COORDINACIÓN ENTRE ENTES PÚBLICOS

Cuando las funciones de supervisión o aprobación de la supervisión recaen en más de un

ente público, es imprescindible una buena coordinación para que la ejecución del proyecto
no se vea afectada.
Si, como Administración, nos enfrentamos a la gestión de un determinado contrato y nos
encontramos ante una situación de este tipo, es imprescindible aclarar desde el primer
momento qué funciones va a ejercer cada ente y cuáles van a ser los procedimientos y
plazos concretos para los trámites de aprobación o control. Estos procesos deben ser,
lógicamente, compatibles con la gestión eficiente del contrato por parte del socio privado,
algo que todas las partes deben entender como una prioridad.
Un caso relativamente habitual es que el marco legal establezca un reparto de funciones
durante la supervisión entre la Administración concedente y un ente especializado tipo
Agencia o Unidad APP. En muchos casos, los dos entes administrativos van a verse
mutuamente como un obstáculo para el ejercicio de sus funciones. En este tipo de
situaciones es imprescindible llegar a acuerdos de mínimos lo antes posible, dentro de los
límites impuestos por la regulación, partiendo de una serie de principios generales:
• Normalmente uno de los entes públicos es el responsable de la supervisión y el otro ente
tiene funciones de apoyo, y así lo establecerá la regulación. El responsable de la
supervisión, normalmente la Administración concedente, debe liderar la gestión
administrativa del contrato y por tanto su mayor interés debe ser llegar a un acuerdo que
se lo facilite.
• Cada ente puede aportar capacidades distintas. El ente supervisor debe liderar la gestión
en todo aquello directamente relacionado con sus capacidades, como los aspectos
técnicos, logísticos y operativos. El ente de apoyo debe aportar los recursos necesarios
en las áreas en las que el primero requiera refuerzo, como la legal, financiera o de
gestión de riesgos. Lo ideal es que la regulación ya recoja este reparto de funciones
pero, de no ser así, cada parte debe poner en valor sus capacidades demostrando la
utilidad que genera para la gestión del proyecto.
• En caso de disputa, es recomendable designar un árbitro. Cuando no sea posible
alcanzar acuerdos que, al menos, no obstaculicen la gestión del contrato, se puede
contratar a un experto externo para que medie entre las partes y facilite el acuerdo. Es
conveniente que sea una persona con experiencia en la gestión de contratos APP para
que entienda el alcance del problema potencial y pueda aportar su propia experiencia.

Supervisión de la APP de la Línea 2 del Metro de Lima, Perú

La Línea 2 de la Red Básica del Metro de Lima es un proyecto del Ministerio de Transportes
y Comunicaciones cuyo objeto es vertebrar la ciudad de Lima en sentido Este – Oeste
mediante un eje principal de 27 km de longitud y un ramal de 8 km perteneciente a la Línea
4. El proyecto se está desarrollando mediante un contrato APP cofinanciado por el Gobierno
peruano que transfiere los riesgos de diseño, financiación parcial, construcción y operación
a un socio privado, la Sociedad Concesionaria Metro de Lima Línea 2 SA.
El marco institucional del proyecto es bastante complejo, ya que intervienen hasta cinco
entes públicos diferentes. Por ley, en Perú, el responsable de la preparación y licitación de
los contratos APP es PROINVERSION, mientras que tras la firma del contrato este pasa a
ser supervisado por el Organismo Sectorial correspondiente, en este caso OSITRAN,
Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público.
El titular del contrato, sin embargo, es la Administración concedente, en este caso el MTC,
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, que gestiona sus proyectos APP a través de
la DGCT, Dirección General de Concesiones de Transporte. La DGCT debe coordinarse
con la MML, Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo relativo, por ejemplo, a la
integración en la Red de Transporte Público del municipio.
Además, para este proyecto se creó exprofeso la AATE, Autoridad Autónoma del Proyecto
Especial del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, un ente dependiente
del MTC y adscrito al proyecto cuyo objeto es proporcionar soporte técnico al resto de
organismos y que ostenta funciones de elaboración, supervisión y aprobación de estudios
y documentos técnicos.
A estos organismos hay que sumar la DGASA, Dirección General de Asuntos Socio-
Ambientales, encargada de supervisar el cumplimiento de los planes ambientales, de
manejo social, expropiación y reasentamiento.
En la práctica esta estructura institucional resulta, como es previsible, poco operativa. La
falta de coordinación entre el promotor del proyecto, PROINVERSION, y el supervisor,
OSITRAN, genera ineficacias y obliga a readaptaciones y modificaciones del proyecto
durante la ejecución. El concesionario no tiene siempre claro ante quien tiene que rendir
cuentas, y en realidad lo tiene que hacer simultáneamente ante la DGCT, que es el
interlocutor oficial, OSITRAN, como supervisor del cumplimiento de los aspectos técnicos y
contractuales, y la DGASA, en lo relativo a sus competencias. La labor de la AATE como
experto técnico no siempre es sencilla ya que la debe llevar a cabo a través de otro
interlocutor, ya sea la DGCT u OSITRAN, con la que comparte responsabilidades técnicas.

Otra situación relativamente frecuente es que algunas de las tareas del ente supervisor
deben someterse a aprobación por parte de otro organismo o ente público. Este tipo de
procesos de aprobación suelen consumir demasiado tiempo, lo que puede afectar
negativamente a la gestión del proyecto. Es el caso, sobre todo, de la aprobación de los
planes o proyectos, de las modificaciones o de la puesta en servicio.
En este tipo de situaciones es muy recomendable involucrar al organismo responsable de
la aprobación lo antes posible. Ello conlleva, por ejemplo, compartir informes previos,
borradores de propuestas de modificación y otros documentos asociados a aquello que va
a tener que aprobar para minimizar, en la medida de lo posible, el plazo de aprobación. En
muchos casos va a ser necesario aceptar consejos o incluso imposiciones por parte del
organismo responsable de la aprobación, algo quizá inevitable si no se quiere retrasar
innecesariamente el proceso.
En general, la coordinación entre los organismos responsables de la supervisión requiere
anticipación, tacto y capacidad de delegación pero también rigor, decisión y capacidad de
liderazgo. En ocasiones también requieren de un mediador. No es raro que el ente
supervisor perciba que los mayores obstáculos para la correcta gestión del contrato
provienen de la propia administración, sobre todo cuando un proyecto se encuentra bajo el
ámbito de influencia del gobierno nacional y un gobierno sub-nacional, y cada uno de ellos
ostenta distintas competencias.