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RELEITURA

compilação de textos para discussão


Centro de Estudos da Consultoria do Senado

Senado Federal - Subsecretaria de Edições Técnicas | Ano 1 - no 1 – janeiro/junho de 2010


SENADO FEDERAL

CONSULTORIA LEGISLATIVA
Bruno Dantas – Consultor Geral

CONSULTORIA DE ORÇAMENTOS
Orlando de Sá Cavalcante Neto – Consultor Geral

Centro de Estudos da
Consultoria do Senado

Criado pelo Ato da Comissão Diretora no 09, de 2007,


o Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal tem
por objetivo aprofundar o entendimento de
temas relevantes para a ação parlamentar.

CENTRO DE ESTUDOS
Fernando B. Meneguin – Diretor

CONSELHO CIENTÍFICO
Caetano Ernesto Pereira de Araujo
Fernando B. Meneguin
Luís Otávio Barroso da Graça
Luiz Renato Vieira
Paulo Springer de Freitas
Raphael Borges Leal de Souza

Contato:
conlegestudos@senado.gov.br

URL:
http://www.senado.gov.br/conleg/centroaltosestudos1.html

Releitura : compilação de textos para discussão / Senado Federal,


Subsecretaria de Edições Técnicas – Ano 1, n.1 (jan./jun. 2010)- . –
Brasília : Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2010- .
v. : il.

Semestral.
ISSN 2179-3158

1. Legislação - Periódicos. 2. Política pública - Periódicos. I. Brasil.


Congresso. Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas.

CDD 320
O conteúdo deste trabalho é de responsabilidade dos autores e não representa posicionamento
oficial do Senado Federal. É permitida a reprodução deste texto e dos dados contidos, desde que
citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.
A coleção que o Senado da República entrega à sociedade brasileira
nesta ocasião, por intermédio das Consultorias Legislativa e de Orçamentos
e da Secretaria Especial de Editoração e Publicações, traz em seus dois
volumes inaugurais uma seleção de 20 Textos para Discussão elaborados
no âmbito do Centro de Altos Estudos da Consultoria no biênio 2009-2010.

O Centro de Altos Estudos da Consultoria do Senado Federal tem por


objetivo identificar e aprofundar o entendimento de temas relevantes
para a ação parlamentar, ora mapeando oportunidades de intervenção
legislativa, ora consolidando previamente massa crítica sobre temas
sensíveis que exigirão o posicionamento das Casas do Congresso Nacional.

A produção do Centro de Estudos tem sido significativa.

Nos dois primeiros anos que se seguiram à sua criação, em 2007,


foram feitas pesquisas em assuntos tão diversos quanto os interesses
parlamentares. Apenas para citar alguns exemplos, foram elaborados
estudos na área de mercado de cartões de crédito, licenciamento ambiental,
tarifas de energia, investimento público em infraestrutura, judicialização
das políticas públicas de saúde, regulação do setor aéreo, marco regulatório
do petróleo e gastos do Parlamento.

Nesta coletânea, o leitor terá a oportunidade de conhecer parte da


produção técnica do Senado, reveladora da excelência dos especialistas
que compõem os seus quadros funcionais, e que, a par da produção e
disseminação de conhecimento, demonstra que a sociedade brasileira
pode contar com profissionais preparados e comprometidos em bem servi-
la, fornecendo aos senhores parlamentares os melhores insumos para a
tomada de decisões estratégicas para o futuro do País.

Estão, portanto, de parabéns o Senado Federal e a sociedade


brasileira.

Bruno Dantas
Consultor-Geral Legislativo do Senado Federal
SUMÁRIO
A Reforma Tributária e a mudança dos instrumentos da política
de desenvolvimento regional no Brasil
Márcio de Oliveira Júnior    07
Comportamento social responsável: algumas lições da Holanda
Fernando Lagares Távora    53
Rendas do petróleo, questão federativa e instituição de fundo soberano
Paulo Springer de Freitas    79
O marco regulatório da prospecção de petróleo no Brasil: o regime
de concessão e o contrato de partilha de produção
Carlos Jacques Vieira Gomes    129
A PEC no 233, de 2008, e a Reforma Tributária Ambiental: fragmentos de um
debate necessário
Fernando Lagares Távora    185
O controle e a construção de capacidade técnica institucional
no parlamento – elementos para um marco conceitual
Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt    217
Alterações nas regras da poupança: cuidados e recomendações
Marcos Antônio Köhler    281
Limite para as despesas das Câmaras de Vereadores
Marcos José Mendes    291
Investimento público federal em infra-estruturas de transportes
em regime de concessão – subsídios para o desenho de políticas
Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt    331
Evolução e determinantes do spread bancário no Brasil
José Roberto Afonso, Marcos Antonio Köhler e Paulo Springer de Freitas    425
REFORMA TRIBUTÁRIA
A REFORMA TRIBUTÁRIA E A MUDANÇA
DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA DE
DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL
Por:
Márcio de Oliveira Júnior1

Resumo
São dois os objetivos deste trabalho: (i) avaliar as mudanças nos
instrumentos de política de desenvolvimento regional propos-
tas pelo Poder Executivo no âmbito da Reforma Tributária; e (ii)
propor um formato para a política de desenvolvimento regio-
nal. Ressalte-se que os dois objetivos foram levados a cabo à
luz das teorias mais recentes sobre economia regional: autores
neoschumpeterianos e Nova Geografia Econômica.

Por meio da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 233,


de 2008, o Poder Executivo propôs a criação do Fundo Nacional
de Desenvolvimento Regional (FNDR), que substituiria os ins-
trumentos de fomento regional existentes. O novo Fundo seria o
instrumento principal da Política Nacional de Desenvolvimen-
to Regional (PNDR), que parte do princípio de que o problema
de desenvolvimento insuficiente das regiões brasileiras não se
restringe às macrorregiões tradicionalmente vistas como me-
nos desenvolvidas, tais como o Norte e o Nordeste. Há, segundo
a PNDR, áreas pobres e estagnadas em todas as regiões brasi-
leiras, sendo que elas deveriam ser alvo de atuação da política
regional. A ideia da PNDR é estimular o crescimento econômico
nessas áreas, de modo que o espaço se torne mais homogêneo,
ou seja, que a atividade econômica seja mais bem distribuída.

Argumenta-se no trabalho que a concentração da produção em


alguns poucos pontos do território não é má, já que pode gerar
externalidades positivas que favoreçam seu entorno geográfi-
co. Estas, por sua vez, levam ao aumento da produtividade e a
uma maior taxa de crescimento econômico. Assim sendo, a po-
lítica de desenvolvimento regional deveria estimular pontos do
território das regiões menos desenvolvidas que possuam pos-

1
Consultor Legislativo do Senado Federal. Doutor em economia pelo Instituto de Econo-
mia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE-UFRJ).

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REFORMA TRIBUTÁRIA

sibilidades de gerar externalidades teve uma redução em sua participa-


positivas. O crescimento econômico ção de 62,91% para 56,53%. As regi-
resultante dessa política poderia con- ões Norte e Centro-Oeste, menos po-
tribuir para uma convergência da ren- pulosas, ganharam participação na
da per capita entre as regiões, embora economia brasileira de 1939 a 2005.
possa aumentar a heterogeneidade A  participação do Centro-Oeste pas-
no interior das macrorregiões menos sou de 2,14% para 8,86% e a do Norte,
desenvolvidas. de 2,66% para 4,96%2.

Outra questão tratada no trabalho, à No entanto, se o período 1939/2005


luz das teorias mais recentes sobre for dividido, ver-se-á que até 1970 ha-
economia regional, diz respeito ao for- via uma clara tendência concentra-
mato da política de desenvolvimento dora; o Sudeste chegou a responder
regional. Argumenta-se que três itens por mais de 65% do PIB nacional na-
deveriam compor a política: (i) instru- quele ano. Após 1970, a participação
mentos para atrair empresas e para do Sudeste foi declinante. Até o final
possibilitar o crescimento daquelas já da década de 80, os principais estu-
instaladas; (ii) investimentos em infra- diosos do tema no Brasil acreditavam
estrutura no interior das regiões me- que, com o auxílio de políticas de de-
nos desenvolvidas e para integrá-las senvolvimento regional, estivesse em
com as mais desenvolvidas; e (iii) es- curso um processo de desconcentra-
tímulo à geração de inovações e à sua ção da produção no Brasil. De 1970 a
absorção pelas empresas. Nesse sen- 1990, todas as regiões, com exceção
tido, ressalta-se no trabalho que esses do Sudeste, ganharam participação
itens são complementares, ou seja, seu na economia nacional.
uso conjunto os torna mais eficientes
para promover o desenvolvimento das Houve nesse processo forte ação do
regiões menos desenvolvidas. Estado por meio de investimentos
públicos, aí incluídas as empresas es-
tatais, e de incentivos a investimentos
1. Introdução privados para estimular a economia
de regiões menos desenvolvidas. Sem
A concentração espacial da atividade dúvida, as políticas de desenvolvi-
produtiva no Brasil tem raízes histó- mento regional adotadas no Brasil
ricas e mudou muito pouco nos úl- até meados da década de 80 criaram
timos setenta anos. As participações alguns pólos de desenvolvimento nas
das regiões brasileiras no Produto In- regiões menos desenvolvidas, como,
terno Bruto (PIB) nacional de 1939 a por exemplo, o Pólo Petroquímico
2005 não se alteraram de modo signi- de Camaçari, na Bahia. No entanto,
ficativo, principalmente para as três as políticas não conseguiram alterar
regiões mais populosas. A participa-
ção do Nordeste caiu no período de
2
O aumento da participação do Centro-Oeste está
influenciado pela presença do Distrito Federal (DF),
16,73% para 13,06%; a do Sul passou que concentra a administração pública. Caso o DF
não seja considerado, a participação do PIB do Cen-
de 15,56% para 16,59%; já o Sudeste tro-Oeste cai para 5,11%.

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REFORMA TRIBUTÁRIA

substancialmente a configuração ma- presença de importantes políticas de


crorregional da economia brasileira. desenvolvimento regional, como os
Fundos Constitucionais de Financia-
Além disso, as políticas de desenvol- mento do Norte (FNO), do Nordeste
vimento regional não conseguiram (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), cria-
fazer com que o processo de descon- dos pela Constituição de 1988, além
centração da produção em direção às dos incentivos fiscais e dos Fundos
regiões menos desenvolvidas do País de Desenvolvimento da Amazônia e
tivesse continuidade após 1990. Da- do Nordeste.
quele ano até 2005, as participações
das regiões brasileiras no PIB nacio- Ora, como não houve continuidade da
nal mudaram muito pouco. desconcentração mesmo com a pre-
sença de instrumentos de desenvolvi-
Isso não significa que não tenha ha- mento regional, pode-se argumentar
vido mudanças na distribuição espa- que eles perderam eficácia3. Nesse
cial na produção desde a década de quadro, o Poder Executivo, por meio
90. Não há, inclusive, consenso sobre da Política Nacional de Desenvolvi-
o tema. Há autores que afirmam estar mento Regional (PNDR), mudou sua
em curso a reconcentração da ativida- visão do problema regional brasileiro.
de industrial na porção mais desen- A PNDR parte do pressuposto de que
volvida do País (Azzoni 1999 e Bacelar há, em todas as macrorregiões brasi-
de Araújo 1999). Pacheco (1999) afir- leiras, sub-regiões dinâmicas e com
ma que há continuidade no processo alta renda e sub-regiões estagnadas e
de desconcentração, mas ele seria de baixa renda. O problema regional
restrito aos bens de consumo não estaria, portanto, presente em todo
duráveis. Diniz (1995) concorda que o País, e não somente no Norte e no
houve uma tendência à reconcen- Nordeste. Seria preciso, portanto, mu-
tração da atividade industrial na área dar o escopo da política, que passaria
mais desenvolvida do País após os de macrorregional para sub-regional.
anos 90. No entanto, o autor faz uma
qualificação importante: não hou- Essa mudança de visão sobre a ques-
ve a volta da primazia de São Paulo; tão regional implicou a necessidade
a reconcentração teria atingido uma de alterar os instrumentos da políti-
área mais ampla: o polígono definido ca de desenvolvimento regional. Por
por Belo Horizonte-Uberlândia-Lon- isso, no âmbito da Proposta de Emen-
drina/Maringá-Porto Alegre-São José da Constitucional no 233, de 2008, co-
dos Campos-Belo Horizonte. nhecida como Reforma Tributária,
foi proposta a criação do Fundo Na-
A despeito dessa importante discus- cional de Desenvolvimento Regional
são, pode-se afirmar que o processo (FNDR), que agregaria os instrumen-
de desconcentração, da forma como
vinha ocorrendo de 1970 até meados/ 3
Há sempre o argumento que esses instrumentos de
final dos anos 80, perdeu vigor. Note- política tiveram sim eficácia, já que eles podem ter
impedido que a concentração da atividade produtiva
se que isso ocorreu mesmo com a no Sudeste voltasse ao nível de 1970.

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REFORMA TRIBUTÁRIA

tos para a intervenção do Estado no ca Nacional de Desenvolvimento Re-


âmbito regional que se coadunam gional e seu principal instrumento, o
com a nova visão sobre a questão es- Fundo Nacional de Desenvolvimento
pacial da economia brasileira. Regional, se coadunam com as teorias
expostas na seção cinco. Na última se-
O objetivo deste trabalho é avaliar a ção são apresentadas as conclusões.
consistência teórica das mudanças
que estão sendo propostas para os
instrumentos de desenvolvimento re- 2. A Reforma Tributária
gional. À primeira vista, isso pode pa- e as mudanças nos
recer desnecessário, sob o argumento
de que os “velhos instrumentos” já não instrumentos de
funcionam, sendo que alguns deles já desenvolvimento regional
foram até mesmo extintos. No entan-
to, a alteração pode criar instrumen- A Reforma Tributária enviada pelo
tos com baixa eficiência, que seriam Poder Executivo ao Congresso Na-
difíceis de ser alterados novamente, já cional no início de 2008 – Proposta
que, mesmo ineficientes, esses instru- de Emenda Constitucional (PEC) no
mentos podem beneficiar alguns gru- 233, de 2008 – traz embutida uma al-
pos que dificultariam futuras mudan- teração nos instrumentos da política
ças. Além disso, o novo Fundo contará de desenvolvimento regional, criados
com recursos expressivos: cerca de R$ na década de 80 – caso dos Fundos
15 bilhões por ano. Assim sendo, jus- Constitucionais de Financiamento
tifica-se uma avaliação das alterações – e início da década atual – caso dos
propostas para verificar se elas se coa- Fundos de Desenvolvimento do Nor-
dunam com as teorias mais modernas deste e da Amazônia. Os dispositivos
de desenvolvimento regional. da PEC no 233, de 2008, que tratam de
política de desenvolvimento regional
Para levar a cabo esse objetivo, este são aqueles que alteram os seguintes
trabalho será dividido em sete seções dispositivos constitucionais:
além desta introdução. A segunda se-
ção traz a exposição das mudanças – Art. 159, II, “c”: prevê que a União
propostas pelo Poder Executivo. A ter- destinará quatro inteiros e oito déci-
ceira trata das razões para mudar os mos por cento dos impostos sobre a
instrumentos de políticas de desen- renda e proventos de qualquer natu-
volvimento regional. Na quarta seção reza, sobre produtos industrializados,
é analisado o quadro teórico que deu sobre grandes fortunas, operações
base aos instrumentos de política de com bens e prestações de serviços,
desenvolvimento regional que vige- ainda que as operações e prestações
ram no Brasil durante a segunda me- se iniciem no exterior, e dos impostos
tade do século XX. A seção cinco traz que a União vier a criar, nos termos
uma exposição sobre as novas teorias do art. 154 da Constituição, ao Fundo
de desenvolvimento regional. A sexta Nacional de Desenvolvimento Regio-
seção, por sua vez, analisa se a Políti- nal (FNDR). Esses recursos serão apli-

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REFORMA TRIBUTÁRIA

cados nas áreas menos desenvolvidas dos na apuração da base de cálculo


do País, segundo diretrizes da Política das vinculações constitucionais
Nacional de Desenvolvimento Regio-
nal, sendo assegurada a destinação – Art. 7o da PEC: o percentual da desti-
de, no mínimo, noventa e cinco por nação de recursos ao Fundo Nacional
cento desses recursos para aplicação de Desenvolvimento Regional, a que
nas Regiões Norte, Nordeste e Cen- se refere o art. 159, II, “c”, da Constitui-
tro-Oeste4. ção, será aumentado gradativamente
até atingir o percentual estabelecido
– Art. 161, IV, “a”, “b”, “c”: estabelece pela presente Emenda (4,8%). Seu §
que cabe à lei complementar definir 1o determina que até que seja editada
normas de aplicação e distribuição a lei complementar que regulamenta
do FNDR, sendo no mínimo 60% para o disposto no art. 161, IV, da Consti-
empresas do Nordeste, Norte e Cen- tuição, os recursos a que se refere o
tro-Oeste. O restante dos recursos po- caput serão aplicados nas seguintes
derá ser aplicado em programas volta- condições:
dos ao desenvolvimento econômico e
social das áreas menos desenvolvidas I – setenta e dois inteiros e nove dé-
do País e em transferências a fundos cimos por cento em programas de fi-
de desenvolvimento dos Estados e do nanciamento ao setor produtivo das
Distrito Federal, para aplicação em Regiões Norte, Nordeste e Centro-
investimentos em infraestrutura e in- Oeste, por meio de suas instituições
centivos ao setor produtivo, além de financeiras de caráter regional, de
outras finalidades estabelecidas na lei acordo com os planos regionais de
complementar. O § 2o do art. 161 es- desenvolvimento, nos termos da Lei
tabelece que haverá tratamento favo- no 7.827, de 27 de setembro de 1989;
recido para o semi-árido do Nordes-
te. O § 3o determina que no caso das II – dezesseis inteiros e dois décimos
Regiões que contem com organismos por cento por meio do Fundo de De-
regionais, os recursos serão aplicados senvolvimento do Nordeste, nos ter-
segundo as diretrizes estabelecidas mos da Medida Provisória no 2.156-5,
por eles. Já o § 4o determina que os re- de 24 de agosto de 2001;
cursos recebidos pelos Estados e pelo
Distrito Federal não serão considera- III – dez inteiros e nove décimos por
cento por meio do Fundo de Desen-
volvimento da Amazônia, nos termos
4
Atualmente, o art. 159, I, “c”, estabelece que a União da Medida Provisória no 2.157-5, de
destinará três por cento do imposto sobre a renda e
proventos de qualquer natureza e do imposto sobre 24 de agosto de 2001.
produtos industrializados para aplicação em progra-
mas de financiamento ao setor produtivo das Regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas insti- De acordo com o § 2o, o percentual
tuições financeiras de caráter regional, de acordo com
os planos regionais de desenvolvimento, ficando asse- mínimo de que trata o art. 161, IV, “a”,
gurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recur- da Constituição (determinando que
sos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer.
Em outros termos, foram criados pela Constituição os no mínimo sessenta por cento do total
Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte dos recursos do FNDR sejam aplica-
(FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO).

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REFORMA TRIBUTÁRIA

dos em programas de financiamento em São Paulo, e a porção meridional


ao setor produtivo das Regiões Norte, do Rio Grande do Sul.
Nordeste e Centro-Oeste) será reduzi-
do gradativamente até atingir o valor
estabelecido na presente Emenda, ou 3. A nova proposta
seja, passará de 80% no primeiro para
60% no oitavo ano. para a Política de
Desenvolvimento Regional
O § 3o também estabelece uma tran-
sição para a destinação mínima de Diante de uma mudança significa-
recursos às regiões Norte, Nordeste e tiva dos instrumentos da política de
Centro-Oeste de que trata o art. 159, desenvolvimento regional, duas per-
II, “c”, da Constituição. A destinação guntas vêm à mente: (i) quais são os
será reduzida gradativamente até objetivos dessas mudanças? (ii) Em
atingir o valor estabelecido na pre- que quadro conceitual elas se basea-
sente Emenda, passando de 100% no ram? Para responder essas questões,
primeiro para 95% no sexto ano. serão usados dois documentos: a Ex-
posição de Motivos no 00016/MF e o
O § 4o estabelece que o Nordeste in- documento Política Nacional de De-
clui as regiões abrangidas pela regu- senvolvimento Regional.
lamentação do art. 159, I, “c” na reda-
ção anterior à PEC no 233, de 20085. Vejamos, em primeiro lugar, os ob-
jetivos. Segundo a Exposição de Mo-
Como se pode perceber pela simples tivos no 00016/MF, um dos objetivos
exposição de dispositivos, a mudança da Proposta de Reforma Tributária é
proposta é de vulto. Ela cria um novo ampliar o montante de recursos des-
Fundo Nacional de Desenvolvimento tinados à Política Nacional de De-
Regional, em substituição aos cin- senvolvimento Regional e introduzir
co Fundos hoje existentes (Fundos mudanças significativas nos instru-
Constitucionais de Financiamento mentos de execução dessa Política.
do Norte, Nordeste e Centro-Oeste e Com essas mudanças, afirma-se no
Fundos de Desenvolvimento do Nor- documento, pretende-se instituir um
deste e da Amazônia). Esse novo Fun- modelo de desenvolvimento regional
do terá recursos para empréstimos, mais eficaz que a atração de investi-
para aplicação a fundo perdido e para mentos através do recurso à “guerra
transferências aos Estados da Federa- fiscal”, que tem se tornado cada vez
ção. Além disso, os recursos poderão menos funcional, mesmo para os Es-
ser aplicados em áreas menos de- tados menos desenvolvidos. É afirma-
senvolvidas, mesmo que estejam nas do literalmente no documento que
regiões mais desenvolvidas do País. “a nova Política de Desenvolvimen-
Exemplos seriam o Vale do Ribeira, to Regional substituirá com grandes
vantagens a utilização da guerra fis-
cal como instrumento de desenvolvi-
5
Há a inclusão das partes de Minas Gerais e do Espíri-
to Santo da área de atuação da Sudene.
mento”.

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REFORMA TRIBUTÁRIA

Pode-se depreender, portanto, que política depende, em parte, dos obje-


um dos objetivos da Reforma é aca- tivos para os quais eles são dirigidos.
bar com a “guerra fiscal”6. Percebe-se,
pela leitura da Exposição de Motivos, Para atingir seus propósitos, a PNDR
que o fim da “guerra fiscal” é o objeti- menciona iniciativas pioneiras de
vo mais importante da alteração dos desenvolvimento integrado e susten-
instrumentos de desenvolvimento tável, em que podem ser citados os
regional proposta na Reforma Tribu- Arranjos Produtivos Locais (APLs) que
tária, o que é questionável, como será se desenvolvem nas diferentes mesor-
visto no decorrer deste trabalho. regiões. Segundo o documento, essas
políticas têm a capacidade para mu-
A Exposição de Motivos também men- dar a realidade dos espaços sub-regio-
ciona a Política Nacional de Desenvol- nais do Brasil. Depreende-se, assim,
vimento Regional (PNDR), proposta que o estímulo a APLs teria o mérito
no início do Governo atual e institu- de fomentar atividades econômicas
cionalizada por meio do Decreto no em vários pontos do território, melho-
6.047, de 22 de fevereiro de 2007. Se- rando sua distribuição no espaço.
gundo o documento base da PNDR7,
são dois seus propósitos: “reduzir as Para guiar sua intervenção, a Política
desigualdades regionais e ativar os po- Nacional de Desenvolvimento Regio-
tenciais de desenvolvimento das regi- nal partiu do pressuposto de que há,
ões brasileiras, explorando a imensa e em todas as macrorregiões brasilei-
fantástica diversidade que se observa ras, sub-regiões dinâmicas e com alta
em nosso país de dimensões conti- renda e outras estagnadas e de baixa
nentais”. O foco das preocupações renda. Desse modo, conclui-se ali que
incide, portanto, sobre a dinamização o problema regional está presente em
das regiões e a melhor distribuição das todo o País, e não somente no Norte
atividades produtivas no território. e no Nordeste. Segundo o documento
Esse ponto será importante quando base da PNDR, “pode-se observar, no
for analisado o marco conceitual por nosso país, a presença de sub-regiões
trás da reforma dos mecanismos de de alta renda com potencial dinâmi-
política de desenvolvimento regional, co, assim como de sub-regiões estag-
já que a eficiência dos mecanismos de nadas e com baixos níveis de renda,
em todas as macrorregiões. A questão
6
De acordo com a Exposição de Motivos, os Estados regional, na atualidade, abrange todo
que vierem a dar continuidade a políticas de renúncia
de receitas no âmbito da guerra fiscal não terão direi- o território nacional e demanda um
to aos recursos do Fundo de Participação dos Estados
(FPE) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Re-
olhar mais acurado sobre as realida-
gional. Eles também não terão direito aos recursos do des sub-regionais”. Consequentemen-
Fundo de Equalização de Receitas (FER), a ser regula-
mentado por lei complementar, e financiado por uma te, ainda segundo o documento base
vinculação de recursos (art. 159, II, “d” da Constitui- da PNDR, é preciso tratar o problema
ção) que substitui a parcela de 10% do IPI atualmente
transferida aos estados proporcionalmente à expor- regional como questão nacional, e
tação de produtos industrializados, além de outros
recursos definidos na lei complementar, nos termos
não de algumas das macrorregiões.
do art. 10 da PEC. É preciso também mudar o escopo
7
Disponível em: http://www.mi.gov.br/desenvolvi-
mentoregional/pndr/index.asp#apresentacao. da política, que passaria de regional,

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REFORMA TRIBUTÁRIA

ou, melhor dizendo, macrorregional, • Fundo Nacional de Desenvolvi-


para sub-regional. Observe-se que mento Regional.
não é sem razão que foi reservada
uma parte dos recursos do Fundo Na- • Fundos Constitucionais de Finan-
cional de Desenvolvimento Regional ciamento. (FNE, FNO, FCO).
para aplicação em áreas problemáti-
cas do Sul e do Sudeste. • Fundos de Desenvolvimento Regio-
nal do Nordeste e da Amazônia.
Até aqui descrevemos os objetivos ge-
rais. A PNDR menciona também ob- Chame-se a atenção para o fato de
jetivos específicos. São eles, segundo que, como proposto pela Reforma
o documento base: Tributária, os Fundos Constitucionais
e de Desenvolvimento serão extintos.
– Dotar as regiões das condições ne- Portanto, a PNDR contaria com o pri-
cessárias de infraestrutura, crédito, meiro instrumento mencionado aci-
tecnologia etc. para o aproveitamen- ma – o Fundo Nacional de Desenvol-
to de oportunidades econômico-pro- vimento Regional –, cujo desenho já
dutivas promissoras para seu desen- foi exposto.
volvimento;
A PNDR defende a intervenção em
– Promover a inserção social produti- escala sub-regional porque parte do
va da população, a capacitação dos re- pressuposto de que “a desigualdade
cursos humanos e a melhoria da qua- regional é resultado da dinâmica as-
lidade da vida em todas as regiões; simétrica do crescimento capitalista,
que se concentra em alguns espaços,
– Fortalecer as organizações sócio- enquanto condena outros à estagna-
produtivas regionais, com a amplia- ção e ao desperdício de fatores pro-
ção da participação social e estímulo dutivos”. Assim, prossegue o docu-
a práticas políticas de construção de mento, “a PNDR atua no sentido de
planos e programas sub-regionais de contrabalançar a lógica centrípeta
desenvolvimento das forças de mercado, por meio da
promoção e valorização da diversida-
– Estimular a exploração das poten- de regional, conciliando, assim, com-
cialidades sub-regionais que advêm petitividade e expressão produtiva de
da magnífica diversidade sócio-eco- valores socioculturais diversos”. Ain-
nômica, ambiental e cultural do país8. da segundo a PNDR, “a essa dinâmica
assimétrica dos mercados soma-se a
Para atingir esses objetivos, a PNDR desigualdade de acesso a serviços pú-
menciona quais serão seus instru- blicos de qualidade, o que reforça as
mentos: iniqüidades e reduz as perspectivas
de desenvolvimento dos territórios
8
É interessante notar que os objetivos específicos com frágil base econômica”9.
estão ligados ao objetivo maior, que é fomentar a
atividade econômica em vários pontos do território
de modo que ela tenha uma melhor distribuição no 9
Note o leitor que por trás desse raciocínio está a ideia
espaço. de que os fatores de produção têm baixa mobilidade.

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REFORMA TRIBUTÁRIA

Essa última afirmação nos interessa senvolvimento Regional e dos incen-


muito. Reconhece-se na PNDR que tivos fiscais10”.
os serviços públicos são muito dife-
rentes entre as regiões. Portanto, não Como se pode perceber, há, com a
caberia apenas estimular as aglome- Política Nacional de Desenvolvimen-
rações produtivas em espaços pobres to Regional, uma mudança dos obje-
e estagnados, mas também dotá-los tivos em relação à política de desen-
de infraestrutura adequada e de ser- volvimento adotada no Brasil desde
viços públicos de qualidade. O pró- os anos 50. Há, também, com a pro-
prio documento base da PNDR lista posta de criação do FNDR no bojo da
os mecanismos de ação sub-regional: Reforma Tributária, uma ampla refor-
infraestrutura de média e pequena ma dos instrumentos para a consecu-
escala; apoio à inovação e fortaleci- ção desses novos objetivos. O próprio
mento de arranjos produtivos locais; documento base da PNDR afirma
capacitação de recursos humanos; que “a criação do Fundo Nacional de
apoio à ampliação dos ativos relacio- Desenvolvimento Regional (FNDR),
nais e oferta de crédito para as unida- cuja proposta encontra-se em nego-
des produtivas. Pode-se perceber que ciação no Congresso, assume caráter
os objetivos vão aumentando, mas cada vez mais indispensável para a
não os instrumentos de política. No efetividade da Política”. Assim sendo,
caso de serviços públicos, sua provi- deve-se questionar se há um quadro
são para as áreas mais carentes não conceitual por trás dessas mudanças
deveria ficar apenas a cargo da políti- e se ele é adequado.
ca de desenvolvimento regional, mas
também de outras políticas públicas, Antes de responder essas questões,
como os gastos com saúde e educa- será feita uma breve exposição sobre
ção. os instrumentos de política de desen-
volvimento vigentes no Brasil e sobre
O documento base da PNDR reco- o quadro conceitual que embasa es-
nhece que os instrumentos de de- ses instrumentos.
senvolvimento regional em sentido
estrito não serão suficientes para dar
conta do financiamento de todos os 4. A atual política de
objetivos da Política. Segundo o do-
desenvolvimento regional:
cumento, “o financiamento do de-
senvolvimento nas múltiplas escalas instrumentos em vigor e
conta com instrumentos diversos, quadro conceitual
a exemplo do orçamento geral da
União e dos entes federativos, bem Os principais instrumentos de po-
como dos Fundos Constitucionais de lítica de desenvolvimento regional
Financiamento, dos Fundos de De-
10
Ressalte-se que os três Fundos Constitucionais de
Eles não migrariam para as áreas mais dinâmicas; fi- Financiamento e os dois Fundos de Desenvolvimento
cariam nas áreas pobres e estagnadas. Por isso, seriam serão substituídos pelo Fundo Nacional de Desenvol-
“desperdiçados”. vimento Regional, conforme discutido anteriormente.

RELEITURA | jan./jun. 2010 15


REFORMA TRIBUTÁRIA

existentes hoje foram criados pela Em função da criação desses Fun-


Constituição Federal de 1988. Os dos, as três regiões deles beneficiá-
Constituintes criaram os Fundos rias puderam contar com vastos re-
Constitucionais de Financiamento cursos para aplicação em programas
do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e de desenvolvimento regional. Como
do Centro-Oeste (FCO), que contam se pode observar na Tabela 1, os re-
com três por cento do produto da ar- passes do Tesouro Nacional aos três
recadação dos impostos sobre renda Fundos Constitucionais de Financia-
e proventos de qualquer natureza e mento, de 1989 a 2007, superaram R$
sobre produtos industrializados para 50 bilhões. A média anual de repasses
aplicação em programas de financia- aos três Fundos de 1989 a 2007 foi de
mento ao setor produtivo das Regi- cerca de R$ 2,7 bilhões.

Tabela 1 – Repasses da Secretaria do Tesouro Nacional aos Fundos Constitucionais de


Financiamento do Centro-Oeste (FCO) do Norte (FNO) e do Nordeste (FNE): 1989 a 2007

Ano FCO FNO FNE


1989 R$ 143.013 R$ 143.013 R$ 429.042
1990 R$ 443.919 R$ 443.919 R$ 1.331.764
1991 R$ 357.254 R$ 357.254 R$ 1.071.771
1992 R$ 336.315 R$ 336.315 R$ 1.008.942
1993 R$ 426.975 R$ 426.975 R$ 1.280.932
1994 R$ 403.502 R$ 403.502 R$ 1.210.512
1995 R$ 414.528 R$ 414.528 R$ 1.243.579
1996 R$ 389.501 R$ 389.501 R$ 1.168.509
1997 R$ 401.984 R$ 401.984 R$ 1.205.968
1998 R$ 408.697 R$ 408.697 R$ 1.226.084
1999 R$ 421.117 R$ 421.117 R$ 1.263.346
2000 R$ 469.685 R$ 469.685 R$ 1.409.075
2001 R$ 567.510 R$ 567.510 R$ 1.702.527
2002 R$ 652.535 R$ 652.535 R$ 1.957.609
2003 R$ 661.252 R$ 659.653 R$ 1.979.508
2004 R$ 748.364 R$ 748.364 R$ 2.245.089
2005 R$ 878.742 R$ 878.742 R$ 2.636.222
2006 R$ 948.896 R$ 948.896 R$ 2.846.687
2007 R$ 1.078.735 R$ 1.078.667 R$ 3.236.299
Total R$ 10.152.524 R$ 10.150.857 R$ 30.453.465

ões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, Avaliar as aplicações dos recursos dos


através de suas instituições financei- Fundos Constitucionais de Financia-
ras de caráter regional (Constituição mento não é objetivo deste trabalho11.
Federal, art. 159, I, “c”). Há, ainda, os
Fundos de Desenvolvimento e os in- 11
Para uma avaliação da aplicação dos recursos dos
Fundos Constitucionais de Financiamento, veja Al-
centivos fiscais. meida, M. F., Silva, A. M. A. e Resende, G. M. (2006).

16 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

No entanto, impressiona o fato de um do Estado. Sobrou a oferta de crédito


montante tão vasto de recursos que subsidiado a empresas privadas, com
podem ser emprestados com taxas de recursos dos Fundos Constitucionais
juros abaixo das de mercado não te- de Financiamento. No entanto, os
nha contribuído para a continuidade dois instrumentos são complemen-
do processo de desconcentração da tares, como discutiremos à frente. Na
atividade produtiva que vinha ocor- ausência de um, a eficiência do outro
rendo no Brasil desde a década de fica reduzida. Desse modo, para que
7012. o crédito subsidiado fosse capaz de se
contrapor à tendência de concentra-
A primeira explicação que vem à ção da atividade econômica, seu vo-
mente é que a política de desenvol- lume teria que ser muito grande ou o
vimento regional teria ficado “man- subsídio (diferencial de taxa de juros)
ca” desde a década de 80. Até então, teria que ser muito alto.
ela tinha como base o oferecimento
de crédito subsidiado e investimen- Os Fundos Constitucionais de Finan-
tos em infraestrutura13. Estes últimos ciamento são operados pelo Ban-
caíram em função da crise financeira co da Amazônia (FNO), pelo Banco
do Nordeste (FNE) e pelo Banco do
Uma Análise dos Fundos Constitucionais de Financia-
Brasil (FCO). Ao Ministério da Inte-
mento do Nordeste (FNE), Norte (FNO) e Centro-Oeste gração Nacional cabem as seguintes
(FCO). IPEA, Texto para Discussão no 1.206, Brasília e
Silva, A. M. A., Resende, G. M. e Silveira Neto, R. M. atribuições: i) estabelecer diretrizes
(2006). Avaliação Econômica dos Fundos Constitucio- e prioridades para aplicação dos re-
nais de Financiamento do Nordeste (FNE) e do Norte
(FNO). IPEA, Texto para Discussão no 1.207, Brasília. cursos, à luz da PNDR; ii) estabelecer
12
É preciso ter em mente a argumentação de que o normas para a operacionalização dos
quadro seria ainda pior na ausência desses fundos, ou
seja, a concentração da atividade produtiva no Sul e programas de financiamento; iii) su-
no Sudeste poderia ser ainda mais pronunciada. Em
outros termos, a participação de algumas regiões me- pervisionar, acompanhar e controlar
nos desenvolvidas na renda nacional não teria ficado a aplicação dos recursos, bem como
estável, mas sim caído se os Fundos Constitucionais
de Financiamento não tivessem sido criados. avaliar o desempenho dos Fundos.
13
Segundo Diniz (1995), o processo de desconcentra-
ção industrial no Brasil decorreu de vários fatores, em
especial: a) de deseconomias de aglomeração, na área Os Fundos de Desenvolvimento
metropolitana de São Paulo, e da criação de econo-
mias de aglomeração, em alguns outros centros urba-
da Amazônia (FDA) e do Nordeste
nos; b) da ação do Estado, em termos de investimento (FDNE) são administrados, respecti-
direto das empresas estatais; de incentivos fiscais; e da
construção da infraestrutura; c) da busca por recursos vamente, pela Sudam e Sudene e têm
naturais; d) da unificação do mercado interno, que foi como agentes operadores os Bancos
possível graças ao desenvolvimento da infraestrutura
de transportes e de comunicações. No que concerne da Amazônia e do Nordeste ou outras
aos investimentos das empresas estatais, muitas das
suas decisões de investimento não consideravam so-
instituições financeiras federais. Esses
mente as perspectivas de lucro, mas também fatores fundos financiam empresas constitu-
relacionados à questão espacial. Isso se alterou com
as privatizações; a lucratividade passou a ser o fator ídas na forma de sociedade por ações
mais importante para as decisões de investimento. (S.A.), aptas a emitir debêntures. As
Além disso, ela foi seguida pela reestruturação inter-
na das empresas. Esses fatores levam a uma criação debêntures poderão ser convertidas
de diferencial ainda maior nas taxas de investimento
entre as regiões mais e menos desenvolvidas do País,
em ações até o limite de 15% do valor
reforçando a desigualdade existente e criando efeitos subscrito, podendo, entretanto, che-
dinâmicos para o futuro, que têm potencial para agu-
çar a desigualdade regional. gar a até 50%, no caso de projetos de

RELEITURA | jan./jun. 2010 17


REFORMA TRIBUTÁRIA

infraestrutura ou de projetos estrutu- Geral da União alocadas aos Progra-


radores. mas do Ministério da Integração Na-
cional (Faixa de Fronteira, Conviver,
Os incentivos fiscais são concedidos Promeso, Promover e Produzir), bem
para empresas instaladas nas áreas de como de outras instâncias do gover-
atuação da Sudam e da Sudene, nas no federal que atuam em sub-regiões
seguintes modalidades: i) redução do selecionadas. Em algumas situações
imposto sobre a renda e adicionais, esses recursos federais são comple-
calculados com base no lucro da ex- mentados pelas contrapartidas dos
ploração; ii) aplicação de parcela do Estados e municípios. Entretanto,
imposto de renda em depósitos para considerando-se a notória despropor-
reinvestimento; iii) isenção do IOF nas ção entre a dimensão das desigualda-
operações de câmbio para importa- des enfrentadas e o fluxo de recursos
ção de bens; iv) isenção do Adicional disponíveis, é fundamental que se
ao Frete para Renovação da Marinha dote a PNDR de recursos adequados
Mercante (AFRMM); v) maior incen- aos seus objetivos e o Plano Plurianu-
tivo para contratação no exterior de al (PPA) de lógica de atuação territo-
assistência técnica ou científica e de rial, sem o que não se poderão esperar
serviços especializados; vi) maior sub- resultados expressivos no combate à
venção do valor da remuneração de redução do quadro de desigualdades.
pesquisadores titulados como mestres
ou doutores; vii) depreciação acelera- A política de desenvolvimento regional
da incentivada; viii) desconto, no prazo adotada no Brasil até a década de 80
de doze meses, contados da aquisição tinha como base as ideias de autores
dos bens, dos créditos da contribuição como Perroux (1955), Myrdal (1957)
para o PIS/Pasep e da Cofins. e Hirschman (1958). Perroux (1955)
se propôs a explorar as relações entre
São operados também os Fundos de as indústrias motrizes – que têm a ca-
Investimento da Amazônia (Finam) pacidade de aumentar as vendas e as
e do Nordeste (Finor), cujos recursos compras de bens e serviços de outras
se originam da aplicação de parte do indústrias – e as indústrias movidas –
imposto de renda das empresas e são que têm as suas vendas aumentadas
destinados ao fomento de empreendi- em função da presença de indústrias
mentos relevantes ao desenvolvimen- motrizes. O autor afirma que a indús-
to regional. No âmbito do Finam e Fi- tria motriz, além de contribuir para o
nor, são atendidos apenas os projetos crescimento do produto global, tam-
já aprovados até a extinção das “an- bém induz um crescimento diferen-
tigas” Sudam e Sudene. Atuando em ciado em seu ambiente, em sua área de
modalidade semelhante, existe ainda influência, causado pelas relações que
o Fundo de Recuperação Econômica são estabelecidas com as indústrias
do Estado do Espírito Santo (Funres). movidas. Assim sendo, o crescimento
não ocorreria de forma homogênea
No nível mesorregional, os recursos se no espaço. Ele se concentraria em al-
resumem às dotações do Orçamento guns “pólos de crescimento”, ligados

18 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

à presença de indústrias motrizes. (1957) para explicar esse processo. As


Esses pólos seriam capazes, segundo regiões dinâmicas ou as que possuem
o autor, de modificar o seu meio ge- alguma vantagem inicial no processo
ográfico imediato, uma vez que, nos de crescimento tendem a absorver e a
pólos onde se verificam aglomerações atrair recursos das regiões periféricas,
industriais e urbanas, são verificados, aumentando o seu potencial de cres-
também, efeitos de intensificação das cimento econômico (efeito cumulati-
atividades econômicas, em função do vo) em detrimento das regiões menos
surgimento e do encadeamento de desenvolvidas (efeito regressivo).
novas necessidades coletivas.
De acordo com Porto Júnior e Souza
O estabelecimento de “pólos de cres- (2002), em função de diversas econo-
cimento” pode ocorrer por meio da mias de aglomeração e de externali-
adoção de políticas públicas. Para dades, que se constituem nas regiões
isso, o Estado, na forma de subven- dinâmicas, elas tendem a atrair mais
ção, pode estimular o aumento das recursos, como capital, mão-de-obra
vendas das indústrias motrizes e/ou e investimentos em infraestrutura,
o seu estabelecimento em regiões consolidando um processo de au-
menos desenvolvidas de um país. mento das desigualdades regionais.
Essa teria sido a base para as políticas Isso explica a posição de Myrdal
de desenvolvimento regional imple- (1957), segundo a qual a livre opera-
mentadas em países desenvolvidos e ção do mercado leva à desigualdade
em desenvolvimento a partir da déca- e não à convergência de renda per ca-
da de 50 do século passado. pita, seja entre os países, seja entre as
regiões do mesmo país.
Myrdal (1957) introduziu o conceito
de “causação circular cumulativa”, Há a possibilidade, admitida por
segundo o qual haveria uma inter-re- Myrdal (1957), de vazamentos dos
lação causal e circular nos fatores li- efeitos positivos, das regiões dinâ-
gados à questão do desenvolvimento micas para as regiões mais pobres,
econômico. Esses fatores são respon- por meio, por exemplo, da demanda
sáveis pelo desenvolvimento desigual de matérias-primas e da transferên-
não só de países, mas também de re- cia de tecnologia (efeitos de espraia-
giões dentro dos países. Uma região mento ou propulsores). No entanto,
que apresenta circunstâncias econô- esses efeitos não compensariam os
micas desfavoráveis não consegue efeitos regressivos e não quebrariam
superá-las, tendo, por isso, um agra- o ciclo cumulativo do crescimento
vamento de suas dificuldades (Porto econômico concentrado em algumas
Júnior e Souza 2002). Já as regiões áreas. O resultado seria uma crescen-
mais desenvolvidas podem entrar em te heterogeneidade entre as regiões,
um círculo virtuoso de crescimento. porque, para Myrdal (1957), o de-
sempenho favorável das regiões ricas
Os conceitos de efeitos cumulativos e tem como contrapartida o aumento
regressivos são utilizados por Myrdal da pobreza nas regiões estagnadas.

RELEITURA | jan./jun. 2010 19


REFORMA TRIBUTÁRIA

Justificar-se-ia, então, a intervenção (2000), durante os anos 70, a capaci-


do Estado. dade das teorias tradicionais da lo-
calização para explicar o padrão de
A aglomeração também desempenha localização industrial e as políticas de
um papel importante para a análise desenvolvimento regional nelas base-
de Hirschman (1958), um autor que adas foi crescentemente questionada.
influenciou bastante a formulação Naquele contexto, a mudança tecno-
das políticas de desenvolvimento re- lógica emergiu como uma importan-
gional no Brasil na década de 60. Para te variável para explicar as mudanças
esse autor, os recursos e circunstân- industriais e geográficas. O surgimen-
cias necessários ao desenvolvimento to e a adoção de novas tecnologias fo-
econômico não são escassos, nem ram identificados como fatores que
tão difíceis de obter, desde que ele se possibilitavam a desconcentração da
manifeste primeiro. Assim, é funda- atividade produtiva, e a manutenção
mental a adoção de políticas públicas da concentração das atividades de
para fazer aflorar e para mobilizar o controle e coordenação. A região em
maior número possível de recursos que as plantas industriais estivessem
escassos. Há, em Hirschman (1958), localizadas não teria importância.
uma clara defesa da adoção de planos
de desenvolvimento para estimular o No entanto, o próprio Willoughby
crescimento econômico em países e (2000) afirma que a evidência de que
regiões. algumas áreas urbanas estavam se
tornando lócus de desenvolvimento
No que se refere especificamente à de novas tecnologias e de que as em-
questão regional, Hirschman (1958) presas que eram atraídas para essas
usa os conceitos de efeitos para fren- áreas adquiriam vantagens competi-
te e para trás (forward and backward tivas e ajudavam no desenvolvimento
linkages). Os efeitos para trás expres- de novas tecnologias levou à percep-
sam as externalidades decorrentes ção de que a localização não podia
da implantação de indústrias que, ao ser ignorada. Em outros termos, o es-
demandarem insumos dos setores a paço continuava tendo influência no
montante, lhes possibilitam o alcance desempenho econômico. A ideia de
de escalas mínimas de produção. Já as que as empresas podem ter o mesmo
externalidades decorrentes dos efei- desempenho, a despeito de sua loca-
tos para frente instrumentalizariam a lização, não prosperou.
oferta de insumos para tornar possível
a implantação de setores a jusante. Nesse sentido, surgiram desde os
anos 90 duas importantes correntes
Mas as ideias de Perroux, Myrdal e teóricas que explicam a relação entre
Hirschman e, consequentemente, o espaço e o desempenho econômi-
suas recomendações de políticas de co: os autores neoschumpeterianos e
desenvolvimento regional, começa- a Nova Geografia Econômica (NGE).
ram a ser colocadas em cheque já na Como essas teorias ligam as mudan-
década de 70. Segundo Willoughby ças recentes na economia aos no-

20 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

vos padrões locacionais, elas devem portante. A configuração das princi-


constituir o marco conceitual para pais cadeias produtivas foi alterada
analisar a política de desenvolvimen- pelas mudanças ocorridas na econo-
to regional. Por isso, será feita, na mia, seja no redesenho das estruturas
próxima seção, uma exposição dessas organizacionais das empresas (com a
duas correntes teóricas. incorporação de inovações organiza-
cionais), na substituição dos insumos
nacionais por importados (que levou
5. As novas teorias sobre o à desestruturação de segmentos in-
dustriais desatualizados ou menos
desenvolvimento regional competitivos) ou na incorporação de
novas tecnologias, com ênfase nas
Como foi mencionado acima, uma das
derivadas do segmento de microele-
explicações para a baixa eficiência da
trônica e informática (Aurea e Galvão
política de desenvolvimento regional 1998).
criada no Brasil até os anos 80 pode ser
a falta de complementaridade entre a Em relação ao impacto regional des-
concessão de crédito subsidiado e os sas questões, Aurea e Galvão (1998)
gastos em infraestrutura, que caíram afirmam que elas podem dificultar o
em função da crise financeira do Es- desenvolvimento em espaços peri-
tado brasileiro. Outra explicação para féricos. Isso ocorre porque eles têm
a baixa eficiência desses instrumen- uma base científica e tecnológica me-
tos, comprovada pela interrupção do nor, ou seja, menos elementos à dis-
movimento de desconcentração da posição das empresas para que elas
atividade econômica, relacionada à possam crescer, inovar e aumentar
primeira, é que as mudanças econô- sua competitividade. Assim sendo,
micas recentes podem ter levado a Aurea e Galvão (1998) observam que
alterações na forma de distribuição o clássico problema das disparida-
espacial da atividade produtiva. des regionais no Brasil é, pela ótica
tecnológica, ainda mais grave que no
Nos anos 90, ocorreram profundas campo econômico, per se. A base téc-
transformações na economia brasi- nico-científica nacional é ainda mais
leira, levando a uma transformação concentrada que a base produtiva, o
na estrutura produtiva do País, que foi que favorece o desenvolvimento de
motivada, sobretudo, pela alteração atividades mais complexas em alguns
do paradigma tecnológico (fenôme- poucos municípios localizados em
no de escala mundial), pela abertura São Paulo e nos demais estados das
do mercado interno ao comércio in- regiões Sudeste e Sul do País. É fun-
ternacional, pela desregulamentação damental, então, ligar a questão tec-
de vários mercados e pela privatiza- nológica à regional.
ção de empresas estatais.
Um grupo de autores de uma dessas
As estruturas de produção e os mer- teorias – os neoschumpeterianos –
cados foram afetados de forma im- parece ter influenciado a Política Na-

RELEITURA | jan./jun. 2010 21


REFORMA TRIBUTÁRIA

cional de Desenvolvimento Regional níveis (spills over) para outras empre-


e, consequentemente, da proposta de sas. Caso a capacidade de capturar
criação do Fundo Nacional de Desen- esse conhecimento seja influenciada
volvimento Regional. Assim sendo, pela distância até suas fontes gera-
será feita, em primeiro lugar, uma doras, pode-se esperar que haja uma
exposição sobre as posições desse aglomeração da produção próxima a
grupo. A seguir, será discutida a posi- elas. Isso ocorre porque pode haver
ção de outra corrente teórica – a Nova fronteiras geográficas para fluxos de
Geografia Econômica – que, apesar informação e de conhecimento, prin-
de não ter influenciado a PNDR, é cipalmente do conhecimento de tipo
uma teoria importante, de modo que tácito14; o custo de transmissão deste
as sugestões de política que dela de- tipo de conhecimento aumenta com
fluem devem ser analisadas. a distância. Assim sendo, não são so-
mente os fatores físicos que levam à
aglomeração da produção em uma
5.1. Os Neoschumpeterianos área. Fatores intangíveis também são
importantes para determinar a locali-
Os autores neoschumpeterianos têm zação da produção no espaço.
empreendido esforços para com-
preender o papel dos processos de Os autores neoschumpeterianos dis-
aprendizado e de inovação tecnoló- cutem, de forma detalhada, o papel da
gica no desenvolvimento regional. proximidade territorial para o apren-
Há, por parte desses autores, a con- dizado e para a inovação. Segundo
sideração de externalidades de na- Maskell e Malmberg (1999), como o
tureza tecnológica, não pecuniária, conhecimento se tornou um ativo
enfatizando relações não comerciais importante, sua criação passou a ser
entre os agentes econômicos de uma um processo chave para a geração de
região, como as interações que levam inovações e, consequentemente, para
à transmissão de conhecimento e os
custos de transação. 14
Há que se diferenciar “conhecimento tácito” de “in-
formação”. Para Maignan et al. (2003), é importante
salientar que o conhecimento é um conceito de maior
Autores ligados às novas teorias do alcance que a informação. O valor de uma informação
crescimento econômico, como Romer depende do conhecimento prévio detido pelo seu re-
ceptor. É difícil imaginar que uma informação tenha
(1986) e Grossman e Helpman (1991), valor para uma pessoa que não tenha conhecimento
trataram do papel que o transborda- prévio de um assunto. A informação representa dados
e o conhecimento representa o significado destes. O
mento (spillover) do conhecimento conhecimento possibilita dar a eles novos significa-
dos e estruturas e gerar, a partir deles, novas ideias e
entre os agentes econômicos tem estratégias para gerar mais valor. Mas não é possível
para a geração de retornos crescentes codificar todos os tipos de conhecimento. Há conhe-
cimentos que estão incrustados em práticas, em pes-
de escala, para o aumento da produ- soas, em instituições e em redes de relacionamento.
tividade e para o crescimento econô- Esses representam o conhecimento tácito. Sua trans-
missão requer o contato entre agentes econômicos e
mico. Segundo Audretsch e Feldman instituições. A esse respeito, os autores observam que
as novas tecnologias reduzem o tempo e o custo para
(1996), o investimento em P&D feito a transmissão de conhecimento, mas o conhecimento
por empresas e por universidades gera tácito, ao depender do contato entre os agentes eco-
nômicos, continua concentrado apenas nas áreas em
conhecimento que se tornam dispo- que são gerados.

22 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

elevar a produtividade. Alguns tipos a promoção do dinamismo inova-


de criação de conhecimento depen- tivo das empresas e, consequente­
dem de uma relação próxima entre mente, da própria região. O autor
produtores e usuários. Isso ocorre nota que as especificidades regionais
porque essa relação facilita a troca de dão suporte ao desenvolvimento de
informações e o aprendizado. Os au- certos empreendimentos, mas o de-
tores chamam a atenção para o fato senvolvimento tecnológico depende
de que a interação com clientes, pú- de vínculos e interações que não se
blicos ou privados, que demandam restringem às trocas entre as empre-
produtos sofisticados e que são exi- sas de uma dada região, mas também
gentes, ajuda as empresas a antecipar entre estas e outros agentes e institu-
as tendências de mercado e a inovar, ições locais, tais como centros de pes-
aumentando, assim, a produtivida- quisa, instituições de ensino e univer-
de. Esse tipo de interação tende a ser sidades, entidades governamentais e
mais efetivo e eficaz quando os clien- instituições financeiras. São esses
tes estiverem localizados na mesma vínculos e interações que determi-
região que a própria empresa. nam a probabilidade de que surja
um ambiente propício à geração de
O relacionamento entre as empresas inovação em uma dada região15, com
e seus clientes dá origem a um pro- impacto positivo sobre seu desem-
cesso de aprendizado coletivo, onde penho econômico.
o conhecimento codificado e o con-
hecimento tácito são transmitidos É importante ressaltar o papel da
e utilizados pelas empresas de uma região, já que empresas fisicamente
dada região. As interações entre elas, distantes entre si poderiam trocar in-
somadas às instituições, levam ao formações, principalmente na época
aparecimento de sistemas de criação atual, em que avanços tecnológicos
de conhecimento específicos a cada permitem uma crescente codificação
região. O conhecimento é fundamen- do conhecimento e facilitam a sua
tal para a inovação, que é importante transmissão. Mas, mesmo diante de
para o comportamento da produtivi- uma crescente capacidade de codi-
dade. Como a criação e a transmissão ficação do conhecimento, o desen-
de conhecimento ocorrem de ma-
neira mais fácil em uma determinada 15
No entanto, mesmo tendo em mente todas as ob-
região, conclui-se que a proximidade servações feitas acima, nada garante que empresas de
uma região com dotações adequadas tenham sucesso
territorial é importante para o au- na adoção de estratégias para inovar e, em consequ-
ência, aumentar a produtividade. As empresas podem
mento da produtividade, que, por adotar estratégias defensivas, não o best practice. Uma
sua vez, terá impacto positivo sobre o vez tomadas as decisões para garantir a adoção de
estratégias defensivas, elas podem gerar um lock in,
crescimento da região onde se local- tornando difícil a adoção de outras estratégias. Note-
izam as empresas. se que isso pode ocorrer mesmo que a região em que
a empresa atua possua as condições para subsidiar a
adoção de estratégias mais agressivas que levem ao
best practice. Somente essas estratégias, em conjun-
Vargas (2002) deixa claro que a prox- to com a dotação de fatores adequada de uma região,
imidade territorial é uma condição levarão a um resultado positivo, ou seja, ao sucesso
das empresas em uma região e, portanto, da própria
necessária, mas não suficiente, para região.

RELEITURA | jan./jun. 2010 23


REFORMA TRIBUTÁRIA

volvimento tecnológico depende da ou de inovar16. No caso contrário, as


transmissão de conhecimentos táci- empresas conseguem aumentar a
tos. Esta, por sua vez, é facilitada pela sua competitividade, inovar, crescer
proximidade cultural, física, política e e chegar ao mercado internacional.
linguística, o que leva à manutenção Mas esses dois extremos não são os
da importância de países e/ou regiões únicos casos possíveis. Há possibili-
para o processo de desenvolvimento. dades intermediárias.
Se a criação e a difusão de conheci-
mento são mais fáceis de ocorrer den- As chances de sucesso são maiores
tro de limites regionais, pode-se argu- em aglomerações produtivas in-
mentar que aspectos locais ainda são tegradas regionalmente, localizadas
importantes para a geração de inova- próximas aos centros urbanos de
ções e, portanto, para o aumento da médio e grande porte, e providos de
produtividade. Este aumento, como já capital social básico, como rede in-
ressaltado, beneficia a própria região. tegrada de transportes, infraestrutura
urbana bem consolidada e sistema
Segundo Schmitz (1999), os ganhos educacional sofisticado. Há comple-
econômicos para as empresas locais mentaridades produtivas entre as
não advêm, necessariamente, da empresas do pólo urbano regional e
aglomeração. No entanto, a aglome­ seu entorno, de modo que há a ge-
ração é um fator que facilita um ração de externalidades positivas e a
grande número de desenvolvimentos sua apropriação por parte das empre-
subsequentes: a divisão do trabalho, sas. Exemplos são as aglomerações
a especialização dos produtores lo- industriais do interior de São Paulo
cais, o surgimento de fornecedores (Lemos et al. 2003). Estes autores
qualificados (matérias-primas, com- afirmam que, no limite, seria ilógico,
ponentes, bens de capital, serviços fi- analiticamente falando, pensar uma
nanceiros e técnicos), a concentração aglomeração produtiva “ilhada”, sem
de trabalhadores com habilidades um meio urbano capaz de criá-la e de
adequadas ao setor predominante na reproduzi-la17.
aglomeração, e a ação conjunta dos
produtores locais. Essa última pode Foi dito acima que os autores neo-
apresentar-se sob duas formas: em- schumpeterianos tiveram grande
presas individuais cooperando entre influência na formulação da Política
si, ou grupos de empresas aglutina- Nacional de Desenvolvimento Re-
dos em associações empresariais ou 16
Veja a nota anterior.
consórcios. 17
De acordo com Lemos et al. (2003), a ênfase analítica
no local deixou ao longo do caminho questões funda-
mentais para o entendimento da distribuição do capi-
Os desenvolvimentos subsequentes, tal no espaço. A abordagem centrada na aglomeração
privilegia as economias externas. No entanto, há, com
mencionados por Schmitz (1999), a ênfase no local, uma desconsideração dos ganhos
podem ou não aparecer. Quando não advindos da complementaridade produtiva regional,
e da diversificação produtiva propiciada pela escala
aparecem, as aglomerações apresen- econômica das cidades. É necessário reconhecer que
tam pouco dinamismo, e suas em- o território local é diferente do urbano e do regional.
Estes dois últimos deveriam ser, portanto, incorpora-
presas são incapazes de se expandir dos na análise.

24 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

gional. A ideia básica é que há a pos- em termos econômicos, como faz a


sibilidade de estimular a economia PNDR. O custo financeiro para alca-
de espaços sub-regionais, criando-se, nçar esse objetivo poderia ser muito
por meio de políticas que estimulem alto, incompatível com o montante
a inovação, focos de desenvolvimen- de recursos previsto na PNDR. Na
to em áreas antes deprimidas. A con- União Europeia, por exemplo, o es-
sequência desse processo seria um paço não tem se tornado homogêneo
aumento da produtividade das em- em termos econômicos, mesmo com
presas dessas áreas, com consequên- a atuação da política de desenvolvi-
cias positivas sobre o crescimento da mento regional. De acordo com Puga
economia das regiões onde elas se (2002), está em curso um processo
localizam. O quadro final seria aquele de convergência entre as rendas per
onde há várias aglomerações produti- capi­ta dos países, mas uma divergên-
vas, ou seja, arranjos produtivos base- cia no interior dos países. Em outras
ados nas vocações econômicas locais. palavras, a atividade econômica vem
Com isso, o território seria mais ho- se concentrando em alguns pontos
mogêneo em termos econômicos. do território dentro dos países da Un-
ião Europeia.
No entanto, os próprios autores neo-
schumpeterianos discutidos acima Essas questões serão tratadas mais
afirmam que não há certeza de que à frente, quando for discutida a ad-
empresas de uma área onde haja equação conceitual das mudanças
aglomeração ingressarão em uma propostas para os instrumentos de
trajetória de inovação e obtenção de política de desenvolvimento regional.
ganhos de produtividade que benefi- Por ora, deve-se tratar da outra cor-
ciarão a área onde estão instaladas. rente teórica na área de economia
Há até mesmo autores – Lemos et al. regional surgida na década de 90: a
(2003), por exemplo – que afirmam Nova Geografia Econômica.
que um pré-requisito para o suces­
so de uma aglomeração é ela estar
incluída em uma rede urbana. Ora, 5.2. A Nova Geografia
sabe-se que há várias sub-regiões no Econômica
Brasil que são de baixa renda e estag-
nadas e que não têm em seu entorno A questão espacial retomou sua im-
uma rede urbana capaz de contribuir portância dentro da teoria econômi-
para a geração de externalidades pos- ca neoclássica a partir da década
itivas e de ganhos de escala. Portanto, de 90, com os chamados autores da
não é possível saber, a priori, quais Nova Geografia Econômica (NGE)18.
sub-regiões terão sucesso. É possível
18
Suzigan (2001) afirma que a NGE foi um dos desen-
que, mesmo com a adoção de políti- volvimentos mais importantes da teoria econômica
cas públicas, algumas fracassem. desde o início dos anos 90. O autor menciona que Paul
Krugman a chamou de quarta onda dos retornos cres-
centes/competição imperfeita na economia, depois
Nesse sentido, é duvidoso que se pos- da nova organização industrial, da nova teoria do co-
mércio internacional e da nova teoria do crescimento
sa falar em um espaço homogêneo econômico (modelos de crescimento endógeno).

RELEITURA | jan./jun. 2010 25


REFORMA TRIBUTÁRIA

Krugman (1995), por exemplo, recon- Desse modo, é possível, teoricamente,


heceu que a questão espacial é ex- embora não inexorável, a emergên-
tremamente importante para a aná- cia de um equilíbrio com um padrão
lise econômica. A renda não se torna centro-periferia, com todos os bens
necessariamente homogênea entre sendo produzidos em uma só região.
países e/ou regiões. As economias
de escala, as externalidades geradas Segundo Baldwin e Martin (2003),
pela aglomeração e as diferenças nos modelos da NGE a geografia
entre a produtividade dos fatores de afeta o crescimento e vice-versa, cri-
produção podem fazer com que seja ando uma “causalidade circular” do
vantajosa a concentração de recursos crescimento econômico. As forças
e de setores produtivos em apenas que levam à localização de um setor
alguns pontos do território, perman- de atividade em certa região também
ecendo marginais os demais (Krug- estimulam que ali sejam feitos inves-
man 1991). timentos, aumentando o seu estoque
de capital físico e humano. Na medi-
Os modelos da NGE dão ênfase aos da em que parte da renda gerada por
custos de transporte. Se ele for alto, esses fatores de produção é gasta na
as empresas terão interesse em se própria região, seu mercado cresce,
manter nas regiões mais concentra- ou seja, há a formação de um “pólo de
das, que possuem um mercado maior crescimento”.
(home market effect). Na medida em
que há uma redução do custo de A formação desses pólos faz com que
transporte, as empresas terão inter- a relação capital/trabalho, entre as
esse em sair das regiões mais concen- regiões, seja permanentemente al-
tradas, levando à desconcentração da terada. Em função disso, os diferenci-
produção, que acabará causando a ais de renda entre elas não desapare-
convergência de renda entre estas e cem19.
as regiões menos desenvolvidas.
Puga (2002) desenvolveu um modelo
No entanto, se o custo de transporte para explicar a distribuição da ativi-
cair muito (tendência a zero), as em- dade econômica no espaço com duas
presas terão novamente incentivo regiões: um centro e uma periferia.
para se instalar na região em que o Ainda que a dotação de fatores de
mercado é maior. Como elas não produção seja semelhante nas duas
terão custos para abastecer merca- regiões, o centro concentra a maior
dos distantes, elas poderão operar na parte da produção. Em função disso,
região com maior mercado e se ben- sua renda é maior. Segundo o autor,
eficiar das externalidades positivas, para custos de transporte positivos e
geradas pelo processo de aglome­ finitos, a participação do centro na
ração de atividades produtivas, e da produção é superior à sua partici-
exploração de economias de escala, pação na dotação total de fatores de
abastecendo com sua produção os 19
Para que isso ocorresse, a migração teria que ser
mercados de regiões periféricas. muito intensa e veloz.

26 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

produção. Isso se explica pelo “home ternalidades pecuniárias. De acordo


market effect” (efeito do mercado do- com Martin (1999), é sempre mais
méstico). Mas, é preciso ter em mente lucrativo produzir na área mais rica,
que, com altos custos de transporte, que possui o maior mercado, de
as empresas vendem somente nos modo a maximizar os benefícios das
mercados locais. Assim sendo, se economias de escala. Com a queda
uma região tiver muitas empresas dos custos de transporte, as empre-
em relação à sua dotação de recur- sas podem se beneficiar ainda mais
sos, have­rá competição entre elas dos ganhos de escala, já que podem
por esses fatores e seus preços sub- atender também mercados menores
irão. Haverá também um aumento da que antes possuíam uma proteção
concorrência entre as empresas no “natural” em função dos elevados
mercado do centro. Somem-se a isso custos de transporte. Há, portanto,
as deseconomias de aglomeração e o um incentivo para que as empresas se
resultado será a saída de empresas do localizem nas regiões mais ricas, com
centro, reduzindo as diferenças en- maior mercado interno. Os ganhos
tre as duas regiões, fazendo com que de escala, por sua vez, podem atrair
sua participação na produção tenda mais empresas, aumentando ainda
a ser equiva­lente à sua participação mais o tamanho da indústria no cen-
na dotação de recursos. Em outros tro. Mais uma vez, sua participação
termos, poderia haver a convergência na produção aumentaria em relação
de renda entre as duas regiões. à sua participação na dotação de fa-
tores, ou seja, não haveria convergên-
No entanto, Puga (2002) observa que, cia de renda entre as regiões20.
com redução dos custos de trans-
porte (CT), há um crescimento das Um modelo como esse, com concor-
vendas que cada empresa pode fazer rência imperfeita, mostra a ambigui-
em outra região, reduzindo a pressão dade entre os efeitos da redução dos
pela saída de empresas do centro custos de transporte na atratividade
devido ao aumento da concorrência. das regiões centrais e periféricas. No
Em outras palavras, menos empre- entanto, as diferenças surgem porque
sas sairiam da região em função de o tamanho do mercado de cada
maior concorrência. Isso permitiria região é diferente. Não se explica por
a uma região ter uma participação na que isso ocorre. Em outros termos,
produção superior à sua participação a dotação de fatores inicial de cada
na dotação de fatores, ou seja, a con- região é exógena. Mas, segundo os
vergência não ocorreria. autores na NGE, mesmo regiões simi-
lares inicialmente podem ter estru-
Além do fator apontado no último
parágrafo, as empresas do centro, ao 20
Há, segundo Krugman (1995), outros fatores que
venderem mais em ambos os mer- levam as empresas a ficarem concentradas: a possi-
bilidade oferecida por um grande mercado local de
cados, podem ter ganhos de escala viabilizar a existência de fornecedores de insumos
e maiores lucros, ou seja, há o que capazes de explorar economias de escala e as vanta-
gens decorrentes de uma oferta abundante de mão-
os autores da NGE chamam de ex- de-obra.

RELEITURA | jan./jun. 2010 27


REFORMA TRIBUTÁRIA

turas de produção e níveis de renda igualar a participação na produção


diferentes. industrial à participação na dotação
de fatores, o que eliminaria a difer-
Entretanto, o crescimento da eco- ença entre a remuneração dos fatores
nomia da região central pode levar a de produção. A oferta de fatores de
um aumento da demanda por seus produção se torna elástica devido à
fatores de produção e elevar de seus sua mobilidade. Além disso, na medi-
preços. Com os custos de transporte da em que mais fatores de produção
em queda, os preços dos fatores de são atraídos, o mercado da região
produção em alta poderiam levar al- central cresce, atraindo ainda mais
gumas empresas a migrar para fora do empresas interessadas em se ben-
centro, reduzindo sua participação na eficiar do “home market effect”, ou
produção. Se o custo de transporte for seja, dos ganhos de escala, das exter-
descendente, esse movimento tende nalidades pecuniárias. Isso permite a
a continuar até que a participação de continuidade das diferenças entre as
cada região na produção equivalha à regiões, mesmo com a continuidade
sua participação na dotação de fator- da queda dos custos de transporte.
es. Quando isso ocorrer, a remunera-
ção dos fatores de produção nas duas O ponto central é que se o custo de
regiões será equivalente, ou seja, não transporte for baixo, ou seja, se hou-
haverá diferença de renda per capita ver integração entre as regiões, e se
entre elas. houver mobilidade dos fatores de
produção, as regiões que tiverem, por
No entanto, os autores da NGE qualquer motivo, uma vantagem ini-
mostram que a convergência pode cial a consolidarão. Seu mercado será
não ocorrer quando outras variáveis maior, elevando sua atratividade, uma
são levadas em consideração. Krug- vez que as empresas, ao se instalarem
man (1991), por exemplo, mostra que ali, poderão, graças ao maior mer-
a integração da migração da força de cado, obter ganhos de escala. Regiões
trabalho entre as regiões com os retor- que inicialmente tinham dotações
nos crescentes de escala e os custos de de fatores bem parecidas podem
transporte cria uma tendência à con- acabar tendo estruturas econômicas
centração da produção na medida em bastante diferentes.
que as regiões se integram, ou seja,
em que os custos de transporte caem. Pode-se pensar, como exemplo, o
Retomando o raciocínio anterior, que teria ocorrido com o custo do
caso alguns dos fatores de produção trabalho na Região Metropolitana de
sejam móveis, a pressão exercida so- São Paulo caso a migração de habi-
bre seus preços pela concentração da tantes de outras regiões não tivesse
atividade econômica será relaxada. sido possível. Certamente, ele teria
Em outros termos, os preços dos fa- crescido bastante. A consequência
tores de produção no centro podem da alta do fator de produção trabalho
não aumentar, de modo a expulsar teria sido a migração de empresas
algumas empresas de seu mercado e para outras regiões, onde o trabalho

28 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

era mais barato. Como consequência, os trabalhadores têm mais bem-estar


as diferenças de renda inter-regio­ quando estão próximos a mercados
nais teriam caído. Mas, como houve grandes. Estes, por sua vez, atraem
a migração em função de salários mais empresas e trabalhadores.
mais altos pagos em São Paulo e de Esse processo tende a aumentar as
um maior acesso a bens e serviços diferenças regionais. Há, portanto,
na região metropolitana daquele Es- a despeito da dotação de fatores das
tado, a pressão sobre os salários foi regiões, forças que podem levar à di-
atenuada. Além disso, trabalhadores vergência ou à convergência. Essas
de outras regiões que foram para São forças, por sua vez, podem ser expli-
Paulo contribuíram para aumentar o cadas por fatores microeconômicos.
tamanho de seu mercado. Esse movi- Essas duas importantes contribuições
mento, por sua vez, tornou a localiza- da NGE a tornam útil para entender a
ção em São Paulo mais atraente, re- evolução das desigualdades regionais
forçando as diferenças entre o centro e para pensar no papel que a política
e a periferia da economia brasileira21. de desenvolvimento regional pode ter
quando o objetivo for evitar a polar-
Outro exemplo relacionado à migra- ização, ou seja, a total concentração
ção é dado por Puga (2002). Segundo o da produção em um só ponto do ter-
autor, a baixa mobilidade do trabalho ritório, como será discutido abaixo.
na Europa explicaria porque sua
produção industrial é mais dispersa Martin (1999) faz uma junção das ide-
que nos Estados Unidos e porque as ias dos autores neoschumpeterianos
diferenças de renda per capita entre e da NGE. O autor chama a atenção
as regiões são maiores na Europa22, ou para o fato de a concentração espa-
seja, porque a convergência da renda cial de atividades produtivas também
per capita foi uma tendência nos EUA gerar ganhos não pecuniários, ou
e não na Europa. seja, há externalidades de natureza
tecnológica, propostas pelos autores
O ponto a realçar é que há fatores neoschumpeterianos. Segundo esses
que podem bloquear a convergência, autores, a taxa de inovação tende a
mesmo que não haja significativas ser maior nas áreas com maior densi-
diferenças entre as regiões. As empre- dade econômica, como foi discutido
sas produzem com mais eficiência, acima. A maior taxa de inovação, por
em função dos ganhos de escala, e sua vez, tem impacto sobre a produ-
tividade e, consequentemente, sobre
21
Esse movimento tem um limite. A excessiva con-
centração da atividade econômica na Região Metro- a taxa de crescimento da região mais
politana de São Paulo acabou gerando custos para as rica. Há, então, uma causalidade cir-
empresas, decorrentes das chamadas “deseconomias
de aglomeração”, que causou um movimento de des- cular cumulativa: regiões mais ricas
concentração da atividade econômica em direção ao recebem mais empresas e têm uma
interior do Estado e a partes de Estados limítrofes.
22
Segundo Puga (2002), metade da produção in- maior taxa de inovação; consequent-
dustrial da Europa se concentra em 27 regiões, que
abrangem 17% da área da EU e abrigam 45% de sua emente, crescem mais. O resultado
população. Nos EUA, metade da produção industrial desse processo é um aumento da
se concentra em 14 Estados, que abrangem 13% da
área do País e abrigam 21% da população. desigualdade regional.

RELEITURA | jan./jun. 2010 29


REFORMA TRIBUTÁRIA

Segundo Ottaviano (2002), a aglom- de política de desenvolvimento re-


eração tem mais chance de ocorrer gional. E, mais importante para o caso
em setores em que os retornos cres- brasileiro, é questionar se a mudança
centes de escala são mais impor- nos instrumentos de política de de-
tantes, o poder de mercado é maior, senvolvimento regional proposta no
os clientes e os fornecedores têm mo- âmbito da Reforma Tributária se coa-
bilidade e os custos de transporte são duna com as proposições de política
baixos. Todos esses fatores tendem dessas teorias. Em outros termos, as
a expandir o mercado, tornando a mudanças na política de desenvolvi-
região ainda mais atraente para no- mento regional serão analisadas à luz
vas empresas. Em outros termos, o das teorias expostas acima23.
autor afirma que as forças que levam
à aglomeração se reforçam, tornando
o processo cumulativo. Mas, segundo 6. O quadro conceitual
Ottaviano (2002), para os autores da
NGE, a força desse processo depende
da Política Nacional de
do nível dos custos de transporte. Desenvolvimento Regional
Desse modo, o custo de se transportar
mercadorias no espaço é um conceito Martin (1999) questiona por que a
central na análise da Nova Geografia geografia econômica resultante das
Econômica. Sua redução ou elevação forças de mercado pode levar a um
tem implicações para o resultado da padrão centro-periferia, com con-
distribuição da atividade econômica centração da produção em um ponto
no espaço. Assim sendo, pode-se do território e por que é necessária a
depreender que essa variável será de- intervenção do Estado, por meio de
terminante na análise que autores da políticas de desenvolvimento region-
NGE fazem das políticas de desenvol- al, para tentar reverter esse resultado.
vimento regional. Em primeiro lugar, de acordo com o
autor, quando as empresas decidem
Embora sujeitas a críticas, é inegável onde se localizar, elas não levam em
que a Nova Geografia Econômica e conta o impacto de sua escolha so-
as teorias dos autores neoschumpet- bre o bem-estar de agentes que não
erianos fazem parte dos principais possuem mobilidade. O resultado da
avanços teóricos na área de econo- concentração econômica, prossegue
mia regional ocorridos após a década o autor, penalizará, como consumi-
de 80. Pode-se também dizer que es- dores e trabalhadores, as pessoas que
sas teorias explicam as mudanças no permanecerem nas regiões menos
processo de localização da atividade desenvolvidas. No entanto, Martin
econômica no espaço que ocorreram (1999) lembra que a concentração
desde os anos 80, que, por sua vez,
decorrem das mudanças econômicas 23
Desde já deixo claro que o objetivo do trabalho não
é comparar a política atual com a proposta do Poder
e tecnológicas. Desse modo, o passo Executivo. Essa tarefa já foi levada a cabo em Zouvi
seguinte deve ser questionar quais as et. al. (2008). O objetivo deste trabalho é tão somente
analisar a proposta do Executivo à luz das novas teo-
implicações dessas teorias em termos rias sobre o desenvolvimento regional.

30 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

traz benefícios para o conjunto da escala e de externalidades tecnológi-


economia, já que tende a aumentar cas (technological spillovers). Ganhos
a taxa de inovação, de produtividade de eficiência ocorrem em função da
e de crescimento econômico, como aglomeração de atividades econômi-
foi discutido na seção anterior. Es- cas no espaço, uma vez que a aglome­
ses benefícios também não são leva- ração propicia ganhos de escala e a
dos em consideração pelas empresas possibilidade de aumento da taxa de
quando elas tomam decisões sobre inovação. São esses fatores, portanto,
sua localização. que explicam as diferenças entre as
regiões. Desse modo, pode-se pensar
Há, portanto, externalidades positivas que a melhor distribuição de ativi-
e negativas decorrentes das decisões dades econômicas no espaço signifi-
das empresas sobre sua localização. ca abrir mão dos benefícios gerados
Assim sendo, justifica-se a interven- pela aglomeração, ou seja, dos gan-
ção do Estado. A questão seguinte hos de eficiência. Em outras palavras,
é saber qual política de desenvolvi- a melhor distribuição pode ser van-
mento regional adotar. Para essa de- tajosa para algumas das partes, mas
cisão, por sua vez, as considerações não para o todo.
feitas por Martin (1999) devem ser
levadas em conta. Há, então, em termos teóricos, uma
escolha que deve ser feita entre boa
Para a decisão de localização de distribuição da atividade econômica
uma empresa ser um problema no espaço e crescimento econômico
econômico, há dois pressupostos. Em agregado. Segundo Quah (1996, Apud
primeiro lugar, deve haver custos de Martin 1999), os dois países europeus
transporte positivos. Em segundo lu- que atingiram as maiores taxas de
gar, deve haver custos para fragmen- crescimento econômico e convergi-
tar a produção, ou seja, deve haver ram em direção à média da União Eu-
retornos crescentes de escala ao ropeia – Portugal e Espanha – tiveram
nível da planta, de modo que há um os maiores aumentos de desigualdade
dilema entre proximidade dos mer- entre suas regiões. Segundo Martin
cados consumidores e concentração (1999), está ocorrendo na Europa
da produção, o que torna as decisões um processo de convergência entre
quanto à localização não triviais (Ot- os países e de divergência entre as
taviano 2002). regiões dentro dos países. De acordo
com esse autor, isso seria uma prova
Autores da NGE e neoschumpeteria- de que os mecanismos promotores da
nos mostram, como já foi discutido, concentração espacial da atividade
que não necessariamente haverá con- econômica apontados pelos autores
vergência de renda entre as regiões; da NGE e pelos neoschumpeterianos
pode haver um aumento auto-sus- estão em operação dentro dos países,
tentado da divergência. Para explicar ou seja, áreas com maior concentra-
sua posição, os autores dessas escolas ção da atividade econômica tendem
usam os conceitos de economia de a crescer mais.

RELEITURA | jan./jun. 2010 31


REFORMA TRIBUTÁRIA

Mas foi justamente essa concentra- alcançá-lo, a PNDR prevê o estímu-


ção da produção em alguns pontos lo a arranjos produtivos locais, de
do território que levou esses países forma a usar as vocações locais para
a crescer mais e convergir rumo à fomentar o desenvolvimento. Esse
renda média da União Europeia. As desenvolvimento seria sub-regional,
políticas de desenvolvimento region- e a política teria atuação nesses espa-
al enfrentam, portanto, um dilema ços. Ademais, ao reconhecer que há
entre equidade – homogeneização sub-regiões pobres e estagnadas em
econômica do espaço – e eficiência – todo o território nacional, fica claro
maior crescimento econômico. Isso, que a política deverá atuar em todas
de acordo com Martin (1999), é um as regiões do País. Em outros termos,
indicativo de que, com políticas de fica claro o intuito de ter um espaço
desenvolvimento regional, é difícil econômico mais homogêneo.
para um país alcançar, concomitante-
mente, uma maior taxa de crescimen- À luz do que foi exposto acima, pode-
to econômico e uma maior igualdade ria parecer que, para reduzir as difer-
entre suas regiões24. enças de renda entre as sub-regiões,
objetivo da PNDR, ter-se-ia que abrir
Nesse sentido, de acordo com Puga mão dos benefícios gerados pela
(2002), um aspecto fundamental para aglomeração de atividades econômi-
um bom desenho das políticas de cas no espaço. Com isso, a própria
desenvolvimento regional é a clara dinâmica econômica do País poderia
definição de seus objetivos. Por exem- ser comprometida.
plo, deve-se esperar a homogeneiza-
ção de algumas variáveis no espaço, No entanto, Martin (1999) afirma
tais como a renda per capita, a taxa de que esse dilema pode ser contornado
desemprego, os serviços de saúde e caso as inovações sejam estimuladas
os indicadores sobre educação? Uma em regiões menos desenvolvidas. Isso
vez definido o objetivo, é necessário, estimularia o aumento da produtivi-
segundo o autor, um segundo passo: dade e o crescimento econômico em
encontrar as políticas adequadas para regiões menos desenvolvidas, com
atingir o objetivo escolhido. impacto sobre a taxa de crescimento
econômico de todo o país. Políticas
No caso do Brasil, como foi mencio- para incentivar inovações, segundo
nado acima, a Política Nacional de Martin (1999), incluiriam: subsídios a
Desenvolvimento Regional, que é o pesquisa e desenvolvimento (P&D) e
fundamento da reforma dos instru- gastos em educação. Também pode-
mentos de política proposta na Refor- riam ser adotadas medidas para es-
ma Tributária, tem como um de seus timular a adoção de inovações por
objetivos uma melhor distribuição da empresas de áreas menos desen-
atividade econômica no espaço. Para volvidas25. Políticas públicas que, à

24
Martin (1999) tinha em mente Portugal, Espanha, 25
A geração de uma inovação pode ser diferente de sua
Irlanda e Grécia e os países que entraram recente- aplicação, de sua adoção. A inovação não precisa ser
mente na EU. gerada, necessariamente, no local onde será aplicada.

32 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

primeira vista não são regionais, pos- dilema da PNDR. Isso ocorre por
sibilitam que objetivos regionais se- dois motivos. O primeiro é, uma vez
jam atingidos. mais, a questão dos recursos. Como
foi mencionado acima, o Fundo Na-
Contornar o dilema, segundo Martin cional de Desenvolvimento Regional
(1999), envolve o estímulo às inova- destinará o mínimo de 95% de seus
ções nas regiões mais pobres. Isso recursos para as regiões Norte, Nor-
envolve investimentos em P&D e deste e Centro-Oeste. Restariam,
políticas que fomentem a adoção de portanto, apenas 5% para aplicar nas
avanços tecnológicos pelas empresas. sub-regiões pobres e estagnadas do
De onde virão os recursos para bancá- Sul e do Sudeste. Como a Exposição
los? Do Fundo Nacional de Desenvol- de Motivos que acompanha a Re-
vimento Regional? A proposta de sua forma Tributária prevê que o FNDR
criação não menciona esse objetivo. contará com R$ 14,6 bilhões em 2016,
Assim sendo, no caso brasileiro, teri- essas sub-regiões teriam acesso a, no
am que ser criados instrumentos para máximo, R$ 730 milhões. Isso não
a consecução desse objetivo. Uma al- significa o fracasso da PNDR, já que
ternativa seria utilizar outras políticas outras políticas públicas podem ser
públicas. Mas, uma vez mais, políti- utilizadas para fomentar sub-regiões
cas públicas estariam sendo usadas pobres e estagnadas localizadas nas
para alcançar objetivos de desenvol- macrorregiões mais desenvolvidas.
vimento regional. Assim sendo, dado Pode-se citar, como exemplo, o pro-
o objetivo mor da PNDR – tornar o grama de estímulo a arranjos produ-
espaço mais homogêneo em termos tivos locais do Banco Nacional de
econômicos –, é fundamental que a Desenvolvimento Econômico e So-
política para fomentar inovações seja cial (BNDES). No entanto, deve ficar
um de seus objetivos principais. Con- claro que a consecução do objetivo
sequentemente, o Fundo Nacional de de um espaço homogêneo em termos
Desenvolvimento Regional, o instru- econômicos parece estar além da ca-
mento da PNDR, deveria conter re- pacidade dos instrumentos da PNDR,
cursos para esse fim. cuja proposta de criação consta da
Reforma Tributária.
Ainda assim, as observações de Mar-
tin (1999) não eliminam o possível Além da questão do montante de re-
cursos, há uma aparente contradição
Não é necessário que as inovações sejam geradas em entre o objetivo da PNDR de atuar
todas as áreas, mas é fundamental que as empresas
de áreas menos desenvolvidas sejam capazes de ado- em escala sub-regional para tornar o
tar inovações. Sofisticados laboratórios de pesquisa, espaço mais homogêneo e seu prin-
requerem, entre outros fatores, economias de escala
e proximidade com os grandes centros de pesquisa. cipal instrumento, o Fundo Nacional
Desse modo, a geração de inovações em todo o terri- de Desenvolvimento Regional. Para
tório não seria factível, mas é de fundamental impor-
tância que empresas de áreas menos desenvolvidas alcançar o objetivo de atuar em todas
sejam capazes de adotar inovações, mesmo que elas
sejam produzidas em centros de pesquisa localizados as sub-regiões pobres e estagnadas
em áreas desenvolvidas. O fundamental é que as ino- do Brasil, o próprio conceito de mac-
vações possam ser adotadas e adaptadas às condições
econômicas das áreas menos desenvolvidas. rorregião deveria ser abandonado.

RELEITURA | jan./jun. 2010 33


REFORMA TRIBUTÁRIA

Nesse sentido, não é lógico manter aumentar a eficiência da economia


a destinação de 95% dos recursos do europeia e de seus países membros e
FNDR para o Norte, Nordeste e Cen- reduzir as desigualdades entre esses
tro-Oeste. No entanto, a eliminação países. Segundo o autor, os objetivos
da menção às macrorregiões geraria são muitos e contraditórios, devendo
uma enorme resistência política, o ser redefinidos. Os formuladores de
que poderia inviabilizar a própria cri- política devem decidir se o objetivo é
ação do FNDR. Além disso, quando as reduzir as diferenças entre os países,
sub-regiões pobres e estagnadas do dando prioridade ao crescimento
Brasil são colocadas no mapa, pode- das economias nacionais, ou reduzir
se ver que elas se concentram no in- as desigualdades entre as regiões no
terior do Nordeste e do Norte. Desse interior dos países, dando prioridade
modo, a menção às macrorregiões é ao crescimento das regiões mais po-
justificada. bres e à equidade espacial.

Uma das críticas que são feitas às Em relação aos investimentos em


políticas de desenvolvimento regional infraestrutura, considerados um dos
é que seus objetivos geralmente ultra- principais instrumentos de política
passam a capacidade de seus instru- de desenvolvimento regional, a NGE
mentos de alcançá-los. Esse parece tem muito a dizer. De acordo com
ser o caso da PNDR, cujo principal in- Puga (2002), está disseminada a visão
strumento será o Fundo Nacional de de que melhorar a infraestrutura
Desenvolvimento Regional. O objeti- das regiões menos desenvolvidas as
vo principal da política – alcançar um levará a se aproximarem das mais
espaço mais homogêneo por meio da desenvolvidas. Mas o autor chama
intervenção em sub-regiões – é difí- a atenção para o fato de que não se
cil de ser alcançado com o montante conhece a direção da causalidade en-
de recursos previsto no FNDR. Além tre investimentos em infraestrutura e
disso, para contornar o dilema entre desenvolvimento regional. Os inves-
eficiência gerada pela aglomeração timentos levam ao desenvolvimento
e dispersão, teriam que ser feitos in- ou o desenvolvimento facilita que
vestimentos para fomentar inovações mais investimentos em infraestrutura
nas áreas periféricas. São dois objeti- sejam feitos?
vos que teriam que ser atendidos com
apenas 5% dos recursos do FNDR. A primeira ideia que vem à mente é
que a redução dos custos de trans-
O fato de os objetivos extrapolarem porte tende a beneficiar regiões me-
a capacidade dos instrumentos de nos desenvolvidas, que passam a ter
política não é um privilégio do Brasil. acesso aos mercados e insumos das
Por exemplo, Martin (1999) mostra áreas mais desenvolvidas. No entan-
que os instrumentos de política de to, Puga (2002) observa que a redução
desenvolvimento regional da União do custo de transporte facilita que
Europeia têm três objetivos: reduzir empresas de regiões mais ricas aten-
as desigualdades entre as regiões, dam, à distância, mercados de regiões

34 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

mais pobres, como foi discutido na benefício para o conjunto das regiões
seção anterior. Em outros termos, as pode não ocorrer. Em primeiro lugar,
empresas das regiões menos desen- gastos para integrar a infraestrutura
volvidas podem enfrentar uma maior das regiões pobres e ricas, podem
concorrência, o que pode diminuir as estimular a concentração da ativi-
chances de que essas regiões se de- dade econômica nestas, como já se
senvolvam. Em termos teóricos, não mostrou acima.
se sabe qual efeito prevalecerá. Faini
(1983, Apud Puga 2002) cita o exem- Em outras palavras, uma das conse-
plo da Itália. Segundo ele, a redução quências, em termos de política de
dos custos de transporte entre o Norte desenvolvimento regional, é que, ao
e o Sul da Itália após a 2a Guerra Mun- invés do que comumente se pensa,
dial retirou a proteção natural que as os investimentos em infraestrutura
empresas do Sul tinham, dada pelo para integrar as regiões mais pobres
alto custo de transporte, acelerou o às mais ricas não necessariamente le-
processo de desindustrialização desta varão à convergência de renda entre
região e aumentou a diferença entre as duas. No caso Europeu, segundo
o Norte e o Sul. Combes e Lafourcade Puga (2002), as políticas de desen-
(1999, Apud Martin 1999), por sua volvimento têm o objetivo explícito
vez, mostraram que a queda do custo de reduzir as desigualdades entre as
de transporte na Europa nas décadas regiões, sendo que um dos principais
de 80 e 90 levou a mais concentração instrumentos para isso é a melho­
da produção no interior dos países. ra da infraestrutura de transportes,
Martin (1999) afirma que esses au- com a consequente queda dos custos
tores mostraram que o aumento do de transporte. Mas não é óbvio que
estoque de infraestrutura não tem isso levará à convergência da renda
impacto no ritmo de convergência per capita entre as regiões. Como
entre as regiões dentro dos países. mostrado por Martin (1999), está ha-
vendo na Europa uma concentração
Há, segundo Martin (1999), a ideia da produção no interior de alguns
de que transferências às regiões me- países. Outro exemplo poderia ser
nos desenvolvidas ou gastos com dado pelo caso dos EUA, onde, apesar
infraestrutura sempre favorecem da homogeneidade da infraestrutura,
essas regiões, o que, consequente­ a produção é extremamente concen-
mente, beneficia todo o conjunto trada.
das regiões. Não é sem razão que na
União Europeia cerca de 30% dos re- Puga (2002) também chama a aten-
cursos dos Fundos Estruturais são ção para o fato de que é preciso anali­
alocados para o financiamento à in- sar os impactos dos investimentos
fraestrutura. A justificativa para esses em infraestrutura que são feitos
gastos, conforme Martin (1999), é que dentro das regiões menos desen-
as diferenças inter-regionais de in- volvidas, que tendem a beneficiá-la.
fraestrutura na Europa eram maiores Com a melhora da infraestrutura, há
que as desigualdades de renda. Mas o uma redução do custo de transporte

RELEITURA | jan./jun. 2010 35


REFORMA TRIBUTÁRIA

no interior da região. Essa redução Portanto, dado o quadro conceitual


tem impacto na alocação espacial da exposto, a PNDR, cujo instrumento
produção e, consequentemente, nas é o Fundo Nacional de Desenvolvi-
diferenças entre as regiões. A redução mento Regional, deveria ter como ob-
do custo de transporte no interior jetivo promover gastos para melho­rar
da região menos desenvolvida pode a infraestrutura de regiões menos de-
propiciar às suas empresas o atendi- senvolvidas e para integrá-las às mais
mento de um mercado maior, ou seja, desenvolvidas e, ao mesmo tempo,
possibilidades de ganhos de escala, criar instrumentos para evitar que a
de eficiência, com impactos positivos redução de custos de transportes atue
sobre o desenvolvimento. Esse maior em favor dos centros mais desen-
mercado interno potencial seria tam- volvidos. Mais uma vez, vem à tona a
bém um fator de atração de novas em- questão dos recursos, que podem ser
presas. Uma vez consolidado o maior escassos para a consecução de vários
mercado interno, a atratividade das objetivos.
regiões menos desenvolvidas aumen-
taria; a partir de então, sua integração Voltando à questão da possível con-
física com a região mais desenvolvida tribuição da redução do custo de
poderia estimular ainda mais a atra- transporte entre as regiões pobres e
ção de novas empresas e contribuir ricas para reforçar a concentração da
para a redução da diferença entre as produção nestas últimas, é preciso
regiões. pensar em uma forma de contrabalan-
çar essa tendência, já que não se deve
Além disso, não se deve restringir a deixar de investir em infraestrutura.
análise dos gastos com infraestru- Desse modo, é preciso ter em mente
tura física. Segundo Martin (1999), que, concomitantemente aos investi-
uma atenção especial deveria ser mentos em infraestrutura para reduz-
dada aos gastos com infraestrutura ir o custo de transporte, é importante
para redu­zir o custo de transmissão que haja outro instrumento de políti-
de informações. O resultado dessas ca de desenvolvimento regional que
políticas seria o fomento à inovação dê atratividade à região menos de-
nas regiões menos desenvolvidas. senvolvida, de modo que a diferença
Essas inovações contribuiriam para em relação à região mais desenvolvi-
o aumento da produtividade de suas da não cresça concomitantemente à
empresas e, consequentemente, para redução dos custos de transporte. Os
seu crescimento econômico26. autores da NGE que tratam do tema
propõem que sejam dados subsídios
26
Mencionou-se acima que a adoção de inovações por às empresas que decidam se instalar
empresas de regiões menos desenvolvidas é impor-
tante para o seu desenvolvimento, mesmo que as ino- em regiões menos desenvolvidas. No
vações sejam geradas em áreas mais desenvolvidas.
Para que essa adoção seja possível, é fundamental
reduzir o custo de acesso a informações nas áreas me- pessoas que compreendam o conhecimento gerado
nos privilegiadas. Isso poderia ser feito, por exemplo, nos centros produtores de inovações e sejam capazes
reduzindo o custo de comunicação com centros de de adaptá-lo às condições econômicas locais, ou seja,
pesquisa. Isso poderia ser feito por meio de melhorias de tornar aplicáveis as inovações que são geradas em
na infraestrutura física de comunicações e da presen- centros de pesquisa gerados em áreas mais desenvol-
ça, nas áreas menos desenvolvidas, de instituições e vidas.

36 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

caso brasileiro, esse instrumento já própria política de desenvolvimento


existe. Há o oferecimento de crédito regional, como propõe a Reforma
com taxas de juros atraentes – via Tributária, não parece ser uma boa
Fundos Constitucionais de Financia- ideia. As políticas estaduais deveriam
mento – e incentivos fiscais para as ser coerentes com a política elabo-
empresas das três macrorregiões me- rada por uma entidade que vise ao
nos desenvolvidas. interesse de toda a região e, portanto,
leve em conta todas as externalidades
Mas é preciso ter cuidado com o tipo positivas e negativas da política de
de subsídio a oferecer. Em termos desenvolvimento. As concessões de
teóricos, como há vários tipos de subsídios e as políticas de desenvol-
equilíbrio possíveis, de acordo como vimento regional levadas a cabo pe-
os modelos da NGE, pode-se pen- los Estados deveriam, portanto, ter a
sar que a distribuição de atividades participação de entidades que tives-
econômicas no espaço que existe sem uma visão das regiões como um
hoje é apenas uma entre várias pos- todo, como, por exemplo, as Superin-
sibilidades. Assim sendo, os governos tendências de Desenvolvimento Re-
locais poderiam tentar influenciar gional.
essa distribuição, adotando políticas
para que o resultado lhes seja o mais Ainda sobre subsídios, Ottaviano
vantajoso possível. Isso não significa (2002) afirma que todas as políticas
que essa distribuição seja adequada públicas, mesmo as que não são espe-
para outros governos locais ou para cificamente de desenvolvimento re-
o conjunto das regiões. Deve-se, en- gional, têm efeitos regionais, ou seja,
tão, evitar alguns tipos de subsídios efeitos sobre a localização das ativi-
que podem gerar ineficiências para dades econômicas e, consequente-
o conjunto das regiões. O subsídio, mente, sobre a distribuição geográfica
caso seja usado, deverá beneficiar o da riqueza. Isso é verdade principal-
todo, não uma das partes. mente para as políticas públicas que
influenciam o tamanho do mercado
Um bom exemplo de subsídio inefi- interno das regiões, que determina o
ciente para o conjunto das regiões é a chamado “home market effect”. Este
chamada Guerra Fiscal entre os Esta- efeito, por sua vez, gera um incentivo
dos brasileiros. Sob essa ótica, debe- à concentração, sendo que o incen-
lar a Guerra Fiscal é uma boa política tivo é tão maior quanto menor for
de desenvolvimento regional27. No o custo de transporte. Desse modo,
entanto, repassar recursos para os para contrabalançar a aglomeração
Estados para que eles façam a sua seria necessário conceder um subsí-
dio para as empresas que decidam se
27
Há o argumento de que a guerra fiscal não é neces- instalar na região periférica.
sariamente ruim, já que o aumento da competição
entre os estados pode levar a uma menor carga tribu-
tária, o que seria benéfico para o país. O argumento é
válido, já que a carga tributária brasileira é alta e qual-
Mas os subsídios devem ser comple-
quer medida para reduzi-la é bem-vinda. No entanto, mentares aos investimentos em in-
é discutível a eficiência da guerra fiscal enquanto ins-
trumento de política de desenvolvimento regional. fraestrutura para reduzir o custo de

RELEITURA | jan./jun. 2010 37


REFORMA TRIBUTÁRIA

transporte para terem maior eficiên- Em particular, quando os custos de


cia. De acordo com Ottaviano (2002), transporte caem, fica mais fácil fazer
quando uma empresa decide se insta- com que as empresas se instalem em
lar em uma região onde não há prévia regiões periféricas. Por isso, pode-se
aglomeração, ela deixa de se benefi- dizer que as duas políticas – subsídios
ciar das externalidades pecuniárias e e investimentos em infraestrutura –
tecnológicas presentes na região mais são complementares.
rica, com prévia aglomeração. A abdi-
cação desses ganhos pode ser encar- Segundo Fujita e Thisse (1996, Apud
ada como o custo que a empresa tem Ottaviano 2002), há, a priori, uma
para se localizar em regiões menos grande flexibilidade sobre a localiza-
desenvolvidas. Esse custo pode subir ção das atividades econômicas, mas,
na medida em que o custo de trans- uma vez que as diferenças entre as
porte cai. Isso ocorre porque, com a regiões aparecem, elas se tornam
queda do custo de transporte, é mais bastante rígidas. Desse modo, Ot-
vantajoso para a empresa se localizar taviano (2002) observa que, dada a
onde ela se beneficiará das exter- rigidez, pode ser que intervenções de
nalidades, ou seja, na região onde há políticas tenham um efeito limitado,
prévia aglomeração, e, de lá, abaste- a menos que envolvam grandes so-
cer mercados distantes. mas. Isso coloca em dúvida a sintonia
fina das políticas de desenvolvimento
Entretanto, Ottaviano (2002) afirma regional, já que não se sabe qual é o
que, paradoxalmente, com a queda montante necessário para dar início
dos custos de transporte, o valor do a mudanças na distribuição espacial
subsídio tende a cair. A explicação da atividade econômica. Mas essa
para isso é que a mobilidade das incerteza em relação ao montante
empresas tende a aumentar com a de recursos necessário para alterar
queda dos custos de transporte (elas a configuração espacial da atividade
teriam uma perda menor por esta- econômica tende a cair quando os
rem longe das áreas com maior con- subsídios são concedidos parale-
centração, onde se beneficiariam das lamente aos investimentos em in-
externalidades positivas decorrentes fraestrutura.
da aglomeração). Assim sendo, elas
responderiam mais facilmente aos As proposições teóricas de Ottaviano
subsídios. Em suma, as empresas po- (2002) podem ser usadas para explicar
dem ter ganhos em função da aglom- porque a continuidade da desconcen-
eração. Para levá-las a abdicar desses tração da atividade econômica após
possíveis ganhos, o Estado lhes ofer- a década de 80 ficou restrita a uma
ece subsídios, mas estes, para terem parte pequena do território nacional:
impacto sobre a localização da ativi- o polígono definido por Belo Horizon-
dade econômica, devem ser superi- te-Uberlândia-Londrina/Maringá-
ores aos ganhos com a aglomeração. Porto Alegre-São José dos Campos-
Mas os benefícios da aglomeração Belo Horizonte (Diniz 1995). A área
variam com o custo de transporte. compreendida no polígono acima

38 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

mencionado tem melhores condições onal do Brasil mais homogênea, justa-


de realizar ganhos de eficiência, bem mente o que se quer com a política de
como maior capacidade para compe- desenvolvimento regional30.
tir no mercado internacional, princi-
palmente no caso de bens industriais. Ainda de acordo com Diniz (1995), as
A concentração industrial preexis- regiões que vinham sendo objeto de
tente nessas áreas, sua capacidade de políticas de desenvolvimento regio­
gerar externalidades e seu diferen- nal, como o Norte e o Nordeste, não
cial de renda dificultam o processo têm demonstrado capacidade de sus-
de desconcentração industrial em tentar um crescimento diferenciado.
direção às regiões pobres ou vazias, Isso faz com que sua renda per capita
tal como vinha ocorrendo da década não convirja para a média nacional, e
de 70 até meados dos anos 80. que não haja uma alteração macro­
espacial substantiva na distribuição
Tendo em mente as questões teóricas da atividade econômica, apesar do
discutidas acima, pode-se concluir crescimento industrial da Bahia e
que isso se deve a duas razões. Em de Manaus. Mais uma vez, à luz das
primeiro lugar, o custo de transporte questões teóricas discutidas, devemos
entre os Estados das regiões Sul e nos perguntar por que isso ocorreu.
Sudeste e São Paulo, o maior mer- Os investimentos em infraestrutura
cado do País, não é alto e não apre- caíram nos anos 80 e 90 em função
senta variabilidade significativa, uma da crise financeira do Estado brasil-
vez que não há grandes diferenças de eiro, com impactos negativos sobre
infraestrutura entre eles28. Por outro o custo de transporte entre o centro
lado, há a geração de externalidades e as regiões periféricas. Como instru-
positivas nessas áreas. Externalidades mentos de desenvolvimento regional,
e infraestrutura adequada, ou seja, sobraram os subsídios mencionados
custos de transporte razoáveis até os acima. No entanto, a eficiência desses
maiores mercados, são fatores loca- subsídios pode ter sido baixa, já que
cionais importantes. Explicar-se-ia, não houve a continuidade da queda
portanto, porque os Estados do Sul e dos custos de transporte, que depen-
do Sudeste se beneficiaram da con- dem de investimentos em infraestru-
tinuidade da desconcentração indus- tura.
trial a partir da Região Metropolitana
de São Paulo a partir de meados da
30
Em relação à questão do conhecimento e da inova-
ção, importantes para a desconcentração da atividade
década de 8029. Essa desconcentração, econômica segundo os autores neoschumpeterianos,
Diniz (1995) observa que dentro da área que vai de
por sua vez, tornou essa área meridi- Belo Horizonte a Porto Alegre há mais conhecimento
disponível para uso das empresas. O conhecimento
local per se contribui para a inovação. Além disso, ele
28
O custo de transporte até o maior mercado consu- torna mais eficaz a absorção de tecnologias originá-
midor – São Paulo –, por ser relativamente baixo, não rias do exterior, mais uma vez favorecendo os ganhos
é um fator inibidor da recepção de investimentos nos de produtividade. Essa característica dessa área do
Estados do Sul e do Sudeste. País reforça a concentração da atividade econômica.
29
Estima-se que os estados de Minas Gerais, São Pau- É importante ressaltar que na década de 90 e na atual,
lo (excluída a sua área metropolitana), Paraná, Santa houve a mudança do paradigma tecnológico e o co-
Catarina e Rio Grande do Sul tenham aumentado sua nhecimento ganhou importância como fator locacio-
participação na produção industrial de 32% para 51%, nal. Assim, o polígono definido por Diniz (1995) ficou
entre 1970 e 1990 (Diniz 1995). ainda mais atraente para receber investimentos.

RELEITURA | jan./jun. 2010 39


REFORMA TRIBUTÁRIA

O argumento é que a queda dos cus- lar no Centro-Oeste também pode


tos de transporte aumenta a eficiên- cair. Isso ocorre por duas razões: em
cia do crédito subsidiado, concedido primeiro lugar, o mercado da região
pelos Fundos Constitucionais de Fi- cresceu muito nas últimas décadas.
nanciamento, para promover o de- Em segundo lugar, a própria estrutu-
senvolvimento regional. Aqui reside ra econômica da Região, baseada na
a proposta central deste trabalho: os agroindústria, estimula a atração de
instrumentos de política de desenvol- empresas desse segmento.
vimento regional deveriam funcionar
como uma “pinça”, com duas pernas. A redução do custo de transporte
Uma perna seria representada pelos não é o único instrumento capaz de
gastos em infraestrutura de modo a dar mais eficiência aos subsídios.
reduzir o custo de transporte dentro A política de estímulo às inovações
das regiões menos desenvolvidas e também é importante, já que gera
entre elas e as áreas mais desenvolvi- externalidades positivas na periferia,
das do País. A outra perna seria o ofer- aumentando sua atratividade.
ecimento de crédito subsidiado. Veja
que a pinça não funciona a menos que Por todas essas razões, é preciso verifi-
as duas pernas existam. Em outras car se o Fundo Nacional de Desenvol-
palavras, pela exposição feita acima, vimento Regional, o instrumento da
os investimentos em infraestrutura e Política Nacional de Desenvolvimen-
o oferecimento de crédito subsidiado to Regional, é capaz de atender os ob-
são complementares. Sem os dois in- jetivos que decorrem das proposições
strumentos, não há que se falar em teóricas. São eles: fomentar a inova-
eficiência da política de desenvolvi- ção em áreas periféricas, investir em
mento regional, sendo que o uso de infraestrutura de modo a reduzir o
recursos públicos pode ser em vão. custo de transporte no interior das
regiões menos desenvolvidas e entre
É preciso também ter em mente que, elas e as mais desenvolvidas e ofere-
após um tempo, o “home market ef- cer incentivos, na forma de subsídios,
fect”, um fator locacional importante, para que as empresas decidam se in-
pode estar presente na região peri- stalar nas regiões periféricas e para
férica. Se isso ocorrer, cai a necessi- que empresas dessas regiões possam
dade da concessão de subsídios. É crescer. Pode-se dizer que os dois úl-
preciso pensar também que o peso timos objetivos podem ser atendidos
dos dois instrumentos – gastos em pelo FNDR, que contém recursos para
infraestrutura e subsídios – pode mu- empréstimos e para aplicação a fundo
dar ao longo do tempo e entre regiões. perdido em projetos estruturantes,
Por exemplo, no Centro-Oeste, hoje categoria na qual se enquadrariam os
em dia, o peso maior seria para os in- gastos em infraestrutura.
vestimentos em infraestrutura. Se es-
ses forem levados a cabo e o custo de Mostrou-se acima que esses dois
transporte cair, o subsídio necessário objetivos são complementares. Para
para que empresas decidam se insta- maior eficiência da política de desen-

40 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

volvimento regional e da aplicação de Se isso ocorrer, a própria eficiência da


recursos públicos, é fundamental que política de desenvolvimento regional
eles sejam feitos em conjunto. Sendo ficaria comprometida.
assim, a definição dos empréstimos e
dos gastos em infraestrutura em uma Em trabalho recente, Zouvi et al. (2008)
única instância, o FNDR, é positiva. fizeram observações em relação à pro-
No entanto, deve-se ter cuidado para posta que reforma dos instrumentos de
que as verbas hoje destinadas aos fi- política de desenvolvimento regional
nanciamentos subsidiados não sejam que vão no sentido apontado acima.
transferidas para os investimentos Segundo os autores, as transferências
em infraestrutura. Se isso ocorrer, o que os Fundos Constitucionais de Fi-
problema da falta de complementari- nanciamento – parcela de 3% da ar-
dade entre os instrumentos de políti- recadação do Imposto de Renda e do
ca de desenvolvimento regional não Imposto sobre Produtos industrializa-
seria resolvido. Seria como sair de um dos, de acordo com o art. 159 da Con-
quadro onde há ênfase na concessão stituição – representa o funding dos
de crédito subsidiado para outro onde Bancos Regionais (Banco do Nordeste
vigoraria a ênfase em investimentos do Brasil – BNB e Banco da Amazônia
em infraestrutura. – BASA). É preciso pensar, segundo os
autores, que esses bancos têm um pa-
Dada a incerteza que cerca o proces- pel importante, já que a continuidade
so legislativo, onde forças políticas do oferecimento de crédito subsidi-
tentam fazer com que seus interesses ado será importante para que a nova
prevaleçam, é possível que o mon- política se coadune com as propostas
tante disponível para financiamento teóricas mais recentes.
ao setor produtivo das regiões menos
desenvolvidas, a taxas de juros inferi- Zouvi et al. (2008) observam também
ores às de mercado, seja comprometi- que a destinação do financiamento
do. Desse modo, dever-se-ia pensar ao setor produtivo é, atualmente,
na manutenção dos Fundos Consti- bem explicitada, tanto no art. 159 da
tucionais de Financiamento, na cria- Constituição, como no § 10 do art. 34
ção de outro fundo com recursos para do ADCT. Na proposta de Reforma
financiar os gastos em infraestrutura Tributária do Poder Executivo, essa
e na definição dos desembolsos des­ definição foi transferida para uma
ses fundos por uma única instituição, futura lei complementar, conforme a
como as Superintendências de De- redação proposta para o art. 161, IV,
senvolvimento. “a”, “b” e “c”, da Constituição, à qual
caberá “estabelecer normas para a
Lembre-se que a proposição central aplicação e distribuição dos recursos
deste trabalho é que investimentos do Fundo Nacional de Desenvolvi-
em infraestrutura e a concessão de mento Regional31”.
crédito subsidiado devem ser comple-
mentares, sendo que deve-se evitar 31
A redação proposta para esses dispositivos do art.
161 também estabeleceram algumas destinações para
privilegiar um ou outro instrumento. os recursos do FNDR. São elas: a) no mínimo sessen-

RELEITURA | jan./jun. 2010 41


REFORMA TRIBUTÁRIA

Além disso, o atual desenho institu- Poderia haver um esforço para alterar
cional existente para os empréstimos a lei, ordinária, diga-se, que regula os
com recursos dos Fundos Constitu- Fundos Constitucionais. Além de essa
cionais de Financiamento é adequa- estratégia garantir a continuidade da
do. Segundo Zouvi et al. (2008), além concessão de empréstimos com ta­
do acatamento às diretrizes e orien- xas subsidiadas, condizente com as
tações gerais do Ministério da Inte- proposições de política derivadas da
gração Nacional, há subordinação Nova Geografia Econômica, ela teria
às prioridades definidas no plano de um custo político bem menor que
desenvolvimento regional e às dire- uma alteração da Constituição, pro-
trizes específicas da Superintendên- posta pelo Poder Executivo.
cia de Desenvolvimento do Nordeste
(Sudene), da Amazônia (Sudam)32. Se- Dado o quadro conceitual, a propos-
gundo os autores, os recursos federais ta é estabelecer três objetivos para a
vinculados à questão regional têm re- política de desenvolvimento regional:
gras claras, destinação inequívoca e fomentar a inovação em regiões peri-
sistemática de administração específi- féricas, garantir subsídios para que es-
ca. Não se sabe se essas características sas regiões possam atrair empresas e
permanecerão no futuro, já que elas para que suas empresas possam cres­cer
serão definidas em lei complementar, e investir em infraestrutura de modo a
sujeitas às vicissitudes do processo reduzir o custo de transporte no inte-
legislativo. Seria melhor, portanto, rior das regiões menos desenvolvidas
aprimorar o aparato hoje existente e entre elas e os maiores mercados do
do que alterá-lo por completo sem a País e do exterior. A ideia é que dois ti-
certeza de que o novo será melhor. pos de fundos, e não apenas um, como
proposto na Reforma Tributária, des-
Note-se que não se está afirmando tinem os recursos para atender esses
que os Fundos Constitucionais de Fi- objetivos. Um tipo de fundo seriam os
nanciamento funcionem de maneira atuais Fundos Constitucionais de Fi-
irrepreensível. Há vários problemas nanciamentos, com mudanças legais
com eles, tais como a baixa capilari- que possam lhes dar mais eficiência.
dade dos recursos, o alto custo de Os Fundos Constitucionais também
sua administração, a inadimplência poderiam ser utilizados para fomentar
e a não aplicação dos recursos. Es- a inovação, já que contam com recur-
ses problemas poderiam ser sanados. sos significativos33. Outro tipo de fundo
teria os recursos para os investimentos
ta por cento do total dos recursos para aplicação em
programas de financiamento ao setor produtivo das em infraestrutura34.
Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; b) aplicação
em programas voltados ao desenvolvimento econô-
mico e social das áreas menos desenvolvidas do País; 33
Os repasses do Tesouro Nacional aos Fundos Cons-
c) transferências a fundos de desenvolvimento dos titucionais de Financiamento foram de R$ 5,4 bilhões
Estados e do Distrito Federal, para aplicação em in- em 2007.
vestimentos em infraestrutura e incentivos ao setor 34
O investimento em infraestrutura deve abranger
produtivo, além de outras finalidades estabelecidas também comunicação e transmissão de dados, sane-
na lei complementar. amento básico e geração de energia, ou seja, o capital
32
No caso do Centro-Oeste, foi recriada a Superinten- social básico. Pode-se também incluir o capital hu-
dência de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sude- mano. Investimentos em educação nas regiões menos
co) no final de 2008. desenvolvidas deveriam ser feitos. É importante notar

42 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

Como exemplo, tome-se o caso da ta média da UE); e € 69,5 bilhões para


política de desenvolvimento regional o Fundo de Coesão.
da União Europeia, que está estru-
turada, para o período 2007-2013, em O segundo objetivo é Competitivi-
torno de três objetivos e de três fun- dade Regional e Emprego, que visa
dos cujos recursos são utilizados para fortalecer a competitividade e a atra-
o alcance desses objetivos. Os três tividade das regiões e reduzir suas
objetivos são: (1) Convergência; (2) taxas de desemprego. Isso ocorrerá de
Competitividade Regional e Emprego; dois modos. Em primeiro lugar, com
e (3) Cooperação Territorial Europeia. programas que auxiliarão as regiões
a antecipar e a promover mudanças
No caso da Convergência, o objetivo é econômicas por meio do estímulo a
prover as condições para que os país- inovações, da promoção da sociedade
es e as regiões menos desenvolvidos do conhecimento e do empreend-
possam crescer de forma rápida, de edorismo e da proteção ao meio am-
modo que sua renda per capita con- biente. Em segundo lugar, há progra-
virja para a média da UE. Para receber mas para que a força de trabalho se
os recursos, o PIB per capita da região adapte às mudanças econômicas e
ou do país deve ser inferior a 75% da investimentos em recursos humanos.
média da UE. Dos 27 membros da Cento e sessenta e oito regiões euro-
UE, 17 países e 84 regiões, que abri- peias de 19 Países Membros se en-
gam 154 milhões de habitantes, cum- quadram no objetivo 2. Elas abrigam
prem esse critério e podem receber os 314 milhões de habitantes. O total de
recursos. Os programas classificados recursos para o objetivo 2, vindos do
dentro do objetivo 1 podem receber Fundo de Desenvolvimento Regional
recursos dos três fundos regionais Europeu e do Fundo Social Europeu,
da UE: o Fundo de Desenvolvimento será de € 55 bilhões no período 2007-
Regional Europeu, o Fundo Social 2013.
Europeu e o Fundo de Coesão. Desse
modo, o total de recursos disponível O terceiro objetivo – Cooperação Ter-
para projetos classificados dentro do ritorial Europeia – visa à cooperação
objetivo 1 é de € 282,2 bilhões para o transnacional para promover o desen-
período 2007-2013, o que representa volvimento de áreas de fronteira que
81,5% do total dos recursos dos três são integradas em termos econômi-
fundos. A divisão desses recursos é cos. A população vivendo nessas áreas
estabelecida a priori: € 199,3 bilhões chega a 181,7 milhões de habitantes,
para as regiões que se enquadram no 37,5% do total da União Europeia. O
objetivo 1; € 14 bilhões para regiões objetivo 3 contará com recursos do
que acabaram de passar da linha de Fundo de Desenvolvimento Regional
Convergência (75% da renda per capi- Europeu que chegarão a € 8,7 bilhões
no período 2007-2013.
que, como o capital físico nessas regiões é inferior ao
de regiões mais desenvolvidas, o retorno sobre os in- Puga (2002) observa que apesar de os
vestimentos em capital humano, ou seja, dos gastos
com educação, seria inclusive mais alto. instrumentos de política de desen-

RELEITURA | jan./jun. 2010 43


REFORMA TRIBUTÁRIA

volvimento regional da UE terem sido senvolvimento regional baseadas no


o item de maior crescimento em seu conceito de pólos de desenvolvimen-
orçamento, chegando a 30% dos gas- to. Nesse sentido, as transformações
tos e a 0,4% do PIB no período 2000- nas tecnologias de comunicação, de
2006, as desigualdades entre regiões informática e de transportes impuser-
aumentaram, embora tenha havido am uma nova dinâmica de alocação
uma convergência de renda per ca­ espacial de recursos e mudaram a car-
pita entre os países. Segundo o autor, acterística dos fatores locacionais rel-
as desigualdades regionais na Europa evantes para a atração de novos inves-
são majoritariamente intra-países. É timentos (Porto Júnior e Souza 2002).
interessante notar que até o final da Essas mudanças, somadas à abertura
década de 70 as regiões europeias comercial, à formação de blocos co-
experimentaram uma convergência merciais e à desregulamentação dos
de renda per capita, mas, após esse mercados, tornaram mais difíceis a
ponto, a convergência cessou. implantação de políticas de desenvol-
vimento regional baseadas nas ideias
Esse resultado indica que, mesmo de Perroux (1955).
com vastos recursos, a UE não con-
seguiu atingir o objetivo de reduzir Segundo Galvão (2003), essas trans-
as diferenças entre as regiões. Desse formações econômicas vêm obrigan-
modo, baseado na experiência euro- do os formuladores de políticas a bus-
peia, é duvidoso que a Política Na- car novas concepções de intervenção
cional de Desenvolvimento Regional pública no espaço, com vistas ao en-
tenha êxito em seu objetivo de tornar frentamento, em novas bases, dos de-
o espaço mais homogêneo em termos safios do desenvolvimento regional. O
econômicos, reduzindo de forma sig- conhecimento ganhou importância. A
nificativa a desigualdade entre as produção tende a se localizar próxima
sub-regiões brasileiras. Portanto, com a fontes de geração e disseminação de
os instrumentos propostos, talvez conhecimentos. Essas fontes, por sua
seja o caso de pensar não em reduzir vez, estão localizadas em áreas com
as diferenças entre sub-regiões, mas desenvolvimento preexistente, que
sim entre Estados da Federação. Al- seriam, então, as mais beneficiadas
gumas áreas nos Estados, com prévia pelas mudanças. Portanto, não deve
aglomeração de atividades produti- desconsiderar os pólos econômicos
vas, capazes de gerar externalidades já existentes para efeitos de formula-
positivas e atrair empresas poderiam ção e implantação de políticas de de-
ser estimuladas. senvolvimento regional, embora isso
não signifique a retomada dos pólos
Essa proposta decorre do fato de que os de desenvolvimento de Perroux como
fatores locacionais mudaram bastante base para a política.
desde a década de 90. Após a década
de 80, não existiam mais as condições Galvão (2003) parece discordar da
que permitiam a muitos estados na- ideia de privilegiar os pontos no es-
cionais a adoção de políticas de de- paço com prévio desenvolvimento.

44 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

Segundo ele, as mudanças econômi- sídios para que uma grande empresa
cas e tecnológicas abrem uma janela e seus fornecedores se localizem em
de oportunidade para regiões ou para uma área e esperar que os efeitos des-
países menos desenvolvidos, porque sa instalação se espalhem, gerando
as novas vantagens dinâmicas se as- benefícios para uma área maior que
sentam em fatores socialmente con- aquela que recebeu os investimentos
struídos, tais como a disponibilidade iniciais. São necessárias políticas para
de mão-de-obra qualificada e o fun- fomentar a interação entre as empre-
cionamento regular de instituições sas, dada sob a forma de cooperação,
de ciência e tecnologia. Deve-se solidariedade, coesão e valorização do
considerar, também, que a “desver- esforço coletivo. É também necessária
ticalização” da produção propicia a presença de instituições que gerem
oportunidades para o crescimento de ou sejam capazes de absorver os con-
pequenas e médias empresas, abrin- hecimentos que serão utilizados pelas
do oportunidades para as regiões empresas locais, e as coordenem para
menos desenvolvidas. Desse modo, atingir esse objetivo. Essa configu-
haveria oportunidade para, tornar o ração pode levar à geração de exter-
espaço mais homogêneo mediante nalidades decorrentes do intercâmbio
a adoção de políticas de desenvolvi- de insumos, produtos, informações e
mento regional. mão-de-obra, cujo resultado poderá
ser a eficiência coletiva da região, por
O problema é que a replicação das meio da geração de sinergias, que con-
condições existentes nas regiões com tribuam para a aceleração das taxas
prévio desenvolvimento econômico de inovação e da introdução de novos
e que podem gerar externalidades processos e tecnologias (Galvão 2003).
positivas exige investimentos das em- Em suma, são necessárias políticas
presas privadas que atuam nas áreas para fomentar a inovação, de modo a
menos desenvolvidas; é duvidoso gerar ganhos de produtividade e pro-
que essas empresas tenham os recur- mover o crescimento econômico.
sos para investir. Elas precisariam de
apoio técnico e subsídios. Em outros Como foi exposto acima, o estímulo às
termos, a replicação demandaria vul- inovações não encerra a questão. São
tosos investimentos públicos, como necessários também investimentos
reconhece Galvão (2003). Partindo-se em infraestrutura, de modo a reduzir
do pressuposto de que há escassez o custo de transporte, e a concessão
de recursos públicos, seria melhor de subsídios para que empresas de-
aplicá-los onde eles terão maior re- cidam se instalar nas regiões menos
torno, ou seja, dentro das regiões desenvolvidas e para que as empresas
menos desenvolvidas, em áreas que dessas regiões possam se expandir.
possuem prévio desenvolvimento Esses seriam os três pilares de uma
econômico. política de desenvolvimento region-
al. É duvidoso que a PNDR venha a
Note o leitor que isso não significa, contar com recursos para implantá-
pura e simplesmente, conceder sub- los em todas as sub-regiões pobres

RELEITURA | jan./jun. 2010 45


REFORMA TRIBUTÁRIA

e estagnadas do País. Ademais, a ex- senvolvimento regional, que poderá


periência da União Europeia mostra privilegiar pontos no território. Ao
que, mesmo com vastos recursos e agir sobre Sobral, por exemplo, que
com uma política de desenvolvimen- já possui prévio desenvolvimento e,
to regional bem articulada, a tendên- portanto, uma estrutura econômica
cia é que a produção se concentre favorável à atração de empresas,
em alguns pontos do território e que poderá haver aumento de salário,
haja aumento da divergência entre as aproximando-se da renda em São
regiões dentro dos países. Portanto, Paulo36. Além disso, com o crescimen-
do ponto de vista da eficiência da to, poderá haver também aumento da
aplicação dos recursos públicos e do oferta de serviços públicos.
desenho da política de desenvolvi-
mento regional, empreender esforços Uma observação é que se deve evi-
para tornar o espaço homogêneo em tar que um único ponto, em geral a
termos econômicos não parece ser a região metropolitana, seja privilegia-
melhor política. do. A razão para isso é evitar reforçar
a aglomeração, já excessiva, nas capi-
Há o argumento de que políticas para tais de alguns Estados brasileiros. O
privilegiar apenas alguns pontos no excesso de aglomeração, por sua vez,
espaço aumentam a heterogeneidade pode gerar deseconomias, externali-
entre as sub-regiões e, consequente­ dades negativas, que afetam toda a
mente, impõem redução de bem-es- população. Por isso, seria adequado
tar aos fatores de produção imóveis. A investir em cidades médias do interi-
própria política de desenvolvimento or, que funcionariam também como
regional teria como objetivo impedir diques para evitar a super concen-
que isso ocorra. No entanto, a mobili- tração da população e da produção
dade dos fatores de produção é maior em áreas metropolitanas. Em outras
em curtas distancias. Pensemos no palavras, poderiam ser criadas nes-
caso de um trabalhador que migra de sas cidades as condições para a atra-
Cocal de Telha, no Piauí, para Sobral, ção de empresas, para o escoamento
no Ceará. O incentivo que ele deve ter de sua produção, para a geração de
para migrar é bem menor que aquele inovações e para a recepção de mi-
necessário para que ele migre para grantes de regiões próximas que têm
São Paulo, por exemplo35. baixa renda e não crescem.

O leitor poderia pensar que essa difer-


ença é compensada pelo diferencial 7. Conclusões
de renda e de acesso aos serviços
públicos entre São Paulo e Sobral. No A ideia que está por trás da Política
entanto, aqui entra a política de de- Nacional de Desenvolvimento Re-

35
O mesmo ocorre na União Europeia, cujo exemplo já 36
Note que o salário nominal é maior em São Paulo,
foi citado. A migração é mais fácil dentro de um país. mas o custo de vida também o é, de modo que a di-
Consequentemente, há a concentração da produção ferença de salário real, a determinante para o agente
naqueles pontos para onde migra a população. que decide migrar, pode não ser tão alta.

46 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

gional (PNDR) e, consequentemente, aos fatores de produção imóveis. No


da reforma dos instrumentos de entanto, dois contra-argumentos po-
política de desenvolvimento regional, dem ser utilizados. Em primeiro lu-
consubstanciada na proposta de cria- gar, a existência de áreas com maior
ção do Fundo Nacional de Desenvol- grau de desenvolvimento dentro das
vimento Regional (FNDR), é a de se regiões menos desenvolvidas facili-
ter um espaço econômico homogê- taria a migração, reduzindo o ônus
neo, ou menos heterogêneo, a partir aos fatores de produção que possuem
do fomento à atividade produtiva baixa mobilidade. Em segundo lugar,
local. Esse fomento pressupõe o es- pensar em um espaço homogêneo
tímulo à inovação, utilizando, por ex- em termos econômicos é uma quim-
emplo, o apoio a arranjos produtivos era. Mesmo na União Europeia, que
locais (APLs). conta com vastos recursos para levar
a cabo sua política de desenvolvi-
Essa proposição da PNDR tem uma mento regional, o espaço econômico
inspiração neoschumpeteriana, como tem ficado mais heterogêneo no in-
foi visto na seção cinco, que tratou das terior dos países, com o aumento da
novas teorias na área de economia concentração da atividade econômi-
regional. No entanto, quando se ava­ ca em alguns pontos do território. Ao
liam as proposições desse grupo de que parece, pela análise dos casos dos
autores, percebe-se que há uma série EUA, da União Europeia, do Brasil e
de pré-condições para que algumas de outros países, a concentração da
áreas tenham bom desempenho, ou produção em alguns pontos do ter-
seja, para que as empresas ali instala- ritório é a regra, não a exceção. Mudar
das consigam inovar e aumentar sua esse quadro teria um custo alto e uma
produtividade, de modo a gerar cresci- perspectiva de sucesso baixa.
mento para a economia local. Criar
essas condições pode ser extrema- Isso não significa que políticas de
mente custoso. Deve-se também le- desenvolvimento regional sejam dis-
var em consideração que não se sabe pensáveis. A concentração excessiva
exatamente quais são as condições da atividade produtiva pode gerar
necessárias para que um ciclo virtu- externalidades negativas. Além disso,
oso de inovação e crescimento surja como foi visto na parte teórica, a con-
em uma região; há bastante incerte- centração pode se reforçar, gerando
za nesse processo. Diante disso, por um padrão centro-periferia que é
que não intervir em locais onde essas indesejável por razões econômicas
condições já existem? A contraparti- ou políticas. Por isso, é importante a
da dessa proposição seria reforçar al- política de desenvolvimento regional.
guns pontos do território dentro das Isso não significa, no entanto, que seu
regiões menos desenvolvidas. objetivo deva ser a homogeneização
econômica do espaço. Alguns pon-
Contra esse ponto, pode-se argu- tos das regiões menos desenvolvidas,
mentar que o espaço continuaria fora das regiões metropolitanas, po-
heterogêneo e que haveria prejuízos dem ser alvo de políticas de desenvol-

RELEITURA | jan./jun. 2010 47


REFORMA TRIBUTÁRIA

vimento regional. Veja que isso sig- desenvolvimento regional tenham


nifica justamente a intervenção nas recursos para conceder subsídios
aglomerações já existentes, sem, no e para fazer investimentos em in-
entanto, voltar às políticas de atrair fraestrutura. No entanto, o uso de um
grandes empresas sem ligação com a só fundo para atender aos dois obje-
economia local. tivos é questionável. Em primeiro lu-
gar, os Fundos Constitucionais de Fi-
Nesse ponto, vem à tona outra nanciamento já possuem um modus
questão: uma vez que a intervenção operandi, que, a grosso modo, é ad-
por meio de políticas de desenvolvi- equado. São necessários ajustes para
mento regional é necessária, como dar maior eficiência à aplicação de
intervir? Quais deveriam ser as políti- seus recursos, mas esses ajustes po-
cas apropriadas? dem ser feitos por lei ordinária, sem
a complexidade demandada por uma
De acordo com as correntes teóricas alteração constitucional ou por meio
analisadas – Nova Geografia Econômi- de lei complementar.
ca e neoschumpeterianos –, a política
de desenvolvimento regional deveria Assim sendo, seria interessante que
ter três objetivos principais: con- fossem mantidos os Fundos Consti-
cessão de subsídios nas áreas menos tucionais de Financiamento cuja fun-
desenvolvidas para atrair empresas e ção será conceder empréstimos aos
propiciar o crescimento das empre- agentes produtivos das três regiões
sas ali instaladas; investimentos em para as quais foram criados. Poderiam
infraestrutura para reduzir o custo ser feitas mudanças na Lei no 7.827,
de transporte no interior das regiões de 1989, que trata dos Fundos Con-
menos desenvolvidas e entre elas e stitucionais, para que seus recursos
as regiões mais desenvolvidas; e fo- possam ser utilizados para fomentar
mento à inovação. Como se discutiu a inovação. Para financiar os investi-
nas seções anteriores, essas ações mentos em infraestrutura, seria criado
são complementares. A eficiência da outro fundo37. Mais uma vez, ressalte-
concessão de crédito subsidiado, por se que a concessão de subsídios e os
exem­plo, será maior se forem feitos investimentos em infraestrutura são
investimentos em infraestrutura para complementares. Portanto, a aplica-
a redução do custo de transporte. O ção dos recursos desses dois tipos de
fomento à inovação, por sua vez, pode fundo deveria respeitar essa ideia de
contribuir para contornar o dilema complementaridade.
existente entre a melhor distribuição
da atividade econômica no espaço e o
desempenho econômico econômico
nacional. 37
Não haveria aumento de despesas em relação à
proposta do Poder Executivo, já que o Fundo Nacio-
Nesse sentido, a proposta do Poder nal de Desenvolvimento Regional ali proposto já pre-
vê recursos para esse fim; esses recursos poderiam
Executivo de criar o FNDR é posi- compor o Fundo que teria recursos para financiar os
gastos com obras de infraestrutura relacionadas ao
tiva no sentido de que as políticas de desenvolvimento regional.

48 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA

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50 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL
COMPORTAMENTO SOCIAL RESPONSÁVEL:
ALGUMAS LIÇÕES DA HOLANDA1
Por:
Fernando Lagares Távora2

Resumo
Este trabalho pretende descrever alguns aspectos da prática
cotidiana que ilustram mecanismos de incentivo ao compor-
tamento socialmente responsável e eficiente, vivenciados pelo
autor durante o período de 2006 a 2008, como estudante na Uni-
versidade Wageningen, em Wageningen, na Holanda. Alguns
exemplos descritos podem servir de inspiração para medidas
voltadas à construção de atitudes positivas para formulação de
políticas públicas no Brasil. São abordados diversos temas, tais
como: educação, conservação ambiental, planejamento estra-
tégico, adaptação tecnológica e climática, sistemas de trans-
porte, política de tolerância, reciclagem de lixo, conservação
de água, combate à obesidade. Em suma, a ideia subjacente é
aproveitar bons exemplos de um dos países com maior tolerân-
cia social no mundo, detentor de alto índice de desenvolvimen-
to humano, altamente industrializado e muito bem sucedido
em sua política social, que pode ser visto como paradigma para
formulação de políticas públicas.

O Reino dos Países Baixos ou Holanda


O Reino dos Países Baixos, conhecido mundialmente por suas
flores, vacas, moinhos, diques, e por uma política de tolerân-
cia social, é situado a noroeste da Europa, composto por doze
províncias, tem como língua oficial o holandês e, por capital, a
bela e exótica Amsterdã. No entanto, a sede do governo é Haia.
O país faz divisa com Bélgica e Alemanha, tendo o restante do
território limitado pelo Mar do Norte.

1
Pelas sugestões apresentadas a uma versão preliminar deste texto, agradecimentos aos
Consultores Legislativos Marcos Mendes, Antonio Pereira de Paula, Tatiana Feitosa de Brito
(Mestre em Development Studies, pelo Institute of Social Studies, Holanda) e ao Diplomata
Leandro Vieira Silva (Mestre em Direito Internacional Público, pela Universidade de Lei-
den, Holanda), que estão isentos de qualquer imprecisão remanescente.
2
Engenheiro Civil e Mestre em Economia do Setor Público, pela Universidade de Brasília,
Brasil. MSc in Management, Economics and Consumer Studies, pela Wageningen Universi-
ty, Holanda. Consultor Legislativo do Senado Federal. E-mail: tavora@senado.gov.br

RELEITURA | jan./jun. 2010 53


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

A forma de governo é uma monarquia O sistema educacional é caracteriza-


constitucional e o sistema de gover- do por ampla liberdade de educação
no, parlamentarista. O país é também e desenvolvimento de pesquisa. O
conhecido por Holanda, termo que, acesso ao ensino é universal, sendo
de fato, designa uma região composta que a pesquisa é voltada para garantir
por duas de suas doze províncias. um efetivo conhecimento em áreas
consideradas estruturantes ou estra-
Com cerca de 16 milhões de habitan- tégicas para o país.
tes em uma área de 41.526 km2, apre-
senta uma densidade populacional A atenção à saúde é tida como neces-
de 395 habitantes por km2, configu- sidade primária. A maioria esmagado-
rando-se como um dos países desen- ra da população dispõe de um seguro
volvidos mais densamente povoados de saúde, que, diga-se de passagem,
do mundo. não é barato, mas funciona. Há uma
tendência de se atuar na prevenção,
Seu Produto Interno Bruto em 2007 foi e não, no tratamento. Outro ponto
da ordem de US$ 648 bilhões, o que curioso é a política de evitar o uso de
importa uma renda per capita de pou- remédios. O sistema adota uma abor-
co mais de US$ 38 mil. Seu Índice de dagem de base territorial e referen-
Desenvolvimento Humano em 2005 é ciamento, com um médico de família
0,95, o nono na escala mundial. generalista que atende com consultas
marcadas, filtrando a ida aos hospi-
A Holanda é muito ativa na ordem tais de casos menos urgentes.
mundial, sendo a sede da Corte In-
ternacional de Justiça, do Tribunal De acordo com o Governo de Haia,
Penal Internacional, da Organização a economia holandesa é conduzida
para Proibição de Armas Químicas e pelo consenso e tem a negociação
da Agência de Inteligência da Europa. como meio de encaminhar as ques-
É signatária do Protocolo de Kyoto, tões entre trabalhadores, governo e
que propõe a redução da emissão de setor produtivo. Usando sua posição
gases do efeito estufa, membro-fun- estratégica na Europa, especialmente
dador da União Europeia e integrante com a eficiência do porto de Roterdã,
da Organização do Tratado do Atlân- o mais importante da Europa e um
tico Norte. dos maiores do mundo, os holande-
ses, muito conhecidos também por
A política social do país se baseia no serem bons comerciantes, desenvol-
princípio de que todos devem ter veram negócios em escala global que
igual oportunidade de desempenhar propulsionam a forte indústria local,
um papel ativo na sociedade. A inte- de alto valor agregado.
gração de minorias, a manutenção de
um sistema previdenciário acessível, Proteger a natureza, cuidar do meio
um seguro nacional amplo e o segu- ambiente e atender aos ditames am-
ro-desemprego são pilares da política bientais internacionais na produção
holandesa nesse setor. e, na medida do possível, reduzir os

54 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

impactos das emissões de gases do e gestão do país. Nesse sentido, além


efeito estufa tem sido a bandeira ver- de cursos de graduação e de pós-gra-
de na política holandesa. duação, um sistema de treinamento
técnico e profissionalizante está dis-
Tendo em conta essas informações ponível para os interessados.
expeditas sobre o país, este trabalho
pretende descrever alguns aspectos da Não é demais mencionar que o país
prática cotidiana que ilustram meca- é praticamente bilíngue: quase todos
nismos de incentivo ao comportamen- os holandeses falam inglês fluente-
to responsável e eficiente, vivenciados mente, não sendo difícil encontrar
pelo autor durante o período de 2006 a pessoas que consigam se comunicar
2008, como estudante na Universida- em mais de duas línguas. Esse fator
de Wageningen, em Wageningen, na contribui significativamente para fa-
Holanda. Portanto, o texto tem muito cilitar o comércio e a integração da
mais características descritivas do que Holanda com o mundo.
acadêmicas. Os dados apresentados
são apenas ilustrativos e podem, em No Brasil, atualmente, encontra-se em
certos casos, não estar atualizados. debate no parlamento o Projeto de Lei
do Senado no 345, de 2008, que propõe
Assim, para alcance do propósito a que o idioma espanhol tenha priori-
que o texto se destina, as seções se- dade igual ao inglês em concursos pú-
guintes irão apresentar, de forma blicos: nos concursos públicos em que
independente, exemplos, alguns pi- houver prova de língua estrangeira,
torescos, que podem servir de inspi- será obrigatório o oferecimento da lín-
ração para medidas passíveis de con- gua espanhola, sem prejuízo de outros
tribuir para a construção de atitudes idiomas alternativos ou adicionais, a
positivas não só no Brasil, mas tam- critério do edital. A ideia é positiva no
bém em outros países. Algumas con- sentido de discutir com a sociedade ru-
siderações finais encerram o texto. mos para esse tipo de avaliação. É fato
que nossos vizinhos são, em sua maio-
ria, falantes de espanhol, e entende-se
Educação é um valor, e o que o incentivo da língua espanhola
como segunda língua estrangeira seja
domínio do idioma inglês é prudente e até estratégico. Por outro
padrão lado, existe uma limitação do ponto de
vista prático, uma vez que o inglês é o
De modo geral, a educação é tratada mais importante idioma de comércio
como um bem essencial, compará- e integração do mundo.
vel ao direito à vida. Poucas coisas
são mais valorizadas do que ela. Dis- De volta ao caso holandês e trazendo
por de educação de boa qualidade é esse aspecto à necessidade brasileira,
essencial para o crescimento não só pode-se argumentar que, na verdade,
individual do cidadão holandês, mas o mencionado projeto de lei põe em
também para a própria manutenção evidência o fato de que o Brasil terá

RELEITURA | jan./jun. 2010 55


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

que ser capaz de se comunicar não cias específicas, como, por exemplo,
só em inglês, mas também em outros autorizar um aluno a não fazer uma
idiomas, como o espanhol. O Brasil matéria, desde que apresente justifi-
pode seguir o exemplo holandês e cativa plausível. Mas, afora isso, todo
aprofundar o processo de valoriza- o contato entre aluno e universidade
ção da educação, além de caminhar é feito eletronicamente. Claro que há
no sentido de tornar sua população as exceções, como os contratos de es-
multilíngue. tudo, que devem ser assinados pelos
estudantes de certas universidades
no formato tradicional em papel.
Sistema universitário: Mas, no dia-a-dia, notas de aula, ar-
quivos diversos3 e contatos pessoais,
outro sonho daquele reino estudantis e solicitações são realiza-
dos por meio eletrônico, o que redun-
As universidades, com uma infinida- da no uso eficiente do tempo.
de de especializações, estão disponí-
veis para todos que se interessam em
graduar-se. Ademais, um estudante
que mostra interesse em estudar um
Planejamento: a alma do
tópico não-convencional é muito res- negócio
peitado.
Na Holanda, até brasileiros come-
O conhecimento é considerado um çam a usar agenda, física ou eletrô-
ativo de alto valor. Agindo nessa li- nica. É tudo planejado, organizado e
nha, o governo holandês dá suporte bem pensado. Nos cursos de plane-
àqueles que se interessam em educa- jamento de projetos, os alunos locais
ção. De fato, o país precisa de pessoas até têm dificuldades, mas em escala
muito bem preparadas para gerir a muito menor do que os estrangeiros.
economia, a administração e o de- O  imprevisível sempre causa apre-
senvolvimento. No ambiente univer- ensão para qualquer um. Mas, para
sitário, por exemplo, encontram-se efetivação de um “plano B”, a existên-
professores motivados e pesquisado- cia de conhecimento de restrições e
res que acreditam que podem realizar compromissos assumidos ajuda a dar
mudanças. Isso acaba sendo transmi- encaminhamento a soluções cons-
truídas. As obras na Holanda são fei-
tido para os alunos que potenciali-
tas por etapa, e um controle qualita-
zam esse fluxo virtuoso.
tivo ajuda os tomadores de decisão4.
Merece consideração, também, o re- Em 1996, o Governo Federal brasilei-
ro tinha intenção de desenvolver um
lacionamento entre aluno e universi-
programa de controle do andamento
dade. Há um orientador de estudos.
qualitativo das obras e serviços que
Em geral, uma pessoa experiente, que
são realizados/comprados pelo País.
se esforça para que o melhor resul-
tado possa ser produzido, inclusive 3
downloads, em inglês.
com poder para excepcionar exigên- 4
policy makers, em inglês.

56 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

Salvo melhor juízo, ainda hoje, o pla- foto tem que ser trocada de tempo
nejamento e a execução financeira em tempo. A atualização de dados é
não chegaram a um nível satisfatório. obrigatória, por meio de formulários.
A  renovação da carteira de residente
é uma novela. Há muitos formulários,
Quantificar o trabalho exigências (às vezes ilógicas), contra-
tos e muitas regras. A forma de acerto
duro é importante comum é o contrato. O contrato de
estudo é o mais marcante. Contrato
A maioria das atividades na Holanda provisório, intermediário, definiti-
é realizada com base em horas. Por vo. Contrato de estágio, de seguro de
mais incrível que pareça, a estimativa acidente, de saúde, de tudo. A altera-
das horas para realização de um tra- ção de qualquer um deles só pode ser
balho ou tese representa a realidade. feita consensualmente. É uma coisa
Experiência em lidar com isso, plane- impressionante, mas tudo funciona.
jamento e disciplina são ingredientes E funciona bem.
desse bolo. Trabalha-se duro, mas os
resultados, dadas as limitações indi- Duas lições para o Brasil: a redução
viduais e até humanas, são positivos. da burocracia seria o mais desejado.
Caso isso não seja possível, que se
A apresentação de proposta do que se tenha alguma burocracia devido às
pretende, a monitoração do projeto, características institucionais, mas é
a apresentação de relatórios parciais necessário haver também um siste-
e um cronograma bem estudado e ma que garanta que aquela papelada
com constante revisão levam a bons toda seja transformada em serviços
frutos. Isso gera muito trabalho, mas de qualidade.
a possibilidade de insucesso cai ver-
tiginosamente. É difícil criar uma cul-
tura na qual um compromisso com
o projeto e com a equipe sejam uma
Alta tecnologia ajuda
premissa. Mas, dessa forma, o traba-
Muita gente pensa que é difícil apren-
lho em equipe, com ambições alinha-
der a usar tecnologia. Não é, não! A
das, pode trazer grande ampliação de
tecnologia faz a vida de todos muito
efetividade a políticas públicas.
mais fácil. Não se vêem pessoas na
Holanda, mesmo com baixa qualifi-
cação, que tenham dificuldade em
Burocracia e contratos: comprar o cartão do trem ou usar o
a coisa não é tão ruim, sistema bancário eletrônico. Talvez
quando o serviço é de seja mais difícil aprender, mas, de-
pois que se usa uma vez, tudo é muito
qualidade mais simples. “O atendimento ele-
trônico bancário5 é uma criação de
É de impressionar como há buro-
cracia nos serviços na Holanda. A 5
internet banking, em inglês.

RELEITURA | jan./jun. 2010 57


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

Deus”, frase de uma senhora de mais quer forma, há um sistema eficaz de


de sessenta anos! A gestão da infor- policiamento ostensivo. Caso fosse
mação facilita o uso do pacote tec- possível implantar um modelo des-
nológico, o que ajuda a todos. Menos ses por aqui, com certeza, a vida seria
esforço físico e, mais importante, me- melhor para todos.
nos riscos corridos pelos trabalhado-
res. Não é trivial a requalificação da
mão-de-obra, mas, na Holanda, isso Não existe o jeitinho
é uma questão de começar de novo.
brasileiro: ou é ou não é!
E como é bom recomeçar! Ainda mais
se isso representar novos horizontes e
novas oportunidades. Imagine um indivíduo chegar à Ho-
landa e, para se registrar na prefeitu-
ra, ter que apresentar uma certidão
de nascimento que não seja mais ve-
Sentimento de segurança: lha do que seis meses. Imagine ainda
parece outro planeta que esse documento tenha que ser
traduzido por tradutor juramentado,
É comum ver uma jovem voltando carimbado pelo governo de seu país e
sozinha em sua bicicleta, com as lâm- conter, ainda, um selo da embaixada
padas ligadas, na madrugada! É assim da Holanda no país de origem. Há ne-
a qualquer hora. Como a maioria da cessidade de se gastar um tempo rele-
população tem boas oportunidades, o vante para obtenção desse processo.
sentimento de segurança é ampliado. Se o indivíduo já estiver lá, emitir a
Fora o roubo de lâmpadas de bicicleta segunda via e cumprir com todo esse
e da própria, não se ouve sobre casos processo torna-se tarefa quase desu-
policiais de outra ordem. As pessoas mana.
andam pelas ruas sem aquela preo-
cupação de cuidados especiais sobre Pois bem, esse mesmo indivíduo ti-
os próprios pertences. Nas grandes nha a certidão original com todo o
cidades, alguma atenção se faz ne- processo feito. O registro na prefei-
cessária, mas em escala muito menor tura era condição sine qua non para
do que nas grandes metrópoles bra- validar o registro na Universidade.
sileiras. Não há cercas ou muros para
proteger as casas. Ao se perguntar a O argumento de que o indivíduo já
um holandês se aquilo não é perigo- tinha nascido há mais de seis meses
so, em geral, surge a estranheza da (em geral, o registro de nascimento é
contrapergunta “por quê?” Se é as- feito logo após o nascimento) e toda
sim, não deve haver muitos policiais a explicação da dificuldade envolvida
na rua, certo? Errado, errado. Parece na obtenção de nova versão não foram
que policial brota do chão. Isso acaba suficientes para sensibilizar a funcio-
ajudando o sistema de segurança. É nária da prefeitura. Ela não aceitou
como no caso do seguro: o indivíduo nada menos que a certidão com me-
tem, mas não deseja usar. De qual- nos de seis meses e tudo mais. Para os

58 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
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costumes brasileiros, aquela decisão quando todos têm alta formação, os


era um absurdo. Como o problema se trabalhos físicos começam a ter ofer-
resolveu é menos importante do que ta escassa. Logo, a lei econômica da
o fato de que, mesmo em situações oferta e da demanda se aplica. Mas,
sérias, não existe a possibilidade de se aliado a isso, existe o sentimento de
dar um jeitinho. E é assim em todas que quem trabalha em condições
as situações, não se abrem exceções. menos favoráveis deve receber um
Parece um misto de burocracia e rigi- diferencial. A valorização dessa ideia
dez, mas, quando não se abre exceção pode favorecer ações no sentido de
para ninguém, o tratamento equâni- melhorar a remuneração e, no longo
me para todos prevalece. Às vezes, prazo, ajudar na redução das desi-
o conselheiro de estudos encontra- gualdades sociais no País. Como fazer
va um aluno no corredor e batia um isso, já é outra história...
longo papo, mas, se fosse pedido um
atendimento que não fosse caso de
morte ou coisa similar, ele, de pronto, A justiça resolve rápido
dizia para agendar um encontro. Ou
seja, conversar no corredor sobre ou- A justiça holandesa resolve rapida-
tros assuntos pode, mas atendimento mente os casos de sua alçada. A ex-
diferenciado, não. Regra é regra. Ami- periência é no sentido de que, como
zade funciona pouco nesse contexto. o país funciona na base de contratos
e de correspondências, a margem de
problemas já é menor. Ademais, sem-
Respeito a condições pre as partes privadas tentam se en-
tender. Não havendo possibilidade, a
específicas de trabalho justiça diz o que tem que ser feito e
ponto final. Não há muitos recursos
No Brasil, o funcionário que trabalha e coisa do gênero. A criminalidade é
em condições de insalubridade, du- baixa e isso ajuda a deixar o judiciá-
rante a noite, ou em situação de risco rio menos ocupado com esse tipo de
recebe adicional (sem rigor técnico questão. Como trazer isso para uma
na definição). Mas o trabalho árduo melhoria no Brasil não é uma respos-
é, em geral, remunerado com valores ta fácil. Mas a solução rápida, clara e
baixos. Na Holanda, o trabalho ma- hábil seria um atributo ideal para me-
nual tem valor alto, trabalhar ao tem- lhorar a eficiência econômica e redu-
po e em atividades que demandem zir o custo Brasil.
esforço físico merece remuneração
diferenciada. Adaptação dos equipamentos de uso
coletivo para deficientes e idosos
Em certos casos, um empregado pode
receber um salário maior se trabalha A cidadania demanda que o Estado
consertando telhados, por exemplo, trate os iguais de forma igual e os di-
do que exercendo funções adminis- ferentes, de forma diferente, não só
trativas, em um escritório. De fato, em face de limitações, mas também

RELEITURA | jan./jun. 2010 59


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

em termos de ações que considerem A Holanda é um país com alto orça-


questões intertemporais. mento cinza6, que é um conceito que
relaciona a proporção de jovens em
Na maioria dos países do norte da relação a idosos. O Brasil ainda está
Europa, não se concebe um prédio em posição confortável, mas está
que não permita o correto acesso de envelhecendo também. Se serviços
qualquer cidadão ao seu interior. Mas nos níveis europeus podem ainda ser
os exemplos se espalham por todos considerados utópicos, a questão da
os lugares, desde o atendimento dife- acessibilidade e de serviços preferen-
renciado até assistência social efetiva. ciais e essenciais de atendimento po-
O Brasil ainda está longe de chegar lá. dem ser implantados imediatamente.
Além disso, um pouco de utopia sem- Só depende de a sociedade querer.
pre é bom, para que as metas não se-
jam somente alvos atingíveis.
Comércio começa cedo
Quando se chega ao interior da Ho-
landa, e uma estação está dotada de Uma vez por ano, há uma feira na
rampas e elevador para que idosos e qual as crianças vendem coisas usa-
deficientes possam acessar os trens, das. Os garotos holandeses começam
entende-se bem a diferença entre a ter noção de valor e a ter contato
consumo de energia desproporcio- com uma experiência e vivência so-
nal e garantia de ir e vir dos cidadãos. cial incomum para um garoto em um
Muitos hão de dizer que os elevadores país em desenvolvimento. Em uma
e outros equipamentos são usados/ dessas ocasiões, dois garotos estavam
motivados também para o desloca- sozinhos nessa feira, um menino com
mento das bicicletas. Não resta dúvi- uns 12 anos e uma menina de uns 7,
da disso, mas o respeito aos idosos e a 8 anos. O menino tinha dificuldade
pessoas com deficiências é destaque de se comunicar em inglês, mas pôde
na sociedade holandesa. Mais um dizer com clareza o preço, a idade de
exemplo é a distribuição ou fomento um boneco e ainda teve a capacidade
de carros elétricos para deslocamen- de fazer propaganda7. Aquela experi-
to. Há críticas quanto à dependência ência, de certa forma, induz o treina-
exagerada desses veículos leves, mas mento e dá ao garoto capacidade de
sem o seu uso muitas pessoas pode- aprender muitas habilidades: comer-
riam ficar presas em suas casas. ciar, falar uma língua estrangeira, dar
valor ao tempo, aprender conserva-
No Brasil, há algumas boas práticas ção etc.
nesse sentido. O Programa de Aces-
sibilidade do Senado Federal é um No Brasil, tem-se a ideia de que pro-
exemplo a ser seguido, assim como a teger é não dar trabalho às crianças.
promoção de eventos especiais de va- O exemplo da Holanda, e mesmo dos
lorização de pessoas com deficiência
6
Grey burden, em inglês.
no âmbito do órgão. 7
“This doll is very good”, ela disse.

60 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

Estados Unidos, é no sentido de valo- Chipnik para pequenos


rizar o trabalho desde criança. Claro
que a atividade desenvolvida não é pagamentos
para a sobrevivência, mas para ajudar
no desenvolvimento de habilidades Além do mecanismo de preservação
para a vida. No Brasil, onde o trabalho ambiental, é possível o uso do chip-
tem pagamento tão baixo, esse tipo nik (aquele dispositivo quadriculado
de enfoque pode parecer ruim, mas do cartão bancário), um instrumento
pode ajudar a preparar os cidadãos de eficiência financeira. A transfe-
para o futuro, se a carga é bem dosada rência do dinheiro para o dispositivo
e passada com parcimônia. demanda o uso de senha bancária,
mas o emprego do chipnik em si pres-
cinde de senha. O pagamento é feito
Mercado de coisas usadas rapidamente. É só inserir o cartão e
confirmar a compra. O fato de não
ajuda a todos se exigir senha não acarreta proble-
mas, porque, em geral, se transferem
Em muitos países europeus, é co-
pequenas quantidades para o cartão
mum a existência de um mercado de
(em torno de € 10). Quando acaba o
coisas de segunda mão. Assim, é pos-
sível comprar bicicletas, fogão, ferro crédito, basta recarregar.
de passar, geladeira, panelas, e por
O chipnik já poderia estar sendo usa-
aí vai. No Brasil, o mercado de carro
usado funciona bem. Uma medida do no Brasil para pagamento a bancas
interessante é que algumas univer- de jornal, pequenos lanches e outras
sidades dão suporte a um quadro de compras de baixo valor.
informações8 onde os anunciantes e
compradores podem ler as ofertas e
fazer contato via e-mail. Ajustes climáticos e
sazonais
Esse é um exemplo de como os obje-
tos usados poderiam facilitar a vida Mesmo no “inferno” do clima holan-
das pessoas. Isso se aplica a pesso- dês, de que ninguém consegue esca-
as que ficam temporariamente em par, há lições de planejamento e de
uma cidade. Os preços de objetos de uso racional do tempo. Como os dias
segunda mão são razoáveis; a quali- amanhecem muito tarde e escurecem
dade, às vezes, pode ser ruim, mas, muito cedo, as atividades no inverno
consultando tudo com cuidado, é têm que ser dosadas, para não con-
possível fazer boas barganhas. Em
frontarem a natureza, mas se con-
um país no qual há um hiato entre
formarem a ela. Nesse sentido, a sus-
ricos e pobres, o mercado de artigos
pensão de aulas, em caso de ventania
usados poderia ajudar os mais pobres
ou de neve, é algo que pode ocorrer.
a possuírem bens que ainda estão em
A alternativa é o trabalho à distância,
boas condições.
que evita a necessidade de desloca-
8
Bulletin, em inglês. mentos e minora os riscos. Algumas

RELEITURA | jan./jun. 2010 61


COMPORTAMENTO SOCIAL
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lojas e até as academias de ginástica cooperação e assistência técnica com


têm horários ajustados às variações países de todo o mundo.
climáticas, se necessário. No verão,
que é essencial para os holandeses,
há ajuste para que uma menor carga Transporte público
de trabalho prevaleça em alguns seto-
res. É importante aproveitar o sol e o
eficiente
bom tempo, escasso...
O transporte público é exemplar.
Nessa linha, com o crescimento de A interligação entre ônibus, tram
nossas frotas de carro, por que não (bondes), metrô e trens funciona
alterar ou adaptar os horários das perfeitamente. O horário é cumpri-
repartições públicas? Por que não in- do rigorosamente. A distribuição do
centivar o transporte coletivo? E a ca- atendimento ao longo do dia é muito
rona solidária9? Os exemplos da con- bem organizada. O sentimento é de
vivência com a adversidade poderiam muita confiança. Sempre há pessoas
ser direcionados para soluções para que reclamam de pequenos atrasos,
nossos “problemas climáticos”! mesmo sendo isso raro. Se o trem sai
às 17h18, não é 15 nem 20, é 17h18
mesmo! Acresça-se a isso o fato de
que o transporte é, na maioria das ve-
Frios, mas quentes
zes, limpo e confortável.
É comum ouvir-se que os holandeses
são reconhecidamente frios, indivi-
dualistas e diretos. Tudo isso indica Bicicletas: uma excelente
que seria difícil a convivência. Nada alternativa não poluente
mais errôneo. Após se entender um e boa forma de prática de
pouco a diferença de cultura, perce-
be-se que, com a sociedade holan- exercício
desa, é muito fácil de lidar. A maio-
ria esmagadora fala várias línguas. As bicicletas constituem o principal
São pessoas altamente solidárias. A meio de transporte interno em gran-
discriminação não é um atributo vi- de parte das cidades da Holanda. Essa
gente naquela sociedade, muito em- escolha diminui uma quantidade sig-
bora tenham surgido problemas com nificativa de emissão de gases cau-
alguns grupos muçulmanos. Assim, sadores do efeito estufa, assim como
entende-se que o povo holandês é proporciona uma modalidade natural
realmente muito frio no convívio in- de exercício. O respeito aos ciclistas é
dividual, mas muito quente no con- admirável, sendo um fator importan-
vívio coletivo. É generoso com países te na educação para o trânsito desde
pobres, faz concessões para refugia- a mais tenra idade dos cidadãos ho-
dos e mantém acordos de educação, landeses. Claro que a bicicleta tem
que ficar trancada o tempo todo. De
9
car pooling, em inglês. outro modo, ela desaparece! O roubo

62 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

de bicicleta é um dos esportes nacio- nanceira. Há ainda a opção de com-


nais. prar um tíquete de ida e volta, se o
usuário vai e volta no mesmo dia para
Certa vez, um brasileiro foi até o po- outra cidade. Essa opção é mais ba-
licial para relatar que sua bicicleta ti- rata do que comprar duas passagens
nha desaparecido. Antes de indicar o separadas.
caminho da delegacia para registro da
ocorrência, o agente exclamou com Por fim, toda compra de passagens
admiração e orgulho: “Ah, quando eu pode ser feita com antecedência, sen-
era adolescente, eu também roubei do necessário apenas que se valide o
uma bicicleta!” Entre os acessórios, tíquete previamente à viagem. Esse
somente as lâmpadas são vulnerá- sistema tem enorme vantagem na
veis. economia de tempo e dá maior liber-
dade ao usuário, que pode comprar
de acordo com suas necessidades.
Abono: estratégia de Também o próprio valor do abona-
mento é um incentivo para que o ci-
cobrança inteligente dadão não descumpra a regra.

Para se evitar que, a cada vez que o Tanto no caso do transporte urbano
motorista pare, tenha que fazer tro- quanto no dos trens interurbanos,
co, o sistema público holandês de co- há incentivos financeiros para que o
brança de tarifas de transporte urba- usuário ajude o sistema de transpor-
no usa um cartão que pode ser usado te a funcionar melhor, evitando filas
no ônibus, no bondes ou no metrô. excessivas e perda de tempo na tran-
Claro que o usuário pode escolher sação financeira. Quando se obser-
pagar em dinheiro vivo, mas com o va a fila dos ônibus no Brasil, com o
uso deste cartão, a tarifa sai cerca de cobrador fazendo troco para todos os
50% do valor. passageiros...

Para o caso dos trens, o usuário com-


pra outro tipo de cartão, chamado Trens: multa sem tíquete
abonamento, que lhe dá o direito de
comprar a passagem com 40% de des- Em cerca de 75% das vezes, o contro-
conto após as 9h da manhã para até lador de passagem verifica se o usuá-
quatro pessoas. O custo desse abona- rio tem um tíquete válido nos trens. A
mento é € 55, mas, com pouco tem- multa para não apresentação de um
po, recupera-se essa despesa. Caso o bilhete válido é cara (cerca de € 50)
usuário aprenda a usar as máquinas e não isenta o usuário do pagamento
para comprar a passagem, que pode da viagem. Ade mais, ela tem que ser
ser usada no idioma inglês com car- paga, de preferência, imediatamente.
tão bancário ou moedas, ao invés de Se o usuário “escolher” pagar depois,
ir ao guichê, economiza € 0.50, valor o valor quase triplica! A apresentação
cobrado como taxa de transação fi- de um cartão de residência é neces-

RELEITURA | jan./jun. 2010 63


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

sária para a opção de postergar o pa- do boleto para pagar € 35! Se flagrado
gamento. por andar sem o cartão de residência
ou o passaporte, é a mesma coisa...
Como o bilhete tem as informações
essenciais para verificação de forma A “lei seca” brasileira vai ao encontro
clara, a checagem é rápida e não cau- dessa forma de disciplina. Na área de
sa nenhum incômodo, a não ser que o trânsito, tem havido uma boa me-
usuário esteja tirando um cochilo! lhora. Outras áreas em que multas
poderiam ser aplicadas no momento
A lição é a seguinte: o controle opera- em que o cidadão incorresse em falha
cional pode parecer complexo, mas, (com bilhete enviado para a residên-
se o cidadão ajudar e houver incenti- cia) são pichações, depredação de
vos para não burlar o sistema (multa bens públicos e sítios arqueológicos,
pesada e consumo de tempo), todos destruição de árvores (meio ambien-
saem ganhando. te em geral). O Estado tem um custo
alto para reparar isso. Então, nada
mais justo que cobrar do cidadão.
Poucos acidentes: respeito
às regras e sistema efetivo O problema de se multar seja, talvez,
receber o valor. Na Holanda, há dores
de punição de cabeça se o indivíduo não paga,
ainda mais se é estrangeiro. Não se
É impressionante como ocorrem acredita que seja fácil receber essas
poucos acidentes de trânsito graves multas no Brasil. Igualmente não se
na Holanda. Sempre há pessoas que acredita que prender seja a solução.
desrespeitam as leis, mas é também Talvez o melhor caminho seja, aliado
notório que a maioria absoluta dos a uma política de multas, a determi-
holandeses não foge um milímetro nação de penalidades alternativas.
do riscado. Já há algum tempo, ouve-
se que a parte mais sensível do corpo
humano é o bolso! Um importante
professor explicou algumas peculiari-
Proibição de cigarros em
dades do país. O conceito de acidente lugar fechado: não se
é relativamente diferente. O seguro discute, cumpre-se
repara tudo imediatamente, mas, se
tiver havido abuso do responsável, Só no segundo semestre de 2008, pas-
as coisas mudam de figura. Caso um sou a ser proibido o fumo em lugares
motorista bêbado cause um acidente, fechados na Holanda. Antes o cigar-
o seguro o penaliza. Como? A conta ro fazia parte dos ambientes, e voltar
vai direto para ele. Na  Holanda, há para casa cheirando a tabaco e com
aplicação de algumas estratégias para certo prejuízo ao pulmão era a regra.
atingir a sensibilidade humana. Uma
bicicleta sem lâmpadas, se parada O cumprimento da lei foi algo inacre-
pelo guarda, já vai com a encomenda ditável para a cabeça de um brasileiro.

64 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

Ninguém discutia o assunto. Quem Uso de preservativos: uma


fumava, passou a deixar o recinto
para fazê-lo fora. Não tinha jeitinho, segurança
nem paliativo.
É incomum ver adolescentes ou mes-
A disciplina e austeridade levam a mo jovens grávidas nas ruas. Esse fe-
menos custo e maior eficiência das nômeno tem várias explicações: edu-
políticas públicas. Quando todos en- cação sexual eficiente nas escolas,
tendem que o cumprimento de uma maior grau de informação da popu-
regra é o direito de terceiros, plane- lação, opção dos jovens etc. Segundo
jamento e resultados são maximiza- apresentação feita por um especia-
dos. lista do governo holandês, a taxa de
gestações indesejadas é muito baixa.
A maioria absoluta dos jovens carre-
ga preservativos e procura ter uma
Red light district: a vida sexual responsável. Muitos po-
prostituição legal dem pensar que as campanhas para
isso são pequenas. Mas se se avaliar
As vacas holandesas, os diques e o que a campanha começa muito cedo
distrito da luz vermelha10 são alguns nas escolas e que se repete constan-
dos símbolos mais conhecidos da temente, a verdadeira propaganda do
Holanda. Além de aguçar a imagina- tema é imensa. Talvez o Estado brasi-
ção de homens ao redor do mundo e leiro possa fazer uma campanha mais
ser repleta de mistérios e histórias pi- constante e também mais agressiva
torescas, a área reservada para a pros- sobre o assunto.
tituição em algumas grandes cidades
da Holanda mostra que essa atividade
pode ser tratada com dignidade.
Coffee Shop: não vende
É possível garantir segurança e res- exatamente café
peito para as pessoas que optam por
aquele ofício. A profissionalização e O coffee shop não vende exatamen-
o controle de ações para se garantir te café. Na verdade, é o lugar para o
a saúde pública são fatos marcantes. consumo de drogas leves, que envol-
Ademais, a cobrança de impostos e o ve vários produtos elaborados com
tratamento legal das questões ligadas maconha, como o famoso bolo de
ao meretrício dão ao Estado condi- maconha11 e os tradicionais “basea-
ções de regular o negócio e propor- dos”. Qualquer pessoa pode possuir
cionar condições de vida mais dignas até quatro pés de maconha para con-
às profissionais. As prostitutas ten- sumo próprio. Mas, como as árvores
dem a não ser exploradas e podem fa- são grandes e podem causar muitos
zer os seus programas de acordo com incômodos, então aquelas pessoas
padrões de higiene e segurança. que escolhem usar marijuana podem

10
Red light district, em inglês. 11
Space cake, em inglês.

RELEITURA | jan./jun. 2010 65


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

ir até um coffee shop, e adquirirem os aventureiros. Mas, quando o tem-


pequenas quantidades para consu- po permite, é verdade que as pesso-
mo. Não é autorizado o consumo nas as podem manter relações carnais
ruas ou em lugares não licenciados. nos parques públicos. Entretanto, há
certas regras: o ato não pode causar
A ideia da política holandesa para constrangimento a terceiros e deve
drogas é a liberação controlada. Eles ser feito com pudor. Deve cumprir
entendem que, se o usuário tem con- princípios de higiene. Deve, também,
tato com a droga leve em um ambien- não perturbar a paz alheia. A cultura
te adequado, minimiza-se o risco de é o que explica esse comportamento
evolução para drogas mais pesadas. não ser relevante para os holandeses.
Em países onde há processos duros Ninguém se importa muito com o que
de controle, o ambiente de consumo os outros fazem. Um holandês típico
de drogas leves e pesadas é similar. não está nem aí para o que o próxi-
Então, o incentivo e a inserção do mo está fazendo; não é da sua conta.
usuário em situações de risco já são Conforme informações coletadas,
grandes desde quando um jovem co- seres humanos podem fazer sexo em
meça a consumir um baseado. parques livremente, mas cachorros
não são autorizados. Caso o policial
Não se pretende fazer aqui a apologia flagre tal situação, os proprietários
às drogas, pois a realidade do Brasil dos caninos podem levar multas, ou,
é completamente diferente. Mas o na melhor das hipóteses, serem con-
exemplo holandês sugere que a ação vidados a ir até o distrito policial.
do Estado, e mesmo das famílias, não
deveria ser uniforme para todo tipo
de droga.
Sacolas de plástico: ação
Portanto, quando se for à Holanda, o positiva
coffee shop não é o melhor lugar para
ir tomar um café. Também não se A maioria dos supermercados na Ho-
pode esquecer que é proibido fumar landa não fornece sacolas de plásti-
tabaco em lugares fechados, mas, nos co. Caso o freguês deseje, pode pegar
locais autorizados, a maconha é per- uma sacola, feita em material mais
mitida! resistente e durável do que as usadas
no Brasil, mas terá que pagar por ela.
Essa medida inibe o uso indiscrimina-
Sexo em parques do de sacolas e ajuda o meio ambien-
te. As sacolas de plástico são fabrica-
No Brasil, ficou famosa, por alguma das com componentes de petróleo e
razão, a informação de que seria au- constituem um importante dejeto.
torizada a prática de sexo em parques Existem estimativas de que os ameri-
de Amsterdã, na Holanda. Durante canos jogam fora 100 bilhões de saco-
boa parte do ano, isso é praticamen- las plásticas por ano e que menos de
te impossível! O frio poderia matar 1% das sacolas produzidas no mundo

66 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

são recicladas. Além do montante ab- des, para dar mais agilidade ao pro-
surdo de lixo, há riscos para peixes, cesso. Muitos sacos pequenos pode-
aves e outros ecossistemas. Por fim, riam tomar mais tempo. Uma vez por
não é demasiado lembrar que as sa- semana é feita a coleta de papel e car-
colas depositadas em lixos sanitários tões. Os vidros não são lançados no
podem perdurar por séculos no meio lixo. Há pontos de coleta, nos quais
ambiente. cabe ao próprio morador depositá-
los. Isso evita que o vidro lançado no
Mesmo considerando o argumento lixo comum possa cortar o trabalha-
de que, no Brasil, as sacolas de su- dor em caso de quebra. Ademais, os
permercado são usadas também para vidros são também separados em
coletar o lixo caseiro, entende-se que três cores (verde, marrom e branco),
é importante tentar o exemplo ho- para facilitar a reciclagem. A prefei-
landês e incentivar a redução de sua tura controla o volume de lixo por
distribuição. domicílio, por meio de um processo
randômico, para evitar que uma casa
produza lixo em excesso. Embora isso
Bateria e pilhas: possa parecer complicado, de fato
não o é. As lixeiras são padronizadas,
recarregando a vida
e a prefeitura sabe exatamente o nú-
mero de pessoas que vivem em cada
Na Holanda, há pontos de coleta de
domicílio.
baterias e pilhas. Evita-se o lança-
mento desses dejetos no lixo caseiro
No Brasil, há experiências bem-suce-
comum, assim como de materiais que
didas de separação do lixo e incenti-
têm em seu manual tal recomenda-
vo à reciclagem. O processo de coleta
ção. Isso se explica, porque as usinas
seletiva iniciado nas regiões do Lago
de tratamento de lixo não são equipa-
Norte e Varjão, no Distrito Federal,
das para o tratamento de lixo químico
por exemplo, poderia ser expandido
e há dano potencial ao meio ambien-
para outras localidades, com vanta-
te ou a trabalhadores. No Brasil, os
gens tanto para os moradores, que
pontos de venda costumam coletar
estariam contribuindo para a preser-
pilhas velhas. Não custa nada fazer o
vação do meio ambiente, quanto para
mesmo para baterias de celular e para
pessoas que trabalham diretamente
outros equipamentos.
na reciclagem do lixo. Essa medida
representaria uma forma de gerar
emprego e renda para setores menos
Separação do lixo: um favorecidos. Combinadas com medi-
caminho para a reciclagem das complementares, relacionadas à
oferta de oportunidades educacionais
Na Holanda, o lixo doméstico é devi- aos trabalhadores envolvidos, essas
damente separado. Como regra, em ações podem dar início a processos
três dias da semana, há coleta de lixo sinérgicos, com potencias efeitos po-
orgânico, que é feita em sacos gran- sitivos para o País.

RELEITURA | jan./jun. 2010 67


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

Think about the na confecção desses copos há uso de


petróleo. Além disso, o transporte do
environment before produto até o local de uso e também
printing do copo já usado demanda combustí-
vel fóssil. As complicações relaciona-
No Brasil, é frequente imprimir até e- das à biodegradação do plástico ultra-
mails de uma linha. É comum, tam- passam o escopo deste texto.
bém, a utilização de folha de rosto
para identificar o demandante da Na Holanda, os copos plásticos são
impressão. Nada menos lógico. Na usados pela simplicidade do descar-
maioria dos órgãos públicos, existem te também. No entanto, em locais de
máquinas que possibilitam a habili- trabalho, procura-se incentivar o ser-
tação de senhas para que a impressão vidor a usar canecas (mugs, em inglês)
só seja feita após autorização do de- ou xícaras. Alguns podem argumentar
mandante, um procedimento rápido que a lavagem pode inviabilizar o uso
e simples de se implementar. Como dessa estratégia. No entanto, muitos
o solicitante terá, de qualquer forma, holandeses utilizam as canecas, com
de ir até a impressora para recolher lavagem em periodicidade razoável.
seus trabalhos, não há o menor sen- No uso de máquinas de café nas uni-
tido em enviar os trabalhos com a versidades (que geralmente é pago),
perda de um volume excessivo de pa- caso seja utilizada uma caneca, o sen-
pel só para que não se misture com o sor automático a identifica e o custo
de outros servidores. A proibição do do café fica entre € 0,50 e 0,70. Caso
uso de folha de rosto deveria ser regra não seja identificada a presença da
no âmbito do serviço público, pois é caneca, um custo adicional entre €
um desperdício. Nas universidades 0,05 a 0,10 é cobrado pelo café servi-
da Holanda, chega a ser chato: várias do no copo descartável.
pessoas comentam a mesma coisa –
“não imprima isso, anote as informa-
ções”. A educação ambiental ajuda a Água potável: uso racional
disseminar e consolidar essas ideias. (água de torneira x água
Para o nosso caso, uma regulamenta-
ção poderia contribuir.
engarrafada)
Uma discussão recorrente entre am-
bientalistas é a necessidade de certos
Uso de canecas em vez de países usarem mais água do sistema
copo de plástico normal de abastecimento12 em vez de
incentivarem a compra de garrafas
No serviço público brasileiro, não é plásticas. O consumo de água engar-
incomum ver os auxiliares de limpeza rafada tem grande impacto poten-
esvaziarem as cestas de lixo mais de cial no meio ambiente porque exige
uma vez por dia, abarrotadas de copos
de plástico. De um modo ou de outro, 12
Tap water, em inglês.

68 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

que um peso relativamente alto seja mas isso ainda depende de uma lon-
deslocado entre os pontos de engar- ga jornada.
rafamento e consumo, além de gerar
expressivo montante de lixo diaria-
mente. Além disso, argumenta-se que Lavagem de vasilhas: uso
a água da torneira preenche todos os
requisitos de qualidade e segurança
mínimo de água
de fontes que engarrafam.
É muito estranho ver a lavagem de lou-
Na Holanda, a água da torneira é po- ças em uma casa holandesa. Enche-se
tável. O Estado garante a qualidade uma pia com o uso do tampão, com
da água e todos consomem. O país água quente ou não, e com o sabão.
é muito frio, mas a ingestão de água Muito sabão! Começa-se o processo
é incentivada. É comum ver os estu- pelos pratos e talheres. Afundam-se
dantes encherem a garrafa vazia nas todos na água e com uma escova de
torneiras de banheiros. cabo grande, com cerdas – como as
escovas para uso bucal, esfrega-se e
Além do exemplo holandês, há pro- tira-se a sujeira. Então, seca-se item
gramas internacionais que incenti- por item e já se guarda na gaveta. Ain-
vam pessoas que bebem água de tor- da com a água dos talheres, lavam-se
neira em restaurantes a pagarem, por as panelas e outros itens que tenham
exemplo, € 0,50 por copo. Os recur- mais gordura. O processo é similar.
sos arrecadados são doados a pessoas Esfrega-se e seca-se tudo. Terminado
que têm dificuldade de abastecimen- o serviço, puxa-se a corrente e a água
to de água em países pobres. escorre ralo a fora.

Acresça-se a isso o fato de que alguns Para um brasileiro, a lavagem po-


países têm fontes públicas, como deria ser considerada mal feita e os
ocorre na cidade de Roma, Itália, para talheres não seriam considerados
coleta da água para consumo. completamente limpos. Mas os ho-
landeses não costumam ter qualquer
Para o caso do Brasil, duas medidas problema de saúde relativo a isso.
poderiam ser incentivadas: a insta- Além disso, o consumo de água é mí-
lação de fontes com água tratada em nimo. É incrível pensar a partir, desse
vários pontos das cidades, para que exemplo, como se desperdiça água no
os transeuntes de áreas de grande padrão de lavagem de vasilhas aqui.
concentração tivessem acesso e uma Esse exemplo talvez seja de difícil ab-
parceria com restaurantes para forne- sorção pelos mais velhos. Quem sabe
cimento de água tratada nos restau- as novas gerações possam ser prepa-
rantes. Ambas as medidas poderiam radas para essa ideia? A água tratada
evitar o uso de combustível fóssil e a seria economizada, menos energia
geração de lixo. O melhor dos mun- no tratamento seria usada, menos
dos seria chegar ao ponto de se ter poluição seria produzida, menos in-
água tratada em todas as torneiras, terferência do homem na natureza

RELEITURA | jan./jun. 2010 69


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

ocorreria e maior preservação de um O “kit luxo” no banheiro:


bem finito seria incentivada.
o paradoxo do bem-estar
aparente
Água no pé: entupimento
No Brasil, são utilizados secador ele-
no boxe? trônico de mãos, válvulas de descar-
ga e torneiras com sensor para jorrar
Outro exemplo extraordinário é a poça água. É um luxo, uma coisa verdadei-
de água no boxe (espaço onde se toma ramente de primeiro mundo, certo?
banho). Quando se abre o chuveiro e Nada mais equivocado.
deixa a água correr, logo uma poça de-
sagradável se forma nos pés. Mesmo O secador eletrônico de mãos com ar
quando uma pessoa calça chinelos quente e desligamento automático é
de borracha, a água é um incômodo. comum no exterior, mas, na maioria
A primeira vez que se vê isso, logo se dos lugares, utiliza-se mesmo é a toa-
imagina que o ralo esteja obstruído. lha de papel. Porém aqui é mister es-
Como o problema se repete, a solução clarecer que a qualidade do material
natural é ajustar para que o chuveiro é outro. No Brasil, é necessário retirar
jorre menos água. Com o tempo todos várias toalhas de papel para secar as
se acostumam com a nova situação. mãos. Na Europa, em geral, duas fo-
lhas são suficientes. Talvez seja mui-
Conforme informações de uma brasi- to mais caro comprar toalhas de má
leira, a inclinação do piso do boxe é qualidade do que comprar toalhas
feita de caso pensado para que incen- um pouco mais caras, mas que fun-
tive o banhista a não ficar cantando cionem. Uma norma técnica nesse
debaixo do chuveiro. Mitos à parte, o sentido já deveria estar sendo aplica-
fato certo é que isso funciona. da nas licitações públicas.

Esse exemplo remete-nos a outra si- Sem dúvida, outras questões emer-
tuação, que é diferente, mas que tam- gem: para se produzir uma tonelada
bém pode ser usada para preservação. de papel, há estimativas que indicam
Os chuveiros elétricos no Brasil têm que entre duas e três toneladas de
três posições: frio, verão e inverno. madeira necessitam ser utilizadas e
Por certo, a posição inverno fornece que um volume enorme de água deve
água mais quente e mais agradável. ser consumido (cerca de 20 m3). Ade-
Ocorre que, para a realidade da maior mais, o volume de efluentes é grande
parte do País, a posição verão já é mais nesse setor, assim como o excesso de
do que suficiente. Talvez seja difícil lixo a ser tratado.
adaptar-se no início, como no caso de
se usar menos água nos chuveiros ho- Voltando ao banheiro de luxo, válvu-
landeses, mas a posição verão econo- las de descarga acopladas são raras
miza até 35% de energia. Tudo é uma em muitos países europeus. O uso
questão de educação e esforço. delas importa um maior consumo de

70 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

água quando comparado com a caixa Outro exemplo foi relatado por um
tradicional. Claro que a falta de ma- servidor do Senado Federal. De acor-
nutenção periódica pode gerar reflu- do com ele, em Melbourne, na Austrá-
xo e contaminação, principalmente lia, algumas famílias, em vez de usar
nas mais velhas. Mas todo mundo válvula de descarga, estão optando
que já fez reformas domésticas sabe por utilizar uma caixa de descarga
da dificuldade para se trocar uma com duas câmaras; uma, com me-
bacia com válvula por uma caixa de nor vazão, é utilizada para o caso de
descarga. urina. A vantagem é que o consumo
máximo é de oito litros por descarga.
Torneiras com sensor eletrônico pa- Algumas empresas já estão produzin-
recem algo supérfluo e podem repre- do, no Brasil, válvulas de descarga de
sentar um desperdício. Tente escovar duplo fluxo: uma que libera menos
os dentes com essa tecnologia. Uma água e outra mais potente. O custo
boa torneira dura uma vida e pode ser para o consumidor, porém, tende a
tão confortável quanto qualquer tor- ser superior ao das válvulas comuns.
neira com sensor. Mas com uma gran- Seria o caso de se pensar em algum
de diferença, a convencional tende tipo de incentivo fiscal para as caixas
a ser ecologicamente mais correta13. de descarga de dupla câmara ou mes-
Os recursos consumidos para produ- mo para válvulas de duplo fluxo.
zir a torneira com sensor, a se avaliar
seu custo, tendem a ser maiores, sem Pequenas escolhas e alguma mudan-
acréscimo significativo de sua dura- ça de atitude podem favorecer muito
bilidade. A princípio, a torneira com o meio ambiente. O uso de caixa de
sensor tenderia a ser mais econômi- descarga seria recomendável. Em si-
ca, por dosar a água na quantidade tuações nas quais se opte por outra
certa. No entanto, em certas situa- solução, esta deveria ser o uso de vál-
ções, lança-se grande quantidade de vulas de duplo fluxo.
água fora, sem uso, como no exemplo
da escovação de dentes.

Por último, alguns exemplos podem


Banheiros são pagos
ilustrar que essa preocupação é per-
Não é difícil encontrar banheiros de
tinente. Na Califórnia, nos Estados
uso público na Holanda. No entanto,
Unidos, durante uma das crises de
a maioria esmagadora dos ambientes
água de alguns anos atrás, havia um
cobra valores variáveis (de € 0,25 a €
dizer, mais ou menos assim: se está
amarelo, ok! O sol é amarelo! Só se in- 0,75) pelo uso. No início, como tudo
centivava o uso da descarga nos casos a que um indivíduo não está acostu-
de haver fezes no vaso. Isso mostra o mado, aquilo parece um absurdo. Em
nível a que chegou a carência de água alguns lugares, se você consome no
naquele importante centro econômi- estabelecimento, o uso do banheiro
co. é de graça. Mas, se for cobrado, não
se surpreenda. A desvantagem é ób-
13
O conceito em inglês de environmental friendly use. via, perder o dinheirinho. A vantagem

RELEITURA | jan./jun. 2010 71


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

é, em média, contar com banheiros ra, em metros (m), ao quadrado. De


limpos. acordo com a Organização Mundial
da Saúde (OMS), um indivíduo com
IMC superior a 25 estaria com sobre-
O caso da comida: muito peso; acima de 30, estaria obeso; e
acima de 40, apresentaria obesidade
além de preparar a mórbida (tecnicamente este termo
marmita está em desuso, mas era o que vinha
sendo utilizado há alguns anos). Ou-
O custo do almoço no “bandejão” é tro índice geralmente considerado é
relativamente alto. Então, a maioria a circunferência da cintura. Nos ca-
das pessoas traz de casa seu próprio sos em que esta for superior a 92 cm,
lanche ou almoço. Isso gera uma eco- para homens, e 88, para mulheres, os
nomia imensa no fim do mês. Um riscos cardíacos se acentuam.
sanduíche com um refrigerante pode
custar mais de € 8 na lanchonete. O Estudos da OMS indicam que, por
mesmo produto custa muito menos volta de 2025, o Brasil poderá chegar
se comprado no supermercado, tal- a ter 20% de sua população obesa. As
vez 50% do valor. Uma pizza no mer- consequências esperadas são uma
cado custa € 2 ou € 3. Na pizzaria, no maior incidência de doenças cardía-
centro, no mínimo € 12. Como cada cas, aumento da ocorrência de diabe-
um tem que preparar tudo, logo per- tes, aumento de certos casos de cân-
cebe que o serviço compõe uma im- cer, complicações respiratórias como
portante parcela do preço. apneias, problemas locomotores, os-
teoporose, entre outras. Por certo, as
Assim, todos entendem que, além causas desse problema são múltiplas
dos impostos e custos de energia, os e vão desde aspectos genéticos até
serviços devem ser remunerados cor- balanceamento impróprio do consu-
retamente. No Brasil, propala-se que mo alimentar.
a mão-de-obra custa pouco. Por isso,
pessoas que fazem tarefas simples, A escolha holandesa foi promover um
muitas vezes, não têm condições ade- amplo debate, no qual cientistas de
quadas de vida. Isso é quase impossí- alimentos, nutricionistas, associações
vel de ocorrer na Holanda. de obesos, profissionais médicos,
membros dos governos, indústria de
lazer, indústria de dieta, indústria de
Obesidade: custa caro alimentos, políticos e cidadãos em
geral tentem achar um caminho para
tratar. Então, é melhor encaminhar uma solução adequada.
prevenir!
Olhando para o Brasil, entende-se
O índice de massa corporal (IMC) é que a reação deve passar pelo comba-
calculado tomando-se o peso, em te ao consumo exagerado de gordura
quilogramas (kg), dividido pela altu- e de açúcar. Uma ideia inaceitável na

72 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

Holanda, mas que poderia ser usada com o tratamento de uma porcenta-
aqui, é a de proibir a venda de alimen- gem grande de obesos e por prováveis
tos com alto teor de gordura e açúcar perdas econômicas futuras. Soluções
nas lanchonetes de escolas. Isso é ex- a serem encaminhadas envolvem um
tremamente polêmico, uma vez que, processo mais intenso de educação
provavelmente, são esses os alimentos dos cidadãos, incentivo a práticas
mais vendidos. Reeducar as crianças e esportivas, regulação dos atores en-
adolescentes não é tarefa fácil. Enten- volvidos e campanhas de prevenção e
de-se também que já existem normas controle do problema.
e projetos de lei sobre a matéria. No
entanto, a eficácia é ainda limitada.
Fruta é melhor que batata
A ideia parece bizarra. Mas vale lem-
brar que, quando a obrigatoriedade frita
de uso de cinto de segurança foi in-
troduzida no país, muitos diziam que O consumo de duas frutas por dia
não era justo “andar amarrado em seu é muito bom para digestão e ajuda
próprio automóvel”. Em verdade, essa a prevenir doenças. Os holandeses
tese não se sustenta, porque, em caso comem maçãs ao longo do dia. No
de acidentes, o custo da ação indivi- Brasil, muitas pessoas ainda têm di-
dual de não usar o cinto de segurança ficuldade econômica para acesso a
pode onerar substancialmente toda a uma dieta balançada. Na Holanda,
sociedade. Não só em termos de custo o consumo de batata frita é cultural.
hospitalar e ocupação mais intensiva No Brasil, essa modalidade de consu-
dos serviços públicos, mas também mo é crescente, principalmente entre
porque os casos de perda de vida são adolescentes. Talvez uma política pú-
uma tragédia para a coletividade. blica de consumo de frutas, em vez
do crescente uso de junk food, seja
A lógica da obesidade é similar. Se o alvissareira. Isso poderia combater
Estado não regular a questão e deixar uma tendência, que vem ocorrendo
as coisas como estão, no limite, pode- no País, de aumento da obesidade. É
se inviabilizar o sistema público de muito mais caro e trabalhoso comba-
saúde – que, diga-se de passagem, já ter doenças cardiovasculares, diabe-
opera com dificuldades em muitas tes, apneias e artrites.
capitais brasileiras. E, nesse caso, em
grande parte, por doenças que se ad-
quirem desde a infância, devido à má Suicídio: divulgação
alimentação.
especial de matérias
Portanto, diferentemente de uma so- sensíveis
lução consensual, como na Holanda,
entende-se que o Estado brasileiro A liberdade de imprensa é valor su-
deveria intervir nessa questão, até premo dos regimes democráticos.
porque não haverá fundos para arcar Mas até esse atributo tem que ser

RELEITURA | jan./jun. 2010 73


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

exercido com responsabilidade. O ter liberdade de expressão e de esco-


exemplo mais significativo foi a soli- lha religiosa. Nesse sentido, entende-
citação do governo americano para se que o país é um grande exemplo de
que as emissoras de televisão não tolerância social. Ademais, como país
propagassem imagens do líder da Al altamente industrializado e deten-
Qaeda sem edição. A possibilidade de tor de extraordinária política social,
transmissão de uma mensagem ter- pode ser visto como um modelo para
rorista foi o argumento apresentado o mundo.
pelo governo de Washington. Na Ho-
landa, o suicídio (taxa de 9,3 pessoas Há muitas semelhanças entre o Brasil
por 100.000 habitantes, em 2004) é e a Holanda. A tolerância social, polí-
tratado discretamente, para não in- tica (pelo menos nos últimos 25 anos)
centivar comportamento de outros e religiosa podem ser mencionadas.
potenciais suicidas. No Brasil, um Aspectos culturais impedem que o
país menos rico, esse item não é um Brasil tenha condições de tomar de-
problema tão sério (taxa de 4,3 pesso- cisões em relação a certos itens, que
as por 100.000 habitantes, em 2002). ainda são sensíveis por aqui, como o
A lição, para alguns setores de divul- caso do aborto. Milhares de mulhe-
gação, é que o tratamento da violên- res acabam fazendo o procedimento
cia deve ser muito bem elaborado, sem as condições adequadas e põem
para não incentivar mais violência. em risco suas vidas. Muito embora a
sociedade, no geral, seja contrária ao
Propõe-se que os próprios profissio- aborto, é impossível fechar os olhos
nais sejam os agentes de reflexão. O para essa realidade. A solução con-
Estado não tem competência para fa- sensual seria uma forma de não si-
zer isso, e qualquer interferência não lenciar diante desse grave problema
é desejada. A punição de jornalistas de saúde pública.
por propagar matéria sob sigilo legal,
por exemplo, é incompatível com a Por outro lado, o Brasil tem feito
liberdade de imprensa. Assim, enten- grandes avanços nos últimos anos.
de-se que o sigilo da fonte é essencial O crescimento econômico em situ-
para que o cidadão não seja tolhido ações de crise, a estabilidade fiscal e
de seu direito à informação. Excessos monetária e um programa muito bem
ou desvios de condutas devem ser articulado de combate à pobreza le-
tratados, caso a caso, no âmbito do varam o País a melhorar sua situação
Poder Judiciário. no cenário internacional. Os frutos
são quantificáveis objetivamente. Em
2007, o Programa das Nações Unidas
Considerações finais para o Desenvolvimento (PNUD) in-
cluiu o Brasil, pela primeira vez na
A Holanda é pioneira em ações de história, na lista de países com alto
igualdade de gênero, sendo o primei- Índice de Desenvolvimento Humano
ro país a aceitar o aborto, a eutanásia, (IDH). Ademais, análises prelimina-
drogas leves, o homossexualismo; a res da Pesquisa Nacional por Amostra

74 RELEITURA | ano 1 número 1


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

de Domicílio de 2007 mostram que senciais para a consolidação de uma


13,8 milhões de brasileiros mudaram base sólida para um desenvolvimento
de estrato social entre 2001 e 2007 e, sustentável de longo prazo e, tão im-
nesse mesmo período, o grau de desi- portante quanto, para a garantia da
gualdade de renda no país caiu 7%. PAZ social.

Não se espera que muitos dos exem-


plos aqui apresentados possam ser Referências bibliográficas
implantados como soluções de mer-
cado, a exemplo das estratégias para Brasil, Presidência da República, Legislação,
www.planalto.gov.br. Acesso em 16/9/2008.
o transporte coletivo. Somente a
consolidação da confiabilidade e do Brasil, Senado Federal, Projetos em tramitação,
conforto poderia fazer um cidadão www.senado.gov.br. Acesso em 16/9/2008.
comum de classe média trocar o car-
ro próprio pelo ônibus. No entanto, Brasileiros na Holanda, sítio que auxilia brasi-
muito depende de ações do cidadão, leiros que vivem na Holanda, http://www.brasi-
leirosnaholanda.com/. Acesso em 15/9/2008.
que pode fazer a diferença, pelo me-
nos no nível local. Sob esse prisma, CNN, American network television site, www.
ações individuais somadas poderiam cnn.com. Acesso em 10/10/2008.
contribuir para melhorar o País.
Ecologic – Institute for International and Euro-
Na maioria dos casos apresentados ao pean Environmental Policy, http://www.ecolo-
gic.de/index.php. Acesso em 18/9/2008.
longo do texto, o fator mais relevante é
a educação. Mas, enquanto uma con- Embaixada da Holanda, no Brasil, http://www.
solidação do acesso ao ensino formal mfa.nl/bra-pt. Acesso em 15/9/2008.
e uma melhor formação dos cidadãos
não forem um bem universal, cabe a Focus on The Netherlands. Ministry of Foreign
cada um fazer um esforço para pre- Affairs, International Information and Com-
munication Division, The Hague, The Nether-
servar o meio ambiente e os recursos lands, 2004.
esgotáveis, garantindo para a geração
presente uma vida mais saudável e, Food and Agriculture Organization, http://
ainda, mantendo esperanças para as www.fao.org. Acesso em 15/9/2008.
gerações futuras.
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(IPEA), www.ipea.gov.br. Acesso em 10/8/2008.
O Brasil está no caminho certo, e a
solução para alguns dos problemas Netherlands Organization for Cooperation in
discutidos neste texto pode ajudar Higher Education, www.nuffic.nl. Acesso em
na definição da estratégia adequada. 15/9/2008.
A melhoria do nível educacional, a
redução da pobreza, a universaliza- NS, Dutch highways site, www.ns.nl. Acesso em
18/9/2008.
ção da saúde, o incentivo ao uso do
transporte público, a criação de opor- Serviço de Limpeza Urbana do Distrito Federal
tunidades iguais para todos e a pre- (SLU), http://www.slu.df.gov.br/. Acesso em
servação ambiental são condições es- 15/9/2008.

RELEITURA | jan./jun. 2010 75


COMPORTAMENTO SOCIAL
RESPONSÁVEL

Tigre, fabricante de tubos e conexões, http:// World Health Organization, http://www.who.


www.tigre.com.br/pt/index.php. Acesso em int/topics/obesity/en/. Acesso em 17/9/2008.
18/9/2008.
Worldwatch Institute vision for a sustainable
Wagenigen University, site oficial da universi- world, http://www.worldwatch.org/. Acesso
dade, www.wur.nl. Acesso em 15/9/2008. em 18/9/2008.

Wikipedia, the free encyclopedia, http://


en.wikipedia.org/wiki/Main_Page. Acesso em
18/9/2008.

76 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO
RENDAS DO PETRÓLEO, QUESTÃO FEDERATIVA
E INSTITUIÇÃO DE FUNDO SOBERANO1
Por:
Paulo Springer de Freitas2

Sumário Executivo
Desde o anúncio da descoberta de campos promissores de pe-
tróleo na área conhecida como “pré-sal”, no segundo semestre
de 2007, muito se tem discutido sobre os possíveis impactos que
essa riqueza mineral poderá trazer ao País. Afinal, com as desco-
bertas recentes, o volume de reservas comprovadas saiu de um
patamar de 14 bilhões de barris para números que, em um cená-
rio otimista, ultrapassam 100 bilhões de barris, colocando o Bra-
sil entre as potências petrolíferas do planeta. Essa nova realidade
impõe uma série de desafios para a gestão macro e microeconô-
mica. Do ponto de vista macro, é importante lidar com questões
como formas de preservar a riqueza do petróleo para gerações
futuras; administrar os gastos públicos em um contexto de maior
volatilidade de receitas, decorrentes da volatilidade do preço
do petróleo no mercado internacional; e administrar eventuais
flutuações e apreciação da taxa de câmbio. Em relação à gestão
microeconômica, o maior desafio que se impõe é como gastar
adequadamente as rendas geradas pela atividade petrolífera.

A Lei no 9.478, de 1997, conhecida como Lei do Petróleo, esta-


belece quatro formas de participação governamental: bônus de
assinatura, pagamento pela retenção de área, royalties e partici-
pação especial. As duas últimas modalidades têm correspondi-
do, na média, a mais de 90% das participações governamentais
e destinam parcela significativa, em torno de 60%, para estados
e municípios. Os municípios que mais receberam recursos do
petróleo não tiveram um desempenho sócio-econômico me-
lhor do que os demais, entre 2000 e 2005.

Com base na teoria e nas características da economia brasileira,


pode-se concluir que seria desejável ampliar a parcela da ren-

1
Este Texto para Discussão foi produzido para o 4o Fórum Senado Debate Brasil – Nova
Fronteira do Petróleo: os desafios do pré-sal; realizado nos dias 3 e 4 de dezembro de 2008
no Senado Federal, e beneficiou-se dos comentários e debates ocorridos no evento.
2
Consultor Legislativo do Senado Federal e Doutor em Economia pela UnB. O autor gosta-
ria de agradecer os comentários de Marcos José Mendes e de Carlos Jacques Vieira Gomes,
isentando-os, contudo, dos erros remanescentes.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 79


RENDAS DO PETRÓLEO

da do petróleo destinada à União, em Quanto aos objetivos, os fundos so-


detrimento de estados e municípios. beranos podem ser classificados em
Isso porque a principal justificativa duas categorias principais: fundos de
para estados e municípios receberem estabilização e de poupança. Os pri-
royalties e participações especiais meiros têm por objetivo mitigar os
é uma indenização pelos impactos efeitos dos ciclos econômicos. Já os
ecológicos sofridos. Com o aumento fundos de poupança têm por objetivo
da produção na plataforma continen- acumular ativos financeiros para as ge-
tal, a dezenas, ou mesmo centenas, rações futuras. Para o Brasil, julgamos
de quilômetros da costa, o impacto que o mais interessante seria instituir
ecológico torna-se negligenciável um fundo de poupança. Dentre outros
para o município ou estado produ- motivos, porque um fundo de pou-
tor. Além disso, a descentralização pança deve investir em aplicações que
dos recursos cria problemas, como tragam retorno mais no longo prazo,
maior dificuldade para o governo como em educação e infraestrutura –
central coordenar as políticas fiscal e áreas fortemente carentes do País.
monetária, pois os gastos dos gover-
nos subnacionais – sobre os quais o Existe uma preocupação de que gastos
governo central não possui ingerên- com educação e infraestrutura pos-
cia – podem ter impactos relevantes sam levar a uma apreciação da taxa de
sobre a demanda agregada e a taxa de câmbio, com prejuízos para os demais
câmbio. setores exportadores, em particular,
para a atividade industrial. Essa pre-
As parcelas destinadas a estados e ocupação, entretanto, parece exage-
municípios deveriam ser proporcio- rada. Em primeiro lugar, porque uma
nais ao volume de produção, sem de- desindustrialização, além de impro-
penderem do preço do petróleo nem vável, não significa necessariamente
dos custos de extração. Nesse sistema deterioração de bem estar. Em segun-
a volatilidade das receitas advindas do lugar porque os gastos podem ser
da exploração do petróleo seria trans- diferidos ao longo do tempo, fazendo
ferida (na medida do possível) inte- com que um eventual processo de
gralmente para a União, facilitando a apreciação cambial ocorra de forma
administração dos gastos de estados ordenada. E, em terceiro lugar, por-
e municípios. que os investimentos podem ser feitos
de forma a beneficiar mais fortemente
É desejável a instituição de um fundo a produtividade do setor exportador.
soberano, que acumule as receitas ar-
recadadas com a extração do petróleo.
Esse fundo, contudo, não pode ser vis- I – Introdução
to como uma solução para o desequi-
líbrio fiscal existente no País. Como Desde o anúncio da descoberta de
mostra a experiência internacional, é campos promissores de petróleo na
a disciplina fiscal que leva ao sucesso área conhecida como “pré-sal”, no se-
de um fundo, e não o contrário. gundo semestre de 2007, muito se tem

80 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

discutido sobre os possíveis impactos Lei no 9.478, de 1997, conhecida como


que essa riqueza mineral poderá tra- Lei do Petróleo, estabelece quatro for-
zer ao País. Afinal, com as descobertas mas de participação governamental:
recentes, o volume de reservas com- bônus de assinatura, pagamento pela
provadas sai de um patamar de 14 bi- retenção de área, royalties e partici-
lhões de barris para números que, em pação especial. As duas últimas mo-
um cenário otimista, ultrapassam 100 dalidades têm correspondido, na mé-
bilhões de barris, colocando o Brasil dia, a mais de 90% das participações
entre as potências petrolíferas do pla- governamentais e destinam parcela
neta. Essa nova realidade impõe uma significativa, em torno de 60%, para
série de desafios para a gestão ma- estados e municípios. Conforme será
cro e microeconômica. Do ponto de visto, e de acordo com a escassa lite-
vista macro, é importante lidar com ratura sobre o tema, os municípios
questões como formas de preservar que recebem mais recursos do petró-
a riqueza do petróleo para gerações leo não apresentaram, entre 2000 e
futuras; administrar os gastos públi- 2005, desempenho sócio-econômico
cos em um contexto de maior vola- melhor do que os demais.
tilidade de receitas, decorrentes da
volatilidade do preço do petróleo no O Capítulo III discute os aspectos te-
mercado internacional; e administrar óricos que justificam a descentrali-
eventuais flutuações e apreciação da zação das receitas do petróleo entre
taxa de câmbio. Em relação à gestão os governos subnacionais. De certa
microeconômica, o maior desafio forma, todas as federações adotam
que se impõe é como gastar adequa- um regime de descentralização das
damente as rendas geradas pela ativi- receitas, embora o grau de descen-
dade petrolífera. tralização varie fortemente. Do ponto
de vista teórico, há justificativa para
Este estudo pretende contribuir para indenizar estados e municípios pelos
o debate de duas formas. Inicialmen- impactos ambientais e, até certo pon-
te, nos Capítulos II e III, analisaremos to, pelos impactos sócio-econômicos.
a questão do federalismo. Posterior- Mas a descentralização também cria
mente, no Capítulo IV, discutiremos a problemas. Via de regra, estados e
conveniência de se instituir um fun- municípios têm menor capacidade
do soberano e como devem ser apli- de lidar com a volatilidade de receitas
cados os seus recursos. decorrentes da variação de preços do
petróleo no mercado internacional.
O Capítulo II apresenta o quadro atu- Além disso, dependendo da impor-
al da distribuição das participações tância da indústria petrolífera, a des-
governamentais, mostrando o marco centralização de receitas pode impli-
legal, o montante de recursos envolvi- car maior dificuldade para o governo
dos, a distribuição entre entes federa- central coordenar as políticas fiscal e
tivos, e discute a influência das recei- monetária, pois os gastos dos gover-
tas do petróleo sobre o desempenho nos subnacionais – sobre os quais o
sócio-econômico dos municípios. A governo central não possui ingerên-

RELEITURA | jan./jun. de 2010 81


RENDAS DO PETRÓLEO

cia – podem ter impactos relevantes cambial ocorra de forma ordenada. E,


sobre a demanda agregada e a taxa de em terceiro lugar, porque os investi-
câmbio. mentos em educação e infraestrutura
podem ser feitos de tal forma a bene-
Após o debate sobre a questão fede- ficiar mais fortemente a produtivida-
rativa, discutiremos, no Capítulo IV, de do setor exportador.
a conveniência de se instituir fundos
soberanos financiados pelas receitas Por fim, o Capítulo V apresenta as
do petróleo e de como aplicar os re- considerações finais e principais con-
cursos. Como será visto, há fortes ar- clusões.
gumentos de economia política que
justificam a instituição de um fundo.
Mas deve-se deixar claro que os ob- II – Participações
jetivos de um fundo – usualmente,
amortecer os ciclos econômicos ou
governamentais sobre a
acumular um estoque de poupança produção de petróleo no
para gerações futuras – podem ser Brasil
atingidos por meio de um controle
adequado de gastos públicos. Da mes-
ma forma, a instituição de um fundo II.1 – Introdução
não atingirá os objetivos propostos
se o governo não se comprometer a Este Capítulo discorrerá sobre as re-
adotar uma trajetória responsável de ceitas advindas da exploração do
gastos. petróleo no Brasil. Na primeira se-
ção, será feito um resumo do marco
Quanto à aplicação de recursos, re- legislativo vigente. A seção seguinte
comenda-se que sejam destinados a mostra a evolução das receitas do pe-
projetos que elevem o nível de pro- tróleo e sua distribuição entre os en-
dutividade da economia, como em tes federativos. A Seção II.3 apresenta
educação e infraestrutura. Existe uma algumas evidências referentes à ava-
preocupação de que aumentos de liação do uso dos recursos do petró-
gastos públicos podem levar a uma leo. Por fim, a Seção II.4 discute como
apreciação da taxa de câmbio, com as receitas do petróleo influenciam o
prejuízos para os demais setores ex- desempenho dos municípios em rela-
portadores, em particular, para a ati- ção a indicadores sócio-econômicos.
vidade industrial. Essa preocupação,
entretanto, parece exagerada. Em pri- Antes de iniciar a próxima seção, cabe
meiro lugar, porque uma desindus- esclarecer que a Lei no 9.478, de 1997,
trialização, além de improvável, não conhecida como Lei do Petróleo, em
significa necessariamente deteriora- seu artigo 45, estabelece quatro for-
ção de bem estar. Em segundo lugar mas de participações governamen-
porque os gastos podem ser diferidos tais, que poderemos denominá-las,
ao longo do tempo, fazendo com que genericamente, de rendas do petró-
um eventual processo de apreciação leo:

82 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

i) bônus de assinatura, que corres- decorrência dos impactos negativos,


ponde ao valor pago pelo vencedor tanto de ordem ambiental quanto
da licitação (usualmente, definido em sócio-econômica, que a atividade
leilão) para ter o direito de explorar a petrolífera traz. Leal e Serra (2003) e
área concedida; Serra (2005) argumentam ainda que
municípios e estados teriam direito a
ii) royalties, que correspondem a um serem compensados por investimen-
porcentual sobre o valor da produ- tos realizados com o intuito de tornar
ção; suas economias menos dependentes
do petróleo, de forma a manter seu
iii) participação especial, prevista em dinamismo após a exaustão das re-
casos de grande volume de produção, servas. Adicionalmente, pode-se jus-
e que incide sobre a receita bruta da tificar a compensação para estados
produção, deduzidos custos opera- e municípios em decorrência de eles
cionais, depreciação, investimentos, não recolherem ICMS3 sobre a pro-
além do pagamento de royalties e de dução de petróleo, que é tributada no
outros tributos; destino, ao contrário do que ocorre
com a grande maioria de bens e ser-
iv) pagamento pela ocupação ou re- viços, que é tributada na origem.
tenção de área, que é uma cobrança
periódica (atualmente, anual) pela Observe-se que, dependendo de
utilização da área de concessão. como se interpreta a compensação
financeira, mais justificável se torna
De acordo com o Decreto no 2.705, de a distribuição dos recursos em dire-
1998, que regulamenta as participa- ção a cada nível da federação. Caso
ções do governo previstas na Lei do se entenda que os royalties devem,
Petróleo, das quatro modalidades de prioritariamente, compensar os pro-
participações especiais, os royalties e prietários de um fator de produção
a participação especial são entendi- não reproduzível, então a renda do
dos como compensações financeiras. petróleo deveria ser destinada, pre-
Há diferentes formas de interpretar dominantemente, à União, que é a
essas compensações. A primeira é proprietária dos recursos do subsolo,
que se trata do pagamento de uma nos termos do art. 20 da Constituição
renda no sentido econômico (ou ri- Federal. Já a ideia de compensação
cardiano), em virtude da propriedade por danos sócio-econômicos ou am-
de um fator de produção não repro- bientais justifica a transferência da
duzível. Nesse sentido, o royalty pelo renda do petróleo para os locais onde
pagamento do petróleo não seria di- ocorre a produção. Contudo, anteci-
ferente do que se paga pelo uso de pando o debate do Capítulo IV, mes-
uma patente, ou pelo aluguel de um mo concordando com essa interpre-
terreno. Uma segunda interpreta-
ção é que o royalty decorre de uma 3
A Constituição Federal prevê que o ICMS, apesar de
compensação financeira, paga aos ser um imposto estadual, terá, no mínimo, 18,75% da
arrecadação destinada aos municípios, na proporção
municípios e estados produtores, em do valor adicionado.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 83


RENDAS DO PETRÓLEO

tação, a centralização dos recursos na 2.705/98 regulamentou dispositi-


União pode ser preferível em função vos da Lei do Petróleo, detalhando
de outras considerações, como mo- o cálculo das participações, fixando
bilidade da mão-de-obra, dificuldade alíquotas ou preços mínimos e máxi-
de gestão macroeconômica, geração mos, estabelecendo prazos para pa-
de desequilíbrios regionais e inviabi- gamento, entre outros.
lidade de investimentos.
Das participações governamentais,
o bônus de assinatura é aquela que
II.2 – A distribuição das apresenta menos detalhamento le-
rendas do petróleo sob a gal. Seu valor dependerá do montan-
legislação vigente te ofertado pelo vencedor do leilão,
desde que seja superior ao mínimo
São três os principais dispositivos fixado pela ANP no edital de licitação,
legais que embasam a distribuição e deverá ser pago em uma única par-
das rendas do petróleo: a Constitui- cela, no ato de assinatura do contrato
ção Federal, a Lei do Petróleo (Lei no de concessão. Quanto à destinação
9.478, de 1997) e o Decreto no 2.705, dos valores, tanto a Lei do Petróleo
de 1998. quanto o Decreto 2.705/98 não são
exaustivos: apenas estabelecem que
A Constituição Federal estabelece, parcela dos recursos provenientes do
em seu art. 20, que são bens da União bônus de assinatura será destinada à
os recursos naturais da plataforma ANP, sem especificar o percentual. Os
continental e da zona econômica valores remanescentes são encami-
exclusiva, bem como os recursos mi- nhados para o Tesouro Nacional.
nerais, inclusive os do subsolo. O § 1o
deste mesmo artigo prevê que os es- Quanto aos royalties, a Lei do Petró-
tados (ou o Distrito Federal, se for o leo determina que sua alíquota será
caso), municípios e órgãos da admi- entre 5% e 10% do valor da produção
nistração direta da União terão par- de petróleo ou gás natural4. A alíquo-
ticipação no resultado da exploração ta deverá ser inferior a 10% somente
de petróleo ou gás ou compensação quando a ANP entender que há riscos
financeira por essa exploração. A for- relevantes que justifiquem a redução
ma como essa participação se daria, da alíquota. O redutor funciona, as-
bem como a sua distribuição, seria sim, como um mecanismo para esti-
feita por meio de lei.
4
O Decreto 2.705/98 estabelece os critérios para se
A Lei do Petróleo, dentre outras pro- calcular o valor da produção. Independentemente de
dificuldades inerentes à correta declaração de valores,
vidências, como a criação do Conse- o cálculo do valor da produção não é trivial, tendo em
lho Nacional de Política Energética vista que parte significativa da produção é destinada
à própria empresa, no caso da Petrobrás, para refino.
(CNPE) e da Agência Nacional do Pe- De forma geral, o preço considerado depende da qua-
lidade do óleo extraído e de uma cesta de referência
tróleo, Gás Natural e Biocombustíveis de cinco tipos de óleo cotados no mercado interna-
(ANP), veio justamente regulamentar cional. Para maior detalhamento do cálculo do preço
estipulado pela ANP para fins de cálculos de royalties
o previsto naquele § 1o. E o Decreto e participação especial, ver Gutman e Leitão (2003).

84 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

mular as empresas a extraírem petró- ca acima de 400 metros) e do tempo


leo em locais onde os custos prováveis de produção do campo (se no 1o, 2o,
sejam mais altos relativamente ao re- 3o ou além do 3o ano de produção). As
torno potencial. Na prática, o redutor alíquotas são mais altas para maiores
não tem sido extensivamente aplica- volumes de produção, para extração
do, com a alíquota média dos royal- em terra e, dentro da plataforma con-
ties situando-se em 9,8% para o pe- tinental, para extração em profundi-
ríodo entre 2000 e 20075. No que diz dades menores, e para campos que
respeito à distribuição dos recursos vêm produzindo há mais tempo.
entre estados, municípios e órgãos da
administração direta da União, a lei A Tabela 1 mostra a distribuição dos
leva em consideração dois fatores: se recursos entre os entes federativos.
está se tratando da alíquota mínima Cabe esclarecer que, no caso das par-
dos royalties, de 5%, ou do que excede ticipações especiais, não há distinção
esse valor; e se a lavra ocorre em terra, quanto ao local onde o petróleo é ex-
rios, ilhas fluviais e lacustres6, ou se traído.
ocorre na plataforma continental.
Para avaliar a racionalidade da distri-
A participação especial diferencia-se buição das rendas do petróleo entre
dos royalties em dois aspectos fun- os níveis da federação, deve-se partir
damentais: i) é cobrada somente em do princípio de que royalties e parti-
campos que apresentam grande volu- cipações especiais são compensações
me de produção; e ii) incide não sobre pelo valor de uma riqueza que excede
o faturamento do campo, mas sobre a o seu custo de extração e pelos danos
receita bruta da produção, deduzidos (sócio-econômicos ou ambientais)
os royalties, investimentos na explora- que a atividade provoca. A distribui-
ção, custos operacionais, depreciação ção dos recursos, portanto, deve de-
e tributos previstos na legislação em pender de quão importantes são es-
vigor. O art. 22 do Decreto 2.705/98 ses danos: quanto maiores, maior a
prevê alíquotas variando de 0% a 40% parcela a ser destinada aos estados e
dependendo do volume de produção, municípios; quanto menores, maior
da localização do campo (se em ter- deve ser a parcela destinada à União,
ra, se na plataforma continental para que, por previsão constitucional, é a
profundidade batimétrica de até 400 dona da riqueza contida no subsolo
metros, ou se na plataforma conti- brasileiro.
nental para profundidade batimétri-
É de se esperar que a exploração na
plataforma continental gere menos
5
A alíquota média dos royalties não é fornecida di-
retamente pela ANP, mas pode ser aproximada, co- impactos sócio-ambientais do que
nhecendo-se a participação dos recursos destinados a exploração em terra. Também se
ao Ministério de Ciência e Tecnologia. Por exemplo,
se a alíquota dos royalties fosse de 10%, o MCT rece- espera que a produção em terra im-
beria 12,5% do total, conforme pode ser deduzido da pacte mais diretamente o município
Tabela 1.
6
Com o intuito de aumentar a fluidez do texto, a ex- produtor, enquanto que a produção
pressão “extração em terra” designará também a ex-
tração em rios, lagos e ilhas fluviais e lacustres. na plataforma continental provoque

RELEITURA | jan./jun. de 2010 85


RENDAS DO PETRÓLEO

Tabela 1 – Distribuição dos royalties e participações especiais por entes da federação

Fontes: Lei no 9.478, de 1997 e Decreto no 2.705, de 1998, dados manipulados pelo autor.
Obs: 1. Inclui produção em terra, lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres.
2. No caso dos royalties até 5%, para extração na plataforma continental, inclui os municípios das áreas geoeco-
nômicas.
3. Municípios onde estão situadas instalações de embarque e desembarque de óleo bruto e gás natural, sendo
essas instalações, definidas pelo art. 19 do Decreto no 1, de 1991, constituídas de monoboias, quadros de boias
múltiplas, píeres de atracação, cais acostáveis e estações terrestres coletoras de campos produtores e de transfe-
rência de óleo bruto ou gás natural.
4. Fundo especial para distribuição a Estados e Municípios.

maiores danos nos municípios onde dos serviços públicos (por exemplo,
houver instalações de embarque uma estrada para trafegar mil veícu-
e desembarque. Por fim, o impac- los deve custar praticamente o mes-
to sócio-econômico deve aumentar mo que uma estrada onde trafegam
com a produção, mas em menor pro- dez mil)8.
porção7. Isso porque a demanda por
serviços públicos decorrente da ativi- Destaca-se que o município produ-
dade petrolífera deve crescer em pro- tor, no caso de exploração em plata-
porção menor que a produção. Afinal, forma continental, corresponde ao
há economias de escala tanto na ati- município contíguo à área marítima
vidade extrativista (o que implica que delimitada pelas linhas de projeção
o número de trabalhadores – ou seja, onde o campo produtor de petróleo
potenciais demandantes – por barril ou gás natural está contido. Esse cri-
extraído deve diminuir quando a pro- tério garante que o município produ-
dução aumenta), quanto na oferta tor será aquele que se situa mais pró-
ximo dos campos de exploração. Mas,
não necessariamente, haverá alguma
7
No caso de impactos sociais, a hipótese parece ser
mais verossímil. Isso porque deve haver ganho de es- atividade direta ou indiretamente re-
cala no contingente de funcionários necessários para
manter as operações, o que implica que a demanda
lacionada à extração do petróleo no
por serviços públicos gerada deve crescer em propor-
ção menor que o volume de produção. Já em relação
ao impacto ambiental, não há porque favorecer uma 8
Eventuais acidentes, como derramamento de óleo
hipótese em relação à outra. A soma do impacto social que afete a costa dos municípios, podem ser ressar-
com o impacto sobre o meio ambiente, portanto, deve cidos a posteriori com base em seguros contratados
ser no sentido de aumentar menos que proporcional- pelas próprias companhias exploradoras, não sendo
mente que a produção. necessário um pagamento ex ante por esse risco.

86 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

município produtor. Afinal, pode ser ii) a parcela direcionada aos municí-
interessante para a empresa conces- pios produtores, comparativamen-
sionária concentrar toda a base de te à parcela destinada a aqueles que
apoio em terra em um único muni- possuem instalações de embarque e
cípio. Por exemplo, pode ser mais desembarque de petróleo, deveria ser
econômico para a Petrobrás manter maior quando a extração ocorre em
todas as atividades de apoio em terra terra. Entretanto, ocorre justamente
no município de Macaé e arcar com o contrário, com a parcela destinada
custos maiores de deslocamento de aos municípios produtores aumen-
seus funcionários entre as platafor- tando de 2/3 para 3/4 quando a ex-
mas de produção e o continente a tração para da terra para a plataforma
partir dessa base, do que incorrer no continental.
custo de construir várias bases ao
longo do litoral fluminense e capixa- A quarta modalidade de participação
ba. No que diz respeito aos impactos governamental nas receitas de petró-
ecológicos, quanto mais distante esti- leo é o pagamento pela ocupação ou
ver do litoral, menor a probabilidade retenção de áreas. Seria uma espécie
de a atividade petrolífera impactar o de aluguel, pago anualmente pela
município produtor (no caso, o mu- empresa concessionária. O valor,
nicípio confrontante). cobrado por quilômetro quadrado
ou por fração da área de exploração,
Tendo em vista as considerações dos deverá estar previsto no edital e no
parágrafos anteriores e a distribuição contrato de concessão e dependerá
das alíquotas apresentada na Tabela das características geológicas, da lo-
1, podemos concluir que: calização da bacia sedimentar e de
outros fatores pertinentes, a critério
i) à medida que a extração se desloca da ANP. O Decreto 2.705/98 fixou fai-
da terra para a plataforma continen- xas de variação para cada uma das
tal e que o volume de produção au- seguintes fases, em ordem crescente:
menta, os impactos sócio-econômi- exploração, prorrogação da fase de
co-ambientais no local de produção exploração, desenvolvimento da fase
diminuem (pelo menos em relação de produção e produção. Em reais de
ao volume produzido). Nesse caso, a 1998, os valores variavam de R$ 10,00
parcela destinada aos estados e, prin- a R$ 5.000,00. As receitas arrecadadas
cipalmente, aos municípios, deveria com o pagamento pela ocupação ou
diminuir. Em contrapartida, a parti- retenção de áreas são integralmente
cipação da União deveria aumentar. transferidas para a ANP. Adicional-
A Tabela 1 mostra que isso, de fato, mente, no caso de exploração em
ocorre, uma vez que a participação terra, os proprietários dos terrenos
dos ministérios é maior quando a farão jus a um porcentual que varia
extração ocorre na plataforma conti- entre 0,5% e 1,0% da produção de
nental e quando os campos apresen- petróleo ou gás natural, a critério da
tam maior produção; ANP.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 87


RENDAS DO PETRÓLEO

II.3 – Evolução da derem do calendário de licitações da


ANP, constituem-se na rubrica mais
participação governamental
volátil. Por fim, as receitas derivadas
sobre as receitas do petróleo da ocupação da terra são baixas e, em
relação ao total, apresentaram parti-
A Tabela 2 apresenta a evolução das
cipação decrescente no período.
participações governamentais desde
1998. Não é objetivo deste trabalho discor-
rer sobre as vantagens e desvantagens
Dos valores apresentados, observa-
de cada tipo de receita. Mas é interes-
se, em primeiro lugar, o forte cres-
sante fazer uma pequena digressão
cimento das participações gover-
sobre o tema, podendo o leitor inte-
namentais, que passaram de R$ 3,4
ressado consultar Sunley et al (2003) e
para R$ 16,9 bilhões/ano entre 2000 e
Stiglitz (2007) para se aprofundar.
2007, crescimento médio de 27% a.a..
Esse crescimento foi bem superior à O bônus de assinatura, por se cons-
produção, cujo aumento médio anu- tituir no que se classifica como custo
al foi de 5,2%, de acordo com a ANP. afundado, tem a vantagem de não in-
Verifica-se também que os royalties terferir nas decisões de investimento
e participação especial (PE) cons- e produção das empresas. Também
tituem-se nas principais fontes de desestimula o aparecimento de em-
arrecadação, tendo respondido por presas “aventureiras”, uma vez que,
84%, no mínimo, e por 92%, na média para se dispor a realizar um pagamen-
do período. Tendo em vista as regras to antecipado, o vencedor da licitação
de distribuição de recursos discutidas deverá ter um mínimo de compromis-
na seção anterior, isso implica que a so e interesse em explorar eficiente-
quase totalidade da arrecadação será mente a área. Por outro lado, ao exigir
repartida com estados e municípios. das concessionárias um pagamento
Os bônus de assinatura, por depen- inicial, o bônus pode ter o inconve-

Tabela 2 – Evolução das participações governamentais (em R$ milhões)

88 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

niente de restringir a competição. Em de juros muito mais elevada do que


um mundo com concorrência per- aquela que o governo poderia se fi-
feita, sem incertezas, assimetrias de nanciar. Tendo em vista essas consi-
informação e restrições de crédito, o derações, os bônus de assinatura não
bônus de assinatura corresponderia a deveriam ser a principal forma de
toda a renda (no sentido econômico)9 participação governamental. Nesse
passível de ser obtida a partir de uma sentido, o atual desenho institucio-
lavra. Nesse caso, o governo poderia nal brasileiro está adequado, uma vez
basear toda a participação no bônus que os bônus vêm representando, em
de assinatura. média, 6,7% do total das participa-
ções governamentais, tendo atingido
Mas o mundo real está longe de obe- o valor máximo de 13,5%, em 2000.
decer às hipóteses listadas acima. As
empresas petrolíferas incorrem em Na Introdução deste Capítulo, real-
riscos, sejam relacionados ao custo çou-se que uma das principais dife-
de extração, ao preço do petróleo, à renças entre royalties e participação
real quantidade de óleo existente nos especial é o fato de o primeiro incidir
poços, ou à data em que o poço esta- sobre o faturamento, ao passo que o
rá produzindo. Além disso, há fortes último incide sobre um conceito que
assimetrias de informação, com al- se aproxima de lucro (faturamento
gumas empresas melhor informadas descontado de alguns custos). Há di-
que outras ou que o governo. Para o lemas importantes ao se definir qual
Brasil, por exemplo, é provável que a a forma de arrecadação deveria ser
Petrobrás possua vantagens informa- priorizada. Em princípio, uma alí-
cionais. E, na presença de assimetria quota incidente sobre o lucro gera
de informações, há uma tendência de menos distorções sobre as decisões
o valor ofertado no leilão de privati- de investimento e produção das em-
zação ser mais baixo. presas. Por outro lado, uma alíquota
sobre o faturamento é mais fácil de
Outro problema associado ao bônus ser calculada e está menos sujeita à
de assinatura, descrito por Stiglitz declaração incorreta de custos. A pos-
(2007), deve-se ao fato de esse bônus sibilidade de manipulação de dados é
corresponder, na realidade, a um em- maior porque, como o custo relevan-
préstimo feito pela concessionária ao te refere-se a um campo específico,
governo10, normalmente a uma taxa cria-se um incentivo para as empre-
sas atribuírem custos maiores para os
9
Relembrando, a renda, no sentido econômico, sig-
nifica o excedente sobre os custos de produção, que campos mais propensos a pagarem
incluem a remuneração do capital de acordo com o participação especial.
valor de mercado.
10
A comparação com o empréstimo pode ser entendi-
da da seguinte maneira: se o governo fixa os royalties O dilema que se coloca então pode
em alíquotas muito altas, o que deprimirá os ganhos
futuros do concessionário, a oferta feita como bônus ser resumido da seguinte forma: se a
de assinatura será menor. Ou seja, se o governo pre-
tende arrecadar mais no futuro, deverá se contentar
maior fonte de incerteza for referente
com valor menor no presente. Similarmente, o gover- à assimetria de informações entre a
no pode arrecadar mais no presente, e abrir mão de
maior arrecadação no futuro. empresa e o governo, uma tributação

RELEITURA | jan./jun. de 2010 89


RENDAS DO PETRÓLEO

sobre o faturamento (como ocorre no participações governamentais po-


caso dos royalties) é mais desejável. Já deria prever um aumento das tarifas
se a maior fonte de incerteza referir-se cobradas a título de retenção de área,
aos reais custos de extração a serem embora seja desejável que essa rubri-
enfrentados pela empresa, deve-se ca continue a ser menos importante
tributar sobre um indicador de lucro do que os royalties ou participação
(como é feito com a participação es- especial.
pecial), uma vez que reduz o risco das
empresas petrolíferas, incentivando o Conforme discutido na Seção I.2, os
investimento. royalties e participação especial são
as únicas – embora, por larga mar-
A cobrança pela retenção de área se- gem, as mais importantes – formas de
ria, em princípio, uma das formas participação especial cujos recursos
menos distorcivas de participação são, obrigatoriamente, divididos com
governamental, uma vez que o alu- estados e municípios. As Tabelas 3a a
guel pago anualmente independe da 3c mostram os valores distribuídos a
produção e, portanto, não afeta as de- título de royalties, participações espe-
cisões de investimento/extração das ciais e o total, entre 2000 e 2007, por
empresas. A maior crítica que se faz nível de governo.
a esta forma de receita é que, como se
trata de recursos não renováveis, as Como pode ser visto, os recursos de
empresas teriam interesse em exaurir royalties e participação especial têm
o campo o mais rapidamente possí- sido da mesma ordem de magnitude
vel para economizar os pagamentos nos últimos anos, em torno de R$ 7
futuros. Esse problema pode ser par- bilhões para cada rubrica. Observa-se
cialmente contornado com a agência também que há uma grande concen-
reguladora impondo limites à veloci- tração geográfica na distribuição das
dade de extração, como está previsto participações governamentais, repro-
na Lei do Petróleo, em que as conces- duzindo a localização das jazidas do
sionárias têm de submeter o plano de mineral e os critérios de distribuição
produção à aprovação da ANP. Deve- previstos em lei. Cinco estados (RJ,
se também ter em mente que, quan- RN, BA, ES e AM) recebem mais de
to mais a receita governamental se 90% do que é distribuído a título de
baseia na cobrança pela retenção de royalties, sendo que somente o Rio de
campo, maior a transferência de risco Janeiro fez jus a 66% das receitas no
do governo para as empresas petro- período. Em relação às participações
líferas, uma vez que, independente especiais, a concentração territorial
de extrair recursos naturais ou não, é ainda maior, com o Rio de Janeiro
a empresa tem de pagar o valor da recebendo, isoladamente, 98% das
retenção. Tendo em vista os valores receitas. Observe-se que as participa-
atuais, e supondo que seja efetiva a ções especiais são devidas somente
exigência de cumprimento de um rit- para campos de alta produtividade.
mo preestabelecido de extração pelas Por isso, se a exploração na camada
empresas, uma eventual reforma das do pré-sal prosperar, deverá ocorrer

90 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

Tabela 3a – Distribuição de royalties por nível de governo

Tabela 3b – Distribuição de participações especiais por nível de governo

Tabela 3c – Distribuição de royalties e participações especiais por nível de governo

Fonte: ANP
Obs: Valores expressos em R$ 1.000,00.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 91


RENDAS DO PETRÓLEO

uma concentração ainda mais forte pios. Basta ver que, em 2007, 80% da
de receitas, uma vez que muitos cam- receita com royalties e participação
pos produtores são confrontantes a especial foi direcionada a somente
municípios do Rio de Janeiro. 121 municípios (2,2% dos 5.235 mu-
nicípios que compõem a amostra do
A Tabela 4 apresenta em maiores de- FINBRA), que correspondiam a 15%
talhes a distribuição dos royalties e da população.
participações especiais no nível de
municípios. As duas primeiras linhas As tabelas 3 e 4 mostraram a concen-
mostram a participação dos dez e cin- tração geográfica na distribuição de
quenta municípios, respectivamente, royalties e participações especiais.
que mais receberam receitas oriun- Outra forma de analisar a distribui-
das do petróleo em relação ao total ção dos recursos é verificar o grau de
das receitas. As duas últimas linhas dependência do ente federativo para
mostram o número de municípios com o petróleo. O grau de dependên-
cuja arrecadação, somada, atingia cia foi mensurado como a relação
80% e 90% do total, respectivamente, entre as receitas de royalties e parti-
e as correspondentes populações. cipação especial e a receita corrente
líquida do ente federativo. As Tabelas
Os 10 municípios que mais recebe- 5 e 6 mostram essas relações para es-
ram rendas do petróleo em 2000 ti- tados e municípios, respectivamente.
veram uma participação de 64% das
receitas, mas representavam somente Em virtude do aumento da produção
1,0% da população. Em 2007, a con- e do preço internacional do petróleo,
centração havia diminuído um pouco, a arrecadação estadual com royalties
com os dez municípios que mais ar- e participações especiais passou de
recadaram respondendo por 42% da uma média de 0,8% da receita cor-
arrecadação e 4,1% da população do rente líquida, em 2000, para 1,5% em
País. Quando se observa os percentis 2007. Como seria de se esperar, essa
da distribuição, percebe-se que hou- participação varia entre as unidades
ve uma desconcentração de receitas da federação, em função da produção
entre 2000 e 2007, embora as receitas local de petróleo e da diversificação
continuem sendo distribuídas, em da economia local. O Rio de Janeiro,
larga medida, para poucos municí- por ser o maior beneficiário, rece-

Tabela 4 – Distribuição de royalties e participação especial por municípios

92 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

Tabela 5 – Participação das receitas do petróleo da receita corrente líquida estadual


(estados selecionados)

Tabela 6 – Participação dos royalties e participações especiais na receita


corrente líquida dos municípios

bendo quase 85% das receitas com tados, a contribuição das receitas do
royalties e participações especiais, é o petróleo para o orçamento é relativa-
estado mais dependente do petróleo. mente pequeno, inferior a 5%, e sem
Ainda assim, por possuir uma econo- tendência clara de crescimento no
mia mais diversificada, as receitas do período 2000 a 2007.
petróleo contribuíram com somente
12% da receita corrente líquida do especiais na receita corrente líquida. Provavelmente,
estado em 200711. Para os demais es- o impacto da indústria do petróleo sobre a economia
carioca é bem mais forte, pois inclui refinarias, abas-
tecimento, indústria naval, etc. Isso, entretanto, tem
11
É importante destacar que os 12% dizem respeito pouca relevância quando se discutem os méritos da
somente à contribuição dos royalties e participações distribuição de recursos no âmbito da Lei do Petróleo.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 93


RENDAS DO PETRÓLEO

Para municípios que são grandes ção especial representa menos de 5%


produtores, é de se esperar que a de- da receita corrente líquida. Se forem
pendência em relação às receitas do considerados os municípios cujas
petróleo seja maior, tendo em vista receitas do petróleo correspondem a
que a possibilidade de diversificação menos de 1% da receita corrente lí-
da economia é bem mais limitada quida, obtém-se um universo de 4800
para municípios do que para esta- municípios (92% da amostra do FIN-
dos. Por isso, observamos na Tabela BRA de 2007), onde residem 86% da
6 que há municípios que dependem população.
fortemente das receitas provenientes
do petróleo. Em 2000, em sete muni- A Tabela 3c, acima, mostrou que, na
cípios a arrecadação com royalties e média do período entre 2000 e 2007,
participação especial correspondia a União fez jus a 39% das receitas de
a mais de 50% da receita corrente. royalties e participação especial. A Lei
Em 2007, o número correspondente do Petróleo especifica que esses re-
caiu para quatro12. Quando se toma cursos serão destinados a programas
o percentual de 30% como referên- específicos dos ministérios beneficia-
cia, o número de municípios forte- dos. Assim, o Ministério da Ciência
mente dependentes das receitas do e Tecnologia deve financiar progra-
petróleo aumenta para 16, em 2000, e mas de amparo à pesquisa aplicada
para 15 em 2007. Em qualquer caso, à indústria de petróleo, gás natural e
verifica-se que há poucos municípios biocombustíveis e aplicar parte dos
que dependem fortemente das ren- recursos no desenvolvimento cientí-
das do petróleo. A população total fico e tecnológico das regiões Norte
residente nesses municípios também e Nordeste; o Ministério da Marinha
é pequena, em torno de 500 mil, em deve utilizar os recursos para fiscali-
200713, o que representa menos de 1% zação e proteção das áreas de produ-
do total do País. No outro extremo, ção; o Ministério de Minas e Energia
mais de 95% da população brasileira deve financiar estudos de geologia e
reside em municípios cuja arrecada- geofísica associados à prospecção de
ção derivada de royalties e participa- combustíveis fósseis, além de estudos
de planejamento da expansão do sis-
tema energético e para levantamento
12
Os números não são diretamente comparáveis por-
que a base de dados do FINBRA exclui os municípios geológico básico no território nacio-
que, no respectivo ano, não enviaram as informações nal; e o Ministério do Meio Ambiente,
no prazo estipulado. Por isso, os municípios de Cam-
pos dos Goytacases (RJ), Rio das Ostras (RJ) e Gua- dos Recursos Hídricos e da Amazônia
maré (RJ), que figuravam na lista de 2000, não fazem
parte da lista de 2007. Além desses três municípios, os Legal deve desenvolver projetos e es-
municípios cujas receitas com petróleo excederam 50 tudos destinados à recuperação de
% de sua receita líquida em 2000 foram: Coari (AM),
Quissanã (RJ), Macaé (RJ) e Carapebus (RJ). Em 2007, danos ambientais causados pelas ati-
os respectivos municípios foram Quissanã (RJ), Pre- vidades da indústria do petróleo.
sidente Kennedy (ES), Casimiro de Abreu (RJ) e Cara-
pebus (RJ).
13
Mesmo se forem consideradas as exclusões da
amostra (vide nota de rodapé anterior), com especial
Dos recursos que pertencem à União,
destaque para o município de Campos dos Goytaca- parte significativa não tem tido o
ses, a população residente nesses municípios não ul-
trapassa muito um milhão de habitantes. destino previsto na Lei do Petróleo.

94 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

Talvez em virtude de contingencia- da, uma contribuição importante da


mento orçamentário, de entraves bu- imprensa para a cidadania.
rocráticos ou da ausência de projetos
que justificassem o uso dos recursos, Contudo, uma análise mais isenta e
os valores efetivamente gastos têm que possa contribuir para uma me-
correspondido a uma pequena pro- lhoria das políticas pública no País,
porção dos valores transferidos pela requer um estudo mais sistemático e
ANP. De acordo com a Tabela 7, para que utilize técnicas mais elaboradas.
a média do período 2003-2007, essa Sobre isso, muito pouco foi feito no
proporção variou de 2%, para o Mi- Brasil, talvez mesmo em função de as
nistério das Minas e Energia, a 35%, receitas do petróleo como itens rele-
para o Ministério da Marinha. vantes da arrecadação de determina-
dos municípios constituírem-se em
Os recursos não gastos são transferi- um fato relativamente recente.
dos para o Caixa Único do Tesouro e
acabam por contribuir para a geração Postali (2007), por meio de uma análi-
de superávits primários. Indireta- se de diferenças em diferenças, obser-
mente, portanto, têm sido utilizados vou, comparando o desempenho nos
para abater a dívida pública, o que períodos 1996/99 e 2001/04, que o
não deixa de ser um uso sensato. Afi- crescimento do PIB per capita foi me-
nal, por ser o petróleo exaurível, ao se nor nos municípios que receberam
utilizar a renda gerada a partir de sua mais recursos do petróleo. Ou seja,
extração para abater a dívida pública, em média, esses municípios tiveram
está-se transferindo, para as gerações um desempenho econômico abaixo
futuras, parte das receitas auferidas da média nacional, o que permite
pela geração presente. concluir que os recursos do petróleo
não têm sido utilizados para gerar de-
senvolvimento dos municípios que
os recebem.
II.4 – Royalties, participações
especiais e desempenho dos Givisiez e Oliveira (2008) também
municípios concluíram que as receitas do petró-
leo não têm contribuído para um de-
A utilização da receita do petróleo por sempenho superior dos municípios
municípios é um tema recorrente da que as recebem. No caso, os autores
imprensa. Exemplos de mau uso dos investigaram a infraestrutura e o de-
recursos, como colocação de pisos sempenho no Índice de Desenvolvi-
especiais em calçadões, construção mento da Educação Básica (IDEB),
de escolas sem a devida preocupação limitando-se a comparar municípios
com a manutenção das já existentes, do estado do Rio de Janeiro.
ou inchaço da folha de pagamentos
são rotineiramente expostos na mí- A Tabela 8 apresenta alguns indicado-
dia. Chamar a atenção da sociedade res sócio-econômicos de municípios,
para esses desperdícios é, sem dúvi- estratificados de acordo com o seu

RELEITURA | jan./jun. de 2010 95


RENDAS DO PETRÓLEO

Tabela 7 – Proporção dos recursos transferidos pela ANP que foram


efetivamente gastos, por Ministério, de 2003 a 2007

Fonte: SIAFI/STN. Elaboração: Consultoria de Orçamentos/CD e PRODASEN. Dados manipulados pelo autor.

Tabela 8 – Indicadores sócio-econômicos de municípios, estratificados por grau de


dependência do petróleo, 2000 e 2005

grau de dependência em relação às Observe-se que os municípios que


receitas do petróleo, definido como a dependem mais fortemente do pe-
participação dessas receitas no total tróleo, definidos como aqueles cujo
de receitas correntes líquidas. grau de dependência seja superior a

96 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

30%, têm, em média, população mar- ríodo. Excluindo Presidente Kennedy,


ginalmente maior, arrecadam mais a média do grupo cai para -12%. Tam-
(em termos per capita) e já eram, em bém em relação à variação do IFDM,
2000, substancialmente mais ricos o desempenho dos municípios for-
que a média nacional. Em relação aos temente dependentes do petróleo
indicadores de desenvolvimento, me- foi medíocre, apresentando taxas de
didos tanto pelo Índice de Desenvol- crescimento próximas da média na-
vimento Humano (IDH) como pelo cional.
Índice Firjan de Desenvolvimento
Municipal (IFDM)14, observa-se que, Por motivos que ficarão claros no Ca-
em 2000, os municípios com grau de pítulo III, que discute a fundamen-
dependência acima de 50% apresen- tação teórica para a distribuição de
tavam uma situação bem mais privi- recursos entre entes federativos, as
legiada que a média nacional. Já os variáveis mais importantes para ava-
municípios com grau de dependên- liar a adequação do direcionamento
cia entre 30% e 50%, situavam-se pró- da renda do petróleo para municípios
ximos à média. são o crescimento da população e a
variação da receita corrente líquida,
No que diz respeito ao desempenho excluindo as receitas do petróleo. An-
no período, observa-se que não hou- tecipando o debate daquele Capítulo,
ve diferenças estatisticamente sig- uma das principais justificativas para
nificantes entre os municípios que transferir royalties para os municípios
dependem fortemente das receitas produtores é o crescimento popula-
do petróleo e aos demais. Em rela- cional, e o consequente aumento na
ção à variação do PIB per capita, as- demanda por serviços públicos, pro-
sim como concluiu Postali (2007), vocado pela indústria petroleira.
o desempenho dos municípios de-
pendentes de petróleo foi inferior à Esse argumento torna-se mais frágil
média nacional. O crescimento de se a geração de renda proporciona-
41,1% observado entre os municípios da pela indústria do petróleo levar a
com grau de dependência entre 30% um aumento da arrecadação tributá-
e 50% foi fortemente influenciado ria do município, o que viabilizaria o
pelo desempenho do município de atendimento da maior demanda por
Presidente Kennedy (ES), cujo PIB per serviços públicos. Os resultados apre-
capita mais que quadruplicou no pe- sentados na última linha da Tabela 8
são compatíveis com essa hipótese,
14
O IFDM, como o nome sugere, foi desenvolvido pela
Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (Firjan) e tendo em vista que a receita corrente
abrange três áreas do desenvolvimento: emprego & per capita (excluindo a arrecadação
renda; educação; e saúde. Ao contrário do IDH, que
é estimado somente em anos censitários, a Firjan do petróleo) aumentou mais forte-
pretende calcular o IFDM anualmente, já colocando
à disposição do público as sérias referentes ao perí-
mente nos municípios com maior de-
odo 2000 a 2005. Em 2000, a correlação entre o IFDM pendência do petróleo.
e o IDH foi de 0,84. Dessa forma, apesar de o IDH ser
um índice mais conhecido, sendo padronizado in-
clusive internacionalmente, os resultados utilizando Conforme já mencionado, as diferen-
uma série ou outra não devem ser substancialmente
diferentes. ças das médias apresentadas na Ta-

RELEITURA | jan./jun. de 2010 97


RENDAS DO PETRÓLEO

bela 8 não são estatisticamente signi- que implica que não se pode rejeitar
ficantes ao nível de 5%. Mesmo após a hipótese que as respectivas taxas de
um tratamento mais criterioso dos crescimento independam da arreca-
dados, essa conclusão foi mantida. dação associada ao petróleo.
Foram estimadas várias regressões
que tinham o seguinte formato:
III – Receitas do petróleo e
yi = α + βxi + γzi + ei
federalismo fiscal
em que: yi representa, confor-
me a regressão estimada, a taxa
de crescimento da população, III.1 – Introdução e
do PIB per capita, do IFDM ou experiência internacional
da receita corrente per capita,
excluindo a receita do petróleo,
referentes ao município i para O Capítulo anterior mostrou que qua-
o período entre 2000 e 2005; se 60% dos royalties e participações
especiais são destinados aos estados
xi é a variável que busca men-
surar a importância do pe- e municípios. Essa participação não
tróleo para o município i, pode ser considerada nem exagerada
podendo ser o grau de depen- nem tímida para padrões internacio-
dência do município em 2005 nais, tendo em vista a grande disper-
ou a taxa de crescimento da são observada entre países.
renda do petróleo no período
2000/2005, mensurada tanto Ahmad e Mottu (2003) avaliam o siste-
de forma agregada quanto em
termos per capita; ma de repartição de receitas tomando
como base a forma de organização de
zi corresponde a um vetor con- governo. Governos unitários tendem
tendo outras variáveis explica- a adotar um regime de completa cen-
tivas, como a região a qual per-
tence o município i, o PIB per tralização15. Já as federações tendem
capita em 2000, o IDH de 2000 a implementar regimes em que os
e a população em 2000. recursos são repartidos com os en-
tes subnacionais. Essa característica
O interesse era verificar se o coefi-
foi observada em todas as federações
ciente β era positivo e significante
analisadas pelos autores (sete, no to-
do ponto de vista estatístico. Encon-
tal), embora os métodos de arrecada-
tramos valores positivos em todas as
ção e repartição variem. Os Emirados
regressões estimadas, indicando que
Árabes Unidos são o único caso em
municípios que recebem mais recur-
que a arrecadação é feita somente
sos do petróleo (seja em termos abso-
lutos ou em relação à arrecadação),
15
Ocorre completa centralização tanto em países uni-
apresentaram taxas de crescimento tários pequenos (exemplos: Bahrein, Kuwait, Oman,
mais altas da população, do IFDM e Qatar e Yemen), como em países unitários grandes
(exemplos: Argélia, Azerbaijão, Irã, Iraque, Líbia, No-
das demais receitas correntes. Con- ruega e Reino Unido). Outros países unitários gran-
tudo, os valores não foram significa- des, como Colômbia, Equador, Indonésia (após 2000)
e Casaquistão. descentralizam em algum grau as re-
tivos do ponto de vista estatístico, o ceitas obtidas a partir da exploração do petróleo.

98 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

Tabela 9 – Sistemas de distribuição das receitas do petróleo, países selecionados

País Parcela recebida pelos governos subnacionais produtores


Argentina Até 12% dos royalties para extração na terra.
Austrália Para produção em terra e águas costeiras, estados podem impor
participações.
Para produção em plataforma continental, 25% do PRRT (tipo de
imposto federal) é destinado à Western Austrália.
Bolívia 100% dos royalties + 25% de uma tributação especial sobre hi-
drocarbonetos
Canadá 100% das taxas e royalties impostos pela província. O governo
federal também pode impor royalties.
Colômbia 47,5% para departamentos produtores; 25% para municípios
produtores, 8% para municípios onde há portos e instalações de
transportes.
Estados Unidos Estados livres para estabelecer taxas e royalties, mas não podem
cobrar sobre terras federais.
Filipinas 40% da arrecadação proveniente da atividade mineradora.
Indonésia 70% dos royalties vão para duas províncias, que têm status espe-
cial. As outras províncias produtoras recebem entre 3% e 6%, e os
governos locais, entre 6% e 12% dos royalties.
Itália Para extração em terra, 55% é destinado para regiões produtoras
e 15% para municípios; para produção em plataforma continental,
as regiões produtoras recebem 4%.
Malásia 5% dos royalties
Papua e Nova Guiné 80% dos royalties (equivalente a 2% das vendas) e 20% de um
“Special Support Grant” (equivalente a 1% das vendas)
Peru 20% do imposto de renda relacionado à mineração é direcionado
para o governo regional, e 30% para o governo local.
Rússia Royalties (alíquota de 6% a 16%): 30% para as repúblicas produ-
toras e 30% para municípios.
Imposto específico (valores variáveis): 70% para governos sub-
nacionais.
Fonte: Brosio (2003)

pelos governos subnacionais, e de- melhante ao brasileiro: a União arre-


pois parte é repassada para o gover- cada e parte dos recursos é repassada
no central. Nos Estados Unidos e no para os governos subnacionais. A Ta-
Canadá, os governos centrais e locais bela 9, que se constitui de um resumo
arrecadam separadamente suas par- de tabela semelhante elaborada por
ticipações. Já México, Nigéria, Rússia Brosio (2003), apresenta a divisão das
e Venezuela adotam um regime se- participações governamentais en-

RELEITURA | jan./jun. de 2010 99


RENDAS DO PETRÓLEO

tre governo central e governos locais i) alienação de um recurso público


para países selecionados. não renovável;

Tendo em vista a diversidade de ex- ii) impactos ambientais gerados pela


periências, o que dificulta justificar as atividade petrolífera;
regras de divisão de receitas com base
em padrões internacionais, torna-se iii) aumento da demanda por servi-
ainda mais necessário avaliar as re- ços públicos em função da atividade
comendações que a teoria econômi- de exploração do petróleo;
ca fornece para o entendimento do
tema. Por isso, este capítulo conterá iv) ocupação da terra para atividades
mais duas seções. Na próxima apre- petrolíferas;
sentamos os argumentos favoráveis
à descentralização de receitas e, na v) no caso específico do Brasil, pelo
Seção III.3, os argumentos contrários. fato de o ICMS incidente sobre a ex-
Como será visto, há justificativas razo- ploração do petróleo ser pago no des-
áveis para direcionar parte dos recur- tino, e não na origem, como ocorre
sos para as regiões produtoras, mas a com a maioria dos produtos.
parcela deveria ser substancialmente
menor do que a prevista pela Lei do Ademais, e não diretamente relacio-
Petróleo. Isso é particularmente ver- nado ao conceito de compensação,
dadeiro para a produção em platafor- a distribuição de recursos aos entes
ma continental, onde a participação subnacionais pode se dar em virtude
de estados e municípios deveria ser de:
muito baixa.
i) necessidade de preparar o ente
subnacional para o futuro, quando as
III.2 – Argumentos favoráveis reservas de petróleo se exaurirem;
à descentralização dos ii) evitar ou amenizar movimentos se-
recursos paratistas.
Conforme apresentado na Introdu- A primeira justificativa parte do prin-
ção deste Capítulo, os estados federa- cípio que a extração de petróleo se
tivos usualmente repartem as receitas constitui, em última análise, em uma
oriundas do petróleo com estados e/ troca de ativos: o ativo físico é subs-
ou municípios produtores. A justifi- tituído por um ativo financeiro17. Por
cativa para essa repartição está usu- isso, o proprietário desse ativo tem o
almente associada a alguma forma direito de ser remunerado. Contudo,
de compensação aos entes subnacio- no Brasil, bem como na maioria dos
nais, em função, por exemplo, de16:
apresentam os argumentos favoráveis, mas possuem
uma visão mais crítica à descentralização.
16
Leal e Serra (2003) e Serra (2005) discorrem sobre 17
Essa interpretação é fundamental para entender a
os argumentos favoráveis à descentralização dos re- necessidade de se constituir fundos, tema do Capítulo
cursos. Ahmad e Mottu (2003) e Brosio (2003) também IV deste trabalho.

100 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

países, o proprietário das reservas pe- desse impacto seria a proliferação de


trolíferas é a União, de forma que não ações judiciais – com empresas pe-
faz sentido ressarcir estados e muni- trolíferas argumentando que os va-
cípios pela alienação de um recurso lores estipulados são muito altos, ou
público não renovável. o Ministério Público acreditando que
os valores são baixos, etc – com pos-
Em relação aos impactos ambientais, sível paralisação das atividades, em
há um consenso na literatura de que vista da insegurança jurídica19. Nesse
a compensação é, de fato, devida. Es- contexto, a utilização de uma “regra
ses impactos são vistos na literatu- de bolso” pode ser vantajosa para a
ra econômica como externalidades sociedade, uma vez que os prejuízos
negativas, ou seja, trata-se de efeitos (do ponto de vista social) advindos da
colaterais (e prejudiciais à socieda- possibilidade de a regra gerar uma in-
de) associados à extração do petróleo denização que não seja considerada
que, em princípio, não são contabili- justa (seja por ser muito leniente ou
zados nos custos das empresas. Se as por ser exorbitante) seriam mais do
companhias petrolíferas não inde- que compensados pela redução dos
nizarem estados e municípios pelos custos transacionais associados à es-
danos ambientais, gera-se uma dis- timativa do impacto ambiental e aos
torção na alocação dos recursos, pois processos na Justiça.
a produção de petróleo passa a ser
maior do que aquela que seria social- A regra atual, se entendida como
mente desejável. predominantemente intencionada
a gerar as compensações por danos
O fato de estados e municípios faze- ambientais, apresenta a vantagem
rem jus a compensações ambientais de ser uma “regra de bolso”. Há, en-
não significa que a atual forma de tretanto, alguns pontos que merecem
distribuição das receitas do petróleo aprimoramento. Em primeiro lugar,
esteja sendo feita de forma a corrigir os valores dos royalties e participa-
adequadamente o problema da ex- ção especial dependem do preço do
ternalidade. O ideal seria que a com- petróleo, o que, claramente, não tem
pensação ambiental fosse paga em relação com os danos ambientais. O
função dos danos ambientais causa- mais correto seria estipular um valor
dos. Entretanto, é muito difícil preci- fixo, por volume extraído20. Poder-
ficar adequadamente esses danos18. se-ia sofisticar a regra, tornando-o
Tendo em vista a variedade de formas mais progressiva ou mais regressiva
de se estimar o impacto ambiental, dependendo se os danos ambientais
a principal consequência de se obri- aumentam em proporção maior ou
gar as empresas a compensarem es- menor que o volume extraído.
tados e municípios na medida exata
19
Para uma análise detalhada sobre problemas as-
18
Há diversas metodologias para calcular os danos sociados à fixação de compensações ambientais, ver
ambientais. Somente para citar um problema fun- Faria (2008).
damental, é difícil conhecer, ex ante, toda a extensão 20
Esse critério teria a vantagem adicional de eliminar
dos impactos ecológicos que determinada ação irá a volatilidade das receitas petrolíferas dos governos
provocar. subnacionais.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 101


RENDAS DO PETRÓLEO

A Tabela 1, acima, mostrou que a da por melhores vias de trânsito, edu-


parcela das receitas do petróleo des- cação e saúde. Adicionalmente, se o
tinada aos estados e municípios é desemprego for muito alto, gera-se
menor quando a extração ocorre na uma série de problemas que deman-
plataforma continental. Trata-se de darão mais gastos com segurança,
um dispositivo correto sob o prisma saúde e assistência social.
que estamos analisando, tendo em
vista que o município onde se locali- Há algumas falhas nesse raciocínio
za a reserva tende a sofre menor im- que merecem ser elucidadas. Em pri-
pacto ambiental quando a extração meiro lugar, o que deveria atrair po-
é feita na plataforma continental do pulação (e os eventuais problemas
que quando ocorre em terra. Pode-se, associados) não é a maior ou menor
entretanto, pensar em limites, uma proximidade com os campos de pe-
vez que, a partir de determinada dis- tróleo, mas a existência ou não de
tância do litoral, o impacto ecológico atividades de apoio à exploração. No
deve ser negligenciável. Ou, se existir caso do Rio de Janeiro, por exemplo, a
(por exemplo, em virtude de um vaza- maior estrutura de apoio à produção
mento de óleo), não necessariamente encontra-se em Macaé, mas é o muni-
atingirá o município confrontante, cípio de Campos dos Goitacazes que
uma vez que o exato local atingido recebe o maior volume de participa-
dependerá de fatores como ventos e ções governamentais. Dessa forma, o
correntes marítimas. O mais correto, atual critério de distribuição, que pri-
nesse caso, seria não instituir nenhu- vilegia o município confrontante, não
ma compensação ex ante, devendo a é adequado se o que se pretende é
compensação por danos ambientais compensar os municípios pela maior
ser paga somente quando tais danos demanda por serviços públicos.
efetivamente ocorrerem21.
Em segundo lugar, em princípio, a ex-
Leal e Serra (2003) e Serra (2005) ar- ploração do petróleo aumenta a base
gumentam que os royalties e parti- de arrecadação. No caso do Brasil isso
cipações especiais também servem não ocorre por meio direto, tendo
para compensar os municípios pela em vista que o ICMS incidente sobre
maior demanda de serviços públicos combustíveis, ao contrário do que
gerada pela exploração do petróleo. ocorre com a maioria dos bens e ser-
O raciocínio é o seguinte: a atividade viços, pertence ao estado onde ocor-
de extração atrai mão-de-obra para o rer o consumo. Mas, indiretamente,
local. Parte dessa mão-de-obra será a atividade de extração, ao aumentar
empregada pela indústria petrolífe- a circulação de renda no município,
ra, e parte ficará desempregada. Em permite um aumento da arrecadação.
qualquer caso, aumenta-se a deman- Isso porque os salários e as encomen-
das locais da indústria petrolífera es-
21
Como seria uma compensação ex post, a dimensão
do impacto ambiental já seria conhecida. Caberia aos
timulam o comércio, contribuindo
órgãos fiscalizadores definir a forma de cálculo das para maior pagamento de ICMS em
multas, o que não descartaria, dependendo do caso,
a aplicação de regras de bolso. atividades não-petrolíferas, e aumen-

102 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

tam a procura por serviços, imóveis e (ou do estado) não seja diretamente
veículos, gerando maior arrecadação impactada pela extração do petróleo,
de ISS, IPTU e IPVA. em virtude da incidência do ICMS
ocorrer no local de consumo, há um
A Seção II.4 mostrou que o grau de impacto indireto importante, que
dependência para com o petróleo pode compensar eventuais aumen-
não influenciou, de forma estatisti- tos de gastos públicos decorrentes de
camente significante, o crescimento maior população. Não se pode esque-
populacional e nem a arrecadação cer também que boa parte da infraes-
de receitas correntes (excluídas a do trutura construída para auxiliar a ati-
petróleo) dos municípios. Entretanto, vidade de extração do petróleo, como
se forem consideradas as estimativas modernização de portos e construção
pontuais, a população dos municí- de estradas, é bancada pelo governo
pios com grau de dependência acima federal ou pelas empresas explorado-
de 30% cresceu mais rapidamente ras, em especial a Petrobrás.
que a média nacional (vide Tabela 8).
Mas as receitas correntes desses mu- Outro argumento utilizado para justi-
nicípios também cresceram mais ra- ficar o recebimento de royalties para
pidamente do que a média. os municípios e estados é que a ati-
vidade petrolífera ocupa espaços que
Se, no agregado, é difícil estabelecer poderiam ser ocupados por outras
comparações precisas, a análise de atividades que, inclusive, recolheriam
casos individuais ajuda a elucidar ICMS. Trata-se, assim, de um proble-
pontos importantes para o debate. ma de congestionamento. Contudo,
Compare-se, por exemplo, o desem- esse não é um problema que se ve-
penho de Campos dos Goytacazes rifica na prática. Obviamente, não se
com Macaé, ambos do Rio de Janeiro. pode falar em congestionamento no
Em virtude de ser confrontante aos caso da exploração na plataforma
principais poços, Campos é o mu- continental, que se dá a quilômetros
nicípio que mais recebe receitas do da costa. Mesmo quando a explora-
petróleo. Mas as atividades de apoio, ção ocorre em terra, é pouco provável
em terra, situam-se majoritariamente que se chegue a uma situação em que
em Macaé. Consistente com a hipó- se esgotem as áreas livres, passíveis
tese que é a atividade petrolífera – e de serem utilizadas para outras ativi-
não a proximidade com os campos de dades geradoras de renda.
produção – o que atrai imigração, a
população de Campos aumentou 6% O risco de movimentos separatistas
entre 2000 e 2005, e a de Macaé, 21%. fez com que vários países produto-
Por outro lado, as receitas tributárias res, como Nigéria, Indonésia e Rússia,
(que excluem a participação governa- passassem a destinar maiores parce-
mental na extração de petróleo) per las das receitas do petróleo para os
capita aumentaram 463% em Macaé, entes subnacionais (Ahamd e Mottu,
ante 145% em Campos. Ou seja, mes- 2003). Pode-se argumentar que essas
mo que a arrecadação do município transferências são inúteis, tendo em

RELEITURA | jan./jun. de 2010 103


RENDAS DO PETRÓLEO

vista que os estados produtores sem- a emigração da população para outros


pre estariam melhor se obtivessem municípios ou estados. Já no caso de
100% da receita do petróleo extraído um país, o esvaziamento econômico
de seus territórios. Essa análise, en- levaria à maior pobreza da popula-
tretanto, não leva em consideração os ção, tendo em vista que a mobilidade
custos da secessão, que envolvem não internacional de mão-de-obra é bem
somente os eventuais gastos militares, mais limitada. Ademais, não se espe-
mas também os recursos despendidos ra uma interrupção abrupta da extra-
para obtenção do reconhecimento in- ção. O mais provável é que a queda
ternacional e para construção da bu- na produção ocorra paulatinamente,
rocracia do Estado. De qualquer for- permitindo que os fluxos migratórios
ma, pode-se prever que, quanto mais intranacionais se deem de forma orga-
uma região produtora estiver propen- nizada. Ademais, apesar de sua vasta
sa ao separatismo, maior deverá ser a extensão, a homogeneidade cultural
sua participação na arrecadação do do Brasil é um fator importante para
petróleo. No caso brasileiro, pode-se, reduzir os custos não pecuniários da
para todos os efeitos práticos, descar- migração. Dessa forma, o argumento
tar a hipótese de secessão. de que é necessário se preparar para
o futuro não é suficientemente forte
O último – mas não menos importante para justificar a distribuição de parte
– argumento a favor das transferências significativa da arrecadação oriunda
das rendas do petróleo para entes sub- da exploração do petróleo para esta-
nacionais baseia-se na necessidade dos e municípios.
de preparar esses entes para o futuro,
quando não haverá mais extração de Em segundo lugar, deve-se avaliar a
petróleo. Conforme salientam Leal e capacidade dos municípios e estados
Serra (2003), toda atividade econômi- de diversificarem suas economias,
ca é passível de arrefecer. Mas, quan- para evitar seu esvaziamento eco-
do se trata da exploração de recursos nômico quando a exploração do pe-
minerais, esse término é inexorável. tróleo se extinguir. Uma das formas,
Cabem aqui algumas considerações. talvez a mais eficiente, de se assegu-
rar um desenvolvimento sustentável
Em primeiro lugar, sem dúvida, é é investir em educação. Essa opção,
desejável que uma região se prepare entretanto, é ineficaz como estratégia
para o futuro. E o município, por ter de desenvolvimento sustentável para
uma economia menos diversificada um município. Isso porque não há
do que os estados e a União, tenderia como um município (ou estado) im-
a sofrer mais com o declínio da ativi- pedir que a população que tenha se
dade de extração do petróleo. Por ou- formado em suas escolas migre para
tro lado, as consequências advindas outras regiões do país, em função de
do não planejamento são mais graves melhores oportunidades de trabalho.
para os estados e, mais ainda, para a Similarmente, se o município (ou es-
União. No caso municipal ou estadu- tado) conseguir desenvolver sua eco-
al, o esvaziamento econômico levaria nomia de forma sustentável, conse-

104 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

guirá atrair mão-de-obra qualificada do entre federativo para com o petró-


formada em outras regiões do país. leo no futuro. Quanto à canalização
dos recursos para fundos de previdên-
Não existe legislação única determi- cia, o impacto no longo prazo sobre o
nando a aplicação dos recursos oriun- desenvolvimento municipal/estadual
dos da exploração do petróleo, pois é ambíguo, e dependerá fortemente
isso depende das prioridades estabele- de como é conduzida a política de gas-
cidas por estados e municípios. Em ní- tos públicos local. Se o fundo de pre-
vel federal, o Decreto no 1, de 1999, em vidência levar a um aumento de gas-
seu artigo 24, estabelece que estados e tos públicos23, em especial, de gastos
municípios só poderão aplicar os pri- correntes, os recursos do petróleo, em
meiros 5% de royalties pagos pela Pe- última análise, estarão sendo utiliza-
trobrás em energia, pavimentação de dos para consumo presente, deixan-
rodovias, abastecimento e tratamento do a economia local vulnerável tanto
de água, irrigação, proteção ao meio a variações dos preços da commodity
ambiente e em saneamento básico. quanto ao fim da atividade petrolí-
Em nível estadual, Espírito Santo e Rio fera. Já se a instituição do fundo de
de Janeiro prevêem que parte dos re- previdência não vier acompanhada
cursos arrecadados seja destinada para de aumento dos gastos correntes, será
os respectivos fundos de previdência possível, de fato, haver um aumento
dos servidores22. Também se prevê uti- da poupança do estado (ou do mu-
lização dos recursos para fundos com nicípio), propiciando maior desen-
objetivos diversos como redução das volvimento no longo prazo. De forma
desigualdades regionais (Lei no 8.303, aproximada, é esse o modelo adotado
de 13 de junho de 2006, do Espírito pela Noruega, que tem permitido que
Santo), investimentos (Lei no 8.945, de a renda oriunda do petróleo esteja
7 de fevereiro de 2007, do Rio Grande efetivamente se transformando em ri-
do Norte), ou criação de novas refi- queza permanente para a sociedade.
narias (Lei no 3.785, de 5 de setembro
de 2002, do Rio de Janeiro, que criou o Pode-se concluir, a partir da discus-
Fundo Refinaria Norte-Fluminense). são acima, que os argumentos favo-
ráveis à descentralização dos recur-
Se bem utilizados, investimentos em sos são frágeis, via de regra. A exceção
infraestrutura podem ser justificados mais importante refere-se às com-
como forma de compensar os muni- pensações por impactos ambientais.
cípios e estados pela maior demanda Mesmo nesse caso, contudo, deve-se
provocada pela atividade petrolífera. questionar a regra de indenizar em
Também podem ser úteis para diver- função do preço do petróleo: o mais
sificar a economia local, ao torná-la correto, se considerarmos a virtual
mais atraente para outros ramos de impossibilidade de mensurar ade-
atividade, reduzindo a dependência
23
Essa situação pode ocorrer se o montante que o go-
22
Conforme a Lei Complementar no 263, de 20 de ju- verno gastava com a previdência de seus servidores,
nho de 2003, do Espírito Santo, e a Lei no 2.674, de 27 antes da instituição do fundo, passar a ser gasto em
de janeiro de 1997, do Rio de Janeiro. outras rubricas.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 105


RENDAS DO PETRÓLEO

quadamente tais impactos, seria fazer i) menor capacidade de os estados e


uma regra que dependesse do volu- municípios lidarem com a flutuação
me produzido. E lembrar que, quanto de receitas;
mais distante da costa for a explora-
ção, menor a probabilidade de danos ii) geração de distorções na econo-
ambientais e, portanto, menor deve- mia;
ria ser o valor a ser compensado.
iii) geração de desequilíbrios hori-
Em relação à compensação pelo au- zontais.
mento da demanda por serviços pú-
blicos e pelo fato de o ICMS referente A relação entre receitas de petróleo
aos derivados do petróleo ser cobrado e gestão macroeconômica será dis-
no destino, deve-se lembrar que a ati- cutida com maior profundidade no
vidade petrolífera, ao pagar salários e Capítulo 3. Para o que interessa de
atrair outras atividades para as regiões imediato, a grande volatilidade de
produtoras, permite um aumento da preços do petróleo gera uma dificul-
arrecadação de outras receitas tribu- dade de administração de caixa, com
tárias. Quanto ao argumento de que alternância entre períodos de forte
é necessário destinar recursos para as crescimento de receitas e de forte re-
áreas produtoras para que elas pos- tração. Isso pode gerar instabilidade
sam diversificar sua economia e tor- de gastos, gerando desperdícios com
narem-se menos dependentes do pe- pagamento de funcionários públicos
tróleo no futuro, quando não houver ou investimentos26.
mais reservas, deve-se lembrar que o
mesmo argumento se aplica – e ainda Em princípio, não há porque acredi-
com maior força – à União, e que entes tar que um estado ou município seja,
subnacionais têm menor capacidade inexoravelmente, pior habilitado a
de diversificar suas economias24. lidar com o problema da volatilidade
de preços do que a União. Mas, via
de regra, a União, por possuir uma
III.3 – Argumentos contrários economia mais diversificada, deve
à descentralização dos ser menos dependente das receitas
recursos de petróleo do que os entes subna-
cionais. Em segundo lugar, a União
A literatura aponta três maiores ob- tende a possuir um corpo de funcio-
jeções à descentralização dos recur- nários mais bem preparado e organi-
sos25: zações mais complexas (compare-se,
24
Observa-se, ainda, que se os recursos destinados
a estados e municípios estimularem o crescimento 26
No caso de servidores públicos, o governante pode
das despesas correntes, ocorrerá, na verdade, um au- se sentir estimulado a conceder aumentos generosos
mento da dependência local em relação à extração do a seus servidores nos períodos de alta de preços, que
petróleo. Quando esta cessar, não terá restado capital sejam difíceis de honrar quando o preço do petróleo
fixo ou capital humano para dar sustentação àquela cair. Similarmente, é provável que haja aumento con-
economia, e o nível de despesas correntes a ser pago siderável de investimentos – muitos dos quais com
estará mais alto. baixa probabilidade de retorno – nos períodos de
25
Sobre a discussão a respeito do federalismo fiscal, expansão, seguido de paralisação de obras quando o
Ahmad e Mottu (2003) e Brosio (2003). preço do petróleo cair.

106 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

por exemplo, a receita federal com as possíveis distorções alocativas decor-


secretarias municipais de fazenda), rentes de isenções fiscais concedidas
com melhor capacidade para arreca- pelos entes subnacionais que são be-
dar tributos e avaliar projetos, permi- neficiados pela extração do petróleo.
tindo maior eficiência dos gastos. Esses entes podem oferecer condi-
ções mais vantajosas para empresas
Adicionalmente, a União dispõe de ou pessoas físicas se instalarem em
outros instrumentos de política eco- suas jurisprudências, por exemplo,
nômica que não estão disponíveis oferecendo isenção ou valores mais
para os estados e municípios, em es- baixos para o ICMS, ISS, IPTU e ou-
pecial, as políticas monetária e cam- tros impostos locais. A distorção gera-
bial. Quando o país é um grande ex- da decorre do fato de que as pessoas,
portador de petróleo, a forma como o físicas ou jurídicas, tomam suas de-
governo irá gastar os recursos oriun- cisões locacionais com base em seus
dos do petróleo poderá ter um im- rendimentos líquidos, ao passo que,
pacto relevante sobre a taxa de câm- do ponto de vista da eficiência aloca-
bio. Fortes variações na arrecadação tiva, o relevante são os rendimentos
poderão levar a fortes variações nos brutos, que estão mais associados ao
gastos públicos e, consequentemen- conceito de produtividade. Ou seja,
te, sobre a taxa de câmbio. Se os gas- um indivíduo que receberia um salá-
tos forem centralizados, aumenta a rio bruto maior em determinada re-
probabilidade de melhor coordena- gião (devido à maior produtividade)
ção entre política fiscal e monetária, pode se deslocar para uma região que
reduzindo os impactos da volatilida- oferece um salário bruto menor, por
de do preço do petróleo sobre a taxa causa da produtividade mais baixa,
de câmbio. mas que, em virtude de benefícios e
isenções fiscais, acaba por proporcio-
Pelo exposto, conclui-se que o mais nar um rendimento líquido maior.
eficiente seria deixar sob responsa-
bilidade da União a arrecadação das Essa crítica, embora procedente,
receitas oriundas do petróleo, bem deve ser qualificada. Em primeiro
como dos gastos. Caso se entenda que lugar porque a guerra fiscal não é
seja necessário redistribuir os recur- prerrogativa de áreas produtoras de
sos para os entes federativos, deveria petróleo. Assim, a solução do proble-
ser criada uma fórmula que garantis- ma da guerra fiscal deve ser capaz de
se um fluxo relativamente constante resolver todas as formas de conflito,
de receitas para esses entes. Com esse não somente aqueles oriundos da ati-
sistema, a volatilidade das receitas vidade petrolífera. Em segundo lugar,
advindas da exploração do petróleo uma maior competição entre estados
seria transferida (na medida do pos- (ou entre municípios) pode estimular
sível) integralmente para a União. uma redução geral da carga tribu-
tária, o que é um resultado positivo
O outro argumento utilizado para tendo em vista a carga tributária atu-
centralização das receitas refere-se às al do Brasil, excessivamente elevada

RELEITURA | jan./jun. de 2010 107


RENDAS DO PETRÓLEO

quando se compara com países que (Tabela 3). Sendo o Rio de Janeiro um
apresentam grau de desenvolvimento estado com renda per capita acima
similar. da média nacional, o atual sistema
de distribuição de royalties e partici-
Mesmo considerando as qualifica- pações especiais atua no sentido de
ções acima, há argumentos para li- aumentar a concentração regional do
mitar mais fortemente a concessão País. Essa, entretanto, pode ser uma
de benefícios fiscais por estados ou situação conjuntural. Nada impede
municípios produtores de petróleo. que, no futuro, novas reservas sejam
Em uma guerra fiscal normal, o ente descobertas em regiões mais pobres
que concede isenções enfrenta limi- do País, como nos estados nordesti-
tes dados pela própria necessidade nos. Se existe uma preocupação em
de financiar seu governo. Mais espe- utilizar os recursos do petróleo para
cificamente, se há empresas que não reduzir as disparidades regionais, de-
pagam impostos, outras são obriga- veria ser criado um mecanismo de re-
das a pagar, para compensar pelas distribuição dessas receitas com base
que não pagam. Assim, quando um na renda per capita de cada ente fede-
estado cria um incentivo fiscal, capaz rativo, independentemente da quan-
de atrair empresas, está, simultanea- tidade de petróleo que foi extraída em
mente, gerando um desincentivo para seu território. Cabe, entretanto, ques-
as empresas que ali já se encontram tionar se a melhor destinação dos re-
instaladas e que podem, no limite, se cursos oriundos do petróleo é para a
transferir para outro estado27. Mas, redução das disparidades regionais,
se o setor que está sendo sobretaxa- ou para outros investimentos, como
do apresenta mobilidade baixa, como em educação ou em infraestrutura.
é o caso da exploração do petróleo,
abre-se um espaço muito mais amplo
para concessão de benefícios fiscais IV – Utilização dos recursos
e, consequentemente, para maior
distorção na alocação dos recursos.
do petróleo
A administração dos recursos do pe-
Em relação aos efeitos da descentra-
tróleo não é uma tarefa trivial. Não é
lização das receitas do petróleo sobre
por menos que a literatura especiali-
as desigualdades regionais, o resulta-
zada está recheada de títulos expres-
do final dependerá, obviamente, da
sando a dúvida se a abundância de
distribuição das jazidas no territó-
recursos naturais é algo que contribui
rio. Como foi visto, a arrecadação de
ou que retarda o desenvolvimento de
royalties e participações especiais se
um país28. A ideia de “maldição dos
concentra em poucos municípios (Ta-
bela 4) e no Estado do Rio de Janeiro
28
Para citar alguns exemplos (com a respectiva tradu-
ção livre, entre parênteses): “The paradox of Plenty”
27
Em função dos chamados “custos afundados”, a mo- (O paradoxo da abundância), “Oil Windfalls: Blessing
bilidade de uma empresa já instalada é pequena. Mas or Curse” (Receitas do petróleo: bênção ou maldição),
ela pode transferir para outros locais seus investimen- “Petro-States – Predatory or Developmental?” (Petro-
tos em expansão. estados: predadórios ou promotores do desenvolvi-

108 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

recursos naturais” talvez tenha sido países em relação a uma fonte de ren-
fixada na mente dos analistas econô- da muito volátil.
micos em virtude da expressão “do-
ença holandesa”, cunhada para des- Em linhas gerais, a exploração dos
crever a desindustrialização por que recursos naturais impõe três desafios
passou a Holanda na década de 1960, ao governante: a volatilidade das re-
em função da descoberta de jazidas ceitas, em função da alta volatilidade
de gás natural. O raciocínio, coloca- dos preços no mercado internacional;
do de forma simplificada, é que as o fato de o petróleo ser um recurso
exportações de gás provocaram uma não renovável; e o impacto do influxo
apreciação da moeda local (então, o de recursos externos sobre a taxa de
Florin), que, por sua vez, prejudicou a câmbio.
competitividade da indústria local.
A volatilidade dos preços do petróleo,
Sachs (2007), mesmo reconhecendo ao gerar volatilidade das receitas, difi-
que há casos de países ricos em petró- culta a administração do caixa do go-
leo que tiveram desempenho medío- verno. Se os gastos acompanharem as
cre, ou mesmo desastroso em alguns receitas, eles também serão voláteis, e
casos, com queda de renda per capita isso acarretará ineficiência no uso dos
entre 1970 e 2000, em geral, a maldi- recursos públicos, com aplicações em
ção não existe: indicadores diversos, projetos de baixo retorno, durante os
como expectativa de vida, PIB per ca- períodos de preços elevados, e inter-
pita, mortalidade infantil ou consu- rupção de obras e programas sociais
mo de eletricidade são melhores para quando os preços recuarem.
países produtores de petróleo do que
para os demais29. Hausmann e Rigo- Como o petróleo é um recurso não re-
bon (2003) chegam a conclusões aná- novável, os países devem se preparar
logas, mostrando que o suposto mal para o momento em que suas reservas
desempenho de países produtores se exaurirem. Para compreender me-
ocorre justamente nos períodos em lhor esse problema, deve-se sempre
que o preço internacional do petró- ter em mente que a extração do petró-
leo cai. Se houvesse, de fato, doença leo nada mais representa do que uma
holandesa, dever-se-ia esperar que os troca de ativos: o ativo que estava de-
países crescessem mais justamente positado no subsolo, na forma de óleo
quando a indústria do petróleo tives- cru, transformou-se em ativo financei-
se perdas. Na verdade, o mau desem- ro, por meio do pagamento das parti-
penho em período de baixa do petró- cipações governamentais. Portanto, o
leo não parece ser reflexo da doença patrimônio do setor público não se al-
holandesa, mas da dependência dos tera quando o governo passa a receber
receitas oriundas da exploração do pe-
tróleo. E o impacto final sobre esse pa-
mento?); “Escaping the Resource Curse” (Escapando
da maldição dos recursos). trimônio dependerá da forma como os
29
Para garantir uma maior homogeneidade da amos- recursos serão gastos. Se o forem com
tra, o autor comparou o desempenho de países den-
tro de um mesmo continente ou área. despesas correntes (que representam

RELEITURA | jan./jun. de 2010 109


RENDAS DO PETRÓLEO

consumo e não criam instrumentos podem-se citar a maior dificuldade


de geração de riqueza futura), o patri- para previsão de receitas e despesas,
mônio público irá se reduzir ao longo além da maior probabilidade de des-
do tempo. Já se o governo investir os casamento entre ativos e passivos ou
recursos oriundos do petróleo, então entre receitas e despesas31. Para pa-
sua situação patrimonial, em princí- íses que adotam regime de câmbio
pio, não irá se alterar30. fixo, a volatilidade de ingressos levará
à volatilidade da oferta doméstica de
Para lidar com os dois primeiros de- moeda, com efeitos negativos sobre a
safios – volatilidade das receitas e variabilidade da inflação.
exaustão das reservas – diversos pa-
íses produtores instituíram fundos, Outro desafio imposto para os for-
os chamados fundos soberanos, que muladores de política econômica é
serão discutidos na Seção IV.1 deste o possível impacto sobre o nível (em
Capítulo. É importante realçar que contraposição à volatilidade) da taxa
esses fundos podem, de fato, contri- de câmbio. As divisas geradas pela
buir para estabilizar a economia fren- exportação de petróleo podem levar
te à volatilidade dos preços do petró- a uma apreciação da taxa de câmbio
leo ou para garantir a preservação da real, com prejuízos para o setor ex-
riqueza gerada pelo petróleo para as portador não petrolífero ou para os
gerações futuras. Entretanto, não são produtores domésticos que compe-
condição necessária nem suficiente tem com produtos importados. Trata-
para atingir os objetivos propostos. se, aqui, da chamada doença holan-
desa, mencionada anteriormente.
O terceiro desafio – impacto das recei-
tas de petróleo sobre a taxa de câm- A Seção IV.2 irá discutir em maio-
bio – está, de certa forma, associado res detalhes a relação entre receitas
aos dois primeiros, mas apresenta ca- de petróleo e taxa de câmbio. Como
racterísticas peculiares. Em função da será visto, nem a volatilidade e nem
volatilidade do preço do petróleo, as a apreciação cambial são consequ-
receitas de um país exportador tam- ências inexoráveis do aumento das
bém deverão ser voláteis. Se o país exportações do petróleo. Além disso,
adotar um regime de câmbio flutuan- nem sempre a dita “holandesa” cons-
te, a volatilidade das receitas implica- titui-se de uma “doença”. Em outras
rá maior volatilidade na taxa de câm- palavras, a apreciação cambial que
bio, com consequências negativas eventualmente decorra do aumento
sobre os demais setores da economia, das exportações do petróleo, mesmo
em particular, sobre o setor exporta- que prejudicando as demais exporta-
dor não associado à indústria do pe- ções do país, não é sinônimo de dete-
tróleo. Dentre os efeitos negativos, rioração de bem-estar.
30
No caso de investimentos, o impacto sobre o pa- 31
Uma empresa exportadora típica deve possuir des-
trimônio público dependerá do retorno obtido: se pesas em moeda local e receitas em moeda estrangei-
maior, menor ou igual à taxa de juros, o que acarreta- ra. Apreciações na taxa de câmbio podem levar, dessa
rá, respectivamente, aumento, manutenção ou redu- forma, à queda nas receitas, comparativamente às
ção do patrimônio público. despesas.

110 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

IV.1 – Receitas do petróleo e de quase US$ 900 bilhões (Griffith-


Jones e Ocampo, 2008).
fundos soberanos
Já em relação à fonte de recursos,
Embora não haja uma única definição
contudo, a diversidade é bem menor.
que englobe todos os seus aspectos,
Dos 28 fundos listados pelos autores,
pode-se definir Fundos Soberanos
nada menos que 18 são financiados
como veículos financeiros de pro-
por recursos associados à exploração
priedade de Estados, que investem
de petróleo (seja diretamente, quan-
recursos provenientes da poupança
do a empresa é estatal, ou indireta-
do setor público em variados tipos de mente, via coleta de impostos). Ou-
ativos. Esses recursos podem decorrer tros dois fundos (ambos chilenos) são
de superávits nominais ou em conta- financiados pelas receitas acumula-
corrente do balanço de pagamentos. das com a extração do cobre. Somen-
te oito têm como fonte receitas diver-
O primeiro fundo soberano foi consti- sas, não associadas à exploração de
tuído na década de 1950, pelo Kuwait, commodities32. São países que, com
com o objetivo de poupar parte dos exceção da Austrália e da Nova Zelân-
ganhos com o petróleo. Nos anos 70, dia, apresentam, sistematicamente,
vários países, principalmente produ- superávits na conta-corrente do ba-
tores de petróleo, constituíram seus lanço de pagamentos.
fundos. A partir dos anos 1990, obser-
vou-se uma proliferação de fundos, Em relação ao uso dos recursos, o
sobretudo em países emergentes, Fundo Monetário Internacional iden-
acompanhando a forte acumulação tificou cinco tipos de fundos:
de reservas desses países.
i) de estabilização. São aqueles consti-
Atualmente, observa-se uma gran- tuídos para amenizar o impacto sobre
de diversidade, no que diz respeito a economia da flutuação de preços
à renda e à localização geográfica de das commodities. A lógica de opera-
países que instituíram algum fun- ção de um fundo de estabilização é
do. Como exemplo, citam-se: Arábia o Tesouro aportar recursos quando
Saudita, Austrália, Cazaquistão, Chi- o preço (ou as receitas advindas da
le, China, Cingapura, Coreia do Sul, exploração) da commodity estiver
Emirados Árabes Unidos, Irã, Líbia, acima do preço de longo prazo, e sa-
Malásia, Noruega, Nova Zelândia, car recursos nos períodos de baixa. A
Rússia e Venezuela, além do estado do necessidade de instituir esses fundos
Alaska (Estados Unidos) e da provín- é maior quanto maior for a volatilida-
cia de Alberta (Canadá). Em relação de do preço da commodity e quanto
ao patrimônio, 28 fundos adminis- maior for a importância das receitas
tram ativos superiores a US$ 1 bilhão, geradas para a arrecadação do setor
sendo que o maior deles, o Abu Dhabi
Investment Authority, dos Emirados 32
Tratam-se dos fundos soberanos de Cingapura (que
possui dois fundos), China, Austrália, Coreia do Sul,
Árabes Unidos, detinha uma carteira Malásia, Taiwan e Nova Zelândia.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 111


RENDAS DO PETRÓLEO

público. São exemplos de fundos de pança e estabilização se confundem,


estabilização o Fundo de Estabiliza- de forma que a poupança acumulada
ção do Cobre (Chile), o Fundo de Re- pode servir tanto às gerações futuras,
serva Geral (FRG), do Kuwait, o Fundo quanto às gerações atuais, para sua-
de Contingência (FC), do Oman, além vizar os ciclos econômicos. Observe-
dos fundos de Kiribati, da Noruega, da se também que os fundos (iii) a (v)
Venezuela e de Papua e Nova Guiné; podem, de certa forma, também ser
classificados como fundos de pou-
ii) de poupança. São fundos destina- pança ou de estabilização. A diferen-
dos a poupar parte da arrecadação ça é que aqueles fundos explicitam as
associada a recursos não renováveis, diretrizes para aplicação de recursos
em especial, ao petróleo, para permitir (no caso dos fundos de investimento
que gerações futuras usufruam do be- e desenvolvimento) ou especificam o
nefício de sua extração. São exemplos uso final desses recursos (como nos
de fundos de poupança o FRG e o Fun- fundos de pensão). Por isso, uma aná-
do de Reserva para Gerações Futuras lise sobre fundos deve se concentrar
(FRGF), ambos do Kuwait, o Fundo na avaliação de fundos de poupança
Estatal Geral de Reservas, do Oman, e estabilização, que são categorias
além dos fundos de Alberta (Canadá), mais genéricas.
Alaska (Estados Unidos), Kiribati e o
Fundo Estatal de Petróleo da Noruega; Em princípio, um fundo de estabiliza-
ção é mais adequado quando se pre-
iii) de investimento. São fundos cujo tende atenuar o impacto da volatili-
objetivo é aumentar a rentabilidade dade do preço da commodity sobre o
das reservas internacionais e de ou- orçamento, e um fundo de poupança
tros ativos externos do país; é mais adequado quando se pretende
transferir, para gerações futuras, a ri-
iv) de desenvolvimento. São fundos queza oriunda do recurso mineral33.
utilizados para promover uma políti- O objetivo desses fundos, contudo,
ca industrial ou projetos de cunho só- pode ser frustrado, em função do que
cio-econômico. Um exemplo de fun- se denomina fungibilidade de recur-
do de desenvolvimento é o Fundo do sos orçamentários.
Óleo, do Omã, que utiliza os recursos
para investir na indústria petrolífera; Tomemos o caso mais simples, de um
fundo de estabilização. A ideia seria
v) de contingência para fundos de o governo transferir recursos para o
pensão. São fundos constituídos para fundo, quando o preço ou a receita
fazer frente a gastos futuros com o sis- do petróleo estiverem acima de de-
tema público de previdência, como o
33
Em certa medida, o fundo de poupança seria equi-
Fundo de Pensão do Governo Norue- valente a deixar o mineral no subsolo para ser ex-
guês – Global. plorado no futuro. A vantagem de se explorar hoje, e
aplicar os recursos em ativos financeiros, é o ganho de
liquidez e a redução do risco, pois o preço do mine-
Como pode ser visto acima, há situ- ral pode cair no futuro, inclusive devido a inovações
tecnológicas que levem a novas fontes de energia que
ações em que os objetivos de pou- venham a competir com o petróleo.

112 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

terminado patamar, e sacar recursos expansão, o governo pode optar por


quando o preço ou a receita caírem. reduzir os gastos públicos, e os re-
Seria possível, dessa forma, tornar os cursos excedentes seriam utilizados
gastos públicos menos voláteis. En- para resgatar a dívida pública. Em
tretanto, na ausência de restrições momentos de crise, em vez de sacar
de liquidez, o governo, se desejar, recursos do fundo, o governo emitiria
conseguirá manter uma política de títulos e, com os recursos arrecada-
aumento de gastos públicos quando dos, implementaria uma política fis-
o preço do petróleo estiver alto, mes- cal expansionista. Alternativamente,
mo que tenha de transferir recursos pode-se questionar por que não se
para o fundo. Basta, para tanto, emi- utilizam instrumentos financeiros
tir títulos, que serão absorvidos pelo para mitigar os efeitos da volatilidade
mercado sem maiores dificuldades, do preço internacional do petróleo
uma vez que os agentes econômicos sobre o orçamento. Por meio de mer-
sabem que os recursos do fundo irão cados a termo, futuros ou de derivati-
retornar ao Tesouro. Similarmente, se vos, é possível travar, ou pelo menos
o Tesouro for obrigado a transferir re- limitar consideravelmente, a faixa de
cursos para um fundo de poupança, variação dos preços do petróleo no
o governo conseguirá, por meio de horizonte de tempo desejado.
endividamento, manter uma política
de gastar, no presente, as receitas ob- Um argumento similar pode ser apli-
tidas com a exploração do petróleo. cado para questionar a necessidade
de se constituir um fundo de poupan-
Portanto, fundos de estabilização ou ça. O deslocamento do consumo para
de poupança não criam um mecanis- o futuro, o que, em essência, é o obje-
mo capaz de estabilizar os gastos ou tivo maior de um fundo de poupança,
de preservar riqueza. Para um fundo pode ser obtido por uma readequação
cumprir adequadamente seus obje- da trajetória de acumulação da dívida
tivos, é necessário que haja um com- pública. Dessa forma, fundos de es-
promisso do governo com disciplina tabilização ou de poupança, além de
fiscal. Por outro lado, se o governo não trazerem benefícios adicionais,
tem disciplina fiscal, não é sequer ainda implicariam custos de admi-
necessário constituir um fundo, con- nistração desnecessários.
forme será explicado nos próximos
parágrafos. Poder-se-ia contra-argumentar, di-
zendo que as evidências empíricas
Conforme já exposto, um fundo de apontam para um caráter pró-cícli-
estabilização é constituído com o co do financiamento, notadamente
objetivo de suavizar a trajetória de quando o credor é externo. Nessa si-
gastos do governo. Mas esse objetivo tuação, a estratégia de resgatar títulos
pode, em princípio, ser atingido por da dívida pública em momentos de
uma política fiscal anticíclica con- expansão e de se endividar durante
vencional. Em vez de transferir recur- períodos de crise pode não ser fac-
sos para o fundo em momentos de tível se o credor externo se recusar a

RELEITURA | jan./jun. de 2010 113


RENDAS DO PETRÓLEO

emprestar ou se passar a exigir uma e longo prazos, digamos, para perío-


taxa de juros muito elevada duran- dos superiores a três anos.
te os períodos de queda no preço
do petróleo. Esse mesmo argumen- Apesar de não haver, do ponto de
to, contudo, pode ser utilizado para vista econômico, uma vantagem cla-
questionar a eficácia do fundo, em ra em se instituir um fundo (seja de
especial, se seus ativos forem cons- poupança ou de estabilização), as
tituídos, majoritariamente, de títulos vantagens do ponto de vista da eco-
públicos ou do setor privado domés- nomia política são mais evidentes: a
tico. Afinal, o fundo deverá enfrentar instituição de um fundo é uma forma
o mesmo grau de dificuldade que o de reduzir as pressões políticas por
governo para vender seus títulos no aumento dos gastos públicos, espe-
mercado nos momentos de retração cialmente quando há aumentos de
econômica. receita35. Ao se estabelecer regras re-
lativamente automáticas de repasses
Quando o patrimônio do fundo for para o fundo, reduz-se sensivelmen-
constituído por títulos de outros te o custo da barganha política. Além
emissores, será mais fácil revendê- disso, quando há regras claras de
los em momentos de crise, desde que aplicação e saque de recursos, o fun-
não se trate de uma crise generaliza- do contribui para uma maior trans-
da, que afete todos os emissores. Nes- parência das contas públicas. Sob o
se caso, é necessário pesar os custos aspecto da economia política, o risco
e benefícios de o fundo encarteirar que se corre é quando o patrimônio
outros ativos, que não os do Tesouro. do fundo se torna muito grande. Nes-
Em um caso como o brasileiro, em se caso, a pressão pelo saque de re-
que a taxa de juros é muito alta, o fun- cursos pode ser muito alta, levando a
do teria duas opções: adquirir títulos um aumento dos gastos públicos.
igualmente rentáveis, mas com maior
risco34; ou títulos menos arriscados, Davis et al (2001), ao analisarem a ex-
porém menos rentáveis. periência internacional, concluíram
que a instituição de fundos não levou
Em relação à possibilidade do uso de à maior disciplina fiscal, mas sim o
instrumentos financeiros, o mercado contrário: países com maior disci-
ainda não comporta a demanda por plina fiscal instituíram fundos. Um
proteção que ocorreria caso não hou- exemplo paradigmático é o Fundo Es-
vesse os fundos de estabilização. Em tatal de Petróleo da Noruega (FEPN)36.
particular, é pouco provável que em Apesar de ser denominado um fun-
um futuro próximo venham a surgir do de petróleo, o fluxo de aportes e
mercados suficientemente líquidos saques do FEPN está diretamente
que ofereçam proteção para o médio ligado ao resultado fiscal e não, em
34
Tendo em vista que os ciclos econômicos tendem a
ser mundiais, o mais provável é que, quando houver 35
Sobre os argumentos de economia política, ver Ei-
uma crise que afeta o Brasil, outros emissores tam- fert et al (2003).
bém deverão ser afetados, de forma que o problema 36
Sobre o funcionamento do FEPN, ver Skancke
de revenda do título permanece. (2003).

114 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

princípio, às receitas do petróleo. As- tor privado nacional. Isso porque,


sim, o fundo recebe aportes quando dessa forma, o fundo estaria transfe-
ocorrem superávits fiscais e sofre sa- rindo a volatilidade do preço do pe-
ques quando ocorrem déficits. Como tróleo para a economia, o que é jus-
as receitas do petróleo constituem-se tamente o que se queria evitar. Afinal,
em importante fonte de arrecadação, os momentos de expansão da receita
o FEPN acaba por depender, em lar- seriam aqueles em que o Fundo iria
ga medida, porém, indiretamente, do ao mercado comprar ativos, o que co-
que ocorre com o mercado de petró- locaria crédito a disposição do setor
leo. Mas, em tese, nada impediria que privado nacional, dando impulso adi-
um fundo semelhante fosse instituí- cional à economia em um momento
do somente para acumular superávits em que o mais adequado seria conter
fiscais (no critério nominal), inde- a expansão. E as recessões seriam os
pendentemente da fonte de receitas períodos em que o fundo, para repas-
que tenha gerado tais superávits. sar recursos ao Tesouro, diminuiria
o crédito disponível às empresas na-
cionais, o que reforçaria o movimen-
IV.2 – Regras para se utilizar to recessivo. Em resumo, a aquisição
os recursos de um fundo de ativos do setor privado nacional
pelo fundo, que nada mais é do que
Esta seção irá discutir quais ativos o financiamento que o fundo faria ao
devem compor um fundo soberano setor privado, seria pró-cíclica. Adi-
e como os recursos devem ser uti- cionalmente, a estratégia de comprar
lizados. Nesse último caso, deve-se títulos no período de maior cresci-
discutir não somente a destinação do mento e vender (para transferir para
patrimônio, mas também as regras o Tesouro) em momentos de recessão
para saques. pode levar a fortes prejuízos, se su-
pusermos que o preço dos títulos é
Ao se discutir a composição de um pró-cíclico. Por fim, a estratégia de o
fundo, a primeira consideração que fundo investir em ativos domésticos
deve ser feita refere-se a qual é seu pode conflitar com a política indus-
objetivo. Se for um fundo de esta- trial do país, além de criar incentivos
bilização, deve-se privilegiar a acu- para que grupos empresariais com
mulação de ativos com prazo curto maior influência política consigam
de maturação, com elevada liquidez levar adiante projetos que, de outra
e baixa volatilidade. Já um fundo de forma, não seriam economicamente
poupança pode ser mais ousado, ad- viáveis.
quirindo ativos com maior prazo de
maturação, mais arriscados, mas que Há também uma controvérsia se os
ofereçam um retorno esperado maior fundos devem ou não adquirir títulos
no longo prazo. públicos. Com base nos argumentos
de que o fundo não deve adquirir ati-
Não é recomendável que fundos de vos do setor privado doméstico e que
estabilização adquiram ativos do se- não faz sentido o governo emprestar

RELEITURA | jan./jun. de 2010 115


RENDAS DO PETRÓLEO

para si mesmo, a literatura recomen- Até aqui, a discussão sobre a con-


da que os ativos dos fundos deveriam veniência em investir em ativos do-
ser, majoritariamente, constituídos de mésticos ou externos se baseou nos
ativos externos. Na prática, nove dos impactos que cada opção traria sobre
onze fundos pesquisados por Davis a disciplina fiscal e a sustentabilida-
et al (2001) investiam seus ativos no de da dívida pública. Como foi visto,
exterior, exclusiva ou predominante- as duas opções de investimento são
mente37. Da amostra, somente o Fun- relativamente equivalentes sob esses
do Geral de Reservas, do Kuwait, e o aspectos. Essa conclusão, entretanto,
fundo de Alberta (Canadá) aplicavam não se mantém quando se discute o
parcela significativa de seus recursos impacto sobre a taxa de câmbio.
em ativos domésticos.
Se o fundo aplicar os recursos em ati-
Essa recomendação, contudo, deve ser vos estrangeiros, o mais provável é
qualificada. Conforme explicado na que a exploração do petróleo tenha
seção anterior, devido à fungibilidade um impacto final nulo sobre a taxa de
do orçamento, um fundo só consegue câmbio. Isso porque, entendendo a
cumprir seus objetivos se houver dis- questão sob um ponto de vista estrita-
ciplina fiscal. Se o governo pretende mente financeiro, o aumento da oferta
se endividar, utilizando o patrimônio de divisas proporcionado pela maior
do fundo como garantia (explícita ou exportação de petróleo será compen-
implícita), não faz diferença se o fun- sado pelo aumento da demanda por
do aplica suas disponibilidades em divisas provocado pelos investimentos
títulos do próprio governo ou em ati- do fundo em ativos no exterior. Esse
vos no exterior. Visto de outro ângulo, resultado deve ser válido, sobretudo,
o setor privado, ao definir as condi- no curto e médio prazos. Em algum
ções de empréstimo (volumes, taxas momento, os recursos investidos no
e prazos) para o setor público, leva exterior deverão ser repatriados para
em consideração, primordialmente, aumentar o bem estar da população,
a comparação entre a dívida líquida o que pode ocasionar, no longo prazo,
do setor público consolidado, que se uma apreciação do câmbio.
constitui na dívida bruta deduzida
dos ativos, e as receitas esperadas. E a Os movimentos na taxa de câmbio
dívida líquida não se altera se o fundo também podem ser vistos sob uma
adquirir títulos da dívida pública ou perspectiva econômica. Nesse caso,
se investir em ativos no exterior38. em vez de olharmos para os fluxos
financeiros, de compra e venda de
37
Como exemplo, citam-se os fundos da Noruega, divisas, devemos nos concentrar na
Chile, Oman, Venezuela e o Fundo de Reservas para
Gerações Futuras, do Kuwait. O fundo do Alaska ad- relação entre preço de bens comer-
quire ativos norte-americanos, mas, em geral, de cializáveis e o preço dos bens não co-
emissores de fora do estado.
38
Pode haver efeitos de segunda ordem relacionados
à composição do patrimônio do fundo, uma vez que
os diferentes ativos não são substitutos perfeitos. Mas a composição ativos domésticos/ativos externos for
não se pode dizer, a priori, como esses efeitos irão mais próxima da composição gastos com bens e servi-
afetar a sustentabilidade da dívida pública. Por exem- ços não comercializáveis/gastos com bens e serviços
plo, o grau de sustentabilidade da dívida é maior se comercializáveis.

116 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

mercializáveis39. O câmbio real estará segunda situação implica uma taxa


desvalorizado (ou depreciado) quan- de câmbio real mais apreciada do que
do essa relação for alta (o preço dos a primeira: com o aumento dos gas-
comercializáveis está alto em relação tos públicos (supondo não serem ex-
ao dos não comercializáveis). Nes- tremamente viesados para comercia-
se caso, o setor exportador torna-se lizáveis41), e o consequente aumento
mais competitivo em virtude de re- na demanda por ambos os tipos de
ceber um preço maior pela sua pro- bens, o novo equilíbrio se dá com
dução. Também em virtude do preço aumento do preço relativo dos bens
maior, a demanda por importações não comercializáveis, uma vez que a
cai. Observe-se que, exceto por im- maior demanda pelos bens comer-
postos ou outros custos de transação, cializáveis pode ser suprida pelo mer-
o preço dos bens comercializáveis cado externo. Em princípio, a aplica-
é dado pelo mercado internacional, ção de recursos em títulos públicos (o
convertido, em reais, pela taxa de que corresponderia a um aumento da
câmbio nominal. poupança doméstica) teria o mesmo
impacto sobre a taxa real de câmbio
Uma vez entendido que a taxa de que a aplicação em ativos externos.
câmbio real é o preço relativo entre Ocorre que há efeitos de segunda or-
bens comercializáveis e não comer- dem que não estão presentes na mes-
cializáveis, podemos avaliar as con- ma magnitude quando os recursos
sequências de um fundo que apli- são aplicados no exterior, supondo-se
que seus recursos domesticamente, (realisticamente) que ativos externos
considerando dois casos polares. No e domésticos não são substitutos per-
primeiro, todos os recursos são pou- feitos. O principal é o impacto sobre a
pados, por meio de aquisição de tí- taxa real de juros da economia. Com
tulos públicos. No segundo caso, o uma redução da dívida pública, e a
fundo aplica os recursos em algum consequente redução do risco, o se-
projeto de desenvolvimento, como tor privado passa a requerer uma taxa
em educação ou infraestrutura40. A de juros menor para emprestar para
o governo42. A queda na taxa de juros
39
Entende-se por bens não comercializáveis os bens
e serviços que são difíceis de serem exportados ou aumenta a demanda doméstica (ou,
importados. O qualificativo “difíceis” deve-se ao fato alternativamente, reduz a poupança
de que, potencialmente, qualquer bem ou serviço
pode ser transacionado com o exterior. O problema nacional), levando a um aumento do
é que o custo de transação (incluindo, sobretudo, o
de transportes) inviabiliza a sua comercialização. Por
exemplo, seria possível exportar cortes de cabelo, mas 41
Há uma tendência a que os gastos do governo se
o custo é proibitivo. Por isso, os itens não comerciali- concentrem em bens não comercializáveis, como a
záveis são, em grande parte, constituídos de serviços. aquisição do trabalho de servidores públicos, a con-
Já os bens comercializáveis são aqueles facilmente tratação de empreiteiras nacionais para realização de
exportáveis ou importáveis, e incluem, notadamente, obras ou a aquisição de material de consumo junto a
as commodities. fornecedores domésticos.
40
Observe-se que, na primeira situação, estamos su- 42
O mesmo raciocínio poderia ser feito para justi-
pondo que o governo, de fato, poupa os recursos arre- ficar uma queda na taxa de juros quando o governo
cadados. Se a política fiscal for tal que emita títulos na acumula recursos no exterior. Daí a necessidade da
mesma velocidade que o fundo os adquire, teremos, hipótese de que ativos domésticos e externos não são
então, uma situação mais próxima do segundo caso, substitutos perfeitos. Uma explicação para essa não
só que, em vez de gastar com educação ou infraestru- perfeita substitutibilidade pode ser o fato de o valor
tura, os gastos públicos seriam direcionados para as em reais dos títulos no exterior flutuarem com a taxa
despesas previstas no Orçamento. de câmbio.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 117


RENDAS DO PETRÓLEO

preço relativo dos bens não comer- iii) se há formas de suavizar o impacto
cializáveis, e a consequente aprecia- negativo da apreciação cambial sobre
ção da taxa de câmbio. o setor exportador.

A discussão até o momento mostrou O primeiro ponto levanta a dúvida


que, dependendo da forma como se a chamada “holandesa” é, de fato,
forem gastos os recursos do petró- uma doença, ou seja, se o aumento
leo, poderá haver uma apreciação das exportações de petróleo provoca-
cambial. No curto e médio prazos, ria, ao fim e ao cabo, uma deteriora-
essa apreciação será menor (ou se- ção do bem-estar da sociedade. Para
quer ocorrerá) se os recursos forem fazer essa análise, deve-se lembrar
aplicados integralmente no exterior, que apreciação cambial significa au-
aumentará se os recursos forem uti- mento do preço dos bens e serviços
lizados para adquirir títulos da dívida não comercializáveis. Como um dos
pública (se, de fato, houver redução principais itens não comercializáveis
da dívida líquida consolidada do se- é o salário, o impacto de uma aprecia-
tor público) e será maior se os recur- ção cambial, decorrente do aumento
sos forem aplicados domesticamente das exportações de petróleo, é justa-
em programas de desenvolvimento, mente um aumento do salário real.
como educação e infraestrutura. No Trata-se de um resultado esperado,
longo prazo, mesmo a primeira alter- tendo em vista que a economia está,
nativa deverá provocar uma aprecia- de fato, mais rica43. O fato de o setor
ção cambial, tendo em vista que, em exportador (indústria e commodities
algum momento, os ativos no exterior em geral) perder com a apreciação do
câmbio não quer dizer que a socieda-
deverão ser internalizados.
de tenha ficado pior. O que ocorre é
um deslocamento dos fatores de pro-
A segunda questão que se coloca é
dução, dos setores perdedores para os
se há ou não algum problema com
setores ganhadores, como as ativida-
o câmbio apreciado. Essa questão
des direta e indiretamente associadas
remete ao debate sobre doença ho-
à exploração do petróleo e os serviços
landesa, que enfoca o temor de que
em geral. No agregado, a sociedade
uma apreciação cambial provoque
aufere ganhos de bem estar.
uma desindustrialização do país. So-
bre essa questão, cabe comentar os Para que a apreciação cambial leve
seguintes aspectos: a uma deterioração de bem-estar,
são necessárias algumas hipóteses
i) até que ponto a apreciação cambial adicionais. A mais comum44 é que o
prejudica a economia, levando-se em
consideração seus impactos negati- 43
É importante realçar que nem sempre a apreciação
vos sobre a atividade exportadora; cambial está associada à maior riqueza da socieda-
de, pois pode decorrer de um maior endividamento
externo do país. Nesse caso, como presenciamos já
várias vezes no Brasil, o ciclo de expansão é seguido
ii) como avaliar o trade-off entre in- por um ciclo recessivo, para que seja possível ajustar
vestir em educação e deixar o câmbio as contas externas.
44
Um resumo mostrando sob quais condições existe,
apreciar; de fato, a doença holandesa, pode ser encontrado em

118 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

setor produtor de bens comerciali- de transportes e de informática, com


záveis, em comparação com a indús- prováveis desdobramentos sobre a
tria petrolífera, apresentaria maior produtividade de diversos setores da
capacidade de difundir seus ganhos economia, como a indústria metalúr-
de produtividade para o restante da gica, naval, química e a produção de
economia. Ou seja, não basta que o softwares. Dessa forma, não há moti-
conhecimento acumulado no setor vos suficientemente fortes para acre-
exportador (que, no caso brasileiro, ditar que o setor exportador não-pe-
não se limita às manufaturas, incluin- tróleo gere e difunda conhecimento
do também o setor produtor de com- tecnológico a um ritmo mais rápido
modities agrícolas e minerais) seja do que o restante da economia.
difundido para os demais setores da
sociedade. É necessário que essa di- O segundo ponto a ser discutido refe-
fusão seja maior do que a que ocorre re-se à conveniência de aumentar os
com o conhecimento gerado no se- gastos com educação ou infraestrutu-
tor não comercializável. Nesse caso, ra. Conforme já colocado, o aumen-
uma desindustrialização prejudicaria to desses gastos tenderá a provocar
as perspectivas de crescimento eco- uma apreciação do câmbio. Assim,
nômico de longo prazo, por implicar devem ser comparados os eventuais
menor taxa de crescimento da produ- prejuízos provocados por uma desin-
tividade. dustrialização45 com os benefícios de
aumentos de produtividade propor-
A questão que se coloca é até que cionados pela educação e infraestru-
ponto a hipótese de o setor produ- tura. Conforme exposto no parágrafo
tor de bens comercializáveis levar à anterior, os prejuízos causados pela
maior difusão tecnológica reflete a re- desindustrialização referem-se, so-
alidade. Teoricamente, por enfrentar bretudo, à menor taxa de crescimen-
maior concorrência externa, tanto os to da produtividade sobre os demais
exportadores como aqueles que com- setores da economia. Além de ser
petem com produtos importados so- questionável se, de fato, a taxa de
frem maior estímulo para incorporar crescimento da produtividade seria
ganhos de produtividade. Mas a difu- adversamente afetada, deve-se lem-
são de tecnologia pode ser alta tam- brar que, dificilmente, a desindustria-
bém em setores voltados para o mer- lização seria absoluta: o Brasil possui
cado doméstico, como na construção vantagens comparativas muito fortes
civil (na parte associada à pesquisa na produção de commodities agrícolas
de materiais); telecomunicações; ser- e minerais, bem como em atividades
viços bancários e saúde. Além disso, o correlatas, como a agroindústria. E,
próprio desenvolvimento da indústria mesmo para os demais setores indus-
petrolífera irá requerer o desenvolvi- triais, deve-se levar em consideração
mento de tecnologia em outras áre-
45
Observe-se que aqui estamos utilizando o termo de-
as, como em tecnologia de materiais, sindustrialização no sentido mais amplo, abrangendo
todos os setores produtores de bens comercializáveis,
o que inclui, no caso brasileiro, a produção de com-
Torvik (2001). modities agrícolas e minerais, exceto o petróleo.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 119


RENDAS DO PETRÓLEO

que há uma série de rigidezes (como sobre a produtividade de outros se-


custo de transporte, conhecimento tores da economia, ou tributar o setor
do mercado local e canais de distri- de não comercializáveis para elevar
buição já estabelecidos) que impe- seu preço final em relação aos bens
diriam, ou pelo menos dificultariam comercializáveis (Pessoa, 2008).
bastante, a sua completa extinção.
Por outro lado, os benefícios propor- É possível também dissolver a apre-
cionados por investimentos em edu- ciação cambial ao longo do tempo.
cação e infraestrutura são evidentes, Conforme já foi explicado, a aplica-
tendo em vista as carências do País ção das receitas oriundas da explora-
nessas áreas. O mais provável é que os ção do petróleo em ativos no exterior
investimentos em educação e infraes- ou em títulos públicos tem impacto
trutura gerem um aumento de produ- neutro sobre a taxa de câmbio46. A
tividade para o conjunto da economia apreciação cambial só ocorreria à
mais que suficientes para compensar medida que o fundo se desfizesse dos
um eventual efeito negativo provoca- ativos e passasse a aplicar os recursos
do pela desindustrialização. domesticamente. Por isso, a aprecia-
ção cambial pode ser postergada se o
Por fim, o impacto dos gastos com edu- fundo adotar uma estratégia de, em
cação e infraestrutura sobre o câmbio uma primeira fase, acumular ativos
real podem ser diluídos ao longo do e, somente após atingido determina-
tempo ou substancialmente ameni- do patrimônio, utilizar o rendimen-
zados. Sachs (2007), por exemplo, ar- to dos juros para efetuar dispêndios
gumenta que se esses investimentos com programas de desenvolvimento.
forem direcionados para aumentar Além de levar a uma menor volatili-
a produtividade do setor produtor dade da taxa de câmbio, essa estraté-
de bens comercializáveis mais rapi- gia apresenta as vantagens adicionais
damente do que a do setor serviços, de: i) preservar o valor do patrimônio
o impacto da expansão das exporta- do fundo, permitindo que as gerações
ções de petróleo sobre a indústria se- futuras também usufruam dos bene-
ria atenuado, ou mesmo inexistente. fícios gerados pela maior produção
Como exemplos de investimentos em de petróleo; ii) garantir um fluxo mais
infraestrutura que favoreceriam pro- estável de recursos para financiamen-
porcionalmente mais os produtores to de programas de desenvolvimento.
de bens comercializáveis, podem-se Para perceber esse efeito com maior
citar modernização de portos, melho- clareza, imaginemos uma situação
ria da rede viária, aumento da oferta em que as receitas do petróleo sejam
de energia, incentivos à pesquisa e integralmente gastas, digamos, com
desenvolvimento e melhoria da qua-
lidade da educação nas regiões rurais.
46
Cabe enfatizar que estamos tratando aqui somente
do impacto cambial referente ao uso das participa-
Pode-se também pensar em subsidiar ções governamentais. A geração de superávits co-
merciais em virtude de maior exportação do petróleo,
determinados setores produtores de independentemente de haver participações governa-
bens comercializáveis, quando hou- mentais, tende a apreciar o câmbio. Porém, o resulta-
do final dependerá de como o setor privado despen-
ver impactos positivos muito óbvios derá as receitas que auferir.

120 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

educação. Claramente, a volatilidade cípios. Levando-se em consideração


do preço internacional do petróleo as recomendações teóricas e a reali-
seria transferida para os gastos com dade nacional esse percentual pode
educação, o que incentivaria desper- ser considerado excessivamente alto,
dícios e geraria ineficiências. Pode-se com base nos seguintes argumentos:
argumentar que a estratégia de uti-
lizar os rendimentos com juros em i) nos termos do art. 20 da Consti-
educação (ou infraestrutura) não eli- tuição Federal, o petróleo pertence
mina o problema da volatilidade. Isso à União. Assim, a maior parcela das
é correto, mas deve-se lembrar que os participações governamentais deve-
juros são bem menos voláteis que os ria ser direcionada para a União;
preços do petróleo e que se pode pen-
sar em propostas alternativas, como ii) faz sentido compensar estados e
transferir para a educação a média do municípios pelos danos ambientais
rendimento com juros em anos mais causados pela atividade petroleira.
recentes. Esses danos, contudo, aproximam-se
de zero quando a atividade de extra-
ção se dá na plataforma continental,
a dezenas (e, com a exploração do
V – Considerações finais e pré-sal, a centenas) de quilômetros
conclusões da costa. Além disso, não faz sentido
indenizar com base no preço do pe-
Este estudo discutiu os aspectos fe- tróleo, o mais razoável seria estabele-
derativos da distribuição das receitas cer uma regra em que a compensação
do petróleo e a instituição de fundos ambiental fosse função do volume
soberanos. extraído;

Em relação aos aspectos federativos, iii) não faz sentido compensar esta-
observou-se que não há um padrão dos e municípios pela necessidade
internacional de melhores práticas. A de aumentar a oferta de serviços pú-
única regularidade que se observa é blicos para fazer frente à maior de-
as federações (além de alguns estados manda provocada pelo aumento da
unitários de maior porte) descentra- população, que, por sua vez, decorre-
lizarem os recursos arrecadados, mas ria da atração de migrantes provoca-
há grande dispersão quanto ao per- da pela indústria petrolífera. Não há
centual das receitas do petróleo des- evidências de que a população dos
tinado aos governos subnacionais. municípios que recebem mais royal-
ties e participações especiais cresça
Atualmente, no Brasil, cerca de 60% mais rapidamente que a dos demais
dos royalties e participações espe- municípios. E, mesmo que ocorra o
ciais, que, por sua vez, representam aumento da população, a atividade
cerca de 90% das participações gover- de extração, ao aumentar a circulação
namentais na extração do petróleo, de renda no município, permite um
são destinados aos estados e muni- aumento da arrecadação;

RELEITURA | jan./jun. de 2010 121


RENDAS DO PETRÓLEO

iv) canalizar os recursos do petróleo sucesso de um fundo, e não o contrá-


para que municípios e estados in- rio.
vistam de forma a diversificar suas
economias é ineficiente, pela menor Quanto aos objetivos, os fundos so-
capacidade que esses entes federati- beranos podem ser classificados em
vos têm de implementar tais investi- duas categorias principais: fundos de
mentos; estabilização e de poupança. Os pri-
meiros têm por objetivo mitigar os
v) a descentralização de recursos efeitos dos ciclos econômicos, com
pode dificultar a condução das polí- o governo aportando recursos para
ticas fiscal e monetária; o fundo em momentos de expansão,
e sacando recursos durante as crises.
vi) estados e municípios, via de regra, Já os fundos de poupança têm por
tem menor capacidade técnica/ope- objetivo acumular ativos financeiros
racional para lidar com os impactos para as gerações futuras. As aplica-
da volatilidade do preço internacio- ções devem depender dos objetivos
nal do petróleo sobre suas receitas. do fundo. Assim, fundos de estabili-
zação requerem aplicações em ativos
Tendo em vista o exposto, recomen- de menor maturação, menos arrisca-
da-se alterar a Lei no 9.478, de 1997, dos, com maior liquidez e, preferen-
conhecida como Lei do Petróleo, para cialmente, no exterior. Já fundos de
reduzir a parcela dos royalties e parti- poupança podem aplicar seus recur-
cipações especiais destinada a estados sos em ativos que apresentam maior
e municípios. Também seria desejável risco, porém maior retorno esperado
que as parcelas destinadas a estados e no longo prazo.
municípios fossem proporcionais ao
volume de produção, independente- Para o Brasil, há argumentos que
mente do preço do petróleo e dos cus- justificam tanto a instituição de um
tos de extração. Além de ser um crité- fundo de poupança, quanto de es-
rio mais justo, se pensarmos na lógica tabilização. A favor de um fundo de
da compensação ambiental, com esse poupança destacamos, em primeiro
sistema a volatilidade das receitas ad- lugar, o fato de o País possuir sérias
vindas da exploração do petróleo se- carências em infraestrutura e, prin-
ria suportada (na medida do possível) cipalmente, em educação, que limi-
integralmente pela a União. tam o nosso crescimento. Ambos os
investimentos, em educação e em
É desejável a instituição de um fun- infraestrutura, apresentam alta taxa
do soberano, que acumule as receitas de retorno, porém, no longo prazo. E,
arrecadadas com a extração do petró- como foi visto, aplicações com maior
leo. Esse fundo, contudo, não pode prazo de maturidade são mais com-
ser visto como uma solução para o patíveis com fundos de poupança.
desequilíbrio fiscal existente no País.
Como mostra a experiência interna- Além dos investimentos em educação
cional, é a disciplina fiscal que leva ao e infraestrutura, espera-se que o fun-

122 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

do tenha aplicações financeiras. Ten- gastos em períodos de expansão, e


do em vista as altas taxas de juros pa- aumentando gastos nos períodos de
gas pelo governo, a compra de títulos crise. O problema, contudo, é que,
públicos pelo fundo, desde que não em períodos de expansão de receitas,
acompanhada de aumento de gastos há uma enorme pressão política para
públicos, geraria um bom retorno e que haja aumento de gastos, sobretu-
contribuiria para reduzir a taxa de ju- do correntes. E, uma vez implemen-
ros da economia. Entretanto, as me- tados, torna-se difícil reduzi-los no-
lhores práticas não recomendam que vamente. Um fundo de estabilização
fundos de estabilização adquiram poderia ser uma barreira institucio-
ativos do setor privado nacional. Isso nal à expansão desses gastos.
porque, dessa forma, o fundo estaria
transferindo a volatilidade do preço Em princípio, pelas considerações
do petróleo para a economia, o que é acima, e lembrando que, não necessa-
justamente o que se queria evitar. riamente, as opções sejam excluden-
tes, o mais recomendável é instituir
Um fundo de poupança é também um fundo de poupança, mesmo por-
mais fácil de ser implementado, pois que o principal impacto das rendas
podem ser estabelecidas regras de do petróleo, no caso de se concretizar
aportes e de saques mais transparen- o cenário benigno que vem se deline-
tes e menos subjetivas. Por exemplo, ando, será um aumento no nível das
os aportes podem ser um percentual receitas governamentais. Um fundo
das receitas, e os saques, um percen- com finalidade de estabilização pode
tual dos juros recebidos. Já no caso vir a se tornar mais importante se o
de fundos de estabilização, os apor- problema mais importante for de vo-
tes dependerão de como o preço do latilidade das receitas.
petróleo (ou a economia, de forma
geral) se encontra em relação a uma Se as previsões mais otimistas se ma-
tendência de longo prazo. Mas essa terializarem, o Brasil passará a ser
tendência não é observada e sua es- importante exportador mundial de
timativa pode envolver um elevado petróleo e/ou derivados, o que alte-
grau de subjetividade. rará os atuais fluxos comerciais, com
provável apreciação da taxa de câm-
O principal argumento favorável à bio. O grau de apreciação cambial de-
criação de um fundo de estabilização penderá, em larga medida, de como o
está relacionado a questões de eco- fundo aplicar seus recursos. No curto
nomia política. Em princípio, o Brasil e médio prazos, essa apreciação será
possui um sistema financeiro e uma menor (ou sequer ocorrerá) se os re-
burocracia suficientemente organiza- cursos forem aplicados integralmente
dos, além de indicadores de solvência no exterior, aumentará se os recursos
macroeconômica em níveis satisfató- forem utilizados para adquirir títulos
rios, que permitem a implementação da dívida pública (se, de fato, houver
de uma política anticíclica conven- redução da dívida líquida consoli-
cional, com o setor público retraindo dada do setor público) e será ainda

RELEITURA | jan./jun. de 2010 123


RENDAS DO PETRÓLEO

maior se os recursos forem aplicados alta taxa de crescimento da produti-


domesticamente em programas de vidade e alta difusão para o restante
desenvolvimento, como com educa- da economia. Adicionalmente, a ex-
ção e infraestrutura. No longo prazo, ploração do petróleo em alto mar irá
mesmo a primeira alternativa deverá requerer o desenvolvimento de tec-
provocar uma apreciação cambial, nologia de materiais, de transportes
tendo em vista que, em algum mo- e de informática, com possíveis des-
mento, os ativos no exterior deverão dobramentos sobre a produtivida-
ser internalizados. de de diversos setores da economia,
como a indústria metalúrgica, naval,
Na literatura econômica há um in- química e a produção de softwares.
tenso debate referente ao impacto de Não se pode perder de vista também
uma apreciação cambial sobre a eco- que apreciação cambial, mesmo que
nomia. Essa questão remete ao debate prejudique o setor exportador e o que
sobre doença holandesa, que enfoca o compete com as importações, signifi-
temor de que uma apreciação cambial ca aumento de salário real, com im-
provoque uma desindustrialização do pactos obviamente positivos sobre o
país. Em termos de alocação de recur- bem-estar da sociedade.
sos, isso significa um crescimento do
setor petrolífero e de serviços (esse O uso dos recursos do fundo em in-
último, favorecido pela expansão da vestimentos em educação ou infra-
demanda doméstica), em detrimen- estrutura deverá provocar uma apre-
to do setor manufatureiro e demais ciação cambial. Assim, devem ser
setores exportadores. Para que essa comparados os eventuais prejuízos
realocação setorial represente uma provocados por uma perda de com-
deterioração de bem-estar da socie- petitividade do setor exportador com
dade, é necessário supor que o setor os benefícios de aumentos de produ-
produtor de bens comercializáveis, tividade proporcionados pela edu-
em comparação com a indústria pe- cação e infraestrutura. Os prejuízos
trolífera, apresente maior capacidade causados pela desindustrialização
de difundir seus ganhos de produti- referem-se, sobretudo, à menor taxa
vidade para o restante da economia. de crescimento da produtividade so-
Nesse caso, uma desindustrialização bre os demais setores da economia, o
prejudicaria as perspectivas de cres- que é questionável. Além disso, não
cimento econômico de longo prazo, se deve exagerar quanto à perda de
por implicar menor taxa de cresci- competitividade do setor exporta-
mento da produtividade. dor: o Brasil possui vantagens com-
parativas muito fortes na produção
Essa hipótese pode ser questionada de commodities agrícolas, minerais
se pensarmos que há diversos setores e em atividades correlatas, como a
não comercializáveis, como o siste- agroindústria. E, mesmo para os de-
ma financeiro, as telecomunicações, mais setores industriais, deve-se levar
transportes e a construção civil pe- em consideração que há uma série de
sada, que também podem apresentar rigidezes (como custo de transporte,

124 RELEITURA | ano 1 número 1


RENDAS DO PETRÓLEO

conhecimento do mercado local e ca- in DAVIS, Jeffrey M., OSSOWSKI, Rolando e FE-
nais de distribuição já estabelecidos) DELINO, Annalisa (eds.). Fiscal Policy Formu-
lation and Implementation in Oil-Producing
que impediriam, ou pelo menos di- Countries, Washington, D.C.: International Mo-
ficultariam bastante, a sua completa netary Fund. pp. 216-242. 2003.
extinção. Por outro lado, os benefí-
cios proporcionados por investimen- BROSIO, Giorgio. “Oil revenue and fiscal fe-
tos em educação e infraestrutura são deralism.” in DAVIS, Jeffrey M., OSSOWSKI,
evidentes, tendo em vista as carências Rolando e FEDELINO, Annalisa (eds.). Fiscal
Policy Formulation and Implementation in Oil-
do País nessas áreas. O mais provável Producing Countries,Washington, D.C.: Inter-
é que os investimentos em educação national Monetary Fund. pp. 243-269. 2003.
e infraestrutura gerem um aumento
de produtividade para o conjunto da DAVIS, Jeffrey M., OSSOWSKI, Rolando, JAMES,
economia mais que suficientes para Daniel e BARNETT, Steven: “Stabilization and
compensar um eventual efeito nega- Savings Funds for Nonrenewable Resources:
Experience and Fiscal Policy Implications”. In-
tivo provocado pela desindustrializa- ternational Monetary Fund Occasional Paper no
ção. 205. Washington, DC. 2001.

Por fim, o impacto dos gastos com EIFERT, Benn, Alan GELB e Nils Borje TALL-
educação e infraestrutura sobre o ROTH.: “The Political Economy of Fiscal Policy
câmbio real podem ser diluídos ao and Economic Management in Oil-Exporting
Countries”. in DAVIS, Jeffrey M., OSSOWSKI,
longo do tempo ou substancialmen-
Rolando e FEDELINO, Annalisa (eds.). Fiscal
te amenizados. Isso pode ocorrer, por Policy Formulation and Implementation in Oil-
exemplo, direcionando os investi- Producing Countries, Washington, D.C.: Inter-
mentos de forma a aumentar a pro- national Monetary Fund. 2003.
dutividade do setor produtor de bens
comercializáveis mais rapidamente FARIA, Ivan Dutra: Compensação Ambiental:
Os Fundamentos e as Normas; a Gestão e os
do que a do setor serviços, de forma a
Conflitos. Textos para a Discussão da Consulto-
atenuar, ou mesmo anular o impacto ria Legislativa do Senado Federal no 43. Brasília.
da expansão das exportações de pe- Julho, 2008.
tróleo sobre a indústria. Além disso, a
apreciação cambial pode ser poster- LEAL, José Agostinho; SERRA, Rodrigo. Uma in-
gada e ocorrer de forma gradual, se o vestigação sobre os critérios de repartição dos
royalties petrolíferos. in: PIQUET, Rosélia (org)
fundo adotar uma estratégia de, em
Petróleo, royalties e região. Rio de Janeiro: Ga-
uma primeira fase, acumular ativos e, ramond, 2003.
somente após atingido determinado
patrimônio, utilizar o rendimento dos GIVIEZ, Gustavo H. N. e OLIVEIRA, Elzira Lú-
juros para efetuar dispêndios com cia: Royalties do petróleo e educação: análise
programas de desenvolvimento. da eficiência da alocação. in: Anais do XVI En-
contro Nacional de Estudos Populacionais, Ca-
xambu, MG. 2008.

Referências bibliográficas GRIFFITH-JONES, Stephany e OCAMPO, José


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AHMAD, Ehtisham e Eric MOTTU. “Oil revenue Country Perspective. mimeo. 2008. Texto dis-
assignments: Country experience and issues.” ponível na internet no site: http://www.g24.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 125


RENDAS DO PETRÓLEO

org/sowf0308.pdf. Acessado em 21 de maio de SUNLEY, Emil M., BAUNSGAARD, Thomas e


2008. SIMARD, Dominique: “Revenue from the Oil
and Gas Sector: Issues and Country Experien-
GUTMAN, José e LEITE, Getúlio. Aspectos Le- ce”. in DAVIS, Jeffrey M., OSSOWSKI, Rolando
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VIS, Jeffrey M., OSSOWSKI, Rolando e FEDELI- cartan, STIGLITZ, Joseph E. e SACHS, Jeffrrey
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Encontro Nacional de Economia (ANPEC 2007). Resource Curse, New York: Columbia University
Recife. 2007. Press. pp. 1-21. 2007.

SERRA, Rodrigo. Contribuições para o debate TORVIK, Ragnar: “Learning by doing and the
acerca da repartição dos royalties petrolíferos Dutch disease”. European Economic Review 45:
no Brasil. Tese de doutoramento. Campinas. 285-306. 2001.
2005.

126 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO
O MARCO REGULATÓRIO DA PROSPECÇÃO
DE PETRÓLEO NO BRASIL: O REGIME DE
CONCESSÃO E O CONTRATO DE PARTILHA DE
PRODUÇÃO1
Por:
Carlos Jacques Vieira Gomes2
Resumo
O presente estudo busca descrever as vantagens e desvantagens
dos modelos contratuais de concessão e de partilha de produ-
ção na pesquisa e exploração de petróleo no Brasil. A partir da
descrição dos modelos e da experiência nacional e internacio-
nal, são traçados os benefícios e os riscos de cada modelo, tanto
para o Estado como para a empresa petrolífera.

Introdução
O objetivo do presente estudo é o de avaliar as vantagens e des-
vantagens de dois tipos contratuais utilizados para a pesquisa
e exploração de petróleo: o regime de concessão e o regime de
partilha de produção. O estudo está dividido em seis capítulos,
a seguir sumariados.

O primeiro capítulo descreve as linhas gerais do modelo de


concessão, como internacionalmente concebido. Esse capítulo
faz paralelo com o terceiro capítulo, o qual descreve o modelo
internacionalmente utilizado de contrato de partilha de produ-
ção e, ao final, descreve também o contrato de prestação de ser-
viços, menos utilizado. Tais capítulos são a essência do presente
estudo.

O segundo capítulo descreve, com detalhamento, o modelo bra-


sileiro de contrato de concessão. Aqui, são indicados os princi-
pais pontos do contrato de concessão e do modelo em voga no
1
Este Texto para Discussão foi produzido para o 4o Fórum Senado Debate Brasil Nova
Fronteira do Petróleo: os desafios do pré-sal; realizado nos dias 3 e 4 de dezembro de 2008,
no Senado Federal.
2
Carlos Jacques Vieira Gomes. Advogado e Consultor Legislativo do Senado Federal. Mestre
em Direito Econômico (UnB) e Bacharel em Direito (USP). Autor do Livro Ordem Econô-
mica Constitucional e Direito Antitruste (Sergio Fabris Editor, 2004).

RELEITURA | jan./jun. de 2010 129


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

Brasil. No item 2.8, está sumariado o reserves and foreign companies3. Da-
debate no Senado Federal ocorrido vid Johnston aponta que a concessão
entre 2007 e 2008, antes e depois da é utilizada, atualmente, em 44% dos
revelação das descobertas do pré-sal, países produtores de petróleo4.
com indicações dos pontos sensíveis
para o setor, na visão do Estado e das Pelo regime de concessão, a proprie-
empresas petrolíferas. dade do petróleo extraído em uma cer-
ta área (o bloco objeto da concessão),
O quarto capítulo discute dois pontos e por um certo período de tempo (em
específicos: a) a necessidade de cria- regra, de vinte a trinta anos), é exclu-
ção de uma nova empresa estatal para siva do concessionário5. Assim anota
o setor, a qual atuaria, no regime de o caput do art. 176 da Constituição de
partilha de produção, em joint ventu- 1988: “garantida ao concessionário a
re com os agentes privados; e b) a ne- propriedade do produto da lavra”.
cessidade de emenda constitucional
para a adoção, no Brasil, do contrato Nos comentários de Alberto Clô, des-
de partilha de produção. de a outorga da concessão, o con-
cessário detém uma modalidade de
O quinto capítulo sumaria as vanta- direitos absolutos sobre certa área
gens e desvantagem de cada modelo, objeto da concessão, o quem lhe per-
concessão e partilha de produção. Sin- mite pesquisar, extrair e vender qual-
tetiza, assim, os pontos controvertidos quer quantidade de petróleo, em tro-
dos dois modelos, como apresentados ca de uma compensação de natureza
nos capítulos primeiro e terceiro. financeira6. David Johnson utiliza a
expressão “concessionary systems”
O sexto capítulo tece as linhas con- para o modelo em que o Estado outor-
clusivas do estudo, em tópicos. ga ao concessionário o direito de con-
trolar todo o processo – da pesquisa à
venda – dentro de uma área fixa e por
1. O contrato de concessão um certo período de tempo7.
para a produção de 3
Clô, Alberto. Oil economics and policy, p. 59. The Eu-
petróleo ropean Secretary for Scientific Publications, 2000.
4
Johnston, David. How to evaluate the fiscal terms of
oil contracts, in HUMPHREYS, Macartan, SACHS, Je-
ffrey D., and STIGLITZ, Joseph; Escaping the resource
curse. New York: Columbia University Press, 2007, p.
1.1. Conceito de concessão 67.
5
Não serão de propriedade do concessionário quais-
quer outros recursos naturais porventura existentes
O regime de concessão para explora- no bloco concedido.
6
Clô, Alberto. op. cit., p. 59: “once a concession was
ção de petróleo e derivados é o modelo obtained, a company would enjoy a kind of absolute
mais antigo em uso no mundo. Como right over a certain surface area of the state which had
conceded it, allowing them to search for, extract and
anota Alberto Clô, concessions were sell any amount of oil (at any price), in exchange for
compesation of financial nature”.
the juridical instrument that from the 7
Johnston, David. op. cit., p. 67: “the government
beginning regulated most of the rela- grants the company the right to take control of the en-
tire process from exploration to marketing – within a
tionships between the states with oil fixed area for a specific amount of time”.

130 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

1.2. Remunerações devidas ser produtivo) ou político (Estado su-


jeito a instabilidades institucionais).
ao Estado
De toda a forma, se o ambiente é de
Por se tornar o proprietário do petró- incerteza quanto à produtividade do
leo extraído, deverá o concessionário campo, o bônus a ser pago será menor
pagar ao Estado, em dinheiro, os tri- do que o “correto”, isto é, o valor pre-
butos incidentes sobre a renda (im- sente do recurso mineral depositado.
posto de renda, contribuições etc.) e
os royalties, remuneração incidente Como regra, o bônus de assinatura
sobre a receita bruta auferida com a não deve corresponder à principal
produção do petróleo, a ser pago em fonte de renda do Estado no projeto
dinheiro (mais comum) ou em petró- de exploração e produção de petró-
leo (in natura). leo. A experiência internacional de-
monstra que esses bônus são cada
Admite-se, ainda, o pagamento pelo vez menos importantes como fonte
concessionário ao Estado de outras de receita para o Estado, vez que as
taxas, tais como bônus de assinatu- práticas mais eficientes de licitação
ra (pago na assinatura do contrato levam em consideração a oferta de
de concessão), participação especial uma maior alíquota de royalties ao
(sobre lucros extraordinários do pro- Estado, ao invés de bônus de assina-
jeto de exploração e produção de pe- tura, o que assegura maior competiti-
tróleo, se níveis elevados de petróleo vidade ao setor.
forem produzidos) e taxa por ocupa-
ção ou retenção de área. A adoção do modelo de bônus de as-
sinatura como critério fundamental
na escolha do vencedor favorece fir-
1.2.1. Bônus de assinatura mas maiores, as únicas capazes de
antecipar elevadas somas de dinheiro
O bônus de assinatura possui a van- e, assim, pagar maiores valores a títu-
tagem de ser um instrumento que lo de bônus de assinatura.
gera renda ao Estado bem no início
do projeto, bem como requer menos
monitoramento administrativo do 1.2.2. Royalties
Estado no recolhimento dessa recei-
ta. A experiência internacional reco- Os royalties garantem um ganho mí-
menda que os bônus de assinatura nimo ao Estado, independentemente
não sejam fixados em valor certo; de- de o projeto ser ou não lucrativo para
vem assumir a forma progressiva, isto a companhia exploradora. De acordo
é, variável conforme o aumento no com a experiência internacional, os
volume de produção de petróleo. royalties podem variar de dois a trinta
por cento, sendo mais comum varia-
O bônus de assinatura pode desenco- rem entre cinco e dez por cento. São,
rajar o investimento, especialmente se em regra, pagos em dinheiro, como
há risco geológico (o campo pode não compensação pelo fato de o conces-

RELEITURA | jan./jun. de 2010 131


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

sionário se tornar proprietário de ferozmente os custos marginais de


todo o petróleo extraído. produção e, assim, reduzem os in-
centivos para investimentos, explo-
Admite-se a formulação de alíquota ração e desenvolvimento do campo
progressiva de royalties, conforme o de petróleo, especialmente do campo
volume de produção de petróleo ou marginal. Se, por sua vez, os custos de
conforme a taxa de retorno. produção forem baixos, os royalties
devem ser maiores.
Na concessão, além do bônus de assi-
natura, a única garantia de receita ao
Estado são os royalties, pois incidem 1.2.3. Tributação
sobre o valor ou volume de produção, convencional
sem dedução de custos. Assim, bas-
ta que um poço esteja em produção Quanto à tributação convencional
para que o royalty seja devido. Já no (imposto de renda, ICMS, contribui-
caso do imposto de renda e das parti- ções etc.), há países que aplicam tri-
cipações especiais, há a possibilidade butação progressiva em caso de alta
de dedução de custos de produção no no valor do petróleo ou no volume de
cálculo do valor devido. produção, caso o contrato de conces-
são já não preveja uma taxa especial
Por isso, o concessionário poderá dei- de retorno (resource rent tax) para a
xar de pagar qualquer valor a título de hipótese.
imposto de renda ou de participação
especial, fato muito comum nas fases No caso brasileiro e no caso da maio-
iniciais e finais do projeto. Isso signi- ria dos países, essa taxa existe e é
fica que os royalties asseguram uma chamada de participação especial.
renda mínima ao Estado, mesmo se o Mas a cobrança de tal taxa especial
projeto de exploração e produção de não afasta a incidência do imposto
petróleo não for lucrativo. de renda, como anota a experiência
da maioria dos países; em tais casos,
Quanto à base de cálculo para a inci- porém, o imposto incide a alíquotas
dência dos royalties, é quase unânime constantes, isto é, não progressivas.
o cálculo do valor do petróleo com
fulcro no seu valor de mercado, sendo Os tributos convencionais (imposto
usual a definição desse valor por uma de renda, ICMS, contribuições etc.)
média obtida ao longo de certo perí- devem incidir no setor de petróleo,
odo de tempo. Admite-se, em certos em princípio, com as mesmas alí-
casos, o preço FOB, isto é, deduzidos quotas aplicáveis aos demais seto-
os custos de transporte e seguro. res da economia, mas: a) se o risco
exploratório for alto, será necessário
Os royalties também contribuem promover incentivo fiscal como meio
para a redução dos riscos da compa- de atrair investidores, b) se o valor
nhia petrolífera, mas se forem adota- do petróleo alcança nível elevado, há
dos em alíquota elevada, aumentam tendência à adoção de um regime fis-

132 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

cal mais rigoroso, c) em todos os ca- pedeiro (aquele onde está localizada
sos, seja na concessão ou na partilha a planta industrial que produz petró-
de produção, a tendência é de adoção leo), a título de royalties.
de alíquotas progressivas.

Acerca do imposto de renda, especi- 1.2.4. Taxas especiais de


ficamente, é largamente utilizado no retorno (participações
mundo um mecanismo chamado rin- especiais)
gfencing, segundo o qual não se per-
mite a utilização de custos incorridos A taxa especial de retorno, chamada
em um campo para fins de dedução no Brasil de participação especial,
de receitas em outro campo de pro- constitui dispositivo de captura pro-
dução. gressiva de renda em projetos lucrati-
vos e garante estabilidade de ganhos
Regras rigorosas sobre ringfencing, para o Estado; incide, portanto, ape-
entretanto, estimulam fraudes tri- nas se elevados volumes de petróleo
butárias, especialmente por meio de são produzidos, sendo calculada, no
transferência de valores de sistemas/ modelo brasileiro, a uma alíquota
atividades sujeitos a uma maior tri- que varia entre dez e quarenta por
butação para outros sistemas/ativi- cento da receita líquida auferida, isto
dades sujeitos a menor tributação. é, deduzidos os custos de exploração
e produção do petróleo.
Tais transferências podem se dar por
diversos mecanismos, tais como su- O sistema de participações especiais
perfaturamento de custos de trans- confere progressividade ao regime
portes, adoção de contratos de lea- de concessão, caracterizado pelo au-
sing entre empresas do mesmo grupo mento progressivo da participação do
econômico, imposição de taxas de Estado nas receitas, como decorrência
administração etc. O Brasil não adota de aumento no volume de produção.
regras de ringfencing para o impos- Tal sistema faz convergir os interesses
to de renda. Admite-se, em tese, no do Estado com os incentivos para as
plano jurídico, a adoção de uma con- companhias petrolíferas, dado que
tribuição social sobre o lucro líquido elevadas participações governamen-
mais rigorosa para o setor, o que, no tais estão associadas à extração de
entanto, não é adotado no modelo elevados volumes de petróleo.
brasileiro.
Como os custos são deduzidos8 da
Outro ponto a ser considerado é a crí- receita que servirá de base de cálculo
tica, deduzida pelas empresas petro- para a alíquota, há incentivos perver-
líferas transnacionais, aos sistemas
jurídicos dos seus países de origem, 8
Como referido na nota anterior, o mecanismo de rin-
gfencing impede que o custo suportado em um cam-
os quais não aceitam deduzir, do pa- po seja utilizado como hipótese de dedução em outro.
gamento de imposto de renda em tais Mas a experiência internacional recomenda, aqui, a
transferência de custos de campos distintos caso um
países, os valores gastos, no país hos- deles tenha sido abandonado.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 133


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

sos para que o contratante9 infle seus blocos, em especial se as perspectivas


custos, (por exemplo, superavaliando geológicas forem positivas. Tama-
o custo de transporte pago a empre- nhos menores auxiliam o contratante
sa do mesmo grupo econômico) ou a reduzir seus custos de exploração,
mesmo simulando preços artificiais o que aumenta a renda auferida pelo
de venda a empresas coligadas (subsi- Estado com imposto de renda e par-
diárias, por exemplo), prática conhe- ticipação especial, dado que essas re-
cida como transferência de preços. ceitas permitem a dedução de custos
incorridos pelo contratante.
A taxa especial de retorno, entretan-
to, não reflete uma significativa renda
adicional para o Estado, porque: a) há 1.3. Ônus do risco de
dificuldades para o desenho da taxa, exploração
em especial quanto à definição do li-
mite de isenção e das alíquotas; b) se Na concessão, o Estado não assume
as isenções forem elevadas, a taxa es- qualquer risco com o custo da explo-
pecial de retorno raramente será paga; ração, desenvolvimento, execução das
c) se as isenções forem baixas, haverá obras e produção de petróleo. O risco
enorme desincentivo ao investimen- do Estado é o de, no máximo, verifi-
tos, dado que os riscos geológicos en- car a ocorrência de leilões negativos
volvidos não são desprezíveis; d) se as (isto é, sem que qualquer interessado
isenções forem baixas e altas forem as apresente oferta) e, assim, ver adiada
alíquotas, as companhias petrolíferas a exploração do petróleo nos campos
terão forte incentivo em fraudar in- ofertados em licitação.
formações sobre custos, fato este de
difícil detecção; e) trata-se de renda O risco de exploração é suportado in-
sobre receita líquida, o que significa teiramente pelo concessionário, em
que custos elevados de exploração caráter exclusivo, ou seja, o conces-
podem reduzir sensivelmente a renda sionário possui a obrigação de arcar
estatal. Uma solução usual é a de criar com todos os prejuízos em que venha
um teto para a recuperação de custos, a incorrer, sem direito a qualquer pa-
cláusula esta comum no contrato de gamento, reembolso ou indenização,
partilha de produção. caso não haja descoberta comercial no
bloco concedido ou caso o volume de
petróleo produzido seja insuficiente
1.2.5. Tamanho do bloco e para a recuperação dos investimentos
remuneração do Estado realizados e o reembolso das despesas,
direta ou indiretamente, incorridas.
Uma forma de o Estado garantir re-
ceitas é licitar tamanhos menores de Será também, o concessionário, o
único responsável civil pelos seus
9
O termo contratante significa, no presente estudo,
tanto a empresa privada ou estatal que contrata com próprios atos e os de seus prepostos e
o Estado a fim de explorar o campo de petróleo, seja subcontratados, bem como pela repa-
na condição de concessionário ou de parte no contra-
to de partilha de produção. ração de todos e quaisquer danos cau-

134 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

sados pelas operações e sua execução, agentes privados (exploradores de


independentemente da existência de petróleo) são comuns em quase todos
culpa, devendo ressarcir ao Estado os países. São exemplos de tais regras:
quaisquer ônus que este venha a su- a) a recuperação integral dos custos
portar em consequência de eventuais incorridos na fase de exploração e
demandas motivadas por atos de res- produção, a qual é aplicável, no Bra-
ponsabilidade do concessionário. sil, sem limite de valor, no cálculo do
imposto de renda e da participação
especial, b) a permissão para o cálcu-
1.4. Controle estatal sobre a lo do valor da depreciação de bens de
atividade econômica exercida forma acelerada, também permitida
pelo concessionário no Brasil, c) a assunção, pela com-
panhia exploradora, de créditos fis-
O contrato de concessão propicia ao cais derivados de valores investidos,
Estado um menor controle sobre as d) isenções tributárias temporárias
fases de exploração e produção, bem e taxas reduzidas para áreas pouco
como um menor controle sobre a po- exploradas, e) carregamento de pre-
lítica comercial (comercialização) do juízos, por tempo ilimitado, para fins
petróleo extraído, que é de proprieda- de deduções de bases de cálculos em
de do concessionário e que, portan- etapas posteriores do projeto de ex-
to, decide a quem vende e a quanto ploração e produção de petróleo.
vende, bem como se exporta ou não.
O concessionário, portanto, possui o
direito de controlar integralmente o 1.6. Concessão e
processo, da exploração à comercia- ordenamento jurídico
lização, em uma área específica e por nacional
um certo período de tempo.
O contrato de concessão é mais uti-
Mas é comum em diversos países, lizado em países com regime fiscal-
inclusive no Brasil, a possibilidade tributário desenvolvido e sólido. Isso
de o Estado restringir a venda ou ex- justifica seu uso mais frequente no
portação do petróleo, cru ou refinado, Ocidente.
por exemplo, em caso de risco de de-
sabastecimento de combustíveis no
país, ou se o interesse ou a emergên- 1.7. Concessão e risco
cia nacional assim o exigir. exploratório incerto
Em cenário de exploração de petró-
1.5. Incentivos a agentes leo mais incerto (pouca informação
privados disponível sobre a real lucratividade
do campo), o modelo mais adequado
Regras no contrato de concessão que a ser adotado é o de concessão com
incentivam o investimento pelos taxa especial de retorno, porque exi-

RELEITURA | jan./jun. de 2010 135


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

ge menos informações ex ante para o 2.1. Os princípios da política


contratante.
energética nacional e o
Esse argumento foi utilizado pelo Conselho Nacional de Política
Brasil na escolha, à época da Lei do Energética (CNPE)
Petróleo, do regime de concessão
como modelo contratual único para O foco da política energética nacional
a exploração do petróleo. As recentes reside no fomento à competitivida-
descobertas do pré-sal, entretanto, de e ao desenvolvimento econômico
demonstram que a informação dis- do setor. Trata-se de um argumento
ponível no setor aumentou, em prol favorável à adoção, no Brasil, de um
de cenários de menor risco explora- sistema jurídico misto, admitindo-se
tório. que a exploração de petróleo se faça
tanto por meio da concessão como
Especulações atuais sobre a mudan- por meio da partilha de produção,
ça nas alíquotas cobradas para a taxa levando-se em consideração a diver-
de participação especial relembram a sidade de riscos geológicos e os volu-
seguinte recomendação, anotada por mes de petróleo existentes em cada
campo de petróleo.
Joseph Stiglitz10 e fruto da experiên-
cia internacional: deve o contrato de
O desenvolvimento do setor, a valo-
concessão possuir cláusulas ex ante,
rização dos recursos energéticos, a
capazes de fomentar a renegociação
conservação da energia, a garantia
do próprio contrato nas hipóteses de:
de fornecimento de derivados de pe-
a) descobertas de extensos depósitos
tróleo em todo o território nacional,
de petróleo, b) elevação exagerada
a promoção da livre concorrência e a
dos preços de petróleo, c) qualidade ampliação da competitividade do País
do petróleo inferior à esperada, d) no mercado internacional e a atração
custos de exploração e produção bem de investimentos na produção de
superiores ao esperado. energia são os princípios diretamente
afetados na definição do marco regu-
latório de pesquisa e prospecção de
2. A lei do petróleo e o petróleo.
modelo brasileiro de
O desafio está, assim, na modulação
concessão de um regime de regulação que ga-
ranta o uso racional e eficiente dos re-
Das regras editadas pela Lei no 9.478,
cursos naturais, de um lado, e atração
de 6 de agosto de 1997, com foco na
de investimentos em um ambiente
pesquisa e prospecção de petróleo,
que garanta competitividade e impe-
merecem destaque os tópicos a se-
ça o uso abusivo de poder econômi-
guir. co, de outro.
10
Stiglitz, Joseph. What is the role of the State?, in
HUMPHREYS, Macartan, SACHS, Jeffrey D., and STI- O CNPE, por sua vez, tem por missão
GLITZ, Joseph; Escaping the resource curse. New York:
Columbia University Press, 2007, pp. 40-1. promover o aproveitamento racional

136 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

dos recursos energéticos do País, bem regra que fomenta a competição no


como estabelecer diretrizes para a im- setor.
portação e exportação, de maneira a
atender as necessidades de consumo Quarto, deve ser incentivada a aqui-
interno de petróleo e seus derivados, sição de bens e serviços, de produção
gás natural e condensado, assegurar o nacional, para as atividades de explo-
adequado funcionamento do Sistema ração e produção de petróleo e gás
Nacional de Estoques de Combustí- natural. Trata-se do conceito de “con-
veis e garantir cumprimento do Pla- teúdo local”, que adiante será anali-
no Anual de Estoques Estratégicos de sado. Há forte regra de incentivo para
Combustíveis. o conteúdo local, dado que o volume
de bens de conteúdo local que o con-
Entre 2001 e agosto de 2008, o CNPE cessionário adquirir constitui um dos
editou setenta e quatro resoluções, critérios para a vitória em licitações.
com destaque para as orientações a
seguir indicadas.
2.2. Recursos minerais e
Primeiro, o conhecimento de bacias território da União
sedimentares deve ser ampliado. Isso
reduz a assimetria de informação no Os recursos minerais objeto de pro-
setor, o que amplia as chances de o priedade da União correspondem
Estado negociar formas contratuais, aos depósitos de petróleo, gás natu-
alíquotas de remuneração e critérios ral e outros hidrocarbonetos fluidos
de isenções que sejam aderentes à existentes no território nacional, nele
real lucratividade do projeto de ex- compreendidos a parte terrestre, o
ploração e produção de petróleo. mar territorial, a plataforma conti-
nental e a zona econômica exclusiva.
Segundo, as bacias marginais podem A despeito da controvérsia interna-
despertar o interesse de empresas de cional sobre a efetividade da Conven-
menor porte, o que exige a adoção de ção Internacional de Montego Bay, a
critérios de remuneração ao Estado Lei no 8.617, de 4 de janeiro de 1993
ex post, isto é, ao final do contrato, a garante à União a propriedade dos
fim de eliminar barreira estrutural à recursos minerais de subsolo no mar
entrada de empresas no setor, qual territorial, na zona econômica exclu-
seja, o elevado custo inicial de inves- siva e na plataforma continental.
timento. A experiência internacional,
por exemplo, fomenta critérios licita- Nos termos do art. 1o da Lei no 8.617,
tórios que substituam o pagamento de 4 de janeiro de 1993, o mar terri-
de bônus de subscrição por elevação torial é definido como uma faixa de
de alíquotas de royalties. doze milhas marítimas de largura,
medidas a partir da linha de baixa-
Terceiro, as licitações devem tratar mar do litoral continente e insular. O
com isonomia a fixação de empresas art. 2o considera ser de propriedade
nacionais ou estrangeiras no Brasil, exclusiva do Brasil os recursos mine-

RELEITURA | jan./jun. de 2010 137


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

rais de subsolo existentes no mar ter- b) os blocos do contrato de concessão


ritorial. serão definidos pela ANP; e

O art. 6o da Lei no 8.617, de 1993, por c) os contratos de concessão deverão


sua vez, define como zona econômica prever duas fases: a de exploração e a
exclusiva a faixa de doze a duzentas de produção; incluem-se na fase de ex-
milhas marítimas, contadas a partir ploração as atividades de avaliação de
das linhas de base que servem para eventual descoberta de petróleo, para
medir a largura do mar territorial. O determinação de sua comercialidade;
art. 7o reconhece que o Brasil possui a fase de produção incluirá também
direito ao uso exclusivo aos recursos as atividades de desenvolvimento.
de subsolo na zona econômica exclu-
siva. A concessão implica, para o conces-
sionário, a obrigação de explorar, por
O art. 11 define como plataforma sua conta e risco e, em caso de êxito,
continental o leito e o subsolo das produzir petróleo ou gás natural em
áreas submarinas, em toda a exten- determinado bloco, conferindo-lhe a
são do prolongamento natural do ter- propriedade desses bens, após extra-
ritório terrestre, ainda que este se es- ídos, com os encargos relativos ao
tenda além do mar territorial; e, ainda pagamento dos tributos incidentes e
quando o bordo da plataforma conti- das participações legais ou contratu-
nental não alcançar duzentas milhas ais correspondentes.
marítimas, define-se como platafor-
ma continental a faixa de largura de O contrato de concessão possui duas
duzentas milhas marítimas. O art. 12 fases: a) fase de exploração, com perí-
reconhece que o Brasil possui direito odo de tempo definido, com o intuito
ao uso exclusivo aos recursos de sub- de proceder à descoberta, e que se
solo na plataforma continental. encerra com a declaração de comer-
cialidade do campo; b) fase de produ-
ção, também com período de tempo
2.3. As regras sobre definido, a qual engloba avaliação,
exploração e produção do desenvolvimento e produção de pe-
petróleo e o contrato de tróleo.
concessão
A fase de exploração tem por objetivo
Sobre a exploração e a produção de viabilizar a descoberta de jazidas e,
petróleo, merecem atenção as se- em seguida, permitir que o conces-
guintes regras: sionário avalie tal descoberta. Entre
as obrigações do concessionário, está
a) as atividades de exploração, de- a de cumprir o programa exploratório
senvolvimento e produção de petró- mínimo proposto na oferta vendedo-
leo serão exercidas apenas mediante ra, com período variável entre três e
contratos de concessão, precedidos oito anos. Nesse período, as empresas
de licitação; devem adquirir dados, realizar novos

138 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

estudos geológicos e geofísicos, per- verão eles celebrar acordo para a indi-
furar poços exploratórios e avaliar se vidualização da produção. Se as partes
as eventuais descobertas são comer- não chegarem a um acordo, em prazo
cialmente viáveis. máximo fixado pela ANP, caberá a
esta determinar, com base em laudo
A avaliação da descoberta será reali- arbitral, como serão equitativamente
zada integral e necessariamente du- apropriados os direitos e obrigações
rante a fase de exploração. E antes sobre os blocos, com base nos princí-
do término da fase de exploração, o pios gerais de direito aplicáveis.
concessionário poderá, a seu critério
exclusivo, efetuar a declaração de co- Cabe à ANP fiscalizar a execução do
mercialidade da descoberta. contrato de concessão e o cumpri-
mento das obrigações assumidas
A fase de produção de cada campo pelo concessionário, em especial: a)
começará na data da entrega pelo os pagamentos pela ocupação (ou
concessionário, à ANP, da respectiva retenção) das áreas; b) o pagamen-
declaração de comercialidade, e terá to dos royalties; c) o pagamento das
a duração de 27 (vinte e sete) anos, participações especiais sobre campos
podendo ser reduzida ou prorrogada, de grande volume de produção ou de
conforme o contrato de concessão. alta rentabilidade; d) as condições
A prorrogação poderá ser requerida de devolução das áreas; e) a vigên-
pelo concessionário ou pela própria cia, duração do contrato e os prazos
ANP. Concluída a fase de produção, o e programas de trabalho para as ati-
campo será devolvido à ANP. vidades de exploração e produção; f)
o compromisso com a aquisição de
No início da fase de produção, deve bens e serviços de fornecedores na-
o concessionário entregar o plano cionais; g) o compromisso com a rea-
de desenvolvimento, preparado com lização do Programa Exploratório Mí-
observância da racionalização da nimo proposto na oferta vencedora;
produção e o controle do declínio das h) as responsabilidades das conces-
reservas, de acordo com a legislação sionárias, inclusive quanto a danos
brasileira aplicável e com as melhores ao meio ambiente.
práticas da indústria do petróleo.
O contrato de concessão prevê ainda
São de inteira responsabilidade do que a ANP – diretamente ou median-
concessionário todas as construções, te convênios com órgãos dos Estados
instalações e o fornecimento dos ou do Distrito Federal – exercerá o
equipamentos para a extração, trata- acompanhamento e fiscalização per-
mento, coleta, armazenamento, me- manentes das operações realizadas
dição e transferência da produção. nos blocos concedidos.

Quando se tratar de campos que se O objetivo é o de assegurar que o


estendam por blocos vizinhos, onde concessionário adote as melhores
atuem concessionários distintos, de- práticas da indústria internacional

RELEITURA | jan./jun. de 2010 139


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

do petróleo e obedeça às normas e cessão, cujos custos de aquisição são


procedimentos técnicos e científicos dedutíveis, de acordo com as regras
pertinentes – inclusive com vistas à aplicáveis para o cálculo da participa-
segurança das pessoas e equipamen- ção especial e que, a critério exclusivo
tos, à conservação dos reservatórios e da ANP, sejam necessários para per-
de outros recursos naturais e à prote- mitir a continuidade das operações
ção do meio ambiente. ou sejam passíveis de utilização de
interesse público, reverterão à posse
Possui a ANP, nos termos das conces- e propriedade da União Federal e à
sões firmadas, livre acesso às áreas da administração da ANP, quando for ex-
concessão e às operações em curso, cluído bloco da área de concessão ou
aos equipamentos e instalações utili- quando houver extinção do contrato
zados, bem como a todos os registros, de concessão.
estudos e dados técnicos disponíveis,
inspeção de instalações e de equipa- No entanto, se houver compartilha-
mentos. mento de bens para as operações de
dois ou mais Campos numa mesma
A concessão exige que o concessio- área de concessão, o concessionário
nário obedeça um programa anual de poderá reter tais bens até o encerra-
produção, por ele elaborado e entre- mento de todas as operações.
gue à ANP até o dia 31 de outubro de
cada ano civil. A devolução de áreas, assim como a
reversão de bens, não implicará ônus
O programa anual de produção exi- de qualquer natureza para a União ou
ge que o concessionário forneça para a ANP, nem conferirá ao conces-
explicações cabíveis, sempre que o sionário qualquer direito de indeni-
total anual da produção sofra uma zação pelos serviços, poços, imóveis
variação, a menor ou a maior, igual e bens reversíveis, os quais passarão
ou maior do que 10% (dez por cento), à propriedade da União e à adminis-
quando comparado com o total anual tração da ANP.
respectivo previsto no plano de de-
senvolvimento em vigor aplicável ao A concessão se extingue: I – pelo
Campo. Não se admite, ainda, varia- vencimento do prazo contratual; II
ção, a menor ou a maior, que supere – por acordo entre as partes; III – pe-
15% (quinze por cento) em relação ao los motivos de rescisão previstos em
nível de produção previsto para cada contrato; IV – ao término da fase de
mês, exceto quando essa variação re- exploração, sem que tenha sido feita
sultar de motivos técnicos, caso for- qualquer descoberta comercial, con-
tuito ou força maior, conforme justi- forme definido no contrato; V – no
ficativa a ser apresentada à ANP. decorrer da fase de exploração, se o
concessionário exercer a opção de
Acerca da reversão, todos e quaisquer desistência e de devolução das áreas
bens móveis e imóveis, principais e em que, a seu critério, não justifique
acessórios, integrante da área de con- investimentos em desenvolvimento.

140 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

2.4. As regras sobre licitação to, respectivamente); a exata alíquota


de royalties é definida no edital de li-
O CNPE, ao editar a Res. no 8, de 2003, citação; as alíquotas de participação
impôs diretrizes licitatórias a serem especial são definidas em decreto
seguidas pela ANP. Essa Resolução presidencial.
exige que a ANP fixe percentual mí-
nimo de bens, produzidos no Brasil,
a serem utilizados na exploração e 2.5. As participações
produção de petróleo e gás natural, governamentais
percentual este que deve ser ajustado
à capacidade de produção nacional São as seguintes as participações go-
(volume de produção) e aos seus li- vernamentais do modelo brasileiro
mites tecnológicos. de concessão: I – bônus de assinatu-
ra; II – royalties; III – participação es-
O modelo de delimitação de blocos pecial; IV – pagamento pela ocupação
deve ser flexível, a fim de que o lici- ou retenção de área.
tante possua flexibilidade de escolha,
de forma a maximizar seu interesse
exploratório. 2.5.1. Os bônus de
assinatura
Em termos de critérios para julga-
mento das ofertas, a ANP, em regra, O bônus de assinatura terá seu valor
estabelece no edital que o conteúdo mínimo estabelecido no edital e cor-
local (compromisso em adquirir bens responderá ao pagamento ofertado
e serviços da indústria nacional, que pelo licitante vencedor na proposta
é crescente a cada rodada de licita- para obtenção da concessão de pe-
ções) possui peso de 20%; o programa tróleo, o qual deverá ser efetivado
exploratório mínimo representa 40% no ato da assinatura do contrato, em
e o bônus de assinatura possui tam- parcela única.
bém 40%. O programa exploratório
mínimo corresponde a investimentos Desde 1997, a ANP já arrecadou, em
importantes tanto na área de geolo- bônus de assinatura, um valor apro-
gia como na área de levantamento ximado de R$ 3,3 bilhões.
geofísico, perfuração de poços, etc. E
o bônus de assinatura é o valor pago
para a assinatura do contrato de con- 2.5.2. Os royalties
cessão. Portanto, os valores a serem
pagos a título de royalties e de parti- Os royalties constituem compensa-
cipações especiais não são utilizados ção financeira devida pelos conces-
como critérios para a licitação. Como sionários de exploração e produção
será visto adiante, esses valores são de petróleo ou gás natural, e serão pa-
fixos e determinados; a alíquota de gos mensalmente, com relação a cada
royalties possui piso e teto definidos campo, a partir do mês em que ocor-
em lei (cinco por cento e dez por cen- rer a respectiva data de início da pro-

RELEITURA | jan./jun. de 2010 141


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

dução, vedadas quaisquer deduções. O valor a ser pago pelos concessio-


A alíquota básica é de dez por cento nários é obtido multiplicando-se três
do valor da produção de petróleo ou fatores: (1) alíquota dos royalties do
gás natural, podendo ser reduzida em campo produtor, que pode variar de
até cinco por cento, conforme será 5% a 10%; (2) a produção mensal de
detalhado adiante. petróleo e gás natural do campo11; e
(3) o preço de referência destes hi-
A alíquota de dez por cento poderá drocarbonetos no mês, como deter-
ser reduzida em até cinco por cento minam os artigos 7o e 8o do Decreto
pela ANP, tendo em conta os riscos no 2.705/9812.
geológicos, as expectativas de produ-
ção e outros fatores pertinentes. Tal Os volumes de produção de petróleo
redução deve ser prevista no edital de são medidos por conta e risco do con-
licitação correspondente. cessionário, com a utilização dos mé-
todos, equipamentos e instrumentos
No caso de campos que se estendam de medição previstos no respectivo
por duas ou mais áreas de concessão, plano de desenvolvimento. À ANP
onde atuem concessionários distin- compete o dever de fiscalizar a medi-
tos, o acordo celebrado entre os con- ção e normatizar: a) a periodicidade
cessionários para a individualização da medição, b) os procedimentos a
da produção definirá a participação serem utilizados para a medição dos
de cada um com respeito ao paga- volumes produzidos13, c) a frequên-
mento dos royalties. cia das aferições, testes e calibragem
dos equipamentos utilizados, e d) as
O valor dos royalties, apurado men- providências a serem adotadas em
salmente por cada concessionário, decorrência de correções nas medi-
com relação a cada campo, a partir do ções e respectivos registros, para de-
mês em que ocorrer a data de início terminação da exata quantidade de
da produção do campo, será pago até petróleo e gás natural efetivamente
o último dia útil do mês subsequente. recebida pelo concessionário.

Os critérios para o cálculo do valor 11


A queima de gás em flares, em prejuízo de sua co-
dos royalties estão estabelecidos em mercialização, e a perda de produto ocorrida sob a
responsabilidade do concessionário serão incluídas
decreto do Presidente da República no volume total da produção a ser computada para
cálculo dos royalties devidos.
(Decreto no 2.705, de 1998), em fun- 12
A parcela do valor dos royalties previstos no contrato
ção dos preços de mercado do petró- de concessão, correspondentes ao montante mínimo
de cinco por cento da produção, será distribuída na
leo, gás natural ou condensado, das forma estabelecida na Lei no 7.990, de 28 de dezembro
especificações do produto e da loca- de 1989. E a parcela do valor dos royalties previstos
no contrato de concessão, que exceder ao montante
lização do campo. mínimo de cinco por cento da produção, será distri-
buída na forma do disposto no art. 49 da Lei no 9.478,
de 1997. A distribuição dos royalties entre os entes po-
Os royalties incidem sobre a produ- líticos não constitui, entretanto, objeto de análise do
presente estudo.
ção mensal do campo produtor, isto 13
A condição padrão de medição é aquela em que a
é, os royalties correspondem a uma pressão absoluta é de 0,101325 MPa (cento e um mil
trezentos e vinte e cinco milionésimos de megapascal)
alíquota sobre o valor da produção. e a temperatura é de 20º C (vinte graus centígrados).

142 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

O preço de referência a ser aplicado, tida a dedução dos custos decorren-


em cada mês, ao petróleo produzido, tes da exploração.
em cada campo, durante o referido
mês, será igual à média ponderada O royalty arrecadado pela União, so-
dos preços de venda praticados pelo mados os setores de petróleo e gás
concessionário em condições nor- natural, saltou de R$ 190 milhões, em
mais de mercado14 ou o preço míni- 1997, para R$ 7,7 bilhões em 2007.
mo estabelecido pela ANP, o que for
maior.
2.5.3. A participação
O concessionário deverá apresen- especial
tar à ANP, todos os meses, os preços
de venda do petróleo produzido no Sobre a participação especial, o edi-
campo, bem como, sempre que exigi- tal e o contrato estabelecem que, nos
do pela ANP, deverá apresentar a do- casos de grande volume de produção,
cumentação de suporte para a com- ou de grande rentabilidade, haverá o
provação das quantidades vendidas e pagamento de uma participação es-
dos preços de venda do petróleo. Fica pecial, regulamentada em decreto do
clara, portanto, a necessidade de a Presidente da República.
ANP possuir um sistema de fiscaliza-
ção eficaz, sob pena de se estimular Constitui a participação especial, as-
as companhias petrolíferas a subfa- sim, compensação financeira extraor-
turar o montante produzido e/ou o dinária devida pelos concessionários
preço praticado. de exploração e produção de petróleo
ou gás natural, nos casos de grande
O preço mínimo do petróleo extra- volume de produção ou de grande
ído de cada campo será fixado pela rentabilidade, e será paga, com rela-
ANP, em cada mês, com base no valor ção a cada campo de uma dada área
médio mensal de uma cesta-padrão de concessão, a partir do trimestre
composta de até quatro tipos de pe- em que ocorrer a data de início da
tróleo, similares ao extraído no cam- respectiva produção.
po, cotados no mercado internacio-
nal. A participação especial é aplicada so-
bre a receita bruta da produção, dedu-
Depreende-se que os royalties corres- zidos os royalties, os investimentos na
pondem a uma forma de comparti- exploração, os custos operacionais, a
lhamento de receitas, e não de lucros, depreciação e os tributos previstos na
porquanto a alíquota referente aos legislação em vigor.
royalties incide sobre o faturamento
obtido com a venda de petróleo/vo- Em suma, a participação especial
lume de produção, não sendo permi- corresponde a uma forma de com-
partilhamento de lucros (chamado,
14
Os preços de venda serão livres dos tributos inci- no caso, de “receita líquida”), dado
dentes sobre a venda e, no caso de petróleo embarca-
do, serão livres a bordo (FOB). que os custos, royalties e tributação

RELEITURA | jan./jun. de 2010 143


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

podem ser deduzidos da base de cál- alíquotas não exige edição de lei, mas
culo da participação especial. apenas de novo Decreto. Ocorre, po-
rém, como será visto adiante (item
Para efeito de apuração da participa- 2.5.3.1), que os atuais contratos de
ção especial sobre a produção de pe- concessão em vigor fazem referência
tróleo e de gás natural, são aplicadas às alíquotas de participações espe-
alíquotas progressivas sobre a receita ciais nos termos do Decreto no 2.705,
líquida da produção trimestral de de 1998.
cada campo, consideradas as dedu-
ções previstas no § 1o do art. 50 da Lei Eventual majoração das alíquotas por
no 9.478, de 1997, de acordo com a lo- novo Decreto não poderia, portanto,
calização da lavra, o número de anos ser aplicada aos contratos em vigor,
de produção, e o respectivo volume mas tão-somente aos novos contra-
de produção trimestral fiscalizada. tos, dado que a redação dos contratos
atuais sinaliza alíquotas de participa-
O critério adotado pelo Decreto no ção especial nos termos do Decreto
2.705, de 1998, impõe maior alíquota no 2.705, de 1998. Esse foi, inclusive, o
de participação especial se a lavra está posicionamento do Conselho Nacio-
localizada em terra, se o campo pro- nal de Política Energética.
duz petróleo há mais de três anos, se
a profundidade de extração é menor e O Anexo I apresenta o detalhamento
se maior for o volume de produção. A do cálculo das participações especiais.
sistemática adotada pelo Decreto não
prevê a mera multiplicação do valor Ponto relevante na análise das parti-
de receita líquida trimestral pela alí- cipações especiais está no cálculo da
quota indicada (de 10% a 40%); antes receita líquida de produção, a qual
de se aplicar a alíquota, o Decreto per- leva em consideração a possibilidade
mite uma dedução do valor da receita de dedução de custos incorridos pelo
líquida trimestral, dedução esta in- concessionário na produção do pe-
dicada pelo número fixado na tabela tróleo. O tema está regulado na Por-
em cada faixa de produção, o qual de- taria no 10, de 13 de janeiro de 1999,
verá ser dividido pelo efetivo volume da Agência Nacional do Petróleo.
de produção no trimestre. Trata-se de
verdadeira dedução, já que o número Pela Portaria citada:
fixado na tabela, por faixa de produ-
ção, é sempre menor que o número a) a receita líquida da produção de
correspondente ao volume efetivo de cada campo corresponde à receita
produção no trimestre. Tal regra re- bruta da produção do campo somada
duz, significativamente, o valor devi- às adições prescritas e descontadas as
do a título de participação especial. deduções autorizadas;

Sobre a questão relativa à majoração b) o período-base de incidência da


das alíquotas, considera-se, do ponto participação especial devida é o tri-
de vista jurídico, que a alteração das mestre do ano civil; e

144 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

c) a receita bruta de produção é obtida c) os gastos incorridos pelo conces-


pelo somatório dos produtos dos volu- sionário nas atividades de desenvol-
mes de produção fiscalizada mensais vimento e de produção dos campos
de petróleo15, com base nos seus res- petrolíferos na área de concessão17;
pectivos preços de referência mensais.
cluem a administração da área técnica, a operação de
embarcações e aeronaves, a manutenção, inspeção e
Para fins de apuração da receita líqui- reparos de equipamentos, a inspeção, armazenamen-
da de produção, são dedutíveis da re- to, movimentação e transporte de materiais, e o con-
trole de impacto ambiental, desde que comprovada a
ceita bruta da produção: sua relação com as referidas atividades.
17
Inclui-se no conceito de desenvolvimento e produ-
ção: a) a construção de instalações de extração, coleta,
a) os gastos incorridos pelo conces- tratamento, armazenamento e transferência de petró-
leo e gás natural, compreendendo plataformas maríti-
sionário a título de pagamento do mas, tubulações, unidades de tratamento de petróleo e
bônus de assinatura do contrato de gás natural, equipamentos e instalações para medição
da produção fiscalizada, equipamentos para cabeça
concessão, quando for o caso; de poço, tubos de produção, linhas de fluxo, tanques
e demais instalações exclusivamente destinadas à ex-
tração, bem como oleodutos e gasodutos, incluindo
b) os gastos incorridos pelo conces- as respectivas estações de compressão e bombeio,
sionário nas atividades de exploração ligados diretamente ao escoamento da produção, até
o final do trecho que serve exclusivamente ao esco-
das jazidas de petróleo e gás natural amento da produção, excluídos os ramais de distri-
buição secundários, feitos com outras finalidades; b)
e de perfuração de poços na área de a execução de obras de infra-estrutura para apoiar as
concessão16; atividades acima; c) os estudos e projetos das instala-
ções, d) as operações rotineiras de produção, compre-
endendo a produção de petróleo ou gás natural, por
15
Os volumes de produção mensais são medidos pelo elevação tanto natural quanto artificial, tratamento,
concessionário, o qual utiliza técnica autorizada e fis- compressão, transferência, controle, medição, testes,
calizada pela ANP. coleta, armazenamento e transferência de petróleo,
16
Inclui-se no conceito de exploração e perfuração: gás natural ou ambos; e) as intervenções nos poços
a) a aquisição e processamento de dados geológicos de produção e injeção e a manutenção e reparo de
e geofísicos; b) os estudos e levantamentos topográ- equipamentos e instalações de produção em geral; f)
ficos, aéreos, geológicos e geofísicos, incluindo a sua a aquisição de insumos consumidos nas referidas ati-
interpretação; c) a perfuração e abandono de poços vidades; g) o pessoal aplicado nas referidas atividades,
exploratórios; d) a execução de testes de formação e inclusive de supervisão direta, manutenção e guarda
de produção para a avaliação da descoberta; e) a im- das instalações de produção; h)  os aluguéis, afreta-
plantação de instalações utilizadas para apoiar os pro- mento, arrendamento mercantil e seguros de bens uti-
pósitos acima, incluindo serviços e obras de engenha- lizados nas referidas atividades; i) os royalties comer-
ria civil; f) a execução de obras de infraestrutura para ciais; j) os royalties sobre a produção de petróleo e gás
apoiar os propósitos acima; g) a aquisição de insumos natural previstos no inciso II do art. 45 da Lei no 9.478,
consumidos nas operações; h) o pessoal, inclusive de de 1997; k) o pagamento pela ocupação ou retenção de
supervisão direta, manutenção e guarda das instala- área, durante a fase de produção, previsto no inciso IV
ções; i) os aluguéis, afretamento, arrendamento mer- do art. 45 da Lei no 9.478, de 1997; l) os pagamentos
cantil e seguros de bens utilizados nas operações; j) os devidos aos proprietários de terra, durante a fase de
royalties comerciais; k) a assistência técnica, científi- produção, previsto no art. 52 da Lei no 9.478, de 1997,
ca ou administrativa; l) a conservação, manutenção e quando for o caso; m) a assistência técnica, científica
reparo de bens e instalações, m) outros serviços rela- ou administrativa; n) a conservação, manutenção e
cionados com as atividades referidas nos itens ante- reparo de bens e instalações; o) outros serviços con-
riores; n) os encargos de depreciação dos bens aplica- tratados pelo concessionário com terceiros, além dos
dos nas operações; o) os pagamentos realizados pela já referidos acima; p) o valor equivalente a 1% (um por
ocupação ou retenção de área, de que trata o inciso cento) da receita bruta da produção que o concessio-
IV do art. 45 da Lei no 9.478, de 1997, na fase de ex- nário investir em programas e projetos de pesquisa e
ploração e no desenvolvimento da fase de produção; desenvolvimento, nos termos do contrato de conces-
p) os pagamentos de tributos, desde que diretamente são; q) a amortização dos recursos aplicados em gastos
relacionados às atividades de exploração das jazidas diretamente relacionados às atividades do campo pro-
de petróleo e gás natural e de perfuração de poços dutor que contribuam para a formação do resultado de
na área de concessão; q) outros gastos relacionados mais de um período-base; r) os encargos relacionados
às atividades de exploração das jazidas de petróleo e à depreciação dos bens aplicados no campo produtor;
gás natural e de perfuração de poços na área de con- s) os tributos diretamente relacionados às operações
cessão, cuja dedutibilidade, na apuração da receita de produção de petróleo e gás natural; t) outros gastos
líquida da produção, seja autorizada pela ANP; r) os relacionados às atividades do campo produtor, cuja
dispêndios com o apoio operacional e complementar dedutibilidade, na apuração da receita líquida da pro-
às atividades indicadas nos itens anteriores, que in- dução, seja autorizada pela ANP; u) os dispêndios com

RELEITURA | jan./jun. de 2010 145


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

d) os valores provisionados pelo con- a apuração da participação especial


cessionário, com prévia anuência da tomará como base a receita líquida da
ANP, para cobrir as despesas futuras produção e o volume de produção fis-
com o abandono e a restauração am- calizada integrais dos referidos cam-
biental da área do campo18; pos. Se há concessionários distintos
em tais campos, o acordo celebrado
e) os gastos efetivamente incorridos entre os concessionários para a in-
pelo concessionário em operações de dividualização da produção definirá
abandono de poços durante a fase de
a participação de cada um com res-
produção, quando tais gastos não fo-
peito ao pagamento da participação
rem incluídos nos valores provisiona-
especial.
dos referidos no inciso anterior.

Permite-se a cumulação dos gastos A fim de permitir a fiscalização da


indicados nos itens “a” e “b” acima, ANP no cômputo das deduções, todo
os quais poderão ser integralmente concessionário deverá manter regis-
amortizados na apuração da receita tros financeiros e contábeis detalha-
líquida da produção, a partir da data dos dos gastos efetuados em benefício
de início da produção, em qualquer das operações da área de concessão,
período-base, a critério do concessio- bem como manter em dia o inven-
nário. tário e os registros de todos os bens,
inclusive, mas não limitados, a insta-
E, pelo art. 52 da Portaria no 10, o con- lações, construções, equipamentos,
cessionário poderá compensar, total máquinas, materiais e suprimentos,
ou parcialmente, a receita líquida da que sejam necessários para as opera-
produção negativa apurada em um ções e sua execução.
ou mais períodos-base, sem possibili-
dade de acrescer atualização monetá- A complexidade dos critérios que
ria, com a receita líquida da produção elencam as hipóteses de dedução de
positiva apurada em períodos-base custos para fins de cálculo das parti-
subsequentes. cipações especiais, como previsto na
Portaria/ANP no 10, de 1999, criam
No caso de campos que se estendam
por duas ou mais áreas de concessão, cenários favoráveis ao superfatu-
ramento de custos pelas empresas
o apoio operacional e complementar do campo, in- petrolíferas e consequente perda
cluindo a administração da área técnica, operação de
embarcações e aeronaves, a manutenção, inspeção e de receita pelo Estado. Os custos de
reparos de equipamentos, a inspeção, armazenamen- monitoramento (fiscalização) para o
to, movimentação e transporte de materiais e o con-
trole de impacto ambiental, desde que de comprovada Estado também são consideráveis, o
sua relação com o campo produtor.
18
A dedução desses gastos exige previsão no plano de
que evidencia ser a participação es-
desenvolvimento pertinente aprovado pela ANP. Tais pecial, como todo encargo incidente
gastos de abandono e restauração ambiental compre-
endem os dispêndios com o tamponamento, cimen- sobre rendas líquidas crescentes, um
tação e demais operações necessárias ao fechamento sistema justificável do ponto de vista
seguro dos poços, assim como a desconexão e remo-
ção das linhas e a retirada das unidades estacionárias teórico, mas desafiador em sua im-
e flutuantes de produção (art. 19 da Portaria/ANP no
10, de 1999). plementação fática.

146 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

2.5.3.1. O pré-sal e a concessão em vigor seguirão, sempre,


reformulação dos critérios as regras sobre participação especial
de cálculo da participação estipuladas no Decreto no 2.705, de
especial 1998. Isso porque os contratos de con-
cessão, em cláusula expressa, fazem
Antes de a agenda política brasileira integrar o conteúdo de regras vigentes
discutir a descoberta de reservas de pelo Decreto no 2.705, de 1998, quan-
petróleo no pré-sal, estava em voga o do da assinatura do contrato. Eventual
argumento utilizado pelas empresas alteração das regras, o que exigiria a
petrolíferas, no sentido de que a par- edição de novo Decreto, seriam apli-
ticipação especial, como estruturada cáveis, assim, apenas às novas conces-
no Decreto em vigor, pode desestimu- sões20. Essa compreensão, inclusive,
lar a instalação de um segundo siste- endossou a decisão do CNPE de sus-
ma de produção (planta industrial de pender as novas rodadas de licitações.
exploração de petróleo), porquanto o
aumento da produção, em um campo A União arrecadou, a título de parti-
que já produz volume com margem cipações especiais, aproximadamente
sujeita à participação especial, fará in- R$ 1 bilhão no ano 2000, valor esse que
cidir, cada vez mais e mais, alíquotas saltou para R$ 8,8 bilhões em 200721.
progressivas de participação especial.

É evidente que, para o aumento sig- 2.5.4. Taxa por ocupação


nificativo de produção de petróleo, é ou retenção de área
necessária a instalação de outro sis-
tema de produção no mesmo campo. O pagamento pela ocupação ou re-
O segundo sistema custa o mesmo ou tenção de área estará previsto no edi-
mais do que o primeiro sistema de tal e no contrato e deverá ser apurado
produção. E, ao se aumentar a pro- em cada ano civil, a partir da data de
dução, a participação especial amplia assinatura do contrato de concessão,
sua alíquota progressivamente, de- e é aplicável, sucessivamente, às fases
sestimulando assim o investimento de exploração e de produção, e res-
adicional no campo de produção. pectivo desenvolvimento.

A descoberta de reservas de petró- O valor é fixado por quilômetro qua-


leo no pré-sal suscitou outro debate: drado ou fração da superfície do blo-
admite-se a elevação das alíquotas da co, na forma do Decreto no 2.705, de
participação especial para os contra- 1998, do Presidente da República.
tos de concessão em vigor?
cessões em andamento observem, rigorosamente, os
A posição majoritária, reconhecida direitos adquiridos dos exploradores, os contratos e
os atos jurídicos perfeitos.
pelo CNPE19, é a de que os contratos de 20
Outros argumentos favoráveis à elevação das alí-
quotas e/ou mudança dos critérios estão delineados
no item 2.8.8.
19
O CNPE expressamente anotou essa interpretação 21
A distribuição, entre os entes políticos, dos recursos
ao editar a Resolução no 6, de 2007, a qual determina pagos a título de participação especial, não constitui
que as áreas em pré-sal já licitadas e objeto de con- objeto do presente estudo.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 147


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

Pelo Decreto, os valores unitários, em negativo: criar barreira estrutural à en-


reais por quilômetro quadrado ou fra- trada de empresas de pequeno e mé-
ção da área de concessão, adotados dio porte, porquanto seu pagamento
para fins de cálculo do pagamento pela é devido antes mesmo de o campo de
ocupação ou retenção de área, serão petróleo ingressar na fase produtiva.
fixados, no edital e na concessão, pela Outro aspecto negativo reside na pos-
ANP, a qual levará em conta as carac- sibilidade, se valores altos forem cobra-
terísticas geológicas, a localização da dos, de se desestimular a produção em
bacia sedimentar em que o bloco obje- campos marginais, ou mesmo incenti-
to da concessão se situar, assim como var a empresa petrolífera a abandonar
outros fatores pertinentes, respeitan- a produção no campo de forma preco-
do-se as seguintes faixas de valores: ce, isto é, antes de seu exaurimento.

I – Fase de Exploração: R$ 10,00 (dez


reais) a R$ 500,00 (quinhentos reais) 2.5.5. Direito de superfície
por quilômetro quadrado ou fração;
Constará também do contrato de
II – Prorrogação da Fase de Explora- concessão de bloco localizado em
ção: duzentos por cento do valor fixa- terra cláusula que determine o paga-
do para a fase de Exploração; mento aos proprietários da terra de
participação equivalente, em moeda
III – Período de Desenvolvimento da corrente, a um percentual variável
Fase de Produção: R$ 20,00 (vinte re- entre cinco décimos por cento e um
ais) a R$ 1.000,00 (hum mil reais) por por cento da produção de petróleo ou
quilômetro quadrado ou fração; gás natural, a critério da ANP.

IV – Fase de Produção: R$ 100,00 (cem Trata-se de direito assegurado pela


reais) a R$ 5.000,00 (cinco mil reais) Constituição, no parágrafo segundo
por quilômetro quadrado ou fração22. do art. 176: “É assegurada participa-
ção ao proprietário do solo nos re-
A União arrecadou, apenas em 2007, sultados da lavra, na forma e no valor
R$ 130 milhões a título de retenção de que dispuser a lei”.
área.
A participação será distribuída na
A taxa por ocupação ou retenção de proporção da produção realizada nas
área é utilizada em diversos países. No propriedades regularmente demarca-
modelo brasileiro, seus valores não são das na superfície do bloco. A Portaria
elevados, o que minimiza seu aspecto da ANP no 143, de 28 de setembro de
1998, regula a matéria e estabelece os
22
Os valores unitários acima referidos serão reajus- critérios de pagamento do direito de
tados anualmente, no dia 1o de janeiro, pelo Índice
Geral de Preços – Disponibilidade Interna – IGP – DI, superfície aos proprietários.
da Fundação Getúlio Vargas. Os valores unitários esta-
belecidos no contrato de concessão serão reajustados
com periodicidade anual, a partir da data da assina- O pagamento da participação devida
tura do contrato, pelo IGP – DI acumulado nos doze
meses antecedentes à data de cada reajuste. aos proprietários da terra obedece

148 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

a periodicidade mensal, a partir do prazo e qualidade equivalentes às de


mês em que ocorrer o efetivo início outros fornecedores.
da produção.
O modelo padrão de contrato de con-
O valor da participação devida aos cessão, disponível no sítio da ANP, su-
proprietários de terra corresponde a gere um mínimo de 37% de conteúdo
1% (um por cento) do volume total local para a fase de exploração de blo-
de produção de petróleo, salvo nos cos em águas profundas, isto é, acima
campos marginais de petróleo, onde de 400 metros, e um máximo de 77%
o percentual poderá ser reduzido no de conteúdo local para a fase de de-
edital para um mínimo de até 0,5% senvolvimento de blocos em terra.
(cinco décimos por cento).
Mas tais percentuais são revistos em
Em 2007, foram pagos R$ 96 milhões cada rodada de licitação e, a partir
aos proprietários de terras, valor esse da quinta rodada, o conteúdo local
que corresponde à soma da produção abrangeu aproximadamente 80% na
de petróleo e gás natural. fase de exploração e 85% na fase de
desenvolvimento.

2.6. O conteúdo local A adoção de taxas crescentes de con-


teúdo local pode desestimular o in-
O conteúdo local corresponde a uma vestimento no setor, em especial se
exigência imposta ao concessionário, o parque industrial brasileiro não
no contrato de concessão firmado puder atender, com prazos e preços
pela ANP com a empresa vencedo- competitivos, a demanda das empre-
ra, correspondente a um percentual sas petrolíferas. Tal medida prejudica
mínimo de participação de empresas especialmente as empresas nacionais
brasileiras no fornecimento de bens, e estrangeiras que possuem acesso
sistemas e serviços para o desenvolvi- competitivo a ativos e recursos tecno-
mento das atividades objeto da con- lógicos provenientes de outros países.
cessão. Este percentual é determina-
do no edital de licitação e é detalhado Os percentuais exigidos pela ANP
no contrato de concessão. podem ser reduzidos caso: a) o con-
cessionário receba proposta de preço
A exigência de conteúdo local, pre- excessivamente elevado para aquisi-
vista na Resolução no 8, de 2003, do ção de bens e serviços locais, quando
CNPE, visa a impulsionar o desenvol- comparados com os preços pratica-
vimento da indústria nacional afeta à dos no mercado internacional, b) os
produção de petróleo. prazos de entrega ofertados forem
muito superiores aos praticados pelo
O contrato de concessão também mercado internacional, e c) o conces-
exige que o concessionário contrate o sionário opte por nova tecnologia,
fornecedor brasileiro sempre que sua não disponível por ocasião da lici-
oferta apresente condições de preço, tação, não-prevista nas planilhas do

RELEITURA | jan./jun. de 2010 149


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

contrato de concessão e não ofereci- extraído ao concessionário, confere-


da pelos fornecedores locais. lhe ampla discricionariedade em for-
mular sua política comercial de venda
A ANP poderá ainda autorizar a trans- do petróleo, tais como exportar o óleo
ferência de excedente de percentual cru, vendê-lo a refinarias para que
de cumprimento de conteúdo local abasteça o mercado interno ou mes-
na fase de exploração para a etapa de mo para que exporte os derivados do
desenvolvimento. refino de petróleo, em uma estratégia
que corrobora o forte grau de vertica-
O cumprimento dos parâmetros de lização industrial existente no setor.
conteúdo local prometido pelo licitan-
te vencedor é aferido por etapas, à me- Está assegurado ao concessionário,
dida que são montadas as instalações. assim, a livre disposição dos volumes
A sanção imposta pelo contrato de con- de petróleo e gás natural, por ele re-
cessão, em caso de descumprimento cebidos no ponto de medição da pro-
do volume de conteúdo nacional pro- dução.
metido, é a aplicação de multa pecuni-
ária, a qual é gradativa e, em caso de Mas, mesmo no regime de concessão,
reiteradas reincidências, declara-se a o Estado pode restringir a amplitude
extinção da concessão e determina-se da política comercial do concessio-
a devolução do campo à ANP. nário.

A Portaria ANP no 180, de 2003, regu- Por exemplo, em caso de emergência


lamenta a apresentação de demons- nacional que possa colocar em risco o
trações contábeis, realizadas pelo fornecimento de petróleo no territó-
concessionário, com o intuito espe- rio nacional, em ato do Presidente da
cífico de comprovar a contratação de República ou do Congresso Nacional,
conteúdo local nos níveis exigidos no se houver necessidade de limitar ex-
contrato de concessão. portações de petróleo, poderá a ANP,
mediante notificação por escrito, com
Como será anotado a seguir (item antecedência de 30 (trinta) dias, de-
2.8.5), as empresas petrolíferas sus- terminar que o concessionário aten-
tentam que a Portaria mencionada da, com petróleo por ele produzido,
não possui a clareza e objetividade às necessidades do mercado interno
necessária à aferição satisfatória das ou de composição dos estoques es-
exigências de conteúdo local. tratégicos do País23,24. A participação

23
A Res. no 7, de 2001, do CNPE, criou o Comitê Técni-
2.7. Política comercial do co no 4, o qual é responsável por realizar uma análise
custo/benefício e eventualmente propor a criação de
concessionário e atuação da um sistema nacional de estoque de combustíveis e
um plano anual de estoques estratégicos de combus-
ANP tíveis, bem como propor um plano de contingências
que minimize os impactos no suprimento de com-
bustíveis que possam ser provocados por eventos tais
O contrato de concessão, ao assegurar como greves, acidentes ou conflitos externos.
24
A Res. no 8, de 2003, do CNPE, confere ao Ministério
o direito de propriedade do petróleo de Minas e Energia competência para fixar a relação

150 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

do concessionário será feita, em cada regulatórios25, e o segundo em junho


mês, na proporção de sua participa- de 2008, na Comissão de Assuntos
ção na produção nacional de petróleo Econômicos, foram levantados como
e gás natural. desafios para o desenvolvimento e
a eficiência econômica do setor os
O Decreto no 2.926, de 1999, sujeita à pontos abaixo elencados, nos itens
autorização da ANP a exportação de 2.8.1 a 2.8.10, bem como as vantagens
petróleo e seus derivados, atividade e desvantagens do modelo de conces-
que poderá ser realizada por qualquer são de petróleo, se comparado com a
empresa ou consórcio de empresas partilha de produção, tema esse que
constituídas sob as leis brasileiras e será desenvolvido em capítulo pró-
que tenham sede e administração no prio (capítulo 5).
País, desde que detentora de autori-
zação expedida pela ANP. E, como di-
retriz básica, a atividade de exporta- 2.8.1 Custo das sondas
ção obedecerá às prioridades fixadas
pelo CPNE ao fixar a política energéti- O custo das sondas é elevado e isso
ca nacional e não deverá comprome- constitui uma barreira estrutural à
ter as necessidades de abastecimento entrada no mercado de exploração e
nacional. produção de petróleo, caracterizada
pelos altos investimentos iniciais ne-
Outro mecanismo reside na criação cessários ao desempenho da ativida-
de um imposto de exportação para o de econômica no setor.
petróleo, em alíquota considerável,
a fim de desestimular a exportação. A elevação dos preços do petróleo
Esse imposto, por exemplo, poderia no cenário prévio à crise financeira
incidir apenas se o preço do barril do instalada ao final de 2008 produziu,
petróleo alcançasse um valor eleva- também, um aumento nos custos da
do. atividade. As sondas de segunda e ter-
ceira gerações, um pouco mais anti-
gas, tiveram, no período de 12 meses,
2.8. A atual dinâmica do um acréscimo de cem mil dólares no
mercado brasileiro de valor de suas diárias, chegando a tre-
exploração e produção de zentos e cinquenta mil dólares. E as
petróleo e as descobertas do sondas mais modernas, de quinta e
sexta geração, necessárias à explora-
pré-sal
ção em águas profundas, chegaram
Em dois debates ocorridos no Senado
Federal, o primeiro em 28 de maio de 25
Presidida pelo Senador Delcídio Amaral, contou
2007, na Subcomissão temporária da com a participação de Haroldo Borges Rodrigues
Lima, Diretor-Geral da Agência Nacional de Petró-
CAE, de regulamentação dos marcos leo, Gás Natural e Biocombustíveis, ANP, John Haney,
Vice-Presidente de Exploração e Produção da Shell do
Brasil, e Ricardo de Moura Albuquerque Maranhão,
ideal entre o volume de reservas do País e o nível de Ex-Presidente da Associação dos Engenheiros da Pe-
produção de petróleo e gás natural. trobrás, AEPET.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 151


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

a ser alugadas por diárias entre qui- A outra modalidade é a chamada


nhentos e seiscentos mil dólares. SEC, da Bolsa de Valores Norte-Ame-
ricana, SECURITIES AND EXCHAN-
Tais custos devem ser considerados GE COMISSION, a qual permite que
ao se definir o modelo de explora- a companhia contabilize em seus ati-
ção e a economicidade dos projetos. vos apenas o petróleo que possa ser
Diante de custos elevados, o modelo extraído, de acordo com as melhores
de concessão traz mais incentivos às técnicas da indústria, até o final do
companhias produtoras, porque não prazo de concessão.
há limite para a dedução (recupera-
ção) de custos, limite esse comum Como no Brasil a concessão possui
nos contratos de partilha de produ- prazo de 27 anos, as companhias
ção. petrolíferas alegam estarem sendo
penalizadas de acordo com o crité-
Outra questão está no prazo de entre- rio SEC. A solução, para as compa-
ga das sondas, cada vez maior. Como nhias petrolíferas, está na oferta, pela
ativo crítico que é, há fila de espera ANP, de certificado escrito que ateste
entre as companhias produtoras de a possibilidade de prorrogação da
petróleo pelas sondas encomendadas. concessão, se a operadora atender as
Esse fato está justificando o atraso na melhores práticas da indústria. A SEC
exploração de áreas exploratórias no reconhece o valor de tal documento,
Nordeste Meridional e no Nordeste desde que emitido pela agência regu-
Setentrional. ladora.

2.8.2. A prorrogação da 2.8.3. Os incentivos a novas


concessão e os barris tecnologias
contabilizáveis (booking
barrels) As companhias petrolíferas consi-
deram fundamental o incentivo da
As reservas petrolíferas que constam legislação à aquisição de equipamen-
dos ativos de uma companhia produ- tos e de novas tecnologias, capazes,
tora, tema sensível ao valor de suas por exemplo, de permitir a extração
ações nas Bolsas, são aceitas interna- de petróleo extra pesado.
cionalmente em duas modalidades.

A primeira modalidade é a SPE, SO- 2.8.4. Questões ambientais


CIETY OF PETROLEUM ENGINEER,
a qual considera contabilizável para O licenciamento ambiental é uma das
a companhia petrolífera todo o óleo preocupações da indústria petrolífe-
que possa ser extraído do campo, in- ra, em especial porque torna impre-
dependentemente do prazo de con- visível o planejamento econômico e
cessão. Essas são as reservas chama- financeiro para aquisição e instalação
das SPE. das sondas.

152 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

2.8.5. A atual cartilha de dez anos para iniciar, a contar do pri-


conteúdo local meiro centavo gasto pela companhia
petrolífera, ao pagar o bônus de assi-
As companhias petrolíferas criticam natura.
o detalhamento excessivo da cartilha
da ANP voltada para a definição das
obrigações de conteúdo local. O ce- 2.8.7. Os recursos humanos
nário aponta para regras que podem
ser simplificadas. O crescimento da indústria do petró-
leo provoca uma guerra mundial por
recursos humanos, em especial por
2.8.6. O risco de investir engenheiros e geólogos. Criam-se
empregos e os salários estão crescen-
O risco de investir constitui ponto es- do nesse setor.
sencial na indústria do petróleo. A fase
de exploração possui custos aproxi-
mados de oitenta a duzentos milhões 2.8.8. As participações
de dólares sem qualquer garantia de especiais devem ser
que haverá produção. Isso correspon- ampliadas
de a sessenta por cento do que será
desembolsado em todo o projeto de Os critérios de isenção e as alíquotas
exploração, desenvolvimento e pro- da participação especial foram dese-
dução do petróleo, ou seja, tais ses- nhados em 1998, quando o barril do
senta por cento dos custos são gastos petróleo custava catorze dólares. Ao
antes do início da produção. preço atual do barril do petróleo, a
isenção oferecida saltou aproximada-
Os custos elevados da fase de explora- mente oito vezes em termos de valor,
ção (e os riscos elevados do negócio, isto é, hoje o Brasil isenta oito vezes
por consequência) estão relaciona- mais do que isentava em 1998. A atu-
dos ao fato de que os métodos indire- alização do Decreto de participações
tos de localização de petróleo (análise especiais constitui, assim, medida
das formações geológicas) não são su- necessária, independentemente do
ficientes: é indispensável que se faça cenário configurado após as desco-
um furo, pelo menos, para se identifi- bertas anunciadas de petróleo na ca-
car a existência do petróleo; esse furo mada de pré-sal.
dá indícios da existência do petróleo
e de suas características, tais como A elevação do preço do petróleo con-
permeabilidade, porosidade etc. Mas, duz a uma percepção de que as isen-
para que o volume de petróleo seja ções devem diminuir (em volume de
definido, são necessários outros furos petróleo) e as alíquotas da participa-
de avaliação, o que amplia os custos. ção especial devem ser maiores. Ou-
tra mudança estaria em abandonar
Outra questão está relacionada ao as referências feitas em volume de
início da produção: leva em média petróleo extraído e adotar critérios

RELEITURA | jan./jun. de 2010 153


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

vinculados ao faturamento da com- mudanças necessárias no marco le-


panhia petrolífera, de acordo com o gal, que contemplem a exploração
preço de mercado do petróleo e da de petróleo na camada do pré-sal. Os
rentabilidade auferida pelo produtor. contratos em vigor serão mantidos, a
fim de garantir a imagem brasileira
A adequação do decreto presidencial de estabilidade institucional no setor,
sobre participações especiais à nova mas os novos contratos serão dotados,
realidade do mercado de petróleo po- provavelmente, de regras diferencia-
derá propiciar uma adequada reparti- das, como, por exemplo, a adoção dos
ção da renda petroleira, entre Estado contratos de partilha de produção, os
(government take) e empresas explora- quais são comuns em países com ele-
doras (contractor take). Tal adequação, vados volumes de petróleo.
porém, como anotado acima (item
2.5.3.1), deve respeitar os contratos de Não há uma correlação unívoca, en-
concessão em vigor e, assim, ser apli- tretanto, entre países de alto ou baixo
cada apenas às novas contratações. risco exploratório com os modelos de
concessão27 ou partilha28. Também
não há correlação entre esses mode-
2.8.9. Pré-sal: baixo los e o fato de o país ser importador
risco exploratório e alto ou exportador29. E, por fim, a rentabi-
potencial de produção lidade, para o Estado, pode ser obti-
da da mesma forma em um ou outro
O pré-sal corresponde a uma área modelo, isto é, não há um tipo que
que vai da divisa de Santa Catarina, seja, intrinsecamente, mais rentável.
avança pelo Paraná, São Paulo e Rio
de Janeiro, em forma de trapézio, e
termina no Espírito Santo. É, portan- 2.8.10. A franja do pré-
to, uma região extremamente grande. sal e individualização da
produção
O risco exploratório no Brasil, que
era alto em 1998, hoje é considerado Se os reservatórios de blocos distintos
baixo. E, além disso, deve-se observar são contínuos, é necessário realizar a
que o volume de produção na área do
pré-sal também é relevante, por ser exploradores, os contratos e os atos jurídicos perfei-
elevado, isto é, trata-se de um cenário tos; c) a ANP conclua as providências necessárias à
complementação da Oitava Rodada de Licitações; e
de alto potencial de produção. d) o Ministério de Minas e Energia avalie, com brevi-
dade, a necessidade de mudanças no marco legal que
contemplem a pesquisa e prospecção de petróleo e
A Resolução no 06, de 2007, do CNPE26, gás natural.
27
Adotam concessão e possuem alto risco explora-
admite a necessidade de estudos para tório: Marrocos, Chade, Portugal. Adotam concessão
e possuem baixo risco exploratório: Arábia Saudita,
para gás, Venezuela, Golfo do México.
26
A Resolução no 6, de 2007, determina que: a) a ANP 28
Adotam partilha e possuem alto risco exploratório:
exclua da Nona Rodada de Licitações os blocos situ- Tanzânia, Índia, Uruguai. Adotam partilha e possuem
ados em reservatórios do Pré-sal (bacias do Espírito baixo risco exploratório: Angola, Líbia, Iraque.
Santo, de Campos e de Santos); b) as áreas em Pré- 29
Países exportadores com concessão: Venezuela, Ca-
sal já licitadas e objeto de concessões em andamento nadá. Países exportadores com partilha: Argélia, Líbia,
observem, rigorosamente, os direitos adquiridos dos Angola.

154 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

chamada individualização da produ- reservas não extraídas permanecem


ção ou unitização, antes de iniciada na propriedade do Estado.
a produção. Daí a discussão sobre a
franja do pré-sal ser um elemento re- O contratante assume todos os cus-
levante, porque se a franja do pré-sal tos e riscos da exploração, bem como
for um reservatório contínuo, como é o único que opera a exploração, não
se especula, os atuais concessioná- possuindo qualquer direito de inde-
rios terão uma vantagem enorme, nização contra o Estado caso o campo
caso não seja realizada a unitização. explorado não seja comerciável. Tais
custos e riscos são assumidos pelo
contratante em troca de uma partilha
3. O contrato de partilha da produção resultante.
de produção Ao assinar o contrato, o contratante
submete ao Estado o cronograma de
trabalho e o orçamento do projeto
3.1. Origem histórica do (as despesas), o qual deve refletir um
contrato de partilha de mínimo de esforço exploratório a ser
produção desempenhado pelo contratante.

A primeira aplicação do contrato de É admissível o pagamento de bônus


partilha de produção, nos moldes de assinatura na partilha de produ-
que possui na atualidade, remonta à ção, mas a prática mais comum é
Venezuela, que o adotou nos anos 60. não pagar bônus: vence a licitação o
O formato mais refinado e moderno contratante que conferir uma maior
desse modelo contratual foi desen- participação, em favor do Estado, no
volvido na Indonésia, em 1966. volume de petróleo produzido. No
sistema de concessão, como visto
A partilha de produção foi originaria- acima, os lances nos leilões são feitos
mente concebida como resposta na- tendo por foco o valor do bônus de
cionalista ao modelo de concessão. assinatura. Nada impede, no entanto,
que os lances sejam feitos, naquele
sistema, tendo por foco o percentual
3.2. Definição do contrato de de royalty a pagar.
partilha de produção
O contratante assume, ainda, o con-
Pelo contrato de partilha de produ- trole gerencial do projeto de explo-
ção, a propriedade do petróleo extraí- ração e produção de petróleo, sendo
do é exclusiva do Estado, em contraste de sua propriedade os equipamentos
com a propriedade exclusiva do con- utilizados na exploração e produção
cessionário, no caso da concessão. de petróleo, os quais passarão a ser
Cabe ao contratante explorar e extrair de propriedade do Estado quando o
o petróleo, às suas expensas, em troca contratante for, integralmente, res-
de uma parte do petróleo extraído. As sarcido pelos custos incorridos.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 155


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

A parte da produção que cabe ao Esta- rágrafo único, e 173, § 1o, da Consti-
do é retida e vendida ou armazenada tuição, somente por ser exercida por
pelo próprio Estado, mas o Estado po- empresas privadas ou por empresas
derá se valer de uma empresa estatal estatais, que são pessoas jurídicas de
para gerenciar a comercialização de direito privado.
seu petróleo ou mesmo poderá con-
tratar o próprio explorador do campo Como a ANP não é uma empresa es-
para administrar e comercializar o tatal e sim uma agência reguladora,
petróleo de propriedade do Estado. não se admite, do ponto de vista ju-
rídico-constitucional, que ela realize,
diretamente, a comercialização ou
3.2.1. O contrato de estocagem do petróleo de proprieda-
partilha de produção exige de da União.
uma nova empresa estatal?
Essa restrição constitucional pos-
Foi amplamente divulgado pela mídia sui justificativa jurídico-econômica:
brasileira que o contrato de partilha como pessoa jurídica de direito públi-
de produção exige a criação de uma co que é, a Agência está imune de pa-
nova empresa estatal. Ocorre que, de gar impostos. O exercício de atividade
um ponto de vista estritamente jurí- econômica (no caso, comercialização
dico, trata-se de uma afirmação falsa. de petróleo) por uma agência regu-
Explica-se. ladora criaria, assim, uma forte e in-
constitucional distorção competitiva,
Como o Estado, na partilha de produ-
dado que a Agência, ao não pagar im-
ção, é proprietário de parte do petró-
postos, poderia vender seu petróleo
leo extraído, deve o contratante entre-
para as refinarias em valores muito
gar o petróleo in natura ao Estado ou
abaixo do praticado pelas empresas,
pagar ao Estado o valor desse petróleo
públicas ou privadas, as quais devem
em dinheiro. As duas hipóteses são
suportar toda a carga tributária.
possíveis na partilha de produção.

Caso o Estado opte por receber sua Como a ANP não poderia receber o
parte de petróleo em dinheiro, é evi- petróleo in natura, resta ao Estado
dente a desnecessidade de uma em- duas alternativas: comercializar o pe-
presa estatal. tróleo por uma empresa estatal, seja a
Petrobras, seja uma nova estatal; ou,
Caso, entretanto, queira o Estado re- ainda, promover licitação para que
ceber sua parcela de petróleo in natu- uma empresa privada comercialize o
ra, necessariamente caberá ao Estado petróleo do Estado. Essa empresa pri-
o ônus de comercializar (exportar ou vada poderia ser o próprio explorador
vendê-la às refinarias) ou estocar tal do campo de petróleo.
petróleo.
Percebe-se, em conclusão, que a cria-
Isso constitui atividade econômica, ção de uma nova estatal é apenas
a qual, nos termos dos arts. 170, pa- uma opção, a se concretizar caso o

156 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

Estado não prefira atribuir tal função O profit oil, em regra, costuma ser di-
à Petrobras nem queira contratar em- vidido à razão de 60% para o Estado e
presa privada para realizar o encargo 40% para o contratante. Mas tal fração
de comercializar o petróleo de pro- pode variar, em atenção aos seguintes
priedade estatal. aspectos: a) o volume de produção,
capaz de fomentar a adoção de uma
Outra questão a ser colocada reside na fração progressiva em favor do Esta-
possibilidade de o Estado arcar com do; b) o preço do petróleo, o qual, se
custos de investimento, pesquisa e maior, favorece a adoção de uma fra-
exploração do campo de petróleo, no ção mais favorável ao Estado; c) a taxa
modelo de partilha de produção cha- de retorno esperada pelo investimen-
mado joint venture, descrito adiante to, tema esse que pode ser levado em
(item 3.9). Nesse caso, o Estado deve- consideração pelos licitantes quando
rá realizar sua parceria com o contra- da oferta deduzida no leilão, induzin-
tante privado, necessariamente, por do-os a ofertar uma parcela maior ou
meio de uma empresa estatal. menor ao Estado, quando da efetiva-
ção dos seus lances.

3.3. O cost oil e o profit oil Em certos contratos de partilha de


produção, conhecidos como “modelo
A partilha da produção é realizada da egípcio”, a parte de cost oil não utili-
seguinte maneira: uma parte da pro- zada para cobrir custos (é o que ocor-
dução é retida pelo contratante a fim re se os custos efetivos forem meno-
de recompensar seus custos de explo- res do que os estimados), chamada de
ração, desenvolvimento e produção. unused cost oil, é reclassificada para
Essa parcela é chamada de cost oil. De profit oil e, então, partilhada entre
acordo com a experiência internacio- contratante e Estado como profit oil.
nal, gastos a título de depreciação nor-
malmente não são admitidos, isto é, Há também outro tipo de contrato
não são considerados custos do con- de partilha de produção, conhecido
tratante. Quando admitidos, possuem como “modelo peruano”, em que a
prazos diferidos para o lançamento, o parte devida ao contratante é calcula-
que faz aumentar o retorno do Estado
da sobre o volume total de produção,
e estimulará a companhia a produzir
sem que o petróleo, portanto, seja di-
por longos períodos, a fim de que pos-
vidido em cost oil e profit oil.
sa lançar as depreciações ocorridas.

A parcela restante de petróleo é cha-


mada de profit oil, a qual é dividida 3.4. Introdução de royalties
entre Estado e contratante por uma no contrato de partilha de
fórmula estabelecida no contrato, a produção
qual pode ser fixa ou progressiva, em
caso de elevados níveis de volume de É admissível a introdução de royalties
produção. na partilha de produção, o qual seria

RELEITURA | jan./jun. de 2010 157


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

pago em petróleo, antes de se proceder impede o Estado de auferir receitas


às divisões entre cost oil e profit oil. no início de execução do contrato.

Como alternativa aos royalties, e de Tais custos não recuperados são lan-
uso mais comum no contrato de parti- çados nos anos seguintes, mas o são
lha, está a limitação do valor de custos em valores corrigidos monetaria-
recuperáveis pelo contratante, fixado, mente até a data da efetiva dedução,
em regra, entre 40% e 60% do petró- a fim de evitar prejuízos derivados de
leo produzido, alíquota essa que varia atrasos na recuperação de custos.
muito de país para país, mecanismo
capaz de garantir, sempre, a existên- E, como os primeiros volumes de pe-
cia de uma parcela de profit oil. tróleo produzidos irão, em regra30,
compor a parcela do cost oil, a partilha
Trata-se de uma cláusula interessante de produção acelera a recuperação de
para o Estado, em especial se o pro- custos incorridos pelo contratante31.
jeto for de baixa lucratividade, e que
põe um limite à possibilidade de o Por consequência, tal sistema não
contratante superfaturar seus custos. propicia renda ao Estado no início do
contrato, situação essa que se inver-
te ao final do contrato, momento em
3.5. Renda estatal ex ante e que a fatia do Estado poderá aumen-
ex post tar significativamente, em boa parte
devido ao mecanismo de limitação
Um ponto importante a ser observa- de recuperação de custos, de modo a
do reside no momento em que o Es- compensar a ausência de ganhos no
tado recebe sua parcela de petróleo: início do contrato.
se no início do contrato, se no final do
contrato ou mesmo se há equilíbrio, Diz-se, assim, que a partilha de pro-
ao longo do contrato, no pagamento dução gera, para o Estado, receitas ex
das receitas estatais. post. Tais ganhos podem até compen-
sar a ausência de receita ao Estado no
A despeito de admitir todas as hipó- início do contrato, mas será desafian-
teses em sua pactuação, o contrato de te incentivar a companhia petrolífera
partilha de produção costuma garan- a continuar produzindo até o exauri-
tir, ao contratante, receitas no início mento do campo de petróleo. Como
da execução contratual; ao Estado mecanismo de incentivo ao contra-
cabe, em consequência, receitas mais tante, tem-se como exemplo o lança-
expressivas ao final do contrato. mento diferido das depreciações.

Isso porque os custos não recupera- 30


O contrato de partilha de produção pode prever
dos pelo contratante em certo ano, pactuação diversa, o que seria interessante para o
Estado no que respeita ao momento de partilha das
hipótese mais comum no início de receitas.
execução do contrato, podem ser car- 31
Se comparado ao regime de concessão, a recupe-
ração dos custos incorridos pelo contratante é bem
regados para os anos seguintes, o que mais rápida no contrato de partilha de produção.

158 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

3.6. Imposto de renda Estado, em identificar o verdadeiro


conteúdo econômico (o valor real) do
O contratante paga imposto de renda contrato firmado.
sobre sua parcela no profit oil. O pa-
gamento pode ser realizado em pe- Essa facilidade decorre do maior vo-
tróleo ou em dinheiro. Uma cláusula lume de informações disponível em
de estabilidade fiscal pode ser acor- favor da companhia, em especial no
dada entre o Estado e o contratante: que se refere à exata compreensão
se a alíquota do imposto de renda dos custos envolvidos no projeto de
aumentar durante a exploração, o de- exploração e produção de petróleo.
senvolvimento ou a produção do pe-
Os agentes do Estado, portanto, de-
tróleo, automaticamente aumenta-se
vem conhecer tanto quanto, ou até
a fração de profit oil devida ao contra-
melhor do que as empresas explo-
tante, a fim de compensar os efeitos
radoras, os detalhes sobre riscos do
do imposto de renda majorado. Trata-
negócio, custos de exploração, tecno-
se de incentivo ao investimento, em
logias envolvidas, qualidade do pe-
especial de empresas estrangeiras,
tróleo produzido etc.
dado que o mecanismo afasta o risco
fiscal (risco de elevação das alíquotas
Isso é essencial porque a rentabilida-
de imposto de renda ao longo da ex-
de do Estado depende, inclusive, da
ploração do contrato).
fixação de um teto que limite a recu-
peração de custos pelo contratante.
Outro aspecto do contrato de partilha
Do contrário, o contrato de parti-
é que este modelo contratual facilita
lha poderá ficar muito inapropriado
a leitura, pelo contratante, do regime
quando a real lucratividade do proje-
fiscal adotado no País, dado que to-
to for conhecida. Em suma, quando
das essas regras estarão no contrato
comparado ao modelo de concessão,
de partilha.
o contrato de partilha de produção
exige mais informações ex ante sobre
a real lucratividade do campo de pe-
3.7. Expertise para tróleo.
negociação e monitoramento
do contrato de partilha Outro aspecto do contrato de partilha
de produção reside na possibilidade
Se comparado ao contrato de conces- jurídica de sua revisão ou contesta-
são, o contrato de partilha exige mais ção judicial de suas cláusulas. Como
experiência dos agentes do Estado a maior parte do regramento está no
em negociar contrato de exploração contrato, e não em leis, a posição ju-
e produção de petróleo. Isso porque rídica do contratante é fortalecida
se trata de um contrato mais comple- diante do Estado, dado que o contra-
xo e, nessas circunstâncias, as com- tante se considera legitimado a discu-
panhias petrolíferas possuem uma tir cláusulas de um contrato em igual-
facilidade maior, se comparadas ao dade de posição jurídica frente ao

RELEITURA | jan./jun. de 2010 159


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

Estado. Na concessão, como a maior pliada a estrutura burocrática do Es-


parte das regras está prevista em lei, o tado.
contratante não possui a mesma van-
tagem jurídica, já que a inserção da A experiência internacional recomen-
regra em lei confere maior força vin- da, ainda, que o Estado contrate ser-
culante ao comando normativo. viços de contabilidade de alto padrão,
a fim de monitorar, com eficiência, os
E, depois de assinado, o contrato de gastos do contratante. Os ganhos de-
partilha de produção exige um maior rivados da fiscalização, na hipótese,
aparelhamento do Estado para ser superam em larga escala os custos
administrado, o que consiste em uma incorridos com o serviço de contabi-
desvantagem desse contrato se com- lidade.
parado ao modelo da concessão.

Isso porque todas as despesas que o 3.8. Rentabilidade estatal


contratante incorrer devem ser pre- no contrato de partilha de
viamente aprovadas pelo ente estatal. produção
Os esforços de monitoramento con-
tábil pelo Estado são, portanto, con- Não há uma vantagem intrínseca no
sideráveis, mesmo porque há incenti- contrato de partilha de produção,
vos perversos para que o contratante quando comparado ao modelo de
exagere ao reportar seus custos (por concessão, no que se refere à rentabi-
exemplo, ao inflar o custo de trans- lidade assegurada ao Estado.
porte pago à empresa do mesmo gru-
po econômico) ou mesmo simulando Ambos podem convergir para a mesma
preços artificiais de venda a empresas rentabilidade, conforme os critérios
coligadas (subsidiárias, por exemplo), estabelecidos. Segue tabela ilustrativa,
prática conhecida como transferên- que contempla três cenários: baixo,
cia de preços. médio e alto risco exploratório32:

Tipo de contrato Alto risco Risco médio Baixo risco


Concessão Royalties Royalties e tributação Royalties, tributação convencional
convencional (imposto de e participação especial em lucros
renda) extraordinários
Partilha de Royalties ou teto Royalties ou teto de Royalties ou teto de recuperação
produção de recuperação recuperação de custos e de custos, tributação convencional
de custos tributação convencional sobre a parcela de profit oil do
sobre a parcela de profit contratante e parcela progressiva
oil do contratante do Estado na partilha do profit oil

E se a opção for gerenciar o contrato 32


SUNLEY, Emil, BAUNSGAARD, Thomas and SI-
de partilha de produção por meio de MARD, Dominique. Revenue from the oil gás sector:
issues and country experience, in DAVIS, J.M., OSSO-
uma entidade integralmente estatal WSKI, R, and FEDELINO, A. Fiscal Policy Formulation
and Implementation in Oil-Producing Countries. Wa-
(uma empresa pública), restará am- shington, D.C, 2003.

160 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

3.9. Partilha de produção e cio na joint venture, especialmente


quanto ao impacto ambiental e social
joint venture entre Estado e
do projeto; d) a experiência demons-
contratante tra que a ação estatal como regulador
costuma ser mais eficaz do que na
Um caminho alternativo para o Es-
condição de sócio33.
tado, mas dentro do modelo geral de
partilha de produção, é o engajamento As companhias petrolíferas não apre-
do Estado como sócio do contratante ciam, em regra, as joint ventures,
na assunção de custos e partilha de porque tal união acaba por partilhar
lucros na exploração e no desenvolvi- culturas diferentes, as quais geram
mento do projeto e, também, embora impacto negativo na eficiência produ-
raro, na fase de produção. tiva. Mas são inegáveis as vantagens
financeiras da joint venture, porque o
É a chamada joint venture ou, ainda,
Estado possui mais recursos para in-
State Equity e tem por objetivo, para
vestir do que as empresas, bem como
o Estado: a) fomentar o sentimen-
consegue captar empréstimos a taxas
to de nacionalismo na condução da
bem menores do que as empresas;
exploração de petróleo, b) facilitar a
dessa forma, a capacidade de produ-
transferência de tecnologia, segredos
ção de petróleo resultante tende a ser
industriais, habilidades comerciais e
maior.
know-how do contratante para o Es-
tado, c) obter maior controle sobre o O uso da joint venture não é tão co-
desenvolvimento do projeto. mum na experiência internacional,
mas todos os países resguardam para
Há casos de países ricos que assumem
si o direito de iniciar uma joint ventu-
integralmente o custo do projeto e
re por cláusula expressa no contrato
contratam o explorador de petróleo
de partilha de produção.
tão-somente para transferir tecnolo-
gia e know-how ao Estado. Nas joint ventures em operação, o
Estado, na maioria dos casos: a) par-
Mas a joint venture impõe adversida-
ticipa com trinta por cento do investi-
des ao Estado, tais como: a) o custo de
mento; b) concentra sua participação
investimento estatal, muitas vezes de
na fase de exploração; c) não partici-
valor vultoso e de pagamento vincu-
pa na fase de produção; d) promove
lado no tempo (as entradas estatais),
o ressarcimento de parte dos custos
acarretará constrição orçamentária
do concessionário, inclusive de cus-
para o Estado, especialmente se for
tos realizados antes do ingresso do
pago em dinheiro; b) como o Estado
Estado no projeto (custos passados);
arca com parte do custo, haverá o ris-
e) paga a sua parte ao concessionário
co de prejuízos ao Estado se o proje-
em dinheiro, em partilha de produ-
to não for lucrativo; c) podem existir
ção ou em benefícios fiscais.
conflitos de interesse entre o Estado
regulador e o Estado-empresário, só- 33
Ver, a respeito, o item 4.1 do capítulo seguinte.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 161


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

3.10. Partilha de produção e leo in natura, enquanto que no con-


trato de serviço a remuneração é feita
maturidade institucional
em dinheiro.
A adoção do contrato de partilha de
A cláusula de valor fixo, devido ao
produção é mais comum nos paí-
contratante, admite variações. Por
ses com pouco desenvolvimento de
exemplo, é possível fixar sua remu-
instituições, incapazes de assegurar
neração em atenção ao risco e à taxa
um regime fiscal-tributário estável e
de retorno do projeto de exploração
amadurecido. Isso justifica a incidên- e produção de petróleo, bem como
cia comum desse contrato na África, atrelá-la ao volume de produção e/
na Ásia, no Oriente-Médio e nos paí- ou aos custos suportados pelo con-
ses caribenhos. tratante.
Países com projetos de extração de Os contratos de serviços são de uso
petróleo mal sucedidos possuem di- restrito no mundo. Não costumam
ficuldades em iniciar novos projetos ser usados na fase de exploração de
por meio do contrato de partilha de petróleo. São mais adequados para a
produção. O mais comum, na hipóte- fase de produção de petróleo. Basi-
se, será a adoção do modelo de con- camente o Irã e o México o utilizam.
cessão. São adotados em países onde não há
muito estímulo à atração de investi-
mentos, hipótese em que o Estado
3.11. O contrato de prestação contrata a prestação do serviço de
de serviços exploração. As grandes companhias
petrolíferas não se entusiasmam com
Pelo contrato de serviço, todo o risco esse modelo.
do empreendimento cabe ao Estado,
bem como todo petróleo produzido
é de propriedade do Estado, sendo o 4. A Constituição de 1988 e
contratante remunerado pelos custos
o monopólio da União na
incorridos na exploração e produção
de petróleo por um valor fixo, pago em exploração e produção de
dinheiro, previsto no contrato, cha- petróleo
mado de comissão. Sobre a comissão,
é comum incidir imposto de renda. O objetivo deste capítulo é o de anali-
sar, sob a perspectiva histórica, quais
Todos os custos incorridos na explo- os papéis foram e hoje são atribuí-
ração e produção de petróleo são ar- dos ao Estado no que toca à sua in-
cados pelo contratante. tervenção no domínio econômico.
Esse tema possui conexão direta com
Sua principal diferença em relação o objetivo do presente estudo, dado
ao contrato de partilha é que, neste, o que o modelo de concessão exige do
contratante é remunerado em petró- Estado uma atuação precipuamente

162 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

normativa (= Estado Regulador), en- de propriedade e da autonomia da


quanto que o modelo de partilha de vontade exercida por intermédio dos
produção, inclusive na modalidade contratos, em um Estado Intervencio-
joint venture, impõe ao Estado uma nista, também chamado de Estado do
conduta mais participativa na moda- Bem-Estar Social, detentor de instru-
lidade de intervenção direta (= Estado mentos capazes de influenciar as es-
Produtor de bens e serviços). feras privadas de decisão econômica,
com vistas ao atendimento dos inte-
resses gerais da coletividade.
4.1. Estado Neoliberal e
joint venture na partilha de São dois os instrumentos típicos de
intervenção positiva, operados pelo
produção
Estado Social: a intervenção direta
A relação entre Estado e Economia por meio de participação do Estado
pode ser descrita, do século XVIII em no domínio econômico, na condição
diante, em três modelos ideológicos de Estado-Produtor de bens e servi-
referenciais. ços, realizados pelas empresas es-
tatais (empresa pública e sociedade
Primeiro, o Estado Liberal Clássico, o de economia mista), e a intervenção
qual resumia sua intervenção no do- indireta por indução, caracterizada
mínio econômico à tutela, via contro- por normas de incentivo à atividade
le repressivo (intervenção indireta), econômica, de natureza fiscal e/ou
dos princípios liberais, quais sejam, a creditícia.
propriedade privada e a livre iniciati-
va econômica, dada a crença de ser, o A partir dos anos 80, reformas desre-
mercado, auto-regulável. gulatórias e re-regulatórias tomaram
lugar, em clara transição do Estado
Mas disfunções econômicas geradas Social para o Estado Neoliberal. A co-
pela concentração do capital (como é nhecida onda neoliberal35 aponta as
caso das crises de escassez artificial- seguintes causas da crise do Estado
mente produzidas por agentes eco- Social: a) a ineficiência econômica da
nômicos detentores de substancial produção estatal direta, cujos objeti-
parcela de poder econômico) e pelas vos poderiam ser melhor alcançados
guerras mundiais da primeira metade pelo livre jogo das forças de mercado,
do século XX, por um lado, e a disse- b) o baixo grau de crescimento econô-
minação do sufrágio universal, por
outro, transformaram o Estado Gen- (Direito econômico, p. 440): “No Estado tradicional
Gendarme, o espírito da lei era de predominância
darme34, mero garantidor do direito proibitivo”.
35
O novo modelo de Estado, desenhado pela Dou-
trina Neoliberal, está diretamente associado com as
34
O Estado Gendarme é assim definido por Luís Cabral seguintes características (Eros GRAU, A ordem econô-
de MONCADA (Direito Económico, p. 21): “Tem sido a mica na Constituição de 1988, pp. 37-40): (a) redução
propósito utilizada a metáfora do Estado-protector dos gastos sociais implementados pelo Estado, (b)
para pôr em destaque que a sua tarefa não é dirigir manutenção da estabilidade monetária, (c) restaura-
os súbditos para um determinado fim mas só impedir ção da taxa ‘natural’ de desemprego e (d) manuten-
que eles, na busca dos seus próprios fins, entrem em ção de disciplina orçamentária, de forma a reduzir os
conflito”. Para Washington Peluso Albino de SOUZA gastos públicos.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 163


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

mico verificado a partir dos anos 70, Instrumentos típicos de intervenção


em grande parte motivado pelos ex- utilizados pelo Estado Social, como a
cessivos gastos públicos, superiores à participação direta do Estado na ati-
arrecadação estatal, c) a crise do pe- vidade econômica (Estado-Produtor)
tróleo de 1973, d) os elevados níveis de e a intervenção indireta por indução
inflação e e) a integração dos merca- (normas de incentivo), são relegados
dos por meio da globalização, a qual ao segundo plano pelo Estado Neo-
reduz a eficácia de medidas de pla- Liberal, o qual foca sua intervenção
nejamento econômico adotadas por na via indireta por meio de contro-
Estados nacionais, porque aumenta o le, em especial na forma preventiva,
número de variáveis econômicas em agora chamada de regulação.
jogo (oferta e escassez de produtos
devem ser analisadas no âmbito glo- Mas o que é regulação? Em sentido
bal, e não nacional). amplo, regular é normatizar, mas em
sentido estrito, regulação significa
Seguiu-se, nesse sentido, o movimen- modalidade de intervenção indireta
to da desregulação36 e da privatização via fiscalização (controle) dos agentes
das empresas estatais, em especial das econômicos, mas de caráter predo-
prestadoras de serviços públicos37. O minantemente preventivo dos mer-
planejamento estatal é substituído cados, exercido por meio de agências
pela busca de mercados estrutura- reguladoras que produzem inflação
dos de forma competitiva, dado que normativa38 necessária à regulação
a competição passa a ser o processo por prevenção.
de conhecimento (e decisório) que
A comparação entre Estado Social e
busca evitar as crises econômicas,
Estado Neo-Liberal revela que este
em clara substituição ao mecanismo
prima pela intervenção indireta, na
de planejamento estatal, largamente
forma de controle preventivo (regu-
utilizado no Estado Social.
lação) e nega a importância da inter-
venção indireta por indução (normas
36
Sobre a desregulação, aponta Eros GRAU (O direito de incentivo) e, principalmente, da
posto e o direito pressuposto, p. 98) tratar-se da hipó-
tese de re-regulação, e não de desregulamentação: “A
intervenção direta, em que o Estado
desregulação de que se cogita, destarte, em realidade assume, por meio de empresas esta-
deverá expressar uma nova estratégia, instrumentada
sob novas formas, de regulação. Desde essa perspecti- tais, a prestação direta de bens e ser-
va, pretender-se-ia desregulamentar para melhor re- viços.
gular”. Ressalta o Autor, ademais, que, nos termos da
Constituição Brasileira de 1988 (A ordem econômica
na Constituição de 1988, p. 311) “há que conjugar as A tendência atual, portanto, corro-
imposições da desregulamentação com as exigências
de um modelo de sociedade de bem-estar adequado à bora a tese de que o Estado não deve
realidade nacional”.
37
Como reconhece Pierre DELVOLVÉ (Droit public de se engajar em contrato de partilha de
l économie, pp. 42-3), ao citar a recente experiência produção organizado por meio de
francesa: “Du côte du ‘liberalisme’, on peut relever des
données nouvelles, qui ne sont d ailleurs pas propres à joint venture entre empresa estatal
la France. A) Une certaine ‘déréglementation’, dont il ne
faut ni exagérer la portée ni limiter la mise en oeuvre à
la période 1986-1988 puis à celle qui a commencé en 38
A regulação por prevenção exige inflação normativa
1993. (...). B) Une ‘privatisation’ partielle a été réalisée porque todas as condutas possíveis devem ser anali-
en vertu des lois du 2 juillet et du 6 août 1986. (...)”. sadas e recomendadas ou vedadas.

164 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

e agente privado, salvo em situações ser repressivo ou preventivo, este ca-


excepcionais, isto é, quanto o inte- racterizando o conceito de “regula-
resse público exigir, em especial se os ção jurídica em sentido estrito”), do
agentes privados não possuem con- incentivo e do planejamento.
dições de investir e/ou não se sintam
incentivados a desenvolver atividade Trata-se, no setor de petróleo, da
empresarial de relevante interesse atividade exercida pela Agência Na-
econômico e social. cional de Petróleo, a qual atua por
direção, isto é, por meio das normas
Deve o Estado, assim, focar em seu de controle. Ressalta Eros GRAU39
papel central, qual seja, a normatiza- que tal atividade é “em parte exercida
ção preventiva e repressiva dos agen- mediante a dinamização, por órgãos
tes econômicos, estatais e privados, e entidades da Administração, de ati-
de forma a regular o mercado e assim vidade normativa cujo exercício lhes
impedir ou minorar os efeitos perver- tenha sido autorizado pela lei”.
sos derivados das falhas de mercado.

4.2.2. Intervenção estatal


4.2. Os instrumentos de direta – participação e
intervenção do estado no absorção
domínio econômico A intervenção estatal direta é repre-
sentada pela ação do Estado como
Os instrumentos de intervenção do Es-
agente econômico, subdivide-se em
tado no domínio econômicos podem
(i) atuação por participação, hipótese
ser de natureza direta ou indireta.
em que o Estado assume parcialmen-
te – em regime de concorrência com
agentes do setor privado – ou partici-
4.2.1. Intervenção indireta pa do capital de agente que detém o
– normas controle societário ou patrimonial de
meios de produção e/ou troca40; e (ii)
Quando o exercício do poder políti- atuação por absorção, atividades eco-
co estatal se referir ao delineamento nômicas caracterizadas como mono-
das estruturas e comportamentos de pólio da União (art. 177).
agentes privados ou empresas esta-
tais no domínio econômico, tem-se A intervenção estatal direta por ab-
a atividade de controle ou regulação sorção é aquela em que o Estado as-
estatal no domínio econômico, tam- sume, em regime de monopólio, o
bém chamada de intervenção do Es- controle dos meios de produção e/ou
tado no domínio econômico pela via troca de determinado setor41.
indireta, a qual está positivada no art.
174 da Constituição e se instrumen-
39
O direito posto e o direito pressuposto, p. 172.
40
Como disposto no art. 173 da Constituição.
taliza por meio da fiscalização (tam- 41
Como exemplo de atuação por absorção, cite-se o
art. 177 da Constituição de 1988, que trata dos mono-
bém chamada de controle, que pode pólios da União em atividade econômica em sentido

RELEITURA | jan./jun. de 2010 165


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

São atividades econômicas que, a mista ou empresa pública), dada a fi-


despeito de não serem serviços públi- nalidade econômica inerente a essa
cos, estão sujeitas à titularidade ex- atividade, ou, ainda, como autoriza o
clusiva do Estado (iniciativa pública), § 1o ao art. 177, por agentes privados,
dada a expressa exclusão da titulari- desde que mediante contrato (con-
dade privada (liberdade de iniciativa cessão, em regra) com a União.
econômica) em tais domínios econô-
micos, em evidente opção política do Depreende-se do referido § 1o, intro-
legislador constitucional. duzido pela Emenda Constitucional
no 9, de 1995, que a União não deve-
A Constituição atribui à União, em rá contratar, mas tão-somente pode-
regime de monopólio (art. 177): a) a rá, nos termos de lei, contratar com
pesquisa e a lavra das jazidas de pe- agentes privados ou empresas esta-
tróleo e gás natural e outros hidro- tais, o que poderia levar à conclusão
carbonetos fluidos; b) a refinação do de que a Constituição não exige ex-
petróleo nacional ou estrangeiro; c) pressamente que o setor de petróleo
a importação e exportação dos pro- e gás natural esteja estruturado no
dutos e derivados básicos resultantes regime de competição.
das atividades previstas nos incisos
anteriores; d) o transporte marítimo Mas o princípio constitucional da li-
do petróleo bruto de origem nacio- vre concorrência (170, inc. IV), apli-
nal ou de derivados básicos de petró- cável à hipótese, exige que a estrutura
leo produzidos no País, bem como o concorrencial também seja observa-
transporte, por meio de conduto, de da em tais mercados, sempre que a
petróleo bruto, seus derivados e gás concorrência for econômica e tecni-
natural de qualquer origem; e e) a camente viável.
pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o
reprocessamento, a industrialização E o § 2o prevê que a lei deverá indicar
e o comércio de minérios e minerais a garantia do fornecimento dos deri-
nucleares e seus derivados, com exce- vados de petróleo em todo o território
ção dos radioisótopos cuja produção, nacional, as condições de contratação
comercialização e utilização poderão e as estruturas e atribuições do órgão
ser autorizadas sob regime de per- regulador do monopólio da União. A
missão, conforme as alíneas “b” e “c” Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997,
do inciso XXIII do caput do art. 21 da regulamentou o § 2o e definiu os prin-
Constituição. cípios da política energética nacional,
criou o Conselho Nacional de Política
O exercício de tais atividades pode Energética e a Agência Nacional do
ser prestado diretamente pelo Esta- Petróleo, Gás Natural e Biocombus-
do, por meio de pessoa jurídica de di- tíveis e, dentre outros aspectos, fixou
reito privado (sociedade de economia regras sobre a exploração e produção
de petróleo e gás natural, definiu as
estrito, tais como a extração, produção e o transporte, condições de exercício do monopólio
em certas modalidades, de petróleo e gás natural e de
minérios e minerais nucleares. da União, editou normas sobre as lici-

166 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

tações, os contratos de concessão e as do contrato de partilha de produção,


participações. na exploração de recursos minerais,
exige não apenas alteração da Lei do
Associado ao monopólio da União Petróleo, mas emenda constitucional.
está a compreensão de que os recur-
sos minerais do subsolo (jazidas, em Em conclusão, a adoção do modelo
lavra ou não) são bens de propriedade de contrato de partilha de produção
da União (CF, art. 176), sendo, entre- não é compatível com a atual reda-
tanto, assegurado ao concessionário ção dada ao art. 176 da Constituição,
a propriedade do produto da lavra o qual exige concessão (ou autoriza-
(sociedade constituída sob as leis bra- ção) e garante a integral propriedade
sileiras, detentora de concessão, esta do produto da lavra ao concessioná-
obtida por meio de licitação) e partici- rio. E, como visto acima, no caso do
pação nos resultados econômicos da sistema de partilha de produção, ape-
exploração, ao proprietário do solo. nas parte da produção se torna pro-
priedade da empresa exploradora.

4.2.3. O contrato de
partilha de produção e a 5. Entre a concessão e a
polêmica constitucional
partilha de produção:
A despeito de o art. 177, parágrafo vantagens e desvantagens
primeiro, permitir que a União utili-
ze qualquer modalidade de contrato São alinhadas a seguir as vantagens e
(contratar) para a exploração de pe- desvantagens, sob o ponto de vista da
tróleo e gás natural, deve ser obser- sociedade, de cada modelo regulató-
vado que a redação dada ao art. 176 rio de exploração de petróleo.
da Constituição, parágrafo primeiro,
impõe que os recursos minerais se-
jam explorados ou por autorização 5.1. As vantagens da
ou por concessão, isto é, não prevê concessão
qualquer outra modalidade de explo-
ração como, por exemplo, o contrato Primeiro, o regime de concessão pos-
de partilha de produção. sui regras simples, claras e estáveis,
vigentes em consonância com a Lei
E o caput do art. 176 expressamente do Petróleo em vigor, capazes de ge-
garante a propriedade do produto da rar segurança jurídica às companhias
lavra ao concessionário, redação essa petrolíferas, o que o torna responsável
incompatível com o regime de parti- pelo recente notável desenvolvimen-
lha da produção, no qual a proprieda- to do Brasil no setor de produção de
de do petróleo extraído é da União, e petróleo, em especial ao atrair com-
não do contratante. petitividade para o mercado42.

Essa interpretação, ainda que estrita, 42


A participação de novos investidores nas atividades
conduz à conclusão de que a adoção de exploração e produção de petróleo e gás natural,

RELEITURA | jan./jun. de 2010 167


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

Isso é importante porque a compa- ção e consumo interno (baixa ou alta


nhia petrolífera possui melhores con- produtividade, baixo ou alto risco
dições (isto é, detém mais informa- exploratório, países importadores ou
ção) do que o Estado para identificar exportadores), mas cenários seme-
o valor de mercado do contrato, isto lhantes quanto ao elevado grau de
é, um contrato complexo acaba por amadurecimento de suas instituições
prejudicar quem possui menos con- jurídicas, especialmente quanto ao
dições de compreender o valor eco- regime fiscal-tributário.
nômico do contrato, isto é, o Estado.
Quinto, as receitas governamentais
Segundo, a progressividade do regi- obtidas com o contrato de partilha de
me de concessão, isto é, o aumento produção podem ser obtidas, de for-
progressivo da participação do Esta- ma idêntica, através do contrato de
do nas receitas em decorrência de au- concessão, por exemplo, por meio da
mento no volume de produção, está ampliação das alíquotas de participa-
garantido pelo sistema de participa- ção especial ou pela reformulação do
ções especiais, o qual faz convergir sistema de leilões, a fim de torná-los
os interesses do Estado com os incen- mais competitivos.
tivos para as companhias petrolífe-
ras, dado que elevadas participações Sexto, o custo de monitoramento e
governamentais estão associadas à administração do contrato de con-
necessidade de extração de elevados cessão, pelo Estado, é mais baixo, o
volumes de petróleo. que facilita a efetividade da ação fis-
calizadora da ANP.
Terceiro, o sistema de participações
especiais torna o modelo de concessão Sétimo, o Estado não assume qual-
adequado, ao mesmo tempo, à explo- quer risco com o custo da explora-
ração de campos em locais diversos ção, desenvolvimento, execução das
(terra, águas rasas e águas profundas) obras e produção de petróleo (o risco
e de portes diversos (pequeno, grande do Estado é o de, no máximo, verifi-
ou mesmo gigantes, como são os ca- car a ocorrência de leilões negativos
sos das descobertas do pré-sal). e, assim, ver adiada a exploração do
petróleo nos campos ofertados em
Quarto, o modelo de concessão é licitação), o qual é suportado intei-
adotado em diversos países (Argen- ramente pelo concessionário, em
tina, Estados Unidos, Peru, Portugal caráter exclusivo, ou seja, o conces-
e Brasil etc.), os quais possuem dis- sionário possui a obrigação de arcar
tintos cenários quanto à exploração com todos os prejuízos que venham
do petróleo e à relação entre produ- a ocorrer, sem direito a qualquer pa-
gamento, reembolso ou indenização,
viabilizada com o atual regime regulador para o se- caso não haja descoberta comercial
tor, gerou desenvolvimento econômico e novos em- no bloco concedido ou caso o volu-
pregos, bem como impulsionou a competitividade
da indústria nos ramos relacionados ao setor, em si- me de petróleo produzido seja insufi-
nergia com os investimentos em pesquisa e inovação
tecnológica. ciente para a recuperação dos investi-

168 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

mentos realizados e para o reembolso de assinatura requer menor monito-


das despesas, direta ou indiretamen- ramento administrativo do Estado no
te, incorridas43. recolhimento de tal receita.

Oitavo, os royalties garantem um ga- Décimo-primeiro, o contrato de


nho mínimo ao Estado, porque são concessão é mais aceito pelas com-
pagos desde o primeiro barril de pe- panhias petrolíferas do que a partilha
tróleo extraído, pouco importando de produção se o histórico do país no
se o volume de produção será ou não setor de petróleo não apresenta mui-
suficiente para compensar os gastos tos projetos bem sucedidos.
realizados pelo concessionário.
Décimo-segundo, em cenário de ex-
Nono, o pagamento de bônus de as- ploração de petróleo mais incerto
sinatura, mais comum na concessão (pouca informação disponível sobre
do que na partilha (na partilha, é co- a real lucratividade do campo), o mo-
mum o contratante não pagar bônus delo mais adequado a ser adotado é
e vencer a licitação com a promessa o de concessão com taxa especial de
de conferir uma maior participação retorno, porque exige menos infor-
ao Estado no volume de petróleo pro- mações ex ante para o contratante.
duzido), garante ao Estado um renda
prévia, isto é, antes de o petróleo ser Décimo-terceiro, as companhias pe-
produzido; o pagamento de royalties trolíferas preferem a concessão por-
produz efeito semelhante, porque que podem lançar o petróleo não ex-
o Estado passa a auferir esta recei- traído em seus ativos (book barrels).
ta logo no início da produção, isto é,
muito antes de os custos de explora-
ção suportados pelo concessionário 5.2. As desvantagens da
serem integralmente amortizados; concessão
diz-se que a concessão gera, para o
Estado, receitas ex ante; na partilha de Primeiro, a propriedade do petróleo
produção, em regra, a receita do Esta- extraído é exclusiva do concessioná-
do somente é auferida após a recupe- rio44, o que diminui o poder de o Esta-
ração da integralidade dos custos de do exercer política comercial no setor
exploração pelo contratante. de petróleo, tais como definir o preço
do petróleo, decidir qual volume será
Décimo, além de gerar receita ao Esta- mantido no mercado interno e envia-
do bem no início do projeto, o bônus do às refinarias, decidir qual volume
de petróleo será exportado etc.
43
Será também, o concessionário, o único responsá-
vel civil pelos seus próprios atos e os de seus prepos- Segundo, na concessão, a única ga-
tos e subcontratados, bem como pela reparação de
todos e quaisquer danos causados pelas operações e rantia de receita ao Estado são os
sua execução, independentemente da existência de
culpa, devendo ressarcir à ANP e à União quaisquer
ônus que estas venham a suportar em conseqüência 44
Não serão de propriedade do concessionário quais-
de eventuais demandas motivadas por atos de res- quer outros recursos naturais porventura existentes
ponsabilidade do concessionário. no bloco concedido.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 169


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

royalties, os bônus de assinatura e os político (Estado sujeito a instabilida-


pagamentos por ocupação ou reten- des institucionais). De toda a forma,
ção de área, porque não há limitações se o ambiente é de incerteza quanto
para a dedução de custos incorridos à produtividade do campo, o bônus
pelo contratante, o que possibilita a a ser pago será menor do que o valor
este não pagar imposto de renda (o presente do recurso mineral deposi-
que é muito comum ocorrer nas fases tado.
iniciais e finais do projeto) e, ainda,
não pagar participações especiais, Quinto, o pagamento de bônus de as-
que incidem sobre renda líquida e, sinatura reduz o grau de concorrência
portanto, permitem a dedução dos no setor, porque apenas as empresas
custos. A limitação na recuperação de com muito capital disponível podem
custos constitui cláusula comum na fazer esse tipo de pagamento anteci-
partilha de produção, mas não é fre- pado. A solução seria substituir os bô-
quente nas concessões. nus de assinatura por uma alíquota
maior de royalties, a ser ofertada pelo
Terceiro, o contrato de concessão concessionário na disputa licitatória.
propicia ao Estado um menor contro-
le sobre as fases de exploração e pro- Sexto, como o cálculo da participa-
dução, bem como um menor controle ção especial permite o abatimento
sobre a política comercial (comercia- das despesas com os custos de explo-
lização) do petróleo extraído, que é ração, desenvolvimento e produção,
de propriedade do concessionário e há incentivos perversos para que as
que, portanto, decide a quem vende e companhias exploradoras superesti-
a quanto vende, bem como se expor- mem o valor de custos; há, também,
ta ou não. Mas o Estado pode impor maior custo para o Estado no moni-
limite na comercialização, qual seja, toramento da contabilidade de tais
exigir que os concessionários, em custos.
caso de risco de desabastecimento de
combustíveis no País, atendam prio- Sétimo, a participação especial está
ritariamente às necessidades do mer- fincada em critérios que consideram
cado interno. Isso é possível porque a apenas o volume de petróleo produ-
lei prevê que compete à ANP autori- zido e não o valor do barril de petró-
zar as exportações de petróleo e seus leo, o que cria distorções prejudiciais
derivados, o que lhe confere poder ao Estado (isto é, uma participação
regulador para limitar ou impedir na renda total extremamente favo-
certos tipos de comercialização, se o rável ao contratante) sempre que o
interesse ou a emergência nacional valor do petróleo superar o previsto
assim o exigir. e os custos de exploração e produ-
ção forem inferiores aos calculados
Quarto, o bônus de assinatura pode (e vice-versa, isto é, a vantagem do
desencorajar o investimento, espe- Estado ocorre quando os preços do
cialmente se há risco geológico (o petróleo caem e os custos se mostram
campo pode não ser produtivo) ou superiores ao esperado). O ideal seria

170 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

combinar, no cálculo da participação com o contratante, de acordo com o


especial, ambos os critérios: volume seguinte padrão: entrega-se ao con-
de produção e valor de mercado do tratante, geralmente em petróleo
barril do petróleo. (admite-se em dinheiro), a parcela
de petróleo, chamada de cost oil, ne-
Oitavo, a participação especial não cessária à recuperação de seus cus-
reflete uma significativa renda adi- tos, integrais ou limitados, se houver
cional para o Estado porque: a) há di- essa limitação no contrato; a parcela
ficuldades para o desenho da taxa, em restante, chamada de profit oil, é di-
especial quanto à definição do limite vidida entre o Estado e o contratante,
de isenção e das alíquotas; b) se as em proporção definida no contrato,
isenções forem elevadas, a taxa espe- a qual pode ser progressiva, cabendo
cial de retorno raramente será paga; ao contratante pagar os tributos inci-
c) se as isenções forem baixas, haverá dentes sobre sua fatia no profit oil.
enorme desincentivo ao investimen-
tos, dado que os riscos geológicos en- Quarto, a inserção de cláusula de li-
volvidos não são desprezíveis; d) se as mitação de recuperação de custos
isenções forem baixas e as alíquotas pelo contratante constitui mecanis-
forem altas, as companhias petrolífe- mo eficaz aos interesses do Estado,
ras terão forte incentivo para mani- porque garante a existência do profit
pular informações sobre custos, fato oil arrecadado em favor do Estado,
este de difícil detecção. mesmo que o projeto não tenha lu-
cratividade.

5.3. As vantagens da partilha Quinto, a fração de profit oil perten-


de produção cente ao Estado pode assumir a for-
ma progressiva, o que a assemelha a
Primeiro, na partilha de produção, o uma participação especial, mas com
Estado possui maior controle sobre a a vantagem de que a recuperação de
operação realizada pelo contratante custos está, em regra, limitada por
nas diversas etapas (da exploração à cláusula do contrato.
produção), se comparado ao modelo
concessão. Sexto, trata-se de modelo contratu-
al que, pela complexidade que pode
Segundo, a partilha de produção pos- apresentar (em países com institui-
sui incidência frequente em diversos ções fiscais-tributárias menos de-
países (há ligeira vantagem em favor senvolvidas, a partilha de produção
da concessão, em número de incidên- tende a ser mais complexa), é capaz
cias), em especial naqueles de mo- de proporcionar maior flexibilidade
delo jurídico-institucional, inclusive no ajuste45 da rentabilidade estatal ao
fiscal-tributário, pouco desenvolvido.
45
O ajuste corresponde a mecanismo contratual que
Terceiro, o petróleo extraído é de pro- aumenta a parcela de profit oil do contratante sempre
que as alíquotas de imposto de renda para o setor fo-
priedade do Estado, o qual o partilha rem majoradas.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 171


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

longo do projeto de exploração e pro- cilita a transferência de tecnologia,


dução de petróleo. segredos industriais, habilidades co-
merciais e know-how do contratante
Sétimo, como os contratantes pagam para o Estado, bem como outorga ao
imposto de renda sobre sua parcela no Estado maior controle sobre o desen-
profit oil, pagamento este que pode volvimento do projeto.
ser realizado em petróleo ou dinhei-
ro, a partilha de produção permite a
inserção de uma cláusula de estabili- 5.4. As desvantagens da
dade fiscal, no sentido de que se a alí- partilha de produção
quota do imposto de renda aumentar
durante a exploração, o desenvolvi- Primeiro, trata-se de contrato mais
mento ou a produção do petróleo, au- complexo e custoso para o Estado ad-
tomaticamente aumenta-se a fração ministrar e monitorar. Todas as des-
de profit oil devida ao contratante, a pesas que o contratante incorrer de-
fim de compensar os efeitos do im- vem ser previamente aprovadas pelo
posto de renda maior. Tal mecanismo ente estatal. Os esforços de monitora-
constitui, sob a ótica do contratante, mento contábil pelo Estado são, por-
evidente incentivo ao investimento. tanto, consideráveis, mesmo porque
há incentivos perversos para que o
Oitavo, uma das vantagens do contra- contratante exagere nos seus custos,
to de partilha é a facilitar a leitura, pelo superfaturando-os (por exemplo, ao
contratante, do regime fiscal adotado inflar o custo de transporte pago à
no País, dado que todas essas regras empresa do mesmo grupo econômi-
estarão no contrato de partilha. co) ou mesmo simulando preços arti-
ficiais de venda a empresas coligadas
Nono, o contrato de partilha de pro- (subsidiárias, por exemplo), prática
dução permite a adoção do modelo conhecida como transferência de
de joint venture entre o Estado e o preços. E, caso o Estado opte por ge-
contratante, o que apresenta uma renciar o contrato por meio de uma
inegável vantagem de ordem finan- empresa estatal (o que não é necessá-
ceira: quando o Estado possui mais rio, como visto no item 3.2.1), haverá
recursos para investir do que as em- indesejável ampliação da estrutura
presas, e quando consegue captar burocrática do Estado.
empréstimos a taxas bem menores
do que as empresas, a capacidade de Segundo, como os ativos (o petróleo
produção de petróleo resultante ten- produzido) pertencem ao Estado, o
de a ser maior. valor de mercado das empresas con-
tratadas cai, porque elas não poderão
Décimo, a joint venture, também lançar em sua contabilidade (ques-
chamada State Equity, fomenta o tão conhecida como “book barrels”)
sentimento de nacionalismo na con- ativos que pertencem ao Estado; isso
dução, pelo Estado, da exploração de pode dificultar a obtenção de recur-
petróleo. A joint venture, ainda, fa- sos financeiros pelas empresas, a fim

172 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

de conduzir os investimentos exigi- que a partilha de produção, para o Es-


dos pelo projeto. Nesse momento, o tado, gera receitas ex post. Tais ganhos
Estado pode ser chamado a investir, podem até compensar a ausência de
especialmente nas fases iniciais do receita ao Estado no início do con-
projeto (exploração), o que repre- trato, mas será desafiante incentivar
senta um risco maior para o Estado a companhia petrolífera a continu-
(o campo pode não ser produtivo) e ar produzindo até o exaurimento do
uma constrição orçamentária. campo de petróleo, porque há o peri-
go de o contratante querer encerrar a
Terceiro, se não for negociada uma produção e abandonar o campo antes
cláusula de barreira (limite, teto) na do momento correto, isto é, antes do
recuperação de custos pela contra- exaurimento do campo47.
tante, a partilha não estimulará a efi-
ciência, dado que, se todos os custos Sexto, a negociação de um contrato
vão ser reembolsados, não haverá um de partilha é extremamente comple-
zelo maior, pelo contratante, no trato xa; exige que os agentes do Estado
de suas despesas; poderá até mesmo conheçam tanto quanto, ou melhor
existir um incentivo perverso para do que as empresas exploradoras, de-
que o contratante promova o super- talhes sobre os riscos do negócio, os
faturamento de suas despesas. custos de exploração, as tecnologias
envolvidas, a qualidade do petróleo
Quarto, como exige alteração de produzido etc. Isso é importante por-
norma constitucional e também in- que a rentabilidade do Estado depen-
fraconstitucional para operar, a par- de, inclusive, da fixação de um teto
tilha de produção poderá retardar o que limite a recuperação de custos
desenvolvimento do setor (atraso nas pelo contratante. Do contrário, o con-
rodadas de licitações do pré-sal, por trato de partilha poderá ficar muito
exemplo), ao menos enquanto o País inapropriado quando a real lucrativi-
aguardar a alteração legislativa. dade do projeto for conhecida.

Quinto, como a produção inicial é en- Sétimo, o contrato de partilha de pro-


tregue ao contratante, a fim de ressar- dução é de adoção mais difícil se o
ci-lo dos custos de exploração e pro- passado do país registra poucos pro-
dução, a participação governamental jetos bem sucedidos de produção de
costuma ser usufruída apenas ao final petróleo.
do contrato, isto é, as receitas estatais
são concentradas na fase final do pro- Oitavo, – se comparado ao modelo
jeto de exploração e produção, mo- de concessão, o contrato de partilha
mento em que a fatia do Estado poderá de produção exige mais informações
aumentar significativamente, em boa ex ante sobre a real lucratividade do
parte devido ao mecanismo de limita- campo de petróleo.
ção de recuperação de custos46. Diz-se
de profit oil ao Estado; e b) não é comum a cobrança
de royalties.
46
As receitas estatais são ex post pelas seguintes ra- 47
Como mecanismo de incentivo ao contratante,
zões adicionais: a) os bônus de assinatura não são tem-se como exemplo o lançamento diferido das de-
comuns, dado que o contratante oferece maior fração preciações.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 173


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

Nono, a partilha de produção permite de petróleo, poderá servir como de-


a adoção do mecanismo da joint ven- sestímulo aos investimentos o que,
ture, a qual impõe adversidades ao em consequência, poderá reduzir a
Estado, tais como: a) o custo de inves- produção.
timento estatal, muitas vezes de valor
vultoso e de pagamento vinculado no A adoção de participação expressiva
tempo (as entradas estatais), acarre- do Estado nas rendas derivadas da
tará constrição orçamentária para o produção de petróleo não inibirá o
Estado, especialmente se for pago em interesse e investimento das compa-
dinheiro; b) como o Estado arca com nhias petrolíferas apenas se: a) o po-
parte do custo, haverá o risco de pre- tencial geológico for atrativo, isto é, há
juízos ao Estado se o projeto não for baixo risco geológico, baixo custo de
lucrativo; c) podem existir conflitos extração, alto potencial produtivo do
de interesse entre o Estado regulador campo e alta qualidade do petróleo; b)
e o Estado-empresário, sócio na joint o Estado possui estabilidade política e
venture, especialmente quanto ao macroeconômica; c) o Estado possui
impacto ambiental e social do pro- força para negociar, isto é, não há paí-
jeto; e d) a experiência internacional ses competidores na região e o Estado
demonstra que a ação estatal como disponibiliza à companhia petrolífera
regulador costuma ser mais eficaz do meios eficientes de escoamento da
que na condição de sócio. produção; d) o Estado possui experi-
ência para negociar; e) o Estado possui
Décimo, as companhias petrolífe- reservas provadas; f) há regras jurídi-
ras não apreciam, em regra, as joint cas que permitem que as companhias
ventures, porque tal união acaba por contabilizem barris em seus ativos.
partilhar culturas diferentes, as quais
geram impacto negativo na eficiência A experiência internacional desa-
produtiva. conselha alterar as regras sobre par-
ticipação especial para os contratos
de concessão em vigor, dado que a
6. Conclusões estabilidade das instituições jurídi-
cas, políticas e macroeconômicas de
Seguem linhas conclusivas sobre o um país constituem elemento funda-
objeto do presente estudo. mental e indispensável à atração de
investimentos.

6.1. Mudanças no cálculo da Deve ser incluída, ainda, cláusula que


participação especial (regime limite a recuperação de custos; do
de concessão) contrário, haverá incentivos perversos
para que as companhias exploradoras
Um aumento da participação estatal superestimem o valor de custos.
em favor do Estado, sem que haja jus-
tificativas de prospecção geológicas A participação especial, por fim, não
ou de custos de produção ou venda pode estar fincada, apenas, em crité-

174 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

rios que consideram o volume de pe- sua vez, a adoção de obrigações de


tróleo produzido. O valor do barril de conteúdo local extensivas pode de-
petróleo deve ser utilizado como cri- sestimular investimentos e, assim, re-
tério também. A ausência do critério duzir a lucratividade do projeto.
fundado no valor do barril cria dis-
torções prejudiciais ao Estado sem-
pre que o valor do petróleo superar 6.4. Exploração do petróleo
o previsto e os custos de exploração no futuro
e produção forem inferiores aos cal-
culados (e prejudiciais às empresas Caso a exploração no presente gere
exploradoras, na situação inversa). ao Estado uma renda inferior à de-
O ideal seria combinar, no cálculo da sejada, o melhor a fazer é postergar a
participação especial, ambos os crité- exploração para o futuro, mesmo por-
rios: volume de produção e valor de que o preço do petróleo tende a subir
mercado do barril do petróleo. no longo prazo, enquanto que o custo
de extração tende a cair. O risco dessa
opção é o petróleo perder importân-
6.2. Impostos cia em função de inovações tecnoló-
gicas que criem fontes alternativas de
Como o setor de petróleo é intensivo energia com custos e volumes com-
em capital, recomenda-se a redução petitivos.
ou isenção do imposto de importa-
ção, associado ao dever de o importa-
dor reexportar o bem após o uso. 6.5. Bônus de assinatura
Os tributos convencionais (imposto O bônus de assinatura não deve cor-
de renda, icms e contribuições) de- responder à principal fonte de renda
vem incidir no setor de petróleo, em do Estado no projeto de exploração e
princípio, com as mesmas alíquotas produção de petróleo.
aplicáveis aos demais setores da eco-
nomia, mas se o risco exploratório for A experiência internacional demons-
alto, será necessário o incentivo fiscal tra que os bônus de assinatura são
como meio de atrair investidores. cada vez menos importantes como
fonte de receita para o Estado, vez
que as práticas mais eficientes de lici-
6.3. Licitações e conteúdo tação levam em consideração a ofer-
local ta de uma maior alíquota de royalties
e/ou profit oil ao Estado, ao invés de
As práticas mais eficientes de licita- bônus de assinatura, o que assegura
ção levam em consideração a oferta maior competitividade ao setor.
de uma maior alíquota de royalties
e/ou profit oil ao Estado, ao invés de A adoção do modelo de bônus de assi-
bônus de assinatura, o que assegura natura como critério fundamental na
maior competitividade ao setor. Por escolha do vencedor favorece firmas

RELEITURA | jan./jun. de 2010 175


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

maiores, as únicas capazes de anteci- 6.8. Objetivos da companhia


par elevadas somas de dinheiro e, as-
sim, pagar maiores valores a título de
na exploração de petróleo
bônus de assinatura. Se adotados, os
No setor de petróleo, os objetivos da
bônus de assinatura devem assumir a
companhia petrolífera são: a) explo-
forma progressiva (variável conforme
rar apenas onde há chances reais de
o aumento no volume de produção
de petróleo). encontrar petróleo; b) operar prefe-
rencialmente em países com regimes
políticos, fiscais e macroeconômicos
6.6. Cláusulas de estáveis; c) equilíbrio contratual en-
tre investimentos, riscos e retornos;
renegociação d) possibilidade de inclusão, em sua
Os contratos de exploração e produ- contabilidade, como ativos, barris a
ção de petróleo, sejam no modelo de serem extraídos no futuro.
concessão ou partilha de produção,
devem possuir cláusulas ex ante, ca-
pazes de fomentar a renegociação do 6.9. Receitas do Estado:
próprio contrato nas hipóteses de: a) variações
descobertas de extensos depósitos de
petróleo, b) elevação exagerada dos A parcela de receita do Estado é variá-
preços de petróleo, c)  qualidade do vel de contrato para contrato porque:
petróleo inferior à esperada, d) custos a) há premissas irreais consideradas;
de exploração e produção bem supe- b) o risco nem sempre é avaliado
riores ao esperado. adequadamente; c) o cronograma de
pagamento (timing payment) é des-
considerado; d) os preços do petróleo
6.7. Objetivos do Estado na e do custo de produção podem variar
exploração de petróleo sensivelmente.

No setor de petróleo, os objetivos do


Estado são: a) garantir a maior parcela 6.10. Momento de
possível de renda ao Estado, respeita-
da a regra da progressividade, e man-
pagamento das receitas e
ter baixos os custos de produção; b) questão eleitoral
garantir um mínimo de renda ao Es-
tado em cada momento de execução O fato de a concessão gerar receitas
do contrato; c) obter a melhor perfor- ex ante para o Estado e a partilha de
mance de extração de petróleo que o produção gerar efeitos ex post para o
campo permitir; d) manter o controle Estado pode assumir uma conotação
dos recursos minerais em nível eleva- eleitoral, capaz de ajustar o volume
do; e) atrair investidores; f) garantir maior ou menor de receitas em perí-
receitas de exportação; g) garantir o odo de tempo que coincida, ou não,
nível de emprego no setor. com o mandato de certo governante.

176 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

Questões como possibilidade ou não GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na


de reeleição e prognósticos favoráveis Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 8.
ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
ou não à eleição de membro da situa-
ção ou da oposição podem, também, __________. O direito posto e o direito pressu-
ser levados em consideração na de- posto. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
finição do momento de pagamento
das receitas. HUMPHREYS, Macartan, SACHS, Jeffrey D.,
and STIGLITZ, Joseph. Escaping the resource
curse. New York: Columbia University Press,
2007.
7. Referências
KARL, Terry Lynn. The paradox of plenty – Oil
bibliográficas booms and petro-states. Berkeley and Los An-
geles: California Press, 1997.
CLÔ, Alberto. Oil Economics and Policy. Bolog-
na: SEPS – European Secretariat for Scientific LOWE. John S. Oil and Gas Law in a nutshell.
Publications, 2000. Saint Paul: Thomson West, 2003.

DAVIS, J.M., OSSOWSKI, R, and FEDELINO, A. MONCADA, Luis Cabral de. Direito económico.
Fiscal Policy Formulation and Implementation 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1988.
in Oil-Producing Countries. Washington, D.C,
2003. SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito
econômico. São Paulo: Saraiva, 1980.
DELVOLVÉ, Pierre. Droit public de l’économie.
Paris: Dalloz, 1998.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 177


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DO PETRÓLEO

ANEXO I

No primeiro ano de produção de cada campo, a partir da data de início da pro-


dução, a participação especial será apurada segundo as seguintes tabelas:

I – quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas em terra, lagos, rios,


ilhas fluviais ou lacustres

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota (em %)


Fiscalizada (em milhares de metros Líquida Trimestral (em reais)
cúbicos de petróleo equivalente)
Até 450 – Isento
Acima de 450 até 900 450xRLP1÷VPF2 10
Acima de 900 até 1.350 675xRLP÷VPF 20
Acima de 1.350 até 1.800 900x RLP÷VPF 30
Acima de 1.800 ate 2.250 360÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de 2.250 1.181,25xRLP÷VPF 40

Fonte: Art. 22 do Decreto nº 2.705, de 1998.


Notas; (1) RLP é a receita líquida da produção trimestral de cada campo, em reais. (2) VPF é o volume
de produção trimestral fiscalizada de cada campo, em milhares de metros cúbicos de petróleo equi-
valente.

II – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas na plataforma con-


tinental em profundidade batimétrica até quatrocentos metros

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de metros Líquida Trimestral (em %)
cúbicos de petróleo equivalente) (em reais)
Até 900 – Isento
Acima de 900 até 1.350 900xRLP1 ÷VPF2 10
Acima de 1.350 até 1.800 1.125xRLP÷VPF 20
Acima de 1.800 até 2.250 1.350xRLP÷VPF 30
Acima de 2.250 até 2.700 517,5÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de 2.700 1.631,25xRLP÷VPF 40
Fonte: Art. 22 do Decreto no 2.705, de 1998.
Notas; (1) RLP é a receita líquida da produção trimestral de cada campo, em reais. (2) VPF é o volu-
me de produção trimestral fiscalizada de cada campo, em milhares de metros cúbicos de petróleo
equivalente.

178 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

III – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas na plataforma con-


tinental em profundidade batimétrica acima de quatrocentos metros

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de metros Líquida Trimestral (em %)
cúbicos de petróleo equivalente) (em reais)
Até 1.350 – Isento
Acima de 1.350 até 1.800 1.350xRLP1÷VPF2 10
Acima de 1.800 até 2.250 1.575xRLP÷VPF 20
Acima de 2.250 até 2.700 1.800xRLP÷VPF 30
Acima de 2.700 até 3.150 675÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de 3.150 2.081,25xRLP÷VPF 40
Fonte: Art. 22 do Decreto no 2.705, de 1998.
Notas; (1) RLP é a receita líquida da produção trimestral de cada campo, em reais.
(2) VPF é o volume de produção trimestral fiscalizada de cada campo, em milhares de metros cúbicos
de petróleo equivalente.

No segundo ano de produção de cada campo, a partir da data de início da pro-


dução, a participação especial será apurada segundo as seguintes tabelas:

I – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas em terra, lagos, rios,


ilhas fluviais ou lacrustes

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de metros Líquida Trimestral (em %)
cúbicos de petróleo equivalente) (em reais)
Até 350 – Isento
Acima de 350 até 800 350 x RLP÷VPF 10
Acima de 800 até 1.250 575xRLP÷VPF 20
Acima de 1.250 até 1.700 800xRLP÷VPF 30
Acima de 1.700 até 2.150 325÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de 2.150 1.081,25xRLP÷VPF 40

RELEITURA | jan./jun. de 2010 179


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

II – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas na plataforma con-


tinental em profundidade batimétrica até quatrocentos metros

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de Líquida Trimestral (em %)
metros cúbicos de petróleo (em reais)
equivalente)
Até 750 – Isento
Acima de 750 até 1.200 750xRLP÷VPF 10
Acima de 1.200 até 1.650 975xRLP÷VPF 20
Acima de 1.650 até 2.100 1.200xRLP÷VPF 30
Acima de 2.100 até 2.550 465÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de 2.550 1.481,25xRLP÷VPF 40

III – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas na plataforma con-


tinental em profundidade batimétrica acima de quatrocentos metros

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de Líquida Trimestral (em %)
metros cúbicos de petróleo (em reais)
equivalente)
Até 1.050 – Isento
Acima de 1.050 até 1.500 1.050xRLP÷VPF 10
Acima de 1.500 até 1.950 1.275xRLP÷VPF 20
Acima de 1.950 até 2.400 1.500xRLP÷VPF 30
Acima de 2.400 até 2.850 570÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de até 2.850 1.781,25xRLP÷VPF 40

180 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

No terceiro ano de produção de cada campo, a partir da data de início da pro-


dução, a participação especial será apurada segundo as seguintes tabelas:

I – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas em terra, lagos, rios,


ilhas fluviais ou lacustres

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de metros Líquida Trimestral (em %)
cúbicos de petróleo equivalente) (em reais)
Até 250 – Isento
Acima de 250 até 700 250xRIP÷VPF 10
Acima de 700 até 1.150 475xRLP÷VPF 20
Acima de 1.150 até 1.600 700xRLP÷VPF 30
Acima de 1.600 até 2.050 290÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de 2.050 981,25xRLP÷VPF 40

II – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas na plataforma con-


tinental em profundidade batimétrica até quatrocentos metros

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de metros Líquida Trimestral (em %)
cúbicos de petróleo equivalente) (em reais)
Até 500 – Isento
Acima de 500 até 950 500xRLP÷VPF 10
Acima de 950 até 1.400 775xRLP÷VPF 20
Acima de 1.400 até 1.850 950xRLP÷VPF 30
Acima de 1.850 até 2.300 377,5÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de 2.300 1.231,25xRLP÷VPF 40

RELEITURA | jan./jun. de 2010 181


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

III – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas na plataforma con-


tinental em profundidade batimétrica acima de quatrocentos metros

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de metros Líquida Trimestral (em %)
cúbicos de petróleo equivalente) (em reais)
Até 750 – Isento
Acima de 750 até 1.200 750xRLP÷VPF 10
Acima de 1.200 até 1.650 975xRLP÷VPF 20
Acima de 1.650 até 2.100 1.200xRLP÷VPF 30
Acima de 2.100 até 2.550 465÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de 2.550 1.481,25xRLP÷VPF 40

Após o terceiro ano de produção de cada campo, a partir da data de início da


produção, a participação especial será apurada segundo as seguintes tabelas:

I – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas em terra, lagos, rios,


ilhas fluviais ou lacustres

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de Líquida Trimestral (em %)
metros cúbicos de petróleo (em reais)
equivalente)
Até 150 – Isento
Acima de 150 até 600 150xRLP÷VPF 10
Acima de 600 até 1.050 375xRLP÷VPF 20
Acima de 1.050 até 1.500 600xRLP÷VPF 30
Acima de 1.500 até 1.950 255÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de 1.950 881,25xRLP÷VPF 40

182 RELEITURA | ano 1 número 1


MARCO REGULATÓRIO
DO PETRÓLEO

II – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas na plataforma con-


tinental em profundidade batimétrica até quatrocentos metros

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de metros Líquida Trimestral (em %)
cúbicos de petróleo equivalente) (em reais)
Até 300 – Isento
Acima de 300 até 750 300xRLP÷VPF 10
Acima de 750 até 1.200 525xRLP÷VPF 20
Acima de 1.200 até 1.650 750xRLP÷VPF 30
Acima de 1.650 até 2.100 307,5÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima de 2.100 1.031,25xRLP÷VPF 40

III – Quando a lavra ocorrer em áreas de concessão situadas na plataforma con-


tinental em profundidade batimétrica acima de quatrocentos metros

Volume de Produção Trimestral Parcela a deduzir da Receita Alíquota


Fiscalizada (em milhares de metros Líquida Trimestral (em %)
cúbicos de petróleo equivalente) (em reais)
Até 450 – Isento
Acima de 450 até 900 450xRLP÷VPF 10
Acima de 900 até 1.350 675xRLP÷VPF 20
Acima de 1.350 até 1.800 900xRLP÷VPF 30
Acima de 1.800 até 2.250 360÷0,35xRLP÷VPF 35
Acima 2.250 1.181,25xRLP÷VPF 40

RELEITURA | jan./jun. de 2010 183


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL
A PEC No 233, DE 2008, E A REFORMA
TRIBUTÁRIA AMBIENTAL: FRAGMENTOS DE UM
DEBATE NECESSÁRIO1
Por:
Fernando Lagares Távora2

Resumo
O presente texto foi escrito para ser um subsídio ao debate da
Proposta de Emenda à Constituição (PEC) no 233, de 2008, que
pretende alterar o Sistema Tributário Nacional, no que diz res-
peito à intervenção do Estado a favor da preservação ambien-
tal. Para o alcance desse objetivo, o trabalho discute razões para
intervenção do Estado na economia e características desejáveis
de um sistema tributário, assim como descreve o eco-imposto
alemão e outros exemplos de impostos verdes. Em seguida, faz
uma descrição sucinta da PEC no 233, de 2008, apresenta um
breve histórico da questão ambiental na legislação tributária
nacional e analisa possíveis alterações na PEC no 233, de 2008.

Argumenta-se que preços “errados” – aqueles que não conside-


ram o impacto ambiental em seus custos – geram sinais “erra-
dos” para a sociedade, que passa a utilizar energia e a intervir
no meio ambiente de forma indiscriminada, intensificando os
efeitos da mudança do clima.

Para combater esses problemas, entende-se que uma reforma


tributária com impacto ecológico positivo, deve introduzir me-
canismos para internalização de externalidades, geração de
receitas para preservação ambiental e criação de incentivos à
inovação tecnológica que considerem critérios verdes. Tais me-
didas poderiam contribuir para preservar o meio ambiente, re-
duzir a poluição, gerar empregos ambientalmente desejáveis,
mudar o comportamento econômico e social e reestruturar a
economia de acordo com um sistema mais eficiente do ponto
de vista ambiental.
1
Pelas sugestões apresentadas a uma versão preliminar deste texto, agradecimentos aos
Consultores Legislativos Marcos Mendes e Antonio Pereira de Paula, que estão isentos de
qualquer imprecisão remanescente.
2
Engenheiro Civil e Mestre em Economia do Setor Público, pela Universidade de Brasília,
Brasil. MSc in Management, Economics and Consumer Studies, pela Wageningen Universi-
ty, Holanda. Consultor Legislativo do Senado Federal. E-mail: tavora@senado.gov.br

RELEITURA | jan./jun. de 2010 185


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

1. Introdução mento, a NASA será capaz de identifi-


car os principais emissores e absorve-
Nos últimos vinte e cinco anos tem dores de gás carbônico no planeta.
crescido a preocupação com a preser-
vação ambiental, sobretudo em paí- Muito embora o Brasil seja o país com
ses do norte da Europa, tais como Su- a maior utilização de energia renová-
écia, Holanda, Alemanha. Em alguns vel, cerca de 45% de sua matriz ener-
deles, o partido verde desempenha gética (vide Tabela 1), o país é aponta-
papel essencial nas decisões de polí- do como um grande emissor de gases
tica pública, não só por ter boa base do efeito estufa devido às queimadas
parlamentar, mas também porque, ainda existentes e, portanto, passível
na questão “verde”, há forte apoio de de acusação de ser um dos atores im-
outros setores da sociedade. portantes nessa problemática.

No âmbito das relações de comércio Tabela 1 – Matriz Energética Brasileira, 2006


internacional, a consideração de cri-
térios ambientais já tem sido nivelada Fontes %
com a qualidade dos produtos, com a Não-Renovável 54,9
inexistência de trabalhos em condi- Petróleo e Derivados 37,7
ção análoga a de escravidão, com a Gás Natural 9,6
não-utilização de crianças na produ- Carvão Mineral e Derivados 6,0
ção dos itens a serem vendidos, etc. Urânio (U3O8) e Derivados 1,6
Renovável 45,1
Ademais, novo debate tem colocado
Hidráulica e Eletricidade 14,8
esse problema em foco – a mudan-
Lenha e Carvão Vegetal 12,6
ça climática. A concessão do prêmio
Derivados da Cana-de-Açúcar 14,6
Nobel da Paz de 2007 ao ex-vice-pre-
sidente americano Al Gore conjun- Outras Renováveis 3,0
tamente com o IPCC (Intergoverna- Total 100,0
mental Panel on Climate Change) é Fonte: MME (2007).
um indicativo de que o tema merece
atenção e de que irá continuar a de-
sempenhar um papel importante nos A reação dos países tem apontado para
anos vindouros. diversas direções: aumentar o uso de
energia renovável, evitar a destruição
Do ponto de vista tecnológico, tam- dos biomas nativos, preservar os exis-
bém são esperadas novidades no con- tentes, recuperar as florestas destru-
trole dos gases provocadores do efeito ídas, incentivar a redução do uso de
estufa. A NASA (National Aeronautics energia, reeducar a população para
and Space Administration) anunciou consideração de critérios ambientais,
que lançará em breve um satélite para reduzir o uso de combustíveis fósseis,
controle da emissão de gás carbônico criar incentivos econômicos para in-
– CO2 hunter (BBC, 2008). Quando o duzir o comportamento ambiental-
satélite estiver em pleno funciona- mente correto, entre outros.

186 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

No campo dos incentivos econômi- eficiência ambiental em seu sistema


cos, uma forma que tem se mostrado fiscal.
plausível é a criação de um desenho
tributário que privilegie a preserva- É mister destacar que esse tema é
ção e o incentivo a ações que levem também uma demanda da sociedade
à redução do impacto do homem na brasileira. Por exemplo, o “Manifes-
mudança ambiental. No caso do Bra- to em Defesa da Reforma Tributária
sil, onde a carga tributária se encon- Ambiental”, assinado por membros
tra tão elevada – cerca de 34% do PIB do Ministério Público Federal e dos
(vide Tabela 2), ao lado da necessidade Ministérios Públicos dos Estados que
de reestruturação do sistema tributá- promovem a defesa ambiental na
rio, esse argumento ganha espaço. Amazônia Legal, afirma que: com a
aplicação dos instrumentos da políti-
ca tributária, o Poder Público poderá
Tabela 2 – Carga Tributária Brasileira Bruta* arrecadar recursos e ainda orientar
comportamentos de modo a realizar
Ano % . a justiça distributiva, investindo em
2001 34,10 bens essenciais ao desenvolvimento
2002 35,61
socioeconômico em bases sustentáveis
e na proteção do meio ambiente;
2003 34,92
2004 35,88
Portanto, visando a subsidiar o deba-
2005 37,37
te que envolve a reforma tributária
2006 33,51 ambiental e a possível incorporação
2007 34,79 de um imposto verde no Brasil, o pre-
Fonte: SRF (2006); SRF (2008).
* Os dados de 2001 a 2005 podem ser encontrados em sente texto discute, na seção 2, razões
SRF (2006). Os de 2006 e 2007 podem ser encontrados para intervenção do Estado na Eco-
em SRF (2008). Entende-se que a série de 2001 a 2005
pode não estar revisada e uniformizada com a de 2006 nomia. Na seção 3, características de-
e 2007. No entanto, a principal ideia aqui é apenas
mostrar a ordem de grandeza da carga tributária no sejáveis de um sistema tributário são
Brasil, que é considerada alta. apresentadas. A seção 4, por sua vez,
descreve o exemplo do eco-imposto
alemão; e a seção 5, outros exemplos
O tema se mostra bem atual, visto que
de impostos verdes. A seção 6 faz uma
a Proposta de Emenda à Constituição
descrição sucinta da PEC no 233, de
(PEC) no 233, de 2008, que visa a al-
2008, que pretende alterar o Sistema
terar o Sistema Tributário Nacional
Tributário Nacional. A seção 7 apre-
(STN), se encontra em debate na Câ-
senta um breve histórico da questão
mara dos Deputados. Oportunamen-
ambiental na legislação tributária
te, a matéria será apreciada também
nacional. A seção 8 aborda possíveis
no Senado Federal.
propostas à PEC no 233, de 2008, ao
O Brasil que já é exemplo a ser segui- passo que a seção 9 apresenta consi-
do no uso de energia renovável pode derações sobre essas propostas. Por
aproveitar esse ensejo para introdu- fim, a seção 10 apresenta, a título de
zir critérios que levem a uma maior conclusão, os comentários finais.

RELEITURA | jan./jun. 2010 187


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

2. Intervenção do Estado3 4) Tutela4: decisões do Estado que


obriguem o indivíduo a seguir certas
regras, como obrigatoriedade de ade-
Todas as vezes que se fala de inter- são a plano previdenciário, exigência
venção do Estado na Economia vêm de manutenção de crianças na escola.
à tona os possíveis riscos de surgirem
danos maiores do que benefícios. En- 5) Gerações futuras: garantir o direito
tretanto, como o mundo não é per- de descendentes por regular as ações
feito, sem a intervenção do Estado, da sociedade no presente. Exemplos
muitos interesses públicos jamais po- relevantes: aquecimento global, po-
deriam ser alcançados. Nesse senti- luição do ar e da água, conservação
do, apresenta-se, a seguir, uma conci- das florestas, proteção das espécies.
sa discussão sobre razões para que o
Estado, em certas situações, interfira Tanto no item 1 quanto no item 5, en-
na economia. contra-se amparo na literatura econô-
mica para a introdução da questão am-
Burgess & Stern (1993) apresentam biental na legislação tributária. Como
cinco grupos de argumento para a in- garantir que os indivíduos ajam cor-
tervenção do Estado: retamente e considerem o direito das
futuras gerações sem uma regulação
1) Falha de mercado: nesse primeiro legal apropriada? É quase impossível
rol, os autores argumentam que no- quantificar quanto vale uma visita à
tavelmente a presença de externali- Amazônia, ao Pantanal ou a qualquer
dades, bens públicos, e a inexistência outro bioma similar. Esses bens não
de mercados perfeitos em adição à pertencem exclusivamente a gerações
violação de comportamento compe- atuais. Da mesma forma, não cabe a
titivo perfeito tais como nos casos de gerações futuras o custo econômico e
informação assimétrica, retorno cres- social da não-preservação atual.
centes e barreiras de entrada enseja- A questão é muito mais sensível em
riam ações estatais. países em desenvolvimento, onde o
processo de crescimento em geral
2) Pobreza e distribuição de renda: em tem três áreas sensíveis: a econômica,
situações nas quais alguns cidadãos primariamente, a tecnológica e a am-
são alijados das condições mínimas biental, muitas vezes relegada à últi-
ou naquelas nas quais a distribuição ma instância devido à necessidade
dos resultados seja inaceitável. de geração de renda e produção para
atendimento às necessidades básicas
3) Garantia do direito à educação, de sobrevivência.
saúde, nutrição e moradia: garantia
das condições mínimas para que o Burgess & Stern (1993) afirmam que
indivíduo possa participar ativamen- duas lições emergem da experiência
te da sociedade. dos países menos desenvolvidos du-
rante as últimas duas décadas:
3
Para uma visão mais técnica deste tópico, ver Stiglitz
(2000). 4
Tradução livre de paternalism.

188 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

• não há, no longo prazo, alternativa butos: eficiência econômica, simpli-


viável à taxação como meio de finan- cidade administrativa, flexibilidade,
ciamento dos gastos do governo; responsabilidade política, justiça.

• ajustes bem-sucedidos e estabilida- Por eficiência econômica, entenda-


de macroeconômica são baseados se que o sistema tributário não deve
em correções fiscais profundas e interferir na alocação eficiente de
permanentes feitas no curto e no recursos. Em outras palavras, a tri-
médio prazos. butação não deve alterar as decisões
dos agentes econômicos em relação
Completam os autores que, no cora- a poupar, consumir, trabalhar, casar,
ção das correções fiscais, estão mu- etc. Colocada nessa perspectiva, a tri-
danças estruturais que envolvem re- butação pode ter efeito sobre o cres-
formas tributárias. cimento econômico.

Por conseguinte, considerando o ce- Esse paradigma não encontra perfei-


nário internacional que se move no ta consonância no mundo real, uma
sentido de uma maior atuação pre- vez que, na maioria dos impostos
servacionista, o interesse nacional de existentes, os agentes podem reagir
manter os bens naturais, o ecossiste- mudando suas atitudes. Assim, a tri-
ma e a fauna para as gerações futuras, butação é, na maior parte das vezes,
a recomendação da literatura econô- distorciva: altera decisões dos agen-
mica no sentido de que reformas tri- tes econômicos. Portanto, outros cri-
butárias devem corrigir questões es- térios devem igualmente ser conside-
truturais e, ainda, que a tributação é a rados em uma reforma tributária.
única forma viável para manutenção
do Estado no longo prazo, a reforma A simplicidade administrativa de-
tributária ambiental deve, sem dúvi- manda que o custo direto (custo da
da, ser alvo de debates e consideração máquina arrecadadora) e que os cus-
especial no Parlamento, mormente tos indiretos (custos correlatos ao
neste momento em que está em aná- pagamento dos tributos: contadores,
lise a PEC no 233, de 2008. advogados, etc.) sejam razoáveis.
Nesse sentido, as informações a se-
rem gerenciadas pelo fisco, a comple-
3. Características xidade do sistema (isenções, dedu-
desejáveis de um sistema ções, valores de abatimento), número
de alíquotas e de categorias desem-
tributário e o imposto penham papel chave. Não é demais
ambiental5 lembrar que, no Brasil, as legislações
estaduais são independentes, o que
Sousa (1997) entende que um sistema significa dizer que, só para o Imposto
tributário deve ter os seguintes atri- de Circulação de Mercadorias e Ser-
5
Stiglitz (2000) é, também, uma boa fonte para uma
viços (ICMS), em tese, existem 27 le-
análise mais técnica deste item. gislações. Como o Brasil tem mais de

RELEITURA | jan./jun. 2010 189


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

5.500 municípios, o número de legis- forma proporcional às obrigações de


lações para o Imposto sobre Serviços gasto de cada esfera de governo.
(ISS) também é grande. Esse é um dos
focos de correção propostos pela PEC A harmonia com padrões interna-
no 233, de 2008. cionais de tributação demanda que
o sistema fiscal siga padrões inter-
Por flexibilidade, a autora indica que nacionais, sob pena de o país perder
o sistema tributário pode ter estabi- competitividade, devido à falta de
lizadores automáticos (progressivi- uniformidade em relação a fluxos
dade tributária, quando desejável), internacionais de capital, comércio
bem como tenha velocidade de ajus- e investimentos. Em outras palavras,
tamento a alterações econômicas/ isso representa um efeito da globali-
políticas e não deve apresentar entra- zação na economia.
ves para modificação de alíquotas ou
base de cálculo. Ambos os autores, implicitamente,
concordam que, necessariamente, o
A responsabilidade política indica sistema tributário tem que ter capa-
que o sistema tributário deve resul- cidade de gerar receitas.
tar de consenso e não deve proteger
qualquer grupo econômico. Mendes (2008) resenhou estudos so-
bre os sistemas tributários de Brasil,
A justiça em um sistema tributário é Rússia, Índia, China e México, e con-
“avaliada” pelos princípios de equi- cluiu que todos os países enfrentam
dade horizontal e de equidade ver- dificuldades com seus sistemas. Em
tical. No primeiro caso, indivíduos nenhum dos sistemas analisados, foi
com características relevantes idên- abordada a questão da reforma tribu-
ticas devem pagar em mesmo nível. tária ambiental.
No segundo caso, pessoas com maior
capacidade contributiva devem pa- Argumenta-se que uma reforma tri-
gar mais. butária ambiental pode ser desenha-
da para atender ao maior número de
Mendes (2008) agrega a esses itens atributos e que eventuais distorções
transparência, equilíbrio do federa- introduzidas não devem ser maiores
lismo fiscal e harmonia com padrões do que aquelas que se pretende cor-
internacionais de tributação. rigir.

A transparência indica que a legis- No plano nacional, já existem ações


lação e suas atualizações devem ser que introduzem, no nível estadual,
de fácil acesso e que negociações de medidas ambientais, como será visto
débitos devem ser limitadas para se na seção 7. No plano internacional,
evitar corrupção. há várias medidas fiscais que englo-
bam questões ambientais no sistema
O equilíbrio do federalismo fiscal sig- tributário, como o caso do imposto
nifica distribuir o poder de tributar de ambiental alemão que será analisa-

190 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

do na seção 4, e de outros exemplos se um incentivo para o uso racional


(apresentados na seção 5) que podem de energia.
ajudar na formulação de propostas
de alterações à atual reforma tributá- Ademais, a REA tinha também a meta
ria que está sendo discutida na PEC de preparar o país para uma previsível
no 233, de 2008. carência na disponibilidade de ener-
gia e aumento de preços dos combus-
tíveis fósseis.
4. O imposto ecológico O outro foco da reforma ecológica
alemão6 alemã foi fortalecer o sistema públi-
co de pensão, com o fito de reduzir
A reforma ecológica alemã (REA) foi os custos não-salariais do trabalho.
introduzida em 1999 e consistia no Assim, buscava-se baratear o custo
aumento do imposto sobre combus- de contratação, criando incentivos à
tíveis e na criação do imposto sobre ampliação do nível de emprego. Dito
energia com dois objetivos princi- de outra forma, o custo do trabalho
pais: amenizar os efeitos da mudança deveria ser reduzido, sem redução
climática e corrigir problemas no sis- dos salários.
tema público de previdência social.
Como o aumento dos impostos foi
Assim, a REA representa um impor- utilizado para fomentar o emprego, a
tante pilar da política de Berlim para reforma ecológica alemã é considera-
suavizar os efeitos da mudança do da 90% neutra relativamente à renda.
clima e para proteção dos recursos Cabe destacar que uma pequena par-
naturais. cela dos recursos é destinada à pro-
moção de fontes de energia renovável
A lógica econômica é que preços de e à renovação de instalações para au-
energia “errados” – aqueles que não mento de eficiência energética, que
consideram os custos do impacto am- afeta, de certo modo, a neutralidade
biental – geram sinais “errados” para completa de renda.
a sociedade, que passa a demandar,
por sua vez, muita energia de origem
fóssil, o que torna agudos os efeitos Precedentes do imposto
da mudança do clima. verde alemão
Então, primariamente, a reforma vi- A reforma ecológica alemã começou
sava a corrigir esses sinais e interna- a ser discutida no país nos anos 80,
lizar os efeitos externos do consumo baseada na proposta do economista
ambiental e de energia. Assim, busca- suíço H. C. Binswanger que preconiza
que impostos e taxas devem ser apli-
6
Esta seção está baseada principalmente no sumário cados a atividades que tenham danos
do relatório final do projeto de pesquisa encomenda- ao meio ambiente, para criação de
do pela Agência Ambiental Federal Alemã elaborado
por Knigge & Görlach (2005). incentivos para redução da poluição

RELEITURA | jan./jun. 2010 191


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

ambiental. Em um segundo momen- • o imposto sobre energia elétrica au-


to, a arrecadação deve ser utilizada mentou até chegar a € 2,05 centa-
para substituir impostos e taxas apli- vos por kWh;
cáveis a contratações, para reduzir,
principalmente, os custos não-sala- • a partir de 2000, houve uma unifi-
riais do trabalho. cação e aumento dos impostos so-
bre óleo mineral para produção de
O objetivo de Binswanger era pro- combustível pesado e para aqueci-
duzir menos poluição e aumentar o mento e para produção de energia
nível de emprego na economia. A re- elétrica;
forma ecológica alemã abraçou esses
princípios, sobretudo para reduzir a • a lignita e a antracita7 (espécies de
emissão dos gases do efeito estufa e carvão) e seus derivados estavam
estimular o emprego. A próxima se- isentos do imposto ecológico ale-
ção apresenta o design da REA, e as mão.
seções seguintes se propõem a apre-
sentar os efeitos da REA na economia Isenções e formas de aliviar impostos
alemã e na sociedade. foram previstas. Os setores beneficia-
dos foram o agrícola e o industrial,
como forma de não pôr em risco
Design da REA essas atividades, sendo, no entan-
to, dirigida para o consumidor final
Desde abril de 1999, impostos so- a maior parte da carga tributária na
bre óleo mineral para combustível, fase introdutória do imposto. Ambos
gás e óleo para aquecimento foram os setores tiveram redução no paga-
aumentados, e foi criado o imposto mento do imposto regular. Regras de
sobre eletricidade. Algumas caracte- transição (redução das tarifas) foram
rísticas desse modelo são descritas a estabelecidas para que dificuldades
seguir. sociais não fossem enfrentadas. Ade-
mais, foi estabelecido um teto (tax
• o imposto sobre óleo mineral para cap) para pagamento de impostos
combustíveis (gasolina e diesel) fo- por parte do setor industrial.
ram aumentados em cinco estágios
entre 1999 e 2003 até € 15,37 centa- Adicionalmente a questões socioe-
vos por litro; conômicas, foram introduzidos os
seguintes incentivos para acelerar a
• os impostos sobre óleo mineral para introdução e o desenvolvimento de
aquecimento foi aumentado em € tecnologias poupadoras de energia e
2,05 centavos por litro em 1999; de redução de impacto ambiental:

• os impostos sobre óleo mineral para • usinas acopladas de produção de


produção de gás e o imposto sobre energia e calor com alta eficiência
gás foram aumentados em diferen-
tes níveis de 1999 a 2003; 7
Tradução livre de brown e hard coal.

192 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

gozam de isenção de pagamento do mesmo que se considerasse a redu-


imposto ecológico por certo perío- ção do custo do trabalho e ações de
do; economia de energia. Para se evitar
perda de competitividade, as compa-
• usinas de produção de energia que nhias industriais pagariam somente
utilizam gás/vapor estão isentas do 60% do eco-imposto sobre energia
eco-imposto por cinco anos a partir elétrica e nenhum imposto sobre
da primeira geração; combustível.

• usinas produtoras de energia elétri-


ca de fonte renovável estão isentas Efeitos da REA sobre a
por cinco anos do imposto sobre
população8
eletricidade;
Pesquisas de opinião pública indi-
• combustíveis com mais de 10 partí- caram que os cidadãos alemães não
culas por milhão de enxofre são ta- tinham um claro entendimento de
xados com um adicional de € 1,53 como a REA ligava os aumentos de
centavos por litro; preço de energia e a redução de custo
do trabalho. Em face dessa realida-
• sistemas de transporte público pa- de, foram elaborados estudos para
gam valores reduzidos pelo com- mostrar os efeitos da REA em várias
bustível propulsor (óleo mineral, dimensões da sociedade alemã. A se-
diesel, gás); guir, alguns dos itens analisados nes-
sas pesquisas são apresentados.
• o metrô e o sistema de trens têm um
imposto de eletricidade reduzido; No entanto, é importante destacar
que os cidadãos alemães foram afe-
• o gás natural goza de redução de tados pela REA por meio, principal-
impostos até 2020; mente, de aumento de preços da ele-
tricidade, do custo do aquecimento e
• biocombustíveis estão isentos dos dos preços dos combustíveis, o que
impostos verdes até 2009. os levou a ter incentivos a um com-
portamento ambientalmente correto,
Liebert (2008) sintetiza as condições com uso eficiente de energia.
da reforma ecológica alemã no se-
guinte sentido: o eco-imposto au-
menta em € 0,15 por litro o preço dos
combustíveis e em € 20,50 por MWh Efeitos da REA na inovação
o custo da energia elétrica no nível tecnológica
mais alto do imposto. Adicionalmen-
te, empresas intensivas em energia, A REA direcionou o desenvolvimento
como siderúrgicas, poderiam ter que de projetos inovadores que fossem
pagar muito mais imposto do que
empresas de serviços, como bancos, 8
Tradução livre de households.

RELEITURA | jan./jun. 2010 193


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

poupadores de energia agindo no se- Do ponto de vista ecológico, verifi-


guinte sentido: cou-se uma redução da emissão de
CO2. Estimativas para o ano de 2003
• a reforma gerou incentivo financei- indicam uma redução de 2,4%. Para
ro adicional para uso racional de 2010, é esperada uma redução de 3%
fontes de energia, produzindo con- das emissões ou 24 milhões de tone-
dições para uma mais rápida amor- ladas de CO2. A redução de 3% que,
tização dos investimentos em pro- aparentemente, pode parecer irri-
dutos energeticamente eficientes; sória, tem outra dimensão, se consi-
derada a quebra de crescimento da
• contribuiu para aumentar a confia- emissão de gases provocadores do
bilidade no planejamento de inves- efeito estufa ocorrida na Alemanha
timentos, com claros efeitos não só em face do eco-imposto.
no campo da pesquisa e desenvol-
vimento, mas também na aquisição Diante desses fatos, argumenta-se
de novos equipamentos e produ- que a reforma ecológica tributária
tos; alemã atingiu seus objetivos: preser-
var o meio ambiente e aumentar o ní-
• produziu efeitos positivos na sina- vel de emprego.
lização de preços e na busca por
novas formas de inovações. Tanto
empresas quanto cidadãos passa- Limitações da REA: uma visão
ram a estar cientes da necessidade oposta
de conservação ambiental.
Sérias críticas foram apresentadas no
sentido de que o aumento do custo de
Efeitos da REA na economia energia poderia comprometer a com-
petitividade alemã, afetar os setores
Um modelo macroeconômico foi intensivos em energia e, em conse­
usado para avaliar o impacto da REA quência, prejudicar o desenvolvimen-
na economia alemã, considerando os to econômico. As seções anteriores
cenários com e sem o imposto eco- argumentam em sentido oposto.
lógico. Os resultados apresentados
indicam que o Produto Interno Bruto No entanto, Liebert (2008) apresenta
(PIB) reagiu favoravelmente. Segundo os dados sob outra perspectiva:
o estudo assinado por Knigge & Gör-
lach (2005), em primeiro lugar, inves- • apenas uma redução de 2,4% da
timentos em soluções poupadoras de emissão de carbono se verificou en-
energia contribuirão para o aumento tre 1999 e 2003, o que pode ser per-
do PIB. Depois, a redução do custo cebido como pequeno em face da
da mão-de-obra ganha importância. grande alteração tributária;
Assim, houve uma substituição dos
fatores de capital e energia pelo fator • a redução nas contribuições da pre-
trabalho. vidência social foi de 1,7%, segundo

194 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

ele, quase imperceptível a olho nu, duziram, na última década, reformas


uma vez que essas contribuições ul- tributárias ecológicas que são vistas
trapassam os 40% do salário bruto; como bons exemplos.

• especialistas tributários estão agora A União Europeia, que, em 1994, de-


discutindo se investir em melhores sistiu de introduzir um imposto verde
sistemas de transporte poderia ter no território de seus países membros,
sido uma ideia melhor. em março de 2007, publicou o livro
verde (Green Book), no qual propõe
A crítica mais contundente acerca dos que os poluidores paguem pela cor-
impostos ecológicos é a regressivida- reção de poluição ambiental.
de. Morris (1994) afirma que qualquer
forma de imposto sobre poluição é Liebert (2008) destaca que a nova
regressivo, ou seja, afeta muito mais onda11 é o imposto sobre emissão de
famílias de baixa renda. Em sua visão, carbono. Essa tendência já era forte
programas compensatórios poderiam antes mesmo do anúncio da NASA
fazer frente a esse problema. sobre o satélite que poderá monitorar
a emissão de cada região. O autor des-
Robertson (1996), por sua vez, afirma taca que a França tem repetidamente
que impostos verdes aumentam o dado apoio a proposta, o que não é
preço de aquecimento, combustível, surpreendente em sua visão, haja vis-
energia e que pessoas mais pobres te- ta que aquele país tem a maior parte
riam dificuldades de encontrar meios de sua energia advinda de fontes nu-
de investir em soluções mais eficien- cleares. Esse fato traz importante in-
tes e que consomem menos energia. sight para o Brasil: é necessário tomar
Portanto, o autor apresenta três so- decisões considerando as realidades
luções para lidar com a questão: i) específicas, como diferenças dos sis-
criação de eco-bônus para compen- temas produtivos e energéticos.
sar famílias de baixa renda; ii) taxar
outros elementos do início da cadeia Avaliando a questão por esse prisma,
tributária9, incluindo, possivelmente, seria importante que o Brasil estu-
outros itens, tais como dividendos dasse os bons exemplos com cautela
derivados da produção de energia; iii) e, quando houver espaço, introduzis-
impostos verdes devem fazer parte de se princípios ecológicos também no
um amplo sistema, no qual recursos STN. A verdade é que cada realidade
de uso comum também sejam con- demanda seu próprio aprendizado e,
templados na reforma tributária10. quanto antes o país entrar nesse jogo,
melhor estará preparado.
Críticas à parte, Dinamarca, Suécia,
Finlândia e Holanda também intro- A próxima seção apresenta outras
propostas baseadas no princípio “ver-
de”. A seção 6 apresenta as propostas
9
Tradução livre de upstream.
10
A tributação de recursos de uso comum (common
resources) incluiria a possibilidade de taxar terra, mar,
frequência de rádio, oceanos, etc. 11
Tradução livre de buzzword.

RELEITURA | jan./jun. 2010 195


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

constantes na PEC no 233, de 2008, e a tagem sobre a venda de pesticidas e


seção 7, a experiência brasileira com US$ 0,75 centavos sobre a tonelada
instrumentos de política ambiental e de nitrogênio, como forma de pro-
com uso de mecanismos tributários teger os recursos hídricos. Parte dos
para fomentar ações preservacionis- recursos é destinada para financiar a
tas e de proteção. agricultura econômica e ambiental-
mente sustentável.

5. Outras tentativas de
impostos “verdes” Impostos “verdes”
desenhados para mudança
Morris (1994) argumenta que, nos últi- de comportamento
mos vinte e cinco anos, governos têm
aumentado substancialmente impos- Inclusão de custos ambientais de ge-
tos sobre o trabalho e modestamen- ração de energia para fins de compa-
te imposto sobre a renda, deixando, ração de novas fontes potenciais de
no entanto, a depletação de recursos geração. É importante frisar que os
quase intocada. Ele apresenta uma sé- valores apresentados pela Comissão
rie de tentativas de impostos na linha Pública de Geração12 de Minnesota
verde, que serão descritos a seguir. dão um indicativo de que os custos
potenciais dos poluentes são signifi-
cativos (vide Tabela 3).
Impostos “verdes”
desenhados para medidas de
Tabela 3 – Valor da externalidade
remediação e prevenção de alguns poluentes
Poluente Intervalo (US$/ton)
O imposto sobre lixo sólido, de Min-
SO2 0-300
nesota, representa 6,5% de acréscimo
NOx 69-3.960
no serviço de coleta de lixo e é utili-
CO2 6-14
zado para financiar programas de re-
Fonte: Morris (1994)
ciclagem e minimização de lixo, bem
como para empréstimos para negó-
cios de reciclagem. A taxa de redução química nos au-
tomóveis, de Ontário,13 propôs um
O imposto sobre tabaco, da Califór- aumento de imposto para carros que
nia, representa US$ 0,25 adicionais consomem mais combustíveis (gas
por maço e é direcionado para finan- guzzlers). A lógica era incentivar a
ciar campanhas públicas agressivas venda de carros mais eficientes.
contra o fumo, programas de trata-
mento de viciados e outros custos de A taxa sobre propriedade contamina-
saúde relacionados. da, de Minnesota, incide sobre pro-

O imposto sobre pesticidas e fertili- 12


A tradução de Public Utilities Commision.
zantes, de Iowa, impõe certa porcen- 13
Ontario’s Automobile Feebates.

196 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

priedades que tiveram seus valores Tabela 4 – Taxa de emissão


econômicos reduzidos devido à po- de químicos pelo ar
luição. Como essas propriedades, em Contaminante
Custo de emissão
consequência, pagariam menos im- (US$ por ton)
Amônia 11,30
posto sobre propriedade, o governo Asbesto 11,30
as sobretaxa para fazer face à perda Monóxido de Carbono 0,30
de receita advinda com a contamina- Cloro e óxidos a base de 7,60
cloro
ção. Quando a propriedade é recupe- Fluoretos 453,60
rada, essa taxa fica suspensa. Hidrocarbonetos 11,30
Cloros hidrogenados 7,60
Metais 453,60
O imposto federal americano sobre Óxidos nitrogenados 7,60
emissão de químicos que depletam a Fenóis 11,30
camada de ozônio incide sobre alguns Óxidos de enxofre 8,80
Partículas totais 11,30
produtos químicos, especialmente Componentes orgânicos 11,30
sobre a emissão de gases clorofluo- voláteis
Outros contaminantes 11,30
rocarbonetos (CFCs). Além disso, há Fonte: Morris (1994).
limites para emissão de CFCs.
Tanto a Dinamarca quanto a Finlân-
A lei de proteção de água subterrâ- dia apresentam teto para a cobrança
nea, de Minnesota, proíbe, a partir de desse imposto.
2010, sistemas que usem águas uma
só vez em seu processamento14 e au- O imposto de emissão de NOx da Su-
menta o custo desses sistemas em écia é cobrado, desde 1992, na com-
200 vezes para fins comerciais e em bustão de grandes usinas térmicas
50 para fins não-lucrativos. na proporção de US$ 4,80 por quilo-
grama de NOx. Parte da arrecadação é
O imposto de poluição do ar, de Min- utilizada para política de redução de
nesota, impõe uma taxa adicional dióxidos nitrogenados.
para emissões de poluentes desde
1985, como apresentado a seguir A análise de cada um desses instru-
(vide Tabela 4). mentos de política foge ao escopo
deste trabalho. No entanto, um fato
O imposto de emissão de CO2 da Di- fica muito claro: a solução para lidar
namarca foi introduzido em 1992 e com os diferentes aspectos que en-
apresenta um reembolso para ne- volvem um eco-imposto varia mui-
gócios intensivos em energia, bem to de país para país e está limitado a
como para alguns negócios em que viabilidade imposta pelas escolhas de
o imposto represente uma porcenta- cada sociedade.
gem do valor agregado pela empresa.
Nesse caso, a empresa deve apre-
sentar planos de investimento para 6. A PEC no 233, de 2008
aumento de eficiência energética.
Por meio da Exposição de Motivos
14
Once-through water systems. (EM) no 16/MF, de 26 de fevereiro de

RELEITURA | jan./jun. 2010 197


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

2008, o Governo Federal encaminhou 2) mudanças pretendidas nos tribu-


o texto da Proposta de Emenda à Cons- tos federais, sendo a tributação da
tituição (PEC no 233, de 2008) que visa folha de salários considerada separa-
a alterar o Sistema Tributário Nacional damente;
(STN) e a dar outras providências. A
referida proposta objetiva alterar vinte 3) análise do novo ICMS proposto e
artigos da Constituição Federal e dois sua fase de transição;
artigos do Ato das Disposições Consti-
tucionais Transitórias (ADCT). 4) apreciação de possíveis inconstitu-
cionalidades da PEC;
Segundo o documento, os objetivos
principais da Proposta são: 5) possíveis efeitos sobre a carga tri-
butária;
• simplificar o Sistema Tributário Na-
cional; 6) modificações pretendidas no siste-
ma de partilhas e vinculações da arre-
• avançar no processo de desonera- cadação federal;
ção tributária;
7) alterações previstas na política de
• eliminar distorções que prejudicam desenvolvimento regional.
o crescimento da economia brasi-
leira e a competitividade das em- Para os fins deste texto, é relevante o
presas; entendimento das principais altera-
ções pretendidas com a PEC no 233,
• combater a chamada “guerra fiscal” de 2008. Assim, com base em Soares
entre os Estados; (2008), apresenta-se, de forma resu-
mida, o detalhamento dessas propos-
• ampliar o montante de recursos tas. Para um maior aprofundamento
destinados à Política Nacional de das alterações propostas, recomen-
Desenvolvimento Regional. da-se a leitura do artigo de Zouvi et al.
(2008). Os autores apresentam alguns
Soares (2008) realiza um acurado es- anexos, que resumem, sob várias pers-
tudo da PEC no 233, de 2008, no qual pectivas, as alterações. Nesse sentido,
analisa as linhas gerais, o detalhamen- merece destaque especial o Anexo I
to dos principais pontos, os funda- que apresenta quadro comparativo
mentos da Proposta. O autor aprecia entre o texto constitucional atual e o
também a admissibilidade da PEC. proposto pela PEC no 233, de 2008.

Zouvi et al. (2008) fizeram um estudo


da PEC no 233, de 2008, com o seguin- i) Imposto de Valor
te detalhamento: Adicionado Federal (IVA-F)
1) diagnóstico que fundamentou a ar- O IVA-F incidirá sobre “operações
quitetura da PEC; com bens e prestações de serviços” e

198 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

pretende substituir a arrecadação do tas do ICMS com a promulgação da


COFINS, PIS e CIDE-Combustíveis Emenda, bem como compensar Esta-
(tributos sobre faturamento) e a con- dos, Distrito Federal e Municípios pela
tribuição do Salário-Educação (tribu- desoneração do tributo sobre expor-
to sobre a folha de pagamento). tações e investimentos, substituindo
a compensação da “Lei Kandir”15 e os
auxílios financeiros para o fomento
ii) Desoneração da folha de às exportações.
pagamento
A partir de 1o de janeiro do 2o ano sub- v) Fundos e vinculações
sequente ao da promulgação da PEC, relativos à Educação
fica extinta a contribuição do Salário-
Educação (alíquota de 2,5% sobre a A contribuição do Salário-Educação
folha de pagamento). Além disso, a será extinta a partir de 1o de janeiro do
PEC 233/2008 cria alternativa à tri- 2o ano subsequente à promulgação da
butação sobre a folha de pagamento, Emenda. Em seu lugar, estabelece-se
com a possibilidade de o empregador a vinculação de recursos para a Edu-
recolher a contribuição ao Regime cação Básica equivalentes a 2,3% da
Geral de Previdência Social na forma arrecadação do IR, IPI e IVA-F, poden-
de adicional do IVA-F.
do o referido percentual ser alterado
por lei complementar.
iii) Fundo Nacional de
Desenvolvimento Regional vi) Vinculações para a
(FNDR) Seguridade Social
O FNDR é criado com o objetivo de
Com a extinção da CSLL e da COFINS,
oferecer aos Estados e ao Distrito
a PEC no 233, de 2008, estabelece vin-
Federal instrumentos de política in-
culação de 38,8% das receitas do IR,
dustrial, em lugar da “guerra fiscal”,
IPI e IVA-F para o financiamento da
que atualmente se dá por meio da
Seguridade Social.
redução de alíquotas interestaduais
do atual ICMS, e da criação do futuro
ICMS. O novo Fundo absorve a atual
destinação de recursos para o FNE, vii) Novo ICMS
FNO e FCO (3% do IR e do IPI).
Vigorará a partir de 1o de janeiro do
8o ano subsequente ao da promulga-
iv) Fundo de Equalização de
Receitas (FER) 15
Lei Complementar no 87, de 1996, que dispõe sobre
o imposto dos Estados e do Distrito Federal sobre ope-
rações relativas à circulação de mercadorias e sobre
O FER é criado com o objetivo de re- prestações de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação, e dá outras provi-
compor eventuais perdas de recei- dências.

RELEITURA | jan./jun. 2010 199


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

ção da Emenda e manterá várias ca- b) lei complementar poderá estabe-


racterísticas do imposto atualmente lecer a cobrança do ICMS no Estado
cobrado: sistemática de apuração de origem, desde que respeitada a
não-cumulativa, incidência nas im- partilha do imposto decorrente da
portações, imunidade nas exporta- referida queda de alíquotas interes-
ções, não-incidência sobre rádio e taduais;
televisão gratuitas, cobrança “por
dentro”, com o próprio imposto com- c) o prazo para aproveitamento do
pondo sua base de cálculo. Mas apre- crédito relativo às aquisições de bens
senta várias inovações: do ativo permanente sofrerá redu-
ções;
a) implementação por lei comple-
mentar, de competência restrita do d) as unidades da Federação que pra-
Presidente da República ou de 1/3 ticarem “guerra fiscal” perderão o di-
dos Senadores (com representantes reito às transferências de recursos do
de todas as Regiões do País), ou de FPE, do FER e da parcela do FNDR
1/3 dos Governadores ou das Assem- destinadas a fundos de desenvolvi-
bleias Legislativas (com aprovação mento estaduais.
por maioria relativa e representação
de todas as Regiões do País);

b) legislação unificada;
ix) Outras medidas

c) alíquotas fixadas pelo Senado Fe- As seguintes inovações são também


deral; introduzidas pela PEC 233/2008:

d) novo rol de competências para o a) estabelecimento de limites e me-


CONFAZ. canismos de ajustes da carga tribu-
tária, relativamente ao IR, ao IVA-F e
ao novo ICMS, a serem fixados por lei
viii) Modificações no atual complementar;
ICMS
b) possibilidade de concessão de isen-
O atual ICMS vigerá até 31 de dezem- ções heterônomas, ou seja, isenções
bro do 7o ano subsequente ao da pro- concedidas pela União relativamente
mulgação da Emenda. A estrutura de a tributos estaduais e municipais, por
cobrança vigente é preservada, com meio da aprovação de acordos inter-
os seguintes ajustes: nacionais;

a) as alíquotas aplicáveis às opera- c) alteração das atribuições do Supe-


ções interestaduais serão reduzidas rior Tribunal de Justiça, que será a úl-
gradativamente nos sete primeiros tima instância de interpretação e ho-
anos subsequentes ao da promulga- mogeneização da legislação do novo
ção da Emenda; ICMS.

200 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

7. Reforma tributária estendeu o benefício a outras áreas


de interesse ambiental, tais como ser-
ecológica no contexto da vidão florestal e servidão ambiental.
Constituição Federal de
1988
iii) Cobrança pelo uso de
Juras & Araújo (2008) realizam ampla recursos hídricos
análise sobre instrumentos econômi-
cos de política ambiental à luz das po- A Lei no 9.433, de 1997, passou a pre-
líticas públicas desenvolvidas a partir ver a cobrança pelo uso de água, como
da Constituição de 1988 e comentam forma de racionalizar sua utilização,
as principais iniciativas tomadas pelo tanto para aqueles que desviam cur-
Estado nessa área. A seguir, é repro- so de água, como para os que diluem
duzida uma síntese das experiências substâncias ou geram energia elétrica.
apresentadas pelas autoras.

iv) CIDE combustíveis


i) ICMS Ecológico
A Contribuição de Intervenção no
A Constituição Federal determina que Domínio Econômico (CIDE) com-
três quartos do valor do ICMS a serem bustíveis, criada pela Lei no 10.336, de
distribuídos aos municípios conside- 2001, tem como uma das suas desti-
rem o valor agregado. Para o quarto nações o financiamento de projetos
restante, os estados podem estabe- ambientais relacionados à indústria
lecer regras. O Estado do Paraná, em petrolífera. De acordo com as autoras,
1991, criou normas que privilegiam a utilização dos recursos para geração
os municípios com área de proteção de superávit primário tem causado
e aqueles com áreas protegidas. De considerável perda de recursos para
acordo com as autoras, os Estados de projetos ambientais.
São Paulo, Minas Gerais, Rondônia,
Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul
e Mato Grosso já estabeleceram regras v) Royalties do petróleo e
para distribuição dos 25% levando-se compensação financeira
em conta critérios ecológicos.
O pagamento de royalties (Lei no
9.478, de 1997) e a compensação fi-
ii) ITR “verde” nanceira (Lei no 7.990, de 1989) pela
exploração de petróleo ou gás natu-
A Lei no 9.393, de 1996, passou a consi- ral, de recursos hídricos para fins de
derar as áreas de preservação perma- geração de energia elétrica e de outros
nente, de reserva legal e outras áreas recursos minerais em terra, na plata-
de interesse ecológico não-passíveis forma continental, no mar territorial
de tributação do Imposto Territorial ou zona econômica exclusiva são de-
Rural (ITR), e a Lei no 11.428, de 2006, vidos aos estados e municípios.

RELEITURA | jan./jun. 2010 201


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

As autoras entendem que os estudos da em 8 de dezembro de 1993, para


existentes não permitem concluir orientar o consumidor em suas com-
que os repasses financeiros dos entes pras (PROCEL, 2008). O selo indica os
envolvidos têm sido eficientes para produtos que apresentam os melho-
melhorar a qualidade de vida da po- res níveis de eficiência energética em
pulação local e ampliar a proteção ao várias categorias de produtos e esti-
meio ambiente em nível apropriado. mula a fabricação e a comercializa-
ção de equipamentos eletrodomésti-
cos mais eficientes e competitivos do
vi) Fomento a fontes limpas ponto de vista ambiental16.

Apoio governamental desde o lança- A seção seguinte apresenta possíveis


mento do Pró-Álcool, adição de até propostas à PEC 233/2008 e a seção 9,
25% de álcool à gasolina e criação os respectivos comentários.
de condições para uso de carros bi-
combustíveis são alguns exemplos
de estratégias de diversificação da 8. Possíveis propostas à
matriz energética. Somam-se a esses,
a criação do Programa de Incentivos
PEC 233/2008
às Fontes Alternativas de Energia Elé-
Em 2003, durante a discussão da PEC
trica – Proinfa (Lei no 10.438, de 2002)
no 41, de 2003, foi criada a Frente Parla-
e a adição de óleos vegetais ao diesel
mentar Pró-Reforma Tributária Ecoló-
(Lei no 11.097, de 2005).
gica. Parlamentares, muitos membros
da Frente, apresentaram emendas a
essa peça legislativa. Por ser oportuno,
vii) Financiamento ser importante do ponto de vista his-
responsável tórico e representar, em grau variado,
demandas atuais, o reexame de algu-
Exigência de comprovação de cum- mas propostas faz-se útil. Em sequên-
primento, entre outros, de critérios cia, apresentam-se o resumo dessas
ambientais, como no caso da compra emendas e as propostas sugeridas
de matérias-primas para produção de pelos membros do Ministério Público
biodiesel e compromisso dos bancos Federal e dos Ministérios Públicos dos
de somente financiarem projetos que
Estados à PEC no 233, de 2008.
sejam ambientalmente sustentáveis e
que não tenham potencial de causar Os principais objetivos das emendas
danos à natureza. apresentadas a PEC no 41, de 2003,
são (Juras & Araújo, 2008):
viii) PROCEL • tratamento diferenciado para pro-
dutos e serviços que façam uso sus-
A certificação do Programa Nacional
de Conservação de Energia Elétrica 16
Para maiores detalhes sobre o programa e o selo,
denominada “selo PROCEL” foi cria- veja PROCEL (2008).

202 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

tentável da biodiversidade como clusão, nos princípios da ordem eco-


princípio da ordem econômica; nômica, do tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos
• a instituição de mecanismos de produtos e serviços e de seus proces-
compensação pelo uso de recursos sos de elaboração e prestação (vide
ambientais e pela degradação da inciso VI do art. 170 da Constituição
qualidade ambiental (princípio do Federal a seguir). Antes, apenas a de-
poluidor-usuário/pagador); fesa do meio ambiente estava elenca-
da nos referidos princípios17:
• a seletividade do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e do Art. 170. A ordem econômica,
ICMS conforme o impacto ambien- fundada na valorização do tra-
tal do produto ou serviço; balho humano e na livre ini-
ciativa, tem por fim assegurar a
• a instituição de CIDE relativa às ati- todos existência digna, confor-
vidades de importação ou comer- me os ditames da justiça social,
cialização de substâncias potencial- observados os seguintes princí-
mente causadoras de significativa pios:
degradação ambiental, assegurada .....................................................
a destinação dos recursos arrecada- VI – defesa do meio ambiente,
dos a projetos ambientais; inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o im-
• a destinação de parcela da receita pacto ambiental dos produtos
arrecadada com a CIDE combus- e serviços e de seus processos de
tíveis a pesquisa e implantação de elaboração e prestação; (Reda-
fontes alternativas de energia reno- ção dada pela Emenda Consti-
vável; tucional no 42, de 2003).
O Manifesto em Defesa da Reforma
• parâmetros ecológicos na reparti-
Tributária Ambiental (2008), por sua
ção da receita do ITR com os mu-
vez, destaca que a proteção ambien-
nicípios e no rateio dos recursos do
tal via sistema tributário premia a
Fundo de Participação dos Estados
precaução, a prevenção e a correção
(FPE) e do Fundo de Participação
na origem das adversidades ambien-
dos Municípios (FPM);
tais, e apresenta as seguintes propos-
• a possibilidade da instituição de tas à PEC no 233, de 2008:
contribuições de intervenção am-
i) instituição de seletividade ambien-
biental, bem como de empréstimos
tal no regramento do IPI, do novo
compulsórios em razão das despe-
ICMS, do IVA-F, do II e do IE, bem
sas decorrentes de desastres am-
como criação de imunidades sobre
bientais.

Juras & Araújo (2008) afirmam que 17


Para uma análise histórica mais detalhada da Refor-
ma Tributária Ecológica, ver Araújo (2003) e Juras &
a única conquista da Frente foi a in- Araújo (2008).

RELEITURA | jan./jun. 2010 203


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

alguns produtos que se mostrem v) previsão de que a repartição de re-


não-poluentes ou antipoluentes e ceita do ICMS entre os municípios seja
que sejam alternativos a produtos feita com base em critérios ambientais,
que gerem ou demandem significati- elevando-se ao plano constitucional a
va poluição; experiência do “ICMS Ecológico”, que
logrou sucesso em diversos estados;
ii) previsão de tributação diferencia-
da (em especial, em relação a tribu- vi) estabelecimento da repartição dos
tos que incidem sobre a circulação Fundos de Participação dos Estados –
econômica e sobre a propriedade FPE – e dos Municípios – FPM – com
rural) na Amazônia Legal, a fim de base nos mesmo critérios do “ICMS
incentivar, no uso do solo rural, ati- Ecológico”.
vidades que sejam socioambiental-
mente adequadas, como a atividade
extrativista, a agricultura familiar e 9. Comentários às
outras práticas sustentáveis, e de-
propostas
sestimular atividades econômicas
sócio-ambientalmente inadequadas A PEC no 233, de 2008, passou ao largo
para essa Região, como a explora- e ignorou por completo todo o debate
ção de madeira, a criação de gado travado, no Parlamento, em torno da
em grandes propriedades e o cultivo questão ambiental quando da análise
de soja, especialmente se o produto da PEC no 41, de 2003. Hermeneutica-
originário dessa região se destinar mente, entende-se que a PEC mante-
a Estados situados fora da Região ve a possibilidade de financiamento a
Amazônica, ou ao exterior, isto é, se projetos ambientais, sem, no entanto,
o produto for destinado ao mercado estabelecer regras mais claras de apli-
extraregional; cação18.
iii) determinação ao legislador ordi- O imposto verde alemão, por sua vez,
nário do ITR e do IPTU para que de- é inspirador. Uma política tributária
duza áreas verdes da base de cálculo que combateria a poluição ambien-
desses impostos; tal e o desemprego simultaneamente.
Além disso, todo o dinheiro arrecada-
iv) tratamento diferenciado, no cam-
do poderia ser redirecionado para a
po do IPVA, para veículos automo-
sociedade sem perdas alocativas19.
tores alimentados por combustíveis
que não geram impacto ambiental, A ideia subjacente pode ser aprovei-
como energia elétrica ou solar, bem tada no STN, mas não diretamente,
como determinação da instituição uma vez que o modelo alemão pode-
pelos estados de alíquotas propor- ria não ser completamente apropria-
cionais à intensidade de poluição do para a realidade brasileira:
ambiental gerada pela queima do
combustível que alimenta o motor 18
Ver Juras & Araújo (2008).
do veículo; 19
Uma aproximação para deadweight losses.

204 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

i) Superposição de tributos: Já existe to pelo economista H. C. Binswanger,


incidência de impostos, em nível re- pode ser visto como utopia no pre-
lativamente alto, sobre energia elétri- sente momento.
ca e combustíveis;
Por outro lado, o eco-imposto alemão
ii) Não-neutralidade: A introdução de e os outros exemplos de impostos
um imposto ecológico nos termos do verdes descritos na seção 5 fornecem
eco-imposto alemão seria complica- lições para a formulação de propostas
do, dificilmente se obteria uma neu- que podem contribuir para melhoria
tralidade de renda no complexo STN ambiental, como:
brasileiro, mesmo com uso de políti-
cas compensatórias; a) fomentar projetos inovadores que
sejam poupadores de energia e am-
iii) O problema da participação popu- bientalmente desejáveis;
lar: A complexa mudança demanda-
da no STN para adaptação ao modelo b) sobretaxar combustíveis ruins, por
alemão poderia não vir acompanha- exemplo, combustíveis com alto teor
da de apoio e adesão populares. Falta de gases provocadores do efeito estu-
educação ambiental e participação fa;
mais efetivas nessa questão;
c) incentivar soluções que emitam
iv) Energia limpa: Há um problema de menos gases e que sejam ambiental-
ordem prática. O Brasil continua a se mente sustentáveis, como o caso dos
desenvolver e necessita de uso de to- biocombustíveis;
das as fontes energéticas disponíveis.
A simples discriminação de combus- d) fomentar o uso de transporte pú-
tíveis, sem gasto maciço em modelo blico: a energia mais barata é aquela
tecnológico substitutivo, poderia não que é poupada;
se sustentar em uma sociedade que já
dispõe de uma matriz energética lim- e) promover a geração de empregos
pa, com uma das maiores participa- “verdes”, não só por meio da contra-
ções de energia renovável do mundo; tação direta para proteção ambiental,
mas também para desenvolvimento
v) Viabilidade política: Haveria um pelo uso de tecnologias poupadoras
grande entrave no parlamento para do meio ambiente.
que um imposto nos moldes do ale-
mão fosse aprovado. Como Juras & Cotejando ambas as visões e tendo
Araújo (2008) destacaram, somente em consideração as propostas apre-
uma proposta foi aprovada na refor- sentadas quando da discussão da PEC
ma tributária de 2003, pela Frente no 41, de 2003, e o Manifesto em De-
Parlamentar Pró-Reforma Tributária fesa da Reforma Tributária Ambiental
Ecológica. Então, do ponto de vista (2008), poder-se-iam construir alguns
prático, a aprovação de algo muito princípios a serem priorizados na dis-
ambicioso, como o imposto propos- cussão da reforma tributária (PEC no

RELEITURA | jan./jun. 2010 205


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

233, de 2008) sob análise no âmbito retribuído por sua atitude. Igualmen-
do Congresso Nacional: te, um agente que realiza ações pre-
judiciais ao meio-ambiente (externa-
lidade negativa), ou que o faça acima
1) Internalização de da média, seja sobretaxado por seu
externalidades20 excesso de poluição.

Simplificadamente, pode-se dizer que Juras & Araújo (2008) defendem im-
uma externalidade ocorre quando as plicitamente essa tese. Elas apoiam
decisões de produção/consumo de a explicitação do “princípio do po-
um agente afeta a de outros de forma luidor-pagador” no âmbito do tex-
não-intencional e sem compensação. to constitucional tributário, que se
Nesse sentido, pode existir externali- fundamenta no pressuposto de que
dade positiva, por exemplo, quando os custos sociais externos que acom-
a vacinação de um indivíduo reduz panham o processo produtivo, entre
a probabilidade de contaminação de eles os resultantes dos danos ambien-
pessoas não-vacinadas que tenham tais, devem ser considerados nos cus-
contato com ele, e negativa, quan- tos de produção. Paralelamente, as
do fábricas emitem fumaça que, no autoras apoiam o “princípio do não-
longo prazo, prejudicam a saúde de poluidor-recebedor”, que se consubs-
quem a respira. tanciaria em formas de compensação
aos agentes que preservassem o meio
Coase (1960), em seu clássico artigo ambiente. Este é o princípio que nor-
The problem of the Social Cost, argu- teia o mercado internacional de cré-
mentou que, se os direitos de pro- ditos de carbono.
priedade são bem definidos, não ha-
verá alocação ineficiente de recursos. Como já dito, a última reforma tri-
No entanto, na realidade, os custos de butária passou ao largo desse tema
transação, em muitas situações, são e, mesmo o tendo debatido, não o
incorporou ao texto constitucional
relativamente altos, o que impede a
(vide seção 8). Entretanto, talvez seja
possibilidade de negociação entre os
esse o mais importante tópico a ser
agentes envolvidos.
considerado em uma reforma ecoló-
Abstraindo um pouco os detalhes gica tributária no Brasil, porque tem
técnicos, fazendo algumas simplifica- lógica econômica (internalização de
ções e colocando essa questão dentro externalidades, ameniza os efeitos da
desconsideração de custos relaciona-
da realidade em que o tema ambien-
dos), social (pode beneficiar muitos
tal está sendo discutido neste texto,
agentes que fazem a coisa certa, ou
pode-se dizer que é muito justo que
seja, produz incentivos positivos),
um agente que preserva o meio am-
ambiental (pode fomentar a preser-
biente (externalidade positiva) seja
vação ambiental) e política (pode pôr
o País em linha com as boas práticas
20
Para uma expansão deste debate, ver Varian (1997)
e Stiglitz (2000). internacionais).

206 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

2) Distribuição ecológica dos de recursos necessário para alteração


de comportamento. Mas, a medida
tributos
obrigaria duas dezenas de estados a
Atualmente, os estados podem criar aderir ao ICMS ecológico e dobraria
regras para o ICMS ecológico consi- os recursos nos estados que já aderi-
derando 25% da arrecadação do im- ram à ideia. Ademais, esse instrumen-
posto (vide Seção 7). No entanto, na to pode ser considerado importante
prática, 5% apenas dos recursos são para ajudar na meta de redução brasi-
utilizados para a finalidade. leira de emissão de CO2 e na criação de
empregos limpos. De certo modo, em
Salvo melhor juízo, esse montante linha, com o eco-imposto alemão.
representa pouco dinheiro vis a vis a
finalidade pretendida. A intenção é
nobre, mas não parece ser suficiente- 3) Seletividade de tributos
mente adequada para a modificação com base também em
de comportamento e mesmo para critérios ambientais
prover quantidade adequada de re-
cursos para os municípios preserva- A introdução da seletividade de acor-
dores, ou que tenham limitação eco- do com o impacto ambiental pode
nômica, que não podem destruir sua fomentar mudança de estratégias no
paisagem natural. longo prazo e contribuir para a cons-
trução tecnológica de soluções que
Portanto, uma proposta que alteras-
dotem o país de produtos ambiental-
se a distribuição por valor agregado
mente corretos.
para, digamos, 70%, direcionando os
5% liberados para o ICMS ecológico
A seletividade no sistema tributário
seria profícua. Complementando a
deve ser construída de forma mais
proposta, poder-se-ia tornar obriga-
ampla, com a participação dos vá-
tória a aplicação mínima de 5% por
rios setores da sociedade. Em outras
parte dos estados. Assim, a aplicação
palavras, o conceito de seletividade
ficaria nos seguintes termos:
deve ser definido de forma consensu-
a) 70% do ICMS a serem distribuídos al entre vários agentes, para refletir a
aos municípios considerem o valor contribuição da preservação do meio
agregado; ambiente na produção dos bens e
serviços.
b) 10% para o ICMS ecológico;
No entanto, deve-se ter em mente
c) 20% para distribuição conforme re- que todo tipo de exceção a uma re-
gra estadual, podendo, inclusive, ser gra tributária torna o sistema fiscal
atribuídos mais recursos para o ICMS mais complexo, menos transparente
ecológico, se do interesse do estado. e mais fácil de burlar. De modo que a
introdução da seletividade não se fa-
Pode-se dizer, no atual estágio, que ria sem custos, o que constituiria um
não é possível determinar o volume desafio a ser enfrentado.

RELEITURA | jan./jun. 2010 207


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

4) Tratamento diferenciado Não parece razoável taxar carros de


maneira uniforme; tampouco, com-
de imposto relacionado a
bustíveis. O impacto ambiental de
veículos e a combustíveis ambos os critérios deveria ser trata-
dos de forma diferenciada. Essa me-
É inconcebível que o dono de um
dida poderia fomentar o uso racional
carro movido a diesel acabe se bene-
do transporte público, a criação de
ficiando do tratamento tributário di-
soluções inovativas e a geração de
ferenciado desse produto para trans-
empregos em áreas menos danosas
porte. Atualmente, o transporte das
ao meio ambiente. Ademais, já se faz
safras agrícolas no Brasil se faz 63%
oportuna a redução do subsídio ao
por meio de rodovias, 24% por meio
diesel para propósito que não seja de
de ferrovias e 13% por hidrovias. Por-
logística.
tanto, o diesel ainda ocupa papel im-
portante na formação de preços no
país. No entanto, políticas públicas
eficientes devem ser tomadas para
5) Incentivos fiscais para
que o meio ambiente e a saúde dos inovação tecnológica
cidadãos não sejam prejudicados. preservadora do meio
ambiente
O diesel utilizado no Brasil pode emi-
tir até 500 partículas de enxofre por De acordo com especialistas que par-
milhão nas regiões urbanas e até 2000 ticiparam do programa Painel “Aque-
partículas de enxofre por milhão em cimento global é uma das prioridades
regiões interioranas. A partir de 1o de de Barack Obama”, para se atingirem
janeiro de 2009, com a entrada em vi- metas de contenção de aumento do
gor da Resolução no 315, de 2002, do aquecimento global, haverá necessi-
Conselho Nacional de Meio Ambien- dade de se reduzir a emissão de gases
te (Conama), o diesel só pode emitir provocadores do efeito estufa em 50%
50 partículas de enxofre por milhão. (Globonews, 2008).
A meta para o futuro é ter o diesel
emitindo 10 partículas de enxofre Nesse contexto, considerando que se
por milhão. Esse é o limite adotado avança na construção de números
na Alemanha para que o diesel não sólidos e metodologias transparentes
seja sobretaxado com o eco-imposto. para a determinação da emissão de
Ou seja, o limite brasileiro futuro é CO2 e outros gases; que o novo saté-
o patamar considerado prejudicial à lite da NASA irá avançar nessa linha;
saúde hoje em alguns países da Eu- que os governos, em um momento ou
ropa. outro, enfrentaram esse problema de
frente, alguns caminhos se apresen-
Daí, surge uma pergunta óbvia: por tam para os países que se antecipa-
que o dono de uma camionete (veícu- rem na estratégia de se prepararem
lo de passeio), que polui muito mais, para as limitações que hão de vir em
paga menos imposto? consequência desse problema.

208 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

No caso brasileiro, a continuidade na âmbito da análise da PEC no 233, de


pesquisa de uso de etanol, com a pos- 2008, que trata da reforma tributária
sível utilização da segunda geração no Brasil. A seguir, são sumarizados
de biocombustíveis e até mesmo de os principais pontos discutidos nas
outras inovações, a procura pela con- seções anteriores e, em seguida, são,
tinuidade de diversificação de fontes a título de conclusão, feitas as consi-
energéticas, renováveis principal- derações finais.
mente, e a alocação de recursos para
pesquisa e desenvolvimento de pro- A seção 2 discutiu razões para a in-
jetos parecem ser estratégias que po- tervenção do Estado na Economia e
dem contribuir para munir o país de argumentou que não há solução al-
mecanismos para enfrentar o aqueci- ternativa duradoura à taxação, bem
mento global apropriadamente. como o fato de que a estabilidade ma-
croeconômica depende de correções
Claro que a redução de queimadas fiscais (Burgess & Stern, 1993).
não pode, em hipótese alguma, ser
descartada. Mas novamente vem à A seção 3 apresentou, entre outras,
tona a questão de que é necessário como características desejáveis de
prover recursos para esse fim, utili- um sistema tributário, eficiência eco-
zando todos os meios, inclusive tri- nômica, simplicidade administrativa,
butação. flexibilidade, responsabilidade políti-
ca, justiça, transparência, equilíbrio
Por último, mas não menos relevan- do federalismo fiscal, harmonia com
te: mecanismos de desoneração da padrões internacionais de tributação
mão-de-obra desempenhariam papel e, sobretudo, capacidade de geração
importante, por criar condições para de receitas (Sousa, 1997; Mendes,
aumento do número de postos de tra- 2008). Ademais, argumentou-se que
balho. Como a mão-de-obra no país uma reforma tributária ambiental
é abundante, e a informalidade não- deve ser desenhada para atender o
desprezível, essa estratégia poderia maior número de atributos e que
contribuir para aumentar a oferta de eventuais distorções introduzidas
trabalho21. não devem ser maiores do que outras
causadas por impostos já existentes
no STN.
10. Comentários finais
A seção seguinte apresentou o mais
Este texto apresenta reflexões que bem sucedido exemplo de impos-
podem contribuir para a discussão de to verde: o eco-imposto alemão. O
uma reforma tributária ambiental no histórico e precedentes do imposto
21
Quando a oferta de vagas se amplia no Brasil, pesso- alemão foram brevemente discuti-
as que estão na informalidade, bem como pessoas que dos. Foi argumentado que a reforma
não estavam mais procurando emprego decidem ten-
tar uma posição novamente. Então, o relevante para a ecológica alemã consistiu no aumen-
avaliação é a ampliação do número de vagas criadas e to do imposto sobre combustíveis e
não a taxa de desemprego em si, que, paradoxalmen-
te, tende a aumentar quando mais vagas são criadas! na criação do imposto sobre energia

RELEITURA | jan./jun. 2010 209


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

com dois objetivos principais: ame- A seção 6, por sua vez, apresentou o
nizar os efeitos da mudança climá- detalhamento das principais propos-
tica e corrigir problemas no sistema tas da PEC no 233, 2008, que visa a
público de previdência social. Assim, alterar o Sistema Tributário Nacional
foi argumentado que um importante (Soares, 2008), com o objetivo de: sim-
pilar da política de Berlim seria sua- plificar o sistema tributário nacional;
vizar os efeitos da mudança do clima avançar no processo de desoneração
e ampliar a proteção dos recursos tributária; eliminar distorções que
naturais, e, por outro lado, reduzir os prejudicam o crescimento da eco-
custos salariais de contratação para nomia brasileira e a competitividade
ampliar o nível de emprego. das empresas; combater a chamada
“guerra fiscal” entre os Estados; am-
O design do imposto foi descrito su- pliar o montante de recursos destina-
cintamente bem como os efeitos da dos à Política Nacional de Desenvol-
reforma sobre a população, para fins vimento Regional.
de inovação tecnológica, e na econo-
mia (Knigge & Görlach, 2005). O es- A seção 7 apresentou as experiências
tudo sob comento argumentou que ecológicas no contexto da Consti-
a população foi afetada por aumento tuição de 1988: ICMS Ecológico, ITR
de preços da energia lato sensu, o que “verde”, cobrança pelo uso de recur-
os levou a ter incentivos a um com- sos hídricos, CIDE combustíveis,
portamento ambientalmente eficien- Royalties do petróleo e compensação
te. No âmbito tecnológico, foi descrito financeira, fomento a fontes limpas
um processo de inovação em projetos (Juras & Araújo, 2008).
poupadores de energia, aumento de
confiabilidade em investimentos e si- A seção 8 resgatou parte da discus-
nalização correta de preços. Por fim, são ocorrida quando da reforma tri-
no lado econômico, verificou-se um butária de 2003 (PEC no 41, de 2003),
leve aumento do PIB e uma redução quando foi criada a Frente Parlamen-
de emissão de CO2. Limitações da tar Pró-Reforma Tributária Ecológica,
reforma tributária alemã foram tam- bem como um resumo das emendas
bém apresentadas, bem como um co- e as propostas sugeridas pelos mem-
mentário crítico dos resultados vistos bros do Ministério Público Federal e
como positivos. pelos Ministérios Públicos dos Esta-
dos que promovem a defesa ambien-
A seção 5 apresentou uma série de tal na Amazônia Legal à PEC no 233,
outras tentativas de impostos verdes. de 2008.
Foi argumentado que governos têm
aumentado substancialmente impos- A seção 9 apresentou comentários
tos sobre o trabalho e modestamente às propostas, considerando as prin-
sobre renda, deixando, no entanto, a cipais ideias discutidas na reforma
depletação de recursos quase intoca- tributária de 2003 (Juras & Araújo,
da do ponto de vista tributário (Mor- 2008), no Manifesto em Defesa da Re-
ris, 1994). forma Tributária Ambiental (2008) e

210 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

o exemplo do imposto verde alemão do mais álcool poderá ser produzido


(Knigge & Görlach, 2005). Foi discuti- sem expansão de área.
do por que o modelo alemão não po-
deria ser completamente apropria- Como precaução, deve-se ter em men-
do para a realidade brasileira, quais te que o controle do desmatamento
lições poderiam contribuir para um tem sido uma tarefa árdua na qual o
aperfeiçoamento do modelo tribu- Estado não tem conseguido a efici-
tário ambiental brasileiro e, por últi- ência desejada, haja vista o nível de
mo, algumas questões que poderiam desmatamento da Amazônia nos últi-
ser priorizadas para reformulação da mos vinte e cinco anos, que dispensa
PEC no 233, de 2008. apresentação de dados. Ademais, o
crescimento econômico traz deman-
A primeira questão que emerge da das por energia e, consequentemente,
discussão ambiental não só no Brasil, maior emissão de gás carbônico, se o
mas no mundo é o fato de que não é desenvolvimento for feito como usu-
só eficiência econômica que importa, al. Assim, se, por um lado, há com-
não só o lucro é essencial, ainda mais promissos para redução de emissões
se não está computado o custo am- por controle do desmatamento, por
biental. Outros critérios têm ganhado outro, o governo prevê mais geração
força e há uma tendência de que isso de energia usando termoelétrica, o
continue nos próximos anos. Sem que elevará as emissões dos atuais 14
dúvida, a questão ambiental está no milhões de toneladas para 39 milhões
coração dessa nova onda. em 2017 (Estado S. Paulo, 2009).

O Brasil não tem o que temer, mas, No nível internacional, começam a


não pode ficar deitado em berço es- surgir pressões para que o Brasil ado-
plendido. Segundo Escobar (2008), te metas de emissão de CO2. Em de-
por ano, o país lança na atmosfera o zembro de 2008, foi especulado que
equivalente a 1,5 bilhão de toneladas o presidente francês Nicolas Sarkozy,
de CO2, e a Amazônia teria capacida- então em visita ao País, iria cobrar
de para retirar, em igual período, por que o governo de Brasília adotasse o
fotossíntese, entre 1 bilhão e 2 bilhões compromisso em relação à redução
de CO222. Ademais, o Plano Nacional de emissão de CO2. (O Globo, 2008).
sobre Mudança do Clima estabeleceu
metas para controle do desmatamen- Também os Estados Unidos da Améri-
to (MMA, 2008). Acresça-se a isso o ca têm dado sinais de que irão aderir,
fato de o país ter a matriz energética mesmo que lentamente, a essa linha.
mais limpa do mundo e que o etanol Em 26 de janeiro de 2009, o Presiden-
pode ainda ganhar mais importância te Barack Obama reverteu a decisão
com a evolução tecnológica de se- do governo anterior e permitiu que
gunda geração, por exemplo, quan- cada estado americano, individual-
mente, possa estabelecer seus pró-
22
Esses dados devem ser sempre considerados com
cautela, uma vez que dependem da metodologia ado-
prios limites de emissão de poluentes
tada e de certificação de várias hipóteses. pelos veículos (Guardian, 2008).

RELEITURA | jan./jun. 2010 211


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

Um segundo plano de destaque, o comportamento dos agentes eco-


quando se tentam novas medidas am- nômicos e sociais; 3) reestruturar o
bientais, é o fato de que é necessário sistema tributário para uma econo-
aprender a lidar com a nova realidade mia mais eficiente e menos poluída
– o efeito aprendizado. Guardando as (Morris, 1994).
devidas proporções, seria similar ao
caso do desenvolvimento da produ- Sob esse prisma, argumenta-se que
ção de álcool no Brasil, em que houve o STN brasileiro deve começar a in-
uma queda consistente dos custos ao troduzir mecanismos para caminhar
longo dos anos devido à economia de nesse sentido porque i) não é só efi-
escala e aos avanços tecnológicos, o ciência econômica que importa; ii) o
que proporcionou a competição com “efeito aprendizado” demanda algum
combustíveis fósseis23. tempo até o pleno funcionamento
dos novos mecanismos; iii) a econo-
Uma terceira parte do debate so- mia deve refletir custos reais.
bre preservação ambiental pode ser
sumarizado pelo fato de que uma Assim, propostas como as tratadas na
economia verde deve ter preços que Seção 9 podem ser um ponto de par-
reflitam custos reais. Atualmente, tida para fazer o STN tornar-se mais
alguns custos estão sendo despre- condizente com as demandas ambien-
zados como, no caso da poluição, tais que o Brasil irá enfrentar tanto no
efeitos sobre a saúde de terceiros e plano interno quanto no externo.
considerações sobre futuras gerações
(Morris, 1994; Robertson, 1996). Im- O Manifesto em Defesa da Refor-
postos verdes podem ajudar o Brasil ma Tributária Ambiental, assinado
a forçar os agentes econômicos a to- por Membros do Ministério Público
marem decisões corretas. Sobretaxar Federal e dos Ministérios Públicos
emissões pode prevenir danos com dos Estados que promovem a defe-
chuvas ácidas e incentivar medidas sa ambiental na Amazônia Legal, as
na busca de combustíveis alternati- emendas apresentadas pela Frente
vos mais eficientes. Tarifas mais du- Parlamentar Pró-Reforma Tributá-
ras sobre lixo podem ajudar na busca ria Ecológica24, e o exemplo do im-
de soluções para aterros e contribuir posto ecológico alemão e de outras
para novas maneiras de se lidar com medidas ecológicas podem ser vis-
o dejetos. tos como uma fonte rica para o en-
caminhamento de mecanismos para
Os três grandes objetivos em mira, instituição de uma reforma ecológica
com adoção de impostos verdes, tem tributária no Brasil.
sido: 1) gerar receitas para recuperar
danos ambientais e promover pro- Por certo, a internalização de exter-
gramas e treinamentos para prevenir nalidades, a geração de receitas para
futuros impactos negativos; 2) mudar
24
Araújo (2003) faz uma síntese das emendas apre-
23
Para detalhes desta argumentação, ver Goldemberg sentadas na Câmara dos Deputados à PEC no 41, de
et al. (2004). 2003.

212 RELEITURA | ano 1 número 1


REFORMA TRIBUTÁRIA
AMBIENTAL

ajudar na preservação ambiental e amazonia-absorve-quase-toda-a-emissao-de-


os incentivos à inovação tecnológica, co2-do-pais. Acesso em 26/1/2009.
considerando critérios ambientais,
Estado S. Paulo (2008) Emissão de gás carbô-
devem ser priorizados no debate que nico no País vai triplicar até 2017. Disponível
está sendo travado no âmbito da PEC em: http://www.estadao.com.br/geral/not_
no 233, de 2008. ger303627,0.htm. Edição 7/1/2009.

Por fim, entende-se que muitas ques- Globonews (2008), Programa Painel, edição de
21/12/2008.
tões presentes nas propostas apre-
sentadas naquela seção dependem GOLDEMBERG, J; Coelho, S. T.; Nastari, P. M.;
de legislação infraconstitucional e, Lucon, O. (2004) Ethanol learning curve the
portanto, dependem da finalização Brazilian experience, Biomass and Bioenergy
da atual reforma tributária e da pro- 26 301-304.
mulgação da emenda constitucional
Guardian (2008) Obama to put Bush car pollu-
respectiva. Outras podem depender tion policies into reverse. Disponível em: http://
de ações do Poder Executivo, como www.guardian.co.uk/world/2009/jan/26/usa-
no caso de criação de incentivos fi- carbonemissions. Edição 26/1/2009.
nanceiros para novas tecnologias
que conservem energia ou preservem JURAS, I. A. G. M. & Araújo, S. M. V. G. (2003)
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RELEITURA | jan./jun. 2010 213


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214 RELEITURA | ano 1 número 1


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL
O CONTROLE E A CONSTRUÇÃO DE
CAPACIDADE TÉCNICA INSTITUCIONAL NO
PARLAMENTO – ELEMENTOS PARA UM MARCO
CONCEITUAL1
Por:
Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt2

Resumo
Este texto procura situar, conceitualmente, a função de con-
trole público (“accountablity horizontal”) dentro do desenho
institucional da democracia moderna, com especial atenção ao
Poder Legislativo: seu papel específico, suas interações com as
demais instituições que contribuem para o controle e os ins-
trumentos de que dispõe para o exercício dessa missão. A par-
tir dessas características da missão, analisa-se como e porque
surgem as demandas de assessoramento técnico institucional,
e as razões de sua especial importância no processo decisório
legislativo. Em seguida, discutem-se as razões da necessidade
de manutenção de uma estrutura orgânica permanente desti-
nada a esse assessoramento, com breves comentários sobre a
situação do Senado federal brasileiro a esse respeito. A conclu-
são sintetiza os raciocínios desenvolvidos e assinala o caráter
de oportunidade que representa esse desafio hoje colocado à
comunidade legislativa.

1. Introdução
Este trabalho tem por objetivo contribuir para o exercício do con-
trole por parte do Poder Legislativo brasileiro, abordando uma
das precondições para o seu exercício, a construção de capacida-
de técnica própria por parte da instituição parlamentar. Para tan-
to, apresenta de forma articulada alguns elementos que possam
1
Versão preliminar deste trabalho foi apresentada na Mesa-Redonda “Fiscalização e con-
trole externo: necessidades e desafios”, do II Seminário Internacional de Assessoramento
Institucional no Poder Legislativo (Brasília, 28/3/2007) – cf. Bittencourt, 2007. O autor agra-
dece aos colegas do Centro de Altos Estudos da Consultoria Legislativa do Senado Federal
pela oportunidade de desenvolvimento de projeto que converteu um “pequeno acrésci-
mo” numa substancial revisão e aprofundamento deste trabalho. Agradece também ao
conselho sempre presente de Leany Barreiro Lemos.
2
Consultor de Orçamentos do Senado Federal. Economista.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 217


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

compor um futuro marco conceitual natureza interdisciplinar do tema, é


para a análise da função de controle inevitável – e imprescindível – recorrer
parlamentar, com especial destaque a múltiplas disciplinas, tais como a ci-
para o mapeamento das característi- ência política, a teoria da administra-
cas do processo decisório legislativo e ção e a teoria econômica, procurando
suas demandas de tratamento, organi- associar cada aspecto do problema
zação e análise da informação. real ao ramo do conhecimento que
mais proveitosas contribuições possa
Um marco conceitual para uma de- oferecer para abordá-lo.
terminada prática representa uma te-
oria de caráter geral que propõe uma Para alcançar o objetivo descrito,
estruturação lógico-dedutiva do co- inicia-se por descrever a função de
nhecimento relacionado a essa mes- controle “horizontal” dentro do dese-
ma prática e defina uma orientação nho institucional da democracia mo-
básica (e uma linguagem comum) derna, com especial atenção ao Poder
para a construção de prescrições de
Legislativo: seu papel específico, suas
natureza heurística e/ou normativa3.
interações com as demais institui-
Trata-se assim de um construir um
ções que contribuem para o controle
instrumento que:
e os instrumentos de que dispõe para
o exercício dessa missão. Especifica-
a) defina os termos-chave e os con-
ceitos fundamentais da prática en- dos assim os requisitos da missão,
volvida; analisa-se como e porque surgem
as demandas de assessoramento
b) descreva a prática existente; e, por- técnico institucional, e as razões de
tanto, sua especial importância no proces-
so decisório legislativo. A partir das
c) auxilie a prescrever a prática futu- mesmas características funcionais da
ra4. missão, argumenta-se pela necessi-
dade de manutenção de uma estrutu-
A construção da totalidade de um ra orgânica permanente destinada a
marco conceitual é, evidentemente, esse assessoramento, com breves co-
empreitada muito maior que qualquer mentários sobre a situação do Sena-
pretensão individual. O que aqui se do Federal brasileiro a esse respeito.
pode avançar são alguns dos elemen- A conclusão sintetiza os raciocínios
tos – conceitos, raciocínios, associa- desenvolvidos e assinala o caráter de
ções lógicas – que sirvam como ma- oportunidade que representa esse
téria-prima para uma estrutura mais desafio hoje colocado à comunidade
desenvolvida e antecipem em croquis legislativa.
algumas linhas do desenho final5. Pela

3
Orta Pérez, 1996, p. 12. tureza substantiva para estender as comparações e
4
Orta Pérez, 1996, p. 11. fundamentações empíricas, aprofundar a discussão
5
Esta definição de objetivos faz com que o texto bus- com as concepções teóricas já existentes e, sempre
que apresentar no seu corpo principal as linhas gerais que possível, sugerir desdobramentos possíveis dos
do tema, recorrendo extensamente às notas de na- raciocínios aqui contidos.

218 RELEITURA | ano 1 número 1


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

2. Democracia, controle e aos quais os cidadãos delegam, li-


vremente e por mecanismos formais
instituições estabelecidos consensualmente, os
poderes para que executem as ações
Assim, para uma coletividade
dada, a questão de institucio- que atendam à vontade geral (esta,
nalizar mecanismos de tomada entendida como a melhor conciliação
de decisão coletiva representa possível do somatório das vontades
um desafio e um problema não individuais).8 Desta forma, a vida po-
só no sentido de impedir que lítica de um povo representa a busca
tais mecanismos redundem livre e consciente, por cada indivíduo,
na sujeição de alguns homens
a outros, mas também no de da obtenção de seus objetivos pesso-
garantir que a atuação desses ais na ação coletiva, influindo nas de-
mecanismos possa ser eficaz no cisões públicas.
que concerne aos fins de qual-
quer natureza eventualmente Estas decisões públicas, na socie-
perseguidos pela coletividade. dade atual, envolvem uma enorme
Por outras palavras, se o ingre- complexidade e incerteza – envol-
diente libertário (ou liberal)
correntemente associado ao vem desde a decisão de asfaltar ou
ideal democrático exige conter não uma determinada rua de uma
ou distribuir o poder, um anseio pequena vila até as escolhas de políti-
de eficácia na realização de fins ca econômica que vão afetar a renda
dados pareceria levar antes a e o emprego de milhões de pessoas.
produzir ou incrementar (e tal- Daí a origem da representação: não
vez a concentrar) o poder.6 há possibilidade de que todas as qua-
Uma forma clássica de entender a se infinitas decisões que envolvem
democracia moderna é considerá- interesses coletivos sejam adotadas
la como um conjunto definido de diretamente, em cada momento, por
instituições (regras, condutas, com- todos os interessados. Em lugar disso,
portamentos7) no qual o Estado, por os indivíduos concedem aos repre-
meio da atuação pública, atende ao sentantes que escolherem a confian-
bem-estar e à dignidade das pessoas. ça pessoal para que estes decidam em
Esta atuação surge de decisões ado- seu nome as questões coletivas. Os
tadas por representantes políticos, governos e administrações públicas
podem mesmo ser entendidos como
6
Reis, 2000, p. 13. organizações nas quais se distribuem
7
O conceito de “instituição”, necessário para a nossa direitos de decisão sobre os mais va-
compreensão do controle no sistema democrático, é
ele próprio objeto de grande controvérsia (cf. Bitten- riados aspectos de interesse coletivo,
court, 2006, pp. 319-323). Para as finalidades do nosso
texto, consideraremos (segundo uma extensa tradição decisões estas que têm inclusive o
de pesquisa) que “as instituições são a manifestação poder de obrigar ao seu cumprimen-
comportamental do consenso moral e do interesse
mútuo” ou “padrões de comportamento estáveis, va- to por todos os integrantes da coleti-
lorizados e recorrentes”, tendo surgido como formas
de resolver, em uma sociedade complexa e heterogê-
vidade envolvida.
nea, os conflitos entre forças sociais divergentes sem
que tais conflitos degenerem em lutas que minem as
possibilidades de vida social (Huntington, 1968, pp. 8
Esta seção está amplamente baseada em Albi, 2000,
10-11). pp. 11-14 e 96-104.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 219


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

É esta confiança nos representantes um equilíbrio razoável e prudente


e este poder de decisão que fazem entre as liberdades e direitos dos in-
necessário extremar as atividades de divíduos, por um lado, e as necessá-
controle no âmbito público. Somente rias faculdades de poder que estes
ao conhecer os resultados da ação de mesmos indivíduos facultam a seus
seus representantes é que o cidadão- representantes políticos pelos meios
eleitor pode periodicamente renovar disponíveis aos governos (que não
ou não a confiança neles depositada. são poucos), mecanismos estes des-
Sem informação precisa sobre os inú- tinados a examinar os atos do deten-
meros aspectos da atividade gover- tor do poder, verificar a legitimidade
namental, é difícil para o indivíduo (atendimento aos fins coletivos) des-
formar alguma opinião ou posição ses atos, de suas finalidades e da for-
para intervir na escolha dos represen- ma com que são praticados.
tantes (já se afirmou, com razão, que
“o grande drama da democracia dire- Este é, sem dúvida, um sentido muito
ta – além do problema quantitativo amplo de controle, que se confunde
havido nos grandes Estados – é, por- com o sistema de “freios e contrape-
tanto, fazer com que o povo delibere sos” (ou “checks and balances”) que
‘suficientemente informado’, [...] sem desde os primeiros pensadores da
o quê não há vontade geral”9. Além democracia vem sendo aperfeiçoado
disso, os poderes advindos da delega- como uma forma de preservação des-
ção que os cidadãos fazem ao governo se regime político10: “O governante e
são muito amplos, e permitem facil- o administrador público justificam
mente que abusos sejam cometidos, sua atuação prestando contas que se
com os representantes utilizando-se devem controlar”11. É esse conceito
dos poderes para ações que não tra- 10
É interessante notar que esta noção muito abran-
duzam a vontade geral – para impe- gente de controle representa uma convergência, uma
dir tais abusos, a primeira condição aproximação muito significativa entre as várias ma-
neiras de enxergar o regime democrático. A ciência
é que conheça, com a maior transpa- econômica trata a delegação de poderes no regime
democrático como um problema de “relação de agên-
rência possível, quais os meios adota- cia” ou “agente-principal”, problema este descrito
dos e quais os resultados obtidos na simplificadamente em Bittencourt, 2005, pp. 229-230.
Para uma abordagem da accountability política como
ação dos representantes. Em seguida, caso geral do problema de agência, cf. Jenkins, 2007,
conhecido qualquer desvio, é preciso pp. 137-138. Por outro lado, com outra linguagem, exa-
tamente a mesma busca de limites ao excessivo poder
existirem mecanismos que permitam do governante é o fundamento de toda a doutrina do
Direito Político sobre Estado democrático moderno
a correção do eventual desvio ocorri- (Zymler, 2005, p. 29; Mileski, 2003, pp. 136-137)
do na conduta do representante en- 11
Albi, 2005, p. 97. É especialmente importante o uso
da expressão “justificam sua atuação”, pois remete a
volvido. uma outra dimensão possível do controle: a de que
accountability seria não um instrumento funcional
para restringir poder, mas um atributo de legitimação
Assim, o controle é entendido, na te- das próprias estruturas institucionais que buscam
mantê-la. Esta interpretação, embora significativa –
oria do sistema político democrático, Power (1997), Habermas (1976), Offe (1996), Jacobs &
num sentido muito amplo: todos os Jones (2009) –, transcende os limites possíveis deste
trabalho. Limitamo-nos, quanto a isto, tomar como
mecanismos voltados para manter hipótese de trabalho que as instituições de accoun-
tability têm também um papel funcional, que é aqui
abordado – uma vez que nenhuma das conclusões
9
Amaral Jr, 2005, p. 10. baseadas nesse pressuposto se afigura a priori contra-

220 RELEITURA | ano 1 número 1


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

de controle amplo que também se ções destinadas a levar a cabo a ação


conhece pela expressão “accounta- do Estado em outros âmbitos, como
bility”, tão frequente nas discussões o Judiciário e o Ministério Público,
políticas sobre a democracia, e que também atuam para refrear excessos
tem sido traduzida em nosso idioma e impor limites para o poder governa-
pelo conceito de “obrigação de pres- mental, dentro de sua esfera de ação
tar contas”. (sempre que surge uma disputa con-
creta entre o indivíduo e o Estado)15.

3. Instituições de controle Embora todos esses agentes tenham


uma participação importantíssima
Inúmeras instituições e grupos po- no sistema democrático, a nossa
dem ser os agentes deste controle atenção neste trabalho está voltada
mais estendido. O próprio cidadão- para uma perspectiva um pouco mais
eleitor é o principal controlador, nas específica: o controle da ação admi-
eleições periódicas em que renova ou nistrativa do governo mediante orga-
não os mandatos de confiança que nizações formais criadas com esta fi-
outorga aos representantes. Também nalidade. Trata-se da “accountability”
o cidadão pode agir diretamente, es- mais voltada para os temas do gasto
pecialmente quando se organiza em e da política pública, como descreve
grupos próprios de interesse para Schacter:
acompanhar ou intervir na agenda
pública. A ação da imprensa e dos Os cidadãos conferem enormes
poderes ao executivo político.
demais meios de comunicação tem Eles outorgam a ele a autori-
tido um papel importantíssimo nesta dade para arrecadar e gastar
ação de controle ao poder estatal12. recursos públicos, e a responsa-
Todas estas formas de controle, im- bilidade de decidir sobre a con-
postas diretamente pelos cidadãos cepção e implementação das
ao governo (pelos resultados de elei- políticas públicas. Ao mesmo
ções, pelas manifestações diretas de tempo, os cidadãos querem pro-
teger-se contra o abuso desses
interesse, pela divulgação de atos ilí- poderes pelo executivo. Num ní-
citos na mídia), são também agrupa- vel mais operacional, também
das sob a denominação de “controle querem garantir que o execu-
vertical”13, e recentemente alguns de tivo use seu poder sabiamente,
seus aspectos têm merecido grande com efetividade e eficiência, e
ênfase no Brasil sob a denominação que atenderá às demandas dos
de “controle social”14. Outras institui- cidadãos através das mudanças
apropriadas na maneira como
funciona. Eles esperam, portan-
ditória ou inconsistente com qualquer visão em que a
legitimação seja também uma rationale do controle.
to, que o executivo terá sobre si
12
Amaral Jr, 2005, p. 11. a obrigação de prestar-lhes con-
13
Schacter, 2005, p. 23. As ideias de “accountability tas por suas ações16.
horizontal” e “accountability vertical” foram origi-
nalmente apresentadas por Guillermo O’Donnel.
(O’Donnel, 1994; O’Donnel, 1998, apud TCU, 2001, p. 15
Zymler, 2005, p. 263; Mileski, 2003, pp. 143-145.
56). 16
Schacter, 2005, pp 229-230. (tradução do autor deste
14
TCU, 2001. trabalho).

RELEITURA | jan./jun. de 2010 221


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

Para assegurar esta prestação de con- É este o “controle horizontal”, exercido


tas, o sistema democrático confiou na por instituições que são criadas pelo
divisão do Estado em diferentes ra- próprio Estado (na sua Constituição e
mos ou Poderes (a clássica “indepen- nas leis) com a finalidade de produzir,
dência dos Poderes” consagrada nas de forma independente, informação
Constituições ocidentais), atribuindo confiável sobre os atos administrativos
a cada um deles uma parcela do poder estatais e as políticas públicas, bem
estatal e, portanto, tornando possível como conter e reprimir, por diversos
que no exercício de suas atribuições meios, eventuais abusos e irregulari-
cada um dos Poderes (Executivo, Le- dades contidos nestes atos e políticas.
gislativo e Judiciário) interaja com os Por mais relevante que seja o controle
demais no sentido de examinar-lhes social ou vertical, a possibilidade de
os atos17. Desta forma, a formulação e um controle real sobre os abusos de
execução da política pública pode ser poder, persistente e com credibilidade,
composta de diferentes momentos depende da existência de mecanismos
(fixação da norma legal pelo Legisla- ancorados em instituições de natureza
tivo, aplicação da lei pelo Executivo, estatal, que disponham também, para
exame de disputas individuais pelo agir sobre o Estado, dos recursos de
Judiciário). poder que o próprio Estado detém19.
Além disso, existe o fator temporal:
Os mecanismos institucionais do con-
trole, porém, vão mais além. A função Nos países democráticos, a res-
de controlar, de promover a “accoun- ponsabilidade (accountability)
final do executivo é perante o
tability”, é atribuída especificamente
eleitorado; entretanto, vários
a instituições independentes que re- anos podem se passar entre duas
cebem a missão explícita de examinar eleições. Durante esse intervalo,
as ações estatais, cobrar explicações e a “accountability horizontal”
impor penalidades e limites aos agen- na forma de mecanismos inde-
tes estatais quando exerçam ativida- pendentes de freios e contrape-
des impróprias ou ilegais, ou sos tem um papel essencial na
preservação da integridade go-
vernamental.20
agências estatais que têm o di-
reito e o poder legal e que estão Desde logo, fica claro que o controle
de fato dispostas e capacitadas horizontal não se contrapõe ou exclui
para realizar ações que vão des- o controle vertical, mas complemen-
de a supervisão de rotina a san-
ções legais ou até o impeach- ta-o e reforça-o. Figueiredo (2001, p.
ment contra ações ou omissões 716) expõe de maneira muito precisa
de outros agentes ou agências o “efeito cruzado” entre os dois tipos
do Estado que possam ser qua- de controle.
lificadas de delituosas18.
TCU, 2001, p. 56). Com o mesmo sentido, Jenkins,
2007, pp. 140-141.
17
Llanos (2007, p. 191); Figueiredo (2001, pp. 689- 19
Schacter, 2005, p 231. No mesmo sentido, Llanos &
690). Mustapíc, 2005a, p. 14.
18
O’Donnel, Guillermo. Accountability horizontal e 20
Wehner, 2006, p. 81, grifos nossos. Tradução do au-
novas poliarquias. In Lua Nova, 44:26-54, 1998 (apud tor deste trabalho.

222 RELEITURA | ano 1 número 1


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

Como os mecanismos de cobran- É preciso destacar que a função de


ça horizontal obrigam o Execu- controle não tem apenas o reflexo
tivo a justificar e defender suas “negativo” de impor restrições a abu-
ações perante outros órgãos de sos potenciais de outro agente. O am-
governo, servem também para
informar os cidadãos (Przewor- plo tecido de serviços e prestações
ski, 1996:32). A concentração da com que a ação estatal cobre a socie-
autoridade institucional reduz dade contemporânea torna a gestão
a visibilidade das decisões pú- imensamente complexa, e os pro-
blicas e priva os cidadãos da blemas de eficiência e qualidade das
chance de obter informações so- decisões passam a ser critérios igual-
bre políticas, reduzindo assim mente relevantes para o equilíbrio do
sua capacidade de controlar as
ações do governo. sistema democrático. Como veremos
exaustivamente neste trabalho, crité-
Dois tipos de instituições, geralmente rios de boa gestão são protagonistas
atuando em conjunto, representam o da agenda do controle com intensi-
essencial do “controle horizontal”21. A dade semelhante àquela conferida à
primeira dessas instituições, conside- repressão de abusos, desvios de po-
rada no Brasil e na maioria das socie- der e malversação; o papel do contro-
dades democráticas como titular do le – e, dentro dele, do Legislativo – é
controle, é o Poder Legislativo.22 mais profundo que aquele tradicio-
nalmente associado ao de “fiscal” ou
Desde sua fundação nos tempos me- “watchdog”:
dievais, os Parlamentos têm por uma
de suas funções básicas a de contro- Mas a falta de deliberação do
lar, em nome do povo, os atos do go- Poder Legislativo durante a for-
verno. Pela amplitude de sua compo- mulação das políticas e a debi-
sição, que incorpora não somente o lidade da fiscalização podem
indicar que as políticas adota-
grupo político eleito em maioria (que das são mal concebidas em ter-
detém o Poder Executivo) mas tam- mos técnicos, mal ajustadas às
bém os grupos minoritários em igual- necessidades reais ou reivindi-
dade de condições como integrantes cações dos interesses organiza-
do Poder (minorias estas aliás que dos e da sociedade, carecendo,
têm bastante mais interesse e em-
do principal-eleitor. Uma resposta mais imediata será
penho em fiscalizar o governo a que a de que o modelo que tem o Legislativo como princi-
se opõem), o Legislativo ocupa uma pal e o Executivo como agente reflete a maior parte da
ação publica, na medida em que os poderes de execu-
posição fundamental no mecanismo ção de atos de exercício de poder num sentido lato são
de prestação de contas do governo à quantitativamente concentrados no Executivo (inclu-
sive e especialmente em termos monetários). Num
população23. sentido mais analítico, desenvolver um modelo em
que cada agente público envolvido num circuito de
controle horizontal seria ele próprio ao mesmo tempo
21
Uma discussão sobre o grau de sucesso empírico um agente e um principal, ainda que possível, impli-
desse modelo, que naturalmente escapa aos objetivos caria num tal grau de recursividade que transcende-
deste trabalho, pode ser encontrada em Lemos (2005, ria os objetivos de esboço de marco conceitual deste
pp. 85-88). trabalho. Mas, de fato, uma abordagem completa do
22
Petrei, 1997, p. 17. problema de agência envolvido exigiria que os todos
23
Pode-se fazer aqui a clássica pergunta “quis custo- os Poderes da tripartição clássica fossem vistos como
diet ipsos custodes?” em relação ao próprio Legislati- agentes com potenciais incentivos a abusar dos pode-
vo, entendendo-o também como agente-delegatário res associados à delegação recebida da cidadania.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 223


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

assim, de consenso e, portanto, to que permite ao Legislativo acom-


politicamente insustentáveis, panhar como são postas em prática
e/ou de execução ineficiente ou as decisões que adotou como leis25.
injusta. Por outro lado, as legis-
laturas com participação mais Naturalmente, o controle exercido
intensa na elaboração de políti-
cas de modo construtivo podem pelo Parlamento é político. O Legis-
contribuir para a adoção de po- lativo não apenas verifica se a ação
líticas mais sustentáveis, já que governamental cumpriu a lei (con-
são embasadas por um consen- trole jurídico) e se esta mesma ação
so social e político mais amplo obedeceu a critérios gerais de boa
e fiscalizadas mais de perto em gestão (controle técnico). Verifica
termos técnicos. Ademais, em igualmente se os resultados foram os
uma legislatura construtiva, a
mais adequados, se as decisões ado-
supervisão efetiva da execução
das políticas deve aumentar a tadas refletiram a vontade coletiva
probabilidade de as políticas (controle político) – trata-se de um
cumprirem os objetivos preten- autêntico juízo de valor quanto ao
didos, em vez de serem conduzi- mérito das decisões administrativas.
das de modo a beneficiar deter- As dimensões jurídica e técnica po-
minados indivíduos, grupos ou dem e devem ser analisadas no Parla-
setores.24 mento como parte da avaliação geral
Como, porém, são materializadas da ação governamental; no entanto,
estas prescrições tão importantes do é o Legislativo e apenas ele que, den-
desenho normativo do sistema insti- tro das instituições do Estado, tem o
tucional democrático? Por que meios papel de discutir os fins da política de
o “controle horizontal” pode cumprir governo, os objetivos traçados e se os
a sua função? resultados alcançados convém às as-
pirações da sociedade.
O Legislativo influencia diretamente
a formulação das políticas governa- Existe porém outro ramo das institui-
mentais, através da pressão política ções estatais ao qual também cabe o
criada no debate parlamentar e nas “controle horizontal” no sentido aqui
comissões; através da produção de tratado. Ao lado dos Parlamentos, a
leis que afetam diretamente os atos tradição constitucional da maioria
do governo; através da aprovação ou dos países tem consagrado a existên-
não, no orçamento anual, de recur- cia de instituições independentes (ou
sos para a execução de determinadas seja, com grau significativo de auto-
políticas e programas. O  Legislativo, nomia sobre as próprias decisões e
em regimes parlamentaristas, tem trabalhos), capazes de produzir infor-
mesmo o poder de substituir a qual- 25
Esta definição de “controle parlamentar” respeita a
quer momento o titular do Executivo. distinção já clássica de Sartori entre “controle legis-
Diante de tão vastas atribuições, o lativo” – a intervenção do Legislativo na tomada de
decisões através da produção de normas legais – e
controle é basicamente o instrumen- “controle político”, que representa o acompanhamen-
to que o Poder Legislativo realiza das decisões após
estas terem sido tomadas e codificadas em leis (Sarto-
24
BID, 2007, p. 42. ri, 1992, pp. 199-201, apud Llanos, 2007, p. 187).

224 RELEITURA | ano 1 número 1


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

mações e análises sob o ponto de vis- Ora, o leitor que até este ponto chegou
ta legal e técnico, emitindo opiniões e poderá alimentar dúvida quanto a este
avaliações sobre a ação governamen- ponto: afinal, o controle da atividade
tal26. Estas instituições, que em nosso governamental é ou não político?
idioma se vêm denominando Entida-
des de Fiscalização Superior (EFS)27, É preciso muito cuidado ao compre-
têm por missão primordial subsidiar ender este tema, pois estamos diante
o Parlamento e a sociedade com estas de um dos mecanismos mais impor-
informações e análises sobre a ação tantes do sistema democrático de go-
dos poderes governamentais, avalia- verno: o controle é uma reflexão sobre
ções estas que devem ser produzidas a ação que se faz a partir de critérios
com grande rigor técnico, fundamen- que indicam os objetivos formulados
tadas em dados objetivos e critérios pela sociedade para as decisões e ativi-
jurídicos ou técnicos expressos, inde- dades públicas. Então, a complexida-
pendentes (na máxima extensão pos- de da ação governamental nas moder-
sível) de opiniões políticas28. nas sociedades implica que existem
múltiplos critérios de avaliação da
26
Ressalte-se aqui a noção de independência, que ação governamental, corresponden-
não é a simples existência como ente jurídico próprio,
mas a capacidade de tomar decisões próprias em suas do a múltiplos objetivos que as deci-
atividades meio e fim com algum grau de autonomia sões coletivas devem atender. Alguns
em relação ao próprio Parlamento (cf. Stapenhurst
& Titsworth, 2006, pp. 105-106). Desta forma, essas desses critérios são muito estritos e
entidades não se confundem com agências adminis-
trativas ou consultivas subordinadas diretamente ao bem definidos. Um deles é a obedi-
Parlamento:o Government Accountability Office – GAO ência às leis e regulamentos: quando
norte-americano e o Tribunal de Contas da União
brasileiro são instituições que exercem uma conside- o critério é a observância das normas
rável autonomia decisória ante os controlados e ante jurídicas, estamos diante de um con-
o próprio Legislativo; por outro lado, existem outras
agências individuais, formalmente (ou administrati- trole de legalidade (por exemplo, as
vamente) autônomas, que não se enquadram na situ-
ação de EFS exatamente por não terem tal autonomia compras governamentais seguiram
finalística, embora cumpram funções de extrema im- os procedimentos de licitação pre-
portância e complexidade no assessoramento ao Le-
gislativo na função de controle (como o Congressional vistos na lei?). Outros critérios são as
Budget Office – CBO norte-americano). regras técnicas contidas em geral nas
27
Esta é a denominação mais comum na literatura
em português, embora não exclusiva (Speck, 2000, p. ciências naturais e econômicas: sua
31, denomina-as simplesmente “instituições de con-
trole”). Também é comum a denominação inglesa aplicação como critérios implica em
“Supreme Audit Institutions” (SAIs – Pollitt, 2002, p. um controle técnico ou gerencial (por
35). Existe uma distinção, na nomenclatura em inglês,
entre as instituições de nível nacional que respondem exemplo, um programa de vacinação
pelo controle do nível nacional ou mais alto dos Esta- infantil teve produtos compatíveis
dos Nacionais (no caso brasileiro, o governo federal),
assim chamadas “Supreme”, e as entidades que exer- com os custos que gerou, ou poderia
cem estas competências em relação a governos sub-
nacionais (a exemplo dos Tribunais de Contas estadu- tê-los obtido com menores custos?).
ais no Brasil), que são denominados “Regional Audit Estas duas vertentes, em seu concei-
Institutions”. Para os fins de nossa análise, esta distin-
ção não é relevante: as funções que exercem todas es- to, não são políticas (embora existam,
sas entidades são semelhantes, cada uma em relação como em qualquer área de atividade
ao seu nível de governo. Portanto, todos os raciocínios
que desenvolvemos para as instituições de âmbito na- humana, controvérsias na sua aplica-
cional servem para aquelas presentes nas instâncias
subnacionais de governo (províncias, grandes cida- ção). Outros critérios, porém, são de
des, etc.) sempre que estas apresentem características estrita conveniência daquela ação, si-
de autonomia institucional e divisão de Poderes.
28
Albi, 2000, pp. 101-102. tuações na qual o controle discute se

RELEITURA | jan./jun. de 2010 225


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

determinada decisão corresponde ao Desde logo, tenha o leitor em mente


interesse coletivo (por exemplo, deve- que essa relação entre os dois braços
riam ser aplicados recursos públicos do “controle horizontal” (EFS e Parla-
para ajudar empresas em dificulda- mento) não é única nem automática:
de?). Estas últimas avaliações são o varia de país a país, e mesmo ao lon-
controle estritamente político. go da história de cada país. A prática
concreta dessa relação tampouco é
É por isto que se atribui ao Parlamen- fixa ou imutável. Existem, por exem-
to, órgão político por natureza, o pa- plo, estudos que argumentam que de-
pel de controle político (ainda que, terminada EFS afastou-se demasiado
como já dissemos, as questões jurídi- do papel de auxiliar do Legislativo,
cas e técnicas também sejam parte do passando a fixar sua própria agenda
debate parlamentar), e a outras insti- de temas e critérios de controle30; no
tuições com esta finalidade específi- sentido completamente oposto, já se
ca o controle de legalidade e técnico. alegou que outra EFS adotou prio-
Mais ainda, ao Parlamento competem ridades e métodos excessivamente
muitas outras tarefas além do contro- vinculados à maioria que domina-
le, de forma que a sua atenção ao con- va o Parlamento a que assessorava,
trole será mais seletiva: o grau de de- permitindo-se assim trabalhos e con-
talhamento e abrangência dos temas clusões de natureza política31. Esta
que recebem atenção parlamentar dificuldade advém, por um lado, do
será necessariamente limitado, com forte impacto político que tem qual-
os legisladores escolhendo aqueles quer trabalho de maior envergadu-
temas aos quais atribuem maior prio- ra de uma instituição de controle:
ridade. A existência de uma entidade “as EFS são obrigadas a operar em
que tenha por objetivo específico o ambientes políticos e, a despeito de
controle permite que essa atividade sua independência estatutária, ine-
(ou seja, reflexão sobre a ação, ba- vitavelmente têm de levar em conta
seada em dados objetivos e critérios
de avaliação predefinidos e voltada
30
Este estudo refere-se à EFS do Canadá: “No começo
do século XXI, a posição da Comissão de Contas Pú-
para recomendações de melhoria de blicas [do Parlamento do Canadá] e do Escritório do
Auditor-Geral [“Office of the Auditor-General”, a EFS
gestão) possa ser exercida pela EFS do Canadá] inverteu-se. [..] A Comissão de Contas
em toda a extensão que permitam Públicas e outras comissões do Parlamento são agora
descritos como “partes interessadas (stakeholders)” e
seus meios. Assim, os mandatos das “clientes” do Escritório do Auditor-Geral – e não como
EFS não apenas incluem assessorar a fonte de seu papel e autoridade”. Sutherland, 2002,
p.
os Parlamentos com informações e 31
Trata-se de estudo sobre a EFS dos Estados Unidos
da América: “Com o Partido Democrata no controle
opiniões, mas exercer diretamente das duas Casas do Congresso [norte-americano] ao
uma grande variedade de atribuições longo dos anos 80 e início dos anos 90, o Escritório
Geral de Contabilidade [“General Accounting Office”,
de controle para a melhoria da gestão a EFS norte-americana], aos olhos de alguns críticos,
pública, que tornam a sua atuação tornou-se o veículo pelo qual os Democratas podiam
atormentar os governos Republicanos por meio de
muito mais rica29. auditorias de grande impacto nas agências do Poder
Executivo. Não era uma visão totalmente infundada.
A visão entre muitos no ascendente Partido Republi-
29
Uma interessante abordagem dessa dualidade de cano era de que o Escritório Geral de Contabilidade
funções das EFS é oferecida por Speck, 2000, pp. 31- tinha se tornado uma arma de pesquisa/ataque dos
32 Democratas”. (Walters & Thompson, 2005, p. 10).

226 RELEITURA | ano 1 número 1


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

as sensibilidades políticas”32. Mas a


Os objetivos fixados pelo legis-
mais importante causa desta instabi- lador são em princípio tomados
lidade na relação entre controle téc- como dados das auditorias de de-
nico e político, entre EFS e Parlamen- sempenho. No entanto, a Corte de
to, reside na inevitável dificuldade em Auditoria pode fazer comentários
precisar os limites entre o que é uma críticos sobre eles, p. ex. se são
inconsistentes ou se não permi-
avaliação com critérios “técnicos” e o tem avaliar o grau de seu alcance.
que é uma avaliação de natureza polí- (Corte de Auditoria da Holanda*).
tica para um número significativo de *
Algemene Rekenkamer, p. 4.
temas relevantes a serem controlados.
Naturalmente, a observância formal
de procedimentos detalhados em lei A relação entre a função de auditoria, e a
para um determinado ato adminis- política de governo, e a formulação de po-
líticas
trativo não deverá gerar muitas ambi-
guidades na sua avaliação; o mesmo 1.6 Um cuidado especial é necessário
quando os achados de auditoria tocam
porém não se pode dizer da avaliação na política de governo. Como agentes do
global da política de saúde preventi- Parlamento, nós não queremos ser vistos
va de um determinado governo, ou como revisores das intenções do Parla-
mento quando este aprova as leis, ou do
de um estudo sobre os resultados de Gabinete [Executivo] quando escolhe uma
um programa de governo de ação certa orientação política. Por outro lado, os
afirmativa para inclusão de minorias auditores devem compreender as políticas
envolvidas para auditar efetivamente, e um
étnicas ou sociais no corpo discente trabalho de auditoria orientado a resulta-
de universidades públicas. Estes são dos inevitavelmente nos traz para próximo
exemplos de temas que podem ser dos assuntos de políticas públicas.
examinados sob várias perspectivas, Trabalhos anteriores de auditoria comen-
podendo este exame a qualquer mo- taram sobre os seguintes temas de política
pública:
mento resvalar em juízos de valor que
– Economia ou eficiência da implementa-
sejam considerados políticos. ção de políticas (por exemplo, o alto cus-
to de gerar benefícios para a indústria
Esta última dificuldade deve ser des- através das compras governamentais);
tacada, porque dela depende o en- – Se as práticas atendem às expectativas
tendimento de muitos conflitos pos- da política pública (por exemplo, o grau
teriores no estudo do controle, e cada de cumprimento das políticas fixadas
pelo Tesouro para padrões de prestação
EFS tem a sua própria tentativa de de serviços.
resposta a ela33. Algumas EFS chegam – Adequação da análise sobre a qual uma
a desenvolver orientações para guiar política ou programa está baseada;
suas próprias atividades em relação – Oportunidades para preencher lacunas
a este ponto específico, transcritas na formulação de políticas (por exem-
quadros abaixo, revelando na práti- plo, a necessidade de uma política uni-
forme de preparação para emergências
ca a dificuldade de encontrar a linha em todo o governo);
divisória entre “avaliação técnica” e
– Necessidade de atualizar ou melhorar
“julgamento político”: políticas existentes (por exemplo, a ne-
cessidade da formulação de uma nova
32
Pollit, 2002, p. 35 política de defesa).
33
Petrei, 1997, p. 221.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 227


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

Os riscos de exceder o mandato [da EFS] objetivos (como qualquer outra orga-
são pequenos nos dois primeiros exemplos, nização privada) mas também para
mas aumentam consideravelmente nos três
seguintes. [...] assegurar controles recíprocos entre
É geralmente aceito que as auditorias têm os diferentes pólos de poder político.
mais utilidade ao examinar a implementa- Neste último papel a instituição Es-
ção que na formulação da política, e que as
auditorias não questionam os méritos dos tado diferencia-se significativamen-
programas e políticas do governo. Os méri-
tos são revistos e debatidos no Parlamento. te de qualquer outra organização, na
Se os achados de auditoria põem em dúvida medida em que tem para o controle
uma política de governo ou uma determina-
da legislação, é necessária cautela pois o au- esta função adicional, essencial à sua
ditor pode ver-se envolvido em um debate
político partidário. própria natureza democrática.
Um tema relacionado a este é se o Auditor
Geral deveria propor à agenda do debate Referimo-nos aqui ao controle exter-
parlamentar/público temas potenciais de
política pública (p.ex., o envelhecimento de- no, definido pelo posicionamento do
mográfico ou a pobreza infantil). Seu man- órgão controlador na repartição de
dato e papel como servidor do Parlamento
exige-lhe trazer à atenção do Parlamento, Poderes que representa o cerne da or-
e portanto do público, qualquer matéria
que tenha como relevante para o exercício ganização estatal: é interno o contro-
de suas responsabilidades. Dentro destes le exercido pelos Poderes do Estado
limites, o Auditor Geral pode legitimamen-
te desempenhar um papel na definição do dentro de seu próprio âmbito, sendo
debate sobre políticas públicas. Mas isto
seria muito arriscado, e poderia facilmente portanto externo aquele exercido por
envolver a entidade em política partidária. Poder diverso daquele controlado34.
(Escritório do Auditor Geral do Canadá*)
*
OAG, 2000, pp. 6-7.
Portanto, é pelo funcionamento do
controle externo que o controle irá
3. O mandato [da EFS] chega muito pró-
cumprir a sua função de mecanismo
ximo de, mas não abrange, a revisão das de equilíbrio e contrapeso entre as di-
decisões de política do Governo. O alcance
de uma auditoria de desempenho pode,
ferentes fontes do poder estatal. Nes-
entretanto, incorporar a auditoria da in- te sentido, através da ação de controle
formação que levou a decisões de política
pública, uma avaliação de se os objetivos externo, o controle na esfera pública
da política foram atingidos, e uma avalia- ganha um acréscimo, um sentido di-
ção dos resultados da implementação de
uma determinada política tanto dentro ferencial em relação à função geren-
do órgão executor quanto sobre terceiros cial do controle em qualquer organi-
externos a ele. (Escritório Nacional de Au-
ditoria Australiano) zação: o controle não apenas é uma
* ANAO, 2003, p. 10.

34
A definição é genérica entre os Poderes: é preciso
cuidar de não confundir, como faz Zymler (2005, p.
263), a situação mais frequente (o Poder Executivo
Em todo caso, e com todas as difi- como ente controlado por agentes a ele alheios) com
a situação geral: cada um dos Poderes, e mesmo aque-
culdades que viemos de descrever, las instituições colocadas pelas Constituições em si-
o controle é uma das dimensões es- tuações singulares (como o Ministério Público no
Brasil e o Tribunal Constitucional na Espanha) podem
senciais da institucionalidade de- e devem ser objeto de controle ao menos no exercício
mocrática nas modernas sociedades de sua função administrativa (orçamento, despesas,
compras, patrimônio, etc.). Naturalmente, o Poder
ocidentais. A organização estatal dis- Executivo concentra os maiores volumes de recursos
e atividades, mas as demais áreas do Estado não têm
tribui os seus recursos não só para porque ficar à margem do escrutínio dos titulares do
desempenhar a função gerencial do controle (e, em alguns casos, nem são tão pequenas
assim em termos de gastos, como é o caso do Poder
controle para o atingimento dos seus Judiciário no Brasil).

228 RELEITURA | ano 1 número 1


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

reflexão dos próprios órgãos públicos que queira fazer uma pesquisa mais
sobre a sua ação e possibilidades de extensa37.
melhora, mas também um instru-
mento de que dispõem as diferentes Podemos falar de dois grandes mo-
entidades que dividem as prerroga- dos de estruturação do controle ex-
tivas estatais para estabelecerem en- terno, cujos integrantes apresentam
tre si limites recíprocos ao poder que características similares entre si. A
exercem35. primeira delas é o denominado “mo-
delo anglo-saxão”, ou “parlamentar”,
ou ainda “modelo de Westminster”38.
4. Interações institucionais Neste modelo, o papel da EFS no con-
trole é essencialmente o de braço de
no exercício do controle informação e assessoramento para o
externo Parlamento.

As diferentes formas de estrutura- O sistema de controle funciona em


ção das instituições de controle ex- etapas bem definidas, que podem ser
terno mostram a enorme variedade vistas na figura a seguir em sua sequ-
de funções e serviços que podem ência.
oferecer aos seus respectivos países.
Vários estudos já buscaram ordenar Neste modelo, o papel principal da
essa grande variedade de casos em EFS é examinar as informações pres-
grandes grupos, em função das suas tadas pelo governo, e produzir ela
diferenças principais, permitindo- mesma informações sobre a ação do
nos enxergar, nas características di- governo. As ações corretivas que se
ferenciais, o que é mais importante. originam dessas informações são em
Apresentamos aqui a ordenação em sua maior medida de responsabilida-
grupos que parece a mais relevante36, de do Parlamento. Naturalmente, a
sabendo que existem muitas outras divulgação pública dos relatórios da
formas de classificar as estruturas EFS tem um poderoso efeito político
do controle externo e muitos levan-
tamentos comparativos sobre suas 37
Petrei, 1997, pp. 217-221 e 367-371, Speck, 2000, pp.
características mais importantes, que 31-37; Pollit, 2002, pp. 11 et seqs.; Rocha, 2003. pp. 225-
aqui ficam apontados para o leitor 235; Ribeiro, 2002, pp. 24-31; Stapenhurst & Titsworth,
2006, pp. 103-104.
38
Etimologicamente, a palavra “Westminster” refere-
se ao nome tradicional do local onde funciona o Par-
35
Fique no entanto perfeitamente claro que esse sen- lamento inglês, uma vez que a origem histórica des-
tido diferencial do controle externo não reduz em ab- te modelo é a organização político-institucional do
solutamente nada a importância do controle interno Reino Unido (Jacobs & Jones, 2009, p. 15). Utilizamos
como função primordial à boa gestão pública: o con- aqui a expressão num sentido mais genérico baseado
trole externo não representa um controle “melhor”, na similaridade com “as principais características das
mas apenas um controle com uma função distinta da instituições parlamentares e governamentais da Grã-
do controle interno, com o qual colabora e comparti- Bretanha” (Lipjhart, 2003, p. 27), embora em grandes
lha informações e métodos. linhas esta designação coincida – para os efeitos da
36
DFID, 2004, texto que é a principal fonte de infor- configuração institucional do controle – com o con-
mação para esta seção. A utilização da nomenclatu- ceito mais preciso consagrado na ciência política por
ra tradicional (“Westminster” vs. “Napoleônico”) é Arend Lipjhart como um dos dois “modelos genéricos
encontrada também em Stappenhurst & Titsworth de democracia” (Lipjhart, 2003, pp. 27-47; suas prin-
(2006, pp. 101-102), cujas linhas coincidem também cipais características são sintetizadas em Pilizzo &
com a primeira fonte citada. Sapenhurst, 2007, p. 392, nota 1).

RELEITURA | jan./jun. de 2010 229


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

FIGURA 1 – CONTROLE NO MODELO WESTMINSTER

na medida em que os grupos sociais Comimitee (“PAC”)39; grande número


interessados também utilizam as in- de países ainda reforça a estrutura
formações para sua ação. No entanto, de incentivos à ação parlamentar
mesmo a influência desses grupos estabelecendo que a maioria desta
sociais costuma fazer-se sentir ao comissão e/ou sua presidência será
Governo através dos reflexos que tem composta por membros da oposição
dentro do Parlamento. ao governo40. O foco das informações

A interação com o Parlamento é ne- 39


“O PAC é o comitê de auditoria da legislatura, a ins-
tituição central (the core institution) da accountability
cessariamente muito intensa, existin- financeira governamental.” (Pelizzo & Stapenhurst,
2007, p. 380 – tradução do autor deste trabalho; Jacobs
do em geral uma comissão especial & Jones, 2009, p.14). Para uma visão mais matizada, re-
de membros do legislativo que tem lativizando a eficácia do PAC do parlamento britânico,
cf. Norton, 1985, p. 128. Aberbach (1990, pp. 53 e 66)
por finalidade essencial examinar lembra que postular a pouca atratividade relativa do
o gasto governamental em todas as trabalho de controle faz com que seja racional do pon-
to de vista teórico a existência de uma comissão espe-
áreas, tendo como fonte principal cífica com esta finalidade, uma vez que o acúmulo das
funções de controle com outras (consideradas mais
de informação os trabalhos da EFS. atrativas) em uma mesma comissão cria incentivos
Esta comissão parlamentar, por seu para que esta comissão priorize as restantes funções e
negligencie deliberadamente o controle (embora este
caráter especializado e poderes de in- resultado teórico não seja o único fator de influência
vestigação, tem tradicionalmente um na disposição em controlar de uma comissão que não
seja especificamente criada para isso – de fato, as cir-
papel central como instrumento con- cunstâncias específicas do Congresso norte-america-
no fazem com que o interesse em fiscalizar predomine
creto da ação de controle no modelo mesmo em comissões com atribuições de produção
Westminster, sendo conhecida con- de leis e alocação de fundos orçamentários).
40
Pelizzo & Stapenhurst, 2007, pp. 381-382; Wehner,
ceitualmente como Public Accounts 2006, p. 88. Mesmo para o caso norte-americano,

230 RELEITURA | ano 1 número 1


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

trocadas entre a EFS e o Parlamento de aprovação do orçamento (onde


é a verificação financeira e contábil, influenciam a distribuição dos recur-
ocorrendo nas últimas décadas um sos públicos) que pelo trabalho mais
forte crescimento dos exames relati- modesto e detalhista de acompanhar
vos à qualidade da gestão e ao acom- a qualidade da aplicação destes recur-
panhamento dos resultados das polí- sos. Trata-se de uma afirmação forte,
ticas públicas e programas de gasto. que tem profundo impacto nos resul-
O exame da EFS e do Legislativo atri- tados do funcionamento parlamentar,
bui menos importância relativa à ve- e que contraria o senso comum de um
rificação do cumprimento detalhado Estado “madisoniano” de poderes in-
de normas e regulamentos (controle teiramente independentes e segmen-
esse deixado em maior medida na tados, o que canalizaria a busca pelo
mão de outros órgãos estatais, como poder de um deles ao encontro fron-
o judiciário). Quanto à apuração de tal das ações dos demais41, Porém, há
irregularidades, mesmo financeiras, sólidas e variadas evidências na litera-
estas EFS podem até realizar investi- tura. Ao comentarem levantamentos
gações individuais de fraude ou mal- empíricos sobre os parlamentos do
versação (bem conhecida é a ativida- modelo Westminster, Pelizzo & Sape-
de do Auditor-Geral do Canadá nessa nhurst (2007, p. 387) relatam que “os
área), mas sempre com prioridade PACs [as comissões parlamentares es-
secundária frente à missão principal pecializadas em controle] não são as
de informar sobre as contas e a gestão comissões mais atraentes em que os
governamental como um todo – de parlamentares podem servir [...] ser-
fato, as investigações sobre irregula- vir em um PAC não é adequadamente
ridades específicas terminam por ser recompensado nas urnas, e portanto
consequência dos exames de audito- não há nenhum incentivo eleitoral
ria sobre a atividade governamental, para fazer parte de um PAC”42. Mati-
e servem basicamente como subsídio zando a questão, Llanos & Mustapíc
e ponto de partida para a ação sub- (2005A, p. 21) sustentam que a estrutu-
sequente das instituições policiais e ra de incentivos ao controle tem como
judiciárias. eixo fundamental a disjuntiva “gover-
no vs. oposição”, em vez de “executivo
Além disso, depende fundamental-
mente do interesse do Legislativo em 41
Enfatizamos que estes poderes “independentes” à
exercer os seus poderes de controle, já outrance são parte de uma visão de senso comum,
ainda que amplamente difundida no discurso polí-
que sem a ação parlamentar o resul- tico e jornalístico, bem como em algumas aborda-
gens analíticas do controle parlamentar (ver Moreno;
tado do controle torna-se meramente Crisp; Shugart, 2003, p. 88, apud Flemes, 2005, p. 149).
informativo. E manter este interesse É preciso reiterar que os federalistas não afirmaram
este tipo de separação absoluta de poderes. Ao con-
não é simples: os parlamentares ten- trário, Madison e Hamilton sustentam a possibilidade
dem a interessar-se mais pela fase e a necessidade de “intermixtures” e “overlappings”
entre as atribuições dos Poderes, como pré-requisitos
de uma tripartição de poderes que resulte em um go-
de tantas discrepâncias em relação aos demais, “um verno eficaz (Fisher, 1998, pp. 4-6).
deputado do partido político do presidente é menos 42
Pelizzo & Stapenhurst, 2007, p. 387 (tradução do
inclinado a preocupar-se com controle do que um autor deste trabalho). PAC é o acrônimo de Public
membro do partido de oposição”. (Aberbach, 1990, p. Accounts Commitee, literalmente “Comitês de Contas
57). Públicas”.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 231


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

vs. legislativo” – no entanto, mesmo representando-as, significa dar


sob esta perspectiva mais cautelo- provas explícitas de interesse e
sa, a disponibilidade do parlamentar dedicação, seja produzindo en-
para controlar é descrita como uma xurradas de projetos de lei ou
emendas ao orçamento que as
hipótese a verificar em cada caso, não beneficiem, seja atendendo as
como um pressuposto43. suas demandas, que variam des-
de a obtenção de verbas federais
Em contrário, no sentido de que um até a prestação de pequenos fa-
determinado tipo de atividade de vores particulares. Cria-se desta
controle, descentralizado, descoor- forma uma rede de expectativa
denado e centrado em reivindicações e obrigações associadas ao de-
tópicas sobre casos concretos faz par- sempenho parlamentar, que re-
força e traduz certa concepção
te dos eixos centrais da motivação
de política como “um saber fa-
racional do parlamentar, apontam os zer que se objetiva em favores e
teóricos da congressional dominance, obras”, ou na demonstração de
limitados porém em suas conclusões esforços concretos para a conse-
estritamente aos Estados Unidos e cução desses fins. Nesse sentido,
sua ponderação institucional especí- tomando-se por referência o
fica entre Capitólio e Casa Branca44. senso comum, tem-se que o par-
lamentar eficiente é aquele que
luta, briga e manifesta de for-
No caso brasileiro, estudos de fôlego
ma clara o seu empenho na ob-
sobre o Congresso Nacional apontam tenção de recursos para os seus
para uma marcada predominância Estados e municípios e para o
de outros interesses sobre os de fisca- atendimento das demandas de
lização: suas bases eleitorais. Ineficien-
tes e omissos são os incapazes de
Esta é, em geral, uma percepção conseguir verbas federais, ou os
compartilhada pelos Congres- que não demonstram interesse e
sistas e suas bases eleitorais. persistência nessa direção, além
Atuar em favor de suas bases, daqueles que não valorizam os
vínculos locais por não conce-
43
No mesmo sentido, Llanos, 2007, pp. 191-192. Refor- derem benefícios particulares
çando a constatação empírica para o caso argentino,
Palanza (2005, p. 56), e enfatizando a reduzida priori- nem construírem relações polí-
dade do tema de controle na distribuição do tempo ticas em termos pessoais.45
parlamentar no Congresso norte-americano, Shipan
(2004, pp. 445-446). Associando explicitamente o de- Este quadro geral exige um trabalho
sinteresse no exercício do papel de controle à sobre-
vivência política do parlamentar, Randall & Franklin permanente de manutenção da rela-
(1990, pp. 189-191).
44
Para referência aos estudos de congressional domi- ção entre a EFS e o Parlamento46. Evi-
nance e aos demais estudos empíricos e teóricos que
circunscrevem suas conclusões às especificidades
norte-americanas, cf. Ferraro (2005, pp. 198-202). Re- 45
Messenberg, 2002, p. 100. Ressalve-se que o traba-
forçando a consistência entre o aumento das ativida- lho de Lemos (2005, pp. 93-94) contém constatações
des de controle e a estrutura de incentivos colocada preliminares de que um movimento no sentido de
ao parlamentar norte-americano, tendo como conse- um exercício quantitativamente maior das faculdades
quência a tendência do Congresso norte-americano básicas de controle pode estar sendo exercido pelo
dedicar-se mais ao controle e à intervenção direta nas Congresso Nacional no período de vigência da atual
atividades administrativas em detrimento da função Constituição de 1988.
restrita de produção de leis (exatamente uma das 46
Sobre a importância das relações entre os entes en-
facetas da congressional dominance), cf. Aberbach, volvidos para a consistência do esforço de controle,
1990, pp. 34-47. cf. Santiso, 2007, pp. 175-176.

232 RELEITURA | ano 1 número 1


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

dentemente, a prerrogativa de exami- de controle prévio dos atos adminis-


nar a gestão pública, opinar e relatar trativos e de gasto).
sobre os exames realizados dá a essas
EFS a extraordinária oportunidade de O outro modelo de instituição de
oferecer à opinião pública e ao pró- controle é o denominado “judiciari-
prio Governo suas recomendações e forme” ou “de tribunal”.47 A EFS que
propostas, exercendo um papel con- segue este figurino tem característi-
sultivo de grande valor para a melho- cas muito assemelhadas aos de um
ria da gestão pública e cumprindo em tribunal judiciário. Existem contro-
toda a sua extensão a função geren- vérsias quase intermináveis sobre se
cial do controle. tais instituições pertencem ou não,
formalmente, ao Poder Judiciário (no
Existem algumas EFS, dentro des- Brasil, por exemplo, isso não ocorre),
te modelo, que acumulam também mas mesmo não sendo um tribunal
poderes específicos de interferência no sentido estrito, este tipo de EFS
direta na gestão financeira, o que se possui poderes muito próximos aos
pode chamar de “papel de Controla- dos juízes e tribunais judiciários, e
doria” (embora nem todas as institui- têm reconhecidas a eles jurisdição
ções que usem tal nome tenham essas específica e normalmente privativa
atribuições). Estas EFS têm a prerro- (ou seja, suas decisões no âmbito do
gativa de autorizar ou não determina- controle não são revistas por outros
dos tipos de gasto ou determinados tribunais judiciários, ou só o são em
desembolsos de recursos dentro do casos muito excepcionais). Esta EFS
próprio Governo: estes movimentos tem a prerrogativa de julgar direta-
de fundos, para que possam ser rea- mente os membros do Governo ou
lizados, dependem da aprovação pré- demais autoridades públicas em ra-
via da EFS. Estas verificações prévias zão da responsabilidade que estes
são geralmente definidas de forma assumem, em caráter pessoal, pelos
seletiva, abrangendo itens de maior recursos públicos colocados sob sua
importância e em nível mais agrega- gestão direta. É esta prerrogativa de
do, dificilmente envolvendo autoriza- julgamento direto de atos relativos à
ções detalhadas de pagamentos indi- gestão pública que individualiza este
viduais. Sempre lembrando que este tipo de controle: continua existindo
papel adicional de controle prévio um controle parlamentar, na maioria
não retira da instituição a sua prin- dos casos, voltado para os níveis mais
cipal atribuição de informar ao Par- altos ou agregados da ação do Gover-
lamento dentro dos padrões do mo- no, sem se preocupar cotidianamente
delo Westminster. Não são muitas as com o acompanhamento detalhado
instituições com tais atribuições acu- de cada programa ou despesa. A EFS
muladas: pode-se mencionar a Corte pode até ter responsabilidades espe-
Federal de Contas da Alemanha, e as cíficas de auxiliar esse controle parla-
Controladorias Gerais de Costa Rica e
Chile (sendo esta última a que possi- 47
Às vezes chamado, com um pouco de preciosismo,
velmente mais ênfase atribui ao papel de “napoleônico”.

RELEITURA | jan./jun. de 2010 233


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

mentar (casos do Brasil e da Espanha) semelhantes aos de um tribunal judi-


mediante exames e auditorias relata- ciário, sempre com uma composição
dos ao Legislativo como no modelo colegiada, tendo os seus membros
Westminster. No entanto, a EFS exer- garantias similares às dos juízes. São
ce a titularidade de uma prerrogati- em geral instituições autônomas, não
va autônoma de diretamente emitir fazendo parte de outros tribunais (em
juízos e exigir responsabilidades (in- poucos casos, muito raros, o papel de
clusive de natureza patrimonial) de EFS é realmente exercido por uma
agentes governamentais. Essa EFS subdivisão de um tribunal judiciário,
tem assim um espaço de poder pró- a exemplo da República de São Tomé
prio, que se expressa basicamente no e Príncipe, na África). Os mandatos
julgamento das responsabilidades de desses julgadores podem ser vitalícios
cada autoridade governamental indi- (sujeitos apenas a uma idade-limite,
vidualmente, a partir das contas que como no caso do Brasil) ou terem
cada uma delas deve prestar em ca- duração fixa (como na Espanha ou
ráter sistemático e periódico, sendo Portugal). Tradicionalmente, o foco
generalizada a figura da “aprovação” dos exames e julgamentos é a legali-
com liberação das responsabilidades dade, a observância nos atos de gas-
individuais48 ou, caso não aprovadas, to e gestão dos preceitos detalhados
da exigência de ressarcimento patri- da legislação. Neste modelo também
monial e aplicação de sanções. ocorrem casos em que as EFS sob o
modelo tribunal têm prerrogativas de
Para o funcionamento deste modelo, aprovar ou não determinados atos e
as tarefas mais concretas de verifica- gastos previamente à sua realização
ção direta e auditoria das contas de (casos atuais de Portugal e Itália), de
cada autoridade pública individual modo similar aos modelos de “con-
são normalmente atribuídas a agen- troladoria” que examinamos, sem
tes de controle interno vinculados ao que essas entidades deixem de exer-
próprio Governo (tradicionalmente, cer fundamentalmente o papel de tri-
o equivalente ao Ministério de Fi- bunal como aqui descrevemos.
nanças de cada país), ficando à EFS
o papel de revisar esse levantamento Correspondem a esse tipo de funcio-
inicial para julgamento, só executan- namento países como os de tradição
do trabalhos diretos de auditoria ou latina da Europa (Portugal, Espanha,
verificação em casos especiais que a Itália, Bélgica, França), a Turquia, a
própria EFS selecionar. O modelo do maioria dos países francófonos e to-
controle judiciariforme ou de tribu- dos os lusófonos da África e, na Amé-
nais é apresentado esquematicamen- rica Latina, Brasil e Uruguai.
te no diagrama a seguir.
Os modelos “parlamentar” e “judicia-
As EFS que funcionam sob esse mo- riforme” de controle que apresenta-
delo têm formas e estruturas muito mos aqui são os dois modelos mais
característicos, de traços mais bem
48
Em inglês, “discharge”. definidos, entre as EFS. Existem, no

234 RELEITURA | ano 1 número 1


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

CONTROLE NO MODELO JUDICIARIFORME

Fonte: Elaboração própria.

entanto, algumas situações que não caria como um órgão de controle ex-
se enquadram em qualquer dos dois terno no sentido que damos neste tra-
modelos. Em alguns países, de fato balho a esta natureza. É o caso atual
não existe instituição de controle que de Cuba, onde a entidade de controle
exerça controle sobre outros Poderes é o Ministério de Auditoria e Controle
sem estar subordinada formalmen- (integrante do Poder Executivo e a ele
te ao ente controlado. Nestes casos, subordinado), bem como ocorreu na
embora exista a entidade dedicada Suécia até 2003 (ano em que a insti-
ao trabalho de controle, com maior tuição dedicada ao controle foi des-
ou menor autonomia, ela não tem a vinculada por lei do Poder Executivo
independência formal que a classifi- e ganhou status autônomo).

RELEITURA | jan./jun. de 2010 235


CAPACIDADE TÉCNICA
INSTITUCIONAL

Outro caso singular também é o Tri- power. Congress cannot restrict


bunal de Contas Europeu49 : integran- itself to broad policy alone.50
te da estrutura de uma organização Até aqui falamos sobre os objetivos
internacional sui generis como é a e os efeitos políticos e institucionais
Comunidade Europeia, entidade su- do controle. Para os objetivos deste
pranacional que detém poderes de trabalho, porém, é preciso aprofun-
autêntica soberania delegada pelos dar o exame da função parlamentar
Estados-membros mediante seus tra- de controle. De que forma, com que
tados constitutivos, esta instituição meios ou instrumentos o Parlamento,
tem um papel no equilíbrio comu- como entidade de controle, cumpre
nitário de Poderes muito semelhan- seus objetivos?
te ao de seus homólogos nacionais.
Com funções mais próximas ao mo- Como já vimos, o primeiro titular do
delo de Westminster, concentradas controle externo, mesmo quando a
na emissão de informes e pareceres EFS tem poderes jurisdicionais, é o
ao Legislativo europeu, essa Corte Parlamento. O Poder Legislativo tem,
busca exercer um controle tão cerra- na maioria das estruturas políticas
do sobre fraudes e irre