Raízes Jurídicas

GUILHERMEISSN 1981–3872
MAXIMIANO
Fonte http://ojs.up.com.br/index.php/raizesjuridicas/article/view/584/pdf_44

Artigo por Maximiano, G. - Publicado na Revista Raízes Jurídicas – Revista de Graduação e

Especialização em Direito - V. 9, nº 2 , Jul/Dez. 2017. Universidade Positivo
APLICAÇÃO DE REGRAS DE COMPLIANCE À LUZ DA LEI Nº
13.303/2016
APPLICATION OF COMPLIANCE RULES UNDER THE LAW
No. 13.303/2016
Guilherme Maximiano1

RESUMO O presente trabalho tem por finalidade analisar brevemente os mecanismos

introduzidos no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei Federal nº 13.303/2016,
também chamada
de Lei das Estatais. Tal norma instituiu regras obrigatórias relacionadas à governança
corporativa, transparência, prática de gestão de riscos e de controle interno para as
empresas públicas e sociedades de economia mista. Em especial, são analisados os
dispositivos legais que versam sobre os mecanismos da política de compliance, cuja
função primordial é garantir que a empresa estatal atinja a sua função social,
mantendo
intactas sua imagem e confiabilidade e garanta sua sobrevida com a necessária honra
e dignidade. Essas inovações se apresentam benéficas para a sociedade em geral,
uma vez que conferem maior eficiência às empresas estatais, bem como instituem
mecanismos de controle e de gestão, visando à integridade e ao combate à corrupção
na Administração Pública brasileira.

PALAVRAS-CHAVE
Lei federal nº 13.303/2016. Empresas estatais. Governança corporativa. Programa de
compliance.

ABSTRACT
This paper aims to analyze the mechanisms introduced in the Brazilian legal system
by Federal Law No. 13.303/2016, also called Government Companies Law. This
law established mandatory rules related to corporate governance, transparency, risk
management practice and internal control for government companies and
government- controlled companies. In particular, the legal provisions about
compliance policy mechanisms are analyzed, whose primary function is to ensure
that the government company achieves its social function, keeping intact its image
and reliability and guarantees its survival with the necessary honor and dignity.
These innovations are beneficial to the society in general, once they grant greater
efficiency to the government companies, as well as institute control and management
mechanisms aiming the integrity and the fight against corruption in the Brazilian
Public Administration.

KEYWORDS
Federal law No. 13303/2016. Government companies. Corporate governance.
Compliance program.

1 Pós-graduado em Direito Administrativo e Administração Pública pela Universidade Positivo.

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Advogado inscrito na OAB/PR sob n. 69.269. Graduado em Direito pela Universidade Estadual de
Maringá. E-mail: gui_maximiano@hotmail.com.

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INTRODUÇÃO
A supervisão deficiente, as falhas no monitoramento contínuo, a falta de
controle e a ausência de ética estão estreitamente relacionadas à crise financeira e aos
recorrentes episódios de corrupção detectados na Administração Pública brasileira.
Por sua vez, tais episódios fomentaram recentes edições e revisões em
normativas do ordenamento jurídico pátrio com o intuito fortalecer os mecanismos
de repreensão aos desvios de conduta e atos ilícitos.
Entretanto, tem-se como característica peculiar desses diplomas o fato de
terem sido concebidos pelo legislador em período subsequente à efetiva ocorrência
das condutas que se almejam reprimir.
Em que pese a importância da existência de instrumentos para detectar e
corrigir desvios de conduta e atos ilícitos de modo a reparar eventuais danos à
imagem e ao patrimônio público, igualmente é fundamental investir em medidas
preventivas, capazes de evitar que tais desvios aconteçam.
Como exemplo relevante de mecanismo preventivo aos desvios de
conduta e atos ilícitos pode-se indicar a implantação de uma política de integridade
que trate de transparência, confiança e ética, essenciais para alterar a mentalidade
dos gestores públicos a fim de que tomem decisões com base em critérios técnicos
e não em interesses particulares.
Ciente dessa recente preocupação com integridade corporativa, o
legislador editou a Lei Federal nº 13.303/2016, a qual regulamentou os parágrafos 1º,
2º e 3º do artigo 173 da Constituição Federal, em redação conferida pela Emenda
Constitucional nº 19 de 1998, dispondo sobre o estatuto jurídico da empresa pública,
da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Essa Lei nº 13.303/2016, também conhecida como Lei das Estatais,
estabeleceu regras jurídicas mais precisas para a constituição e o funcionamento das
empresas estatais, bem como instituiu normas obrigatórias relacionadas à governança
corporativa, transparência e compliance.
Sendo assim, à luz da Lei nº 13.303/2016, e sem a aspiração de esgotar o
assunto, por se tratar de recente lei introduzida no ordenamento jurídico brasileiro, o
presente artigo tem por finalidade colaborar no entendimento das regras e
mecanismos de compliance no âmbito das empresas estatais, como ferramenta para
conferir maior eficiência às empresas públicas e sociedades de economia mista, mas
conjuntamente instituir mecanismos de controle interno e de gestão, visando à
integridade e ao combate à corrupção.

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A pertinência do tema escolhido decorre do contexto em que se insere

e de sua atualidade legislativa, bem como pelo fato de que o maior escândalo de
corrupção descoberto no Brasil, ainda sob investigação e julgamento, originou-se em
uma empresa estatal, a Petrobras.
Para alcançar tal intento, a primeira seção descreve o contexto do
surgimento e o conceito de compliance, bem como pontua seus objetivos. Em
seguida, com o intuito de demonstrar a imperatividade de implantação de uma
política de compliance no Brasil, torna-se necessário fazer breves apontamentos
sobre as diversas disposições legislativas que estabeleceram os mecanismos e
procedimentos necessários a um programa de integridade, até, finalmente, dispor
sobre a imposição às empresas públicas e sociedades de economia mista pela Lei nº
13.303/2016.
Analisou-se, ainda, a importância do compliance como estimulador do
desenvolvimento sustentável, uma vez que tem por metas a transparência, a
confiança e a ética, essenciais para garantir que a pessoa jurídica atinja a sua função
social, mantendo intactas a sua imagem e confiabilidade no ambiente empresarial.
Na segunda seção do artigo, são apresentadas as inovações e as
perspectivas trazidas pelo novo ordenamento jurídico após a edição da Lei nº
13.303/2016, cuja disposição normativa pode ser dividida sob dois enfoques: i)
regras sobre governança corporativa, transparência e estruturas, práticas na gestão de
riscos e mecanismos de controle da atividade empresarial e ii) regras sobre licitação
e contratos praticados pelas estatais.
Por sua vez, a terceira seção dá enfoque especial aos mecanismos de
compliance previstos na Lei nº 13.303/2016 mediante uma abordagem sistemática
dos dispositivos legais, combinada com exposições críticas acerca dos benefícios
para as empresas estatais decorrentes da implantação e desenvolvimento de
programa de compliance.
Por fim, a última seção trata das ações destinadas a implantar um
programa de integridade em empresas estatais, o qual deve contemplar um conjunto
encadeado de arranjos institucionais, regulamentações, instrumentos de
gerenciamento e controle.

1 SURGIMENTO E CONCEITO DE COMPLIANCE

Previamente à exposição sobre os procedimentos de compliance dispostos
na Lei 13.303/2016, oportuno explicar o significado do aludido termo.
Tal palavra tem origem no verbo da língua inglesa to comply, que significa
cumprir, executar, satisfazer, realizar o que lhe foi imposto, ou seja, compliance é
estar em conformidade com leis, diretrizes e comportamentos externos e internos,
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com o intuito de minimizar o risco ligado à reputação e ao risco legal, conforme as

lições de Coimbra e Manzi (2010, p. 2).
Pierpaolo Bottini (2013) afirma que o impulso inicial ao compliance
partiu das instituições financeiras, notadamente após os mundialmente conhecidos
escândalos de governança corporativa (Barings, Enron, World Com, Parmalat, etc.) e
a crise financeira de 2008. A partir desses acontecimentos, diversos documentos
foram expedidos por órgãos internacionais recomendando o fortalecimento de
políticas de compliance empresarial, bem como inúmeras leis de diversos países
instituíram a obrigação da instalação deste mecanismo de monitoramente interno.
Porém, não foram somente as exigências normativas que estimularam
o aumento na demanda por compliance. É possível considerar que o processo de
globalização, juntamente com o aumento da corrupção e da criminalidade
econômica, impulsionou uma maior preocupação das organizações, tanto públicas
quanto privadas, com relação à manutenção da boa imagem institucional perante
terceiros, seus funcionários e órgãos reguladores.
Consoante sustenta Ricardo Padovini Pleti e Paulo César de Freitas (2015,
p. 92), a função primordial do compliance é a de “garantir que a própria pessoa
jurídica atinja a sua função social, mantenha intactas a sua imagem e confiabilidade e
garanta a própria sobrevida com a necessária honra e dignidade.”
Ressalta-se que tais regras podem ser aplicadas a todos os tipos de
organização, públicas ou privadas, visto que o mercado tende a exigir cada vez mais
condutas legais e éticas para a consolidação de um novo comportamento por parte
das empresas, que devem buscar lucratividade de forma sustentável, focando no
desenvolvimento econômico e socioambiental na condução dos seus negócios.
Para que isso realmente ocorra, a empresa deve manter um programa de
compliance calçado num sistema de controle interno, permeado por procedimentos
de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades, bem como
voltado à aplicação de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica
(ROCHA,
2015).
A missão, a visão e os valores da empresa ganham destaque nessa seara
mediante a sua constante disseminação no meio corporativo, o que, por conseguinte,
agrega valor à marca e atrai investimentos por conta da transparência maximizada.
Por conseguinte, seu objetivo não é tão somente reprimir comportamentos
inadequados dentro da organização, mas preveni-los e, quando eventualmente
ocorridos, reparar seus impactos prejudiciais. Ou seja, o compliance aplica-se
rotineiramente, enquanto, por exemplo, uma auditoria interna se dá por amostragem,

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em casos específicos ou por ciclos.

Nessa conjuntura, tal modelo de gestão se apresenta mais eficiente, uma
vez que protege a reputação e a imagem da empresa e busca afiançar negócios a
partir da transparência e da internalização de uma cultura de integridade (do agir
correto), que alcança a totalidade dos colaboradores, do empregado de base à alta
cúpula diretiva. Enfim, com ele se impõe um padrão de honestidade que há também
de influenciar e dirigir todas as parcerias travadas pelas empresas em geral
(FERREIRA; BERTONCINI).

1.1 COMPLIANCE NO BRASIL

Em que pese se tratar de tema atualmente em destaque no Brasil, o
tratamento de procedimentos de compliance pela legislação pátria não é tão recente
assim.
A Lei Federal nº 9.613/1998, popularmente chamada de Lei de Lavagem
de Dinheiro, já dispunha acerca da prevenção da utilização do sistema financeiro para
cometimento de ilícitos previstos nesta norma. O artigo 9º desta lei prevê quem são
as pessoas físicas e jurídicas que se submetem às obrigações mencionadas nos artigos
10 e 11. Esses dispositivos definem alguns procedimentos de conformidade a serem
adotados por tais pessoas, como, por exemplo, a identificação e a manutenção de
cadastros atualizados de clientes, a adoção de políticas, procedimentos e controles
internos compatíveis com seu porte e volume de operações e o dever de atender às
requisições do Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF.
Diante da análise destes dispositivos, constata-se que a Lei nº 9.613/1998
prescreve como obrigatória a instituição de sistema de compliance, isto é, medidas
impositivas a serem adotadas pelas empresas ali indicadas para estarem em
conformidade com as regras e diretrizes referentes às atividades que desempenham.
Essa tendência de fomentar as boas práticas empresariais se expandiu
para outras normas da legislação brasileira, consoante se verifica na Lei Federal
nº 12.846/2013, também conhecida como Lei Anticorrupção, que dispõe sobre
a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos
contra a Administração Pública, nacional ou estrangeira.
Embora não tenha instituído como obrigatório o sistema de compliance, o
artigo 7º, inciso VIII, da referida Lei Anticorrupção, considera como fator mitigador
ou exacerbante da reprimenda a ser aplicada a pessoas jurídicas envolvidas na prática
de atos contra a Administração Pública: “a existência de mecanismos e
procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de
irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da
pessoa jurídica.”
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Isto é, por tal dispositivo, o legislador entendeu pertinente conceder

benefício de atenuação de pena às empresas que inserirem efetivamente
procedimentos de combate à corrupção, como códigos de ética e de conduta, bem
como canais de ouvidoria e de denúncia, a fim de prevenir a prática de ilicitudes e
implantar uma mudança cultural no modo de agir das pessoas jurídicas que
contratam com o Poder
Público.
Naquela oportunidade, ao comentar o teor da referida norma, o Ministro-
Chefe da Controladoria-Geral da União – CGU, Jorge Hage (2014), declarou que:

a lei vai contribuir com a mudança de atitude e mentalidade

do empresariado brasileiro. (...) Percebemos o interesse
das empresas em se preparar, em instaurar mecanismos de
compliance [integridade] e códigos de conduta. Os empresários
estão ansiosos para saber qual vai ser a exigência de
Administração Pública.

Por sua vez, o artigo 41 do Decreto nº 8.420/2015, que regulamentou a Lei

nº 12.846/2013, estabeleceu quais são os mecanismos e procedimentos necessários a
um programa de integridade (compliance). Senão, vejamos:

Art. 41. Para fins do disposto neste Decreto, programa de

integridade consiste, no âmbito de uma pessoa jurídica,
no conjunto de mecanismos e procedimentos internos de
integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades
e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta,
políticas e diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios,
fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados contra a
Administração Pública, nacional ou estrangeira.

Parágrafo Único. O programa de integridade deve ser

estruturado, aplicado e atualizado de acordo com as
características e riscos atuais das atividades de cada pessoa
jurídica, a qual por sua vez deve garantir o constante
aprimoramento e adaptação do referido programa, visando
garantir sua efetividade.

Há uma clara posição, ditada pela Lei Anticorrupção e seguida pelo

Decreto supramencionado, asseverando que o estabelecimento e a manutenção de um
programa de integridade eficaz são a melhor forma de as empresas se precaverem
contra atos de corrupção e infrações contra a Administração, além de ser uma
maneira de diminuir as multas e penalidades nos casos em que estas infrações
ocorram.
Por sua vez, a Lei Federal nº 13.303/2016, chamada de Lei das Estatais,
igualmente acompanha tal tendência, dispondo em seu texto sobre diversos
mecanismos de compliance aplicáveis especificamente às empresas públicas, às
sociedades de economia mista e suas subsidiárias.
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Diante da análise de tais dispositivos infere-se que, na atualidade brasileira,

o compliance

não se limita aos sistemas de controle internos de uma

instituição para gerenciar riscos e prevenir a realização de
eventuais operações ilegais, que podem culminar em
desfalques aos clientes, investidores e fornecedores. O instituto
do compliance pode ser dividido em dois campos de atuação:
um, de ordem subjetiva, que compreende regulamentos
internos, como a implementação de boas práticas dentro e fora
da empresa e a aplicação de mecanismos em conformidade
com a legislação pertinente à sua área de atuação, visando
prevenir ou minimizar riscos, práticas ilícitas e a melhoria de
seu relacionamento com clientes e fornecedores. De outro
modo, o segundo campo é de ordem objetiva, obrigado por
Lei, como é o caso dos artigos
10 e 11 da Lei 9.613/1998 (Lei da Lavagem de Dinheiro)
(GABARDO; CASTELLA, 2015, p. 135).

Sendo assim, observa-se que os sistemas de compliance suportam

consideráveis variações de modelos, de abrangência e de estruturação, a depender
sempre do setor e da complexidade das atividades da empresa em que será
implementado.

1.2 COMPLIANCE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Consoante exposto no tópico anterior, mediante a Lei Federal nº
12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção, o legislador brasileiro impôs que
as empresas do setor privado adotem um programa de integridade, cuja finalidade é
evitar práticas corruptivas contra a Administração Pública, nacional ou estrangeira.
Logo, nos dias atuais, não há como uma empresa privada concorrer a
certame licitatório (concessões) sem deter um programa de compliance que seja
capaz de atestar o controle dos riscos de sua gestão. Tal programa funciona como
verdadeiro mecanismo de acreditação, credibilidade e transparência, de modo a
salvaguardar o interesse público da contratação de empresas idôneas para servirem à
coletividade (BREIER, 2015).
Paradoxalmente, embora a Administração Pública brasileira determine que
as empresas que pretendam com ela contratar utilizem rigorosos programas internos
de controle e integridade, não há disposição legislativa que imponha necessidade de
investimento em programas de governança e gestão preventiva anticorrupção pelos
seus entes federativos.
Sucede que, baseando-se no que dispõe os artigos 70 a 74 da Constituição
Federal de 1988, a Administração Pública sempre valeu-se de leis e órgãos
fiscalizatórios com características eminentemente repressivas, estabelecendo códigos

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de conduta de caráter orientativo e preventivo absolutamente genéricos.

No entanto, este panorama progressivamente tende a se alterar, uma vez
que a Administração Pública brasileira começou a perceber as vantagens decorrentes
da adoção de um programa de compliance também em seus órgãos federais,
estaduais e municipais.
Oportuno ressaltar que o compliance público aponta para a concretização
de uma estratégica inovadora para a esfera brasileira, tendo como fundamento
os princípios da Administração Pública, previstos no artigo 37 da Constituição da
República (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), entre
outros, como ética, transparência, integridade, justiça, equidade e responsabilidade
(NASCIMENTO, 2016).
Um exemplo disso é a promulgação da Instrução Normativa Conjunta n.º
01, de 10 de maio de 2016, editada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão e pela Controladoria-Geral da União, que estabelece diversas medidas para
sistematização e implantação de controles internos, gestão de riscos e governança no
âmbito do Poder Executivo federal.
Essa instrução normativa estabelece que os órgãos e entidades deverão
implementar, manter, monitorar e revisar os controles internos da gestão, tendo por
base a identificação, a avaliação e o gerenciamento de riscos que possam impactar a
consecução dos objetivos estabelecidos pelo Poder Público.
Ademais, a referida norma prevê a criação de um Comitê de Governança,
Riscos e Controles pelo órgão público que “deverá ser composto pelo dirigente
máximo, pelos dirigentes das unidades a ele diretamente subordinadas e que será
apoiado pelo respectivo Assessor Especial de Controle Interno” (MINISTÉRIO DO
PLANEJAMENTO, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE e CONTROLADORIA-
GERAL DA UNIÃO, 2016).
Outro exemplo foi a instituição do Programa de Fomento à Integridade
Pública - PROFIP, instituído pela Portaria nº 784, de 28 de abril de 2016, cujo intuito
é incentivar e capacitar os órgãos e entidades do Poder Executivo federal
(administração direta, autárquica e fundacional) a implementar programas de
compliance.
Por este programa, os órgãos e entidades devem adequar seus quadros de
integridade aos riscos específicos da organização, principalmente no relacionamento
com o setor privado, por meio da construção de planos de integridade que visem
a detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades, além de combater, de forma
contundente, a corrupção.
Porém, Juliana de Oliveira Nascimento (2016) destaca que:

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essas medidas devem ser desenvolvidas a partir da realização

de um mapeamento dos riscos, que tem o propósito de apontar
as vulnerabilidades do órgão. Com a identificação dos riscos,
se poderá evidenciar as medidas necessárias para a prevenção e
a minimização destes. Além disso, caberá ao órgão realizar
um cronograma para execução do programa de integridade,
com a indicação dos responsáveis e a forma de monitoramento.

Desta feita, agiganta-se como o grande desafio da Administração Pública

brasileira na atualidade a implantação de programas de compliance de natureza
pública, pormenorizadamente customizados para a realidade estatal, não apenas
aproveitando a riqueza da experiência no combate à corrupção advinda do setor
privado, como igualmente criando estruturas responsáveis pela educação efetiva do
gestor público, forte na criação de uma cultura de boa governança (BREIER, 2015).

2 INOVAÇÕES DA LEI Nº 13.303/2016 E AS PERSPECTIVAS TRAZIDAS PELO

NOVO REGIME JURÍDICO DAS ESTATAIS
Em 30 de junho de 2016 foi promulgada a Lei Federal nº 13.303, que
dispõe sobre o estatuto jurídico das empresas públicas, das sociedades de economia
mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, abrangendo tanto as estatais que exploram atividade econômica de
produção ou comercialização de bens quanto aquelas que prestam serviços públicos.
Sucede que, desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/98, a
Constituição da República abarcou dispositivos que reconheceram a singularidade
das empresas estatais exploradoras de atividade econômica. Contudo, esses mesmos
dispositivos dispuseram sobre a necessidade de edição de uma lei com o objetivo de,
entre outras coisas, regular as licitações e contratações de obras, serviços, compras e
alienações, observados os princípios da Administração Pública.
Naquela oportunidade, a alteração no artigo 173 proporcionada pela
Emenda Constitucional nº 19/98 correspondeu ao entendimento doutrinário segundo
o qual a natureza econômica da atividade atribuída às empresas estatais alcançadas
pelo artigo 173 da Constituição da República impunha tratamento ímpar de forma
a somar a necessidade de observância dos princípios vetores da Administração
Pública à flexibilidade procedimental que o ambiente negocial reclamaria (FORTINI,
SHERMAM, 2016).
Assim, a Lei nº 13.303/2016 foi editada com a finalidade de regulamentar
o parágrafo 1º do artigo 173 da Constituição Federal, cuja redação foi conferida
pela Emenda Constitucional nº 19/1998, sobretudo em razão de que a ausência
dessa regulamentação vinha causando graves problemas, principalmente no âmbito
licitatório.

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As inovações apresentadas nos dispositivos da Lei nº 13.303/2016 versam

basicamente sobre dois enfoques distintos, mas que apresentam relação intrínseca
entre si, quais sejam: i) normas sobre governança corporativa, transparência e
estruturas, práticas na gestão de riscos e mecanismos de controle da atividade
empresarial e ii) normas sobre licitação e contratos praticados pelas estatais.
Marçal Justen Filho (2016) leciona que:

os dois temas são inter-relacionados porque a diminuição do

rigor da licitação depende da adoção de instrumentos jurídicos
e gerenciais que evitem as práticas abusivas. A pura e simples
redução do formalismo das licitações das estatais, sem a
criação de mecanismos de transparência e compliance, apenas
poderia gerar desastres. Foi o que ocorreu com a Petrobras,
cujas licitações eram subordinadas a regime simplificado.

O primeiro enfoque da norma teve como propósito conferir maior

eficiência às empresas estatais, mas, conjuntamente, instituir mecanismos de controle
e propor a criação de uma gestão mais profissionalizada de seus corpos diretivos.
Tal desígnio pode ser notado no artigo 6º, segundo o qual o “estatuto
da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias deverá
observar regras de governança corporativa, de transparência e de estruturas, práticas
de gestão de riscos e de controle interno, composição da administração (...)”.
A Lei 13.303/2016 prescreve que as empresas adotem mecanismos de
controle internos bem estruturados e eficientes, os quais deverão incidir tanto sobre
os atos dos administradores quanto dos empregados na condução de suas atividades
funcionais.
Outra inovação da Lei é a disposição acerca da necessidade de instituição
de um código de conduta e integridade interno nas estatais, o qual deve versar sobre
os princípios, valores e missão da empresa, bem como dispor expressamente sobre
a vedação de atos de corrupção e fraude. Além disso, deverá ser instituído um canal
de denúncias voltado ao recebimento de denúncias internas e externas relativas ao
descumprimento do próprio código e das demais normas internas.
Igualmente relevante é a obrigatoriedade da criação de um Comitê de
Auditoria Estatutário com no mínimo três e no máximo cinco membros, sendo
que a maioria dos membros deve ser independente. Esse Comitê tem a função de
fiscalizar a atuação, inclusive dos administradores. Cabe-lhe, dentre outras funções,
instaurar mecanismos de recebimento de denúncias, inclusive sigilosas, quanto a
irregularidades.
Uma inovação contida na Lei nº 13.303/2016 é a disposição acerca dos

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requisitos necessários para a ocupação de cargos no Conselho de Administração

das empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como de cargos de
direção. Segundo tais requisitos, nomeações de caráter meramente político de
sujeitos destituídos da qualificação técnica deverão ser obstadas, haja vista que,
consoante texto legal, é necessário que o membro do Conselho de Administração ou
detentor de cargo diretivo tenha formação acadêmica compatível com a posição que
desempenhará, além de comprovada experiência profissional.
Quanto à investidura no cargo de diretoria, esta se condiciona à assunção
de compromisso com metas e resultados específicos a serem alcançados, os quais
deverão ser aprovados e posteriormente fiscalizados pelo Conselho de
Administração.
A citada lei dispõe, ainda, acerca da necessidade de realização de
fiscalização pelos órgãos de controle externo e interno no âmbito das três esferas
de governo referente às empresas de sua competência, a qual deverá abranger a
legitimidade, economicidade e eficácia da aplicação de recursos.
Por sua vez, no que se refere à disposição acerca das licitações e contratos,
a Lei nº 13.303/2016 não se apresentou tão inovadora, uma vez que, em sua grande
maioria, houve a manutenção das tradicionais concepções previstas em leis
anteriores.
Contudo, algumas alterações pontuais merecem destaque, como o
reconhecimento de que os contratos praticados pelas empresas estatais não se
subordinam ao regime de direito público, devendo-se aplicar as regras de direito
privado. Isso acarreta uma relevante redução das margens de discricionariedade da
empresa estatal na gestão do contrato – o que produz a diminuição das oportunidades
para desvios éticos, conforme leciona Marçal Justen Filho (2016).
Outros destaques da Lei nº 13.303/2016 são: i) a exigência de que
empresas estatais devem publicar e manter atualizado seu regulamento interno de
licitações e contratos; ii) a adoção da inversão de fases; iii) a adoção preferencial de
certame na modalidade pregão; iv) a figura da contratação integrada; v) e a
possibilidade do uso do Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) para a
estruturação de projetos.
No que se refere às hipóteses de dispensa de licitação, são praticamente
iguais àquelas previstas na Lei nº 8.666/1993, merecendo realce apenas algumas
novas hipóteses de dispensa: i) contratação direta de empresas para o desempenho de
atividades relativas à comercialização de produtos, prestação de serviços ou
execução de obras, especificamente relacionados com os objetos sociais das
estatais; ii) situações de escolha de parceiro em virtude de características
particulares, vinculadas a oportunidades de negócio definidas e específicas; e iii)
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compra e venda de ações, de títulos de crédito e de dívida e de bens que produzam ou
comercializem.

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APLICAÇÃO DE REGRAS DE COMPLIANCE À LUZ DA LEI Nº 13.303/2016

Tais medidas impostas pela Lei nº 13.303/16 são essenciais para nortear
a estruturação e a atuação das empresas estatais, visando torná-las mais técnicas,
profissionais e desvinculadas de quaisquer interesses políticos e partidários,
garantindo-se um ambiente minimamente confiável para o desenvolvimento de seus
negócios e para a prestação de serviços.

3 MECANISMOS DE COMPLIANCE PREVISTOS NA LEI 13.303/2016

Desde já, oportuno ressaltar que no caso das empresas estatais, o
compromisso de atuar de forma socialmente responsável não está vinculado apenas a
uma estratégia de posicionamento empresarial e de imagem, mas de forma inerente
ao seu encargo legal como entidade gestora de recursos públicos, comprometida com
os princípios da Administração Pública.
O artigo 1º, § 1º, da Lei 13.303/2016, dispõe que as estatais de qualquer
porte deverão observar regras de governança corporativa, transparência, estruturas,
práticas de gestão de riscos e controle interno e composição da Administração
previstas nos artigos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 11, 12 e 27 da referida Lei.
Ademais, até mesmo nos casos de participação em sociedade empresarial
em que a empresa pública, a sociedade de economia mista e suas subsidiárias não
detenham o controle acionário, a referida Lei prevê, em seu artigo 1º, §7º, que essas
deverão adotar, no dever de fiscalizar, práticas de governança e controle
proporcionais à relevância, à materialidade e aos riscos do negócio do qual são
participantes.
Por conseguinte, para que haja o cumprimento dessas obrigações de
governança, controle e transparência, faz-se necessária a adoção de medidas de
integridade, uma vez que a atividade de compliance é o pilar da governança
corporativa que visa garantir o cumprimento das normas existentes na organização e,
ao mesmo tempo, assegurar a devida supervisão contínua e preventiva.
Para tanto, obedecerá ao estatuto da empresa estatal dispor acerca dessas
regras contidas na Lei nº 13.303/2016, segundo prevê o artigo 6º da referida lei e,
caso haja acionistas, o estatuto também deve tratar de mecanismos para sua proteção.
O caput do artigo 9º da Lei nº 13.303/2016 dispõe acerca das “regras de
estruturas e práticas de gestão de riscos e controle interno” que as estatais devem
adotar, a saber: i) normas de conduta para guiar os gestores e empregados mediante a
implementação de práticas cotidianas de controle interno; ii) implementação de área
de compliance nas empresas, encarregada da verificação de cumprimento de
obrigações e de gestão de riscos; iii) a auditoria interna e o Comitê de Auditoria
Estatutário que, congregados à área de compliance, irão desempenhar as funções
centrais de controle interno nas empresas estatais.
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 GUILHERME MAXIMIANO

Em seu § 1º, o artigo 9º dispõe acerca da necessidade de elaboração de um

Código de Conduta e Integridade pelas empresas estatais. Porém, o aludido Código
não se destina somente a regulamentar a atividade funcional na empresa, uma vez
que delibera também sobre: i) princípios, valores e missão da empresa estatal, bem
como orientações sobre a prevenção de conflito de interesses e vedação de atos de
corrupção e fraude; ii) instâncias internas responsáveis pela atualização e aplicação
do Código de Conduta e Integridade; iii) canal de denúncias que possibilite o
recebimento de denúncias internas e externas relativas ao descumprimento do
Código de Conduta e Integridade e das demais normas internas de ética e
obrigacionais; iv) mecanismos de proteção que impeçam qualquer espécie de
retaliação à pessoa que utilize o canal de denúncias; v) sanções aplicáveis em caso de
violação às regras do Código de Conduta e Integridade; vi) previsão de treinamento
periódico, no mínimo anual, sobre Código de Conduta e Integridade, a empregados e
gestores, e sobre a política de gestão de riscos a administradores.
Embora já fosse prática adotada por várias empresas estatais, em função
do disposto na Lei nº 12.846/2013, a partir da edição da Lei das Estatais, torna-se
obrigatória a elaboração e divulgação de um Código de Conduta e Integridade pelas
empresas públicas e sociedades de economia mista.
Ressalta-se que o Código de Conduta e Integridade, conhecido também
por Código de Ética, trata-se de um mecanismo utilizado pela instituição para
informar aos seus colaboradores os princípios éticos basilares de sua atuação e que
devem ser observados por todos os seus membros (CANDELORO; RIZZO;
PINHO, 2012, p.
59).
No entanto, para Alexandre Serpa (2016), a empresa não pode exigir
que o indivíduo mude seus padrões morais, apenas podendo exigir um determinado
comportamento de seus funcionários, de modo que a expressão “Código de Conduta”
seria a mais adequada. Sendo assim, deve ser escrito, preferencialmente, de forma
objetiva, para que não dê margem a interpretações pessoais sobre as normas ali
dispostas, devendo mencionar as sanções ao não cumprimento do código, citando,
inclusive, a hipótese de demissão por justa causa.
Exigência relevante da Lei das Estatais é o dever de implantação de um
canal que possibilite o recebimento de denúncias internas e externas relativas ao
descumprimento do Código de Conduta e Integridade e demais normas internas, bem
como a implantação de mecanismos de proteção àqueles que promovem denúncias
para impedir qualquer retaliação ao denunciante. Tal sistemática é de suma
importância, visto que o temor pelo sofrimento de retaliações apresenta-se como um
dos fatores dissuasivos mais relevantes na formação da decisão de um funcionário
quanto a levar
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APLICAÇÃO DE REGRAS DE COMPLIANCE À LUZ DA LEI Nº 13.303/2016

ou não ao conhecimento da empresa a notícia de faltas e irregularidades cometidas

por seus pares ou superiores hierárquicos.
Como ressalta André Guskow Cardoso (2016, p. 6) “o estabelecimento
de tais mecanismos é essencial para que as denúncias sejam incentivadas”. Caso o
denunciante estiver sujeito a retaliações ou condutas que o prejudiquem em virtude
de ter informado o descumprimento do código de conduta e integridade, haverá um
cabal desestímulo a tal prática.
Ainda, consoante o inciso V, do § 1º, do artigo 9º, da Lei nº 13.303/2016,
cabe ao Código de Conduta e Integridade estabelecer as sanções aplicáveis em caso
de violação às regras do próprio código, as quais devem ser proporcionais à
gravidade da violação cometida. Ainda, deve prever o processo a ser seguido para
sua apuração e o órgão ou estrutura da empresa estatal competente para a aplicação
da sanção prevista.
Por sua vez, o inciso VI, do § 1º, do artigo 9º, da citada Lei, dispõe sobre a
necessidade de realização de treinamento, com periodicidade mínima anual, sobre o
Código de Conduta para empregados e administradores e sobre a política de gestão
de riscos para administradores.
Esses treinamentos contribuem para a formação de uma cultura de
obediência, pois esclarecerem para os funcionários que o desempenho de um
programa de compliance, com a concretização de seus objetivos, é fundamental para
o crescimento da organização e que, por meio do respeito às regras, colaboradores e
acionistas podem evitar riscos (COIMBRA; MANZI, 2010, p. 88).
Leciona Alexandre Serpa (2016) que alguns dos pontos relevantes para o
treinamento são o rol de treinamentos de compliance, uma vez que podem incluir
situações de conflitos de interesse e práticas anticorrupção, bem como o registro e
acompanhamento da efetiva realização do treinamento.
Os parágrafos restantes do artigo 9º (§§ 2º, 3º e 4º) destinam-se a
estabelecer as linhas gerais da área de compliance e de auditoria interna.
Conforme assenta o § 2º do artigo 9º, a área responsável pela verificação
de cumprimento de obrigações e de gestão de riscos deverá ser vinculada ao diretor-
presidente e liderada por diretor estatutário. Ainda, o estatuto deve prever as
atribuições da área, bem como estabelecer mecanismos que assegurem atuação
independente. Essa independência pode ser considerada um dos princípios da função
de compliance.
Quanto ao § 3º do artigo 9º, estabelece as regras que a auditoria interna
deve observar, como, por exemplo, estar vinculada ao Conselho de Administração da
estatal, de forma direta ou através do Comitê de Auditoria Estatutário. Esta auditoria
interna será responsável por aferir a adequação do controle interno, a efetividade
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 GUILHERME MAXIMIANO

do gerenciamento dos riscos e dos processos de governança e a confiabilidade do

processo de coleta, mensuração, classificação, acumulação, registro e divulgação de
eventos e transações, visando ao preparo de demonstrações financeiras.
No entendimento de André Guskow Cardoso (2016), as atividades da
auditoria interna são eminentemente fiscalizatórias, tanto no tocante aos aspectos
financeiros propriamente ditos, como no que se refere ao controle interno,
gerenciamento de riscos e governança corporativa.
O § 4º do artigo 9º delibera que o estatuto social deverá prever a
possibilidade de que a área de compliance se reporte diretamente ao Conselho de
Administração em situações em que haja suspeita do envolvimento do diretor-
presidente em irregularidades ou quando este se furtar à obrigação de adotar medidas
necessárias em relação à situação a ele relatada.
O setor de compliance deve ter status formal na organização para conferir-
lhe autoridade e independência e ser definido em um documento formal. Nesse
documento devem constar: seu papel e responsabilidades; medidas para salvaguardar
sua independência; sua relação com outras funções de gerenciamento de risco da
organização e com a auditoria interna; seu direito de acesso às informações
necessárias ao exercício de suas funções; seu direito de conduzir investigações; seu
direito de acesso ao Conselho de Administração ou a um Comitê do Conselho
(CANDELORO; RIZZO; PINHO, 2012, p. 6).
Além do status formal com garantia de independência, o compliance
officer pode ou não ser membro da Alta Administração. Caso seja, não deve ter
encargos na linha de negócios. Se não for, deve ter assegurada a possibilidade de se
reportar diretamente a um membro da gerência que não tenha responsabilidade direta
nessa linha. A independência dos funcionários da área de compliance não deve ser
comprometida caso eles estejam desempenhando uma função na qual haja conflito
entre as atividades de compliance e outras de sua responsabilidade. O compliance
officer ainda deve ter a faculdade de comunicar-se com qualquer membro da
organização e ter acesso a registros ou documentos necessários para desempenhar
sua função (CANDELORO; RIZZO; PINHO, 2012, p. 7).
Segundo entendimento de Alexandre Serpa (2016), de nada adianta um
programa de compliance de elevada qualidade, se não houver uma maneira de as
informações coletadas por meio do programa chegarem aos líderes da empresa, que
são os responsáveis pelo êxito do programa, e se as definições acordadas com o
profissional de compliance não forem respeitadas.
A Lei das Estatais estabelece em seu artigo 12, inciso II, que a empresa
pública e a sociedade de economia mista devem adequar, de maneira constante,

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APLICAÇÃO DE REGRAS DE COMPLIANCE À LUZ DA LEI Nº 13.303/2016

suas práticas ao Código de Conduta e Integridade e a outras regras de boa prática de

governança corporativa, na forma prevista na regulamentação desta lei.
No que se refere à aplicação do compliance no âmbito das licitações e
contratos, a Lei nº 13.303/2016 estabelece no artigo 32, inciso V, que a política de
integridade também deverá ser observada pelas empresas públicas e sociedades de
economia mista nas transações realizadas com partes interessadas.
Considerando a análise dos citados artigos, infere-se que o compliance
precisa atuar em cooperação com diversas áreas da empresa estatal, sobretudo com a
Alta Administração e o setor de gestão de riscos corporativos.

4 APLICAÇÃO PRÁTICA DOS PROCEDIMENTOS DE COMPLIANCE

A Lei das Estatais assevera que procedimentos de compliance devem ser
empregados nas empresas públicas, sociedades de economia mista e suas
subsidiárias.
Por conseguinte, as empresas estatais devem adotar ações destinadas
a implantar um programa de integridade, o qual deve contemplar um conjunto de
arranjos institucionais, regulamentações, instrumentos de gerenciamento e controle,
além do fortalecimento de seus valores éticos com o objetivo de promover a
integridade, a transparência e a redução do risco de atitudes que violem os padrões e
políticas formalmente estabelecidos.
Contudo, a gestão desse programa é complexa e envolve diversas áreas da
entidade, tais como Comissão de Ética, Auditoria Interna, Gestão de Riscos,
Recursos Humanos, Corregedoria, Jurídico, Área Contábil, Controles Internos,
Gestão de Documentos, etc.
Ciente dessa complexidade, a Controladoria-Geral da União – CGU editou
o Guia de Implantação de Programa de Integridade nas Empresas Estatais, cujo
objetivo é auxiliar na implantação e aprimoramento dos programas de integridade
das empresas estatais do Poder Executivo federal.
Nesse Guia (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO, 2015), são
apresentadas as perspectivas a serem praticadas pela entidade visando à implantação
de um programa de compliance bem estruturado. Em síntese, vejamos quais são:

1 – Desenvolvimento do Ambiente de Gestão do Programa de

Integridade;

Esta perspectiva engloba o comprometimento da alta direção

da pessoa jurídica, incluídos os conselhos, evidenciado pelo
apoio visível e inequívoco ao Programa de Integridade, bem
como a independência, estrutura e autoridade da instância

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 GUILHERME MAXIMIANO

interna responsável pela aplicação do Programa de Integridade

e fiscalização de seu cumprimento.

2 – Análise Periódica de Riscos;

Esta perspectiva contempla a análise dos riscos de fraude e

corrupção aos quais está sujeita a empresa estatal.

3 – Estruturação e Implantação das Políticas e

Procedimentos;

A definição das políticas e procedimentos constitui a essência

do Programa de Integridade. Diante disso, essa perspectiva
engloba as seguintes divisões a serem adotadas:

I – padrões de conduta e código de ética aplicáveis a todos os

empregados e administradores, independentemente de cargo ou
função exercidos;

II – políticas e procedimentos de integridade a serem aplicados

por todos os empregados e administradores,
independentemente de cargo ou função exercidos;

III – registros e controles contábeis que assegurem a pronta

elaboração e confiabilidade de relatórios e demonstrações
financeiras da pessoa jurídica;

IV – diligências apropriadas para contratação e, conforme

o caso, supervisão, de terceiros, tais como, fornecedores,
prestadores de serviço, agentes intermediários e associados;

V – verificação, durante os processos de cisões, fusões,

incorporações e transformações, do cometimento de
irregularidades ou ilícitos ou da existência de vulnerabilidades
nas pessoas jurídicas envolvidas;

VI – canais de denúncias adequados e suficientes e política

para incentivo à realização de denúncias e proteção aos
denunciantes; e

VII – processo de tomada de decisões.

4 – Comunicação e Treinamento;

Esta perspectiva contempla os aspectos relativos aos seguintes

itens:

I – Comunicação e treinamentos periódicos sobre o Programa

de Integridade; e

II – transparência da pessoa jurídica.

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APLICAÇÃO DE REGRAS DE COMPLIANCE À LUZ DA LEI Nº 13.303/2016

5 – Monitoramento do Programa, medidas de remediação e

aplicação de penalidades.

A última parte do modelo adotado consiste nos seguintes itens:

I – monitoramento contínuo do Programa de Integridade,

visando seu aperfeiçoamento na prevenção, detecção e
combate
à ocorrência de atos lesivos;

II – procedimentos que assegurem a pronta interrupção

de irregularidades ou infrações detectadas e a tempestiva
remediação dos danos gerados; e

III – aplicação de medidas disciplinares em caso de violação

do
Programa de Integridade.

Baseada nessas diretrizes, a criação de um Programa de Integridade

permite às empresas estatais elevar a prioridade estratégica atribuída à prevenção e
ao combate a corrupção e fraudes, ampliando o objetivo dos instrumentos e controles
para além da gestão de riscos, passando, assim, a englobar a construção de uma
verdadeira cultura ética que permeie todas as suas atividades e a cadeia de negócios.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Acompanhando a tendência legislativa de elaborar normas visando
estabelecer um padrão de boas práticas empresariais, a Lei Federal nº 13.303/2016
trouxe significativas inovações para o âmbito das empresas públicas e sociedades de
economia mista ao dispor sobre os deveres de transparência, governança corporativa,
práticas de gestão de riscos e controle interno.
Nesse panorama, em razão de as empresas estatais se orientarem pelos
princípios da Administração Pública, gerirem recursos públicos e cumprirem
objetivos de interesse público, a Lei Federal nº 13.303/2016 pode ser vista como um
ponto de partida para a melhoria dos seus hábitos negociais, mediante o
desenvolvimento de uma cultura corporativa traçada pela integridade e por um
conjunto de políticas e mecanismos capazes de prevenir, detectar e remediar atos de
corrupção e fraude.
Essa transição com o propósito de perseguir uma cultura mais íntegra na
seara das empresas públicas e sociedades de economia mista é especialmente
benéfica para o Brasil, pois a realização das atividades por elas realizadas poderá
avançar de forma mais segura.
Isto é, havendo a implantação de um efetivo programa de compliance nas
empresas estatais, mediante instrumentos de controles e atividades ligados à gestão
de riscos de fraude e corrupção, possibilita-se inserir o tema de forma prioritária em
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 GUILHERME MAXIMIANO
todas as atividades e processos da empresa, como a gestão de riscos, planos de
comunicação

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APLICAÇÃO DE REGRAS DE COMPLIANCE À LUZ DA LEI Nº 13.303/2016

e capacitação, licitações e gestão de contratos, entre outros, uma vez que a adoção de
um programa de compliance propicia a criação de uma cultura corporativa baseada
na ética que pauta tanto as atitudes dos colaboradores, como a esperada de terceiros
que com ela se relacionem.
Sendo assim, podemos considerar que as normas previstas na Lei Federal
nº 13.303/2016 demonstram ter potencial para aprimorar a gestão corporativa nas
empresas estatais mediante o auxílio dos mecanismos de compliance, o que
contribuirá sobremaneira para o funcionamento e legitimação da atuação dessas
empresas, bem como para mitigar a ocorrência de práticas ímprobas, um dos
problemas que mais atinge o desenvolvimento das empresas no país.

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 GUILHERME MAXIMIANO

APPLICATION OF COMPLIANCE RULES UNDER THE LAW

No. 13.303/2016

ABSTRACT
This paper aims to analyze the mechanisms introduced in the Brazilian legal system
by Federal Law No. 13.303/2016, also called Government Companies Law. This
law established mandatory rules related to corporate governance, transparency, risk
management practice and internal control for government companies and
government- controlled companies. In particular, the legal provisions about
compliance policy mechanisms are analyzed, whose primary function is to ensure
that the government company achieves its social function, keeping intact its image
and reliability and guarantees its survival with the necessary honor and dignity.
These innovations are beneficial to the society in general, once they grant greater
efficiency to the government companies, as well as institute control and management
mechanisms aiming the integrity and the fight against corruption in the Brazilian
Public Administration.

KEYWORDS
Federal law No. 13303/2016. Government companies. Corporate governance.
Compliance program.

Recebido: 23 de abril de 2017

Aprovado: 20 de julho de 2017

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