Las políticas

públicas: definición
y tipología

Políticas
Públicas I

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Las políticas públicas:
definición y tipología
Las diferentes definiciones

Políticas públicas podría ser un concepto que hace referencia a las

estrategias gubernamentales con determinados objetivos y también a
aquellas acciones que carecen de objetivos y que implementan los gobiernos
(Heclo, como se cita en Parsons, 2007, p. 47). Por el contrario, Dror (1989,
como se cita en Parsons, 2007, p. 47) sostiene que las políticas (policy1 ) son
la consecuencia de la elección entre alternativas de orientación de las
sociedades, es decir, implican una lógica racional, un juicio previo a la toma
de decisión. A partir de este pensamiento), policy se convierte en una
expresión de racionalidad política que exige a los políticos contar con
políticas.

Según los argumentos de Amy (como se cita en Parsons, 2007, p. 103), el

análisis de políticas públicas se basó, en sus inicios, en los supuestos del
positivismo. Las críticas a las premisas del positivismo dieron origen a
enfoques pospositivistas que sostuvieron que la realidad existe, pero que no
es posible conocerla, explicarla y criticarla en su totalidad.

Por ello, es necesario que el análisis de políticas incorpore diferentes

enfoques que permitan comprender e interpretar los “mapas de
percepción” que sostienen a las políticas como procesos y como productos.
En los años 60, la principal preocupación por parte del análisis de políticas
públicas se encontraba en dotar a los gobiernos de mayor racionalidad,
sobre todo en los procesos de toma de decisión y de formulación de las
políticas. El énfasis estaba puesto en la forma en el proceso por el cual que
se tomaban las decisiones (si las tomaba una elite, si eran procesos
pluralistas, racionales o bien incrementales) y en generar los enfoques
teóricos y técnicas que mejoraran los procesos decisorios. En esta década la

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En algunos idiomas existe una clara distinción entre la política y las políticas. En la lengua
anglosajona, el término policy se refiere a las políticas en cuanto a tener una conciencia de
la elección entre dos grandes alternativas (Dror, 1984); es decir, se refiere a la formulación
y posterior implementación de un plan, programa, proyecto con una serie de objetivos
medibles y comprobables, en contraposición de lo que significa concepto de administration
(administración). Wayne Parsons (2007) sostiene en este sentido que el concepto de policy
surge en el período de posguerra y se refiere a un concepto racional, a la manifestación o
consecuencia de un juicio meditado. Por otro lado, el término politics es utilizado para
referirse a la política, es decir, a la faz agonal de la misma.

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atención estuvo puesta en el poder, en un doble sentido. Por un lado, en las
posibilidades de mejorar la capacidad de los gobiernos para resolver los
problemas sociales y, por otro lado, en analizar cuáles eran los insumos y sus
relaciones en los procesos de toma de decisión.

La política pública es un conjunto de acciones de gobierno, cuyo objetivo es

alcanzar, con eficacia y eficiencia, objetivos de interés público. Según Aguilar
Villanueva (2013a), posee una estructura constitutiva bidimensional; por un
lado, un componente político, valorativo, que tiene que ver con los
objetivos, los fines de interés público; y por otro lado, un componente
científico-técnico que se refiere a los medios, es decir, a las acciones eficaces
para alcanzar aquellos fines. En este marco, esa estructura bidimensional da
cuenta de que la política pública es una hipótesis causal, es una relación
entre variables (dependientes e independientes), donde si X (medios), Y
(fines); es decir, si se dan los medios, se alcanzarán los fines.

Las políticas públicas son el principal instrumento de acción de los gobiernos,

por ello, son ellas las que nos muestran a los Gobiernos en movimiento. Las
políticas públicas son un conjunto de instrumentos, herramientas, acciones,
decisiones, actores en busca de la concreción de un conjunto de objetivos
de naturaleza pública; es decir, las políticas son producto, de un proceso
decisorio, y son un proceso, es decir, un conjunto de decisiones.

Las políticas públicas no son un acto decisorio aislado y pasajero (Aguilar

Villanueva, 2013a, p. 180), sino un conjunto de acciones intencionales y
causales que se concretan a lo largo de una línea temporal; por ello, son un
continuum decisorio y no un acto singular, lo cual las convierte en el
subconjunto de instrumentos gubernamentales de mayor extensión, ya que
la mayoría de los asuntos pueden encontrar su respuesta a través de la
hechura e implementación de políticas.

Así, se entiende que política pública es un proceso o un curso de acción que

involucra a un conjunto complejo de decisores y operadores, y también es
una actividad de comunicación pública, ya que requiere ser explicada,
transmitida y argumentada.

Políticas públicas también puede entenderse como el conjunto de

programas y proyectos vinculados coherentemente, que el Gobierno decide,
representativamente, sobre la base de lo diseñado técnicamente (modelos
causales) y avalado socialmente (diálogos racionales), implementar y
evaluar, a fin de alcanzar un conjunto de objetivos de valor público.

“Los proyectos constituyen la unidad mínima para la acción y son el punto

de partida más adecuado para, mediante su agregación, formular
apreciaciones sobre los programas, que no son más que un conjunto de

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proyectos, y finalmente, sobre las políticas, concebidas como agregados de
programas” (Cohen y Franco, 2005, p. 109). Los proyectos pueden ser
considerados como la unidad mínima de asignación de recursos para la
concreción de logros específicos (Cohen y Franco, 2005, pp.109-110),
mientras que los programas son una unidad de planificación más agregada
que tiende a perseguir la resolución de problemas de mediano plazo.

Al entender a las políticas como un conjunto de proyectos y programas, se

desprenden ciertos elementos constitutivos:

1) las políticas deben presentar modelos causales elaborados

desde la racionalidad técnica y avalados a partir de la puesta en
marcha de escenarios y/o espacios de diálogo racional entre los
tomadores de decisión y los involucrados en la política, que aseguren
vínculos coherentes con los fines perseguidos y los medios
desplegados;
2) es un conjunto específicos de acciones diseñadas
previamente (programas y/o proyectos), que son consideradas como
las eficaces para resolver una situación problemática;
3) las políticas públicas suponen la toma de decisión por parte
de un gobierno democráticamente legítimo, pero no se agota en esa
toma de decisión (la política implica momentos que preparan la
decisión gubernamental y momentos que le suceden, como se
profundizará más adelante);
4) es un continuum decisional integrado por momentos
predesicionales y posdecisionales, en el cual participan diferentes
actores, instrumentos y herramientas analíticas, tanto racionales
como dialógicas.

El análisis procesal de las políticas públicas, planteado por Lasswell (1951),

luego fue replanteado por diferentes autores como Jones (1977), May y
Wildavsky (1978), y Dunn (1994). En este sentido, se entiende a la política
pública como un proceso interdependiente integrado por eslabones
decisionales. Así, Aguilar Villanueva (2013a) sostiene que los momentos
operativos, intelectuales y políticos son tres predecisionales, luego se toma
la decisión, y finalmente acaecen tres momentos posdecisionales. Cada uno
de estos momentos aporta un elemento para que la política decidida sea
eficaz para resolver el problema y aceptada como tal por los involucrados.

Figura 2: Momentos operativos del proceso de política pública

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 Fuente: Adaptado de Aguilar Villanueva, 2013.

Analicemos cada uno de estos momentos:

a) Formación de la agenda: se refiere al proceso social y político

a partir del cual una situación considerada como problemática
(negativa) es calificada como pública, en tanto y en cuanto es
responsabilidad del gobierno resolverla. Desde el análisis de políticas
públicas, aquí se elaboran estudios que permiten identificar a los
involucrados, posiciones, fuentes de poder, relaciones entre ellos,
posiciones con respecto a la problemática, todo a los fines de
garantizar procesos de diálogo racional que propicien la voz de todos
los actores que son impactados por las consecuencias del problema.
b) Definición del problema público: es el momento de
identificación y construcción de las cadenas causales que
fundamentan la existencia de la problemática. Dado que la definición
del problema definirá, implícitamente, la solución, es fundamental,
que esta definición sea técnica (que el analista contraste la cadena
de causalidad construida con teorías de mayor referencia) y validada
socialmente, es decir, que refleje la síntesis de las percepciones que
los diferentes sectores hacen de una problemática dada.
c) Construcción de las opciones de política: es el momento en el
que se elaboran las diferentes opciones posibles, factibles, eficaces
para resolver el problema construido (árbol de problemas).
d) Decisión (selección) de la política: es el momento en que el
decisor político, sobre la base de lo construido técnicamente y
validado socialmente, decide, como autoridad democráticamente
legítima, la opción de política que considera más eficaz para alcanzar
los objetivos preferidos socialmente.

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 Ahora bien, el analista de políticas públicas propicia que la toma de
decisión sea racional (componente técnico de la decisión) y no solo
política (componente político-institucional), para lo cual introduce
conocimiento al proceso decisional y, una vez tomada la decisión, el
analista debe preguntarse cuál ha sido el criterio que prevaleció, para
seleccionar determinada opción y descartar otras.
La decisión gubernamental es el momento a partir del cual se da
origen a la política pública. Aquí es donde está claramente es
producto decisional.
e) Comunicación: es el momento en que se elaboran las
acciones a los fines de argumentar, explicar, justificar, defender a la
política decidida ante diferentes públicos y espacios institucionales
públicos gubernamentales o espacios sociales de interacción. Es el
momento en que se diseña el plan comunicacional del plan de acción
(política pública).
f) Implementación: en este momento, el principal objetivo es
diseñar las acciones operativas necesarias para que la política se
implemente sin demasiados sobresaltos y así pueda alcanzar los fines
perseguidos; es el momento donde el análisis de políticas públicas se
vuelve más organizacional, más operativo, con el fin de valorar si la
estructura administrativa vigente favorece o no la implementación
de la política.
En este momento es cuando entran en debate qué modelos de
administración y de gestión propician una implementación capaz de
generar los medios diseñados para concretar los fines. Este debate
se da entre los modelos burocráticos y posburocráticos (New Public
Management).
g) Evaluación: este momento cierra y abre el espiral de las
políticas públicas (Aguilar Villanueva, 2013, p. 209). La evaluación es
la herramienta que permite que los analistas obtengan una fotografía
del estado de la política en relación a sus objetivos. Esta fotografía
puede ser tomada en diferentes momentos (evaluación
predecisional, evaluación de coherencia interna, control de gestión,
evaluación de resultados, evaluación de impacto) y genera un caudal
de información que deberá ser utilizada para mejorar la política
(ajustar sus fallas), pero también para el aprendizaje social y el
aprendizaje organizacional.

Ahora bien, teniendo en cuenta la política como proceso, Dunn (2008)

plantea que el análisis de políticas (policy analysis) apunta, principalmente,
a cinco preguntas: a) ¿cuál es el problema para el que una solución es
buscada?; b) ¿qué curso de acción debe ser seleccionado para resolver el
problema?; c) ¿cuáles son los resultados de ese curso de acción?; d) ¿llegan
esos resultados a resolver el problema?; e) ¿qué resultados futuros pueden
ser esperados si se eligen otros cursos de acción? (Dunn, 2008, p. 3-4). Este

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enfoque supone entender a la política pública como un plan de acción, como
un conjunto de soluciones a un conjunto de problemas particulares, es decir,
no como un plan holístico que intenta planificar toda la vida social, ya que
no todo es planificable en los asuntos públicos (Aguilar Villanueva, 2013a),
sino como un plan limitado que tratará de resolver un conjunto limitado de
problemas.

Ahora bien, si está explícita la cadena causal que sostiene a la política

decidida y a su vez integra un diseño predecisional y posdecisional, se está
ante una política determinada (Merlo Rodríguez, 2015). Pero si solo se
encuentran acciones públicas desarticuladas, es decir, que no integran un
conjunto estructurado y coherente de soluciones que responden a una
teoría del cambio explícita (modelo causal), construida racionalmente tanto
técnica como dialógicamente (validación social), que puede ser
argumentada, defendida por un equipo decisor, entonces se está ante una
“política pública” indeterminada.

Se acuerda con Aguilar Villanueva (2013) en la estructura bidimensional de

la política pública, como ya se explicitó. Si bien el análisis de políticas se
centra sobre la dimensión técnica y racional de la política, y no sobre la
dimensión valorativa (política-institucional), cuando algunas de las dos
dimensiones no se hace presente, la política pública no está determinada,
no puede ser entendida como tal.

La ausencia de la dimensión técnica y racional nos coloca ante una política

indeterminada, pero también nos coloca ante una política cuya dimensión
valorativa, pública, está siendo minada, ya que la decisión, al no ser racional
ni desde lo técnico ni desde lo dialógico, es claramente arbitraria, es decir,
exclusivamente gubernamental.

Así, la naturaleza pública de la política se ve afectada, ya que los valores que

se persiguen están siendo definidos sin apoyarse en el conocimiento ni
tampoco en el diálogo con los involucrados, sola y exclusivamente por parte
de quien está tomando la decisión. Entonces, más que una política que
persigue obtener las preferencias valorativas de una sociedad, se está frente
a una política que persigue alcanzar los intereses de quien decide, que
pueden o no estar próximos a los de la sociedad, pero se desconocen
intereses, porque no ha habido canales de diálogo racional para
comprobarlos.

Ahora bien, ¿qué factores hacen que determinadas políticas sean de

naturaleza pública (dimensión valorativa)?, es decir, ¿qué es lo público de
las políticas públicas? Este es un tema que excede a los objetivos de este
primer módulo, ya que es un debate que ha sido objeto de análisis y reflexión

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desde los principios de la civilización, desde los clásicos hasta el
neoliberalismo o el progresismo.
Para Parsons (2007), las políticas como instrumentos directivos del Estado
se ocupan de aquello que se considera público, en contraposición de los
asuntos que integran el ámbito privado o individual; es decir, lo público
estaría integrado por aquellas actividades humanas que requieren de
intervención gubernamental (Parsons, 2007, p. 37).

Desde el principio de subsidiariedad, se entiende que la responsabilidad de

toda situación pertenece, primero, a aquellos que están más cerca del
problema. En el caso en que el individuo no pueda encontrar una solución,
la responsabilidad pasará a la familia; si la familia no pueda resolver la
situación, entonces participará la comunidad; si el problema rebasa a la
comunidad, entonces deberá participar el Estado (Etzioni, 1994).

Desde el incrementalismo neopluralista, planteado por Lindblom (1991), se

afirma que el análisis de políticas no puede ni debe sustituir a la política en
los procesos de políticas públicas, ya que desde el análisis no se pueden
definir acabada e infaliblemente todos los problemas ni todas las soluciones.
En este sentido, para Lindblom, el análisis de políticas públicas no puede
resolver el conflicto de intereses o de valores, es decir, no puede determinar
inequívocamente lo público, lo bueno para todos, ya que una política que es
buena para determinados grupos sociales, puede ser mala para otros. La
aplicación del principio de la mayoría tampoco es una salida, ya que no se
tiene información sobre las preferencias valorativas de las sociedades para
todos los temas y en todos los momentos, porque las preferencias varían de
acuerdo a las circunstancias y las capacidades y recursos para conocerlas son
limitadas, como ya se expresó en párrafos anteriores.

El interés público, para Lindblom (1951), hace referencia a bienes

universales, colectivos, sobre los cuales se carece de información que
contribuya a determinarlos de manera infalible. En este sentido, Bentham
(2000) sostuvo que el criterio que las políticas públicas deben incorporar es
el de mayor utilidad para el mayor número de gente (Bentham, 2000)
(criterio utilitarista). A partir de esta premisa, desde la economía se propuso
que las políticas incorporaran como criterio la maximización de la
satisfacción social (utilidad). Estos planteos pierden de vista que la política
es también un proceso político, un proceso de diálogo racional entre
diferentes sectores.

Bentham y los planteos economistas de utilitarismo pierden de vista que

toda política proporciona beneficios para un grupo determinado, X, a partir
de la reducción de beneficios para otro grupo, Y; por lo tanto, las
necesidades sociales no son para todos los sectores e individuos iguales. Las

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preferencias, los valores, se modificarán de grupo en grupo, de individuo en
individuo, pero también dependerán de la circunstancia histórica.

A los fines de los objetivos que se pretenden en este módulo, se entenderá

que la naturaleza pública de las políticas no es lo adverso a lo privado, sino
lo diverso de este. Por lo tanto, la naturaleza pública de la política es lo que
se define en la interlocución entre Estado y sociedad, en lo que se denomina
espacio público, el cual no debe ser cooptado ni por el gobierno (matriz
estadocéntrica) ni tampoco por élites privadas, sino que debe estar
universalmente abierto para generar acuerdos intersectoriales sobre la
naturaleza pública de las políticas (Aguilar Villanueva, 2013).

La clasificación de las políticas

Las políticas públicas son acciones orientadas hacia objetivos de interés

público, es decir, fines constitucional o legalmente prescriptos. Este
conjunto de acciones debe dar cuenta de comprobada idoneidad para
alcanzar dichos objetivos, es decir, debe haber una coherencia lógica y
fáctica entre fines y medios. Asimismo, las políticas públicas deben dar
cuenta de un proceso participativo en la definición de esos objetivos
constitucionalmente prescriptos; es decir, la definición de los fines,
instrumentos y acciones debe ser reflejo de las preferencias sociales, y no
de las preferencias gubernamentales.

Por su lado, las políticas públicas implican un acto, una decisión, pero son
mucho más que un acto: son un continuum decisorio, un proceso de toma
de decisiones por parte de un gobierno legítimo que respeta la legalidad. A
su vez, las políticas implican momentos posdecisionales, como la
implementación y la evaluación por parte de personal de la administración
pública, o bien en asociación con otros actores sociales o mediante la
delegación de funciones, atribuciones, a actores de la sociedad civil.

En definitiva, las políticas públicas son un conjunto de acciones

estructuradas que deben ser estables, pero también flexibles, sistemáticas,
que representan el instrumento por medio del cual los gobiernos
democráticos atienden a los problemas públicos; es decir, las políticas
públicas son el patrón de actuación gubernamental (Aguilar Villanueva,
2013).

Las políticas públicas son la acción más extendida de los gobiernos, ya que
es la acción que cubre prácticamente todos los campos de responsabilidad
estatal.

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El contenido de las políticas públicas (objetivos, instrumentos, actores,
acciones) recoge las demandas de los diferentes sectores sociales, las
reelabora en términos de problemas a resolver y, luego, de soluciones a
implementar y evaluar.

Podemos clasificar las políticas públicas en función de los temas que están
intentando resolver, por ejemplo: políticas públicas de seguridad, de salud,
de inclusión social, política económica; o bien por la naturaleza del problema
que la política intenta resolver y por las características que éste presenta.
Lowi, en su artículo “American Business, Public Policy, Case-Studies, and
Political Theory” (1964) , introdujo la clasificación basada en que la
naturaleza del problema define el tipo de política pública (instrumental a
utilizar, actores participantes, alcance, dinámica), y la decisión que el
gobierno tomará, será en referencia a la naturaleza de la situación a resolver
(problema público) y del conflicto que dicha naturaleza conlleva (factibilidad
de generación de consensos, o bien de disensos). Así, las políticas públicas
podrían ser clasificadas en:

a) Distributivas: si el problema puede ser resuelto mediante la

distribución o asignación de recursos. Este tipo de políticas responde
a las demandas particulares de determinados sectores de la
sociedad, que no entran en conflicto con los reclamos de otros
sectores; además, el Gobierno cuenta con los recursos
(organizacionales, financieros, económicos, legales, etc.) para
atenderlas, por lo tanto se genera satisfacción.
b) Regulatorias: en estos casos, el problema solo puede
resolverse a través de la regulación de conductas y la generación de
incentivos para lograr el cumplimiento de la normativa vigente. Este
tipo de política pública atiende a problemas que en su raíz son
conflictos entre ciudadanos o entre diferentes sectores sociales,
dado que los efectos de las conductas de unos perjudican las
propiedades, libertades o condiciones de vida de los otros. Por lo
tanto, es necesario establecer un conjunto de normas que regule
dichas conductas. Sin embargo, al hacerlo a través de una política
pública, el Gobierno le estará dando la razón a unos y se la estará
quitando a otros, ante lo cual se generarán como resultado la
aparición de ciudadanos que quedarán conformes versus ciudadanos
inconformes y críticos. Este tipo de política pública generará nuevos
conflictos, por lo cual es necesario prever qué tipo de conflictos
surgirán y la intensidad de los mismos.
c) Redistributivas: cuando el problema es estructural y abarca, o
bien afecta, a toda la sociedad; por lo tanto, solo puede ser resuelto
a través de una redistribución de la generación de riqueza, de
propiedad, de bienes y/o servicios, de poder, etcétera, a lo largo y
ancho de la sociedad. Son políticas públicas de alto riesgo, por lo

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tanto requieren de una gran legitimidad y apoyo social, como así
también de una gran habilidad política y negociadora que minimice
la mayor cantidad de impacto posible, ya que lo que se está
pretendiendo es la reestructuración de una sociedad, al entenderse
que es la verdadera causa de los problemas. Este tipo de políticas
públicas son los instrumentos gubernamentales para resolver
situaciones de fondo, estructurales, en medio de un contexto
conflictivo, de movilización social, de puja por el poder entre los
diferentes poderes estatuidos en una sociedad. Son políticas públicas
polémicas y hasta pueden darse en contextos violentos, ya que, en
definitiva, pretenden redistribuir la propiedad o el poder real en una
sociedad.

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