con respecto a estos períodos de referencia
cabe hacer algunas precisiones. Si bien es cierto que el largo plazo es la suma de sucesivos
plazos cortos, la diferencia entre ambos conceptos es más sutil que la mera duración de
tiempo. En el corto plazo hay elementos que no pueden cambiar, que están dados. Por
ejemplo, en el corto plazo se toma como un dato la cantidad del factor capital (K)
disponible en una empresa o en toda la economía. En el largo plazo, en cambio, la cantidad
de capital no es un dato sino que es una de las variables a considerar. Del mismo modo, en
el caso de los precios es muy común suponer que en el corto plazo hay muchos precios que
no cambian (precios rígidos), mientras que en el largo plazo los precios varían (precios
flexibles).
Recuadro 3.1:
Corto y largo plazo
Corto plazo. Es un período de tiempo menor, cuya duración es tal que hay magnitudes
económicas que están dadas, que no pueden ser cambiadas. En particular, hay precios que
son rígidos. Es un período en el cual los agentes económicos no se adaptan totalmente a las
variaciones en los precios.
La macroeconomía estudia por qué en algunos períodos el producto puede caer o puede
crecer a tasas muy bajas mientras en otros crece a tasas muy elevadas. Este es el campo de
1
Es un Gráfico similar al Gráfico 2.1 del capítulo 2. La diferencia es que en este caso se trata del PIB total y
no por habitante. Además, el período base para los precios es 2003.
4
la macroeconomía de corto plazo. También la macroeconomía se encarga de proponer
algunas medidas que puedan evitar que el producto se reduzca, así como también que
crezca a una tasa tan elevada que pueda causar un aumento muy importante de los precios.
El Gráfico 3.1 también muestra que el PIB presenta fluctuaciones en torno a la tendencia.
La macroeconomía de corto plazo busca explicar esas fluctuaciones o lo que se denomina
ciclo económico. El ciclo económico se define como las variaciones o fluctuaciones del
PIB y de la mayoría de las variables económicas, en torno a la tendencia de largo plazo. En
relación al Gráfico, la macroeconomía busca responder a la pregunta de por qué a veces el
PIB está por encima de la línea rosada (área gris en el gráfico) y a veces está por debajo de
la misma (área roja en el gráfico).
Gráfico 3.1
PIB del Uruguay 1900-2003
(en millones de pesos del año 2003)
400000
350000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
¿Todos los países experimentan fluctuaciones en la evolución del PIB? Sí, todas las
economías de mercado experimentan fluctuaciones de la actividad económica. Durante el
siglo XIX y hasta la década del treinta del siglo pasado, los ciclos económicos de los países
solían ser extraordinariamente pronunciados. Luego de la gran depresión de los años
treinta, los gobiernos de todo el mundo se preocuparon crecientemente por tomar medidas
de política económica que suavizaran la profundidad de los ciclos.
¿Son los ciclos económicos iguales en todos los países? No, las fluctuaciones cíclicas
difieren mucho según los países, tanto en su regularidad como en su tamaño y sus causas.
En particular, los países pequeños como Uruguay muestran características diferentes a los
países más grandes.
5
Recuadro 3.2:
Recesión, recuperación y ciclo económico
PIB
tiempo
La macroeconomía de corto plazo no analiza solamente las fluctuaciones del PIB sino
también otras fluctuaciones, como la del empleo, los precios, el tipo de cambio, la tasa de
interés, el consumo, la inversión, etc.
6
3.2 La inestabilidad de la economía uruguaya
En esta parte se describen las fluctuaciones del PIB y de otras variables importantes de la
macroeconomía: la inversión, el empleo y los precios. La descripción de la evolución de
estas variables apunta a responder las siguientes interrogantes: ¿las fluctuaciones se
presentan en forma regular y predecible o son irregulares e impredecibles?¿el PIB y las
otras variables fluctúan al unísono? ¿Cuando disminuye la producción aumenta el
desempleo?
7
Gráfico 3.2 Las fluctuaciones de la economía uruguaya
PIB Inflación (% )
Mles de pesos a precios de 1983=100 140.00
350000
120.00
300000
100.00
250000 80.00
60.00
200000
40.00
150000 20.00
100000 0.00
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
Formación bruta de capital físco Tasa de D esempleo en Montevideo (% )
Mles de pesos a precios de 1983=100 18.0
55000
50000 16.0
45000 14.0
40000
12.0
35000
30000 10.0
25000 8.0
20000
6.0
15000
10000 4.0
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
Períodos de
crecimiento
negativo del PIB
En el panel superior derecho se presentan las variaciones del nivel general de precios de la
economía uruguaya, es decir, la inflación. La inflación mide el cambio porcentual del nivel
general de los precios. En general, la inflación se mide a través de la variación del Índice de
Precios al Consumo (IPC), que es un promedio de los precios de los bienes y servicios a
nivel del consumidor.
Recuadro 3.3:
Precios e inflación
Nivel de precios: se mide mediante índices de precios. Ejemplos de estos índices son
Índice de Precios al Consumo, el Indice de Precios Mayoristas, el Indice de Precios de la
Construcción, etc.
Inflación: es el cambio porcentual del nivel general de los precios de la economía. En
general se mide a través del Indice de Precios al Consumo que resume los precios de una
canasta básica de las familias
A partir de fines de la década del 50 la inflación pasó a ser un fenómeno cotidiano en Uruguay. Sólo
hacia fines del siglo XX se logró controlar este fenómeno, después de varios intentos fallidos de
8
planes de estabilización. Muchas interrogantes surgen en torno a este tema. ¿Por qué algunos países
tienen inflación alta mientras que en otros es muy baja? ¿Cuáles son los factores determinantes de
la inflación? ¿Cuáles son los “medicamentos” más adecuados para combatir la inflación?
De acuerdo a la evidencia empírica para el caso uruguayo, las fluctuaciones de la inflación son
contracíclicos con el PIB, es decir, cuando el PIB pasa por una fase recesiva la inflación se
encuentra creciendo y viceversa. Adicionalmente, se observa que los movimientos son más
duraderos en el tiempo que los del PIB. Una explicación posible de este fenómeno es que la
dinámica de la inflación tiene cierta inercia, como consecuencia de períodos con inflación crónica,
donde la gente se acostumbra a vivir con inflación y donde existen mecanismos de indexación
formales o informales, que hacen que la inflación perdure. Sin embargo, como se observa en el
Gráfico, durante la última fase recesiva del PIB, la inflación decrece. Este fenómeno puede ser
consecuencia del plan de estabilización que regía desde 1991 y que se abandonó en 2002, al mismo
tiempo que se alcanzaba el fondo del ciclo.
Finalmente, en el panel inferior derecho del Gráfico se presenta el nivel del empleo que es
otra de las variables macroeconómicas de relevancia. ¿Cómo se mide? La medición más
conocida y cuyos valores suelen ser anunciados en los noticieros, mes a mes o trimestre a
trimestre, es la tasa de desempleo. Esta se calcula como el número de personas
desocupadas como porcentaje de la población económicamente activa. En el capítulo sobre
mercado de trabajo se comentará esta definición con mayor detalle.
Recuadro 3.4
Desempleo
Tasa de desempleo: mide el número de personas que buscan activamente trabajo sin
encontrarlo, como porcentaje o fracción de la fuerza laboral o población económicamente
activa.
Las variaciones de corto plazo de la tasa de desempleo también se relacionan con las
fluctuaciones del ciclo económico del producto. En general, las caídas del producto se
asocian con aumentos súbitos del desempleo, mientras que las expansiones se acompañan
de bajas graduales del desempleo. Esto se puede observar en la Gráfica 3.2. La tasa de
desempleo muestra elevada memoria, al igual que la inflación. Esto significa que, cuando el
producto cae, la tasa de desempleo sube y ese incremento perdura en el tiempo. En
consecuencia, el estudio del ciclo macroeconómico pone especial atención en las
fluctuaciones del desempleo, aún cuando éste también se vincula con aspectos específicos
del mercado de trabajo, como la flexibilidad laboral.
En el año 1981 Uruguay tenía un desempleo de menos del 7%, mientras que en el año 2002
éste alcanzó un 17%. ¿Qué factores explican el desempleo?, ¿qué tasa de desempleo puede
considerarse baja? y ¿qué políticas se pueden adoptar para reducirla? son algunas de las
interrogantes que la macroeconomía busca responder.
En conjunto, de los distintos paneles del gráfico se deduce que durante las recesiones el PIB
y la inversión disminuyen, mientras que el desempleo y la inflación aumentan, pero en
definitiva, todas estas variables macroeconómicas fluctúan al unísono.
9
3.2.2 Comparación con otros países
Es interesante destacar que todos los países de América Latina que se muestran en los
paneles del Gráfico 3.3 tienen fluctuaciones de mayor extensión que Estados Unidos. En
Estados Unidos las caídas del PIB duran uno o dos años, luego de lo cual vuelve a crecer.
Gráfico 3.3.
Fluctuaciones del producto en países seleccionados
PIB Arge ntina (Billone s de pe sos a pre cios de 1995) PIB B rasil (Billone s de pe sos a pre cios de 1995)
310 1100
290 1000
270
900
250
230 800
210
700
190
170 600
150
500
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
PIB CH ile (B illone s de pe sos a pre cios de 1995) PIB Estad o r Un id o s (Billo n e s d e d ó lare s ame rican o s a
45000
p re cio s d e 1995)
40000 11000
10000
35000
9000
30000
8000
25000
7000
20000
6000
15000
5000
10000
4000
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
crecimiento 0.27
Fuente: FMI
10
Diversos trabajos realizados sobre estos temas indican que las fluctuaciones
macroeconómicas de Brasil y Argentina lideran a las de Uruguay, es decir, que las
anteceden. En este sentido, y dado que los tres países conforman el MERCOSUR vale la
pena destacar algunas características de las fluctuaciones de corto plazo en el PIB de estos
tres países.
En primer lugar, los PIB de Uruguay y Argentina presentan fluctuaciones más definidas
que el brasileño. Adicionalmente, la memoria en el tiempo de las caídas de los PIB en
Argentina y Uruguay es mayor que en Brasil, es decir, los ciclos son más extensos y las
recesiones son más profundas. Como se ve en el Gráfico, las fluctuaciones de Argentina y
Uruguay son muy similares, por lo que podría decirse que el PIB uruguayo está fuertemente
“atado” al argentino.
¿Cómo inciden las relaciones con el resto del mundo en las fluctuaciones de la economía
uruguaya? Las economías pequeñas y relativamente abiertas (como la uruguaya en el
período reciente), son más vulnerables a los shocks provenientes del exterior que
economías grandes como Japón o Estados Unidos. Estos shocks llevan a que las economías
no logren mantenerse en una situación de crecimiento del producto, bajo desempleo y baja
inflación.
A continuación enumeraremos los principales shocks que impactan sobre una economía
pequeña y abierta como la uruguaya.
Recuadro 3.5
Los shocks o choques
Los shocks son cambios bruscos que se producen en otras economías y que repercuten en la
economía en cuestión a través de diversos canales.
11
de intercambio, como con los ciclos de la economía mundial y/o regional.2 Se denomina
términos de intercambio a la relación entre los precios de las exportaciones y los precios de
las importaciones de un país. Precisamente, antes de 1930 y después de 1974, es cuando
Uruguay guarda una relación más estrecha con la economía mundial y en este último
período, además, intensifica sus vínculos con Argentina y Brasil.
Recuadro 3.6:
Precios de exportación, de importación y
términos de intercambio
Precios de exportación: son los precios que se obtienen en los mercados externos cuando
se venden (exportan) bienes producidos en el país
Precios de importación: son los precios que se deben pagar a los proveedores externos
cuando se adquieren (importan) bienes producidos en el exterior
Términos de intercambio: miden la relación entre un índice promedio de los precios de
exportación y un índice promedio de los precios de importación de un país para un período
de tiempo determinado. Un aumento (disminución) de los términos de intercambio indica
un crecimiento mayor (menor) de los precios de exportación respecto a los precios de
importación.
Los cambios profundos o shocks de precios de las commodities, afectan por múltiples vías
al producto y a los precios internos de la economía, pero la más importante tiene que ver
con la variación en el nivel de ingreso del país. Por ejemplo, un menor precio de la carne
implica un menor ingreso de exportación, un menor poder de compra y una menor demanda
de todos aquellos agentes económicos vinculados a la producción de este bien. Cuando se
trata de un producto de gran importancia en la economía del país, esto termina por
repercutir negativamente sobre el nivel de actividad de la economía en su conjunto. Un
ejemplo reciente fue la caída del precio de exportación de la carne a raíz de un brote de
fiebre aftosa en el año 2001 que acentuó la recesión en curso. (Gráfico 3.4).
2
Bértola L. & Lorenzo F. Witches in the South:Kuznets-like swings in Argentina, Brazil and Uruguay, 1870-
2000.
12
Gráfico 3.4
Precio de la Carne de Exportación (por kilo en US$)
1.8
1.6
1.4
1.2
0.8
0.6
0.4
0.2
0
1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002
Fuente: MGAP
13
Gráfico 3.5
Precio del petróleo (US$ por barril)
35
30
25
20
15
10
0
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Fuente: EIA
Otros shocks que normalmente suelen afectar a economías como la nuestra son los
asociados a las tasas de interés y a los movimientos internacionales de capital. La tasa de
interés que se cobra por préstamos en los mercados internacionales de capitales es el precio
que Uruguay debe pagar por los préstamos que solicita en el exterior cuando necesita
financiamiento. Cuando las tasas de interés suben o se reduce la entrada de capitales que
entran al sistema financiero se generan dificultades para el financiamiento de las empresas,
de las familias y del gobierno del país, lo que termina por afectar negativamente su
demanda y a través de ésta el nivel de producto y la inflación.
En los últimos treinta años Uruguay ha intensificado sus vínculos económicos con la
región, a través de la participación en el MERCOSUR.
Los shocks más importantes que ha recibido la economía uruguaya en el período reciente
han estado relacionados con el nivel de actividad de la región. Diversos estudios muestran
que el PIB de Uruguay está fuertemente atado al PIB de Brasil y de Argentina, y aún más a
este último. Los ciclos en el PIB de Uruguay tienen una alta correlación con los ciclos de
Argentina a lo largo de todo el siglo XX. Parte de esta correlación se explica porque, tanto
la economía uruguaya como la argentina y la brasileña en muchas oportunidades se ven
sometidas a iguales shocks provenientes de otras partes de mundo. No obstante, en las
últimas décadas, el ciclo uruguayo ha estado generado, en buena medida, por shocks
provenientes directamente de Argentina y Brasil.
La incidencia de los ciclos del PIB de la región sobre el de Uruguay está determinada por
las fuertes interrelaciones en materia comercial, pero también por los vínculos financieros,
en particular con Argentina.
14
Gráfico 3,7
Los ciclos del PIB en Argentina y Uruguay
25%
20% Argentina
Uruguay
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
-20%
-25%
00
05
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
00
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
3.3 Las fluctuaciones en el modelo de oferta y demanda agregada
La macroeconomía de corto plazo busca explicar entre otros problemas, el de los ciclos
económicos. Para ello es útil en primera instancia pensar que los ciclos económicos nos
indican que en determinadas oportunidades la cantidad de bienes y servicios que la
economía produce está por encima o por debajo del nivel de producto correspondiente a lo
que marca la senda o tendencia de largo plazo.
¿Cuáles son, en teoría, los factores que generan los ciclos? ¿Por qué en determinados
momentos se produce menos de lo que permitirían las maquinas y los hombres (que están
dispuestos a trabajar) en un país determinado? Para que un bien sea efectivamente
realizado, es necesario que la empresa que lo fabrica y lo ofrece en el mercado (oferta),
perciba que alguien se lo va a comprar (demanda), a un precio “razonable”. Por tanto,
tienen que darse dos condiciones: que exista la demanda y que ésta exista a un precio
“razonable”. Si la demanda a ese precio “razonable” se reduce por algún motivo, la oferta o
nivel de producción de la economía va a caer y también los precios. Comienza una
recesión.
15
Todos tenemos alguna idea intuitiva de que la oferta y la demanda dependen del nivel de
precios. Esto es efectivamente así en el corto plazo. Cuanto mayor es el nivel de precios
mayor es la cantidad ofrecida de bienes y servicios, es decir, mayor es la cantidad de bienes
y servicios que las empresas ofrecen para vender en los distintos mercados. Las cantidades
ofrecidas dependen positivamente del nivel de precios. Además del nivel de precios a los
que se vende, en el corto plazo, la oferta también depende de los costos y de la capacidad
instalada. Así a menor nivel de costos y a mayor capacidad instalada, mayor oferta.
Gráficamente la relación entre las cantidades ofrecidas y el nivel de precios, suponiendo
todo las demás variables constantes, se expresa mediante una curva creciente.
¿Por qué se retraen las cantidades demandadas cuando suben los precios? Cuanto mayor es
el nivel de precios menor la cantidad de bienes y servicios que se puede comprar con una
cantidad dada de dinero. Esta disminución del poder de compra del dinero, no sólo tiene
un impacto negativo directo sobre el consumo de bienes y servicios, sino que también un
efecto contractivo indirecto a través de la tasa de interés. En efecto, cuando los precios
suben y el dinero tiene menor poder de compra (es decir, se necesita más dinero para
comprar la misma cantidad de bienes), éste ya no es tan abundante para realizar préstamos.
Si esto es así, la tasa de interés (el precio del dinero o lo que es lo mismo, lo que se cobra
por los préstamos) sube y cuando la tasa de interés sube, los hogares contraen el consumo y
las empresas reducen su inversión.
En definitiva, tanto por una vía directa como por una vía indirecta a mayor nivel de precios,
menor es la cantidad demandada de bienes y servicios.
La política económica es uno de los aspectos de la política en general. Está conformada por
el conjunto de medidas y disposiciones que tienen por objetivo controlar, organizar e
influenciar la vida económica.
En general, el ciudadano común percibe fácilmente aquellas políticas que afectan sus
ingresos o sus gastos en forma directa. Así, sin necesidad de explicaciones cualquier
trabajador sabe algo sobre la política económica relacionada con los impuestos vigentes en
16
un economía, (o política tributaria), y sobre los efectos más inmediatos. Sabe que si
disminuye la tasa del IVA los precios disminuirán y tendrá más dinero disponible para
gastar. Probablemente no piense que el gobierno recaudará menos por impuestos y por
ende, disminuirá algunos de sus gastos o invertirá menos en viviendas o carreteras. El
resultado final, el que tiene en cuenta los efectos de dicha política a nivel agregado, no es
percibido directamente.
Los objetivos de la política macroeconómica son múltiples pero en general son resumidos
en tres fundamentales:
· Lograr un nivel de actividad creciente y sostenible. En otras palabras, lograr una tasa de
crecimiento del PIB alta y estable.
· Alcanzar un elevado nivel de empleo. El objetivo a largo plazo es alcanzar el nivel de
pleno empleo.
· Mantener los niveles de precios estables o levemente ascendentes.
Recuadro 3. 7:
Objetivos de política económica
Objetivos Medición
Crecimiento de la producción Crecimiento anual del PIB
Nivel de empleo Tasa de desempleo
Estabilidad de precios Inflación
17
3.4.2 Tipos de política e instrumentos
Para alcanzar los objetivos, e incidir sobre los resultados de la economía, si dejamos de
lado su potestad de regulación, el gobierno dispone al menos de dos tipos de políticas: la
política fiscal y la política monetaria.
• Política fiscal
Dentro de la política fiscal se consideran todas las medidas del gobierno relacionadas con
la utilización de los impuestos y del gasto público. En un sentido restringido, la política
fiscal puede ser utilizada con el objetivo de estabilizar los precios o el producto. En un
sentido más amplio puede ser utilizada con otros fines. En la medida que esta política afecta
directamente los ingresos y los gastos del sector público y que en Uruguay éste es uno de
los temas que impone restricciones relevantes, será desarrollado en el capítulo 6 con más
profundidad.
Los impuestos afectan a la economía global de dos maneras. Por un lado, si aumentan los
impuestos, las familias tendrán menos ingresos disponibles para gastar y disminuirá la
demanda de bienes y servicios. En el capítulo 1 se definió el ingreso disponible (Yd) como
el ingreso de los hogares menos los impuestos que pagan las familias (Yd = Y - T). Un
aumento de los impuestos tiene como consecuencia una disminución de la demanda
agregada al disminuir el gasto en consumo de las familias (DA = C + I + G).
Por otro lado, si aumentan los impuestos sobre las empresas disminuyen sus beneficios
netos, lo que afecta los incentivos para realizar nuevas inversiones. También en este caso,
una medida de política fiscal que aumente los impuestos tiene como efecto una disminución
de la demanda agregada (DA = C + I + G). Cuando la política fiscal tiene como efecto
disminuir la demanda agregada se le llama política fiscal contractiva.
Recuadro 3.8:
Política fiscal
Se llama política fiscal a dos tipos de medidas del gobierno:
La primera se relaciona con los impuestos y también se le denomina política tributaria. Al
cobrar impuestos el gobierno recibe ingresos. Los impuestos pueden ser de muchos tipos y
pueden tener distintos objetivos, pero la idea fundamental es que los impuestos disminuyen
lo que pueden gastar las familias y las empresas y le transfieren ingresos al gobierno.
La segunda se relaciona con el gasto del gobierno y toma la forma de salarios pagados a los
funcionarios, transferencias a la seguridad social, gasto en carreteras, etc. Cuando el
gobierno gasta está transfiriendo ingresos a la población.
Podrían pensarse como políticas opuestas porque tienen efectos contrarios.
18
Por el contrario, la política fiscal expansiva son las acciones tendientes a aumentar el gasto
público o reducir los impuestos. De esta forma, un aumento del gasto público o una
reducción que los impuestos que pagan las familias expande la demanda agregada y, por lo
tanto, la producción. Si las empresas deciden producir más cantidad de bienes y servicios,
aumentará su demanda de factores productivos, en particular, de mano de obra, por lo tanto
se estimulará el aumento del empleo.
Recuadro 3.9:
Instrumentos de política fiscal
Tributación: los impuestos son los ingresos públicos creados por ley. Son de cumplimiento
obligatorio por parte de aquellos sujetos contemplados en la ley.
Gasto público: es el valor de los servicios suministrados por el Estado a los ciudadanos.
Está constituido por las compras y contrataciones de recursos materiales y humanos que
realiza el Estado y que le permiten cumplir con sus funciones.
• Política monetaria
La política monetaria se refiere a la gestión, por parte del gobierno, del dinero, el crédito
y el sistema bancario del país. Es el conjunto de decisiones tomadas por la autoridad
monetario para controlar la cantidad de dinero y las tasas de interés y, en general, las
condiciones del crédito. En el Uruguay la autoridad monetaria es el Banco Central. A
través de la regulación de la cantidad de dinero de la economía (la oferta monetaria), el
gobierno puede influir en una gran cantidad de variables económicas, como los tipos de
interés, el precio de las acciones, el precio de la vivienda y el tipo de cambio.
El gasto total que se realiza en una economía depende de la cantidad de dinero disponible
para gastar y de las condiciones para conseguir créditos. Se llama cantidad de dinero al
efectivo o cantidad de monedas y billetes que hay en circulación (en poder del público)
más los saldos de las cuentas bancarias a las que se puede acceder fácilmente (cuentas a la
vista). Esta cantidad depende de las acciones del Banco Central ya que es la institución que
controla la emisión de billetes. Además del efectivo, para pagar las compras que realizan
las familias y las empresas se pueden utilizar cheques, o sea que el dinero depositado en
los bancos a la vista es equivalente al dinero como medio de pago.
De esta forma, una política monetaria restrictiva engloba las acciones tendientes a
reducir el crecimiento de la cantidad de dinero (o elevar la tasa de interés). Esto afecta
negativamente a la demanda agregada y, por lo tanto, caen los precios, la producción y el
empleo. Una política monetaria expansiva actúa de manera inversa, tendiendo a
19
aumentar la cantidad de dinero (o disminuir la tasa de interés), lo que repercutirá
positivamente en la demanda agregada.
Recuadro 3.10:
Política monetaria
La política monetaria es el conjunto de acciones que lleva a cabo la autoridad monetaria (en
Uruguay, el Banco Central) para controlar la oferta monetaria y las tasas de interés (metas
intermedias) para influir en los objetivos finales de política.
Recuadro 3.11:
Instrumentos de política monetaria
Encajes: el encaje se define como el porcentaje sobre el total de depósitos que las
entidades financieras deben mantener en efectivo o como depósitos en el Banco Central.
Este porcentaje determina la cantidad de fondos prestables que tienen las entidades
financieras.
Tasa de redescuento: es la tasa de interés a la que presta el Banco Central a los bancos que
necesitan liquidez. Esta tasa es utilizada para realizar política monetaria, debido a que es un
instrumento que permite manejar la liquidez de corto plazo. Los redescuentos son las
cantidades que presta el Banco Central a esta tasa.
Operaciones de mercado abierto: es la compra-venta de títulos del estado en los
mercados financieros por parte del Banco Central.
En economías abiertas hay otra variable relevante: el tipo de cambio que es el precio de la
moneda extranjera expresado en moneda nacional (por ejemplo, pesos por cada dólar). Los
efectos de la política monetaria en una economía abierta no se reflejan necesariamente en
los precios, sino que dependen del régimen cambiario vigente.
Existen básicamente dos regímenes de tipo de cambio, según éste sea fijo o flexible. Un
régimen de tipo de cambio fijo es aquél en el cual la autoridad monetaria se compromete a
comprar y vender cualquier cantidad de moneda extranjera al precio fijo. Por el contrario,
en un régimen de tipo de cambio flexible, éste se determina en el mercado, a través de la
oferta y la demanda de moneda extranjera. La autoridad monetaria no asume ningún
compromiso al respecto.
Cuando el país tiene un régimen de tipo de cambio fijo (en cualquiera de sus modalidades),
pierde el control sobre la oferta monetaria pues debe emitir el dinero necesario para
comprar toda la moneda extranjera que se le ofrezca al precio (fijo) establecido. Cuando el
país tiene un régimen de tipo de cambio flexible, sí puede hacer política monetaria y, a
través de ella, lograr los efectos señalados más arriba.
20
3.5 La política económica y la inestabilidad uruguaya
En esta parte se describen algunas de las medidas de política económica que fueron
llevadas a cabo en ocasión de las dos recesiones de la economía uruguaya comentadas.
Como se señaló anteriormente, la economía uruguaya vivió una experiencia de inflación crónica en
la segunda mitad del siglo XX, logrando su control recién en los últimos años. Dada la
importancia de este fenómeno, los instrumentos de política fueron utilizados casi
exclusivamente para su combate, lo que limitó su utilización para el objetivo, también
importante, de estabilización del nivel de actividad y empleo de la economía.
Este plan fue inicialmente expansivo, pero a mediados de 1981 se instaló una recesión que
alentó un deterioro de la confianza en el régimen cambiario. Luego de varios meses de
indefinición y de postergaciones sucesivas de los cambios en la política, se abandona el
régimen cambiario de la “tablita” en noviembre de 1982. A raíz de ello, en 1983 se registra
un incremento del tipo de cambio de 148%, y reaparece una tasa de inflación elevada
(49%).
21
3.5.2 La nueva política monetaria
El plan iniciado en 1991 fue inicialmente expansivo con tasa de inflación en descenso. Sin
embargo, a mediados de 1998 la economía ingresó en una fase recesiva. A partir de enero
de 1999, y hasta el estallido de la crisis en Argentina en diciembre de 2001, Uruguay debió
absorber una serie de shocks externos adversos. A mediados de 2002 se abandona el
régimen de banda cambiaria, pasando a un régimen de tipo de cambio flexible, lo que
provocó un fuerte incremento del tipo de cambio y un rebrote de la inflación.
35
Cotización
30
Bandas cambiarias
25
20
15
10
3-12-01
3-1-02
3-2-02
3-3-02
3-4-02
3-5-02
3-6-02
3-7-02
3-8-02
3-9-02
3-10-02
3-11-02
3-12-02
Fuente: BCU
En 2002 la inflación ascendió a 26%. La nueva política monetaria llevada a cabo por el
BCU logró disminuir sensiblemente la inflación en el año siguiente, llegando a 10,2%. En
2004 se alcanzó la meta de inflación establecida a principios de año que la situaba dentro de
un rango de 7 a 9%.
3
Boletín de Política Monetaria. Cuarto trimestre de 2003.
22
Gráfico: Inflación - Variación interanual del IPC en %
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
En 90
En 91
En 92
En 93
En 94
En 95
En 96
En 97
En 98
En 99
En 00
En 01
En 02
En 03
04
e-
e-
e-
e-
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e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
En
Fuente: INE
23
Políticas contractivas
3.8 Bibliografía
ABOAL, D. Y D. CALVO (2000); Política y Macroeconomía en el Uruguay del Siglo XX; Trabajo
Monográfico, Universidad de la República Oriental del Uruguay.
CHIESA, GRDA & ZERBINO; (2004). Efectos Reales de la Política Monetaria en Uruguay: Una
aproximación al estudio de los canales de tasa de interés y del crédito bancario. Tesis de Economía
de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración. Universidad de la República.
24
KAMIL H., Y LORENZO, F. (1998); Caracterización de las fluctuaciones cíclicas en la economía
uruguaya; Revista de Economía, Segunda Época Vol. V Nº 1, p. 83-14, Banco Central del
Uruguay
25
cinve
Centro de Investigaciones Económicas
CAPITULO 6:
El papel del gasto público y
las dificultades para su financiamiento
Primer borrador
2
Capítulo 6: El papel del gasto público y
las dificultades para su financiamiento
En Uruguay, la dimensión del gasto público ha sido cuestionada en las últimas décadas en
virtud de que el financiamiento del mismo determina una alta presión tributaria sobre el
sector productivo, lo que para algunos limita las posibilidades de crecimiento económico y
genera presiones inflacionarias. Al mismo tiempo, desde muchos sectores se demanda que
el Estado intervenga en forma más decidida en varias áreas como por ejemplo: la
educación, la generación empleo, la cultura, la ciencia y tecnología. La decisión sobre el
nivel y la estructura del gasto público y la forma de financiarlo son parte del dilema central
de toda economía, el de asignar recursos escasos a objetivos múltiples.
El tema del rol del Estado en la economía es el más afectado por las diferentes visiones
ideológicas existiendo importantes polémicas en torno a este tema. En este contexto
muchas de las preguntas principales siguen quedando sin respuestas claras, más allá de las
polémicas: ¿Es realmente alto el gasto público de Uruguay? ¿Qué incidencia tiene el gasto
destinado a acciones sociales que se desarrollan desde el sector público? ¿Debe preocupar
el nivel del gasto o la tendencia previsible de su evolución? ¿Hacia dónde va el gasto
público? ¿Es excesiva la carga fiscal o el problema es que está mal distribuida?
Diagrama 6.1
Mercado
de Bienes y
Servicios
F G H
7 . Emp
resas 8. Es
tado
6 . Ho
gares
Mercado
C
de
factores
Instituciones
Financieras
En este capítulo se presenta el rol que desempeña el Estado en las economías modernas, se
analizan sus funciones y su relación con los demás agentes económicos. Se trata de ayudar
a la comprensión de la lógica de actuación del sector público y de la tensión que existe
entre las crecientes demandas por servicios, que se traducen en gastos crecientes, y las
dificultades que se presentan para financiar los mismos.
3
Se presentará en primer lugar la organización del Estado uruguayo para identificar sus
diversos componentes y el grado de autonomía de los mismos. Se procura mostrar el rol del
Estado como promotor del crecimiento y de la equidad e igualdad de oportunidades.
Asimismo se analiza el rol del Estado formulando políticas macroeconómicas y sectoriales,
definiendo regulaciones y controlando el cumplimiento de las mismas.
Cuando los economistas debaten sobre las políticas públicas no se cuestionan acerca de la
existencia del Estado, sino que lo toman como una institución ya existente cuya razón de
ser no debe ser explicada por esta ciencia social sino por otras, como la Ciencia Política o la
Sociología.
En el análisis de cómo interviene el Estado se incluyen sus relaciones con los demás
agentes económicos: los hogares, las empresas, el sistema financiero y el sector externo. En
particular, interesa a la Economía analizar los efectos del gasto público, los impuestos, las
regulaciones y la gestión de las empresas públicas.
También interesa analizar el impacto de las políticas que desarrolla el Estado sobre la
asignación de recursos y el funcionamiento de la economía.
Para pagar los servicios que contrata y los bienes que compra el Estado necesita recursos
financieros. De manera que el Estado requiere Ingresos monetarios para pagar sus gastos.
Estos ingresos los obtiene, en forma primordial de los impuestos.
4
al comercio, a las condiciones de trabajo de indígenas y esclavos y a las características de
la producción industrial y agraria.
En el siglo XIX, avanzada la Revolución industrial, los gobiernos intervinieron en paliar las
pésimas condiciones de trabajo de los trabajadores. En Inglaterra se elaboró la factory
reform de las décadas de 1830 y 1840 que estableció las primeras leyes sociales: se limitó
el empleo de los niños, la longitud de la jornada de trabajo y reguló el empleo de las
mujeres. La ley de salud pública de 1848 estableció normas que permitían la intervención
del estado en este campo.
Si bien la provisión por el Estado de servicios y bienes públicos tiene una larga historia, es
solamente después de la Segunda Guerra Mundial cuando se generaliza en Europa. De este
modo, durante los años sesenta y setentas se generó un protagonismo creciente del Estado
en las actividades industriales de los principales países europeos, surgiendo así las primeras
manifestaciones de las "economías mixtas de mercado". A través de las empresas públicas,
el Estado se convierte en protagonista directo en la producción, distribución y
financiamiento.
En América Latina, en los 60 el Estado se convierte en promotor del desarrollo, se
promueve la planificación del mismo, bajo la influencia de las ideas de la CEPRA y su
participación activamente en proyectos de inversión de gran envergadura y en empresas que
requerían gran escala productiva. Este movimiento se llamó en general desarrollismo y su
idea central era que el Estado podía lograr el desarrollo de los países si así se lo proponía.
La idea del papel del Estado como gerente social de la igualdad de oportunidades y rector
de los procesos de desarrollo económico que proporciona educación, sanidad y protección,
mediante la generación de los subsidios y pensiones a todos los ciudadanos, se expresa de
tres formas diferentes: como Estado de bienestar en Europa occidental, como Estado
desarrollista en América Latina y como Estado comunista en Europa oriental.
En la década de los 70 existe un resurgir de las ideas clásicas en base a cuestionar la
pérdida de dinamismo de las economías más desarrolladas y el surgimiento de procesos
inflacionarios que se explican por el desplazamiento del sector privado, más dinámico, por
parte del sector público. En los 90 se generaron procesos más o menos profundos de
reforma del Estado que determinaron una redefinición de sus cometidos, la disminución de
su tamaño (downsizing) y el traslado de muchas funciones y organizaciones hacia el ámbito
privado. Asimismo se promovió la modernización y descentralización de la gestión.
5
Texto de apoyo 6.1
El pensamiento de John Maynard Keynes.
Economista inglés (1883-1946)
En la visión de John Keynes, las economías de mercado la situación de pleno empleo es un caso
particular, el caso general es que exista desempleo. La igualdad entre ahorro e inversión no asegura
el pleno empleo porque parte de la inversión puede corresponder a mercaderías sin vender. Para
Keynes el desempleo es consecuencia del nivel de producción existente y no del nivel de salarios,
no es un problema con los costos sino un problema de demanda efectiva.
Esto es así porque el sector privado suele ver el futuro con incertidumbre y si existe pesimismo
sobre el futuro de los negocios, no se realizan inversiones. De manera que parte del ahorro de las
familias es atesorado, no es invertido. Al sacarse dinero del circuito nominal comienza a ser mayor
la oferta de bienes que su demanda efectiva. De manera que el pesimismo inicial empieza luego a
corroborarse en la práctica, las existencias de mercaderías (stocks) van aumentando y las empresas
comienzan a disminuir la cantidad de producción y a contratar menos trabajadores. El desempleo
aumenta.
Keynes considera que para mantener la plena ocupación es necesaria la intervención del Estado, ya
que es éste quien puede mantener el nivel del gasto y de la inversión, en principio a través del gasto
y la inversión pública. Luego mediante la política monetaria (controlando las tasas de interés) o
principalmente, mediante una adecuada política fiscal puede inducir el gasto del sector privado. Al
ver que aumenta la demanda efectiva las expectativas pesimistas se modifican, los inversores se
vuelven más optimistas y aumenta la inversión. El papel del Estado es inducir un comportamiento
dinámico por parte del sector privado.
La teoría de las finanzas públicas asigna tres objetivos fundamentales a la actividad del
Estado: a) la redistribución de recursos para dar un mayor bienestar a la población por
medio de una distribución mas equitativa de los mismos, b) la estabilidad y, por último, c)
el desarrollo de la economía, objetivos que, si se cumplen, permiten el buen desempeño
presente y futuro del país.
6
Diagrama 6.2
Compra Bienes y
G
Estado
los Hogares
Existe consenso acerca de que el Estado es mejor proveedor que el sector privado de cierto
tipo de bienes y servicios como la justicia, la seguridad o la defensa nacional. Tampoco
existe mayor discusión sobre el papel del Estado como financiador de bienes públicos
aunque contrate su prestación a empresas privadas.
En general nadie discute que todas las personas tienen derecho a recibir educación y salud y
que este además es un objetivo de interés para toda la sociedad. El problema es pensar si es
mejor proveer estos servicios desde una organización que funciona en el ámbito del
derecho público conformada por funcionarios públicos, cuyo criterio de decisión no es el
resultado en el mercado sino el principio de jerarquía. ¿Qué es más conveniente, subsidiar a
la oferta proveyendo los bienes desde instituciones públicas o subsidiar a la demanda,
dando dinero a las personas para que elijan la organización que prefieran?
Pero por otro lado, existen quienes a pesar de reconocer la existencia de fallas de mercado y
la imposibilidad de que en ese contexto el mismo pueda asignar en forma eficiente los
recursos, dudan acerca de la capacidad del Estado para corregir el efecto negativo de las
mismas, planteando la posibilidad de que como consecuencia de la intervención, las fallas
de mercado sean sustituidas por las fallas del Estado. Es decir, se cuestiona la eficiencia
con la que interviene el Estado.
7
aplicación. A partir de lo anterior es posible distinguir la función normativa,
correspondiente al diseño y emisión de las normas correspondientes, de la tarea de
fiscalización y control de las mismas.
¿Cuándo se debe establecer una regulación? Cuando existen fallas de mercado: existencia
de bienes públicos, externalidades, información asimétrica o se definen bienes preferentes o
no preferentes.
¿Qué características debe tener una regulación? Una regulación adecuada es aquella cuyas
intervenciones sobre la actividad regulada se caracterizan por su:
• Pertinencia: cada decisión, norma o política, encuentra fundamento en la corrección de
imperfecciones de mercado o en la búsqueda de garantizar acceso a bienes meritorios, tales
como las atenciones de salud.
• Racionalidad: cuando la acción regulatoria, fundada en objetivos claros, resulta
apropiada.
• Proporcionalidad, cuando existe adecuada relación entre los medios y los fines.
• Eficacia, cuando se consigue el efecto deseado, y se previenen efectos colaterales o
futuros indeseados,
• Eficiencia o costo efectividad, cuando los beneficios de la regulación superan claramente
a los costos, y de un modo tal que no puede ser superado por la adopción de otro tipo de
medida regulatoria.
La regulación, al igual que el mercado, tiene fallas, y al igual que este, los modelos de
funcionamiento perfecto solo existen en la teoría. En efecto, en los procesos de diseño,
elaboración y aplicación de la regulación tienden a prevalecer las imperfecciones del
mercado.
8
con los objetivos propios de la regulación. Se dice que el regulador es capturado
por el regulado, predominando los intereses de este último.
ii. La sobre regulación: Se refiere a las situaciones en que los costos que la
regulación impone a los regulados –y por ende al consumidor final- son
superiores a los beneficios que se desprenden de ella.
Bienes públicos propiamente dichos : constituyen un caso de falla del mercado que se
asocia a dos características de los bienes: a) el costo que una persona adicional los use es
nulo, es decir no hay rivalidad en su consumo y b) no es posible excluir a un consumidor
adicional
Por ejemplo: la luz de una plaza, la luz de un faro, un muelle, la defensa nacional, la
seguridad, la justicia, son ejemplos de bienes públicos.
Bienes preferentes o meritorios : Son aquellos bienes que podrían ser provistos por el
mercado pero la sociedad prefiere que sean públicos porque realiza un juicio de valor sobre
los mismos. En tal caso se acepta que el Estado debe intervenir en forma indirecta o directa
estimulando o asegurando su consumo. En general están vinculados a la educación, la
salud, y el medio ambiente.
La primera razón por la cual el Estado participa en la Educación es porque ella promueve la
integración social y el progreso económico en términos de la disponibilidad de recursos
humanos calificados. Es decir, existe un beneficio social que se deriva de la acción
educativa y pueden no existir incentivos suficientes para que estos logros se alcancen
privadamente en la medida en que los resultados de la educación son observables en el
largo plazo. Este es un argumento económico de fundamental importancia para la acción
del Estado en la Educación.
En materia de salud, suelen confundirse las acciones de salud pública con bienes públicos,
sin embargo, sólo se podrían considerar estrictamente dentro de esta categoría las campañas
de promoción de hábitos saludables, la fluorización del agua potable, las políticas de
9
preservación del medio ambiente, etc. Otras acciones de salud pública, como las campañas
de vacunación masiva o los controles preventivos son, en rigor, bienes de tipo privado en
cuanto su consumo se agota en quien lo recibe individualmente. Con todo, se les considera
meritorios o preferentes, y por ello se justifica socialmente su distribución masiva aún
cuando ella no corresponda a una demanda espontánea de los potenciales beneficiarios.
Existe además, en estos bienes una externalidad positiva que supone para toda la sociedad y
su estructura productiva contar con una población saludable.
Ejemplos en este sentido en Uruguay son: a) los cigarrillos deben llevar una leyenda que
señala las desventajas de su consumo y además pagan un impuesto que tiende a
desestimular su consumo. B) no está permitida la venta en forma libre de alcohol a menores
de edad, c) no se prohíbe el consumo de otras drogas, pero está penalizada su distribución.
1
Expresión que condensa la transformación de la escuela pública a raíz de la reforma educativa impulsada por
José Pedro Varela a fines del siglo XIX que tuvo como consigna la cración de la escuela pública gratuita,
laica y obligatoria.
10
Recuadro 6.1
¿Quién debe suministrar los bienes públicos?
Bienes públicos suministrados por empresas privadas
Los bienes públicos pueden ser suministrados por empresas privadas, pero esto puede generar
ineficiencias. El hecho de que una persona más use un bien público no genere un costo adicional
implica que el precio debería ser nulo. No obstante, si el bien lo provee una empresa privada, esta
fijará un precio positivo por su uso y esto disminuirá innecesariamente la demanda. En función de
la no rivalidad que caracteriza a estos bienes, el precio de venta debería ser cero.
Por ejemplo, si la construcción de una ruta fuera realizada por una empresa pública, y financiada
con fondos públicos, el usuario de la misma pagará menos que cuando la realiza una empresa
privada que cobra peaje por transitarla. El automovilista, usuario de la ruta, preferirá que el bien sea
público. Pero los demás ciudadanos que deben pagar impuesto y no usan la autopista, preferirán que
sea un bien privado. Cuando existe un criterio de equidad claro que puede determinar que los
sectores de la población de menores ingresos subsidien a los sectores de mayores ingresos, por
ejemplo la ruta Montevideo-Punta del Este, parece claro que es mejor que los provea una empresa
privada.
Pero si el peaje determinara una menor actividad económica en la zona donde está la autopista, una
pérdida de valor de los campos, etc por la existencia de peajes, el daño indirecto podría determinar
que fuera preferible que la autopista estuviera en manos públicas. Por tanto existen argumentos para
qué determinados bienes públicos sean suministrados por empresas públicas (porque existe mayor
bienestar).
• Realiza transferencias
El Estado detrae recursos a las empresas y hogares y luego emplea los mismos para
financiar el gasto público, del que se benefician directa o indirectamente las empresas y los
hogares. Como consecuencia de este proceso se da un procedo de transferencias de recursos
que modifica la distribución de ingresos de la economía.
11
El sector público trata de estabilizar los ciclos económicos tanto en relación al nivel de
actividad (ciclos del producto y del empleo) como al nivel de precios.
Desde la Gran Depresión del año 1930 se acepta que frente a la persistencia de altas tasas
de desempleo, el Estado no puede permanecer indiferente y debe acometer acciones. El
desempleo afecta psicológicamente a las personas y eventualmente puede ser un factor
desencadenante de procesos de conmoción social. Entre mediados de la década de los 70 y
la de los 90, las fuertes tasas de desempleo que mostraron los países desarrollados, en
particular los europeos, fueron enfrentadas con políticas variadas: nuevos enfoques
educativos tendientes a la formación profesional de los desempleados y a ligar más el
sistema educativo al sistema productivo, estímulo al desarrollo de pequeña y medianas
empresas (PYMES), flexibilización de las regulaciones sobre el empleo, disminución de las
jornadas de trabajo y contención de las inmigraciones.
Cuando los agentes económicos creen que el futuro va a ser algo parecido o mejor que el
presente se sienten animados a realizar cálculos sobre rentabilidades futuras de los negocios
y a realizar las inversiones necesarias para generar dichas rentabilidades. En la medida en
que es un factor determinante de la existencia de la inversión, la estabilidad de precios
resulta clave como factor de crecimiento de la economía.
12
La investigación científica tiene como característica distintiva la incertidumbre en lo que
hace a la obtención de resultados, lo que hace este tipo de inversión sumamente riesgosa
haciendo que muchas veces se encara en forma conjunta entre el sector público y privado.
En el siglo XIX el Estado de Bienestar buscaba lograr que todos los miembros de la
sociedad tuvieran satisfechas sus necesidades básicas. En el siglo XX se entiende que el
Estado debe asegurar la igualdad de oportunidades lo cual implica tratar de manera desigual
a las personas canalizando el gasto público hacia los grupos en situación más crítica. Los
niños no tienen la culpa del entorno en el cual nacieron; todos los niños tienen que tener las
mismas oportunidades. Esta perspectiva es la base de lo que se denomina un Estado
Integrador: nadie deberá quedar excluido del progreso económico por factores exógenos a
la persona en cuestión.
13
Recuadro 6.2
Estado de Bienestar y Estado Regulador
El Estado de Bienestar es una concepción y una forma de actuación del Estado que se produce en
Europa y en los EEUU luego de la Crisis de los Años 29 y 30 (la Gran Depresión) y con mayor
amplitud, luego de la Segunda Guerra Mundial. Se entendía que el Estado debía intervenir en la
economía para corregir las fallas del mercado, potenciar el crecimiento y el desarrollo, estabilizar la
economía y generar un ambiente propicio para garantizar a sus ciudadanos un nivel mínimo de
vida, independiente de su capacidad económica (Galbraith, 1989). En este contexto el Estado
asumió de manera monopólica la provisión de los servicios públicos considerados esenciales para el
funcionamiento ordinario de la sociedad. Se entendía que la esencialidad definía que no podía
quedar su prestación en mano de empresas privadas que por razones de rentabilidad podrían,
eventualmente, dejar sin servicio a parte de la población
El Estado regulador Las críticas a los resultados magros en crecimiento y estabilización de precios
del Estado de Bienestar generan una nueva concepción que surge del debate en Europa y EEUU
entorno al Estado regulador, como tema de la agenda política, a finales del decenio de 1970 (Prats y
Comany, 1998). El Estado realiza un cambio consistente en desprenderse de las funciones de
producción de bienes y servicios para encarar la regulación de aquellas que, desarrolladas por
privados, justifican tal regulación. En palabras del libro de Osborne y Gaebler, “Reinventing
Government”, ya no se trata de remar, sino de llevar el timón.
Este cambio proviene de reconocer que también existen fallas del Estado. Las fallas de la empresa
pública, originadas en los llamados problemas de agencia de que derivan ineficiencias operativas,
políticas de clientela, debilidad frente a los grupos de presión buscadores de rentas (empresarios
sindicatos, partidos políticos), inflexibilidades , etc., constituyen la explicación conceptual estas
propuestas, en el entendido que la administración privada es más racional y eficiente. Si el Estado
resulta incapaz de abordar con eficacia el desafío regulatorio las fallas del mercado se perpetuarán a
consecuencia de las propias fallas del Estado.
La desregulación busca mejorar la calidad de cada una de las nuevas regulaciones mediante
cambios que tienden a lograr mayor transparencia y consulta y participación pública. Se trata de
reducir la arbitrariedad y la impunidad del Estado en la elaboración y aplicación de las regulaciones.
Se busca también reducir el impacto de los grupos de interés que logran influir en las regulaciones
públicas en perjuicio de los ciudadanos cuyos intereses muchas veces son difusos y a menudo
subrepresentados por lo cual no tienen poder de presión (OCDE, 1995).
14
La mejora de las regulaciones existentes se realiza analizando su impacto, buscando aumentar su
capacidad de adaptación al cambio y asegurar la transparencia, la rendición de cuentas y la
identificación de las responsabilidades del conjunto del sistema regulador. Este movimiento se
plasmó en diversas formas organizativas como agencias especializadas en la reforma del sistema
regulador, comités consultivos, comités intergubernamentales para la calidad regulatoria y comités
parlamentarios, entre otros, que buscan controlar al regulador y a las regula ciones (OCDE, 1998).
El gasto público es el valor de los servicios suministrados por el Estado a los ciudadanos.
En la medida en que la mayor parte de estos servicios no tienen precio en el mercado (por
ejemplo la justicia, la defensa, la educación y la sanidad) el mismo se evalúa a través de
gasto que se genera en producirlos. Por ello, el gasto público está constituido por las
compras y contrataciones que realiza el Estado de recursos materiales y humanos que le
permiten cumplir con sus funciones.
El Estado puede decidir transferir recursos a una institución, pública o privada, para que
provea esos bienes preferentes a menores precios o en forma gratuita, esta forma de acción
se llama subsidio a la oferta. Una forma alternativa de lograr el mismo resultado
consistiría en transferir recursos financieros a las personas para que ellas accedan a los
mercados y elijan una empresa que les preste el servicio, esto se denomina subsidio a la
demanda.
La educación y la salud son servicios que si bien el sector privado podría proveerlos es
probable que muchos ciudadanos no accedan a los mismos por no contar con ingresos
suficientes para pagarlos. En un enfoque de subsidio a la oferta se decide brindar el servicio
por parte de organismos públicos o subsidiar a organismos privados para que ofrezcan los
servicios. En un enfoque de subsidio a la demanda se podría asignar recursos a las personas
para que estas contraten el servicio de educación o salud privado que prefieran.
15
puede regular sobre calidad mínima, no es posible tener regulaciones permanentes,
actualizadas o detalladas en un proceso que es altamente complejo y cambiante.
En Uruguay la concepción predominante acerca de lo que se entiende por gasto público está
condicionada a la predominancia que tiene en nuestro país el subsidio a la oferta sobre el
subsidio a la demanda. Esto hace que se considere que el gasto público es exclusivamente
el que surge de las instituciones públicas, no considerándose los casos que existen de
subsidio a la demanda, que si bien son escasos no son inexistentes. .
Existen varias formas de agrupar los diferentes componentes del gasto público según la
perspectiva con la que se le considere. A continuación se presenta las clasificaciones con
las que se cuenta en nuestro país a partir de la información que aporta la Contaduría
General de la Nación.
i. Clasificación funcional
La clasificación funcional agrupa el gasto público gasto según la función principal que
tienen los organismos en relación a tres grandes áreas de interés: los servicios
gubernamentales; los servicios sociales y culturales, y los servicios económicos.
16
La clasificación institucional presenta el gasto según el organismo que lo ejecuta. En el
Presupuesto Nacional, por ejemplo, se presenta el crédito asignado a los diferentes Incisos
del Presupuesto (Ministerios y Organismos autónomos) y por Unidad Ejecutora (servicios
que integran los diferentes Incisos).
17
El sector público se suele clasificar en dos subsectores: Sector Público No Financiero y
Sector Público Financiero. El primero de ellos actúa en el ámbito nacional y en el ámbito
departamental.
• Administración Central
Está conformada por la Presidencia de las República y los Ministerios. Comprende, desde
el punto de vista presupuestario a los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional-
• Gobierno Central
18
• Gobierno Central Consolidado
Comprende al Gobierno Central y a todos los órganos y organismos integrantes del sistema
público de la Seguridad Social: Banco de Previsión Social
• Gobierno General
A partir de 1930 existe un nuevo proceso de crecimiento del sector público. El modelo de
crecimiento industrial por sustitución de importaciones que sucede al crecimiento en base al
modelo agroexportador supuso un rol importante del Estado que determinó la creación de
un aparato administrativo de significativo tamaño. Los Ministerios pasaron a ser nueve,
creándose los ministerios sociales. En efecto, los avances sociales de Uruguay en términos
de educación, salud y seguridad social estuvieron asociados a la generación de esta
institucionalidad. Entre 1930 y 1935 el gasto público se duplicó en términos reales. Hacia
1955 la cantidad de funcionarios públicos ascendía a 162.000, en relación a 1928 había
aumentado casi seis veces.
Si se compara a Uruguay con los demás países del MERCOSUR se observa que,
efectivamente, el gasto público de Uruguay es superior al de los demás países como
proporción del PIB, ver cuadro 1. Mientras en promedio el gasto público de la región es
21%, aproximadamente, el de Uruguay se sitúa en 30%. Sin embargo, si se le compara a
Uruguay con algunos de los países desarrollados que más desarrollaron el Estado de
bienestar, países europeos que fueron en su momento el modelo de país en que Uruguay se
miró, los valores son bastante mayores en la mayor parte de los casos, siendo Alemania y
Suiza los países que más se acercan. Por otra parte, si se observan otros países
desarrollados miembros de la OCDE, resulta que presentan valores menores, más parecidos
a los del MERCOSUR. Dentro de este grupo es Nueva Zelanda el país que muestra valores
superiores, pero parecidos a Uruguay. El conjunto total de países de la OCDE seleccionado
19
tiene, en promedio, valores de participación del gasto público cercanos a 30%, como
Uruguay.
La diferencia fundamental que presenta Uruguay con estos países no reside entonces en el
nivel del gasto público sino en la tendencia que muestra en los últimos diez años. Mientras
en la mayor parte de los países la participación del gasto público sobre el PIB disminuyó en
la segunda mitad de la década en relación ala primera, en el caso de Uruguay, y algunos
pocos países (Francia, Alemania y Suiza), aumentó.
Cuadro 6.1
Evolución del gasto público en términos del PBI
(Promedio del período)
El gasto público de Uruguay se destaca entre los países de la región no solamente por su
nivel, sino también por la elevada proporción que en el mismo tiene el Gasto Público Social
(GPS), ver cuadro 2, siendo el país de América Latina que presenta mayor nivel de GPS en
relación al PIB.
20
Cuadro 6.2
Clasificación de los países en función de la prioridad macroeconómica
y la prioridad fiscal del gasto social: 1998
Honduras (7,4)
Entre 20% y 30% Bolivia (16,1) Chile (16,0)
Venezuela (8,6)
Los números entre paréntesis representan la participación porcentual del GPS en el PIB
Fuente: Banco Mundial
6.5.2 Los determinantes de la evolución del gasto ¿Qué explica el crecimiento del
gasto?
21
aumento de la recaudación hace que disciplina fiscal se relaje y el gasto público se
incremente en términos constantes.
Dentro de las teorías del ciclo político económico existen dos enfoques principales; el
primero de ellos supone que los políticos tienen como única motivación la permanencia en
el gobierno, es el denominado enfoque oportunista. El segundo es el enfoque partidario
ideológico, cuyo supuesto básico es que los políticos tienen objetivos partidarios de orden
ideológico.
El ciclo político económico es oportunista si es causado por una política económica que no
es óptima dadas las características del político gobernante. Es decir, este ciclo se produce
exclusivamente por el deseo del gobernante de ganar la elección, ya que en otras
circunstancias la política que adoptaría sería otra.
Según la teoría, la política fiscal será expansiva en los períodos pre electorales ya sea con el
objetivo de lograr un menor nivel de desempleo o incrementar el consumo de los votantes,
mientras que la política cambiaria tendrá por objetivo la estabilidad del tipo de cambio.
En Uruguay, se ha mostrado que la política fiscal ha tenido un ciclo asociado a los períodos
electorales, en el sentido que predice la teoría. Este ciclo parece haber estado determinado
en mayor medida por el manejo del gasto público que por el manejo de los ingresos del
Estado, siendo esta conclusión en principio válida al nivel de Gobierno Central. El ciclo
sobre la política fiscal se produce a partir de mediados de siglo. Esto podría explicarse por
la mayor dificultad para financiar los déficit con emisión y la mayor frecuencia de las
elecciones en la primer mitad de siglo. Aboal, D., D. Calvo y N. Noya (1999), Aboal, D. y
D. Calvo (2000), Aboal, D, F. Lorenzo y A. Rius (2000), Alesina, A. (1988), Rius, A.
(1992), Rogoff, K y A. Sibert (1987), Stein E. y J. Streb (1998).
La clasificación funcional del gasto muestra que el principal destino del gasto público,
abarcando casi la mitad del mismo corresponde al gasto social (Servicios comunitarios y
especiales), que representa, en promedio, el 46,4% del gasto ejecutado en el período 2000-
2003. Dentro del gasto social la mayor parte corresponde a los gastos de seguridad y
asistencia social.
22
En el caso de la seguridad social, la existencia de una importante cobertura que atendió al
retiro de los trabajadores y a la atención de hijos menores y mujeres sin tomar en cuenta
que existieran aportes previos (pensiones a hijos menores, pensiones a hijas solteras (que
permanecían aunque después se casaran, jubilación por el solo hecho de ser madre), la
estructura demográfica de Uruguay que presenta una alta proporción de personas de edades
avanzadas, y creciente en el tiempo, ver cuadro 3.
Cuadro 6.3
Población en los censos de 1908, 1963, 1975, 1985 y 1996
Por grandes grupos de edad
En porcentajes
Cuadro 6.4
Porcentaje de población mayor de 60 años e
índice de envejecimiento en países seleccionados – 1995
23
En el caso de la asistenc ia social el gasto se vuelca predominantemente sobre el otro
extremo de la pirámide de edades, los menores. Comprende los gastos de asignaciones
familiares (transferencia en dinero por hijo menor que concurre a un centro educativo) y los
gastos en el Instituto Nacional del Menor, que tiene el cometido de proteger y amparar a los
menores en situación de vulnerabilidad social. Le siguen en importancia el gasto en
educación (12,7%) y en salud (7,6%).
En segundo lugar tienen importancia los gastos las funciones administrativas generales del
gobierno (servicios públicos gubernamentales).: presidencia, relaciones exteriores, justicia,
economía, con 23,9% del gasto total. Dentro de ellas los gastos de administración son los
principales (12,7%) seguidos por los gastos en orden público y seguridad (6,3) y en defensa
nacional (4,9%).
Los servicios de la deuda pública y las transferencias entre gobiernos comprometen más del
20% del total del gasto público (22%).
Los servicios económicos del Estado son los de menor relevancia en el gasto, involucrando
7,8%. Dentro de ellos los vinculados al sector agropecuario son los más importantes.
24
Cuadro 6.5
Evolución del Gasto Público según la clasificación funcional del Gobierno Central . Período
2001-2003 y estructura promedio del periodo
En valores corrientes y en porcentajes
estructura
promedio 2000-
2003 en
FUNCION 2001 2002 2 0 0 3 porcentajes
GASTO TOTAL 61.044 69.744 89.389 100%
El gasto del gobierno central consolidado correspondiente al año 2003 es más de la cuarta
parte del PIB de Uruguay. El siguiente cuadro muestra que los gastos corrientes representan
el 90% del total y la inversión pública el restante 10%.
Dentro de los gastos corrientes las pasividades constituyen el rubro de mayor importancia,
comprende el 40% del gasto público. En segundo lugar en importancia están las
remuneraciones de los recursos humanos que utiliza el Estado (funcionarios públicos y
otras personas contratadas) insumen 18,4% del gasto público y corresponde casi al 5% del
25
PIB. O sea que los ingresos personales, correspondientes a pasividades y remuneraciones
explican dos terceras partes del total del gasto público.
Las transferencias al sector privado comprenden casi 17% (4,5% del PIB) mientras que los
gastos de funcionamiento son casi 15% del gasto público, superiores a los gastos de
inversión.
Cuadro 6.6
Gasto Público del Gobierno Central y gasto en Seguridad Social en Uruguay
Año 2003
El gasto según el área institucio nal permite identificar dentro del Presupuesto Nacional los
organismos con mayor gasto (aquellos que gastan más del 5% del Presupuesto Nacional)
son: la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), en primer lugar, el
Ministerio de Defensa Naciona l, el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio del Interior,
el Ministerio de Transporte y Obras Públicas y la Universidad de la República. Estos seis
organismos explican casi el 70% del gasto de los organismos del Presupuesto Nacional.
26
Cuadro 6.7
Gasto ejecutado por los organismos de mayor gasto
Del Presupuesto Nacional en el año 2003
En millones de pesos corrientes
Inciso
Presupuestal Organismo Gasto en %
3 Ministerio de Defensa Nacional 4.755 12,6%
4 Ministerio del Interior 4.051 10,7%
10 Ministerio de Transporte y Obras Públicas 2.628 7,0%
12 Ministerio de Salud Pública 4.355 11,5%
25 Administración Nacional de Educación Pública 8.443 22,4%
26 Universidad de la República 2.058 5,5%
Total organismos seleccionados del Presupuesto Nacional 26.289,6 69,7%
Recuadro 6.3:
¿Qué es el Presupuesto Nacional?
Un presupuesto se basa en la idea de equilibrio entre gastos e ingresos. Lo natural debe de ser la
igualdad, el equilibrio, no sólo en el cálculo o en las probabilidades, sino en los resultados efectivos.
Cuando esto sucede, se dice que el presupuesto está equilibrado; cuando exceden los ingresos a los
gastos, que hay superávit (excedente o remanente), y cuando por el contrario, superan los gastos a
los ingresos hay déficit.
El Presupuesto Nacional Es una ley que presenta un estado estimativo de los gastos y de los
ingresos del Estado para un periodo de gobierno, o sea cinco años. Consta de dos partes: el
articulado que contiene los artículos que conforman la Ley de Presupuesto; y el planillado, que
contiene los valores presupuestados por Inciso y Unidad Ejecutora detallado de acuerdo con el
Clasificador del Objeto del Gasto
La preparación y redacción del presupuesto le corresponde al poder ejecutivo, no solo por ser este el
que pone todos los elementos necesarios para apreciar lo más exacta mente posible las necesidades y
los recursos del Estado, sino porque representa, frente a los cambios de mayorías en las Cámaras, el
interés permanente de la nación. Los organismos autónomos de Artículo 220 de la Constitución de
la República presentan directamente su presupuesto al Poder Legislativo. El presupuesto es
preparado por el Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
27
6.6 Los ingresos del sector público
Los ingresos del Estado o recursos públicos están formados por toda riqueza devengada a
favor del Estado y acreditada como tal por su Tesorería. Comprende la entrada por pagos
no recuperables, con contraprestación o sin ella, de naturaleza tributaria o no tributaria,
percibida por una persona de derecho público.
Diagrama 6.3
Directos
Impuestos
Indirectos
Tributario Tasas
s
Contribuciones
Ingresos del
Sector
Público Monetarios Emisión de billetes y monedas
No Tributarios Deuda
De crédito público interna
Deuda externa
Precio
De las empresas y servicios del Estado
s
Multas
Donaciones
Otros recursos
Concesiones
Arrendamiento
s
28
6.6.1 Clasificación de los ingresos públicos
Existen diversas clasificaciones de los ingresos públicos, la más común es la que lo s
clasifica según el tipo de ingresos:
• ingresos de capital que son los provenientes del uso del crédito publico, de la venta
de bienes en poder del estado y en general todos los recursos que signifiquen una
modificación patrimonial; estos ingresos deberán usarse para financiar los gastos o
inversiones de capital.
Recuadro 6.4:
Ingresos del Estado clasificados según su origen
Recursos Originarios: son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de
actividades productivas del mismo. Se pueden diferenciar en rentas o resultados de la explotación o
venta de bienes patrimoniales, tarifas cobradas por servicios públicos y contribuciones o aportes de
utilidades que deben realizar las empresas por disposición legal.
Recursos Derivados: son aquellos que el Estado percibe mediante reclamos a las economías de los
particulares. Dentro de ellos encontramos a los Tributos, (Impuestos, Tasas y Contribuciones
especiales).
Recursos provenientes de liberalidades: son aquellos que el Estado percibe gratuitamente y sin
hacer uso de su poder de imperio, ya sea de las economías de los particulares (donaciones, legados,
etc.) o de las economías de los entes públicos (subvenciones, ayudas, etc.).
Empréstitos Forzosos: son aquellas sumas de dinero que los particulares deben suscribir
obligatoriamente, generalmente representadas por un porcentaje de sus rentas y que se presupone
serán reembolsadas en el futuro.
Recursos provenientes del Crédito Público: se dividen en dos clases, deuda pública y empréstito
público.
Los tributos tienen como característica principal que son definitivos (no hay devolución por
parte del Estado hacia el contribuyente) y obligatorios (nacen a partir de una ley).
29
i. Requisitos de los sistemas tributarios
Un buen sistema tributario debe cumplir con ciertos requisitos. Dichos requisitos responden
a diferentes aspectos:
Aspecto fiscal: Las formas de fiscalización, facturación y registro deben ser eficientes y
eficaces. La eficiencia señala que deben recaudar lo máximo posible al menor costo y que
en ningún caso el costo de recaudación puede ser mayor que la suma que se recauda. Deben
ser eficaces, esto es, garantizar la recaudación necesaria para el funcionamiento del sistema,
combatiendo la evasión.
Aspecto Social: debe ocasionar el menor sacrificio posible a la población y estar distribuido
equitativamente según las capacidades contributivas de los habitantes.
Aspecto Administrativo: debe ser simple y producir certeza en el contribuyente acerca del
modo y ocasión de pago, lugar, fecha, etc.
ii. Clasificación de los Tributos
• Impuestos directos son los que recaen directamente sobre el contribuyente y éste no
logra trasladarlo a otro (ganancias y bienes personales). El contribuyente puede ser una
30
persona física o jurídica (una empresa, una sociedad). Entre los impuestos directos se
encuentran los impuestos a la renta, al enriquecimiento, o aquellos que se cobran por
trámites personales como la obtención de documentos, pagos de derechos y licencias, etc.
• Impuestos indirectos son los que recaen sobre los bienes y servicios y sobre las
transacciones que se realizan con ellos; es decir, las personas, pagan el impuesto en forma
indirecta, a través de la compra de bienes y servicios. La ley define a un sujeto que debe
pagarlo, pero el responsable puede trasladarlo a otra persona. Los impuestos indirectos,
entonces, se cobran en la compra y venta de bienes y servicios y al realizar otro tipo de
transacciones comerciales como la importación de bienes. Un caso típico de este tipo de
impuesto es el impuesto al valor agregado (IVA).
• Impuestos al gasto: son los que recaen sobre las transacciones de compraventa o los
que se cobran sobre las importaciones.
• Impuestos al ingreso: recaen en forma directa sobre la persona o empresa que recibe
dinero o un pago por una determinada actividad o trabajo. En este tipo se incluyen los
aportes a la seguridad social, el impuesto a las retribuciones personales, el impuesto a la
renta agropecuaria, el impuesto a la renta.
• Los impuestos a la propiedad son los que recaen sobre los bienes inmuebles: casas,
edificios, tierras o herencias.
a. Impuestos fijos o de partida fija: se paga una suma fija por cada contribuyente
independientemente de su conducta o atributos.
b. Impuestos proporcionales: se aplica una misma alícuota o tasa (IVA, IMESI).
c. Impuestos progresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica
una tasa creciente Ejemplo: el impuesto a las retribuciones personales (IRP).
d. Impuestos regresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica una
tasa decreciente. Son típicamente aquellos que tienen una tasa igual para todas las
personas cualquiera sea su capacidad económica, por lo tanto, una persona pobre y una
persona adinerada pagarán la misma cantidad de dinero por el impuesto. Lo anterior
implica que la cantidad de plata que debe pagar el pobre por este impuesto es mayor en
proporción a su ingreso que la que debe pagar la persona adinerada y afectará, por
consiguiente, más fuertemente su economía personal.
Del total de ingresos del Gobierno Central consolidado 82% corresponde a ingresos del
gobierno central y 18% proviene de los aportes al Banco de Previsión Social. Con
respecto a los ingresos del Gobierno Central, 71% proviene de la recaudación que
realiza la Dirección General Impositiva, en segundo lugar por orden de importancia se
31
ubica el Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP), casi 10%, y en tercer lugar los
recursos de libre disponibilidad generados por ventas de bienes y servicios, 6,7%.
Cuadro 6.8
Estructura de los Ingresos del Gobierno Central
Ejecutado - (en Millones de $ corrientes y en porcentajes)
Año 2003
En pesos y en
porcentajes
Comercio Exterior 3.779,6 5,6%
D.G.I. 48.075,1 71,0%
Loterías 106,6 0,2%
Venta de energía 622,0 0,9%
TGN/otros 772,2 1,1%
FIMTOP 93,0 0,1%
Aportes de Empresas Públicas 3.078,8 4,5%
IRP 6.610,3 9,8%
Recursos Libre Disponibilidad 4.547,6 6,7%
INGRESOS TOTALES 67.685,2 100,0%
Los impuestos de mayor importancia en Uruguay son los impuestos sobre los bienes y
servicios. Ellos representan el 76% del total recaudado en el año 2003, mientras que los
impuestos sobre las rentas y utilidades fueron 10% y los impuestos sobre la propiedad
13%.
2
En algunos casos se considera exclusivamente a los impuestos.
32
Cuadro 6.9
Presión tributaria del Mercosur
Promedio de los años 1990, 1995, 2000
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Gobierno Federal (tributos 10,9% 13,1% 7,8% 15,0%
domésticos)
Comercio Exterior 1,0% 0,7% 2,2% 1,3%
Seguridad Social 3,5% 7,4% 2,3% 8,2%
Gobierno s Subnacionales 2,9% 9,1% 0,2% 2,5%
Total 18,2% 30,3% 12,5% 27,0%
Fuente: Villela & Barreix, (2003)
¿Puede afirmarse que la presión tributaria de nuestro país es excesiva? Para responder esta
pregunta debe tenerse en cuenta que de la simple comparación entre países no se desprende
si la presión tributaria en uno de ellos es excesiva. Ello sería correcto solamente en caso de
que las capacidades contributivas potenciales de los diferentes países fueran iguales.
Una forma de evaluar el esfuerzo tributario que está realizando un país es comparando la
recaudación observada con lo que podemos llamar “capacidad potencial normal” de
recaudación del mismo. Esta capacidad potencial se obtiene a partir de la estimación del
impacto que tienen un conjunto de variables sobre la recaudación a partir de información de
un conjunto de países. De esta forma se asume como normal lo que se observa en promedio
en este conjunto de países.
Estimaciones del esfuerzo fiscal realizadas para Uruguay dan como resultado que el país
está realizando un esfuerzo superior a lo que se puede considerar “normal”, siendo limitada
por lo tanto la posibilidad de incrementar la actual presión tributaria.
No obstante definir que partidas deben incluirse por encima de la línea y cuales por debajo no
está exento de ambigüedad. Un criterio posible es considerar que toda transacción que no
genera ni cancela un pasivo del gobierno debe ser registrada por encima de la línea, mientras
que las restantes operaciones son consideradas como un financiamiento. En función a este
criterio el pago de intereses debe ser considerado un egreso y por lo tanto registrado por
encima de la línea, mientras que la amortización de deuda al implicar una disminución de un
pasivo debe ser registrada por debajo de la línea.
33
2. Gasto total
2.1. Gastos Corrientes
2.2. Gastos de Capital
1-2 Resultado global
--------------------------------------------
3. Financiamiento
3.1. Endeudamiento externo
3.2. Títulos de deuda pública
3.3. Crédito interno neto
3.4. Otras fuentes de financiamiento
Otra distinción importante a efectos de cuantificar el resultado fiscal de una economía tiene
que ver con el criterio de valorización de las diferentes partidas de ingresos y egresos, el que
puede responder al criterio de caja o al criterio de lo devengado.
La utilización del criterio de caja (el empleado en nuestro país) implica considerar para la
estimación del déficit fiscal solamente aquellas entradas o salidas de recursos que
efectivamente tuvieron lugar durante el período considerado. El criterio de lo devengado
establece que deben contabilizarse como parte del resultado fiscal de un determinado período
todos los movimientos generados durante el mismo, independientemente de que el mismo
halla dado o no lugar a un movimiento de caja.
En función al uso que se le vaya a dar a la cuantificación del resultado fiscal de la economía,
se pueden realizar una serie de ajustes a lo que se denomina medición convencional del
mismo, también llamada necesidad de financiamiento del sector público (NFSP). A
continuación se presentan distintos tipos de ajustes y su justificación.
Un primer ajuste que se puede mencionar a la medición convencional del déficit es el que
surge de cuestionar el considerar como egreso las inversiones en lugar de las amortizaciones
de capital. Se argumenta que si el mismo criterio se empleara a nivel de las empresas en la
determinación de sus resultados una inmensa mayoría de las mismas estarían trabajando a
pérdidas. La determinación del resultado fiscal teniendo en cuenta este criterio plantearía la
necesidad de contar con información sobre el stock de capital del sector público. En este
contexto debería definirse si el gasto en educación o salud son un gasto corriente o de capital,
porque en caso de ser considerado de capital se debería registrar como egreso solamente la
cuotaparte referida a la amortización y no la totalidad del gasto.
Otro ajuste a la definición convencional de déficit tiene que ver con lo que se denomina
resultado primario. El déficit convencional a los efectos de ser utilizado como indicador de la
política fiscal discrecional, tiene el inconveniente de incluir en su cálculo una variable que
depende de la magnitud de resultados fiscales de años anteriores; el pago de intereses de deuda
pública.
Esto ha dado lugar a la definición del resultado o déficit primario como la diferencia entre los
ingresos y egresos corrientes de caja, excluidos el pago de intereses de deuda. La justificación
para la utilización de este indicador es que dado que los intereses sobre deudas previamente
34
contraídas son el resultado de déficits en los que se incurrió previamente, deben excluirse si se
quiere contar con un indicador del esfuerzo fiscal del período que se está analizando.
La existencia de déficit primario representaría una crítica situación fiscal, pues se estarían
financiando gastos corrientes con endeudamiento, lo que traería aparejados problemas futuros,
relacionados con la sostenibilidad de la política fiscal.
Por último también se puede considerar la necesidad de tener en cuenta el efecto que el ciclo
económico tiene en los diferentes conceptos de ingresos y egresos del sector público. Uno de
los ajustes sobre los que más se pone énfasis se refiere a la vinculación de los ingresos
tributarios con el nivel de actividad. En momentos en que la economía se encuentra en
períodos de crecimiento y en la medida que exista una relación positiva entre los ingresos
tributarios con el nivel de actividad (en la medida que la base imponible aumentaría) los
mismos disminuirían al enlentecerse el crecimiento.
Uruguay se caracteriza por tener en la última década sucesivos déficit que han dado lugar a un
importante crecimiento de la deuda pública. A continuación se presenta la evolución de los
ingresos y egresos del Sector Público en el período 1990-2002 expresados como porcentaje
del PIB.
35
Cuadro 6.10
Evolución de ingresos y egresos del Sector Público Consolidado
Expresado como % del PI B
1990 - 2002
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ingresos 28,5 29,6 31,0 30,1 30,0 30,2 29,8 30,2 32,7 32,2 31,2 32,4 31,0
Impuestos 17,8 18,5 19,5 18,9 19,1 19,2 19,5 20,7 21,4 21,1 20,6 21,7 22,1
Cont. Seg. 7,2 7,2 7,2 7,1 7,1 7,0 6,4 6,0 6,1 6,3 6,2 5,8 4,9
Soc.
Emp. Públicas 2,5 2,9 3,2 2,7 2,4 2,8 2,6 2,4 2,5 2,1 2,0 2,9 2,0
Otros 1,0 1,1 1,1 1,3 1,5 1,3 1,3 1,2 2,7 2,7 2,4 2,1 2,0
Egresos 31,3 30,5 30,6 31,4 33,0 31,6 31,2 31,6 33,7 36,3 35,3 36,5 35,6
Corrientes 27,6 26,9 27,1 26,9 27,9 27,7 27,7 28,0 29,5 32,0 31,9 32,9 33,1
Salarios 6,8 6,6 6,4 6,8 6,3 6,2 6,2 6,6 6,5 6,8 7,2 7,1 7,3
Bienes y 3,8 4,0 4,4 3,5 4,2 4,3 3,8 3,9 4,9 5,5 4,6 5,1 4,6
servicios
Intereses 4,5 3,2 2,5 2,2 2,0 2,1 1,9 2,0 1,9 2,1 2,6 2,9 4,6
Transferencias 12,5 13,1 13,8 14,5 15,4 15,1 15,3 15,6 15,8 17,3 17,5 17,6 17,0
Gastos de 3,6 3,6 3,6 4,5 5,0 3,9 3,5 3,7 4,2 4,3 3,5 3,6 2,4
capital
Resultado -2,8 -0,9 0,3 -1,3 -2,9 -1,4 -1,5 -1,4 -1,0 -4,1 -4,1 -4,1 -4,6
Fuente: MEF
36
Del cuadro precedente se desprende que a pesar de que, entre 1990 y 2002 la presión
tributaria medida en relación a los impuestos aumenta en más que cuatro puntos del
producto, el déficit del sector público aumenta fundamentalmente como consecuencia de
la disminución en los ingresos de la seguridad social y el aumento en las prestaciones de la
seguridad social. Las transferencias que el gobierno central realizó a la seguridad social en
el año 2002 representaron 9,1 puntos del PIB, lo que indica la importancia que tiene en la
evolución del gasto público la seguridad social. A continuación se presenta la evolución de
los ingresos y egresos del BPS en el período 1990-2002.
Cuadro 6.11
Seguridad Social (BPS)
Años seleccionados
Como % del PIB
Egresos 9,5 13,1 14,5 14,9 15,2 16,7 16,7 16,5 16,3
Salarios 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3
Bienes y serv. 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 0,3 0,2 0,3 0,3
Transferencias 8,8 12,4 13,7 14,3 14,6 16,0 16,1 15,8 15,6
Las empresas públicas a nivel consolidado presentan superávit que es transferido a rentas
generales y conforma conjuntamente con los impuestos y las contribuciones a la seguridad
social una importante fuente de financiamiento. El resultado de las empresas públicas en
2003 muestra que con la excepción de ANCAP todas tienen resultados positivos aunque
dos de ellas reciben transferencias desde el gobierno central: AFE y UTE.
Las empresas que presentan mayores ingresos por ventas de bienes y servicios son
ANCAP seguida por UTE. Sin embargo, las que realizan mayores gastos por compras son
ANCAP y ANTEL.
ANCAP y UTE son, también, las que realizan mayores contribuciones de impuestos a la
DGI. Los mayores aportes al Banco de Previsión Social los realizan ANTEL, UTE y OSE
en ese orden, lo cual estaría indicando cuál es el orden de incidencia del gasto en
remuneraciones de las empresas.
37
Cuadro 6.12
Resultado de las Empresas Públicas en el año 2003
en miles de pesos corrientes
ANCAP ANP AFE ANTEL OSE UTE TOTAL
INGRESOS 21.952,6 977,6 348,0 11.675,2 3.590,5 15.141,2 53.685,1
Venta de bienes y servicios 21.800,5 936,5 125,6 11.544,8 3.343,8 14.182,5 51.933,7
Otros Ingresos 152,1 41,0 24,0 130,5 246,7 374,2 968,4
Transferencias del Gobierno Central 0,0 0,0 198,4 0,0 0,0 584,6 783,0
EGRESOS 22.902,4 745,4 327,0 10.559,4 2.777,7 10.952,6 48.264,5
Corrientes 21.359,3 670,6 318,2 7.059,4 2.410,1 9.434,3 41.252,0
Remuneraciones 514,9 255,8 139,6 1.059,3 617,5 1.494,2 4.081,2
Compras de bienes y servicios 13.854,7 211,7 162,7 2.107,7 821,9 1.980,8 19.139,4
Intereses 281,6 2,3 15,9 37,8 200,0 473,5 1.011,0
Impuestos DGI 6.472,9 142,0 0,0 3.177,4 311,9 4.656,4 14.760,5
Aportes BPS 235,3 58,8 0,0 677,3 458,9 829,4 2.259,8
No corrientes 1.543,1 74,8 8,8 912,5 364,5 1.335,3 4.239,0
Inversiones 1.543,1 74,8 8,8 912,5 364,5 1.335,3 4.239,0
Dividendo en efectivo 0,0 0,0 0,0 2.587,5 3,1 182,9 2.773,5
RESULTADO -949,8 232,1 21,0 1.115,8 812,8 4.188,7 5.420,6
Fuente: BCU
Cuadro 6.13
Estructura de cargos en el sector público
al 1º de enero de 2003
en personas en porcentajes
Poder Legislativo 1.526 0,7%
Poder Ejecutivo 91.331 39,0%
Organismos desconcentraos (art.220) 70.415 30,1%
Entes aut.. y serv. descent.(art.221) 34.942 14,9%
Gob. Departamentales 36.051 15,4%
Total cargos públicos 234.265 100
Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil
38
políticas que tendían a tal fin. La cantidad de cargos públicos ha disminuido en los
últimos 17 años casi 11%.
Gráfico 6.1
Evolución de la cantidad de cargos públicos en el Gobierno General
1995- 2002
250.000
91
3.3
24
245.000
40
7.3
240.000
23
77
1.3
235.000
16
23
9.6
22
230.000
19
3.6
24
22
25
225.000
0.3
8.8
66
22
21
7.8
220.000
21
215.000
210.000
205.000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Cuadro 6.14
Variación de la cantidad de cargos públicos
Organismo 1985-20021995-2002
17 años 7 años
Poder Legislativo 92,9 -14,4
Poder Ejecutivo -14,4 -10,3
Organismos desconcentrados (art.220) 9,4 -10,5
Entes aut.. y serv. descent.(art.221) -37,6 -13,3
Gob. Departamentales 3,7 -7,8
Total cargos públicos -10,76 -10,49
Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil
39
con el resto de América Latina. A nivel individual sólo Trinidad-Tobago tiene
más funcionarios en el sector público total y sólo Barb ados en el Gobierno
central consolidado.
Cuadro 6.15
Empleo civil en el sector pública, 1999 o el año más reciente disponible
Como % de la población total
Gobierno
Sector Gobierno Gobierno
Central
público total general General
consolidado
Promedio AL 4,1 3,0 3,4 2,3
Grupo 1 4,6 3,9 3 2,7
Grupo 2 3,8 2,4 4,1 2,2
40
Cuadro 6.16
Empleo civil en el sector público, 1999 o el año más reciente disponible
Como % de la población económicamente activa (PEA)
Gobierno
Sector Gobierno Gobierno
Central
público total general General
consolidado
Promedio AL 10,1 7,3 7,8 5,7
Grupo 1 10,9 9,2 6,5 5,8
Grupo 2 9,6 6 10,4 5,7
Sin embargo, si se observan los países desarrollados, se encuentra que presentan valores
más altos de empleo público sobre el total. El siguiente gráfico muestra para algunos
países de la OCDE los valores del empleo público total (incluye funcionarios militares).
Se observa que sólo un país presenta valores por debajo del 10% (Japón) y sólo dos
presentan valores por encima (Francia y Suecia). Los porcentajes que presentan Canadá
y Bélgica son los más parecidos a los que presenta Uruguay
Gráfico 6.2
Participación del empleo público en los principales países desarrollados
(en porcentajes)
35
30
25
20
15
10
0
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ia
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Su
Fra
em
Un
Be
Ho
Al
ino
Re
41
Sin embargo, en un estudio realizado sobre los recursos humanos de la Administración
Central (comprende además de funcionarios públicos algunos contratos especiales como
becarios y pasantes) con información más detallada, cuando se ajusta los salarios según
las horas trabajadas resulta que el salario público es similar para las categorías
profesionales, levemente superior, y es claramente superior para los escalafones de
servicios y oficios (CEPRE, 2003). A su vez se observa que es claramente inferior para
el personal político y de particular confianza.
Cuadro 6.17
Recursos humanos en la Administración Central
y comparación de salarios por hora con el sector privado
Comparación de
Número de
Escalafón remuneraciones
funcionarios
horarias
A y B- Profesionales y Técnicos (*) 4,063 1.07
C - Personal administrativo 5,411 1.21
E - Personal de oficios 4,198 1.43
F - Personal de servicios auxiliares 3,955 1.29
L - Personal policial 25,797 1.47
P - Personal político 41 0.95
Q - Personal de particular confianza 113 0.60
Total (sin A y B de MSP ni RREE) 43,578
(*) Sin Ministerio de Salud Pública ni Ministerio de RREE
En el estudio realizado por BID, se observa que en América Latina cuanto mayor es el
empleo público en un país más bajos son los salarios de los funcionarios públicos más
bajos están asociados con niveles más altos del empleo público
En general, en el análisis de los factores determinantes del empleo público este estudio
señala que no se identifica que exista una asociación entre empleo público por habitante
y la tasa de desempleo. O sea que ni estaría aumentando el empleo público por existir
desempleo ni, al contrario, estaría aumentando el desempleo por existir empleo público
(BID, 2003).
Sin embargo, sí existe una relación significativa entre el ingreso por habitante y el
empleo publico por habitante. O sea que los países de mayores ingresos son los que
muestran también mayor empleo público. Existen dentro del Grupo 1 dos excepciones:
Chile y Brasil, que muestran menor cantidad de funciona rios públicos que los que
indicarían sus ingresos.
42
6.9 Resumen
En las economías modernas existe un sector público y un sector privado. El Estado es el
instrumento que tiene la sociedad para desarrollar políticas, regular, controlar y producir
algunos bienes que se considera que no pueden ser logrados en cantidad o en calidad
adecuada por el sector privado. A lo largo del tiempo las funciones del Estado han
cambiado. Pero además, actualmente, cada país decide cuáles son los productos y
servicios que el Estado debe proveer y a qué precio. Si el Estado gasta en forma
excesiva tendrá problemas para financiar esos gastos y deberá recaudar mucho y el
sector privado quedará con poco ingreso disponible o deberá endeudarse trasladando los
problemas a las próximas generaciones.
El gobierno central representa el 15% del consumo total final del país, la ocupación del
sector público representa un _% de la ocupación del país, % de la inversión pública en
la inversión total, las empresas más grandes del país son propiedad del Estado, el sector
público brinda en forma gratuita servicios de salud a uno de cada tres uruguayos, el
sector público permite acceder en forma gratuita a la educación hasta el nivel terciario.
Es decir, el sector público juega un papel muy importa nte en nuestra economía.
Para financiar el gasto del sector público, la principal fuente de ingresos son los
impuestos. Uruguay tiene una elevada presión tributaria, de las más altas del Mercosur.
A pesar de contar con esta elevada presión tributaria, el sector público ha gastado en
forma sistemática más que sus ingresos, y por lo tanto ha debido endeudarse. En
muchas oportunidades esta necesidad de endeudamiento ha generado la existencia en la
actualidad de una elevada relación deuda/ producto,
Esto enfrenta al país a una difícil situación ya que los recursos con que cuenta el sector
público deben ser destinados en una parte significativa a pagar déficit generados en del
pasado que fueron financiados con deudas, otra parte significativa se debe destinar a la
seguridad social, y por último, el resto de los recursos disponibles se utiliza en el
financiamiento de las actividades propias del sector público. En estas últimas se incluye
el gasto asociado al funcionamiento de los tres poderes del Estado, las actividades de
apoyo social que dan lugar al llamado gasto público social, como por ejemplo la salud
pública, la educación pública, las actividades vinculadas a los servicios de defensa,
orden público y seguridad.
Otra forma de disminuir la brecha entre ingresos y egresos sin incumplir con los
compromisos acordados y manteniendo las actividades que se entienden necesarias, es
siendo más eficiente en el uso de los recursos que se destinan a estas. Existe un
43
importante debate en el país, pero que trasciende fronteras, acerca de los niveles de
eficiencia asociados al sector público.
6.11 Preguntas
1. ¿Qué explica la evolución de ingresos y egresos del sector público?
2. ¿Cómo se financia el sector público en Uruguay?
3. ¿En qué gasta el Estado?
4. ¿Por que hay quienes afirman que ha y que reducir el tamaño del Estado?
5. ¿Es el gasto público rígido a la baja?
6. ¿Por qué es tan difícil lograr equilibrar las cuentas públicas?
7. ¿Como incide el nivel de actividad en el resultado fiscal?
8. ¿Es la seguridad social un problema? ¿por qué se reformó?
9. ¿El gasto público destinado a fines sociales, logra su objetivo?
10. ¿Quién se beneficia del gasto público social?
6.12 Bibliografía
Aboal, D., D. Calvo y N. Noya (1999), “El Ciclo Político Económico en el Uruguay de
las ultimas Ocho Décadas”, trabajo presentado en las XIV Jornadas de
Economía del Banco Central del Uruguay.
Aboal, D, F. Lorenzo y A. Rius (2000), “Is the Exchange Rate Politically manipulated
around Elections? The Evidence from Uruguay”, mimeo.
44
Alesina, A. (1988), “Macroeconomics and Politics”, NBER Macroeconomic Annual,
MIT Press.
Meller, Patricio 2000 Serie Estudios socio Económicos Nº1 Cursos de Formación
General. Departamento de Pregrado. Universidad de Chile.
Rogoff, K y A. Sibert (1987), “Elections and Macroecomic Policy Cycles”, The Review
of Economic Studies.
45
cinve
Centro de Investigaciones Económicas
CAPITULO 10:
Mercado de Trabajo
Versión preliminar
78 54
76
52
En % de los mayores de 14 años
72
48
70
46
68
66
HOMBRES 44
MUJERES
64 42
62 40
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
Fuente: INE
En la Edad Media existía una férrea reglamentación de los distintos aspectos de la relación laboral,
incluyendo los salarios que los empresarios debían pagar a sus trabajadores. Las partes (empleados y
empleadores) no podían acordar un salario distinto al que estaba establecido para su sector (el
“gremio” medioeval). Desde la Revolución Industrial, en el siglo XVIII, los salarios comienzan a
acordarse directamente entre el empresario y cada uno de sus trabajadores. Posteriormente, en el siglo
XX comienzan a realizarse negociaciones colectivas en algunos países desarrollados: una gran
empresa o un grupo de empresas (una cámara empresarial, por ejemplo) negociaba con representantes
de los trabajadores (sindicatos) las condiciones de trabajo y, especialmente, los niveles salariales.
Estas negociaciones colectivas adquieren un gran desarrollo en algunos países europeos, donde
inclusive comienza a intervenir el Estado en el proceso de negociación.
En Uruguay, la Ley de Consejos de Salarios de 1943 determinó la posibilidad (pero no la
obligatoriedad) de negociaciones colectivas a nivel de sector económico. Sin estar prohibida
legalmente la negociación por empresa, ésta fue históricamente marginal, de importancia menor. El
sistema establece ámbitos de integración tripartita (Gobierno, empresarios y sindicatos) para fijar
salarios a nivel de rama de actividad. También está habilitada la negociación bipartita, sin la
participación estatal.
En el Capítulo 1, de principales conceptos, se planteó que las empresas, para la obtención de bienes y
servicios utilizan factores de producción, entre ellos el trabajo (junto con el capital, recursos naturales,
etc.). Las empresas combinarán los factores de producción en ciertas proporciones determinadas por
la tecnología y los “precios” de los factores. Es decir, el “cuánto” utilizar de cada uno de los factores
(el trabajo en particular) dependerá de qué demanda enfrenta la empresa por sus propios productos,
las tecnologías disponibles para producirlos y de los precios de cada factor.
Veremos a continuación los elementos básicos que determinan la demanda de personal de una
empresa, para luego introducir elementos más complejos, pero que nos acercan más a las complejas
relaciones laborales de la actualidad.
El empresario dispone de dos opciones: contratar dos trabajadores si la remuneración es de $40 o tres
trabajadores si la remuneración es de $ 30. Podrían plantearse más o menos trabajadores contratados,
o inclusive el contrato a tiempo parcial. En los hechos, el empresario enfrenta distintas combinaciones
de horas a contratar de empleados y de salarios por hora. Ello da lugar a una curva, como la que se
presenta en la Figura siguiente, que corresponde a la demanda de trabajo presentada en el apartado
introductorio.
La máquina tipo A tiene un costo de $3.000, su vida útil es de 200 turnos y requiere 3 personas por
turno para atenderla, produciendo 1.000 litros en cada turno. La máquina B difiere en el costo total y
en la cantidad de personas necesarias para producir 1.000 litros. ¿Cuál es más conveniente para la
empresa? El costo de la maquinaria por litro producido (amortización) difiere, pero también difieren
las necesidades de mano de obra para atenderla.
La respuesta depende del valor de los salarios en el mercado y de las perspectivas futuras de éstos. Si
el salario de mercado fuera de $40 por turno como se plantea en el cuadro (y se mantuviera este valor
durante el lapso en que la máquina estará en actividad) es más conveniente la máquina tipo B, ya que
si bien la amortización es $20 mayor, “ahorra” $40 de mano de obra ($120-$80).
Si, alternativamente, el salario por persona y por turno fuera de $20, los costos totales con los dos
tipos de maquinaria serían iguales (el lector deberá corroborar este resultado). Finalmente, si el salario
fuera inferior a $20 por persona y por turno, comienza a ser más ventajosa la máquina tipo A.
De esta forma, la empresa toma decisiones de corto plazo sobre sus necesidades de personal (su
demanda de trabajo), considerando que sus existencias de maquinarias están dadas, o solamente se
pueden realizar cambios mínimos, marginales.
1 Para la redacción de este sub-capítulo se ha seguido a D. Romer, “Advanced Macroeconomics”, Mc Graw-Hill, 1996.
2 Trabajos citados por D. Romer, “Advanced Macroeconomics”.
3 La excepción corresponde a una empleada que está embarazada o que haya sido madre recientemente.
Como se expuso en el Capítulo 1, de principales conceptos, las familias “venden” los servicios de los
factores de producción: trabajo, que son utilizados en la producción de los bienes y servicios. Contra
la venta de estos servicios de factores, las familias reciben una retribución, el salario en el caso del
trabajo. Las familias son, entonces, oferentes (u ofertantes) de servicios de trabajo. En términos
básicos, como cualquier oferta, la oferta de trabajo depende del salario: cuánto mayor es el salario por
hora trabajada, mayor es la oferta de horas a trabajar que realizan las familias.
A un salario w0 las personas (las familias) ofrecen un total de q0 horas de trabajo (punto A en el
gráfico). Si el salario fuera mayor, como w1 en la figura anterior, habría más personas dispuestas a
trabajar, o los trabajadores estarían dispuestos a trabajar una jornada más larga. El número total de
horas ofertadas sería entonces q1 (punto B del gráfico), mayor que q0.
Figura 10.15. Evolución del Salario Mínimo Nación al (en términos reales).
Año 1997=100.
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Sindicatos
En los Consejos de Salarios uno de los actores principales son los trabajadores organizados,
usualmente en la forma de sindicatos. La tasa de afiliación general a los sindicatos se ubicaba entre 30
y 37% en los primeros cinco años que siguen a la reapertura democrática (1985), cuando los
sindicatos se reconstituyen luego del período de ausencia de libertad (ver Figura).
4 Los párrafos siguientes se basan en M. Bucheli, A. Fernández (coordinador), M. Furtado y J. M. Rodríguez, “Regulación e
Instituciones en el Mercado de Trabajo de Uruguay”, 2004.
La figura anterior corresponde a una descripción muy simplificada del mercado de trabajo para una
región o aún para la totalidad de la economía, en ausencia de regulaciones y otras trabas para el
funcionamiento “eficiente” de los mercados.
El mercado de trabajo está en equilibrio en el punto A. Todas las personas que desean trabajar
consiguen un trabajo, al tiempo que la totalidad de la demanda que realizan las empresas se ve
satisfecha. El salario de equilibrio del mercado es w0. A dicho salario se ofertan y demandan q0 horas
de trabajo. Si el salario fuera mayor, habría más personas dispuestas a trabajar, o los trabajadores
estarían dispuestos a trabajar una jornada más larga. Pero las empresas requerirían menos trabajo.
A un salario más alto que w0 se produciría un desajuste en el mercado: todas las personas dispuestas
a trabajar no podrían conseguir trabajo, y se generaría desempleo, o desocupación, como se ilustra en
la Figura siguiente.
Al salario w1 las familias ofrecen q2 horas de trabajo, pero las empresas demandan q1 horas. Existe
un desajuste (igual a q2 menos q1) que corresponden a personas que desean trabajar pero no
encuentran trabajo, la definición de desempleados.
Si se permitiera a las partes modificar el salario, las personas que no tienen trabajo estarían dispuestas
a trabajar por un menor salario que el vigente en el mercado (w1). Las empresas, por su parte,
aumentarían las horas de trabajo demandadas en la medida que el salario bajara. Obsérvese que en
este modelo simplificado el salario desciende para las personas que consiguen trabajo, pero también
para las ya ocupadas (las personas que no tienen trabajo presionan por conseguir puestos de trabajo y
ello determina el cambio en el salario general). En la lógica de la Figura anterior, ello significa que la
demanda de trabajo se va desplazando desde el punto B al punto A, mientras que la oferta lo hace
desde C a A, en ambos casos sobre la curva respectiva (en el sentido de las flechas). Cuando el salario
alcanza el valor w0 (en el punto A) ya no hay razones para apartarse del equilibrio.
Ahora bien, si el salario no puede disminuir de w1 (por ejemplo, porque es el salario mínimo definido
por ley, o por la acción de sindicatos, que imponen un salario mínimo a las empresas) se mantendrá el
desajuste en el mercado y la existencia de desempleo.
La realidad indica que las tareas que realizan las personas en sus puestos de trabajo requieren de una
serie de habilidades que, en muchos casos, sólo pueden ser adquiridas a partir del propio ejercicio del
trabajo. Es decir, el operario de una industria de plástico tiene que realizar distintas tareas con una
máquina y el hecho de conocer su funcionamiento aumenta su rendimiento en el trabajo. La
contratación de un nuevo trabajador probablemente implicará una menor producción, ya que éste
5 Existen varias formas de estimar el componente cíclico. En el caso del gráfico se presentan los desvíos (en porcentaje) respecto a la
tendencia, en datos anuales. La tendencia fue calculada como un promedio móvil centrado de 3x3.
Ciclo PIB
Desempleo Montevideo 16%
4%
14%
Ciclo PIB (en % de la Tendencia)
2%
Desempleo (Montevideo)
12%
En % de la PEA
0%
10%
1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000
8%
-2%
6%
-4%
4%
-6%
2%
-8% 0%
6 Los datos fueron tomados de Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2004) - Good Jobs Wanted. Labor Markets in Latin America,
Economic and Social Progress in Latin America, 2004 Report.
7 El presente párrafo y los siguientes se basan en M. Bucheli et al, op. cit.
65 18
63
16
61
59
Sobre la Pobl. de 14 años y más
14
Tasa de actividad y empleo
Tasa de desocupación
57
Sobre la PEA
55 12
53
10
51
Actividad
49 Empleo
8
Desempleo
47
45 6
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
Fuente: INE
La paradoja de un aumento del empleo y del desempleo.
Como puede apreciarse en el gráfico anterior, entre 1994 y 1995 el empleo en el departamento de
Montevideo creció de 54,9 a 55,4% (de la población de 14 años y más). Al mismo tiempo, el
desempleo aumentó de 9,1 a 10,8% (en relación a la PEA). ¿Cómo puede explicarse esta aparente
paradoja de un crecimiento simultáneo del empleo y del desempleo?
La razón estriba en que estas tasas tienen diferentes numeradores. Mientras que la población de 14
años y más en Montevideo es relativamente estable (su crecimiento es inferior a medio punto
porcentual anual), la PEA puede modificarse sustancialmente de un año a otro, ya que depende de la
voluntad de las personas de trabajar o de buscar un trabajo.
En particular, en el año 1995 la PEA de Montevideo aumentó casi tres puntos porcentuales. De esta
forma, un número importante de personas “entraron” al mercado de trabajo, buscando uno,
aumentando así la desocupación. La tendencia general en aquellos años era de un crecimiento fuerte
(pese a una recesión breve que se experimentó en parte del año 1995), lo que implicaba la creación de
empleos y el aumento de la ocupación.
Dado que el incremento de la PEA (en número de personas) fue mayor que el incremento de la
ocupación, el efecto neto correspondió a un incremento de la desocupación, fundamentalmente los
desocupados que buscan trabajo “por primera vez”.
Como puede apreciarse en la Figura siguiente, poco más de 70% de los trabajadores ocupados en
2003 lo hacían en relación de dependencia, de acuerdo a las estimaciones del Instituto Nacional de
Estadística (INE) de Uruguay. Los datos corresponden a zonas urbanas mayores.
En el año 2003, el mercado de trabajo reflejaba todavía las graves consecuencias de la crisis
económica y financiera del año precedente. Como se presentó previamente, el 16,8% de los activos en
zonas urbanas se encontraban desocupados.
Sin embargo, una parte importante de los trabajadores ocupados registraba problemas de calidad en su
empleo. Debe tenerse en cuenta que la forma de clasificar a una persona como ocupada es,
principalmente, a través de la pregunta “¿Trabajó Ud. la semana anterior (a la entrevista)?”. Esta
pregunta surge directamente de recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
y, si bien con algunas variantes, es la fórmula estándar internacional para clasificar a las personas
ocupadas.
Como puede apreciarse, una persona puede responder afirmativamente a la pregunta y no tener un
trabajo permanente (por ejemplo, obtiene sus ingresos con “changas”); o está trabajando menos horas
de las que desearía trabajar; o, finalmente, no está registrado en los organismos pertinentes de la
Seguridad Social. En este último caso la persona (o la empresa donde trabajo) no está realizando los
aportes para su futura jubilación y, en caso de que esta situación se mantenga en el tiempo, no podrá
acceder a un ingreso por jubilación a la edad prevista en la legislación (entre 60 y 65 años).
De esta manera, se suele distinguir entre los ocupados con y sin problemas de empleo. Dentro de estos
últimos, el INE de Uruguay distingue dos casos: los subempleados (aquellos ocupados que,
trabajando menos horas de la jornada normal, desearían trabajar más) y los no registrados ante los
organismos de Seguridad Social (que en la Encuesta de Hogares se estiman de manera indirecta).
¿Cuál es el salario promedio de la economía? ¿Qué sector paga los salarios más altos? ¿Cuál ha sido
la evolución de los salarios en los últimos años?
En el año 2003, el ingreso promedio por hora trabajada era de $ 43,2 (equivalente a US$1,53). Este
ingreso promedio incluye tanto salarios como otras prestaciones que reciben los trabajadores
(aguinaldo, por ejemplo). También incluye la remuneración de los patrones que trabajan.
Estos datos pueden observarse en la figura siguiente, donde se presentan los ingresos medios por hora
trabajada en la ocupación principal de los trabajadores por género (hombre y mujer) según algunos
sectores seleccionados de actividad.
30%
Salarios Reales
25% Salarios Corrientes
IPC
20%
15%
10%
5%
0%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
-5%
-10%
-15%
Fuente: INE. Nota: Los datos de 2004 corresponden a los 11 primeros meses.
En 2002, como resultado de la modificación del régimen cambiario, se observó un importante repunte
de la inflación, que se mantiene en 2003. Los salarios corrientes prácticamente no experimentan
ajustes en el primero de esos años, dando lugar a una caída significativa de los salarios reales,
situación que se repite en lo esencial en 2003.
160
140 EE.UU.
Uruguay
120
100
80
60
40
20
0
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
Como puede observarse, mientras que los salarios en dólares en Uruguay aumentan más de 60% entre
1992 y 1998, el incremento de los salarios en EE.UU. fue levemente superior a 20%.
Esta evolución de los precios relativos (salarios vs tipo de cambio) tuvo repercusiones importantes
sobre el empleo y, en especial, sobre las decisiones de inversión de las empresas.
Durante el período 1992- 2001, el elevado valor relativo de los salarios incentivaba a las empresas a
invertir en maquinaria “ahorradora” de mano de obra. Es decir, ante distintas opciones de maquinaria,
se prefería aquella que tuviera asociada menores requerimientos de mano de obra.